Экологические аспекты Земельного кодекса Республики
Казахстан
Вадим Ни (Общественный фонд
"Азиатско-американское партнерство", Алматы)
Новый
Земельный кодекс РК, которому посвящена статья, был принят 20 июня 2003 г.
Основное концептуальное изменение, предусмотренное данным законом - это
введение института частной собственности на земли сельскохозяйственного
назначения. В частную собственность гражданам Республики Казахстан
сельскохозяйственные земли могут передаваться для ведения крестьянского
(фермерского) хозяйства, а юридическим лицам Республики Казахстан - для ведения
товарного сельскохозяйственного производства и лесоразведения.
К
землям сельскохозяйственного назначения относятся земли, которые уже
предоставлены для нужд сельского хозяйства, а также те, которые по своему
качеству могут быть использованы для производства сельскохозяйственной
продукции. В состав земель данной категории входят сельскохозяйственные угодья
(пашня, залежь, сенокосы, пастбища и земли, занятые многолетними насаждениями)
и земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, замкнутыми
водоемами, постройками и сооружениями, необходимыми для функционирования
сельского хозяйства. Отметим, что в Казахстане в степной и лесостепной зонах
сосредоточена основная часть пашни, 35 млн. га пастбищ, около 1,5 млн. га
сенокосов.
Кроме
того, в частную собственность, после перевода в категорию земель
сельскохозяйственного назначения, могут также передаваться земли запаса и земли
специального земельного фонда. Земли запаса - это, в основном, неосвоенные либо
неиспользуемые в хозяйственной деятельности земли. В частности, к этой
категории земель относится почти вся территория бывшего Семипалатинского
ядерного полигона. В то же время на землях запаса находятся многие нетронутые и
уникальные природные участки, которые с экологической точки зрения
представляется важным сохранять и восстанавливать путем создания особо
охраняемых природных территорий на этих землях.
Специальный
земельный фонд формируется за счет участков из земель сельскохозяйственного
назначения, поступающих в этот фонд:
-
при добровольном отказе собственника или землепользователя от земельного
участка;
-
при принудительном изъятии земельного участка у собственника и
землепользователя по причине его использования не по назначению или с грубым
нарушением правил рационального использования, а также при конфискации;
-
по причине отсутствия наследников или перехода по наследству к государству.
Изменения
правового режима земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренные
принятым в Казахстане Земельным кодексом, в основном, касаются системы вещных
прав на земли данной категории и направлены на стимулирование их рыночного и
хозяйственного оборота, в том числе путем продажи в частную собственность. При
этом в частную собственность земельные участки будут передаваться только на
платной основе, а предоставление прав землепользования может осуществляться как
за плату в постоянное пользование или временное пользование на срок до 49 лет,
так и на безвозмездной основе на срок до пяти лет.
В
отношении кормовых угодий пункт 3 статьи 26 Земельного кодекса РК устанавливает
запрет на передачу в раздельную собственность земельных участков, занятых пастбищными
и сенокосными угодьями, используемых и предназначенных для нужд населения, а
согласно пункту 1 статьи 101 сезонные пастбища для ведения отгонного
животноводства предоставляются гражданам на праве временного безвозмездного
землепользования. При этом принятый Земельный кодекс сохраняет в силе права
землепользования на сезонные пастбища, полученные на основании ранее
действовавших законов. В целом, установленный режим сочетания прав
собственности и землепользования на кормовые угодья предоставляет правовые
условия для решения существующей проблемы деградации пастбищ в Казахстане,
связанной с концентрацией и увеличением нагрузки скота на пастбища, прилегающие
к населенным пунктам и водным источникам.
В
то же время надо отметить, что в новом земельном законе вопрос с собственностью
на пастбищные и сенокосные угодья при поселках и сельских населенных пунктах не
решен четко и однозначно. Согласно пункту 1 статьи 26 Земельного кодекса
пастбищные и сенокосные угодья при поселках и сельских населенных пунктах
указываются в качестве объектов государственной собственности среди других
земель, не переданных в частную собственность. В то же время они не включены в
список не подлежащих приватизации земельных участков, определенный пунктом 2
статьи 26 Земельного кодекса. Поэтому вопрос о том, какие пастбищные и
сенокосные угодья могут передаваться в частную собственность оставлен в
Земельном кодексе открытым и по-видимому он будет решаться по усмотрению
местных исполнительных органов.
Основные
требования по охране и рациональному использованию сельскохозяйственных земель
как объекта окружающей среды с принятием нового земельного закона в Казахстане
не претерпели существенных изменений. В этом можно убедиться путем
сравнительного анализа положений принятого Земельного кодекса и актов
земельного законодательства, действовавших до его принятия. Например, глава 17
Земельного кодекса, посвященная охране земель, перенесена из прежнего Закона от
24 января 2001 года "О земле" с незначительными поправками, а глава
10 "Земли сельскохозяйственного назначения" хотя и возросла по
объему, но, в основном, за счет переноса в нее отдельных положений и норм из
действующих подзаконных актов. Ключевым законодательно определенным условием
рационального использования сельскохозяйственных земель по-прежнему остается их
использование по целевому назначению, то есть для сельскохозяйственного
производства.
Пожалуй,
единственным существенным нововведением в области охраны земель является пункт
3 статьи 140 Земельного кодекса, который содержит положение об экономическом
стимулировании охраны и рационального использования земель в целях повышения
заинтересованности собственников земельных участков и землепользователей.
Однако оно представляет собой отсылочную норму к бюджетному и налоговому законодательству.
На мой взгляд, это положение ЗК РК останется чисто декларативным, поскольку оно
несовместимо с принципами и подходами к регулированию, получившими закрепление
в действующем бюджетном законодательстве и законодательстве о налогах.
В
отношении земель особо охраняемых природных территорий следует отметить, что
принятый в Казахстане Земельный кодекс, на первый взгляд, не меняет их
правового режима. Посвященная им глава 13 изменилась лишь по структуре и была
дополнена отдельными положениями из Закона "Об особо охраняемых природных
территориях". Немного изменился порядок резервирования земель под особо
охраняемые природные территории. Во-первых, пункт 4 статьи 26 Земельного
кодекса РК прямо предусматривает возможность предоставления земельных участков,
зарезервированных для развития особо охраняемых природных территорий, до их
проектного освоения во временное землепользование для других целей. Во-вторых,
устранен прежний запрет на возможность передачи участков на зарезервированных
землях в частную собственность, который был установлен старыми Правилами
резервирования земель под особо охраняемые природные территории от 18 июля 2001
года.
Отметим
также, что по-прежнему не решен вопрос с установлением экологических
требований, обеспечивающих сохранение объектов государственного
природно-заповедного фонда и обязательных для выполнения собственниками
земельных участков и землепользователями на зарезервированных землях. Правила
резервирования земель от 8 сентября 2003 г., также как и ранее действовавшие правила,
содержат лишь отсылочную норму, касающуюся порядка установления соответствующих
ограничений в отношении использования зарезервированных земель. К тому же из
новых Правил исключена норма из прежних правил, обязывавшая собственников
земельных участков и пользователей земель, зарезервированных под особо
охраняемые природные территории, обеспечить право ограниченного целевого
использования этих участков, то есть использования в целях обеспечения
сохранности объектов государственного природно-заповедного фонда.
Но
в отношении возможного влияния на правовой режим ООПТ надо обратить внимание на
то, что новый земельный закон получил статус кодекса, который по казахстанскому
законодательству стоит в иерархии нормативных правовых актов выше обычных
законов. Следовательно, при наличии противоречий между нормами Земельного
кодекса, в том числе перенесенных в него из различных подзаконных актов, и
Закона "Об особо охраняемых природных территориях", будут применяться
нормы Кодекса.
В
этих условиях еще более остро выступает проблема совмещения правовых режимов
особо охраняемых природных территорий с использованием земель, находящихся на
их территории, для сельскохозяйственного производства и иных целей. В
частности, это касается земель природных заказников, памятников природы и зон
устойчивого развития природных резерватов, а также отчасти зон ограниченной и
традиционной хозяйственной деятельности государственных природных парков,
которые создаются без изъятия земель у собственников и землепользователей. И
все это на фоне неразберихи с подведомственностью природных заказников,
памятников природы и некоторых других видов охраняемых природных территорий,
сложившейся в Казахстане после обратного перехода Комитета лесного и
охотничьего хозяйства в Министерство сельского хозяйства и передачи учреждений
по охране лесов и животного мира в коммунальную собственность в конце 2002
года.
Касательно
законодательных условий для приобретения в частную собственность земель
сельскохозяйственного назначения с целью сохранения и восстановления
находящихся на них экосистем, надо отметить следующее. Статья 92 ЗК РК
предусматривает возможность изъятия земельного участка у собственника в случае,
если он не используется для целей сельскохозяйственного производства в течение
одного года (время, необходимое для освоения участка, в этот период не
включается). Тем самым условие целевого назначения сельскохозяйственных земель
по новому закону предусматривает обязанность не только землепользователя, но и
собственника ежегодно использовать приватизированный участок по назначению и
является серьезным законодательным барьером для их приобретения исключительно с
целью сохранения (неиспользования).
Также
нужно обратить внимание на порядок перевода сельскохозяйственных угодий из
одного вида в другой. ЗК РК предусматривает (ст. 98) разрешительный порядок
перевода угодий. Решение принимает не собственник или пользователь земли, а
государственный орган, причем на основании внеэкономических мотивов (хотя
декларируется иное, фактически перечень оснований включает не рентабельность и
показатели капитализации, а природные качества участка - сбитость для пастбищ,
почвенные показатели для пашни). При этом законодательно закрепляется ключевая
роль органов по управлению земельными ресурсами и вновь воспроизводится сложный
бюрократический механизм (для перевода угодий из одного вида в другой
необходимо собрать большое количество документов и пройти ряд согласований).
Хотя данный порядок перевода угодий не отличается существенно от действовашего
ранее, обращают на себя внимание как минимум два важных момента. Во-первых,
теперь все эти нормы относятся не только к землепользователю, но и к
собственнику земельного участка. Во-вторых, если ранее соответствующий порядок
был установлен документом исполнительной власти (постановлением Правительства
РК), то теперь он закреплен на уровне Кодекса.
В
качестве обобщения хотелось бы отметить следующее. Идеология проводимой в
Казахстане земельной реформы во многом строится на идее, что наиболее
эффективная реализация экологических требований при землепользовании
достигается через отношения частной собственности на землю. Не менее часто
говорится и пишется о том, что введение частной собственности на земли
сельскохозяйственного назначения обеспечит приток более долгосрочных
капиталовложений, в том числе необходимых для проведения комплексных
противоэрозионных мероприятий, перехода на адаптивно-ландшафтную систему
земледелия. А поэтому земля должна перейти к реальному рачительному хозяину,
который будет сформирован под определяющим влиянием частной собственности и
рыночных отношений.
Но
лично у меня при анализе положений Земельного кодекса РК складывается несколько
иное впечатление. Выглядит так, что основным "воспитателем" бережного
отношения к земле будут различные компетентные государственные органы, причем
исключительно с помощью метода "кнута". На мой взгляд, это произошло
по той причине, что многие нормы ранее действовавшего закона о земле,
применявшиеся к землепользователю, были автоматически перенесены и на
собственника. В частности, в новом земельном законе имеется весьма широкий
набор возможностей для изъятий земельных участков по инициативе государственных
органов, как из частного землепользования, так и из частной собственности.
Наряду с конфискацией, реквизицией и изъятием земель для государственных
надобностей Земельный кодекс РК предусматривает возможности изъятия земель
также и по следующим основаниям:
-
если земельный участок не используется для целей сельскохозяйственного
производства в течение одного года (статья 92);
-
когда использование участка осуществляется с грубым нарушением законодательно
установленных правил рационального использования земли, в том числе, если он
используется не в соответствии с целевым назначением или его использование
приводит к существенному снижению плодородия земель либо значительному
ухудшению экологической обстановки (статья 93);
-
с целью консервации участков, подвергшихся радиоактивному загрязнению (статья
143).
Конечно,
в вышеперечисленных случаях изъятие земель может осуществляться только в
судебном порядке. Но здесь надо отметить, что установленные Земельным кодексом
формальные основания для предъявления иска об изъятии земельного участка будут
очень удобны уполномоченному государственному органу по управлению земельными
ресурсами как в плане инициирования таких дел, так и с точки зрения перспективы
их последующего выигрыша в суде. Так, в случае неиспользования земельного
участка по назначению надо лишь не менее чем за год до предъявления иска
вынести собственнику письменное предупреждение о необходимости использовать
участок по назначению, а в случае использования участка с нарушением правил
рационального использования земли достаточно будет предварительно применить к
нему меры административного взыскания. Добавим к вышесказанному, что основания
и порядок принятия земельного участка на учет и последующего его признания
бесхозяйным имуществом, установленные статьей 82 ЗК РК, также могут
использоваться для его принудительного изъятия у собственника, например, при
отъезде или длительном неиспользовании участка.
Как
уже говорилось выше, с введением частной собственности на сельскохозяйственные
земли в Казахстане связываются большие надежды в плане их экономически более
эффективного и экологически грамотного использования. Однако собственник земли
по этому закону может оказаться столь же беззащитен и зависим от вмешательства
государственных органов, каким был землепользователь по ранее действовавшему
законодательству. А потому закономерно возникает вопрос, насколько изменится
его отношение к земле с принятием нового земельного закона и станет ли оно
более рациональным и бережным?
Земельный
фонд Казахстана составляет 272,5 млн. га. Из них 34% приходится на земли
сельскохозяйственного назначения и 43,9% - на земли запаса. Большая часть
земельного фонда представлена сельскохозяйственными угодьями, в составе которых
преобладают пастбища.
Несмотря
на значительное сокращение поголовья скота в период 1993-2000 гг., площадь
сбитых пастбищ в Казахстане по сравнению с 1990 годом возросла с 14,8 млн. га до
26,6 млн. га.
Список литературы
Для
подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://ecoclub.nsu.ru