ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
АМУРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
(ГОУВПО «АмГУ»)
Кафедра
РЕФЕРАТ
на тему: Приказно-воеводская система управления в Московскомгосударстве XV-XVII веков
по дисциплине Теория государственного управления в России
Исполнитель
Студент группы
Руководитель
г. Благовещенск 2009
Содержание
Введение
Приказно-воеводская система управления в московскомгосударстве xv-xvii веков
Заключение
Библиографический список
Введение
После свержения татаро-монгольского ига Русскоецентрализованное государство, объединившее вокруг себя многие боровшиеся занациональное освобождение народы, как исконно славянских земель, так инеславянского мира, становится на путь самостоятельного развития.
Развиваясь по общим историческим законам, русскаясредневековая государственность имела ряд специфических особенностей, связанныхс географическим, военным и внешнеполитическим положением страны, требовавших,в первую очередь, в условиях почти непрерывного отражения внешней агрессиирезкого усиления центральной государственной власти. Данная ситуация обусловилаи ряд черт общественно-государственного строя и системы управления, сохранениеопределенных самоуправленческих традиций, существовавших вне зависимости оттого или иного к ним отношения1.
Примерно к середине XVI века вРуси-России в основном складываются предпосылки для формирования тогогосударственного строя, который будет в последующем определен каксословно-представительная монархия, в котором каждый подданный принадлежал копределенному сословию, исполняющему свои обязанности — службы или тягла.
Совокупность этих сословий (служебных и тяглых) и составилапонятие "вся земля": "Если в основании государства лежитглавным образом национальный союз, — отмечал по этому поводу М.Ф. Владимирский-Буданов,- то такое государство не может уже быть союзом сословий: люди, соединившиеся вгосударство только ради своего национального единства, не могут разделиться наклассы, совершенно чуждые друг другу (как то было в феодальной Западной Европе).Далее, население однородного этнографического состава не может допустить такогоотчуждения сословий друг от друга, как, например, в Литовско-Русскомгосударстве (где высший класс усвоил польскую национальность, городанаполнились пришельцами: немцами, армянами и особенно евреями; сельскоенаселение удержало русскую или литовскую национальность). Наконец, государствобезусловно монархическое (самодержавное), каким было Московское, не допускалоразвития сословных прав в ущерб общегосударственным… Население егоразделяется на классы… Различие их исходило не из прав, а обязанностейв отношении к государству: одни служат государству лично, другие — уплатойденег в пользу его. Отсюда два класса населения в государстве: служилый итяглый, каждый из которых подразделяется на несколько разрядов, соединяющих обакласса неуловимыми оттенками".
По мере воссоединения исконно русских земель (а такжеосвоения новых территорий на востоке) в состав Московского государствапостепенно вошли многие бывшие удельные княжества, вольные города, области сосвоим общественным укладом и царства — Казанское, Астраханское и Сибирское. Землям(Новгородской, Псковской, Вятской и т.д.), как правило, оставлялись их обычноеправо и Уставы. Вместе с тем местное население этих территорий приводилось кприсяге («целованию креста») московскому государю, а местное право,традиционно действовавшее на протяжении нескольких веков, становилось частьюобщегосударственного.
Собирая русские земли, Москва «собирала» и ихуклады. При незыблемости положения верховной власти способы управления менялисьи трансформировались в зависимости от исторических условий, развития сословий,специфики традиционного управления на той или иной территории. Это было историческиобусловленным процессом, так как если понятие верховной власти связано сосновами существующего государственного строя и выражает его суть, тоуправление, в том числе, местное представляет собой явление техническое илитехнико-правовое, что и предполагает возможность различных способов и вариантовуправления в пределах существующего государственного строя. Данноеобстоятельство в полной мере относится к местному самоуправлению какразновидности управления вообще.
С учетом сказанного, нельзя не признать, что верховнаяцентральная власть в состоянии создать ту или иную систему управления на любой,возможной для нее основе: будь то централизованная система управления, воснове которой лежит управление непосредственно из правительственных органов; будьто управление на основе местного самоуправления и децентрализации; наконец,будь то система, сочетающая в себе варианты централизации и децентрализацииуправления на местах. В муниципальной истории Руси-России были периоды, когдаразвитие централизации (самодержавия) и самоуправления шло одновременно илипараллельно.
Практика местного самоуправления в средневековой Россиинеразрывно связана с историей уезда (провинции) как частиадминистративно-территориального деления складывавшегося государства. Уезд формировалсяиз пригородов или воссоединяемых по мере освобождения от татаро-монгольскогоига древнерусских земель. В этом коренится политико-правовое и территориальноенеравенство базовой единицы административного деления средневековойРуси-России, выраженное, в том числе, и в дифференциации ее официальныхнаименований — "уезд", «земля», «царство».
Древнерусские земли со временем распадаются на части — волости,которые также становились областями государства с особой системой управления. Трансформацияземель продолжается и далее, вплоть до создания особых единиц — станов,третей, четвертей. К концу XVI века по своемуполитико-правовому положению, уезд становится выше не только более мелкихтерриториальных единиц — волостей, но и более крупных — земель.
Вместе с тем волость по-прежнему остается, особенно наРусском Севере, основной хозяйственной, самоуправляющейся единицей, большинствонаселения которой составляли свободные крестьяне-общинники. Волость ведалаземельным фондом, защищая его (как крестьянская общность) от устремленийфеодалов; закрепляла, посредством разработанных форм учета, за каждымкрестьянским двором-хозяйством его надел, фиксируя изменения в его составе. Именнов рамках волости развивалось крестьянское хозяйство с. обязательнымсевооборотом, с перераспределенными сенокосами, с общим выпасом скота и т.д. Наконец,волость играла основную роль в раскладе повинностей и налогов, в их сборе. Поэтомуна ней базировалась вся система фискальной (налоговой) организации России тоговремени и через нее доходила до каждого налогоплательщика.
История развития местного управления в России XV-первой половины XVII веков можноразделить на три условных периода:
период «кормлений» (то есть управление черезнаместников и волостелей) — до середины XVI века;
период земского и губного управления (самоуправления) — втораяполовина XVI-начало XVII века;
период приказно-воеводского управленияв сочетании страдиционным местным самоуправлением — вторая половина XVIIвека.
Приказно-воеводская система управления в московскомгосударстве xv-xvii веков
После смерти Ивана IV (Грозного) происходитрешительный поворот от земского к приказно-воеводскому управлению. Боярство,недовольное отменой системы кормлений, стремилось вновь вернуться к ней,правда, под другим видом и названием. С другой стороны, земская реформа,направленная, в том числе, и на создание боеспособного войска, привела кобратному результату: во время борьбы с польско-шведскими захватчиками в рядеместностей земское самоуправление не всегда оказывалось способным быстромобилизовать местные людские и военный ресурсы для отпора врагу. Наконец, вцелом, ополчение по-прежнему строилось на базе самоуправляющихся городскихмиров, которые в «безгосударное время» брали на себя полнотуверховной власти.
После Земского собора 1613 года и избрания царемпредставителя рода Романовых встала необходимость сочетания непосредственногоуправления из Москвы с самоуправлением на местах. Это было обусловлено тем, чторазорение и упадок хозяйства, сложность социально-классовых противоречий иобщая слабость политической системы вынуждали правительство Михаила Романоваопираться в своей деятельности на сложившуюся практику местного самоуправленияи авторитет Земских соборов.
Поэтому именно с 1613 года сословно-представительнаямонархия в России вступила в пору своего расцвета. Сохраняя в целом местноесамоуправление, верховная власть вновь вводит в государственный стройнепосредственное управление из Москвы, создав совокупность так называемых сочетанныхвластей.
По мере освобождения от захватчиков русских земельнеобходимо было быстро и централизованно восстанавливать и обустраивать иххозяйство и оборону. Все это в совокупности способствовало переходу к новойсистеме — приказно-воеводскому управлению.
Следует отметить, что вводимая система местного управления,как, впрочем, и предыдущие реформы, не была чем-то абсолютно новым, уходясвоими корнями во времена наместников и волостелей, так как еще при Иване IV (Грозном) в некоторые пограничные города были назначены воеводыс особыми полномочиями непосредственно в сфере военного управления, а такжедьяки для денежно-хозяйственной, налоговой — гражданской — деятельности.
Воеводско-приказное управление представляло собой системууправления на государя и на государевом жалованье (а не радикорма, как во времена наместников и волостелей). «На воеводство, то естьна гражданское управление городом и территорией, — отмечает Е.П. Карнович, — причисленноюк его ведомству не только в XVII веке, но и гораздопозднее, даже после Петра Великого, прямо просились для того, чтобы „кормиться“,и такой кормеж принимал громадные размеры, так как благодаря взяточничествувоеводы запасались средствами и для пожизненного прокормления как самих себя,так и своих семейств. Кроме того, при недостаточности и неясности законов и притом полновластии, какое давалось лицам, заведывавшим местною администрациею,произволу московских чиновников не было границ».
После смерти Ивана IV о воеводскомуправлении «вспомнили» и стали широко использовать, назначая воеводиз числа бояр, детей боярских и дворян с целью, так сказать, «покормиться».
При царе Михаиле Романове потребность в твердой власти наместах явно говорила в пользу воеводского управления. Воеводы обычноназначались государем по согласованию с думой («боярским приговором»)сроком на 1 — 2 года, причем очень часто из числа тех лиц, назначениякоторых требовало местное население. В административном отношении территорияМосковского государства была разделена на несколько разрядов (ступеней). Важнейшиеобласти и города — Сибирь, Великий Новгород и Казань, позднее Белгородский полк- составляли высшую ступень, и являлись как бы особыми отделениямиРазряда. Значимость указанных административно-территориальных единицхарактеризовалась тем, что в них направлялись, как правило, два или даже тривоеводы, преимущественно из боярского сословия, к которым были прикреплены подва дьяка и несколько подъячих. Вторую ступень составляли города, вкоторых при воеводе всегда действовал дьяк, возглавлявший штат подъячих. Вгородах третьего разряда при воеводе было по одному или по двое подъячихи, наконец, в городах четвертого разряда служили воеводы, при которыхштат подъячих отсутствовал. Следует отметить, что воеводами могли быть лишьслужилые люди (от бояр до дворян первой статьи), осуществлявшие свои полномочияв основном в течение одного года (правда, допускалось увеличение этого срока додвух или даже трех лет, в случаях «особой милости» государя или попросьбе местных жителей). Назначение воеводы в города и области первой степенизависело непосредственно от государя; в города второй степени, особенноукраинские и пограничные, воеводы назначались Разрядным приказом; наконец, внебольшие города, находившиеся в глубинке страны, воеводы назначались либо почелобитным самих служилых людей, либо по просьбе местных жителей. Однако любоеиз перечисленных назначений представлялось на утверждение царя. К 1625 годувоеводы были назначены в 146 городах.
Для управления финансово-хозяйственной деятельностьюназначались дьяки и подьячие в товарищах при воеводах.
Все указанные лица формировали приказную или съезжуюизбу, иногда разделявшуюся на особые отделы или службы по соответствующимотраслям местного управления.
Сфера и объем полномочий воеводы определялся наказами, которыеон получал из разряда, назначавшего воеводу на эту должность. Всоответствии с полученным наказом воевода руководил городским хозяйством,обороной, охраной безопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорныеполномочия и местное правосудие. Осуществление «суда и управы» являлосьважнейшей прерогативой наместника-воеводы, под юрисдикцию которого подпадаливсе жители соответствующей территории или города, за исключением тех, что имелиособые «Жалованные грамоты», освобождавшие их от наместнического суда.Вместе с тем, нельзя не отметить, что осуществление данных полномочийпредполагалось в присутствии старост и выборных от города или уезда (в «Судебнике»читаем: "… а без старосты и без целовальников… не судити"). Приэтом воеводскому суду подлежали не все гражданские дела. Так, воеводы большихгородов (при которых действовали дьяки) были вправе рассматривать «долговыедела» на сумму от 100 до 10 тысяч рублей, однако выносить решение по искамна сумму от одной до 10 тысяч рублей, без соответствующего царского указа, онине имели права. В тех городах, где воеводы действовали единолично или совместнос одним подъячим, к их юрисдикции относились дела на сумму до 20 рублей, таккак все остальные исковые тяжбы направлялись непосредственно в Москву.
Ко вторым по значимости полномочиям воеводы относились полицейскиефункции, в рамках которых он осуществлял: надзор за казенными постройками игородскими строениями; надзор за состоянием дорог, мостов и перевозов, ихремонт и прокладка новых; надзор за ямской гоньбою; реализация мероприятий,связанных с эпидемиологической обстановкой и моровыми поветриями (устройствозастав, оцепление зараженных мест); надзор за противопожарной безопасностью и т.д.Одной из важнейших функций воеводы были фискально-финансовые: надзор засбором податей, пошлин и отправлением повинностей; надзор за осуществлениемдействий таможенного и кабацкого характера. Напомним, что все перечисленноеотносилось к непосредственному ведению посадских и сельских самоуправляющихсяобщин, и осуществлялось через своих выборных людей — старост и целовальников. Поэтомувоевода, реализуя свои прерогативы, защищал, прежде всего, интересы государства.Наконец, в ведении воеводы состояли все служилые люди, проживавшие в уезде илисоответствующем городе. Аппарат воеводы, помимо дьяков и подъячих, состоял изтак называемых «приказных» — тиунов, доводчиков и праветчиков, бывшихна государевой службе. В тех местах, где еще сохранилось, и не былореформировано земское и губное самоуправление, воевода осуществлял надзор задеятельностью губных и земских старост.
Кроме воевод, на местном уровне по-прежнему продолжалидействовать и другие «государевы люди», присылаемые из Москвы врамках подведомственности того или иного приказа. К ним относились: становщики- возглавлявшие становую администрацию, слободчики — осуществлявшиеруководство слободскими делами и поселыцики — ведавшие вопросамиуправления сел, непосредственно принадлежавших государю (так называемых,подклетных или дворцовых селений). Однако с заменой наместников воеводамипроизошли и некоторые изменения (впрочем, не принципиального характера) врамках местной администрации, так сказать, среднего звена: вместо волостелей,становщиков и пр. «государевых людей», кормившихся на волостном,становом и слободском уровне, стали действовать приказчики, в том числе,городовые, получавшие за свою работу (по существу, ничем не отличавшуюся оттого, чем занимались их предшественники) особое жалование.
Нельзя не признать, что результаты перехода кприказно-воеводскому управлению оказались неоднозначными. Негативной чертойреформы стала резкая бюрократизация управления, в том числе и местного («московскаяволокита»), в дальнейшем не только воспринятая, но и усиленная впериод абсолютизма. Московская волокита при всей ее видимой «значительности»не только не усилила государственную власть, но в конечном итоге ее еще болееослабила, так как именно она тормозила развитие хозяйственной деятельности наместах, реформу армии, выход к морю и создание флота, без чего дальнейшеепоступательное развитие России было, по существу, невозможным.
Положительной чертой введения приказно-воеводскогоуправления было, прежде всего, то, что оно не привело к уничтожениюсамоуправления вообще, так как земские и губные учреждения в некоторых областяхпродолжали существовать и функционировать и при воеводах. По отношению к губнымвластям воевода становился лишь более высокой, но не высшей инстанцией, агубные старосты приобретали статус его товарищей (помощников). Чтокасается взаимоотношений с земскими органами управления, то по отношению к нимвоевода становился вышестоящим должностным лицом в сфере полицейскойдеятельности, а в финансово-хозяйственной — земские учреждения продолжалидействовать самостоятельно.
Говоря о соотношении централизации (самодержавия) исамоуправления в период создания Московского централизованного государства,можно отметить следующее. Эти два понятия не противоречат друг другу, болеетого, самоуправление представляет собой обязанность, способ осуществлениягосударевой службы (государева тягла). Такое, по существу,делегированное самоуправление лишь усиливало верховную власть, а непротивостояло ей. В свою очередь верховная власть, осуществляя свои полномочия,«строит землю» в соответствии с имевшимися в это время условиями,прежде всего самим самоуправлением. Конкретные формы общественного устройства,в том числе имеющиеся условия или административно-территориальное деление,могут меняться либо вообще исчезнуть. В соответствии с имеющимися условиямиможет меняться и уровень самоуправления, но его государственно-правовоесоотношение с верховной властью остается в сущности неизменным.
При переходе к абсолютизму происходит еще большее слияниеверховной власти с управлением. Московский государь, с одной стороны,становится «первым чиновником» государства, с другой стороны,утрачивает способность к прямому управлению. Этот процесс начинает набиратьсилу после «Соборного Уложения» 1649 года. Хотя до реформ Петра I все органы самоуправления сохраняются, тем не менее,подавляющее большинство дел решаются непосредственно в московских приказах иосуществляются на местах через назначенных из Москвы воевод.
Соединяя понятия о верховной власти и правительстве,абсолютизм далее соединяет понятия о правительстве и бюрократии. На этом фонесамоуправлению отводится все уменьшающаяся роль в системе управления.
Дальнейшая тенденция к централизации власти отражается и вэволюции Думы и ее социального состава. В составе властвующей элиты XVII века наряду с традиционной группой знати, занимающей,как правило, высшие военные должности, все более заметной становится новаягруппа — высшая бюрократия, порожденная развитием административного аппарата.
Эволюция сословной структуры Московского государства исоциального состава правящей элиты сопровождалась сдвигами в системеадминистративного аппарата, его учреждений и штатов. Наряду с боярской думойстержнем политической системы государства становятся центральныеадминистративные учреждения — приказы. Известный дореволюционныйисследователь Е.П. Карнович отмечал по этому поводу, что «всего на Москве,кроме городовых и патриарших приказов и таможен, было 42 приказа, и что дьяковв тех приказах, и по городам и с воеводами было до 100, а подьячих — до 1000человек, но без всякого сомнения, сверх этих, так сказать, штатных nnn чиновников, приказы дополнялись множеством низшихслужителей». Роль государства в мобилизации ресурсов, организациисословного строя, войска и управления делала необходимым большойадминистративный аппарат, его постоянное совершенствование, связанное срасширением функций и увеличением централизации.
Этим объясняется механический рост числа приказов, наделениеих новыми, ранее не свойственными функциями, распространившаяся практикасоздания временных приказов по мере возникновения надобности в них. Так, Разрядныйприказ имел в своей компетенции управление служилыми людьми, определение ихна службу, назначение земельного (поместного) и денежного жалования, а такжеведал их учетом. Поместный приказ обеспечивал функционирование поместнойсистемы — он непосредственно ведал фактическим распределением земель средислужилых людей, оформлял все сделки на поместные земли, имел и судебные функциипо этим вопросам.
Сложность и пестрота Московской административной системы,особенно при взгляде на нее с современных позиций, была, однако, привычна длялюдей того времени. Она отличалась устойчивостью; ей, несомненно, удавалосьобеспечивать жизненно важные для самого существования государствавнутриполитические и внешнеполитические функции.
Выше мы изложили важнейшие преобразования в устройствеместного управления Московского государства эпохи Ивана IV(Грозного) и пришли к выводу, что реформирование местного управления (самоуправления)осуществлялось с определенной целью: во-первых, ограничения на первом этапеправ кормленщиков в сфере административно-управленческих отношений; во-вторых,введения доклада и земских заседателей в суд наместников и волостелей сцелью ограничения полномочий кормленщиков в судебно-полицейской области; в-третьих,ликвидации системы кормлений, наместников и волостелей и их замены выборнымистаростами (первоначально губными, а в последующем излюбленными).
Вместе с тем, говоря о введении воеводско-приказногоуправления, мы не рассмотрели одного очень важного аспекта, связанного спреобразованиями Ивана IV (Грозного) — реформойместного налогово-финансового управления. В результате реформы к компетенцииземских старост был отнесен сбор прямых налогов. Сбор косвенных налогов итаможенных пошлин, налогов с питейного дела, с соляных и рыбных промысловотдавался "на веру". Для этого местные земские сообществадолжны были выбирать из своей среды (или это осуществлялось централизованно,посредством назначения из Москвы) так называемых верных (то естьприсяжных) голов и целовальников, к полномочиям которых и был отнесенсбор таких доходов.
Правильность и четкость данной деятельности обеспечивалисьне только принципиальностью и личной порядочностью «верных» людей иприсягой скрепляемой «целованием креста», но и имущественнойответственностью сборщиков и поручительством соответствующих земских сообществ.Например, если верный голова с целовальниками не собирал заранее определеннойили предполагаемой суммы казенного сбора, то они были обязаны за счетсобственных средств (причем, в двойном размере) покрыть недобор или недостачу. Еслиназванные должностные лица были не в состоянии осуществить это из своихсобственных средств, то недостача покрывалась совместными усилиями избравшегоих земского сообщества.
Со временем «верное управление» расширилось вцелую сеть органов и учреждений, которая легла тяжелым бременем на местноенаселение, отрывая его от повседневных нужд и забот, так как огромноеколичество верных выборных в порядке очереди или по назначению должнобыло осуществлять указанные «казенные обязанности», подчас даже сриском собственного разорения.
Таким образом, появившиеся в результате реформ середины XVI-начала XVTI века органы местногоуправления (самоуправления) обладали своего рода двойственностью, выражавшейсяв том, что, с одной стороны, они были местными как по объему полномочий, так ипо кругу лиц, осуществлявших их, с другой стороны, к их компетенции относиласьреализация на местах общегосударственных задач в рамках местных земскихсообществ. Будучи местными (прежде всего, по составу должностных лиц), вновьсформированные органы земского, губного и верного управления не только неспособствовали централизации государственного управления, но еще болеедецентрализовали и подведомственно раздробили местное управление, причем нетолько в территориальном, но и в ведомственном отношении.
Уезд и до реформ был не вполне единой административнойединицей. Управление сельских волостей было крайне слабо связано сдеятельностью городских наместников, властные полномочия которыхраспространялись (притом не везде и не всегда) на всю территорию уезда лишь понаиболее доходным («кормовым») уголовным преступлениям. В результатеже реформы местные городские и сельские миры со своими выборными излюбленнымистаростами и верными головами вообще обособились друг от друга, разбившись наеще более мелкие земские единицы — посады, волости, станы, слободы и отдельныесела с деревнями, не имевшими в рамках уезда какого-либо единогоадминистративного органа. Лишь губное и дворянское управление, во главе которыхстояли представители местного служилого класса — губные старосты и городовыеприказчики, были объединены в крупные округа, органы которых располагалисьв уездном городе. Однако эта практика не имела общегосударственногораспространения, поэтому, например, в Рязанском уезде служилые люди былиразбиты по станам на четыре местных сообщества, в Новгородском уезде былодесять губных округов с особыми губными старостами.
Вышеприведенная территориальная дробность местногоуправления усугублялась очень сложной подведомственностью. На одной территориидействовали четыре разных системы ведомственного управления: губное,церковное (распространявшееся на лиц, состоявших на службе при церковныхучреждениях или живших на церковных землях), служилое дворянское и земское,к которому принадлежало все тяглое население, жившее в городах и селах (навсех землях, кроме принадлежавших Русской православной церкви).
Хозяйственные дела тяглых городских и волостныхсамоуправляющихся сообществ, связанные с установлением и сбором казенныхподатей, отбыванием повинностей, распоряжением общественными землями,по-прежнему осуществляли старинные земские старосты, сотские и десятские. Характерно,что при этом само земское управление (ведомство) разделялось на: судебное,хозяйственное и верное. Земские старосты, сотские и десятские продолжалиосуществлять свои полномочия даже после создания Иваном Грозным новых судебныхучреждений. Так, «Судебник» 1550 года отделяет их от только чтопоявившихся целовальников и старост, «которые у наместников и у волостелейи у их тиунов в суде сидят»''.
Представляется целесообразным сказать несколько слов осословном характере местного управления (самоуправления), так как всевышеперечисленные ведомства, за исключением губного, в своей основе имели тоили иное сословие.
Земским старостам и целовальникам были подведомственнысобственно земские тяглые люди и тяглые земли. Церковные и служилыеземлевладельцы подпадали под их юрисдикцию лишь в том случае, если льготныеграмоты не освобождали тяглых людей, проживавших на их земле или на городскойтяглой территории от участия в земском поземельном тягле. Поэтому этазависимость была поземельной, а не личной или сословной.
Вместе с тем в законодательстве Ивана IV(Грозного) в области устройства местного управления помимо всесословных губныхучреждений предпринимались попытки создать различные межведомственные органы ив других сферах управления. Так, в суде архиерейских бояр по гражданским инекоторым уголовным делам (в частности, об убийствах и грабежах) наряду сцерковными старостами должны были заседать земские старосты с целовальниками иземские дьяки. В качестве другого примера может служить практика, сложившаяся врамках Новгородской земли с 1556 года. Было предписано всем сословиям — духовенству,служилым людям и крестьянам — выбирать в качестве выборных старост изкаждой пятины для сбора казенных податей по одному служилому человеку, потри-четыре человека из «лутчих людей» других сословий и по одномупредставителю от сельских погостов, которые должны были под страхомимущественного взыскания собирать различные казенные подати. Такая организацияказенных сборов была очень похожа на устройство губной полиции.
Тем не менее, это лишь единичные примеры органоввсесословного характера, ибо в Московском государстве этого периода обществоделилось на сословные группы по роду тягостей, возложенных на него государством.Поэтому местное самоуправление, став важнейшим механизмом централизации, все жевынужденно разделилось на сословные ведомства. Именно ведомственнаяразобщенность и дробность были важнейшими недостатками в деятельности местныхучреждений XVI века. Ничем не объединенные на местномуровне, по-прежнему разобщенные сословные миры были чужды друг другу, жили иуправлялись, хотя и из центра страны, но, тем не менее, не централизованно, а ведомственно.Выборные местные власти, все эти губные старосты, городовые приказчики,излюбленные судьи, земские старосты и верные головы непосредственно обращались посвоим делам в московские приказы, делившиеся как по роду дел, так и потерриториальной юрисдикции.
Вместе с тем, нельзя не отметить, что указанный недостатокземского централизованного управления Московского государства отчастивосполнялся политическим органом, возникшим в тесной связи с местными земскимиучреждениями XVI века, и в рамках которого центральнаяадминистрация взаимодействовала с представителями местных сообществ — Земскими соборами.Их следует рассматривать в контексте отношений государства с институтамисоциального контроля, которыми помимо них выступала Русская православная церковь.
Заключение
Вследствие бурных событий XVII в.,встала потребность сочетания непосредственного управления из Москвы ссамоуправлением на местах.
Воеводы обычно назначались Разрядным приказом, утверждалисьцарём, причём часто из числа тех лиц, назначения которых требовало местноеуправление, они подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город суездом; за свою службу воевода получал поместье и денежные оклады. В большихгородах было по нескольку воевод. Для управления финансово-хозяйственнойдеятельностью назначались дьяки и подьячие. Все эти лица составляли приказнуюили съезжую избу, иногда разделявшуюся на особые отделы или службы посоответствующим отраслям местного управления.
Круг полномочий воеводы определялся наказами, которые онполучал из Разряда, назначившего воеводу на эту должность. В соответствии сэтим наказом воевода руководил городским хозяйством, обороной, охранойбезопасности и благочиния, осуществлял полицейско-надзорные полномочия иместное правосудие, а также охранял феодальную собственность, боролся сукрывательством беглых, набирал на службу служилых людей, осуществлялфинансовый контроль за деятельностью сборщиков налогов и др. В тех местах, гдеещё сохранялась и не было реформировано земское и городское самоуправление,воевода осуществлял надзор за деятельностью губных и земских старост, в ихведении, по-прежнему, находились и тюрьмы, и тюремные служители, палачи,выборные от населения сотские и десятские. Обязанности чётко не регламентировались,что создавало основу для произвола.
Приказная система распространялась и на места. Именно в 20 — 30-е годы XVII в. формируется тип местных приказныхучреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих).
В первой половине XVII в. сложиласьсистема дворцовых местных учреждений, из которых к учреждениям воеводскогоуправления приближаются по типу местные дворцовые приказы Новгорода и Пскова сдьяками во главе. Местные государственные и дворцовые учрежденияфункционировали одновременно и в тесной связи с рядом существовавших в городахучреждений другого типа — таможнями, кабацкими дворами, губными и земскимиизбами.
Губные и земские учреждения получили распространение главнымобразом в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы какдополнительный административный аппарат. В губных избах чаще всего работал одиндьячок.
С середины XVII в. с расширением иукреплением государственных границ резко возрастает количество приказных изб. Реорганизациявооруженных сил привела к созданию военных округов-разрядов, территориальнозначительно превышавших рамки старых уездов. В области управления этовыразилась в образовании в центрах округов — разрядов промежуточного звена управления.Учреждения, сформировавшиеся на базе старых приказных изб, получили расширенныевоенно-административные функции. Их стали именовать разрядными избами. В 90-егоды ряд подобных учреждений стали называть приказными палатами.
В самом низшем звене управления сохранялось выборное начало.Земские старосты ведали раскладкой податей, осуществляли некоторые полицейскиефункции, следили за соблюдением таможенных сборов, за порядком. Делопроизводствовелось в земской избе, тоже подчиненной воеводе. В полицейском отношенииземские органы управления были подчинены воеводам.
Результаты перехода к приказно-воеводскому управлениюоказались неоднозначными. Негативной чертой реформы стала резкая бюрократизацияуправления, в том числе и местного. Положительной чертой введенияприказно-воеводского управления было то, что оно не привело к уничтожениюсамоуправления вообще, так как земские и губные учреждения в некоторых областяхпродолжали существовать и функционировать и при воеводах.
Библиографический список
1. Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XXв) / В.В. Еремян. — М.: Академический проспект, 2003. — 527с.
2. Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в Русскомгосударстве / А.К. Леонтьев. — М.: Изд-во Московского ун-та, 1961. — 198 с.
3. Щепетев В.И. История государственного управления в России / В.И. Щепетев.- М.: Владос, 2003. — 510 с.