Юридическая техника и язык права (на примере правовых актов органов государственной власти Нижегородской области)

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Волго-Вятская Академия Государственной Службы
Факультет переподготовки
Кафедра конституционного и муниципального права
Дипломная работа
Юридическая Техника и Язык Права
(НА ПРИМЕРЕ ПРАВОВЫХ АКТОВ органов государственной власти НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ)
Специальность: юриспруденция
Выполнил: студент группы 009
Закаблуковский Евгений Викторович
Научный руководитель: д.э.н., проф. Головин Е.Г.
Нижний Новгород
2003 г.
ОГЛАВЛЕНИЕ:
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ 10
1.1. Понятия техника, юридическая техника и их соотношение.
Виды юридической техники 10
1.2. Правовое регулирование требований юридической техники 14
ГЛАВА II. ТЕХНИКА ПРАВОТВОРЧЕСТВА 17
2.1. Правовой акт как документ. Виды форм правовых актов
и решение проблемы их выбора 17
2.2. Виды текстов и общая характеристика структуры
текста правового акта 24
2.3. Реквизит как структурный элемент правового акта 30
2.4. Структурные элементы содержательной части
текста правового акта 40
2.5. Техника и логика изложения правового акта 47
2.6. Юридические конструкции как прием юридической техники 52
ГЛАВА III. ЯЗЫК ПРАВА 54
3.1. Лингвистическая структура текста правового акта.
Законодательный стиль 54
3.2. Употребление терминов в правовом акте.
Правовые дефиниции как прием юридической техники. 56
3.3. Другие аспекты использования русского языка в правотворческом процессе органов государственной власти Нижегородской области 61
3.4 Опыт примерного структурно-логического и лингвистического анализа конкретного правового акта. 66
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 68
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 70
Приложения 72
АННОТАЦИЯ
В данной работе рассматриваются основные правила юридической техники, приемы и способы формирования и формулирования правовых актов. Особое внимание уделено проблемным вопросам реквизитной, содержательно-логической и лингвистической структуры таких документов. На основе анализа технико- юридической специфики работы региональных органов власти даются практические рекомендации по совершенствованию юридической техники создания соответствующих правовых актов.
Исследование будет полезно депутатам и сотрудникам правового управления Законодательного Собрания, юристам органов исполнительной власти Нижегородской области, студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов.
«Вряд ли найдется хоть один народ, который имел бы хорошие законы.»
Вольтер[1]
ВВЕДЕНИЕ
ЖИЗНЬ ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА ТРЕБУЕТ УПОРяДОчЕННОСТИ И СТАБИЛЬНОСТИ. БЕЗ ПРАВИЛ ПОВЕДЕНИя НЕЛЬЗя НАЛАДИТЬ СОВМЕСТНОЕ СУЩЕСТВОВАНИЕ И ДЕяТЕЛЬНОСТЬ ЛЮДЕЙ. ПРАВО, КАК ИЗВЕСТНО, И ВЫСТУПАЕТ ОФИЦИАЛЬНО УСТАНОВЛЕННЫМ СВОДОМ ФОРМАЛИЗОВАННЫХ НОРМ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОВЕДЕНИя. ИЗВЕСТНО, чТО ВНЕШНЕЙ ФОРМОЙ ВЫРАЖЕНИя ПРАВА яВЛяЕТСя ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, КОТОРОЕ ВО ВСЕ ВРЕМЕНА ЛЮДИ ПЫТАЛИСЬ СОВЕРШЕНСТВОВАТЬ. PRIMA FACIES, ОДНИМ ИЗ ВАЖНЫХ УСЛОВИЙ СОВЕРШЕНСТВОВАНИя ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА яВЛяЕТСя ОВЛАДЕНИЕ СИСТЕМОЙ ОПРЕДЕЛЕННЫХ ТРЕБОВАНИЙ, ПРЕДЪяВЛяЕМЫХ К ПРОЦЕССУ СОЗДАНИя ЗАКОНОВ И ПОДЗАКОННЫХ АКТОВ.
Еще великие мыслители античности, в частности Платон и Аристотель, посвящали свои произведения проблеме создания, изменения и совершенствования законодательства.[2] В Дигестах император Юстиниан поручал своему квестору стремиться «к устранению излишних длиннот» и исправить в старых книгах «что-либо нехорошо помещенное или что-либо лишнее или недостаточно совершенное».[3]
Великий мыслитель XVIII в. Монтескье писал о том, каким должен быть «слог закона», о важности последовательного использования терминологии в правовых актах.[4]
Пессимистичная мысль Вольтера, приведенная в эпиграфе, была подтверждена Гегелем в своей «Философии права», где он весьма недвусмысленно высказывается о принципиальном несовершенстве законодательства и возможности кодификационных работ.[5]
В настоящее время, в связи с многократным увеличением объема правового регулирования и нормативно-правового массива увеличивается значимость юридической техники. Потребность в унифицирующих нормах, в процедурах технико-юридического плана, в специальном лингвистико-юридическом анализе законопроектов становится все более насущной.
Еще одним моментом, подтверждающим актуальность данного исследования является то, что сейчас в России динамично развиваются федеративные отношения, когда субъекты Федерации активно используют свое право создавать собственное законодательство. К сожалению, юридико-технический уровень регионального законодательства в настоящее время явно низок. Да не обидятся мои коллеги, но некоторые правовые акты субъектов Российской Федерации сопоставимы по своему юридико-техническому уровню с решениями профсоюзных собраний.[6] В этой связи Президент Российской Федерации В.В.Путин верно отметил, что «даже самые благие намерения разработчиков [правовых актов] не должны становиться поводом для правовой небрежности».[7]
Юридико-технический уровень правового акта, а в особенности нормативного правового акта, является, по общему признанию, одним из важнейших показателей его качества.
Проведенный нами мини-опрос среди государственных служащих-юристов органов государственной власти Нижегородской области выявил единодушное мнение о существовании следующей зависимости: если этот уровень низок, то низок и уровень качества самого акта в целом. Юридико-техническое мастерство юриста несомненно является показателем его квалификации как исполнителя законопроектных работ.
Необходимо в этой связи затронуть и такую тему, как взаимосвязь юридической техники и юридической ошибки. А.Б.Лисюткин справедливо считает, что юридическая техника является важнейшим условием и средством предупреждения и исправления юридической ошибки, которую он определяет как обусловленный неправильным и непреднамеренным деянием, требующий юридического разбирательства негативный результат, препятствующий реализации субъективных прав и охраняемых законом интересов.[8]
К сожалению, отечественными специалистами в области права явно недостаточно внимания уделяется данной отрасли теории и практики законотворчества. Более того, в юридических вузах страны спецкурс «юридическая техника» не преподается вовсе.
Именно эти факторы, по мнению видного юриста Д.А.Керимова, объясняют то печальное обстоятельство, что наше законодательство страдает множеством недостатков технического порядка, особенно те законы и иные правовые акты, которые приняты в последнее десятилетие.[9]
Кроме того, по нашему мнению, низкий юридико-технический уровень регионального законодательства обусловлен не только недостаточным вниманием регионального законодателя к рассматриваемой стороне качества законодательства, но и небольшим опытом законопроектных работ, отсутствием сложившихся традиций юридической техники в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.
Потребность в расширении и углублении профессиональной компетентности парламентариев, служащих государственного аппарата (и особенно юристов) в постижении специально-юридических знаний в области права, законодательства и юридической техники ощущается тем более остро и актуально в попытках создания правового государства.
Настоящая работа призвана оказать им, а в особенности (будущим) юристам органов государственной власти Нижегородской области, посильную помощь в изучении приемов и средств юридической техники, указать пути совершенствования такой техники. Многие причины несовершенства регионального законодательства могут быть устранены на ранней стадии разработки правовых актов, что придает ценность и практическую значимость предлагаемому исследованию.
Таким образом, по нашему мнению, исследование проблематики юридической техники имеет не только теоретико-прикладной смысл. Изучение ее основ и овладение навыками техники законотворчества и приемами правильного применения набора средств для конструирования правовых актов является актуальной задачей.
Научная новизна работы состоит в том, что впервые комплексно и развернуто рассматриваются проблемы юридической техники и языка права на примере недавно принятых правовых актов органов государственной власти Нижегородской области и даются практические рекомендации по ее улучшению.
Методологической основой работы являются федеральное законодательство и отчасти лучшие образцы регионального законодательства по данной проблематике, а также последние исследования отечественной и зарубежной юридической науки.
Целью настоящей работы является внесение предложений по совершенствованию юридической техники при разработке правовых актов органов государственной власти Нижегородской области.
Исходя из цели работы, автор ставит перед собой следующие задачи: рассмотреть понятие и исследовать виды юридической техники; описать состояние правового регулирования требований юридической техники; дать характеристику понятия «правовой акт», классифицировать формы правовых актов; проанализировать структуру правового акта с точки зрения его реквизитов, содержания и логики изложения; охарактеризовать отдельные приемы юридической техники; охарактеризовать лингвистическую структуру текста правового акта, законодательный стиль; выработать рекомендации по правильному употреблению терминов и дефиниций в правовых актах; дать практические рекомендации по совершенствованию юридической техники правовых актов органов государственной власти Нижегородской области.
В данной работе раскрываются теоретические аспекты техники законотворчества, одновременно рассматривается технико-юридическая специфика работы органов власти субъекта Российской Федерации на примере деятельности органов государственной власти Нижегородской области. Для изучения были взяты около 20 законов области разных годов принятия и более трех десятков документов Правительства, принятых в 2002 году. Отдельные примеры взяты из опыта работы других регионов.
Разумеется, автор далек от мысли, что ему удалось осветить все подробности операций, связанных с техническим оформлением правовых актов. Такие элементы и приемы юридической техники, как, например, правовые аксиомы и символы, оговорки, преюдиции, презумпции, юридические фикции в данной работе не рассматриваются по нескольким причинам: во-первых, в связи с ограниченным объемом работы и наличием их подробного описания в литературе, во-вторых, в связи с тем что некоторые из них традиционно «привязаны» к определенным отраслям права (гражданскому, уголовному, международному), то есть к законодательству исключительной федеральной компетенции.
Многие юристы (Д.А.Керимов, В.М.Баранов и др.) относят к юридической технике такое понятие, как систематизация законодательства. Видная румынская ученая-теоретик А.Нашиц, впрочем, так не считает.[10]
Нам думается, что учет и инкорпорация как виды систематизации действительно вряд ли могут быть отнесены к понятию «юридическая техника» по причине того, что эти виды деятельности опосредуют некую совокупность правовых актов, а центральным понятием юридической техники является именно отдельный правовой акт, в частности его структура и процесс его создания.
По этой же причине можно согласиться с В.М.Барановым в том, что кодификация как особая форма упорядочения нормативно-правовых актов путем создания нового (кодификационного) акта не только является элементом юридической техники, но даже может быть выделена в особую, отдельную от систематизации категорию.[11]
К сожалению, в связи с полным игнорированием важности систематизации и обнародования нормативно-правовых актов во всех органах власти Нижегородской области подробно рассматривать данную проблематику, видимо, стоит в отдельных работах. К этому вопросу автором будут лишь даны отдельные рекомендации общего плана.
Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ
1.1. ПОНяТИя ТЕХНИКА, ЮРИДИчЕСКАя ТЕХНИКА И ИХ СООТНОШЕНИЕ.
ВИДЫ ЮРИДИчЕСКОЙ ТЕХНИКИ
Термином техника в настоящее время обозначаются, как известно, два связанных между собой, но различных явления. Это, во-первых, техника как совокупность средств человеческой деятельности, созданных для осуществления процессов производства и обслуживания непроизводственных потребностей общества. И, во-вторых, техника как совокупность способов, приемов, навыков в каком-либо виде деятельности.
Для обозначения техники во втором значении часто применяется также термин «технология». Технический (технологический) аспект имеет любая деятельность. Применительно к юридической деятельности можно говорить о технике юридической деятельности, или иными, более привычными для юриста, словами - о юридической технике.
При самом широком подходе юридическая техника может пониматься как совокупность способов, приемов, навыков, применяемых в сфере юридической деятельности. Однако более наглядно юридическую технику можно раскрыть в связи с правовыми актами, которые пронизывают все виды и стороны юридической деятельности и вообще являются наиболее универсальным интегрирующим юридическим явлением.
В 20-х годах прошлого века Ф.Жени, а затем и А.К.Анжелеску проводят четкую грань между двумя стадиями законотворчества: поиском решения правового регулирования по существу и техническим построением законов. С.Давен в своей работе «Общая теория права» сводит обе эти стадии к понятию «технической» разработки закона, различая, однако, «материальную» и «формальную» стороны. [12]
Существует несколько более или менее удачных современных определений понятия «юридическая техника». Здесь, впрочем, необходимо отметить следующее. Несмотря на то, что во многих учебниках по теории государства и права есть главы, именно так и называющиеся, дискуссия как по поводу самогу термина, так и по вопросу содержания описываемого им понятия продолжается. То, что в некоторых учебниках такой главы нет вообще, представляется нам большим упущением.
Проанализируем несколько дефиниций. Большой юридический словарь описывает юридическую технику как «совокупность определенных приемов, правил, методов, применяемых как при разработке содержания и структуры правовых актов, так и при их претворении в жизнь»[13].
М.Б.Смоленский считает, что юридическая техника, помимо вышесказанного, должна применяться «в целях их [правовых актов] совершенствования и повышения эффективности.[14]
О технике «претворения в жизнь» не упоминается, и, как нам кажется, правильно, поскольку это не правовой термин, но и перечисление целей, достигаемых путем использования того или иного понятия в практической деятельности, не должно входить в саму дефиницию.
Представляется более обоснованной позиция Л.А.Морозовой, понимающей под юридической техникой «совокупность правил, приемов, специфических средств подготовки, оформления, публикации и систематизации нормативных правовых актов и иных юридических документов».[15] Заслуживает упоминания дискуссия по данному вопросу, развернувшаяся в ходе семинаров преподавателей юридических вузов России в Нижнем Новгороде осенью 1999 и 2000 годов.
В зависимости от видов юридической деятельности можно различать и виды юридической техники. Так, применительно к правотворческой деятельности следует говорить о законодательной (законотворческой, правотворческой, нормотворческой) технике. Законодательная техника как техника работы с (нормативными) правовыми актами - наиболее разработанный, сформировавшийся вид (раздел) юридической техники, обозначаемый традиционным, общеупотребительным термином.
Законодательная техника включает в себя правила построения и оформления правовых актов, приемы и средства формулирования норм права и иных нормативных предписаний, язык и стиль правового акта, правила обнародования (промульгации) и систематизации таких актов.
Другие виды юридической техники получили меньшее развитие и не имеют четкого терминологического обозначения. Так, в отношении такой широкой сферы юридической деятельности как правоприменительная деятельность можно говорить о правоприменительной технике. Этот раздел юридической техники не получил устойчивого понятийно-терминологического отражения в теории и практике.
Считается, что правоприменительная техника включает в себя правила оформления и построения правоприменительных актов, способы легализации документов, способы и приемы толкования юридических норм и актов, способы разрешения коллизий в праве и преодоления пробельности, способы процедурно- процессуального оформления юридической практики. Более сформированный вид имеют некоторые конкретные разделы юридической техники, такие как договорная техника, техника претензионно-исковой работы.
Между законодательной техникой и техникой индивидуальных правовых актов непроходимой границы нет. Более того, и нормативные, и ненормативные правовые акты являются разновидностью правовых актов. Поэтому большинство юридико-технических требований к нормативным и ненормативным правовым актам носит общий характер (в той мере, в какой требования не связаны с признаком нормативности/ненормативности правового акта). Например, требования к реквизитам постановлений и распоряжений Правительства Нижегородской области должны быть едиными независимо от того, что первым присущ признак нормативности, а вторым нет.[16]
Считается, что юридическая техника в своей основе едина для федерального и регионального законодательства. Особенности правил юридической техники на уровне субъектов Российской Федерации проявляются в тех элементах, которые непосредственно связаны с особенностями правотворчества субъектов. В частности, имеется специфика оформления реквизитов региональных правовых актов.
На региональном уровне в ряде случаев стоят технико-юридические проблемы, которых нет на федеральном уровне, или которые имеют другой характер.
Так, региональный законодатель должен решать проблему, в каких случаях и в каком объеме возможно, целесообразно или необходимо воспроизводить в своих законах положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
1.2. Правовое регулирование требований юридической техники
Прежде чем начинать анализ элементов юридической техники целесообразно охарактеризовать состояние правового регулирования проблемы.
Требования юридической техники могут закрепляться в нормативных правовых актах или же существовать в виде обычаев, научно-методических рекомендаций. В последнее время удельный вес юридически закрепленных требований юридической техники возрастает как на федеральном, так и на региональном уровнях. Причем правовое регулирование требований юридической техники интенсивнее идет в субъектах Российской Федерации, нежели на федеральном уровне.
На федеральном уровне требования юридической техники регламентируются в основном в подзаконных нормативных правовых актах. В обобщенном виде такие требования предполагалось урегулировать в Федеральном законе «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который был рассмотрен в первом чтении в ноябре 1996 года, однако так и не был принят. Законопроект предусматривал специальную главу, где в одиннадцати статьях излагались основные правила законодательной техники. Также стоит упомянуть Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 № 1009 (с изменениями).[17]
Многочисленные правила юридической техники содержатся в регламентах и инструкциях по делопроизводству и документационному обеспечению. В названных подзаконных актах предусматриваются, помимо прочего, отдельные правила оформления федеральных законов.
Особую группу федеральных нормативных правовых актов составляют государственные стандарты и тому подобные специализированные правовые акты. В их числе прежде всего следует назвать ГОСТ Р 6.30-97 «Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов» (с изменениями). Этот стандарт распространяется на организационно-распорядительные документы, относящиеся к унифицированной системе организационно-распорядительной документации (УСОРД), - постановления, распоряжения, приказы, решения, протоколы, акты, письма и другие документы, включенные в Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД) (класс 0200000) и используемые как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях в деятельности органов власти и организаций независимо от формы собственности и организационно-правовой формы.
Поскольку нормативные правовые акты не включены в ОКУД, то ГОСТ Р 6.30- 97 на них не распространяется. Однако есть мнение, что положения этого стандарта в целях унификации целесообразно использовать и при оформлении нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части, не противоречащей требованиям законодательной техники, установленным в отношении соответствующих нормативных правовых актов или применяющимся к ним в силу устоявшейся практики (обычаев).[18]
На региональном уровне во многих субъектах Российской Федерации требования юридической техники урегулированы в законах субъектов Российской Федерации и прежде всего в специальных законах о правовых актах и правотворчестве.
По нашим данным из 89 субъектов только 15 не имеют специально принятых на эту тему законов. Как правило в субъекте действуют (кроме устава либо конституции) 2-3 закона, регламентирующих законотворческий процесс, законодательную инициативу, юридическую силу правовых актов.
Достаточно сказать, что еще в 1995 году в России лишь несколько регионов (Иркутская, Новгородская, Тверская области) имели специальные законы, опосредующие этот сложный вид человеческой деятельности. Но уже в 1997-1998 гг. в большинстве регионов России в кратчайшие сроки было разработано законодательство о нормотворческой, и, в частности, законопроектной технологии.
Среди региональных законов детализированностью и тщательностью проработки выделяются Закон Республики Адыгея от 9 октября 1998 года № 92 «О нормативных и иных правовых актах» и Закон Свердловской области от 10 марта 1999 года № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области».
К сожалению, в Нижегородской области до сих пор не принят Закон о правовых актах, хотя проект такого закона в свое время был разработан в Законодательном Собрании области. До настоящего момента не зарегистрировано и (официально) не используется Постановление Правительства об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти области, несмотря на то, что такой документ был разработан сотрудниками упраздненного в настоящее время аппарата Правительства Нижегородской области и подписан Губернатором.
Разрозненные нормы юридической техники «разбросаны» по Уставу области, Закону о Правительстве Нижегородской области, некоторым нормативным правовым актам Губернатора, Регламентам Законодательного Собрания и Правительства области. В этой связи можно согласиться с точкой зрения Н.А.Власенко о том, что во многих регионах характерными чертами закрепления правил юридической техники являются их разбросанность по разным нормативным актам, действующим в регионе, а также бессистемное изложение, формулирование порой ошибочных установлений, что не может не повлиять на качество правовых актов.[19]
Думается, что скорейшее принятие в Нижегородской области специализированных нормативно-правовых актов, закрепляющих технико- юридические нормы, является важной задачей для органов государственной власти области.
Глава II. ТЕХНИКА ПРАВОТВОРЧЕСТВА
2.1. ПРАВОВОЙ АКТ КАК ДОКУМЕНТ. ВИДЫ ФОРМ ПРАВОВЫХ АКТОВ И РЕШЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ
ИХ ВЫБОРА
Начинать анализ элементов юридической техники целесообразно с раскрытия понятия «правовой акт». Под правовым актом обычно понимается акт правотворчества органов государства, принимаемый в особом порядке, в конкретной письменной форме и состоящий в отношениях подчиненности с другими актами. Если такой акт содержит нормы права, то его называют нормативным.
Термин «форма правового акта» имеет по меньшей мере два значения.
Во-первых, под формой правового акта понимается форма его внешнего выражения. Во-вторых, это вид правового акта. В последнем случае оба термина равнозначны.
Основная форма внешнего выражения правового акта (форма в первом значении) - документальная форма или, иными словами, форма документа. Кроме основной формы в принципе возможны и другие: устная форма или даже предметная форма правового акта. К первому случаю можно отнести устное указание полномочного должностного лица, которое может в принципе иметь нормативный характер. Ко второму - утвержденный образец-эталон. Например, образцы бланков, утвержденные Губернатором Нижегородской области.[20]
Форма правового акта (форма во втором значении)- это вид находящегося в определенной иерархии по отношению к другим документам правового акта, характеризуемый особенностями его юридической природы, содержания, предмета и характера регулирования, иных юридических и юридико-технических свойств.
В.А.Толстик отмечает, что иерархия законодательства каждого конкретного субъекта федерации имеет свою специфику, и зачастую четкость в определении соотношения юридической силы различных правовых актов отсутствует.[21] Однако можно попытаться дать самую общую классификацию правовых актов субъекта.
В зависимости от юридических свойств формы правовых актов подразделяются на две большие группы: первичные и вторичные.
К первичным относятся: закон; указ; постановление; распоряжение; решение; приказ.
Первичные формы во многом отражают их иерархию и полномочия правотворческого органа. При нормативном закреплении полномочий органа определяется, правовые акты каких форм вправе издавать данный орган.
Схема распределения форм правовых актов между органами государственной власти Нижегородской области является типичной для субъектов Российской Федерации и выглядит следующим образом: Законодательное Собрания (законодательный орган) издает законы, а также постановления, имеющие подзаконный характер, его председатель издает распоряжения; Губернатор (высшее должностное лицо) издает указы и распоряжения; Правительство (высший исполнительный орган) издает постановления и распоряжения; иные исполнительные органы издают решения и (или) приказы.
Правотворческий орган не вправе издавать правовые акты иных первичных форм, кроме тех, которые прямо за ним закреплены.
Ко вторичным относятся следующие формы правовых актов: а) формы законов:
1) конституция
2) устав
3) кодекс
4) основы законодательства б) универсальные формы:
1) положение
2) правила
3) инструкция
в) специализированные формы:
1) регламент
2) указания
3) руководство
4) разъяснения
5) рекомендации
6) программа
7) методика
8) план
9) порядок
10) стандарт
11) прейскурант
12) классификатор
Приведенный перечень охватывает большинство вторичных форм правовых актов, но не является исчерпывающим.
Вторичные формы правовых актов характеризуются тем, что имеют производный (подчиненный) характер по отношению к первичным формам. Это выражается в том, что вторичный правовой акт нуждается в утверждении другим правовым актом первичной формы или должностным лицом посредством грифа утверждения. Особенностью вторичных форм закона является то, что они могут и не утверждаться другими законами, а приниматься непосредственно в качестве закона определенной формы. Так, закон в форме кодекса может быть утвержден первичным законом или принят непосредственно как закон в форме кодекса.
Характерной чертой вторичных форм правовых актов является то, что правотворческие органы, как правило, не связаны в выборе вторичных форм издаваемых ими правовых актов.
Так, если для Правительства Нижегородской области первичные формы издаваемых им правовых актов жестко установлены п. 2 ст. 45 Устава Нижегородской области (оно вправе издавать только постановления и распоряжения), то вопрос о возможности издания правовых актов вторичных форм вообще не регламентирован.
Правительство Нижегородской области, следовательно, вправе издать положение, правила, регламент или правовой акт другой вторичной формы путем утверждения его своим постановлением. В отдельных случаях вторичная форма правового акта предписывается законом или иным нормативным правовым актом. Стоит заметить, что п.5 ст. 23 Закона о Правительстве Нижегородской области № 176-З от 9 апреля 2001 г. (с изменениями) содержит открытый перечень актов, не имеющих правового характера.
С целью унификации и упорядочения правотворчества представляется логичным внесение закрытого перечня вторичных форм правовых актов в соответствующие нормативные правовые акты Нижегородской области, а также закрытие перечня актов, не имеющих правового характера.
Открытым остается вопрос о классификации таких документов, как стенограмма, протокол и выписки из них. В системе УСОРД «протокол» отнесен к организационно-распорядительным документам. Отчасти соглашаясь с такой точкой зрения мы бы предложили описывать такие формы как субсидиарные квазиправовые акты. Так, в ходе заседания Правительства Нижегородской области все выступления фиксируются на аудионоситель, и создается стенограмма заседания Правительства. Расшифрованная стенограмма не утверждается первичными формами правовых актов, не содержит многих (обязательных для правовых актов) реквизитов, кроме реквизитов «наименование документа», «заголовок», «дата» и «виза», однако может содержать описания правовых положений и норм.
Такие положения переносятся в протокол заседания Правительства (см. Приложение 2), который содержит практически все реквизиты, обязательные для правового акта, кроме реквизита «герб».
Протокол подписывается председательствовавшим на заседании, рассылается согласно специальному списку рассылки и содержит, в большинстве случаев, порученческие либо рекомендательные пункты, а также иногда и правовые нормы, обязательные для исполнения всеми государственными служащими исполнительных органов власти области, к которым таковые пункты и (или) нормы относятся. Некоторые технико-юридические нормы составления таких протоколов содержатся в главе VI Регламента Правительства Нижегородской области. Те же требования действуют для таких документов, как выписка из стенограммы либо протокола. Таким образом, очевидно, что и стенограмма, и протокол являются «почти настоящими», квазиправовыми актами, создаваемыми со вспомогательными целями, в дополнение к правовым актам.
Л.А.Морозова, анализируя проблему выбора первичной формы правового акта, выделяет семь факторов, от которых зависит такой выбор: характер и объем регулирования соответствующих общественных отношений; содержание правового решения; средства и способы регулирования; формы государственного контроля; место данного правового решения в системе законодательства; политическая ситуация и законодательная политика государства.[22]
В тех случаях, когда законодательством не предусмотрена вторичная форма нормативного правового акта, перед органом государственной власти и разработчиками проектов правовых актов встает также проблема выбора и вторичной формы правового акта.
При решении вопросов о целесообразности разработки правового акта вторичной формы и выбора этой формы целесообразно исходить, в частности, из следующего.
1. Проектируемые нормативные предписания целесообразно оформлять в виде вторичного нормативного правового акта (положения, инструкции и т.п.), утверждаемого первичным правовым актом (указом, постановлением и т.п.), если таких предписаний достаточно большое количество и они могут быть выражены в виде логически упорядоченного, цельного, систематизированного нормативного текста.
2. При определении формы правового акта следует исходить из необходимости унификации форм, исключения из правотворческой практики излишнего их разнообразия.
Так, если правовой акт может быть подготовлен с использованием универсальной формы, например, положения, то следует выбирать именно эту универсальную форму. Специализированные формы правовых актов допускается использовать только в случаях, когда их применение имеет устойчивый характер. Например, следует считать неоправданной практику использования такой формы правового акта, как порядок. Эта форма получила распространение в последние десять лет. Однако ее нельзя признать удачной, поскольку она не несет сколько-нибудь выраженного своеобразия. Практически любой правовой акт регламентирует порядок какой-либо деятельности. Любой «Порядок...» можно легко заменить на «Положение о порядке ...». Так, вместо Порядка реализации программы реструктуризации долгов предприятий агропромышленного комплекса перед бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 16 февраля 2002 года № 24 (с изменениями) целесообразнее было бы утвердить Положение о порядке (далее по тексту). То же можно сказать о такой вторичной форме, как методика.
3. При распределении нормативных положений между вторичным нормативным правовым актом и утвердившим его первичным нормативным правовым актом целесообразно исходить из того, что по возможности все нормативные положения должны быть включены в текст вторичного правового акта. В идеале первичный нормативный правовой акт должен содержать только предписание об утверждении вторичного нормативного правового акта. В отдельных случаях допустимо включать в первичный нормативный акт нормативные положения временного, переходного характера, а также иные положения, которые нецелесообразно включать во вторичный правовой акт.
2.2. Виды текстов и общая характеристика структуры текста правового акта
Из всего многообразия текстов правового акта можно выделить, по меньшей мере, следующие их виды:
1) подлинник правового акта (подлинный текст правового акта); 2) официально опубликованный текст правового акта; 2) заверенная копия правового акта; 3) неофициально опубликованный текст правового акта; 3) незаверенная копия правового акта; 4) текст правового акта на машинном носителе (электронный текст).
Тексты правовых актов различных видов имеют особенности с точки зрения их юридического статуса (например, одни являются официальными текстами, другие - неофициальными), состава обязательных реквизитов, требований к оформлению и других свойств.
Подлинник правового акта - это первичный экземпляр текста правового акта, скрепленный собственноручно подписью (подписями) уполномоченного лица (лиц).
Иногда подлинник правового акта называют оригиналом, но это неточный термин. Стандартизированным термином для обозначения рассматриваемого вида текста является именно термин «подлинник документа» (см. ГОСТ Р 51141-98).
Подлинник правового акта оформляется, как правило, в одном экземпляре. В некоторых субъектах Российской Федерации установлено правило, согласно которому подлинник закона оформляется более чем в одном экземпляре.
Подлинник правового акта является официальным текстом данного нормативного правового акта и должен восприниматься судебными и иными государственными органами, а также органами местного самоуправления наравне с официально опубликованными текстами правового акта. Однако подлинники, как правило, не используются для предъявления в органы власти. Основное назначение подлинника - служить эталонным экземпляром, на основе которого осуществляется официальное опубликование правового акта, а также изготавливаются заверенные и иные копии. При обнаружении расхождений между подлинником правового акта и официально опубликованными текстами в последние должны быть внесены исправления.
Подлинник правового акта имеет наиболее полный набор обязательных реквизитов акта. Изображение герба (субъекта Российской Федерации) обязательно только на подлиннике правового акта, равно как и подлинная подпись соответствующего уполномоченного лица.
Официально опубликованный текст правового акта - это текст правового акта, опубликованный в источниках официального опубликования, установленных для правового акта данного вида.
Официально опубликованные тексты имеют важнейшее значение в правотворчестве и правореализационной практике, поскольку именно они в качестве достоверных текстов правового акта должны применяться судами, иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными организациями и лицами. На федеральном уровне до сих пор идет дискуссия по различным аспектам официального опубликования нормативных правовых актов. Некоторые специалисты (но не автор данной работы) полагают, что в перспективе машиночитаемый текст будет единственной формой официального опубликования акта.[23] Пожалуй, одной из таких форм компьютерный файл может стать, но все же не единственной, поскольку всеобщая доступность такого метода ознакомления с официальными документами представляется нам весьма сомнительной даже в далекой перспективе. В Нижегородской области единственными органами официальной публикации являются газеты «Нижегородские новости» (для законов и Постановлений Правительства области) и «Земля Нижегородская» (для законов). Вопрос официальной публикации постановлений Законодательного Собрания и документов Губернатора остается открытым до сих пор.
Думается, уже давно назрел вопрос о создании инкорпорированного Собрания законодательства Нижегородской области.
Заверенная копия правового акта - это текст правового акта, официально заверенный в установленном порядке.
Официальное заверение копий правовых актов на федеральном и региональном уровнях обычно осуществляется путем проставления на копиях правового акта, совпадающих с текстом его подлинника, печати органа, издавшего правовой акт (либо печати соответствующего подразделения, чаще всего протокольного).
В ряде субъектов Российской Федерации правовой режим заверенных копий нормативно урегулирован. Так, п. 6.7 Регламента Правительства Нижегородской области установлено, что «министерство государственно-правового обеспечения организует изготовление копий постановления (распоряжения), рассылку их исполнителям, иным органам государственной власти, органам местного самоуправления и должностным лицам по списку рассылки, представленному органом-разработчиком. В указанных копиях подпись Губернатора не воспроизводится, ее подлинность удостоверяется печатью протокольного отдела министерства государственно-правового обеспечения». Представляется целесообразным заменить слово «копий» в вышеприведенном фрагменте словосочетанием «заверенных копий».
Заверенную копию правового акта следует считать официальным текстом нормативного правового акта. Она обладает высокой степенью достоверности, практически сопоставимой с подлинником и официально опубликованным текстом правового акта.
Заверенные копии правовых актов рассылаются в служебном порядке и используются в основном в работе органов государственной власти и их подразделений. Обычно именно заверенная копия правового акта направляется для официального опубликования.
Неофициально опубликованный текст правового акта - это текст правового акта, опубликованный в изданиях, не отнесенных к источникам официального опубликования правовых актов данного вида.
Неофициально опубликованные тексты правовых актов не обладают достоверностью официальных текстов, но на практике имеют широкое применение.
Это объясняется нехваткой официальных текстов и удобством использования неофициально опубликованных текстов.
Таким образом можно неофициально опубликовать действующую редакцию правового акта после внесения в него многочисленных изменений. Неофициальное опубликование правового акта в тематическом сборнике правовых актов еще более повышает удобство его использования.
Незаверенная копия правого акта - это неопубликованная копия текста правового акта, не заверенная в установленном порядке.
В качестве незаверенных копий правового акта чаще всего выступают ксерокопии заверенных копий официально опубликованных текстов, а иногда и подлинников правовых актов. Такого рода копии широко распространены в работе подразделений органов государственной власти.
Текст правового акта на машинном носителе - это текст правового акта, созданный с использованием носителей и способов записи, обеспечивающих обработку его информации электронно-вычислительной машиной (компьютером).
Этот вид текста правового акта условно можно назвать электронным текстом правового акта. От электронного текста правового акта следует отличать его распечатку на принтере и видеограмму электронного документа, т.е. изображение текста правового акта на мониторе компьютера. Текстам правовых актов на машинном носителе может быть придан официальный статус.
Рассмотрев виды текста правового акта, перейдем к анализу самой структуры текста.
Структура текста правового акта - это состав элементов текста правового акта.
Элементы правового акта как документа достаточно разнообразны. Ими являются, например, и статья акта, и заголовок акта, и приложение к акту, и предложение, и даже отдельное слово.
Элементы правового акта группируются в зависимости от их юридического характера и назначения: одни из них относятся к реквизитам правового акта, другие образуют собственно содержание (текст) правового акта.
Исходя из этого, можно сказать, что текст правового акта как документа в укрупненном плане состоит из реквизитов (заголовка, номера, даты и т.п.) и содержательной части. Содержательная часть включает структурные элементы правового акта (разделы, главы, статьи и т.п.) и в подавляющем большинстве случаев состоит из текста в точном значении этого слова, т.е. речевой информации, зафиксированной каким-либо типом письма. В отдельных случаях наряду с речевой информацией в содержательную часть правового акта включаются элементы изобразительной, прежде всего, графической информации.
Структура правового акта может рассматриваться на различных иерархических уровнях. В зависимости от степени сложности структуры правовых актов (на макроуровне) последние можно подразделить на унитарные (простые) и сложносоставные.
Унитарный (простой) правовой акт - это правовой акт, в структурном отношении состоящий из одного целостного текста (т.е. не имеющий элементов, прилагаемых к этому тексту).
Сложносоставной правовой акт - это правовой акт, в структурном отношении состоящий из основного правового акта (основного текста) и производных от него одного или нескольких правовых актов и (или) приложений, не являющихся правовыми актами.
Возможны следующие варианты структуры (точнее, макроструктуры) сложносоставного правового акта: основной текст правового акта и одно или несколько приложений к нему, не являющихся правовыми актами, например, в форме таблицы, рисунка, образца документа; основной (первичный) правовой акт (указ, постановление и т.п.) и утвержденные им один или несколько вторичных правовых актов (положений, правил и т.п.), которые могут иметь приложения, не являющиеся правовыми актами; основной (первичный) правовой акт и одно или несколько приложений, не являющиеся правовыми актами, а также утвержденные первичным актом один или несколько вторичных правовых актов, которые в свою очередь могут иметь приложения, не являющиеся правовыми актами.
Иллюстрацией сложносоставных правовых актов может служить Постановление Правительства Нижегородской области от 20 июня 2002 года № 137, которым утверждена Методика определения арендной платы за пользование объектами нежилого фонда государственной собственности Нижегородской области, имеющая в свою очередь два приложения: Территориальные коэффициенты для перекрестков г.Нижнего Новгорода и Территориальные коэффициенты для районов и городов Нижегородской области.
Первичным регулятивным элементом содержательной части правового акта являются нормативные и (либо) ненормативные положения (предписания). С внешней документальной стороны нормативные и ненормативные положения группируются в статьи (пункты), главы, разделы и другие структурные элементы содержательной части правового акта.
2.3. Реквизит как структурный элемент правового акта
Реквизит правового акта - это элемент правового акта, который предназначен для отражения юридических свойств и (или) идентификации (обозначения) правового акта и не содержит регулятивных положений (предписаний).
Реквизиты как элементы правового акта противопоставляются другому укрупненному элементу - его содержательной части, которая включает регулятивные (нормативные или ненормативные) положения (предписания) правового акта, а в отдельных случаях также положения, не имеющие регулятивного значения (например, положения преамбулы правового акта, содержащие описание фактических обстоятельств, связанных с предметом регулирования правового акта, мотивы и обоснование его принятия).
Реквизиты не содержат регулятивных положений (предписаний), однако значение их велико. Без реквизитов немыслим ни один правовой акт. Без реквизитов вообще невозможно определить юридическую природу правового акта.
Реквизиты отражают важнейшие юридические свойства правового акта, прежде всего связанные с его статусом и принятием (изданием). Например, благодаря такому реквизиту, как обозначение вида правового акта можно судить о юридической силе правового акта, а дата принятия позволяет установить приоритет между двумя правовыми актами одного вида.
Кроме того, правовые акты идентифицируются посредством реквизитов. Для правовых актов одного вида основное идентифицирующее значение имеют заголовок, дата принятия и номер акта.
В ситуации, когда правовые акты одного вида имеют одинаковую дату принятия (это бывает нередко), они идентифицируются по заголовку и номеру, а когда акты имеют одинаковую дату принятия и одинаковые заголовки (это бывает редко, например, когда одновременно принимаются два закона о внесении изменений в различные статьи одного и того же закона без отражения в заголовке номеров изменяемых статей), то единственным идентифицирующим реквизитом актов остаются их номера. Из основных реквизитов правового акта составляется его краткое обозначение.
От устойчивой юридической традиции, противопоставляющей реквизиты правового акта его тексту (содержательной части), отличается подход, реализованный в ГОСТ Р 6.30-97, согласно которому любой элемент документа (включая текст) признается его реквизитом (пункт 2.1). Трактовка понятия реквизитов документа, изложенная в названном стандарте, является отражением не всегда оправданной тенденции формализации и унификации элементов документов и не должна быть поводом для изменения традиционного юридического понимания реквизитов нормативного правового акта. Однако нельзя не признать, что подобное расхождение в обозначении структурных элементов документа нежелательно и достойно сожаления.
Состав реквизитов правовых актов различается в зависимости от вида правового акта. Кроме того, состав реквизитов правового акта в рамках одного вида может меняться в зависимости от вида текста правового акта. Наиболее полный состав реквизитов имеет подлинник правового акта.
Вместе с тем из всего перечня возможных реквизитов правовых актов можно выделить основные реквизиты, которые являются общими для правовых актов любых видов.
Общими реквизитами правовых актов (применительно к подлиннику) являются: 1) изображение герба; 2) обозначение вида правового акта; 3) заголовок (наименование) правового акта; 4) подпись (подписи) уполномоченного лица (лиц); 5) дата принятия правового акта; 6) номер правового акта.
Указанные общие реквизиты правовых актов в то же время являются и наиболее значимыми. Большинство видов правовых актов имеют состав реквизитов, совпадающий с общим.
Наиболее значительные особенности присущи реквизитам законов и правовых актов, утвержденных другими правовыми актами.
Так, помимо общих реквизитов законы имеют гриф принятия закона законодательным органом. Законы, принятые референдумом, имеют гриф принятия законов референдумом и, соответственно, не имеют грифов принятия (и одобрения) законов законодательным органом.
Правовой акт, утвержденный другим правовым актом, имеет следующие реквизиты: 1) заголовок правового акта; 2) гриф утверждения правового акта.
Состав реквизитов для каждого вида правового акта желательно установить нормативно. Во многих субъектах Российской Федерации это сделано, причем на законодательном уровне.
Изображение герба субъекта Российской Федерации следует помещать на подлинниках всех правовых актов соответствующего субъекта. На текстах других видов изображение герба не обязательно.
На практике герб изображается и на заверенных копиях правовых актов, поскольку они изготавливаются на основе подлинников соответствующих правовых актов.
Изображение герба следует располагать на подлиннике правового акта посредине листа над обозначением вида правового акта.
Обозначение вида правового акта состоит, как правило, из согласованных между собой наименований вида (формы) правового акта и органа, издавшего этот акт, а для законов - наименования соответствующего субъекта Российской Федерации (например, указ Губернатора N-ской области, закон N-ской области).
Тем не менее, в Нижегородской области областные органы власти почему- то, видимо по традиции, следуют ими самими разработанной «схеме».
Для всех видов первичных правовых актов, кроме законов, Законодательное Собрание, Правительство и Губернатор области сначала называют себя в именительном падеже, а затем в том же падеже указывают наименование формы правового акта. Однако для законов области принят другой порядок: сначала указывается название субъекта (Нижегородская область), затем следует слово «закон».
Такое оформление рассматриваемого реквизита затрудняет точное описание вида акта при его официальном обозначении. Желательно, чтобы реквизиты правового акта в тексте правового акта обозначались в форме, используемой при официальном обозначении нормативного правового акта, например: «Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области».
Заголовок правового акта обозначает тему (предмет регулирования) правового акта. Заголовок должен быть точным и по возможности кратким. При этом краткость заголовка не должна достигаться за счет его точности.
Совершенно недопустимо смысловое рассогласование заголовка и содержания текста. Например, в постановлении Правительства Нижегородской области от 20 мая 2002 года № 98 «О неотложных мерах по профилактике бешенства в Нижегородской области» речь идет, собственно, об утверждении прилагаемых Мероприятий по профилактике этого заболевания. Лица, ведущие поиск по заголовку правового акта с использованием электронных баз данных будут испытывать при этом значительные трудности.
Подпись (подписи) уполномоченного лица (лиц) на подлиннике правового акта включает три элемента:
* полное официальное наименование должности лица, уполномоченного подписывать данный правовой акт;
* личную подпись уполномоченного лица;
* расшифровку подписи.
В Нижегородской области принято использовать сокращенное наименование должности, например «Губернатор», «Председатель Собрания». Такую практику нельзя признать обоснованной, поскольку официальное использование сокращенных наименований должностей не предусмотрено никакими правовыми актами области.
Если правовой акт подписывается лицом, исполняющим обязанности лица, уполномоченного подписывать данный нормативный правовой акт, то перед наименованием должности указываются слова «исполняющий обязанности» без сокращения, например: «Исполняющий обязанности Губернатора Нижегородской области». Однако если нормативный правовой акт в установленных случаях подписывается заместителем уполномоченного лица, в том числе в период временного замещения уполномоченного лица, то следует указывать должность заместителя, например: «Первый заместитель Губернатора - член Правительства Нижегородской области».
Правовой акт должен подписываться уполномоченным лицом собственноручно. Использование факсимиле или иного аналога личной подписи не допускается.
Расшифровка подписи уполномоченного лица состоит из инициалов (первых букв имени и отчества с точкой) и фамилии (без сокращений). Расшифровка подписи возможна и без инициала отчества, что соответствует традиции оформления подписи в нормативных правовых актах Российской Федерации (а ранее РСФСР и СССР).
В Нижегородской области не используется такой реквизит правового акта, как место издания правового акта. Нам представляется однако целесообразным его введение.
Этот реквизит обычно состоит из наименования населенного пункта, который является местом постоянного пребывания соответствующего правотворческого органа, а в некоторых случаях также наименования резиденции, в которой размещается правотворческий орган.
Применительно к субъектам Российской Федерации таким населенным пунктом (городом) является столица (административный центр) соответствующего субъекта Российской Федерации. Этот город следует указывать в правовом акте в качестве места издания во всех случаях, в том числе и в тех, когда принятие (подписание) правового акта фактически осуществляется в другом населенном пункте, например, на выездном заседании законодательного органа или же когда правовой акт принимается референдумом.
Возможны следующие варианты оформления места издания правового акта: без указания типа населенного пункта (например, «Нижний Новгород»); с указанием типа населенного пункта без сокращения (например, «Город Нижний Новгород»); с указанием населенного пункта с сокращением до одной буквы с точкой (например, «г.Нижний Новгород»).
Предпочтительнее, на наш взгляд, первые два варианта.
Реквизит «Место издания правового акта» лучше всего помещать в конце акта.
Дата (принятия) правового акта в качестве его реквизита может оформляться двумя способами: словесно-цифровым способом в следующей последовательности - день месяца (цифрами), месяц (словом), год (цифрами) с добавлением слова «год» без сокращения, например, «29 мая 2002 года»; цифровым способом: арабскими цифрами в следующей последовательности - день месяца, месяц, год с добавлением слова«год» с его сокращением до первой буквы с точкой. День месяца и месяц оформляются двумя парами арабских цифр, разделенных точкой, а год -четырьмя арабскими цифрами, например, «29.05.2002г.».
В Нижегородской области традиционно используется модифицированный второй вариант без добавления слова «год».
Вместе с тем, безусловно, более предпочтительным является словесно- цифровой способ оформления даты правового акта, поскольку такой способ более точен и однозначен, более защищен от случайной ошибки (например, при воспроизведении), не допускает разночтений при озвучивании и в целом больше соответствует значимости нормативного правового акта как документа. Во всяком случае даты закона следует оформлять только словесно-цифровым способом.
Датой правового акта по общему правилу следует считать дату его принятия. В отношении законов вопрос о дате правового акта не так очевиден, как применительно к другим видам правовых актов.
Проблема здесь в том, что законы имеют не только дату их принятия законодательным органом, но также и дату их подписания высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. В двухпалатных законодательных органах имеется, кроме того, и дата одобрения закона верхней палатой. Какую из перечисленных дат следует считать датой закона? Думается, наиболее обоснованным как с теоретической, так и с практической точки зрения является подход, при котором датой закона признается дата его подписания высшим должностным лицом соответствующего субъекта Российской Федерации.
Дата подписания закона в качестве даты закона, используемой при его обозначении, предпочтительнее потому, что подписание закона является последним действием в законодательном процессе, дата которого фиксируется в тексте закона. С подписанием закона он может быть официально опубликован и вступить в силу, в то время как дата принятия закона законодательным органом не является завершающим действием в законодательном процессе.
После принятия закон, теоретически, вообще может быть не подписан и не вступить в силу. Поэтому нецелесообразно считать дату принятия датой закона.
Кроме того, в практике обозначения федеральных и региональных законов устойчиво используется именно дата подписания закона, даже несмотря на то, что на федеральном уровне и в ряде субъектов Российской Федерации нормативно устанавливается, что датой принятия закона является дата его принятия законодательным органом. Вместе с тем во избежание неопределенности важно четко нормативно установить правила определения даты закона, приравняв ее к дате подписания закона, которая фиксируется в тексте закона и используется при официальном и неофициальном обозначении закона.
Для законов, принятых референдумом, датой закона следует считать дату его принятия референдумом (такие законы не подлежат подписанию высшим должностным лицом, так как не требуют какого-либо утверждения или санкционирования со стороны государственных органов).
Номер правового акта может быть простым (состоящим из одного порядкового номера) и сложным (состоящим из разделенных дефисом порядкового номера и буквенного индекса, обозначающего вид правового акта). Предпочтительнее последний способ оформления номера, так как он позволяет уже по номеру судить о характере нормативного правового акта.
В Нижегородской области, к сожалению, несовершенство системы нумерации правовых актов налицо. Только законы и распоряжения имеют буквенный индекс. Ко всему прочему, постановления Законодательного Собрания с мая 2002 года имеют римский цифровой индекс, обозначающий соответствующий созыв, что не может не вызывать недоумения с точки зрения целесообразности.
Заслуживает одобрения практика единообразного оформления номеров всех видов правовых актов субъектов Российской Федерации. Например, в Свердловской области законодательно установлены следующие буквенные индексы номеров нормативных правовых актов: ОЗ — для законов Свердловской области; ПОД — для постановлений Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области; ППП — для постановлений Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области; СПП — для совместных постановлений палат Законодательного Собрания Свердловской области; УГ — для указов Губернатора Свердловской области; РГ — для распоряжений Губернатора Свердловской области; ПП — для постановлений Правительства Свердловской области; РП — для распоряжений Правительства Свердловской области.
В принципе возможны и другие способы отражения в номере нормативного правового акта его юридических характеристик. В этом отношении интересен опыт Венгрии, где для нумерации правительственных нормативных правовых актов используются четырехзначные номера, причем акты, имеющие общее значение (т.е. распространяющееся и на граждан), нумеруются, начиная с № 1001, а акты, распространяющиеся только на государственные органы, — с № 2001. Такая нумерация удобна для граждан, так как позволяет уже по номеру однозначно судить о сфере действия нормативного правового акта.
В Канаде, например, правовые акты получают номера уже на стадии законопроектной работы. Акты, вносимые членами Правительства, нумеруются от С-1 до С-200, а акты депутатов - от С-201 до С-1000.[24]
Нумерация правовых актов должна вестись отдельно для каждого вида в пределах данного года, т.е. с началом нового года нумерация возобновляется.
2.4. Структурные элементы содержательной части
текста правового акта
Структурными элементами содержательной части правового акта могут быть: 1) преамбула; 2) часть; 3) раздел; 4) подраздел; 5) глава; 6) параграф; 7) статья; 8) пункт статьи; 9) часть статьи (пункта); 1) подпункт; 2) абзац.
Приведенный перечень включает практически все используемые в настоящее время структурные элементы. Однако он все же не является исчерпывающим. Использование некоторых структурных элементов, например, сносок к заголовкам или тексту правового акта следует считать нежелательным.
Такой структурный элемент, как примечание к статье (пункту), может употребляться только в строго ограниченных случаях (например, в статьях уголовных кодексов).
Наиболее употребительными элементами правового акта являются статья (пункт) и глава.
Иерархия (соотношение) структурных элементов правового акта должна быть следующей.
Статьи (пункты) правового акта могут объединяться в главы. Главы в необходимых случаях могут включать параграфы, состоящие из статей (пунктов). Главы могут объединяться в разделы. Разделы в необходимых случаях могут включать подразделы, состоящие из глав. Разделы кодекса, иного значительного по объему кодифицированного правового акта могут объединяться в части. Части, разделы, подразделы, главы, параграфы правового акта должны включать в себя, как правило, не менее двух структурных элементов текста следующего за ними уровня.
Структурные элементы содержательной части правового акта, за исключением части статьи (пункта), а также абзаца, имеют заголовочную часть, состоящую в общем случае из обозначения вида структурного элемента (раздел, глава, статья и т.п.), порядкового номера структурного элемента и заголовка структурного элемента.
В отдельных случаях заголовочная часть состоит только из обозначения вида структурного элемента и его порядкового номера либо только из порядкового номера (как, например, в случае с пунктом или подпунктом).
Крайне нежелательно использование в качестве заголовочной части структурного элемента только заголовка (без обозначения вида структурного элемента и его порядкового номера). Такие структурные элементы не имеют четко выраженного места в иерархии структурных элементов, и на них сложно ссылаться.
Преамбула правового акта содержит разъяснение мотивов и целей его издания, а в необходимых случаях юридическое обоснование издания акта с указанием соответствующих правовых актов. Включение в преамбулу нормативных положений не допускается. Преамбула не имеет заголовка и обозначения в виде слова «Преамбула». Преамбула может состоять из абзацев.
В указах, постановлениях, иных подобных первичных правовых актах преамбула, как правило, завершается постановляющей фразой или же целиком состоит из постановляющей фразы, например: «Правительство Нижегородской области постановляет: ...». М.В.Зеленов называет такие фразы формулярами или формулами.[25] В постановляющей фразе слово «постановляет» следует выделять разрядкой и завершать двоеточием. Выделение слова «постановляет» путем его подчеркивания, написания прописными буквами, жирным шрифтом или с абзацного отступа нежелательно.
Часть правового акта — наиболее крупный структурный элемент, использующийся только в больших по объему систематизированных нормативных правовых актах типа кодекса. Как правило, кодексы имеют две части (общую и особенную), а иногда и третью (заключительную). Части подразделяются на разделы.
В случае принятия кодекса по частям частью называется весь принимаемый единовременно крупный фрагмент кодекса, составляющий весь текст соответствующего закона. При этом часть такого рода может и не подразделяться на разделы.
Раздел правового акта чаще всего подразделяется на главы. Однако в необходимых случаях раздел может включать подразделы, состоящие из глав. Разделы используются в крупных по размеру правовых актах.
Заголовочная часть раздела состоит из обозначения вида структурного элемента без сокращения, порядкового номера раздела и его заголовка, например: «Раздел 1. Общие положения».
Подраздел правового акта в качестве структурного элемента используется довольно редко.
Необходимость в подразделе возникает в случаях, когда в крупном разделе нормативный материал тематически распределяется на два или более достаточно больших фрагмента, которые в свою очередь тематически делятся на относительно большие элементы. В таких случаях раздел делится на подразделы, а последние — на главы.
Заголовочная часть подраздела состоит из обозначения вида структурного элемента без сокращения, порядкового номера подраздела и его заголовка, например: «Подраздел 1. Основные положения».
Глава правового акта относится к числу самых распространенных структурных элементов. Большинство более или менее крупных законов состоят из глав. Главы, как правило, делятся на статьи. В некоторых случаях главы состоят из параграфов, подразделенных на статьи.
Заголовочная часть главы состоит из обозначения вида структурного элемента без сокращения, порядкового номера главы и ее заголовка, например: «Глава 7. Заключительные положения».
Параграф правового акта в отличие от главы в качестве структурного элемента нормативного правового акта используется редко (хотя, пожалуй, именно параграф является символом юридического текста).
Заголовочная часть параграфа состоит из обозначения вида структурного элемента словом без сокращения или символом «§», порядкового номера параграфа и его заголовка, например: «Параграф 1. Принятие законов референдумом» или «§ 1. Принятие законов референдумом».
Статья (пункт) правового акта является основным первичным структурным элементом правового акта, из которого формируются более крупные структурные элементы. С наименованием «статья» рассматриваемый структурный элемент используется в законах, а с наименованием «пункт» — в других правовых актах за редким исключением.
К последним относится, например, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, который, не являясь законом, имеет статьи, а не пункты.
Статья (пункт) правового акта содержит как минимум одно нормативное (или ненормативное) положение (предписание). Статья может включать пункты. Статья правового акта, не разделенная на пункты, может состоять из одного абзаца текста или из частей и подпунктов.
Заголовочная часть статьи состоит из обозначения вида структурного элемента без сокращения порядкового номера статьи и ее заголовка. В отдельных случаях заголовок статьи отсутствует. Заголовочная часть пункта, как правило, состоит из его порядкового номера (без указания вида структурного элемента и заголовка).
Пункт статьи правового акта является сравнительно новым структурным элементом нормативного правового акта. Деление статей законов на пункты вошло в законодательную практику СССР и РСФСР примерно с начала девяностых годов XX века.
Пункты статьи образуются не менее чем одним начинающимся с абзацного отступа предложением и нумеруются в пределах данной статьи арабскими цифрами с точкой (без включения в порядковый номер пункта статьи порядкового номера данной статьи). Пункты статьи не имеют заголовков и обозначений вида структурного элемента.
К сожалению, рассматриваемые структурные элементы не имеют однозначного устойчивого наименования. В Конституции Российской Федерации[26], в некоторых других законах они именуются частями. Однако в подавляющем большинстве федеральных и региональных законов эти структурные элементы обозначаются все же как пункты. Именно это наименование и следует считать предпочтительным (тем более что имеется и другой структурный элемент статьи, именуемый частью).
Делить статьи на пункты желательно, особенно в тех случаях, когда статья включает значительное количество нормативных положений. Пункты статьи могут состоять из частей и подпунктов. В таких случаях пункт статьи текстуально состоит из двух и более абзацев.
Часть статьи (пункта) правового акта, часть пункта статьи правового акта образуются одним абзацем или несколькими абзацами одного предложения и не имеют порядковых номеров.
Часть статьи (пункта), часть пункта статьи правового акта могут состоять из одного абзаца или нескольких абзацев текста, а также из подпунктов.
Подпункты статьи или пункта, (а также пункта статьи, части статьи или пункта, части пункта статьи) правового акта образуются абзацами одного предложения, отделяемыми друг от друга точкой с запятой и пронумерованными в пределах этого предложения арабскими цифрами со скобкой справа без точки. Нумерация подпунктов буквами (например, а), б), в) и т.д.) нежелательна.
Абзац текста правового акта — любой фрагмент текста правового акта, заключенный между абзацным отступом (красной строкой) и окончанием предложения либо другим абзацным отступом.
Чаще всего абзацами образуются ранее рассмотренные структурные элементы, имеющие специальные наименования: статья (пункт), пункт статьи, часть статьи, подпункт. Однако в ряде случаев отдельно взятый абзац может не иметь специального наименования, например, в случае, когда статья образована несколькими непронумерованными абзацами одного предложения, отделяемыми друг от друга точкой с запятой (такую форму имеют перечни и перечисления). Именно в этих случаях абзац выступает в качестве структурного элемента и ссылку на такой «безымянный» абзац в нормативных правовых актах следует обозначать словом «абзац» (без сокращения).
Разделы, подразделы, главы, параграфы, статьи (пункты) правового акта должны, а части правового акта могут иметь порядковые номера.
Порядковые номера структурных элементов текста правового акта проставляются арабскими цифрами. Использование для нумерации структурных элементов римских цифр и букв в принципе возможно, но нецелесообразно, так как римские цифры более сложны для восприятия и воспроизведения в печатном виде, а буквы неудобны для нумерации пунктов (подпунктов), количество которых превышает число букв, а также при ссылках на пункты и подпункты, так как требуют заключения в кавычки. Статьи (пункты) правового акта должны иметь сквозную нумерацию в пределах всего правового акта.
Новым статьям (пунктам) правового акта, которыми дополняется ранее принятый правовой акт, целесообразно присваивать номера, состоящие из номера статьи (пункта), после которой располагаются новые статьи (пункты), и присоединенных через дефис дополнительных порядковых номеров начиная с первого.
Такой способ более удобен, чем широко практиковавшийся ранее способ, при котором к старой статье добавлялся значок «1» (прим) и т.д.
По вполне понятным причинам совершенно недопустимым стоит считать своеобразный способ внесения изменений в правовые акты, используемый в технико-юридической практике органов власти Нижегородской области, когда, например, совместным постановлением Правительства Нижегородской области и ОБЛСОВПРОФа от 18 июня 2002 года № 133/01/235-А-208 раздел 2 Соглашения между вышеуказанными организациями дополняется пунктом 2.7, в то время как пункты 2.7 - 2.18 предлагается считать соответственно пунктами 2.8 -2.19.
Такой подход к изменению правовых актов мог быть уместен сто или двести лет назад.
Приведем здесь высказывание известного в свое время юриста С.Е.Десницкого, который в 1768 году (!) отмечал: «... в Британии и других европейских государствах [...] ежегодно вновь законы делают, старые дополняют, поправляют и уничтожают [...] от чего все в законах сделалось столько обширно и неудобно для общего всех знания, что ныне нарочитые искусные люди на то везде в правлениях требуются.»[27]
Вернемся, впрочем, в нынешние времена. Новым статьям (пунктам), включаемым в правовой акт после его последней статьи (пункта), присваиваются номера, следующие за номером последней статьи. Аналогичным способом присваиваются номера другим новым структурным элементам текста правового акта.
Структурные элементы текста правового акта, как правило, должны иметь заголовки, если иное не следует из устойчивых традиций и особенностей правового акта. Так, структурные элементы текста статьи (пункта) правового акта традиционно не имеют заголовков.
Могут, в частности, не иметь заголовков: 1. статьи законов об изменении или отмене ранее принятых законов, а также законов о введении в действие законов; 2. статьи законов о бюджете и внебюджетных фондах; 3. статьи законов ненормативного характера; 4. пункты нормативных правовых актов.
2.5. Техника и логика изложения правового акта
Каждый правовой акт имеет свою внутреннюю логику. Основные требования к логике изложения правового акта суть следующие: при изложении правового акта должны быть соблюдены требования (правила) формальной логики; оно (изложение) должно быть логически последовательным и непротиворечивым; логике изложения правового акта должна соответствовать его структура; при изложении правового акта должна быть обеспечена полнота и детализированность правового регулирования; изложение нормативных положений, регламентирующих однотипные вопросы, должно быть единообразным (по схеме изложения, степени детализации регулирования и т.п.).
Хотя большинство ученых полагают, что данные нормы по своей природе не являются технико-юридическими, можно согласиться с мнением Н.А.Власенко о своеобразии функционального назначения таких правил, позволяющих рассматривать их в контексте данной проблематики.[28] Н.А.Власенко предлагает следующие дополнительные установления: определенность и однородность регулируемых отношений (предмета правового регулирования); недопустимость конкуренции коллизионных правил, в частности
lex posteriori и lex specialis; беспробельность минимизация отсылок[29]
Типичная схема общей логики изложения, например, закона может быть следующей. Логически закон состоит из трех частей: общей (вводной), основной и заключительной.
Общая (вводная) часть закона (она, как правило, занимает первую главу, озаглавливаемую «Общие положения») включает нормативные положения, определяющие: предмет регулирования закона (отдельная статья); значение терминов, используемых в законе (отдельная статья); состав законодательства по предмету регулирования закона (отдельная статья); наиболее общие положения закона, в частности, принципы правового регулирования и субъектный состав соответствующих отношений, классификации (отдельная статья или группа статей).
Основная часть закона (она в большинстве случаев занимает несколько глав закона) включает нормативные положения, определяющие: компетенцию органов государственной власти по вопросам, относящимся к предмету регулирования закона (отдельная глава или группа статей); правовые режимы, права и обязанности, порядок осуществления деятельности в сфере отношений, регулируемых законом (группа глав); меры ответственности, иные последствия нарушения положений закона (глава или группа статей).
Заключительная часть закона (чаще всего это последняя глава, озаглавливаемая «Заключительные положения») включает нормативные положения, определяющие: * вступление закона в силу (отдельная статья); * переходные положения (отдельная статья); изменения в законодательстве, связанные с принятием закона (отдельная статья); необходимость и сроки приведения нормативных правовых актов в соответствие с принятым законом (отдельная статья).
В последнее время в правотворческом процессе предлагается использовать не только аппарат классической логики, но и новые логические средства, в частности методы деонтической (нормативной) логики.[30]
Положения этого вида модальной логики развивали в своих трудах фон Райт, А.Ивин и др. Она исследует логические структуры прескриптивного языка, т.е. языка нормативных, предписывающих высказываний. В деонтической логике по-новому ставится проблема непротиворечивости законов.
Проанализируем статью 3 Закона Нижегородской области от 18 декабря 1996 года № 59-3 «О социальных гарантиях для выборных должностных лиц местного самоуправления, глав местных администраций и руководителей администраций территорий, не являющихся муниципальными образованиями» (в ред. законов Нижегородской области от 11 февраля 1997 года № 64-3, от 21 июня 2001 года № 191-3).
Эта статья предусматривает такую гарантию от необоснованного привлечения должностного лица местного самоуправления к ответственности, как невозможность задержания выборного должностного лица местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования (кроме случаев задержания на месте преступления).
Таким образом, следуя логике Закона, обнаружение сотрудником милиции, скажем, мэра города с ножом в руке невдалеке от места совершения убийства в этом городе не может повлечь за собой задержание градоначальника.
Однако, следуя той же логике, покинув территорию своего города этот мэр может быть вполне законно задержан. О какой же гарантии может идти речь?
Здесь нарушается требование деонтической логики, выраженное в следующей символической форме: ~ (Fd ^ Fd), т.е. норма, содержащая запрет совершения действия одновременно содержит его отрицание (в форме оговорки), и, следовательно, не может быть истинной.
Вообще нормы о неприкосновенности любых лиц, включая Губернатора, кроме установленных федеральным законом, по нашему мнению, нуждаются в коренном пересмотре...
Необходимо сказать несколько слов о такой практике, как воспроизведение в правовом акте положений других правовых актов. По общему правилу содержание каждого правового акта должно быть оригинальным. Однако в отдельных случаях все же возможно воспроизведение в правовом акте положений других правовых актов. Важно только, чтобы воспроизведение положений других актов было оправданным и минимальным.
К сожалению, в настоящее время практика дублирования правовыми актами федерального законодательства вышла за всякие разумные пределы. Без преувеличения можно сказать, что дублирование стало бичом регионального законодательства. По нашим оценкам, законодательство Нижегородской области примерно на четверть дублирует (часто с искажениями) федеральное законодательство.
При воспроизведении правовых актов рекомендуется придерживаться следующих правил техники изложения.
В случае необходимости в правовом акте субъекта Российской Федерации воспроизводятся отдельные положения других правовых актов данного субъекта Российской Федерации, обладающих более высокой юридической силой, со ссылкой на такие акты.
В правовых актах субъекта Российской Федерации не допускается воспроизведение положений федеральных правовых актов, за исключением случаев, когда такое воспроизведение необходимо для обеспечения системности, полноты и ясности правового регулирования. При воспроизведении положений федеральных правовых актов на них делается ссылка.
Положения других правовых актов должны воспроизводиться без смыслового искажения и таким образом, чтобы было видно, какой именно текст правового акта является воспроизведением положений другого правового акта.
Подводя итог вышесказанному, следует заключить, что при подготовке законопроектов могут возникнуть сложные логико-семантические проблемы. В подобных случаях целесообразно прибегнуть к назначению логической экспертизы.
2.6. Юридические конструкции как прием юридической техники
Кроме правил построения и оформления правовых актов к содержанию понятия юридическая техника относят и такую категорию, как приемы и средства формулирования норм права. Такими средствами являются: использование юридических конструкций, правовые дефиниции, классификации, оговорки, примечания, отсылки, правовые символы, правовые аксиомы и презумпции, а также юридические фикции и преюдиции.
Как было обоснованно отмечено во Введении, нами не ставилась задача раскрыть сущность и провести анализ всех названных выше средств. Ограничимся лишь описанием таких приемов, как использование юридических конструкций и правовых дефиниций.
Под использованием юридических конструкций может пониматься построение нормативного материала по типу связи между его элементами. Такая связь характеризуется единством прав, обязанностей и форм ответственности соответствующих лиц.
Так, например, конструкция «состав правонарушения», используемая, в частности, в нормативных правовых актах Нижегородской области об административных правонарушениях, подразумевает совокупность определенных норм права, используемых для описания вида правонарушения, ограничения круга лиц, подпадающих под действие данных норм и установления меры ответственности правонарушителя.
Законодательство Нижегородской области, используя в различных актах понятие Красная книга Нижегородской области, по сути употребляет, хотя и не называет такую юридическую конструкцию, как правовой режим.
Подробно сущность юридических конструкций рассмотрена в работе Т.А.Доценко, где она, между прочим, отмечает, что, хотя сам термин не является новым для юридической науки, понимается он весьма неоднозначно.[31] Несмотря на это, требования полноты, целостности, последовательности, непротиворечивости, простоты и совершенности к юридическим конструкциям как к идеальным моделям вообще были сформулированы еще в XIX веке.[32]
Употребление правовых дефиниций подробно рассматривается в параграфе 3.2 данной работы, поскольку они как субкатегория входят, prima facie, в категорию юридическая терминология.
Глава III. ЯЗЫК ПРАВА
3.1. ЛИНГВИСТИчЕСКАя СТРУКТУРА ТЕКСТА ПРАВОВОГО АКТА. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ СТИЛЬ
Наряду с анализом структуры правового акта как правового регулятора эту структуру можно рассматривать и с лингвистической точки зрения. Первичным элементом лингвистической структуры правового акта выступает предложение, состоящее из слов и знаков препинания.
Лингвистическая структура текста правового акта — это структура текста правового акта, определяемая исходя из его лингвистических (языковых) характеристик (свойств).
Элементы лингвистической структуры текста правового акта выделяются с точки зрения языкового построения текста.
Основными элементами текста правового акта, исходя из его лингвистической структуры, являются: 1) предложение; 2) слово (совокупность слов); 3) знаки препинания.
Лингвистическая структура текста имеет практическое значение для юридической техники в случаях рассмотрения текста правового акта с точки зрения соблюдения требований законодательного стиля (и вообще грамотности текста с точки зрения языка), а также при определении (идентификации) лингвистических структурных элементов текста правового акта.
Обращение к лингвистическим структурным элементам имеет место, в частности, при внесении изменений и дополнений в правовой акт.
Так, например, может возникнуть необходимость исключить из текста какое- либо предложение, слово (слова) или же изменить пунктуацию в предложении (например, перенести запятую в предложении «казнить, нельзя помиловать»).
Теперь мы готовы перейти к характеристике такого важного понятия, как законодательный стиль.
Законодательный стиль — это литературный стиль, присущий правовым актам как письменным литературным произведениям.
Стилистика использует термин «официально-деловой стиль», обозначающий обобщенное понятие стиля документов. В свою очередь законодательный стиль является разновидностью официально-документального стиля, который в свою очередь, отличается от обиходно-делового стиля. Своеобразие законодательного стиля, отличающее его от художественного, публицистического, научного и других литературных стилей, предопределяется природой правового акта как официального акта, выражающего волю субъекта правотворчества, направленную на регулирование общественных отношений.
Отличительными чертами законодательного стиля и соответствующими им требованиями к законодательному стилю являются:
1) официальный характер, документальность;
2) нейтральность (отсутствие экспрессивности);
3) безличный (неиндивидуальный) характер;
4) связность, последовательность, точность мысли и простота;
5) долженствующе-предписывающий характер;
6) стандартизированность языка, лаконичность и компактность;
7) ярко выраженная композиционность (структурированность)текста.
Д.Э.Розенталь добавляет к перечисленным чертам следующие: употребление присущих этому стилю клише; широкое использование терминологии, номенклатурных наименований, особой лексики, аббревиатур; частое употребление отглагольных существительных, отыменных предлогов (на основании, в отношении, в силу, в целях, за счет и др.); повествовательный характер изложения, использование номинативных предложений с перечислением; прямой порядок слов в предложении как преобладающий принцип его конструирования, тенденция к употреблению сложных предложений.[33]
В заключение параграфа стоит привести высказывание великого французского философа Кондильяка о следующих правилах построения законов: «Назначение порядка - облегчить понимание сочинения. Стало быть, нужно избегать длиннот - они надоедают уму; отступлений - они его отвлекают; обилия разделов и подразделов - они его перегружают - и повторений - они его утомляют; нечто сказанное один-единственный раз и там, где оно должно быть сказано, более ясно, чем неоднократное повторение в других местах».[34]
3.2. Употребление терминов в правовом акте. Правовые дефиниции как прием юридической техники.
Проблемы терминологии актуальны для любой сферы деятельности. В сфере юридической деятельности, особенно в сфере правотворчества, значимость этой проблемы соответствует значимости законов в жизни общества. От точности употребления терминов в законе во многом зависит точность выражения воли законодателя, а следовательно, и результативность закона.
Юридический термин — это термин (слово или словосочетание), который употребляется в правовом акте и (или) юридической науке и практике.
Любая наука, сфера деятельности имеют свою более или менее замкнутую терминологию.
Специфика юридической терминологии состоит в том, что она в значительной части является универсальной, поскольку право, законодательство в той или иной мере пронизывают практически все сферы общественной деятельности. Будучи использованным в правовом акте какой-либо специальный термин в узкой сфере деятельности становится и юридическим термином.
По сфере приложения юридические термины подразделяются на общеправовые, межотраслевые и отраслевые.
Юридические термины можно также подразделить на термины, определенные нормативно (т.е. имеющие определение, предусмотренное нормативным правовым актом) и не определенные нормативно.
Основное требование к употреблению терминов в правовом акте любого уровня можно выразить в виде формулы: термины должны употребляться в правовом акте в одном общепринятом или установленном законодательством значении; для обозначения одного и того же объекта (явления) должен употребляться один термин.
Подготовленная Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации «Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России» отмечает важное значение унификации терминологии, используемой в законотворческом процессе.[35]
Исходя из этого, мы считаем, что для правовых актов регионального уровня специфическим и весьма важным требованием должно быть следующее: в правовых актах субъектов Российской Федерации должно быть обеспечено единство используемой в них терминологии и понятий с терминологией и понятиями, используемыми в федеральном законодательстве.
Важное значение для обеспечения точности и единства терминологии имеет нормативное определение терминов посредством правовых дефиниций. Правовая дефиниция - это краткое определение какого-либо понятия, адекватно раскрывающее содержание понятия, называющее его родовые и (или) видовые признаки, включающее его характеристики в сжатой и обобщающей форме.
Л.Ф.Апт, анализируя использование дефиниций субъектами Российской Федерации, высказывает мнение о том, что при отсутствии соответствующих федеральных законов вполне оправданно стремление регионов тем или иным способом ввести в свое законодательство необходимые им определения.[36]
В последнее время, к сожалению, прослеживается явная тенденция злоупотребления правовыми дефинициями в региональном законодательстве, что выражается в чрезмерном их количестве (некоторые законы похожи на словари), неудовлетворительном качестве и неоправданном (часто с искажениями) дублировании нормативных определений, содержащихся в федеральном законодательстве.
Между тем, к законодательным определениям надо подходить очень ответственно и осторожно. Нормативные определения целесообразно давать только в тех случаях, когда без них невозможно или затруднительно правильное понимание соответствующих терминов и, следовательно, нормативного правового акта в целом.
В этом ключе Нижегородская область выглядит следующим образом. Из 642 принятых в области законов понятийный аппарат был определен лишь в 86, т.е. в менее чем 14% от общего количества. На настоящий момент действующих законов в области - 350.
Как же органы власти решают вопросы нормативных определений? Возьмем, к примеру, Закон Нижегородской области от 25 ноября 2002 года № 67-З «О едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности». В нем даны определения 17 понятиям, в том числе таким, как розничная торговля, стационарная торговая сеть, нестационарная торговая сеть, магазин, павильон, киоск, палатка, торговое место и бытовые услуги.
В частности, нестационарной торговой сетью считается торговая сеть [понятие явно не определено], функционирующая на принципах развозной и разносной торговли [принципы не определены], а также иные объекты организации торговли, не относимые к стационарной торговой сети. Остается только логически заключить, что торговая сеть - это некие таинственные «объекты организации торговли», функционирующие на таких же загадочных принципах развозной (товары развозят кому - покупателям или продавцам) и разносной торговли (здесь вообще простор для философской мысли).
Далее выясняется, что палатка отличается от киоска, в сущности, только тем, что она легко возводится и разбирается (надо видимо понимать, что киоск разбирается с большим трудом), а на ее площади находится товарный запас на один день торговли (видимо, с заходом солнца товар просто обязаны раскупить или вывезти в любом направлении). Комментарии излишни.
Последние разработки относительно техники определения терминов изложены в работах М.А.Нагорной и И.Г.Дудко.
Весьма полезные советы касательно выбора способов законодательного закрепления терминов дают А.М.Рабец и В.Ю.Туранин.[37]
Основным видом нормативных определений должно быть определение путем указания ближайшего родового понятия и видовых отличительных признаков. При формулировании нормативных определений следует придерживаться следующих правил:
1. Определение должно быть соразмерно определяемому понятию, выражаемому данным термином (не слишком широким и не слишком узким), т.е. фиксируемые признаки должны быть присущи всем объектам, относящимся к понятию, и только этим объектам. 2. Определение должно содержать лишь существенные признаки понятия, которые позволяют не только четко отграничить данное понятие от смежных, но и отразить его общность с другими понятиями системы. 3. Определение должно быть системным, т.е. отражать место данного понятия в системе, к которой оно относится, указывать на тип отношений с ближайшими понятиями. 4. В определении не должно быть «порочного круга», т.е. одно понятие не должно определяться с помощью другого понятия, которое в свою очередь определяется через первое. 5. Определение не должно быть тавтологичным (тавтологичным считается такое определение, которое является развернутым повторением определяемого термина). 6. Определение положительного понятия не должно приводиться в отрицательной форме. 7. Понятие, используемое в определении, должно быть выражено определенными в данной системе или хорошо известными и однозначно понимаемыми терминами. При формулировании определения следует стремиться к тому, чтобы все слова в нем были правильно поняты. Определение, в котором употребляются многозначные и синонимичные термины, следует уточнить, заменив эти термины стандартизированными и однозначно понимаемыми. 8. При построении определения необходимо проверить, употребляются ли входящие в данное определение термины в том значении, в каком они зафиксированы в других правовых актах. 9. При определении соподчиненных (выделенных по одному основанию деления) видовых понятий в качестве видового отличительного признака в определениях следует указывать один и тот же признак (или сочетание признаков).
10. Однотипные понятия должны иметь однотипные по структуре и лексике определения.
11. Определение понятия должно быть оптимально кратким и по возможности состоять из одного предложения.
12. Определение должно быть лингвистически правильным, т.е. соответствовать правилам и нормам языка. Правильно построенное определение должно однозначно характеризовать понятие.
3.3. Другие аспекты использования русского языка в правотворческом процессе органов государственной власти Нижегородской области
В данном разделе автор будет исходить из презумпции общности рассматриваемых закономерностей как для языка права вообще, так и для языка правовых актов органов государственной власти Нижегородской области.
Специфические обороты и лексика уголовного и уголовно-процессуального права не рассматриваются.[38]
Право нуждается в таких языковых средствах, которые бы точно обозначали правовые понятия и грамотно выражали мысль законодателя.
Вероятно, этим объясняется постоянный, неугасающий интерес юристов к языку права. Какую бы цель ни ставили перед собой исследователи, все они сходятся во мнении, что язык права довольно специфичен и нуждается в улучшении. Для того чтобы эффективно выполнять функцию волеизъявления, правовые акты должны быть безупречными как по содержанию, так и по форме. Язык закона предельно точен.
Как уже было отмечено выше, юриспруденция, как и другие отрасли науки, оперирует определенными терминами, для этого используется лексика различных стилевых пластов, от книжного («утратить», «воспрепятствовать», «налагать», и официально-делового («урегулировать», «недопоставка») до разговорного («текучесть кадров»).
Стремлением к точному обозначению различных юридических понятий объясняются и активные словообразовательные процессы в языке юристов. Большинство этих слов, например дано в толковых словарях с пометой «юр.»; существительные «способствование», «поставление», «воспрепятствование», «наймодатель» и причастие «управомоченные» в словарях вообще не зарегистрированы.
Одна из особенностей языка права заключается в том, что многие юридические термины, в том числе и оценочные понятия, - составные: «пресечение правонарушений», «сокрытие фактов», «принятие к своему производству».
Это языковые стандарты, или клише, в которых все определено: лексический состав и порядок слов. Клише необходимы, так как обеспечивают точность языка права. Но в употреблении этих устойчивых словосочетаний можно наблюдать интересные явления, например, употребление некоторых многозначных слов в нескольких значениях.
Так, «принятие» в словосочетании «принятие наследства» употребляется в первом значении: «действие по глаголу «принять»; в клише «принятие мер» оно выступает в переносном значении: «действовать определенным способом». Слово «меры», кстати, сочетается, как правило, с глаголом «принимать»; но в составе юридических терминов «меры воздействия», «меры поощрения», «меры пресечения» соединяется с глаголом «применять».
Своеобразны в праве и формы управления (управление - вид связи между словами, при котором главное слово требует от зависимого определенного падежа либо определенной предложной связи). Так, например, обычно контроль осуществляется над чем-либо (контроль над эмоциями). В правовых актах слово контроль традиционно употребляется с предлогом за (контроль за исполнением постановления).
Многочисленны в рассматриваемых правовых актах и такие соединения слов в качестве однородных членов: «на основании и во исполнение», «в сроки и в порядке», «на основаниях и в порядке», «на условиях и в пределах», в которых сочинительной связью соединены слова, не являющиеся однородными членами, к тому же грамматическая форма у них разная: «на основании» - в предложном падеже, «во исполнение» - в винительном; «в сроки» - во множественном числе, в винительном падеже, «в порядке» - в единственном числе, в предложном падеже и т.д., что является отступлением от литературной нормы.
Сказанное позволяет сделать вывод: специфика языка права определяется необходимостью точно передать взаимосвязь юридических понятий и нюансов мысли законодателя. Все названные языковые явления характерны только для правовой сферы общения и наблюдаются только в ней.
Однако, наряду с отмеченными явлениями, в текстах правовых актов допущено довольно много языковых погрешностей. Рассмотрим некоторые из них.
Как было сказано, точность формулирования правовых норм требует четкости изложения. Однако есть случаи неточного выбора слов, придания им несвойственного значения, например в одном из законов области контроль осуществляется «аккредитованными в установленном порядке лабораториями». Аккредитация может производиться только для дипломатов и журналистов. В данном случае, стоило бы использовать причастие «допущенными» либо словосочетание «получившими соответствующее разрешение».
Далее. Если разговорный глагол «проработать» и может быть уместен в выступлении должностного лица, то использование его сплошь и рядом в правовых актах выглядит странным. Вместо «поручить Правительству проработать вопрос» необходимо использовать «поручить Правительству изучить (либо исследовать) вопрос».
Большую роль в организации текста, в логичном выражении мыслей играют порядок слов и использование местоимений. Однако в текстах правовых актов встречаются случаи нарушения этих правил, что мешает правильному их пониманию, порождает двусмысленность.
Рассмотрим следующую фразу: «настоящий Закон регулирует отношения в области обращения с отходами производства и потребления ... в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду».
Появляется двусмысленность: непонятно, к чему относится притяжательное местоимение «их», к отходам или отношениям.
В последнее время в правовых актах наблюдается устойчивая тенденция к чрезмерному использованию заимствованных слов.
Чем можно оправдать, например, использование слова «мониторинг» в законе? Почему «проводить мониторинг состояния окружающей природной среды» звучит лучше, чем «следить (или наблюдать) за состоянием окружающей природной среды»?
Часто юристы сталкиваются с проблемой выбора использования предлога «в» и беспредложных конструкций. Как правильно написать: «закон об основах государственной службы {в} Нижегородской области», «социальная защита инвалидов {в} области»? Думается, решение здесь нужно принимать не только на основе правил и норм языка, но и специфических юридических познаний. Исходя из единства системы государственной службы в Российской Федерации никакой особой госслужбы области быть не может. Устанавливаются лишь дополнительные гарантии для госслужащих, работающих в органах власти области. Инвалиды получают дополнительную социальную защиту в Нижегородской области не потому, что они особые областные инвалиды, а потому что они проживают на территории нашего региона.
При создании правовых актов юристам необходимо чаще обращаться к специальной литературе. Большую помощь могут оказать словари трудностей русского языка, различные справочники, в том числе и специализированные.[39]
Языковая культура юристов будет оставаться на невысоком уровне до тех пор, пока язык правовых актов не станет эталоном официально-деловой речи. Работа над ним должна приводить к тому, чтобы смысл текста легко доходил до сознания читающего.
Статус права слишком высок и ответствен, и его язык является показателем уровня культуры наших законодателей, показателем их уважения к гражданам, для которых написаны эти документы. Поэтому, формируя и формулируя нормы права и охраняя их, законодатели просто обязаны не нарушать нормы родного языка.
3.4 Опыт примерного структурно-логического и лингвистического анализа конкретного правового акта.
В заключение данной главы вернемся к правовому акту, упоминавшемуся во Введении (Приложение 1). Естественно, этот акт не носит нормативного характера. Тем не менее, это официальный документ первичной формы. К сожалению, его структурно-логический и лингвистический анализ оставляет гнетущее впечатление.
М.В.Зеленов высказывает разделяемое автором работы суждение о том, что основанием видовой классификации таких документов, как постановления являются взаимоотношения органа власти с его контрагентами. Отсюда следует и соответствующий формуляр (формула).[40]
Очевидно, что в данном случае взаимодействуют два совершенно неравнозначных контрагента: Законодательное Собрание Нижегородской области как законодательный орган субъекта Российской Федерации и прокурор Нижегородской области как представитель органа прокуратуры в ходе исполнения функции прокурорского контроля за соответствием областных законов федеральным.
От Собрания требуется либо удовлетворить протест прокурора, либо оставить его без удовлетворения. Во всяком случае, формула «принять к сведению» в постановляющей части совершенно неуместна. Обозначение прокурорских работников как «представителей руководства прокуратуры области» в п. 1 является юридически неграмотным в принципе.
Бросается в глаза выбор прилагательного, которым характеризуется в п. 3 Постановления рассматриваемый протест - «необоснованный». Этот эпитет не должен употребляться в таком контексте вообще. В пункте 4 используется выражение «прямо предусматривается». Употребление здесь наречия «прямо» возможно и соответствует юридической традиции различать типы отсылок, однако в данном конкретном случае является избыточным.
Указание на необходимость проведения «предварительной работы по созданию системы» в п. 5 Постановления предполагает, что такая работа еще не начата. Следовательно, нельзя говорить о том, что такой-то фактор приведет к приостановке этой работы, поскольку нельзя приостановить то, что еще не начато. Очевидно неправильное логическое построение всего пункта. Кроме того, органы ЗАГС регистрируют акты гражданского состояния не только граждан, но и других физических лиц. Употребление термина «граждане» в данном случае ведет к неоправданному ограничительному толкованию закона.
Предложение в п 2 постановляющей части органу исполнительной власти области (Правительству) «проработать вопрос» совместно с органом исполнительной власти Российской Федерации (!) (Минюстом) не только обращает на себя внимание в связи с употреблением разговорного выражения, но и тем, что, очевидно, Правительство области как вполне самостоятельный орган государственной власти само будет решать, какую организацию можно привлечь к данной работе, и привлекать ли ее вообще.
Правительство Нижегородской области не обладает правом законодательной инициативы, следовательно оно не будет вносить предложения о внесении изменений и дополнений в Закон, как постановляется далее по тексту. Таким правом обладает Губернатор и он может внести в порядке законодательной инициативы в данном случае только проект закона.
заключение
ТАКИМ ОБРАЗОМ, МЫ РАССМОТРЕЛИ И ИССЛЕДОВАЛИ ПОНяТИЕ, ВИДЫ ЮРИДИчЕСКОЙ ТЕХНИКИ, СОСТОяНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИя ЕЕ ТРЕБОВАНИЙ, ОХАРАКТЕРИЗОВАЛИ ПОНяТИЕ «ПРАВОВОЙ АКТ» И ПРИВЕЛИ КЛАССИФИКАЦИЮ ФОРМ ПРАВОВЫХ АКТОВ. ТАКЖЕ МЫ ДЕТАЛЬНО ПРОАНАЛИЗИРОВАЛИ СТРУКТУРУ ПРАВОВОГО АКТА С ТОчКИ ЗРЕНИя ЕГО РЕКВИЗИТОВ, СОДЕРЖАНИя И ЛОГИКИ ИЗЛОЖЕНИя. НАМИ БЫЛИ ОПИСАНЫ ТАКИЕ ПРИЕМЫ ЮРИДИчЕСКОЙ ТЕХНИКИ, КАК ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЮРИДИчЕСКИХ КОНСТРУКЦИЙ, ТЕРМИНОВ И ДЕФИНИЦИЙ, ДАНЫ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИХ ПРАВИЛЬНОМУ УПОТРЕБЛЕНИЮ В ПРАВОВЫХ АКТАХ. МЫ ТАКЖЕ ОСТАНОВИЛИСЬ НА АНАЛИЗЕ ЛИНГВИСТИчЕСКОЙ СТРУКТУРЫ ТЕКСТА ПРАВОВОГО АКТА И ОПИСАЛИ ТРЕБОВАНИя ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СТИЛя.
Те или иные рекомендации по улучшению юридической техники в деятельности органов власти Нижегородской области были даны нами по ходу изложения работы. В заключение, наверное, стоит их суммировать и обобщить, добавив несколько рекомендаций общего характера. Итак, по нашему мнению, необходимо:
1. принять специализированные нормативно-правовые акты Нижегородской области, закрепляющие технико-юридические нормы. Особое внимание при составлении таких актов следует обратить на:
1. утверждение закрытого перечня вторичных форм правовых актов, а также перечня актов, не имеющих правового характера;
2. нормативное установление состава реквизитов для каждого вида правового акта, а также обязательное использование такого реквизита, как «место издания правового акта»;
3. обозначение реквизитов правового акта в форме, используемой при официальном обозначении правового акта;
4. введение либо запрет официального использования сокращенных наименований должностей;
5. использование исключительно словесно-цифрового способа оформления даты правового акта;
6. четкое нормативное установление правила определения даты закона;
7. усовершенствование системы нумерации правовых актов;
8. унификацию правил внесения изменений и дополнений в правовые акты;
2. создать Собрание законодательства Нижегородской области;
3. решить вопрос официальной публикации постановлений Законодательного
Собрания и документов Губернатора;
4. использовать специализированные вторичные формы правовых актов только в необходимых случаях;
5. упорядочить использование понятийного аппарата в законах области;
6. при подготовке законопроектов в обязательном порядке назначать логическую экспертизу, а также более ответственно подходить к вопросам лингвистической экспертизы проектов правовых актов;
7. ввести спецкурс «юридическая техника» для студентов-юристов всех специализаций, а также регулярно проводить семинары по актуальным вопросам юридической техники для юристов органов государственной власти области.
Таким образом, можно заключить, что поставленные автором в начале исследования задачи решены.
Список литературы
1. КОНСТИТУЦИя РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ПРИНяТА ВСЕНАРОДНЫМ ГОЛОСОВАНИЕМ 12
ДЕКАБРя 1993 ГОДА. 2. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 1997,
№33. 3. ГОСТ Р 6.30-97 «Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». Госстандарт России,
М., 1997. 19 с. 4. Устав Нижегородской области. Принят Законодательным Собранием
Нижегородской области 18 апреля 1995 года. 5. Закон Нижегородской области от 18 декабря 1996 года № 59-3 «О социальных гарантиях для выборных должностных лиц местного самоуправления, глав местных администраций и руководителей администраций территорий, не являющихся муниципальными образованиями». 6. Закон Республики Адыгея от 9 октября 1998 года №92 «О нормативных и иных правовых актах». 7. Закон Свердловской области от 10 марта 1999 года №4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области». 8. Закон Нижегородской области №176-З от 9 апреля 2001 года «О
Правительстве Нижегородской области». 9. Закон Нижегородской области от 25 ноября 2002 года № 67-З «О едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности». 10. Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области №196-III от 29 августа 2002 года «О протесте прокурора Нижегородской области на
Закон Нижегородской области «О регистрации актов гражданского состояния на территории Нижегородской области». 11. Постановление Правительства Нижегородской области от 16 февраля 2002 года №24 «Об утверждении Порядка реализации программы реструктуризации долгов предприятий агропромышленного комплекса перед бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами». 12. Постановление Правительства Нижегородской области от 20 мая 2002 года
№98 «О неотложных мерах по профилактике бешенства в Нижегородской области». 13. Постановление Правительства Нижегородской области, ОБЛСОВПРОФа и
Объединений работодателей Нижегородской области от 18 июня 2002 года №
133/01/235-А-208 «О внесении дополнений и изменений в Соглашение между
Областным советом профсоюзов, Объединениями работодателей и
Правительством Нижегородской области на 2001-2003 годы». 14. Постановление Правительства Нижегородской области от 20 июня 2002 года
№137 «Об утверждении Методики определения арендной платы за пользование объектами нежилого фонда государственной собственности Нижегородской области». 15. Постановление Правительства Нижегородской области от 2 декабря 2002 года №315 «Об утверждении Регламента Правительства Нижегородской области». 16. Распоряжение Губернатора Нижегородской области от 6 февраля 2002 года
№134-р «Об утверждении образцов бланков с изображением герба
Нижегородской области».
-------- 17. Апт Л.Ф. Правовые дефиниции в законодательстве//Проблемы юридической техники: Сб. статей//Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. -
Нижний Новгород, 2000. 18. Аристотель. Политика. Соч.: В 4 т. М.: Мысль, 1983. 19. Баранов В.М. Систематизация и кодификация нормативно-правовых актов:
Лекция. - Н.Новгород: НЮИ МВД РФ, 1998. 20. Большой юридический словарь//Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. - 2-е изд., перераб. и доп. - М: ИНФРА-М, 2000. 21. Власенко Н.А. Правила законодательной техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.//Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей:
В 2 т.//Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. - Нижний Новгород,
2001. 22. Вольтер. О законах//Избранныя страницы. - СПБ.: АОТД, 1914. 23. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М.: Мысль, 1990. 24. Десницкий С.Е. «Слово о прямом и ближайшем способе к научению юриспруденции//Русская философия второй половины XVIII века:
Хрестоматия. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1990. 25. Доценко Т.А. Сущность юридических конструкций//Проблемы юридической техники: Сб. статей//Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. -
Нижний Новгород, 2000. 26. Дудко И.Г. Правовые понятия в законодательстве субъектов Российской
Федерации//Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т./Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. - Т.1, Нижний Новгород, 2001. 27. Зеленов М.В. Аппарат ЦК РКП(б) - ВКП(б), цензура и историческая наука в
1920-е годы. - Н.Новгород, 2000. 28. Кондильяк Э.Б. Опыт о происхождении человеческих знаний//Сочинения в 3- х т. Т.1. - М.: Мысль, 1980. 29. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России. Журнал российского права, № 6,
2002. 30. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. - М.: НОРМА, 2000. 31. Краткий справочник по оформлению актов Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации. М.: 2001. 32. Лисюткин А.Б. Юридическая техника и правовые ошибки//Государство и право, № 11, 2001. 33. Монтескье Ш.-Л. О духе законов. М.: Госполитиздат, 1955. 34. Морозова Л.А. Выбор формы законодательного акта и эффективное ее использование//Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т./Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. - Нижний Новгород, 2001. - Т.1. 35. Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. - М.: «Юристъ»,
2002. 36. Нагорная М.А. Техника определения законодательных терминов//Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т./Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. - Т.1, Нижний Новгород, 2001. 37. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974. 38. Общая теория права и государства: Учебник/Под ред. В.В.Лазарева. - М.:
Юристъ, 2000. 39. Платон. Законы. Собр. соч.: В 4 т. М.: Мысль. 1994. Т. 4. 40. Памятники римского права: Законы XII таблиц. Институции Гая. Дигесты
Юстиниана. М.: Зерцало, 1997. 41. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию
Российской Федерации. Стенограмма выступления. М., «Известия», 2002. 42. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика//Под ред. А.В.Гайды, М.Ф.Казанцева, К.В.Киселева,
В.Н.Руденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2001. 43. Рабец А.М. Проблемы законодательного закрепления юридических дефиниций//Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т./Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. - Т.1, Нижний Новгород, 2001. 44. Розенталь Д.Э. Практическая стилистика русского языка. - М.: АСТ-ЛТД,
1998. 45. Системность законодательства как фактор повышения его качества. ИГП
РАН//Государство и право, № 8, 2002. 46. Теория государства и права: 100 экзаменационных ответов: Экспресс- справочник//Отв. ред. д.ф.н., проф. В.И.Власов. - Ростов н/Д.: МарТ,
2002. 47. Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. -
Н.Новгород: Издательство «Общество «Интелсервис», 2002. 48. Туранин В.Ю. Проблема выбора оптимального способа закрепления дефиниции в законодательном тексте//Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т./Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. - Т.1, Нижний Новгород, 2001. 49. Prйcis of Procedure for the House of Commons. 4th ed. Ottawa, Table
Research Branch, 1991.
| | |[pic] | |ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ | |ПОСТАНОВЛЕНИЕ | |29 августа 2002 года |№ |196-II| | | | |I | | | | | | | | | |О протесте прокурора Нижегородской | | |области на Закон Нижегородской области| | |«О регистрации актов гражданского | | |состояния на территории Нижегородской | | |области» | |
Рассмотрев протест прокурора Нижегородской области от 17 июля 2002 года № 7-13/19-2002 на Закон Нижегородской области от 10 января 1999 года № 25-З «О регистрации актов гражданского состояния на территории Нижегородской области», Законодательное Собрание области отмечает:
1. Указанный Закон области рассматривался на заседаниях
Законодательного Собрания области в трех чтениях с участием представителей руководства прокуратуры области, и ни по одной из норм Закона как при его принятии, так и в течение трех с половиной лет его действия возражений и замечаний ими не было высказано.
2. Федеральный закон «Об актах гражданского состояния», во исполнение которого был принят Закон Нижегородской области, не содержит запрета на наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по регистрации актов гражданского состояния.
3. По заключению Главного управления Министерства юстиции по
Нижегородской области, уполномоченного Президентом и Правительством
Российской Федерации осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов органов государственной власти области, этот Закон области не противоречит действующему законодательству, а протест прокурора области является необоснованным.
4. На октябрь 2002 года Государственной Думой Федерального Собрания
Российской Федерации намечено рассмотрение во втором чтении проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об актах гражданского состояния», которым прямо предусматривается наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по регистрации актов гражданского состояния.
5. Признание Закона Нижегородской области «О регистрации актов гражданского состояния на территории Нижегородской области» утратившим силу без проведения предварительной работы по созданию системы государственных органов регистрации актов гражданского состояния может привести к приостановке этой работы и, следовательно, к нарушению прав граждан.
В связи с изложенным Законодательное Собрание области постановляет:
1. Протест прокурора Нижегородской области от 17 июля 2002 года № 7-
13/19-2002 на Закон Нижегородской области от 10 января 1999 года №
25-З «О регистрации актов гражданского состояния на территории
Нижегородской области» принять к сведению.
2. Правительству Нижегородской области проработать данный вопрос с
Министерством юстиции Российской Федерации, к ведению которого относится работа ЗАГСа, и внести на рассмотрение Законодательного
Собрания области предложения о внесении изменений и дополнений в указанный Закон Нижегородской области.
|Председатель Собрания |Е.Б. Люлин |
П Р О Т О К О Л
заседания Правительства Нижегородской области
17 декабря 2002 года № ЮС-32
Председательствовал
первый заместитель губернаторА – член правительства
ю.п. сентюрин
Присутствовали:
|Министр финансов |- |В.В. Соболев | |Министр труда и социальной защиты |- |Г.А. Суворов | |Министр строительства и жилищно-коммунального |- |В.И. Лимаренко | |хозяйства | | | |Министра промышленности и |- |В.Е. Антоневич | |инноваций | | | |Министр агропромышленного комплекса |- |В.И. Ерыженский | |Министр здравоохранения |- |В.М. Казнин | |Министр культуры |- |В.И. Седов | |Министр государственно-правового обеспечения |- |В.И. Хворостухин | |И.о. министра имущественных отношений |- |Н.В. Москалев | |Первый заместитель министра экономики и развития|- |Н.С. Петровский | |предпринимательства | | | |Первый заместитель Губернатора, руководитель |- |В.П. Кириенко | |Администрации Губернатора | | | | | |Ответственные работники Правительства Нижегородской области, | |Администрации Губернатора, Законодательного Cобрания, иных органов | |исполнительной власти, руководители правоохранительных органов, | |прокуратуры, юстиции, налоговых, финансовых органов и представители | |учреждений, организаций, предприятий Нижегородской области согласно | |списка (прилагается). |
I. О Концепции и Программе развития налогового и неналогового потенциала в Нижегородской области
(Сентюрин, Лобанова, Мамыкина, Цапин, Сентюрин)
1. Принять к сведению информацию заместителя министра, директора департамента доходов министерства финансов Нижегородской области Н.Г. Ло- бановой о Концепции и Программе развития налогового и неналогового потенциала в Нижегородской области.
2. Принять постановление Правительства Нижегородской области «Об утверждении Концепции развития налогового и неналогового потенциала в Нижегородской области и Программы развития налогового и неналогового потенциала в Нижегородской области».
3. Министерству финансов Нижегородской области (В.В. Соболеву) представлять информацию о реализации Программы развития налогового и неналогового потенциала в Нижегородской области по итогам работы за полугодия.
Результаты голосования – единогласно
[...]
III. О Программе государственных гарантий оказания населению Нижегородской области бесплатной медицинской помощи на 2003 год
(Сентюрин, Казнин, Цапин, Бакушин, Соболев, Арапов, Сентюрин)
1. Принять к сведению информацию министра здравоохранения В.М. Казнина и исполнительного директора Территориального фонда обязательного медицинского страхования А.М. Бакушина о выполнении Программы государственных гарантий оказания населению Нижегородской области бесплатной медицинской помощи в 2002 году и о Программе государственных гарантий на 2003 год.
2. Признать удовлетворительной работу министерства здравоохранения и
Территориального фонда обязательного медицинского страхования по выполнению Программы государственных гарантий оказания населению
Нижегородской области бесплатной медицинской помощи в 2002 году.
3. Министерству здравоохранения Нижегородской области (В.М.Казнину) совместно с Территориальным фондом обязательного медицинского страхования (А.М. Бакушиным) в срок до 10 января 2003 года доработать Программу государственных гарантий оказания населению Нижегородской области бесплатной медицинской помощи на 2003 год с учетом замечаний и представить в Правительство Нижегородской области.
Результаты голосования – единогласно
IV. Об областной целевой Программе на 2003-2005 годы «Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности в Нижегородской области»
(Сентюрин, Суворов, Цапин, Роганян, Седов, Соболев, Сентюрин)
1. Принять к сведению информацию министра труда и социальной защиты Г.
А. Суворова об областной целевой Программе на 2003-2005 годы
«Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности в
Нижегородской области».
2. Принять постановление Правительства Нижегородской области «Об утверждении областной целевой Программы на 2003-2005 годы
«Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности в
Нижегородской области» с учетом замечаний.
3. Рекомендовать органам местного самоуправления Нижегородской области при принятии правовых актов о выделении земельных участков под новые застройки предусматривать строительство пандусов.
4. Министерству труда и социальной защиты населения Нижегородской области (А.Г. Суворову) активизировать работу по привлечению внебюджетных средств для полного обеспечения финансирования областной целевой Программы на 2003-2005 годы «Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности в Нижегородской области».
Результаты голосования – единогласно
[...]
VII. О проекте закона Нижегородской области «О ежемесячном дополнительном материальном обеспечении инвалидов-участников боевых действий в Демократической республике Афганистан, Чеченской республике и семей погибших военнослужащих»
(Сентюрин, Суворов, Лобанова, Сентюрин)
1. Принять к сведению информацию министра труда и социальной защиты Г.А. Суворова о проекте закона Нижегородской области «О ежемесячном дополнительном материальном обеспечении инвалидов-участников боевых действий в Демократической республике Афганистан, Чеченской республике и семей погибших военнослужащих».
2. Одобрить проект закона Нижегородской области «О ежемесячном дополнительном материальном обеспечении инвалидов-участников боевых действий в Демократической республике Афганистан, Чеченской республике и семей погибших военнослужащих» с учетом замечаний и рекомендовать Губернатору Нижегородской области Г.М. Ходыреву внести указанный законопроект на рассмотрение Законодательного Собрания Нижегородской области в порядке законодательной инициативы в соответствии со статьей 30 Устава Нижегородской области.
3. Министерству труда и социальной защиты Нижегородской области (Г.А. Суворову) обеспечить финансирование Закона в полном объеме по статье «Социальная политика».
4. Министерству финансов (В.В. Соболеву), министерству труда и социальной защиты (Г.А. Суворову) при подготовке проекта закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Нижегородской области «Об областном бюджете на 2003 год» предусмотреть средства на реализацию данного Закона в полном объеме.
Результаты голосования – единогласно
[...]
Первый заместитель Губернатора – член Правительства Ю.П. Сентюрин ----------------------- [1] Вольтер. О законах//Избранныя страницы. - СПБ.: АОТД, 1914. С. 72. [2] См. также: Платон. Законы. Собр. соч.: В 4 т. М.: Мысль. 1994. Т. 4. С. 71-437; Аристотель. Политика. Соч.: В 4 т. М.: Мысль, 1983. Т. 4. С. 375- 644. [3] Памятники римского права. М.: Зерцало, 1997. С. 154. [4] Ш.-Л. Монтескье. О духе законов. М.: Госполитиздат, 1955. С. 651. [5] Г.В.Ф. Гегель. Философия права. М.: Мысль. 1990. С. 253-254. [6] Ср. постановление Законодательного Собрания Нижегородской области № 196- III от 29.08.2002 «О протесте прокурора Нижегородской области на Закон Нижегородской области «О регистрации актов гражданского состояния на территории Нижегородской области» (Приложение 1) [7] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Стенограмма выступления. М., «Известия», 2002. С. 17. [8] Лисюткин А.Б. Юридическая техника и правовые ошибки//Государство и право, № 11, 2001. С. 27. [9] Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. - М.: НОРМА, 2000. - С. 1. [10] Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974. С. 139 и далее. [11] Баранов В.М. Систематизация и кодификация нормативно-правовых актов: Лекция. - Н.Новгород: НЮИ МВД РФ, 1998. - С.5. [12] Цит. по Керимов Д.А. Указ. соч. С. 17. [13] Большой юридический словарь//Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. - 2- е изд., перераб. и доп. - М: ИНФРА-М, 2000. -С. 695 [14] Теория государства и права: 100 экзаменационных ответов: Экспресс- справочник//Отв. ред. д.ф.н., проф. В.И.Власов. - Ростов н/Д.: МарТ, 2002. - С. 274 [15] Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. - М.: «Юристъ», 2002. - С. 309 [16] Регламент Правительства Нижегородской области, утвержденный постановлением Правительства Нижегородской области № 315 от 02.12.2002, п. 3.1. [17] Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33. Ст. 3895. [18] Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика//Под ред. А.В.Гайды, М.Ф.Казанцева, К.В.Киселева, В.Н.Руденко. Екатеринбург: УрО РАН, 2001. С. 158. [19] Н.А.Власенко. Правила законодательной техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации//Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т.//Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. - Нижний Новгород, 2001. - Т. 1, с. 177. [20] См. также распоряжение Губернатора Нижегородской области «Об утверждении образцов бланков с изображением герба Нижегородской области» от 6 февраля 2002 г. № 134-р. [21] Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. - Н.Новгород: Издательство «Общество «Интелсервис», 2002. - с. 163-164 [22] Л.А.Морозова. Выбор формы законодательного акта и эффективное ее использование. // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т./ Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. - Нижний Новгород, 2001. - Т. 1, с. 144. [23] Общая теория права и государства: Учебник/Под ред. В.В.Лазарева. - М.: Юристъ, 2000. - С. 188. [24] Prйcis of Procedure for the House of Commons. 4th ed., Ottawa: Table Research Branch, 1991. P. 73-74. [25] Зеленов М.В. Аппарат ЦК РКП(б) - ВКП(б), цензура и историческая наука в 1920-е годы. - Н.Новгород, 2000. - С. 448. [26] Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. [27] Десницкий С.Е. «Слово о прямом и ближайшем способе к научению юриспруденции//Русская философия второй половины XVIII века: Хрестоматия. Свердловск: Изд-во Урал. ун-та, 1990. - С. 37-38. [28] Н.А.Власенко. Указ. соч. - С. 178. [29] Н.А.Власенко. Там же - С. 179. [30] Системность законодательства как фактор повышения его качества. ИГП РАН//Государство и право, № 8, 2002. - С. 9. [31] Доценко Т.А. Сущность юридических конструкций//Проблемы юридической техники: Сб. статей//Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. - Нижний Новгород, 2000. С. 316-317. [32] Там же, с. 319. [33] Розенталь Д.Э. Практическая стилистика русского языка. - М.: АСТ-ЛТД, 1998. - С. 28-29. [34] Кондильяк Э.Б. Опыт о происхождении человеческих знаний//Сочинения в 3- х т. Т.1. - М.: Мысль, 1980. - С. 298. [35] Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России. Журнал российского права, № 6, 2002 г. - С. 30. [36] Апт Л.Ф. Правовые дефиниции в законодательстве//Проблемы юридической техники: Сб. статей//Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. - Нижний Новгород, 2000. С. 311-312. [37] См. также: Нагорная М.А. Техника определения законодательных терминов; Дудко И.Г. Правовые понятия в законодательстве субъектов Российской Федерации; Рабец А.М. Проблемы законодательного закрепления юридических дефиниций; Туранин В.Ю. Проблема выбора оптимального способа закрепления дефиниции в законодательном тексте//Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т./Под ред. д.ю.н., проф., акад. В.М.Баранова. - Т.1, Нижний Новгород, 2001. [38] См. например: Крысин Л.П., Статкус В.Ф. Обвинительное заключение: язык и стиль: Практическое пособие для следователей. - М.: «Книжная находка», 2002. [39] См. например: Краткий справочник по оформлению актов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М.: 2001. [40] Зеленов М.В. Указ. соч. С. 448.