Консульские должностные лица. Их привилегии и иммунитеты

Консульские должностные лица. Их иммунитеты и привилегии
Пункт 1 d ст. 1 Венской конвенции 1963 г. гласит: "Консульское должностное лицо означает любое лицо, включая главу консульского учреждения, которому поручено в этом качестве выполнение консульских функций". К этой категории лиц относятся: генеральный консул, консул, вице-консул, консульский агент, проконсул и консульский стажер.
Для нормального выполнения своих функций консульские должностные лица наделяются иммунитетами и привилегиями, которые отражены в Венской конвенции 1963 г. (ст. 40—57) и в двусторонних консульских конвенциях. Эти документы определяют права и обязанности консульских должностных лиц и страны пребывания по отношению к ним.
Сравнительный анализ Венской конвенции 1963 г. и двусторонних консульских конвенций показывает, что между ними есть множество различий, особенно в том, что касается иммунитетов и привилегий консульских должностных лиц.
Рассмотрим данную проблему более подробно. Венская конвенция 1963 г., предоставляя консульским должностным лицам, иммунитет от юрисдикции, определяет: "Консульские должностные лица не подлежат юрисдикции судебных или административных органов государства пребывания в отношении действий, совершаемых ими при выполнении консульских функций" (п. 1 ст. 43). Это значит, что консульские должностные лица наделены иммунитетами, которые носят функциональный, служебный характер.
В современной международной практике служебный (функциональный) иммунитет предоставляется довольно широкому кругу лиц (консулам, военным морякам, служащим международных организаций, административно-техническому и обслуживающему персоналу посольств и др.).
Предоставление служебного иммунитета означает, что лицо, пользующееся им, освобождается от уголовной, гражданской и административной юрисдикции государства пребывания в отношении действий, совершаемых при исполнении служебных обязанностей. Если же правонарушение совершено не при исполнении служебных обязанностей, данное лицо может быть привлечено к ответственности в стране пребывания, но только "на основании постановлений судебных властей, в случае совершения тяжких преступлений" (п. 1 ст. 41).
И здесь возникает проблема, существо которой заключается в неопределенности понятия "действия, совершаемые при выполнении консульских функций". В связи с этим на практике нередко возникают трудности в выяснении того, находилось ли данное лицо в момент, преступления при исполнении своих служебных обязанностей или нет, следовательно, вправе ли государство пребывания привлекать его к ответственности. Не меньшие трудности возникают и в вопросе о том, кто правомочен, решать эту проблему: государство пребывания или направляющее государство.
Анализ доктрины международного права, договорных и законодательных норм, практики государств показывает отсутствие универсального решения проблемы служебного иммунитета.
Представляется, что универсального решения данной проблемы вообще не может быть. Это объясняется, прежде всего, тем, что многообразие допускаемых правонарушений и невозможность в принципе составить исчерпывающий перечень служебных обязанностей каждого лица, пользующегося служебным иммунитетом, исключают возможность выработки конкретных и универсальных критериев, позволяющих однозначно определить, было или не было данное лицо в момент совершения правонарушения при исполнении своих служебных обязанностей. Отсутствие таких критериев усугубляется возникновением в каждом случае правонарушения противоречия между интересами, с одной стороны, направляющего государства, которое заинтересовано в защите своих граждан, и, с другой, — государства пребывания, которое несет ущерб от совершенного правонарушения. Отсутствие четких критериев, противоречия между интересами сторон препятствуют разработке универсальной процедуры рассмотрения вопроса, а его единоличное решение той или иной стороной может быть необъективным.
На практике вопросы, связанные со служебным иммунитетом, нередко вызывают разногласия и конфликтные ситуации в отношениях между направляющим государством и страной пребывания.
Определенным ориентиром в решении указанных вопросов являются судебные прецеденты. Так, суды признавали себя некомпетентными, расценивая действия консулов как совершенные при исполнении ими служебных обязанностей, в следующих случаях:
— отказ консула в выдаче выездной визы (1927 г., Франция);
— нанесение консулом ущерба в результате дорожно-транспортного происшествия при поездке по служебным делам (1933 г., Франция);
— направление консулом суду сертификата, удостоверяющего статус личности (1962 г., США);
— выдача консулом паспорта и проездных документов девушке- соотечественнице, бежавшей от родителей (1970 г., Италия);
— отказ консула выслать гонорар за подготовленную по его просьбе публикацию (1970 г., США).
Но были случаи, когда суды выносили решения и приговоры в отношении консулов, рассматривая их действия как совершенные не при исполнении своих служебных обязанностей:
— неуплата долга за обслуживание (1912 г., Франция);
— разглашение консулом причин отказа в выдаче визы, нанесшее ущерб репутации (1927 г., Франция);
— убийство местного жителя в результате хулиганских действий консула (1957 г., Япония);
— аренда личного жилища (1963, 1965, 1967 гг., Франция);
— незаконный экспорт военных самолетов (1965 г., США);
— незаконный ввоз наркотиков (1979 г., США);
. умышленное убийство жены (1980 г., Греция).
Приведённые прецеденты показывают, что лицо, пользующееся служебным иммунитетом, в случае совершения уголовного преступления, как правило, привлекается к уголовной ответственности в государстве пребывания, т. е. совершение преступления почти всегда рассматривается как действие, выходящее за пределы служебных обязанностей. Обобщив практику привлечения к уголовной ответственности консульских должностных лиц, французский юрист Ш. Руссо отмечал, что "в случае совершения преступления иммунитет от уголовной юрисдикции не действует, таким образом, консул может быть арестован и, будучи приговорен, должен в принципе отбыть наказание. Сложнее обстоит дело в случае совершения проступков и иных нарушений".
Нерешенным является вопрос и о том, кто правомочен, определять, было или не было конкретное лицо в процессе совершения правонарушения при исполнении служебных обязанностей: государство пребывания или направляющее государство? Большинство зарубежных авторов считает, что этими правомочиями должен быть наделен суд страны пребывания.
За компетенцию суда направляющего государства в этом вопросе в свое время выступали в основном советские авторы.
В иностранных государствах вопрос о том, был или не был носитель функционального иммунитета при исполнении служебных обязанностей, нередко решается судебными органами страны пребывания. А в США компетенция суда в решении этого вопроса закреплена законом.
Случаи привлечения к уголовной ответственности лиц, пользующихся служебным иммунитетом, присутствовали в конце 1947 г. и в начале 1948 г. Были арестованы по обвинению в шпионаже и приговорены к длительным срокам лишения свободы секретарь, шофер и курьер турецкого консульства в г. Батуми.
В других случаях при совершении консульским должностным лицом преступления Министерство иностранных дел всегда обращалось к соответствующему консульскому учреждению или дипломатическому представительству с запросом: было или не было данное лицо в момент совершения правонарушения при исполнении служебных обязанностей. Естественно, во всех случаях, иногда даже вопреки здравому смыслу, отвечали положительно, и вопрос о возможной уголовной ответственности снимался. Таким образом, консульское должностное лицо неприкосновенно при исполнении своих функциональных обязанностей, и государство пребывания обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу или достоинство (ст. 40). В п. 1 ст. 41 Венской конвенции 1963 г. говорится: "Консульские должностные лица не подлежат ни аресту, ни предварительному заключению, иначе как на основании постановлений компетентных судебных властей в случае совершения тяжких преступлений". Пункт 2 гласит: "За исключением случаев, указанных в п. 1 настоящей статьи, консульские должностные лица не могут быть заключены в тюрьму. А также не подлежат никаким другим формам ограничений личной свободы, иначе как во исполнение судебных постановлений, вступивших в законную силу". Если на консульское должностное лицо заведено уголовное дело, местные власти государства пребывания обязаны незамедлительно уведомить об этом главу консульского учреждения (ст. 42). У них есть право вызвать консула в компетентные органы, но при этом ему оказывается уважение, и государство пребывания не должно чинить ему препятствий в выполнении консульских функций (ст. 41, п. 3).
Говоря о консульских иммунитетах и привилегиях, следует отметить, что данную проблему невозможно рассматривать на основе только Венской конвенции 1963 г., т. к. в двусторонних консульских конвенциях встречается широкое разнообразие. Например, существует, по меньшей мере, 11 вариантов решения вопроса о неприкосновенности личности консульского должностного лица, свыше 15 вариантов решения вопроса об их иммунитете от юрисдикции и т. д.
По конвенциям с большинством западных стран неприкосновенность личности имеет ограниченный характер: консульское должностное лицо может быть арестовано и взято под стражу в порядке предварительного заключения в случае совершения тяжкого преступления, а за другие преступления может быть лишено свободы только на основании вступившего в силу приговора суда (Италия, Франция, Швеция, Норвегия).
Целый ряд конвенций, подписанных Украиной с другими странами, предоставляя иммунитеты консульским должностным лицам, распространяют их и на членов семей, проживающих вместе с ними и не являющихся гражданами государства пребывания. Хотя другие конвенции консульские иммунитеты на членов семей не распространяют.
Рассматривая статус неприкосновенности консульских должностных лиц, следует отметить, что в Венской конвенции 1963, г. ничего не сказано о правовом положении их жилища и частной резиденции главы консульского учреждения. Некоторые страны пошли по этому же пути (Австрия, Литва, Беларусь и др.). Это говорит о том, что согласно соответствующим документам резиденции глав консульств и жилища консульских должностных лиц этих стран не наделены иммунитетом неприкосновенности.
Но большинство конвенций, так или иначе, регулируют этот вопрос. Например, статусом неприкосновенности наделяются жилые помещения только главы консульства (Швеции — ст. 13, п. 2; Норвегии — ст. 10, п. 2) или резиденция главы консульского учреждения (США — ст. 17, п. 1; Франции — ст. 21, п. 1; Италии — ст. 24, п. 2). Что касается распространения иммунитета неприкосновенности на жилые помещения всех консульских должностных лиц, то это отражено в консульских конвенциях России с Польшей (ст. 15, п. 2), Великобританией (ст. 14, п. 2), Японией (ст. 15), и другими странами. Своеобразно трактуется статус неприкосновенности жилых помещений консульских должностных лиц Финляндии и ФРГ. Так, в Конвенции России с Финляндией сказано: "... в жилых помещениях консульских должностных лиц власти страны пребывания не могут предпринимать каких-либо принудительных мер без согласия консула" (ст. 14, п. 4). В связи с этим возникает вопрос: а входить можно? Если да, то, при каких обстоятельствах? На этот счет никаких запретов и разъяснений в документе нет. Еще более интересная формулировка дана в Конвенции России с ФРГ: "... в жилых личных помещениях консула власти государства пребывания не будут осуществлять никаких мер принудительного характера". Такая формулировка больше похожа на джентльменское соглашение и не несет в себе никаких запретов. Подобное соглашение не создает прямых юридических обязательств для сторон и связывает их лишь морально.
Помимо этих проблем конвенции регулируют вопросы приобретения жилых помещений для консульских должностных лиц. По данному поводу в них говорится, что представляемое государство имеет право от своего имени или через любое уполномоченное им физическое или юридическое лицо в соответствии с законами и правилами государства пребывания и с согласия этого государства приобретать в собственность, получать в пользование, арендовать или вступать во владение в любой другой форме: а) резиденцией главы консульского учреждения, а также жилыми помещениями для любого консульского должностного лица, которое не является гражданином государства пребывания или не имеет постоянного местожительства в этом государстве; б) земельным участком, предназначенным для строительства жилых помещений. Представляемое государство может также улучшать жилые помещения или земельный участок.
Более того, в конвенциях сказано, что эти статьи и положения не следует толковать как освобождающие аккредитующее государство от ответственности за несоблюдение законов и правил страны пребывания.
Неоднозначно в конвенциях толкуется проблема привилегий, которыми наделены жилые помещения. Так, согласно конвенциям России с Беларусью и Литвой ото всех государственных, районных или муниципальных налогов, сборов и пошлин освобождается (помимо консульских помещений) лишь резиденция главы консульства (ст. 15). Тогда как Конвенция России с Польшей говорит об освобождении от всех видов налогов, сборов и пошлин жилых помещений всех консульских должностных лиц (ст. 17). Это еще раз подтверждает имеющиеся различия в иммунитетах и привилегиях, предоставляемых консульским должностным лицам разных стран.
Консульские конвенции, говоря об иммунитете от юрисдикции страны пребывания, допускают и целый ряд изъятий из иммунитетов. Иммунитеты не распространяются на следующие гражданские иски:
1) вытекающие из заключенного работником консульского учреждения договора, по которому он не выступал прямо или косвенно в качестве представителя аккредитующего государства;
2) возбужденные в связи с ущербом, нанесенным каким-либо транспортным средством в результате дорожно-транспортного происшествия по вине работника консульского учреждения в государстве пребывания;
3) касающиеся наследств, в которых работник консульского учреждения выступает в качестве наследника или отказополучателя, исполнителя завещания, распорядителя или попечителя наследства, будучи частным лицом;
4) возбужденные самим консульским должностным лицом по делу, по которому он пользовался бы иммунитетом от юрисдикции (в этом случае он лишается права ссылаться на иммунитет в отношении любого встречного иска, непосредственно связанного с основным иском);
5) консульское должностное лицо может быть подвергнуто аресту или предварительному заключению, если: . совершило тяжкое уголовное преступление; . по этому случаю есть постановление компетентных судебных органов (см. ст.
41 Конвенции 1963 г.).
Как видим, имеется достаточно широкая возможность предъявления гражданских и иных исков к консульским должностным лицам.
Консульское право говорит, что представляемое государство может отказаться от привилегий и иммунитетов, но этот отказ должен быть определенно выражен и о нем должно быть сообщено государству пребывания в письменной форме. Причем отказ от иммунитета от юрисдикции в отношений гражданского или административного дела не означает отказа от иммунитета от исполнительных действий, являющихся результатом судебного решения. В отношении таких действий необходим отдельный отказ (ст. 45 Конвенции 1963 г.).
Практически во всех договорах сказано, что государство пребывания относится к консульским должностным лицам с уважением и принимает все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на их личность, свободу и достоинство. Эта защита и предоставляемые возможности в равной мере относятся и к членам их семей (ст. 40 Конвенции 1963 г.).
Следует отметить, что в большинстве конвенций сразу же оговорено, что это положение не относится к консульским должностным лицам, являющимся гражданами страны пребывания или имеющим в этой стране статус иностранца, которому на законном основании разрешено постоянное местожительство, а также членам их семей. Но есть и конвенции, в которых подобная оговорка отсутствует, например, в Конвенции с Польшей. Таким образом, принадлежность к гражданству может влиять на иммунитеты и привилегии этой категории лиц. Консульские конвенции регулируют свободу передвижения консульских должностных лиц и, надо отметить, не всегда однозначно. Ряд договоров разрешает свободу передвижений и поездок по всей территории страны пребывания, за исключением зон, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности. Некоторые соглашения разрешают консульским должностным лицам свободу передвижения и поездок только по территории консульского округа, за исключением зон, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности. И есть договоры, в которых не отражена проблема свободы передвижений консульских должностных лиц. В этом случае следует ориентироваться на Венскую конвенцию 1963 г. (ст. 34), в которой сказано: "Поскольку это не противоречит законам и правилам о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности, государство пребывания должно обеспечить всем работникам консульского учреждения свободу передвижений и путешествий по его территории".
На практике представители властей страны пребывания могут столкнуться и с таким вопросом: может ли консульское должностное лицо выступать в качестве свидетеля? Да. Это регулируется ст. 44 Венской конвенции 1963 г. Консульские должностные лица могут вызываться в качестве свидетелей при производстве судебных или административных дел.
Вместе с тем, если консульское должностное лицо все же отказывается от дачи свидетельских показаний, к нему не могут применяться никакие меры принуждения или наказания (п. 1 ст. 44). Орган, которому требуется показание консульского должностного лица, должен избегать причинения помех выполнению этим лицом своих функций.
Эта статья предоставляет право консулу, в случае согласия, давать свидетельские показания в любом месте и в любой форме: в органах внутренних дел, дома, в консульском учреждении, письменно или устно.
При этом консульские должностные лица не обязаны давать показания по вопросам, связанным с выполнением ими своих функций, или представлять относящуюся к их функциям официальную корреспонденцию и документы. Они также не обязаны давать показания, разъясняющие законодательство представляемого государства (п. 3 ст. 44).
Другими словами, эта статья, с одной стороны, как бы обязывает консула давать свидетельские показания, за исключением определенных случаев, а с другой — дает ему возможность отказаться от дачи свидетельских показаний, вроде бы создавая противоречие. Но нам представляется, что это "противоречие" выражает уважение суверенитета аккредитующего государства и страны пребывания и не может отрицательно сказаться на консульских отношениях.
В целях облегчения выполнения консульских функций консульские должностные лица могут свободно общаться с гражданами представляемого государства и иметь доступ к ним, и наоборот.
В том случае, если в пределах определенного консульского округа какой- либо гражданин представляемого государства окажется арестованным, заключенным в тюрьму или взятым под стражу в ожидании судебного разбирательства, задержанным в каком-либо другом порядке, компетентные органы страны пребывания должны безотлагательно уведомить об этом главу консульского учреждения (п. 15 ст. 36).
Консульские должностные лица имеют право посещать гражданина представляемого государства, который находится в тюрьме, под стражей или задержан, для беседы с ним, имеют право переписки с ним и могут принимать меры к обеспечению ему юридического представительства (п. 1с ст. 36).
Если гражданин представляемого государства, находящийся в тюрьме, под стражей или задержанный, возражает против того, чтобы консул выступал от его имени, то консульское должностное лицо должно от этого воздержаться. Такое положение является естественной нормой отношений консула и местных властей в любой стране.
Эти права консульские должностные лица могут осуществлять только точно в соответствии с законами и правилами, принятыми в государстве пребывания (п. 2 ст. 36).
Статья 38 Конвенции 1963 г. говорит о праве главы консульского учреждения обращаться в компетентные местные органы его консульского округа при выполнении своих функций.
Эта же статья говорит, что в компетентные центральные органы страны пребывания глава консульского учреждения может обращаться только в той степени, в которой это допускается законами, правилами и обычаями государства пребывания или соответствующими международными договорами. В том случае, если представления консула не будут удовлетворены, он имеет право обратиться к правительству страны пребывания, но только через дипломатическое представительство своего государства. Непосредственные отношения с правительством могут иметь место только в том случае, если в данной стране нет посольства страны, представляемой консулом.
Что касается налоговых и таможенных привилегий консульских должностных лиц, то их регламентируют ст. 49—59 Венской конвенции 1963 г.
В ст. 49 сказано, что консульские должностные лица, а также члены их семей, проживающие вместе с ними, освобождаются от налогов, сборов пошлин личных и имущественных, государственных, районных и муниципальных, за исключением:
1) косвенных налогов, которые обычно включаются в стоимость товаров или обслуживания;
2) сборов и налогов на частное недвижимое имущество, находящееся на территории страны пребывания;
3) налогов на наследственное имущество или пошлин на наследование, или налогов на переход имущества, взимаемых государством пребывания, с определенными изъятиями, связанными с переходом имущества в связи со смертью работников консульства и членов их семей;
4) налогов и сборов на частный доход, включая доходы с капитала, источники которого находятся в стране пребывания, налогов на капиталовложения в коммерческие или финансовые предприятия государства пребывания;
5) сборов, взимаемых за конкретный вид обслуживания;
6) регистрационных, судебных, реестровых пошлин, ипотечных сборов, гербовых сборов с изъятиями, относящимися к консульским помещениям.
Зарплата консульских должностных лиц в стране пребывания освобождается от налогов и сборов. Вместе с тем работники консульских учреждений, нанимая лиц, зарплата которых не освобождается от подоходных налогов страны пребывания, должны выполнять обязательства, налагаемые законами и правилами этой страны на нанимателей.
Другими словами, создается режим, в соответствии с которым, по существу, консульские должностные лица не освобождаются от налогов в отношении деятельности, выходящей за пределы их служебных функций.
Что касается освобождения от таможенных пошлин и досмотра на таможне, то эти моменты регламентируются в п. 1—3 ст. 50. В ней говорится, что таможенные пошлины не взимаются с предметов для личного пользования консульского должностного лица, включая предметы, предназначенные для его обустройства и для его официального пользования. От уплаты таможенных пошлин освобождаются также члены семей консульских должностных лиц, проживающие вместе с ними. Следует отметить, что если в отношении таможенных пошлин более или менее определен круг предметов, в отношении которых таможенные пошлины не взимаются, то в отношении досмотра личного багажа на таможне существуют разные подходы. Конвенция 1963 г. (п. 3 ст. 50) освобождает от досмотра личный багаж консульских должностных лиц и членов их семей, проживающих вместе с ними. Речь идет о багаже, который следует вместе с ними. Багаж может быть досмотрен лишь в том случае, если у страны пребывания есть серьезные основания предполагать, что в нем содержатся предметы, не являющиеся их личными предметами или предметами для официального пользования консула. Досмотр возможен и в том случае, когда есть основания предполагать, что в багаже находятся предметы, ввоз и вывоз которых запрещены законами и правилами страны пребывания или которые подпадают под его карантинные законы и правила. Такой досмотр, однако, должен производиться в присутствии соответствующего консульского должностного лица или члена его семьи.
Таким образом, мы видим, что возможность досмотра личного багажа консульских должностных лиц четко определена Конвенцией 1963 г. Подобные положения отражены и во многих двусторонних соглашениях. Согласно другим двусторонним конвенциям личный багаж консульских должностных лиц и членов их семей подлежит досмотру на таможне. Таким образом, консульская практика идет по двум путям: . освобождает от досмотра личный багаж консульских должностных лиц, если нет серьезных оснований досматривать ;
. не освобождает от досмотра ни при каких обстоятельствах.
Консульские должностные лица освобождены от всех трудовых и государственных повинностей, независимо от их характера, а также от воинских повинностей, таких как реквизиции, контрибуции и военные постои. Это же относится и к членам семей консульских должностных лиц, проживающих вместе с ними (ст. 52).
Статья 53 определяет начало и конец консульских иммунитетов и привилегий. В ней сказано, что привилегии и иммунитеты, предусмотренные Конвенцией, начинают действовать в отношении консульского должностного лица с момента его вступления на территорию государства пребывания или, если оно уже находится на этой территории, с момента, когда оно приступило к выполнению своих обязанностей в консульском учреждении.
Привилегии и иммунитеты консульских должностных лиц прекращаются с того момента, когда они покидают территорию данного государства, или по истечении разумного срока, который достаточен для того, чтобы покинуть территорию данной страны.
В отношении членов семей привилегии и иммунитеты прекращаются в тот момент, когда они покидают территорию страны пребывания, или с того момента, когда они перестают быть членами семьи консульского должностного лица.
Что касается выполнения функций, то практически следует считать общепризнанным, что консул выполняет свои функции до момента оставления своей должности в консульском учреждении. В случае смерти работника данного учреждения члены его семьи, проживающие с ним, продолжают пользоваться предоставленными им привилегиями и иммунитетами до момента оставления страны пребывания или до истечения разумного срока, в течение которого они должны были бы оставить территорию государства пребывания.
Важное значение имеет ст. 54. Она говорит об обязанностях третьего государства в момент, когда консульские должностные лица проезжают через него, следуя к месту своего назначения или возвращаясь в аккредитующее государство. В этой статье сказано: государство предоставляет все иммунитеты, предусмотренные другими статьями настоящей Конвенции, которые могут потребоваться для обеспечения проезда или возвращения консульского должностного лица. Это распространяется и на членов их семей.
Конвенция о консульских сношениях 1963 г. обязывает консульских должностных лиц и всех лиц, пользующихся привилегиями и иммунитетами, без ущерба для них уважать законы и правила страны пребывания (ст. 55). Специально подчеркнута обязанность невмешательства во внутренние дела, а консульские помещения, как уже говорилось выше, не должны использоваться в целях, несовместимых с задачами выполнения консульских функций. Эта статья отражает практику государств и способствует развитию дружественных отношений между ними.
Консульские должностные лица обязаны соблюдать любые требования, предусмотренные законами и правилами страны пребывания, в отношении страхования от вреда, который может быть причинен третьим лицом в связи с использованием любого дорожного транспортного средства, судна или самолета (ст. 56).
Эта статья направлена также на обеспечение прав граждан в государствах пребывания в случае совершения правонарушений в отношении их личности и имущества консульским должностным лицом. Это лицо несет ответственность по законам страны пребывания (ст. 56).
Штатным консульским должностным лицам запрещается заниматься в стране пребывания какой-либо профессиональной или коммерческой деятельностью с целью получения личных доходов. Это приводит к изъятию иммунитетов у данного лица (ст. 57).
В результате рассмотрения вышеуказанных проблем приходим к следующим выводам:
1. Личные иммунитеты и привилегии консульских должностных лиц невозможно рассматривать лишь на основе Венской конвенции 1963 г., а следует учитывать и двусторонние конвенции, которые отличаются широким разнообразием в трактовке данного вопроса.
2. Консульские должностные лица, как правило, наделяются служебным (функциональным) иммунитетом, а универсального подхода к этой проблеме вообще не существует. Поэтому на практике решение указанных вопросов нередко вызывает разногласия и конфликтные ситуации между направляющим государством и страной пребывания, чего по возможности следует избегать.
3. Документы показывают, что существует широкое разнообразие в предоставлении иммунитетов и привилегий консульским должностным лицам разных стран.
Иммунитеты и привилегии административно - технического и обслуживающего персонала консульств
Важность исследования вопросов об иммунитетах и привилегиях административно- технического и обслуживающего персонала консульств объясняется двумя обстоятельствами:
— в первую очередь тем, что значительную часть работников консульского учреждения составляют именно эти категории;
— во вторую очередь тем, что данная проблема остается сегодня неизученной.
Необходимость распространения иммунитетов и привилегий на указанную категорию лиц в том или ином объеме объясняется тем, что в силу специфики выполняемых функций некоторые члены административно- технического персонала, например шифровальщики, делопроизводители, секретари-референты и др. осведомлены в вопросах секретного характера даже в большей степени, чем отдельные консульские должностные лица. Арест и иные принудительные меры в отношении них могут серьезно дезорганизовать деятельность консульского учреждения и нанести значительный ущерб аккредитующему государству.
В то же время предоставление иммунитетов административно-техническому и обслуживающему персоналу консульств означает освобождение от местной юрисдикции весьма многочисленной группы иностранных граждан. Это затрагивает финансовые интересы страны пребывания (освобождение от налогов и таможенных пошлин), а также интересы обеспечения правопорядка и государственной (национальной) безопасности (освобождение от уголовной юрисдикции).
Исходя из вышеуказанных обстоятельств, в Конвенции 1963 г. было закреплено компромиссное положение: "... консульские служащие не подлежат юрисдикции судебных или административных органов государства пребывания в отношении действий, совершаемых ими при выполнении консульских функций" (ст. 43).
Таким образом, многосторонняя Конвенция 1963 г. предоставила административно-техническому персоналу, т. е. консульским служащим, объем иммунитетов, почти равный иммунитетам консульских должностных лиц. То есть их иммунитеты и привилегии носят функциональный (служебный) характер и распространяются только на действия, совершаемые консульскими служащими при исполнении своих функциональных обязанностей.
Но, говоря об иммунитетах, этой статьей Конвенции ограничиваться невозможно. Дело в том, что в ст. 72 сказано:
"... при применении положений настоящей Конвенции страна пребывания не должна проводить дискриминации между государствами, однако не считается, что имеет место дискриминация, если страна пребывания применяет какое-либо из положений настоящей Конвенции ограничительно, ввиду ограничительного применения этого положения к его консульским учреждениям в представляемом государстве или если по обычаю или по соглашению государства предоставляют друг другу режим, более благоприятный, чем тот, который требуется положениями настоящей Конвенции...".
Это положение, по сути, привело к тому, что иммунитеты и привилегии, как консульских должностных лиц, так и консульских служащих и работников обслуживающего персонала разных стран в одном и том же государстве пребывания значительно отличаются друг от друга, что отражено в двусторонних консульских конвенциях.
Двусторонние консульские конвенции не едины даже в делении работников консульских учреждений на категории, не говоря уже о разнице в предоставляемых иммунитетах и привилегиях. Рассмотрим эти вопросы более подробно на примере договоров.
Так, Венская конвенция 1963 г. делит работников консульского учреждения на три категории: консульские должностные лица, консульские служащие и обслуживающий персонал. Конвенции же России с Монголией, КНДР, США, Великобританией, Финляндией, Японией, Швецией, Норвегией, Мали и др. подразделяют работников консульского учреждения на две категории: консульские должностные лица и сотрудники консульского учреждения. То есть в них не проводится разницы, например, между иммунитетами шифровальщика и садовника.
Особо выделяется из этой системы деления Конвенция России с ФРГ, в которой к консульским должностным лицам отнесены секретари и референты (см. п. 26 ст. 5), а к сотрудникам консульства — сотрудники канцелярии, переводчики, машинистки, стенографистки, бухгалтеры, заведующие хозяйством, шоферы и другой обслуживающий персонал (см. п. 3 ст. 5). Таким образом, изначально, даже при делении на категории в конвенциях закладывается тенденция к предоставлению различных иммунитетов лицам, занимающим одну и ту же должность в разных консульствах.
Как видим, предусмотренное Конвенцией 1963 г. деление персонала консульского учреждения на три категории носит весьма условный характер, о чем свидетельствуют рассмотренные двусторонние конвенции. Включение в ту или иную категорию конкретных сотрудников консульств относится исключительно к компетенции аккредитующего государства и не регулируется нормами международного права. Позиции же аккредитующих стран по этому вопросу далеко не однозначны и нередко противоречат позициям государств пребывания.
Грани между различными категориями персонала весьма неопределенны, что наглядно иллюстрируют приведенные выше примеры. Это может быть связано с интересами обеспечения режима безопасности в консульском учреждении, а также с тем, что аккредитующее государство при назначении конкретных сотрудников может быть не заинтересовано в публичном определении их функциональных обязанностей. На практике это приводит к тому, что представляющее государство, определяя сотрудников в консульские учреждения, не указывает, на какие должности они назначаются, а иногда даже не уточняет, к какой категории относится тот или иной сотрудник.
Заключение двусторонних конвенций, в которых определяется статус административно-технического и обслуживающего персонала приводит к множественности подходов.
Анализ иммунитетов и привилегий, предоставляемых административно- техническому и обслуживающему персоналу консульских учреждений разных стран, показывает, что они сильно разнятся между собой. Так, административно-техническому и обслуживающему персоналу консульств Беларуси и Польши в России можно передвигаться по всей стране, а такому же персоналу Японии, Монголии, Италии, Литвы, Франции — только в пределах своего консульского округа. Тогда как этой же категории лиц из ФРГ, Китая, Великобритании, КНДР, Швеции, Норвегии, США самостоятельно, без глав консульств или консульских должностных лиц, передвигаться нельзя не только по стране, но даже в пределах их консульского округа.
Что касается иммунитетов от юрисдикции страны пребывания, то можно сказать, что административно-технический и обслуживающий персонал консульств Японии, Норвегии, США, Франции, Польши не подлежит юрисдикции судебных или административных органов в отношении действий, совершаемых им при выполнении своих функциональных обязанностей. При этом данная категория лиц, а также члены их семей из Японии и США пользуются иммунитетом от уголовной юрисдикции и во внеслужебной деятельности, а на сотрудников и членов их семей из Норвегии, Франции, Польши этот иммунитет не распространяется.
Служебным иммунитетом наделен административно-технический персонал итальянского консульства, но он не распространяется на обслуживающий персонал. И совершенно особое место в системе иммунитетов занимают сотрудники административно- технического и обслуживающего персонала, а также члены их семей из консульств Великобритании, Финляндии, Монголии, КНДР — их иммунитеты приравнены к дипломатическим. Что касается этой же категории лиц из консульств Китая, ФРГ, Швеции, Беларуси и Литвы, то их иммунитеты в конвенциях вообще не определены.
Отличие мы увидим при рассмотрении иммунитетов жилых помещений и личного имущества. Здесь особое положение занимает консульство КНДР. Жилые помещения его административно - технического и обслуживающего персонала неприкосновенны, и само консульство, средства передвижения пользуются иммунитетом от обыска, ареста и реквизиции наравне с дипломатическими.
Статус неприкосновенности имеют жилые помещения сотрудников административно - технического и обслуживающего персонала консульства Монголии, в Конвенции ничего не сказано о его средствах передвижения. В польском консульстве неприкосновенны жилые помещения административно - технического персонала и не имеют иммунитетов помещения обслуживающего персонала. Жилые помещения административно - технического и обслуживающего персонала консульства ФРГ освобождены только от всех налогов, но не наделены статусом неприкосновенности. Что касается остальных стран, их двусторонних конвенций с Россией, следует констатировать, что неприкосновенность жилых помещений и средств передвижения рассматриваемой категории лиц никак в них не регламентирована.
Различия имеются и в таможенных иммунитетах. Освобождены от таможенных пошлин наравне с административно - техническим персоналом посольств сотрудники и члены их семей консульств Монголии, Китая, Швеции, Норвегии, Финляндии, США, и данная категория лиц из КНДР — даже от досмотра на таможне. Тогда как административно - технический персонал (без обслуживающего) консульств Италии, Франции, Литвы, Беларуси освобожден от таможенных пошлин только на предметы, предназначенные для первоначального обзаведения. Не облагается пошлинами на таможне личный багаж административно - технического и обслуживающего персонала консульств ФРГ и Польши, а Конвенция с Японией распространяет этот иммунитет и на членов их семей.