--PAGE_BREAK--Таким образом, магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и губернаторов, к тому же по указу Сената (сентябрь 1721 года) центральные и местные учреждения, а также должностные лица не должны были вмешиваться в магистратские дела, но это только формально, на самом же деле Сенат, Камер-, Коммерц- и Мануфактур- коллегии по прежнему вмешивались в магистратские дела. Что касается Главного магистрата, то его правление состоит в том, чтобы:
1) учредить в других городах магистраты и снабдить их уставами;
2) смотреть, чтоб было правосудие;
3) учредить в городах полицию;
4) увеличить количество мануфактур. Главный магистрат, формально поставленный в один ряд с другими государственными коллегиями, в этот период оказался, пожалуй, в наиболее тяжёлом положении.
Высшие органы постоянно вмешивались в работу Главного магистрата, тем самым существенно сужая полномочия, к тому же вести городское самоуправление оказалось сложнее, нежели это можно было представить на основании законодательных актов. В результате, Главному магистрату так и не удалось уничтожить пёстроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей, в частности купечества, вмешательство других учреждений, в том числе только что созданных, в городское управление также не было устранено. Отсюда вытекала масса сложностей в работе Главного магистрата.
В 1724 году была утверждена инструкция магистратам, она вводит новые должности и расширяет круг полномочий магистратов. Теперь каждый магистрат должен состоять из президента, двух подканцеляристов, четырёх копиистов и четырёх сторожей.
Президентом царь назначил князя Трубецкого, вице- президентом- московского купца Исаева. Президент обязан был исполнять все приказы императора, а также письменные и устные указания Главного магистрата. Он должен был вести книгу, где записывались все решённые и исполненные указы. На исполнение указов давался срок от одной до шести недель, а на решение челобитных дел — не более шести месяцев. Судебные функции между горожанами по прежнему входили в компетенцию магистратов. Также магистраты занимались расквартированием в городах полков, сбором провианта и фуража. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат. Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег(по 40 коп.), других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост, выдавая в гильдии записные книги и закрепляя их подписями членов магистратов, донося в Главный магистрат о сборе и расходовании денег. Кроме этого, магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города. Помимо расписанных функций магистрата в Регламенте, в инструкции появляются новые обязанности: “следить, чтобы в городах не проживали пришлые люди без отпускных или покормежных писем; стараться, чтобы дети всех горожан обучались грамоте, для чего при церквах и в других местах создать школы; заботиться о пропитании престарелых горожан путём устройства богаделен; выдавать паспорта или отпускные письма горожанам, уезжавшим в другие места; учреждать опёки над малолетними детьми и их имуществом;”22 и т.д.
Согласно магистратской инструкции, города Империи были разделены на 5 разрядов в зависимости от количества дворов. Каждому разряду соответствовал
свой количественный состав магистрата. В первом разряде (не менее 2 тысяч дворов) в состав магистрата входили 4 бургомистра и президент; во втором разряде (не менее 1500 дворов)-3 бургомистра и президент; в третьем (не менее 500 дворов) и четвёртом разрядах (не менее 250 дворов) — 2 бургомистра и президент; в пятом (менее 250 дворов) – только один бургомистр.
Очередная городская реформа Петра I не привела к созданию самоуправляющегося русского города: выборные магистратские должностные лица так и не получили реальной власти, по прежнему в работу магистратов вмешивались центральные и местные учреждения, нарушая указы, и тем самым существенно сужая их полномочия. Неудачность городской реформы объясняется ещё тем, что во многих городах так и не появились магистраты, к тому же одно дело открыть учреждение, а другое дело заставить его действовать в городе, где любое дело не обходилось без воровства- это очень трудная задача в особенности, если нет плана определённых действий. Но, всё- таки, Пётр I сумел разрушить старую систему городского управления, он даже попытался изменить взгляды городского населения на жизнь и т. п., но Петру I “достался” такой период, когда население страны не готово было к кардинальному изменению жизни. Вместе с тем, именно введённые Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления.
После смерти Петра I обнаруживается, что городское население, о котором он столько хлопотал, практически разорено и не имеет “ни в ком охранителя и защитника”23, поэтому в целях восстановления благосостояния горожан Верховный тайный совет решает отдать городские магистраты в подчинение губернаторам и воеводам (указ 24 февраля 1727г.), также было решено возложить на магистраты сбор подушных денег, с освобождением от этого отставных солдат, естественно под надзором губернаторов и воевод. 18 августа 1727 года упраздняется Главный магистрат, а 5 июля 1728 года прекращают своё существование городовые магистраты, вместо них созданы ратуши во главе с бурмистрами, ежегодно сменяемыми. “Теперь города во всех отношениях вообще и в полицейском в частности ведаются воеводами и губернаторами через ратушу и бурмистров, которые по закону превращаются в простые исполнительные органы воеводско-губернаторской власти”24. Украшать и чистить город поручалось воеводам, губернаторам, при этом их деятельность не ограничивались. Ратуша обязана была помогать воеводам и губернаторам и по закону исполнять все требования “хозяина” города. Однако, воевода и губернатор не справлялись со своими обязанностями, поэтому 1732 году создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством города. Но опрятности в столице и в других городах не наблюдалось: “императрица Анна Ивановна сама жалуется, например, на нерадивый надзор за тем, чтоб по улицам города, и мало-мальски не бойким, мертвечина не валялась”25. Это в Петербурге, что же в других городах? Поэтому в 1732 году создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством и опрятностью города. В конце 1732 года принц Гессен- Гомбургский побывал в Астрахане, возвратившись от туда, он докладывал, что в этом городе господствует смрад, нищенство и бродяжничество, та же обстановка была и в Москве, а по словам императрицы Анны Ивановны “нищие прямые, престарелые, дряхлые и весьма больные без всякого призрения по улицам валяются”26; на требования Сената устранить эти явления московская полиция оказалась бессильной и просила помощи у синода.
По плану принца Гессен-Гамбургского, поражённый состоянием города Астрахань, в губернских и провинциальных городах были введены полицейские сапёры из гарнизон- капитанов и поручиков, которые должны были следить за состоянием городов, но не на долго; вскорости опять вернулись к губернаторам и воеводам. Существовало несколько причин:
1) содержать полицию правительство не могло, потому что для казны дорого и для горожан разорительно;
2) горожане тоже не могли содержать полицию и устраивать город- не было столько средств.
Поэтому существовал только один выход, который использовался вплоть до царствования Екатерины II- издание указов и предписаний недорогих для казны и не приносящих обид горожанам.
12 мая 1736 года состоялся указ Сената об отдаче в ведение ратуш таможенных, кабацких и прочих сборов, а 28 марта 1737 года на ратуши (кроме Петербургской и Московской) также возлагается управление полицией.
В царствовании Елизаветы Петровны структура городского управления принимает вид, как при Петре I. Она восстанавливает 21 марта 1743 года в Петербурге Главный магистрат на прежних основаниях. Компетенция воевод и губернаторов была ограничена практическими задачами. В их обязанность входили исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, сбор налогов, судебные функции, т.е. фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной.
Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация. Вновь начавшие действовать магистраты были подчинены губернаторам и воеводам и были включены в общую систему централизации власти. С 1744 года идёт передача некоторых функций магистратам и ратушам: выдача паспортов купцам, уезжавшие для торговли в другие города, а 5 мая 1754 года в ведение магистратов и ратуш был передан словесный суд. Но состояние городов при Елизавете Петровне не улучшилось даже Москва превратилась в вонючую, грязную свалку, где в переулках валялись нечистоты, а улицы были затоплены невылазной грязью.
Как видно, что в эпоху дворцовых переворотов существенных изменений в городском управление не произошло: происходило либо отмена старых органов (или должностей) или же создавалась новая комбинация старых органов, но по сути жизнь в городах не изменялась. Можно даже сказать, что структура городского управления и жизнь в городах оставалась такой же, как и при Петре I. Когда на “верху” беспорядок, хаос, борьба за престол и т.д., то “внизу” обстановка ещё хуже. В целом можно сказать, что городская система Петра I просуществовала вплоть до царствования Екатерины II.
ГЛАВА II. “… у меня нет никакой системы, я хочу только общего блага: оно составляет моё собственное”. Екатерина II.
“…Не знав обстоятельств, каждому городу
удобное положение сделать нет возможности”.
Наказ Екатерины II, гл. XVII, ст. 339.
Итак, если при императрице Елизавете Москва выглядела как склад нечистот, то едва ли лучше выглядел Петербург в дни вступления на престол императрицы Екатерины II: “безпокойствы проходящимъ и проезъжающим чинятся не только по близости Петербурга, но и въ самой столице…по улицамъ мертвыя тела находятся, а въ домах грабежи на подобие разбоя”27.
Во время своего путешествия по Волге императрица имела возможность самой убедиться в нищенской обстановке многих провинциальных городов, один из них- Симбирск (“городъ самый скарядный и дома все- въ конфискации”28). Если с таким состоянием городов не мирился Пётр I и даже его ближайшие преемники, то естественно, что Екатерина II делала всё, чтобы изменить жизнь горожан в лучшую сторону. Она издала очень много указов о создании новых городов и украшении старых, Екатерина мечтала создать города, украшенные фонтанами с водопадами, ботаническими садами, храмами, университетами и многим другим. “Императрица так энергично действовала в этом направлении, что по прошествии двадцати лет своего царствования с гордость заявляла о создании ею в течение этого короткаго времени двести шестнадцать повсюду воздвигнутых городов”29.
Столь блестяще создаваемые города и не менее блестяще обновляемые требовали не малых забот о поддержании их в таком состоянии, а для этого деятельности старых, существующих органов было недостаточно, поэтому Екатерина создаёт новые положения (“Учреждения для управления губерний” 1775 года и “Городовое положение”1785 года), где указывается о создании новых органов и должностей.
Теперь в городах, где не было комендантов предусматривалось существование городничих, а в Петербурге и Москве должность городничего выполнял обер-полицеймейстер. Городничий должен был следить за: порядком в городе, исполнением законов. Городничий не был судьёй, но он мог доносить в суд о нарушителях закона. Городничему во многих делах помогал городской магистрат. С 1775 года городовые магистраты выполняют только судебные функции. В городовом магистрате присутствовало 2 бургомистра и 4 ратмана, избираемые городским обществом (купечеством и мещанством) на 3 года. Вместе с магистратом городничий пресекал кормчества, боролся с эпидемиями, с беглыми людьми, наблюдал за состоянием мостов и улиц и т.д. Городничему подчинялись штатные воинские команды в городе, а о всех делах он должен был доносить главнокомандующему или же генерал-губернатору. Не прошло и десяти лет как обнаруживается, что несмотря на широкие полномочия городничих, деятельность их по управлению городами оказалась недействительной.
С самого начала царствования Екатерина II была занята вопросом создания единого положения для городов и, наконец, 21 апреля 1785 года она даёт это положение в виде “Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи” позже получившая название “Жалованная грамота городам”. Эта грамота стала первым в истории управления законодательным актом, “в котором сделана попытка подробно регламентировать организацию и деятельность вводимых вновь органов городского самоуправления”30. При её разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности Риги.
Жалованная грамота городам предусматривала сословную структуру населения города, т.е. деление горожан на шесть разрядов:
1) настоящие городовые обыватели, т.е. все те, кто владел недвижимостью в черте города независимо от своего сословного положения, не занимаясь при этом торговлей и промышленностью;
2) купцы гильдейские;
3) цеховые ремесленники;
4) иностранные и иногородние гости;
5) именитые граждане;
6) люди посадские, промышлявшие черновой работой или ремеслом и не имевшие недвижимости в данном городе”31.
В основе этого деления на разряды лежало либо происхождение, либо размер капитала. Все эти разряды городского населения обладали правом участвовать в общегородском самоуправлении, но на самом деле было не так. По новому законодательству предусматривалось создание следующих органов: собрания “общества градского”, общей городской думы и шестигласной думы.
Формально собрание “общества градского” являлось органом, в который входили все жители данного города, без различия их категорий и имущественного ценза. Но правом занимать выборные должности пользовались только лица, достигшие 25 лет и обладавшие капиталом не ниже 5 тыс. рублей. Практически это означало, что собрание “общества градского” было органом наиболее богатого купечества, поскольку к выборам допускались лишь купцы первой и второй гильдий. Собрание “общества градского” созывалось один раз в три года, в зимнее время, “по приказанию и дозволению генерал-губернатора”. “Общество градское” имело право выбирать городского главу, бургомистра и ратмана “всякие три года по баллам. Старосты же и судьи словесного суда выбираются тем же обществом всякий год по баллам ”32. Также “общество
градское” могло делать представления губернатору о “своих общественных нуждах и пользах”. Городское общество владело общим городским имуществом (позднее муниципальная собственность), имело доходы с имущества, торгового оборота, специальные сборы. По образцу дворянского депутатского собрания учреждено и городское депутатское собрание, действующее постоянно под руководством городского головы в составе депутатов от особых полицейских частей (округов), на которые разбивались города. Эти собрания обязаны были вести “ Городскую обывательскую книгу”, где фиксировалось имущественное состояние и семейное положение каждого горожанина.
Вся движимая и недвижимая собственность “градского общества” заведовалась двумя органами — общей и шестигласной думами. Общая городская дума состояла из городского головы и гласных, выбирающихся из городовых обыва-телей, гильдий, цехов, иногородних и иностранных гостей, именитых граждан и от посадских людей.”Каждое из сих разделений имеет один голос в обществе градском”33. Городская общая дума собиралась раз в три года или в случае необходимости. Она занималась городским хозяйством: должна была доставлять жителям пособия для питания; сохранять в городе мир и покой; поощрять привоз в город и продажу товаров;“строить публичные городские здания, амбары, магазины и другие сооружения и заботиться о состоянии их; следить за исполнением городового и ремесленного “положений” и разрешать сомнительные вопросы по ремёслам и гильдиям”34, также Городской общей думе запрещалось вмешиваться в судебные дела, принадлежавшие магистратам или ратушам. Общая дума обязана была предоставлять губернатору и в казённую палату ведомости и отчёты о городских доходах и расходах. Кроме того, городская общая дума избирала из своих гласных шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу- это была её основная функция. Заседания шестигласной думы проходили каждую неделю под председательством городского головы. Шестигласная дума выполняла те же функции, что и городская общая дума, лишь в сомнительных или важных случаях передавая дело в общую думу. На действия этих дум горожане могли жаловаться в губернский магистрат.
продолжение
--PAGE_BREAK-- В начале 1786 г. новые учреждения были введены в Москве и Петербурге, а затем и в остальных городах Империи. Однако в большинстве уездных городов вскоре было введено упрощенное самоуправление: непосредственное собрание всех членов “градского общества” и при нем небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для отправления текущих дел. В небольших городских поселениях коллегиальное начало совсем уничтожилось, и всё самоуправление было представлено в лице так называемых “городовых старост”.
Одновременно в городах продолжали действовать и магистраты (городовые и губернские). Городовые магистраты наряду с судебными функциями выполняли ещё и административные. Права города как единого целого защищались городовым магистратом, который ходатайствовал за город перед высшими органами, следил, чтобы на него без распоряжения правительства не налагались новые подати или повинности. Деятельность магистратов с думами было трудно разграничить, потому что их функции практически совпадали. Но всё-таки, городская реформа 1785 года сильно принизила роль и значение магистратов. Теперь они в большей степени были судебными органами, чем органами городского управления, как при Петре I.
По прежнему “реальная власть в городах оставалась в руках городничих, полицейских учреждений, местных чиновников, назначавшихся губернаторами”35. К примеру, в городе Самаре исполнительную власть возглавлял городничий; городовой магистрат выполнял судебную, а дума распорядительную. “Градское общество имело статус юридического лица, обладало собственностью, получало доходы со своих имуществ, облагало своих членов специальными сборами”36.
Что касается бюджета города, то губернатор очень жёстко контролировал до-
ходы и расходы по отчётам дум. Бюджет города в доходной части строился на основе процентных отчислений от казённой питейной продажи, купцово-гильдейских сборов, штрафов, печных и других мелких налогов, но основные средства расходовались не на нужды города (содержание школ, больниц и других заведений; строительство домов и т.д.), а на содержание администрации, полиции, тюрем, казарм, поэтому бюджет был всегда дефицитным, а это, естественно, ограничивало возможности самоуправления и хозяйствования.
При первом же знакомстве с Жалованной Грамотой городам — она производит впечатление широко задуманной реформы, однако в действительности результаты её, как и реформы, заложенной в Учреждении о губерниях, оказались довольно жалкими. Заботы правительства о городах не дали особых результатов: бедные средствами, мало просвещённые “городские обыватели” не смогли объединиться в “общество градское” и развить своё самоуправление. “Замечу, что жалованная грамота страдает полным отсутствiемъ всякой определенности, какъ относительно самаго объема власти городскихъ учрежденiй, такъ и ихъ отношенiя къ представителямъ правительственной административной власти, передъ которой – губернаторомъ и казенной палатой – была ответственна общая дума”37, т.е. в грамоте не была отражена правовая сторона взаимоотношений между думами, городскими собраниями, магистратами.
Жалованная грамота городам, создавая привилегии торгово-промышленной верхушке, в известной мере содействовала росту торговли и промышленности в стране. Вместе с тем сохранение сословного населения в городах не могло привести к равенству и свободе всех людей от рождения, а следовательно и равенству их прав, хотя Екатерина II декларативно заявляла, что она, заботясь о благе горожан, стремилась “снабдить” города управлением, свободным от принуждений и притеснений. Также, эта классовая основа городской жизни с феодально-крепостнической структурой затрудняла возникновение капиталистических мануфактур, а следовательно, тормозило дальнейшее развитие буржуазных отношений.
В течение 11-летнего периода, до смерти Екатерины II, новое городское положение не успело прочно “войти в жизнь”, оно едва ли даже было введено во всех городах, естественно, что о дополнении или изменении этого положения не могло быть даже и речи. К тому же после смерти императрицы её сын Павел, из-за какой-то странной ненависти ко всему, сделанному его матерью, открывает своё царствование отменой всего, что создала Екатерина II, это относилось и к городским органам.
Своё разрушение Павел начинает со столиц: 12 сентября 1798 года был утверждён “Устав столичного города Санктпетербурга”, а 17 сентября 1799 года — “Устав столичного города Москвы”, где говорилось о введении особого городского правления или ратгауза, вместо городских дум. Затем в сентябре 1800 года вышел указ об учреждении ратгаузов, вместо губернских магистратов, во всех губернских городах. Чиновники ратгаузов частью избирались населением, частью назначались Сенатом. Подчинявшиеся губернатору и Сенату, ратгаузы контролировали деятельность магистратов и ратуш уездных городов. “Городское правление состояло из президента (назначается императорской властью), директора экономии (по назначению Сената), двух бургермейстеров и четырёх ратсгеров (все выборные от купечества, утверждаемые Сенатом)38 ”. Ратгауз делился на два департамента: юстицкий и камеральный, а на основе этих департаментов можно выделить основные функции ратгауза- ведение городских доходов, гражданских и уголовных судебных дел. По назначению и в присутствии президента департаменты составляли общее собрание. Таким образом, “ратгаузы заменили собой органы городского самоуправления, были поставлены в непосредственное подчинение центральной администрации, которая и стала, в основном, ведать городским управлением”39.
Следовательно, при Павле I городское управление было ограничено, но тем не менее он преобразовал 200 крупных сёл в уездные города, где по прежнему власть оставалась в руках городничих.
Подводя итог, можно сказать, что реформа Екатерины II и реформа Павла I –
это попытки правителей составить такое городское управление, которое бы способствовало развитию торговли, промышленности, а значит и пополнению государственной казны, но это не возможно в том государстве, где население разделено на классы и не все равны перед законом: у дворян было больше привилегий, чем у простолюдина или купца. Но, несмотря на это, именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования российского муниципального права, потому что последующие правители, при составлении городского положения будут использовать Жалованную грамоту как за основу.
Глава III. Городское управление в XIX веке. Состояние городов при Александре I и Николае I. После того как на престол вступил Александр I он поставил себе задачу управлять народом по закону “и по сердцу августейшей бабки”40, поэтому он сразу же упраздняет ратгаузы Павла I и восстанавливает городовое положение Екатерины II. Восстанавливая городовое положение 1785 года, Александр I частично изменяет или дополняет новыми функциями городские учреждения.
Эти городские учреждения представляли собой следующее: во главе “городского общества”, в крупных городах, стояли думы — общая и шестигласная, занимающиеся “общественными нуждами и пользами”, а в городах с наименьшим населением во главе стояли ратуши, которые выполняли административные и судебные функции. Члены общей думы – “гласные” избирались каждым сословием на собраниях в различных частях города, т. е. каждое такое собрание избирало по одному гласному, а уже составленная общая дума организовывала состав шестигласной думы. В каждой из этих дум “председательствовалъ городской голова, который избирался всеми сословiями города вместе на собранiе и таким образомъ былъ единственнымъ безсословнымъ представителемъ города”41. Это собрание как и общая дума собирались раз в три года и только для выборов, т.е. эти учреждения носили избирательный характер. В состав общей и шестигласной думы могли входить городовые обыватели не моложе 25 лет и обладавшие капиталом (годовой доход не меньше 50 рублей ассигнациями) или каким-нибудь строением. В подчинении у думы находились такие учреждения как торговая депутация (с 1824 года)- только в больших городах; торговые смотрители или гласные и торговые городские старосты. Эти учреждения и лица существовали как исполнители приказов шестигласной думы, а не как самостоятельные органы, но в каждом городе существовало ещё одно учреждение, которое не подчинялось думам и занималось ведением городской обывательской книги — депутатское собрание. В состав этого органа входили городской голова, в качестве председателя, и депутаты от всех сословий.
Что касается функций шестигласной думы, то Свод Законов распределил их по следующим пяти группам:
“1) дела общественныя,
2) дела по городскому хозяйству,
3) по торговой полицiи,
4) дела казенныя,
5) дела судебныя”42, но по сути дела все эти пять групп объединялись в две — дела общественные и общеглсударственные ( казённые). Шестигласная дума прежде всего занималась городским хозяйством, т. е. занималась городскими доходами и расходами, но при этом дума не могла устанавливать свои “поборы”, она могла только прилагать “старания для приращения городских доходов”43. Что же касается городских расходов, то, по определению Свода, они делились на три категории:
”1) расходы на содержанiе местъ и лицъ городскаго управленiя…
2) расходы по строительной части и
3) расходы на богоугодныя и учебныя заведенiя”44. Дума обязана была составлять ежегодные сметы доходов и расходов, т.е. выполнять канцелярскую работу под контролем губернатора.
Такое городское управление должно было существовать в каждом городе не только при Александре I, но и при Николае I по закону. Как видно существенных изменений в структуре городских учреждений Жалованной грамоты в законодательном смысле не произошло. А что же творилось в городах на самом деле?
По донесению чиновников, ревизовавших городские учреждения в сороковых годах, оказалось, что большая часть населения уклоняется от участия в избирательных собраниях, думах, а также обнаружилось, что права на участие граждан в выборах определить было невозможно, т. к. депутатское собрание не вело обывательскую книгу и не имело к этому способностей. Поэтому неудивительно, что любой человек мог быть избран на какую-нибудь должность.
“Если избирательныя собранiя сокращались, по числу участвовавшихъ въ нихъ членовъ, чуть не до полнаго исчезновенiя”45, то некоторые городские учреждения исчезли вовсе. В1867 году министерством внутренних дел было обнаружено, что в крупных городах (!), не функционируют думы и вообще нет ни одного выборного учреждения, а руководит всем полиция. Что же касается общей думы, то про неё все забыли, а указания о существовании этого органа можно было найти только в Своде Законов.
Если одни учреждения исчезали, то другие, как это нестранно, самовольно возникали, к примеру, в 1843 году правительством было обнаружено ”какое-то городовых делъ управленiе”, а в самой Москве — “домъ московскаго гражданскаго общества!”46. Что же касается городских функций (“приращение городских доходов”), то они вскорости были отобраны и за ними были закреплены бухгалтерские обязанности с которыми чиновники едва справлялись. Сама отчётность учреждений превратилась в пустую формальность, почти не соблюдавшуюся: росписи и сметы не предоставлялись губернатору на рассмотрение. И вообще, люди призванные к городскому управлению часто были безграмотными, ленивыми,”немогшiе дать сколько-нибудь толковаго ответа на самые простые вопросы, касавшiеся городского управленiя, ведать которое было ихъ назначенiемъ”47.
Таким образом можно сделать вывод, что состояние городского хозяйства было в очень плохом состоянии: количество городских доходов было ничтожно малое, впрочем сумма городских расходов также была малой и шла в основном на содержание городских учреждений, а не на нужды города. К примеру, в городе Астрахане из общего бюджета (116.000 рублей) на благоустройство города расходовалось всего лишь 28.000 рублей. В Ярославле на “благотворительныя и богоугодныя заведенiя”расходовалось 2000 рублей, а на просвещение- 400 рублей!!! В уездных же городах на те же потребности шли сотни рублей, но не выше пяти и шести. В целом можно сказать, что город XIX века мало чем отличается от города XVII века. Вот описание города XVII столетия:”городъ разделялся обыкновенно на три части: собственный городъ или крепость, посадъ и слободы. В собственном городе… находились: городская площадь, соборная и другiя церкви, таможенный и кабацкий дворъ, казенный погребъ… для храненiя зеленой (пороховой) и пушечной казны, земская изба, съезжая изба, губной дворъ, воеводскiй дворъ, тюрьма… святительскiй дворъ. Постройки городскiя — деревянныя, крытыя почти сплошь соломой. По внешнему виду, этот городъ — та же деревня, только полюднее”48. Тоже самое можно сказать о городе- деревне XIX века:” та же площадь, соборъ, да полицейское управленiе съ думой и кавзначействомъ, заменившiя воеводскую, земскую и съезжую избы, те же деревянныя, крытыя соломой постройки; те же огороды, те же плетни, та же ширь улиц, ничемъ не мощенных, заросшихъ травой”49. По статистическим данным о состоянии городов Российской Империи, составленным в 1825 году, оказалось, что из 42 губернских городов только в двух- Одессе и Вильне городских построек больше, чем деревянных и то, потому что в Одессе дерево дороже камня. В Петербурге деревянных построек в два раза больше, чем каменных, а в Москве- в 2,5 раза, в Самаре же на одну каменную постройку приходилось 784 деревянных! Что же тогда говорить о более мелких городах?!
Практически такое положение городов просуществовало вплоть до городской реформы 1870 года, хотя предпосылки проведения этой реформы возникли ещё при Николае I.
Дело в том, что в начале 40-х годов появляются некоторые симптомы развития экономики, капиталистического хозяйства и производства в России, поэтому необходимо было изменять городское хозяйство и в министерстве внутренних дел, во главе которого стоял Л.А. Перовский, нашёлся такой молодой человек — Милютин Н.А. Он отыскал дело о положении городов, начатое в 1825 году и благодаря своей энергии, а также его личным связям в интеллигентном обществе к этому делу были привлечены такие незаурядные личности, как Самарин Ю., Аксаков И. и др. Они произвели ревизию во всех городах с целью узнать настоящее положение городов и собрать материал для нового городового положения. И хотя Милютин не выработал новое городовое положение для всех городов, но зато он составил городовое положение для Петербурга, а Николай I позволил Министерству внутренних дел довести это дело до конца, и в результате, для Петербурга было выработано совершенно необычное положение, которое прошло через Государственный совет и было утверждено императором. По этому положению была восстановлена несуществующая в действительности общая городская дума. ”Милютин, будучи в это время человеком совершенно неопытным, не имея никаких образцов самоуправления в действительной русской жизни, но искренно желая его обновить, объяснял себе запущенность городских дел некультурностью тех слоев населения, которым это дело было вверено, и потому он поставил на первый план задачу влить в состав городского самоуправления наиболее культурные и просвещенные силы страны; и так как таким наиболее культурным слоем тогда было дворянское сословие, то он и захотел привлечь к этому делу тех из дворян, которые жили в городах”50. Поэтому вместо прежнего деления на шесть сословий было установлено новое деление на пять городских сословий:
1) потомственные дворяне с недвижимым имуществом;
2) личные дворяне и разночинцы (чиновники);
3) сословие купцов, мещан и цеховых ремесленников. Все эти сословия имели право выбирать “общую думу”.
Она состояла из 750 гласных (по 150 человек от каждой сословной группы). Эта дума должна была выбирать исполнительный орган- “распорядительную думу”, которая занималась городским хозяйством. Во главе думы по-прежнему стоял городской голова, который избирался всеми сословиями. В сущности, это положение”не представляло собой ничего особенно нового в сравнении с екатерининским законодательством, а скорее это была доброжелательная, но неудачная попытка восстановить или установить на деле то, что ранее было дано по закону”, и хотя, правительство могло бы привлечь к делу просвещенных дворян, но они оказались достаточно равнодушными к этому делу;” дума, правда, собиралась теперь, выбирала “распорядительную думу”, но, не имея должной самостоятельности и в особенности не пользуясь правом самообложения, которое не было дано и на этот раз, это городское самоуправление было обречено на полный неуспех”51. Тем не менее, на этом примере видно, что, когда наступают новые веяния, происходит движение вперёд, правительство начинает пугаться и этого самоуправления: в конце 50-х годов при Александре II Государственный Совет пересматривает состав и порядок выборов в городскую думу и в результате, размеры думы были уменьшены до 250 человек, а также был установлен двухстепенный, а не прямой порядок избрания гласных, т. е. при помощи особых собраний выборщиков, даваемых сословными куриями.
продолжение
--PAGE_BREAK--