Введение
1. Конституционнаяхарактеристика субъектов РФ.
2. Типология иконституционные основы организации субъектов РФ.
3. Эволюция правовогостатуса края, области как субъекта РФ.Заключение
Введение
Проблемыфедеративного устройства Российского государства занимают одно из центральныхмест в новой Конституции Российской Федерации. Это обусловлено необходимостью,с одной стороны, укрепления территориальной целостности и единства России какмногонационального государства, решающего задачи устранения дезинтеграционныхпроцессов и стабилизации своей внутренней структуры, с другой— реального обеспечениясамоопределения народов как носителей и источников власти применительно ко всемсубъектам Федерации при сохранении многообразия объединяемых каждым из них этнических,религиозных и языковых сообществ.
Несмотряна факт принятия новой Конституции Российской Федерации, на тот факт, что в нейзакреплены принципиально новые, незнакомые предыдущим Конституциям положения офедеративном устройстве, это далеко невсё, что необходимо сделать на пути строительства подлинно федеративногогосударства. Еще не сложились традиции взаимоотношения центра и регионов на томуровне, на котором в конструктивном ключе решались бы как проблемы федеральногоцентра, так и регионов. Совместная деятельность регионов и центра насегодняшний день пока ещё не до конца освободилась от идеологических путсоветской государственности. В своей деятельности как региональные, так ифедеральные органы государственной власти руководствуются подчас не законодательныминормами, а некоей «целесообразностью», «полезностью», которая противоречитзакону. Таким образом, следуетконстатировать, что на пути построения гармоничных взаимоотношений между центром ирегионами обеим сторонам придется решить ряд непростых задач. И одной из такихзадач является более четкое определение границ компетенции обеих сторон,уточнение и корректировка правового статуса.
1. Конституционная характеристика субъектов РФ
РоссийскаяФедерация—государство с уникальной государственной структурой. В составе субъектовРоссийской Федерации в настоящее время насчитывается89субъектов:21республика,6краев,49 областей, 2 городафедеральногозначения,1 автономная область и 10автономных округов. В них проживает более140наций и народов, исторически объединившихся нароссийской земле в многонациональный народ Российской Федерации.
В п.1ст.65Конституции все субъекты Российской Федерации перечислены не случайно.Включение названия каждого субъекта Федерации в эту статью служит целизакрепления субъектов в составе Российской Федерации и является правовымоснованием для использования его государственными органами конституционныхправ,таких,например, как право законодательной инициативы, право на вхождение в СоветФедерации двух представителей (ст. ст.95и104 КРФ). Следует учесть, что всоответствии с Указом Президента Российской Федерации от9января1996г.№ 20«О включении новыхнаименований субъектов Российской Федерации в статью65Конституции Российской Федерации»[1], а также в связи с изменением наименованийИнгушской Республики и Республики Северная Осетия соответственно на РеспубликуИнгушетия и Республику Северная Осетия—Алания эти новые наименования включены в ч.1ст.65Конституции вместо прежних.Немного позже в соответствии с аналогичным Указом Президента РоссийскойФедерации от10февраля1996г «Овключении нового наименования субъекта Российской Федерации в статью65 Конституции РоссийскойФедерации»[2] и в связи с изменением наименованияРеспублики Калмыкия—Хальмг Тангч на Республику Калмыкия новое наименование этой Республики такжебыло внесено в ч.1ст.65Конституции РоссийскойФедерации. Поэтому при переиздании текста Конституции Российской Федерации новыенаименования субъектов должны быть внесены в текст Конституции.
Всравнении с1978г.—годом принятия предпоследней и четвертой посчету Конституции Российской Федерации—число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменилисьнаименования и правовой статус субъектов Федерации. В число субъектовРоссийской Федерации вошли49областей и6краев, а также2города федерального значения. Статус республик, кроме16бывших автономных республик, приобрели также4автономные области— Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайскаяи Хакасская, а из автономных областей осталась только одна—Еврейская. В1992г. Чечено-Ингушская Республика была разделена наЧеченскую Республику и Ингушскую Республику.
СубъектыРоссийской Федерации различаются между собой по величине территории,численности и плотности населения, его национальному составу. Так, при наличиитаких сравнительно небольших по территории субъектов, как Калининградскаяобласть(15,1тыс.км и Республика Адыгея( 7,6тыс.км, имеются и такие значительные поразмеру территории субъекты, как Республика Саха (Якутия), занимающая3102тыс. км и Красноярский край,территория которого— 2401тыс.км. Такие субъекты по своей территории превосходят многие иностранныегосударства. Например, Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в2раза больше Индонезии; Республика Коми (415,9тыс.км) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии[3].
Самыекрупные по численности населения субъекты Российской Федерации—города федерального значения Москва (более9млн. человек) и Санкт-Петербург (более5млн. человек), а также Московская область(почти7млн. человек) и Краснодарский край (более 5млн. человек)—входят в состав Российской Федерации наряду стакими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва—всего307тыс. человек, Республика Калмыкия— 328тыс. человек, Камчатская область -473тыс. человек.
СубъектыРоссийской Федерации различаются и по ряду других признаков—уровню развития экономики в целом, наличию иразвитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческимтрадициям, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следуетиз Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовойстатус субъекта Российской Федерации.
Какизвестно, действующая Конституция закрепила преобразование России в подлинноефедеративное государство, провозгласив равноправие субъектов как между собой,так и в отношениях с федеральной властью. Конституция сохранила те наименованиясубъектов, которые они дали сами себе. В ст.137Конституции Российской Федерации предусмотрено,что при изменении субъектом Федерации своего наименования «… новоенаименование… подлежит включению в статью65Конституции Российской Федерации». Это говорит отом, что вопрос о наименовании субъектаотносится к компетенции самогосубъекта (что следует также из положений ст.71, 72, 73).Внесение новогонаименования в Конституцию Российской Федерации происходит уже автоматически наосновании указа Президента Российской Федерации. На это указывает ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от28ноября1995г по делу о толковании ч.2ст.137Конституции РоссийскойФедерации[4]. Именнотак были внесены изменения в ст.65КРФприведенным выше Указом Президента Российской Федерации от9января1996г.
Сказанноене относится к изменениям наименований субъектов связанных с изменением их статуса (например,при замене название «край» или «область» названием «республика»). Эти вопросырешаются уже на основании ч.2ст.65КРФ. В ней устанавливается возможность принятия в Российскую Федерацию иобразования в ее составе новых субъектов. При этом могут быть различныеварианты изменения числа субъектов Российской Федерации: путем слияния двух илиболее субъектов и образования на их основе нового субъекта или распадаимеющегося субъекта на две или более части каждая, из которых выразила желаниестать отдельным субъектом Российской Федерации; кроме того, возможно вхождениев состав Российской Федерации новой территории на правах самостоятельногосубъекта.
Предусматривается,что подобные проблемы могут решаться в порядке, установленном федеральнымконституционным законом. Он подлежит разработке и принятию в соответствии сКонституцией. Представляется, что в законе будет разработана процедура принятияв Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта; в немследует также установить гарантии добровольности вхождения в РоссийскуюФедерацию новых субъектов, соблюдения международно-правового принципасамоопределения народов.
Всоответствии со ст.66 Конституции РФ основные положения, касающиеся статуса,т.е. правового положения субъекта Российской Федерации, определяютсяКонституцией Российской Федерации. Наряду с этим нее субъекты РоссийскойФедерации обладают элементами учредительной власти. Это означает, что каждыйсубъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней организации и с этойцелью принимать нормативные акты, регламентирующие его статус, статусреспублики определяется не только Конституцией РФ, но и конституцией самойреспублики. Аналогично определяется и статус других субъектов Федерации—краев, областей, городов федерального значения,автономной области, автономных округов—с той лишь разницей, что наряду с Конституцией РФ он определяетсяуставом соответствующего субъекта, принимаемым его законодательным(представительным) органом (например, Устав (основой закон) Самарской области, принятый СамарскойГубернской Думой Решением №142 от 21 декабря 1995 года; Устав (основой закон)Краснодарского края, принятый Законодательным Собранием Краснодарского края 4июля 1997 года). При этом следует отметить, что подготовка и принятиетаких уставов—новое явление в конституционном развитии,федеративном устройстве и развитии государственности РФ.
Такимобразом, и уставы, и конституции субъектов имеют одно то же назначение. Рольустава аналогична роли конституции в республике—и тот и другой регулируют сходные видыправоотношений.
Приэтом оба документа подлежат одинаковой государственно-правовой защите, исходяиз равноправия субъектов в их взаимоотношениях с федеральными органамигосударственной власти.
Изсодержания ст.66 Конституции РФвытекает, что субъектРоссийскойФедерации не может в одностороннем порядке изменить статус. Конституции республики уставы других субъектов, являясь частью правовой системы РоссийскойФедерации, не могут противоречить ее Конституции, которой отведеноглавенствующее место в определении статуса субъектов. Вместе с тем в своихосновных законах (конституциях и уставах) субъекты Федерации, естественно,могут и должны учитывать имеющиеся у них особенности, в числекоторых специфическиеособенности их территории и проживающего на них населения, в том числеособенности его национального состава.
Основываясьна уже упомянутом способе определения статуса субъекта Российской Федерации,Конституция предусмотрела возможность регламентации статуса автономной областии автономных округов также и путем принятия соответствующего федеральногозакона об автономной области, автономном округе (п.3ст.66Конституции). Такие законы могутбыть приняты в отношении каждого из этих субъектов по представлению ихзаконодательных и исполнительных органов. Вместе с тем возможно принятие иединого федерального закона об автономных округах.
Автономнаяобласть находится в составе Российской Федерации. Из10автономных округов9в настоящее время входят в состав краев иобластей. Непосредственно в состав Российской Федерации сейчас входит лишьЧукотский автономный округ, который вышел из состава Магаданской области всоответствии с Законом Российской Федерации от17июня1992г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в составРоссийской Федерации»[5].
Взаимоотношениямежду краями, областями и автономными округами строятся на основесотрудничества и могут регулироваться уставами соответствующих субъектов идоговорами между органами государственной власти автономного округа и органамигосударственной власти края или области. Названные договоры наряду с другимивопросами могут закреплять делегирование части полномочий органовгосударственной власти автономных округов органам государственной власти края,области. Кроме того, взаимоотношения между краями, областями и автономнымиокругами, согласно Конституции, могут регулироваться также и соответствующимфедеральным законом. Пока такой закон не принят. Однако необходимость егопринятия не вызывает сомнений, учитывая особенности характера взаимоотношенийэтих субъектов. В числе важнейших вопросов, требующих урегулирования в данномзаконе, принципы разграничения объектов собственности, находящихся натерритории данных субъектов, и полномочий по управлению ими; порядок разрешенияспоров и защиты интересов каждого из этих видов субъектов Российской Федерации.В предмет регулирования данного закона должно войти также определение основныхтребований к договорам между органами государственной власти автономного округаи, соответственно, края, области, порядка их заключения, регистрации ирасторжения.
КонституцияРоссийской Федерации в ч.5ст.66закрепляет возможностьизменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласиюРоссийской Федерации и ее субъекта.
Преобразованиеконституционно-правового статуса субъекта, например области в республику илинаоборот, в принципе может привести и к его переименованию. Но изменениестатуса субъекта Федерации, видимо, возможно и в рамках одного наименованиясубъекта, например при выходе автономного округа из состава края или области[6].Регулирование изменения статуса субъекта Российской Федерации Должноосуществляться на основе федерального конституционного закона. Принятие егопредусматривается Конституцией Российской Федерации. В этом акте, полагаем,следует сформулировать основания для постановки вопроса об изменении субъектомФедерации своего статуса и процедуру рассмотрения соответствующих вопросов. Внем должны предусматриваться: обязательное предварительное решение данноговопроса субъектом Федерации; возможность проведения региональногоконсультативного референдума; порядок рассмотрения в федеральном парламенте;способы разрешения разногласий и порядок обжалования в Конституционный Суд РФ вслучае отказа в положительном решении вопроса.
2. ТИПОЛОГИЯ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ СУБЪЕКТОВ РФ
Проблемыфедеративного устройства Российского государства занимают одно из центральныхмест в новой Конституции Российской Федерации. Этообусловлено необходимостью, с одной стороны, укрепления территориальнойцелостности и единства России как многонационального государства, решающегозадачи устранения дезинтеграционных процессов истабилизации своей внутренней структуры, с другой— реального обеспечения самоопределения народов какносителей и источников власти применительно ко всем субъектам Федерации присохранении многообразия объединяемых каждым из них этнических, религиозных иязыковых сообществ.
Новая конституционнаяматерия дает все необходимые предпосылки для правового разрешения вопросов,связанных с национально-территориальными формами построения российскойгосударственности. В Конституции РФ заложены основные принципы, гарантирующиесуверенитет государства и незыблемость его границ, единство основконституционного строя в каждом регионе, открытый режим внутренних границ вРоссийской Федерации как разграничительных административных, а негосударственных или экономических линий между территориями, верховенство федерального законодательства, неправомерностьодносторонних действийпо изменению статуса субъектов федерации и т.д..[7]Реализация названных принциповосуществляется в процессеобеспечения действия важнейших конституционныхинститутов, получивших новое воплощение иотразивших содержание основных начал национально иадминистративно-территориальных форм демократии,присущих государственному устройству России.
Первый из названныхинститутов характеризует процесс высшего правового закрепления устройстваРоссии на федеративных началах, возведение федерализма на уровень конституционного принципа ее строя. Далеко не новый вопрос офедеративной организации Российского государства ныне получает свое современноезвучание, имея в виду позицию преодоления определенных тенденций к ослаблению федеративныхсвязей и установления адекватных форм ее устройства в связи с кризисомизжившего себя унитаризма.
Правда, конституционноезакрепление федеративногоположения России подчас требует дополнительногоистолкования вследствие недостаточности юридической полноты и качестваотдельных статей новой Конституции (что было признано ив президентском Послании Федеральному Собранию). Прежде всего при всем значениипринципа федерализма как основы конституционногостроя Российской федерации (ст.5Конституции) вызываетсомнение неадекватность правового содержания данной нормы самому характеруоснов конституционного строя и помещение ее в официальном (окончательном)варианте в гл.1Конституции. Так, в содержаниест.5 включены: полный перечень видов субъектов Российской Федерации суказанием важнейших критериев их правосубъектности;конкретизация основ государственного устройстваРоссийской Федерации (практически целостное закрепление се федеративногостатуса); характер взаимоотношений федеральнойвласти со всеми субъектами федеративной России. Помимо констатациинесоответствия столь подробного отражения в данной норме проблем федерализмасамому понятию основ конституционного строя следует указать и на дублированиеее содержания в гл.IIIКонституции о федеративном устройстве России.
Необходимо отметить также,что при согласовании окончательного варианта проекта Конституции выдвигались обоснованныепредложения о приведении ст.5в соответствие с характеромоснов конституционного строя. На заседаниях Комиссии по доработке проекта иобщественной палаты Конституционного совещания предлагалосьограничить текст данной статьи указанием на равноправие субъектов федерации[8], с тем, чтобы остальные ее частиперенести в гл.IIIКонституции. К сожалению, окончательный вариантстатьи сохранил расширительное представление о данной конституционной основе Российской федерации.
Второе принципиальное положение, воплощенное в новой Конституции, касается закрепления самого понятия субъекта федерации. Еслиранее раскрытие этого понятия ограничивалось доктринальнымистолкованием[9], поскольку в предшествующих конституциях говорилось только овхождении соответствующих государств и государственных образований в составРСФСР, то теперь для их характеристики используетсяобщий термин «субъекты Российской федерации»[10].
В Конституции не толькозакрепляется система всех видов субъектов федерации (ст.5),но и приводится конкретный перечень субъектов (в количестве89), находящихся в составе России(ст. 65). Несмотря на единство основания вхождения в Российскую федерацию (все они«находятся» в ее составе, а не «образуют» саму федерацию), Конституция предусматривает6видовсубъектов, закрепляя их с помощью отдельных абзацев(частей) ст.65:республика, край, область,город федерального значения,автономная область, автономныйокруг. Анализируя их юридическую природу, следует прийти к выводу, что все онинаделяются Конституцией статусом государственных образований, о чем свидетельствуетналичие у них элементовучредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношенийс федеральной властью. Если обычные административно-территориальные единицы необладают правосубъектностью именно в составефедерации, то субъекты федерации наделяютсяприродой государственных образований. Интересноотметить, что теория отечественного федерализма давно воспринялаЕллинекову концепцию применительно к РСФСР: федеративный характер связейвнутри государства обусловливает государственную природу его субъектов, ноисключает суверенитет государств—субъектов федерации,наделяя их чертами автономных единиц[11]. Конечно, действующая КонституцияРФ исходит из новых условий осуществления федерализма в России, но вопределенной мере названная особенность характеризует и теперь правосубъектность государственных образований в еесоставе.
Вместе с тем все виды субъектов федерации могут быть интегрированыв более общие группы и составить3типасубъектов. Подобная типология основана, с одной стороны, на различном объемеполномочий соответствующих субъектов (одни из них наделяются полномочиямигосударства как такового, остальные—государственного образования), с другой—на введении новых,территориальных форм государственности наряду с ранее существовавшими национальными.
Совмещение указанных оснований позволяет к национально-государственному типу отнестиреспублики в составе РФ (государства в собственном смысле) и оба вида автономных единиц—автономную область иавтономный округ (национально-государственные образования), к территориально-государственному типу—края,области, города федерального значения. Такимобразом, республики, формы административно-политическойавтономии и региональные государственные образования составляют отдельные типысубъектов Российской Федерации.
Именно придание государственного характера всем указанным типам позволяет сделать шаг к унификации статуса субъектафедерации, что, в свою очередь,служит преодолениюнесимметричности самой федерации.
Разумеется, асимметрия в построении и статусе субъектов не служит каким-топоказателем «некачественности» или ущербностиРоссийской Федерации ввиду весьма серьезнойспецифики ее государственного устройства. Однако при прочих равных условияхконституционные возможности выравнивания государственного уровня субъектов (присохранении всех иных особенностей) не должны быть упущены в ходе эволюционногопроцесса развития. Квалификация всех субъектов в качестве государственныхобразований позволяет, с одной стороны, устранить несправедливые градации в делении национальных субъектов нанеравноправные разряды, с другой— приравнять к ним прежниеадминистративно-территориальные единицы: края и области, многие из которыхявляются более крупными величинами, чем республики и автономии[12]. Видимо, именно такие соображениястоят за формулировками действующей Конституции о равноправии субъектовфедерации.
Вместе с тем официальноепризнание равноправия не сопровождается пока ещедостаточными теоретическими проработками статуса субъектов Российской Федерациив их новом конституционном качестве. Прежде всего само посебе закрепление равноправия субъектов еще не делает Россию полностьюсимметричной федерацией. Так, разброс междусубъектами по базовым параметрам—экономическому потенциалу, природоресурснойобеспеченности, демографическим, социальным и иным критериям весьма значителен, и зачастую это не и пользу субъектов,обладающих более высоким юридическим статусом (достаточно сравнить, например, потенциал соседних субъектов:Ростовской области и Республики Калмыкия). Но проведенное политическоеравноправие субъектов такого различия не учитывает,более того, оно может дать начало весьма разнородным тенденциям в эволюциигосударственного устройства России. Поэтому учреждение равноправного статусасубъектов в одинаковой мере может обеспечить развитие связей между ними либо попути унитаризации государства, если в основу будетположен только территориальный принцип построения его субъектов (скажем,«низведение» республик до уровня чисто территориальных образований типа области), либо по пути конфедерализации при повышении статуса всех субъектовдо «высшей планки» прав в составе федерации— статуса республики.
Правда, как уже отмечалось,новая Конституция не провозглашает, так сказать, «плоской» федерации содномерными субъектами (типа земель), сохраняя различный их статус. Причем вКонституции заложены определенные гарантии против как сепаратизма, так ичрезмерной централизации, что позволяет учитывать сохранение различий в статусесубъектов федерации с одновременным сближением политических прав субъектов.Это, конечно, не может означать, что. как иногда утверждалось, выравниваниестатуса краев и областей по отношению к республикам—одностороннийпроцесс, поскольку последние «при этом никак не снижают своего статуса»[13]. Данное положение, высказанное еще на основе проекта Конституции, нетолько внутренне противоречиво, но не учитывает того обстоятельства, что новая Конституция «снизила»статус республик в составе РФ, не закрепив за ними качеств суверенногогосударства.
0тказ от конституционногозакрепления суверенитета республик составляет одну из важных гарантийгосударственной целостности России, потому что он совершенно естественносопряжено тем, что не предусматриваети права выхода республик (как и иных субъектов) из состава РоссийскойФедерации. Подобная юридическая нерасторжимость есть главная черта федерации вее классическом виде, предполагающая конституционную, а не договорную основу ее образования. Но, в свою очередь, правосубъектность членов такой федерации не можетпретендовать на всю совокупность институтов классического государства. Отсюдавытекает несуверенность субъектов федерации, что соответствует теории Г. Еллинека и отвечает мировой практике федерализма^.
Иногда применительно котечественному опыту (Союза ССР и Российской Федерации) считается возможнымвоссоздание указанных институтов государства в полном объеме (в том числе егосуверенитета в составе федерации) на основе договора[14]. Причем не только СССР (договорнаяфедерация), но и Россия как федерация конституционная должны по этой концепцииобеспечивать сочетание суверенитетов федерации и ее субъектов на уровне какгосударственных, так и даже административно-территориальных образований. И хотяпризнается, что неможет быть «равно-масштабной» (по объему и содержанию) реализации общегосударственного (федерального) суверенитетаи суверенитета субъектов федерации, последний не является некой «второсортной»категорией, но выступает даже источником суверенитета федеративного государства[15].
Подобный подход с большейили меньшей степенью достоверности мог быть применендля объяснения реализации суверенитета союзных республикв составе СССР, 110не соответствует новой формуле устройства России как конституционнойфедерации. Договор в ней может использоваться лишькак дополнительное основание распределения (перераспределения)предметов ведения и полномочий, но отнюдь не как главное основание её государственногоустройства, т.е. объединения суверенных субъектов впонос государство, вфедерацию. Справедливозамечено, что, помимо политических амбиций, заставляющих во чтобы то ни стало бороться за суверенизацию любой, даже малой, территории, имеютсявполне объективные обстоятельства и условия, которые служат показателемсостоятельности территории в ранге суверенной республики или инойгосударственной формы в составе России[16]. Именно отрицательный характертаких показателей, свидетельствующих о нежизнеспособности «карликовых»образований, позволяет в принципе отказаться от идеи суверенного государства всоставе другого суверенного государства, как это и принято в мире.
Нельзя не отметить, что изпорядка осуществления данного принципа явно «выпадают» действия некоторыхсубъектов Российской Федерации (Чеченской Республики, Татарстана), стремящихсяк утверждению своего суверенного статуса как на договорной, так и нафактической