Есть ли
альтернатива разграничению государственной собственности на землю?
Для начала
напомним, в каком состоянии находится в настоящее время правовое регулирование
отношений публичной земельной собственности:
- вся земля
находится в неразграниченной бессубъектной государственной собственности и
передана в ведение органов местного самоуправления, которые распоряжаются ею
путем передачи земельных участков гражданам и юридическим лицам в
собственность, а также их предоставления на праве бессрочного (постоянного)
пользования, пожизненного наследуемого владения, временного пользования и
аренды. Такой правовой институт, как "ведение землей", неизвестен
современному гражданскому законодательству России, в связи с чем возникает
множество проблем, например, невозможность зарегистрировать это отношение
органов местного самоуправления к земле в порядке государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Нынешняя ситуация абсурдна еще и
потому, что органы местного самоуправления, не входя в систему государственной
власти, фактически безраздельно распоряжаются государственной собственностью;
- принимаются
федеральные законы, объявляющие отдельные виды и категории земель федеральной
собственностью;
- Земельный
кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О государственных и
муниципальных землях" находятся на рассмотрении Государственной Думы
Российской Федерации уже более 5 лет и крайне неудачно регулируют указанные
вопросы.
В результате на
уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
предпринимаются противоправные попытки в опережающем порядке разграничить
государственную собственность на землю и на этой основе сформировать
собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. Эти процессы
фактически перестали контролироваться со стороны федеральных властей.
Таким образом,
правовое регулирование вопросов публичной земельной собственности находится в
глубоком затяжном кризисе, из которого представляются возможными два варианта
выхода. Можно разграничить государственную собственность на землю на условиях и
в порядке, установленных федеральным законом и, затратив не один десяток лет,
громадные финансовые и организационные ресурсы, сформировать право
собственности публичных образований на земельные участки. Ошибочность и
опасность такого пути была показана в предыдущих статьях автора (БА №№ 6, 7).
Альтернативой
разграничению государственной собственности на землю является создание
принципиально новой системы правового регулирования земельных отношений,
основанной на единстве публичной земельной собственности. Ее основными
принципиальными положениями являются:
Установление
права общей совместной собственности Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации на земельные участки (государственной собственности на
земельные участки)
В соответствии
с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы могут находиться
в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Хотелось
бы обратить внимание на то, что в данной конституционной норме, составляющей
одну из основ конституционного строя Российской Федерации, не говорится
отдельно о федеральной собственности и собственности субъектов РФ. В то же
время в Конституции РФ несколько раз упоминается федеральная государственная
собственность (п. "д" ст. 71, подп. "г" ч. 1 ст. 114).
Иначе говоря, если бы авторы Конституции РФ предполагали нахождение природных
ресурсов отдельно в федеральной собственности и собственности субъектов
Российской Федерации, то соответствующая формулировка была бы включена в
Основной закон нашего государства.
Гражданский
кодекс РФ, регулируя в вопросы собственности на природные ресурсы (п. 1 ст.
126, п. 2 ст. 214), также употребляет понятие "государственная
собственность" без четкого установления субъекта указанного права –
Российской Федерации или ее субъектов.
Несмотря на то,
что и Конституция РФ, и Гражданский кодекс РФ последовательно занимают позицию
нахождения земли и других природных ресурсов в государственной собственности,
не разделяемой на собственность Российской Федерации и ее субъектов, вопрос о
субъекте такого права собственности остается открытым, что недопустимо в
условиях наличия земельных участков в обороте. Проблема бессубъектности
государственной собственности на земельные участки должна, по нашему мнению,
решаться путем установления права общей совместной собственности Российской
Федерации и субъекта Российской Федерации на земельные участки, находящиеся в пределах
границ указанного субъекта. Так, например, все сформированные земельные участки
на территории Ярославской области, не переданные в собственность граждан и
юридических лиц, будут являться объектами права общей совместной собственности
Российской Федерации и Ярославской области, на территории города Москвы - права
общей совместной собственности Российской Федерации и города Москвы.
Бытует мнение,
что гражданским законодательством России не допускается общая собственность на
имущество с участием публичных образований. Между тем, в главе 16 Гражданского
кодекса РФ говорится об абстрактных лицах и участниках долевой и совместной
собственности, а в п. 2 ст. 124 прямо говориться о том, что к Российской
Федерации, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям
применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях,
регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или
особенностей данных субъектов.
Безусловно,
следует воспользоваться возможностью, предоставленной п. 3 ст. 212 Гражданского
кодекса РФ, и установить ряд особенностей права общей собственности Российской
Федерации и ее субъектов на земельные участки. Например, был бы целесообразен
запрет на раздел имущества, находящегося в совместной собственности, и выдел из
него доли (ст. 254 ГК РФ).
Тем самым
конструкция права общей совместной собственности Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации на земельные участки полностью бы
соответствовала Конституции РФ, Гражданскому кодексу РФ и обеспечила бы
полноценное участие публичных образований в земельном рынке.
Нельзя не
упомянуть об ином возможном способе реализации принципа единства публичной
земельной собственности – установления права федеральной собственности на
земельные участки. Аналогичная попытка предпринята в Лесном кодексе РФ,
провозгласившем право федеральной собственности на лесной фонд. Несмотря на то,
что Лесной кодекс РФ прошел в 1998 г. испытание Конституционным Судом РФ, по
приведенным выше соображениям представляется, что он не вполне соответствует
Конституции РФ. Более того, попытка соблюдения конституционной нормы о
принадлежности вопросов владения, пользования и распоряжения природными
ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, привело к
тому, что решения по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным
фондом принимаются органами государственной власти субъектов Российской
Федерации или, по крайней мере, невозможны без согласования с ними. В
результате право федеральной собственности на лесной фонд оказалось расщеплено
и превращено в фикцию, что не позволяет нам распространять этот отрицательный
правовой опыт на земельные отношения.
Установление
порядка владения, пользования и распоряжения земельными участками, находящимися
в общей совместной собственности Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации
Российская
Федерация и соответствующий субъект Российской Федерации, будучи
сособственниками земельных участков, должны владеть и пользоваться общим
имуществом сообща, распоряжаться ими также по общему согласию. Применительно к
рассматриваемому случаю это означает, что Российской Федерации и ее субъектам
принадлежат полномочия по участию в реализации права общей совместной
собственности на земельные участки, которые они должны осуществлять через свои
органы исполнительной власти.
Следовательно,
субъекты Российской Федерации должны будут создавать собственные органы
исполнительной власти, которые, наряду с существующими комитетами по земельным
ресурсам и землеустройству (территориальными органами Госкомзема России -
федерального органа исполнительной власти) участвовали бы в управлении
земельной собственностью. Такое решение приведет к увеличению штата
государственных служащих, дополнительным расходам бюджетов субъектов Российской
Федерации, дублированию полномочий.
Поэтому более
целесообразным представляется заключение соглашений о передаче органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации Госкомзему России
осуществления части полномочий по участию в осуществлении права общей совместной
собственности на земельные участки (ч. 3 ст. 78 Конституции РФ, Федеральный
закон от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов
ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации
и органами государственной власти субъектов Российской Федерации").
В этом случае
Госкомзем России и его территориальные органы, действуя от имени участников
общей совместной собственности на земельные участки – Российской Федерации и ее
субъектов, получили бы возможность продавать земельные участки, сдавать их в
аренду, контролировать поступление платы за землю и совершать иные действия по
управлению земельной собственностью.
Изложенное выше
позволяет усомниться в необходимости участия органов местного самоуправления в
осуществлении права общей совместной собственности Российской Федерации и ее
субъектов на земельные участки. Напомним, что Конституция РФ относит вопросы
владения, пользования и распоряжения природными ресурсами к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов, т.е. к полномочиям органов государственной
власти, и вслед за ней Федеральным законом "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" указанное полномочие не
отнесено к предметам ведения местного самоуправления.
В то же время
мы не исключаем возможности наделения органов местного самоуправления
некоторыми полномочиями по распоряжению земельными участками определенного
целевого назначения, что, в принципе, допускается Конституцией РФ (ч. 2 ст.
132) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации".
В чем
преимущества предложенного выше способа решения проблем государственной
собственности на землю?
Во-первых,
отпадает необходимость в длительном, дорогостоящем, чреватом многочисленными
конфликтами процессе разграничения государственной собственности на землю. Вся
земля на территории субъекта Российской Федерации является "потенциальной
собственностью" Российской Федерации и данного субъекта, из которой при необходимости
(например, в случае продажи земельного участка гражданину из состава земель
запаса) формируются земельные участки – объекты права общей совместной
собственности.
Во-вторых,
предотвращается наступление негативных последствий разграничения
государственной собственности на землю. Прежде всего, формирование общей
совместной собственности Российской Федерации и ее субъектов на земельные
участки послужит существенным правовым фактором укрепления российской
государственности и недопущения сепаратизма и местничества.
В-третьих,
появляется возможность существенно упростить правовое регулирование земельных
отношений. Например, в настоящее время земельные участки переходят от
государства к гражданам и юридическим лицам различными способами - в порядке
предоставления, продажи и приватизации. Столь существенное разнообразие
правовых категорий не поддается логическому объяснению, порождает незаконную и
противоречивую правоприменительную практику. Поэтому новое земельное
законодательство должно быть основано на принципиально новой концепции,
опирающейся на использование гражданско-правового инструментария с
установлением особенностей, обусловленных спецификой земельных участков как
объектов права собственности. Единственным способом распоряжения земельными
участками, находящимися в общей совместной собственности Российской Федерации и
ее субъектов, должно стать заключение гражданско-правовых договоров
купли-продажи, дарения, аренды, безвозмездного пользования земельными
участками, а также их обременения правом постоянного (бессрочного) пользования
и пожизненного наследуемого владения. Следует подчеркнуть, что предлагаемые
изменения касаются только правовой формы распоряжения земельными участками, и
отнюдь не исключают проведения землеустроительных действий, например, существующего
в земельном законодательстве порядка предварительного согласования места
размещения объекта.
К сожалению,
объем данной статьи не позволил нам более полно изложить всю новую концепцию
правового регулирования отношений государственной собственности на землю и
более подробно аргументировать свою позицию. Автор ограничился лишь наиболее
общими, принципиальными положениями и будет весьма благодарен читателям за
высказанные замечания и предложения.
Максим Валерьевич Попов
,
Заместитель начальника отдела по нормотворческой деятельности Центра Земельного
Права, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации
Список
литературы
Для подготовки
данной работы были использованы материалы с сайта http://www.yurclub.ru/