Источник публикации
«Арбитражный и гражданский процесс», 2008, N 11
«Арбитражный и гражданский процесс», 2008, N 12
Статья: Оспаривание неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов: последняя практика Верховного Суда Российской Федерации
(Медведев И.Р.)
/«Арбитражный и гражданский процесс», 2008, N 11/
И.Р. МЕДВЕДЕВ
Медведев Иван Риммович, кандидат юридических наук, автор монографии (2006 г.) и ряда статей в ведущих рецензируемых научных изданиях («Журнал российского права», «Правоведение», «Российская юстиция» и др.).
Автором настоящей статьи рассматриваются проблемы оспаривания в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов. Подробно исследуется практика высших органов судебной власти с целью определения сущности такого производства.
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее — ГПК РФ), регламентируя в главе 24 производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов (далее — НПА), говорит о том, что в порядке данной главы можно обратиться в суд, если права и свободы гражданина (организации) нарушены НПА, принятым и опубликованным в установленном порядке (ч. 1 ст. 251).
На практике далеко не весь массив актов органов государственной власти «публикуется в установленном порядке». Весьма распространены две ситуации: первая — такой порядок официально не установлен (либо не существовал какое-то время), вторая — акты считаются внутриведомственными и не публикуются намеренно, независимо от того, затрагиваются ли их положениями права и свободы граждан и организаций.
Еще задолго до ГПК РФ 2002 г. В.В. Ярков в докторской диссертации предлагал включить в Кодекс норму о том, что суд применяет только официально опубликованные в установленном порядке законы и НПА . К сожалению, в ГПК РФ такого предписания не содержится. Хотя согласно Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 15) любые НПА, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, иногда суды применяют в том числе и неопубликованные НПА.
--------------------------------
См.: Ярков В.В. Юридические факты в механизме реализации норм гражданского процессуального права: Дис.… д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1992. С. 462.
Более того, в настоящее время федеральными органами исполнительной власти используется огромное количество актов, носящих нормативный характер, но не публиковавшихся либо не поступавших на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации. Такое применение незаконно, но имеет место, что является основанием для обращения в суд. Причем — раз акт носит нормативный характер — в порядке гл. 24 ГПК РФ.
Однако на основе ч. 1 ст. 251 ГПК РФ заявления об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) НПА возвращаются лицам, которые их подали, с предложением использовать процедуру по гл. 25 ГПК РФ (производство по делам об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти). Акт не опубликован, он сам по себе не влечет правовых последствий и не является нормативным. Подобный ход размышлений был официально поддержан в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации (далее — ВС РФ) , а также приветствовался на страницах юридических изданий некоторыми процессуалистами .
--------------------------------
См.: Обзор судебной практики ВС РФ за III квартал 2003 года (утв. Президиумом ВС РФ 3 и 24 декабря 2003 г.) // БВС РФ. 2004. N 3. С. 21.
См.: Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. М., 2001. С. 17; Курбатов А.Я. Оспаривание актов нормативного характера // Хозяйство и право. 2004. N 9. С. 131; Потапенко С. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. N 6. С. 30 — 31.
Логические основы таких воззрений уже подвергались критике как множеством ученых, так и автором настоящей статьи . Оспаривание НПА в порядке гл. 24 ГПК РФ и оспаривание решений и действий по гл. 25 ГПК РФ являются абсолютно разными по своей сущности способами судебной защиты, иначе отсутствовал бы смысл их размещения в разных главах ГПК РФ. В соответствии с ч. ч. 3, 4 ст. 253 ГПК РФ, решение суда влечет за собой утрату силы этого НПА или его части, а также других НПА, основанных на признанном недействующим НПА или воспроизводящих его содержание. Это решение не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. Иными словами, в результате производства в порядке гл. 24 ГПК РФ решение обеспечивает эффективное восстановление всех прав, которые уже нарушены, а также тех, которые могут быть нарушены в будущем. Производство же по гл. 25 ГПК РФ не влияет на предотвращение аналогичных ситуаций и считается мерой не комплексного, а точечного характера. Незаконные по своей форме акты с большой долей вероятности будут применяться и далее.
--------------------------------
См.: Медведев И.Р. Проблемы оспаривания неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов // Закон. 2007. N 12. С. 133 — 142.
Расхождение между судебной практикой и сущностью производства по делам о признании недействующими НПА повлекло за собой необходимость рассмотрения данного вопроса в свете положений Конституции Российской Федерации. Первоначально Конституционный Суд Российской Федерации (далее — КС РФ) высказался относительно некоторых аспектов арбитражного процесса: арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, что порядок и форма принятия обжалуемого акта соблюдены (либо не соблюдены). Они обязаны выяснить, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства о налогах и сборах, и в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав .
--------------------------------
См.: Определение КС РФ от 20 октября 2005 г. N 442-О «По жалобе ЗАО „СЕБ Русский Лизинг“ на нарушение конституционных прав и свобод п. 1 ст. 29, п. 1 ч. 1 ст. 150, ч. 2 ст. 181, ст. ст. 273 и 290 АПК РФ» // Вестник КС РФ. 2006. N 2. С. 26 — 27.
Через несколько месяцев КС РФ использовал изложенную аргументацию, разрешая вопрос о ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, и подчеркнул, что данная норма по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказа Верховным Судом Российской Федерации (далее — ВС РФ) в принятии заявления или возвращения заявления о признании незарегистрированного и не опубликованного в установленном порядке акта противоречащим закону полностью или в части, в случае если заявитель считает, что этот акт как содержащий обязательные правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы. Суд не может ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке. Он также обязан выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан. Выявив, что НПА федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, — в каждом конкретном случае реально обеспечивать восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит ст. 46 Конституции Российской Федерации .
--------------------------------
См.: Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О «По жалобе гражданина Смердова С.Д. на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК РФ» // Вестник КС РФ. 2006. N 4. С. 48 — 49. Аналогично: Определение КС РФ от 2 ноября 2006 г. N 537-О «По жалобе ООО „Новгородский филиал “Содружество» на нарушение конституционных прав и свобод статьей 16.3 КоАП РФ" // Вестник КС РФ. 2007. N 2. С. 77 — 78.
Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О, хотя и является общеобязательным и исключает любое иное истолкование ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, подвергнуто жестокой критике как в особом мнении к нему , так и в ряде публикаций. Особенно запоминающимися стали выступления в юридических газетах председателя Кассационной коллегии ВС РФ А.И. Федина, прямо высказавшего сомнения в необходимости исполнять данное Определение КС РФ .
--------------------------------
См.: Особое мнение судьи КС РФ Г.К. Жилина по Определению КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О «По жалобе гражданина Смердова С.Д. на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 ГПК РФ» // Вестник КС РФ. 2006. N 4. С. 49 — 51.
См.: Федин А.И. Права не нарушены — обжалование невозможно // Эж-Юрист. 2006. N 47. С. 7; Он же. Выбор способов судебной защиты // Эж-Юрист. 2007. N 1. С. 8.
Это непосредственно отразилось на практике ВС РФ, продолжающего возвращать заявления, предметом оспаривания в которых являются неопубликованные (незарегистрированные) НПА. Кроме этого, ВС РФ отказывает в удовлетворении частных жалоб на аналогичные определения судов субъектов Российской Федерации.
Мотивировочная часть подобных постановлений обычно выглядит скупо. Во всех проанализированных автором решениях выводами, содержащимися в Определении КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О, попросту пренебрегают. Возникновение права на судебную защиту по данной главе ГПК РФ исходя из политики ВС РФ зависит лишь от формы акта . Кроме этого, ВС РФ неоднократно подчеркивает, что:
--------------------------------
См.: Определение ВС РФ от 25 сентября 2007 г. N ГКПИ07-1206. Аналогично см.: Определения ВС РФ от 2 февраля 2007 г. N ГКПИ07-123; от 23 марта 2007 г. N ГКПИ07-353; от 31 мая 2007 г. N ГКПИ07-680; от 26 июня 2007 г. N ГКПИ07-804; от 28 июня 2007 г. N ГКПИ07-792; от 28 июня 2007 г. N ГКПИ07-798.
— нормативность правового акта всегда связывается с его опубликованием (и регистрацией) ;
--------------------------------
См.: Определение ВС РФ от 10 октября 2007 г. N ГКПИ07-1261. Аналогично см.: Определения ВС РФ от 19 января 2007 г. N ГКПИ07-50; от 5 февраля 2007 г. N ГКПИ07-149; от 20 марта 2007 г. N ГКПИ07-315; от 25 июля 2007 г. N ГКПИ07-900; от 2 августа 2007 г. N ГКПИ07-975; от 11 сентября 2007 г. N ГКПИ07-1162; от 15 октября 2007 г. N ГКПИ07-1267; Определения Кассационной коллегии ВС РФ от 15 марта 2007 г. N КАС07-51; от 17 апреля 2007 г. N КАС07-122; от 9 октября 2007 г. N КАС07-498.
— обязательным условием допустимости оспаривания НПА по правилам гл. 24 ГПК РФ является его официальное опубликование, а для НПА федеральных органов исполнительной власти — также их государственная регистрация в Министерстве юстиции Российской Федерации. Таким образом, хотя это и не следует из ст. 27 ГПК РФ, ВС РФ подсудны по первой инстанции и принимаются к производству заявления об оспаривании только НПА, в отношении которых полностью соблюдены требования к форме ;
--------------------------------
См.: Определения ВС РФ от 14 марта 2007 г. N 86-Г07-3; от 19 октября 2007 г. N ГКПИ07-1291. Аналогично см.: Определения ВС РФ от 4 июля 2007 г. N 41-Г07-11; от 29 августа 2007 г. N 9-Г07-14; от 8 ноября 2007 г. N ВКПИ07-133; от 23 ноября 2007 г. N ВКПИ07-140; Определения Кассационной коллегии ВС РФ от 30 января 2007 г. N КАС06-527; от 3 июля 2007 г. N КАС07-304; от 3 июля 2007 г. N КАС07-308; от 6 ноября 2007 г. N КАС07-571.
— все правовые акты, которые по своему характеру являются внутриведомственными, также не считаются нормативными ;
--------------------------------
См.: Определение ВС РФ от 6 августа 2007 г. N ВКПИ07-95.
— правовые акты, которые поступали на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации, но по его заключению, не нуждаются в таковой, приравниваются к незарегистрированным и подлежат оспариванию в порядке гл. 25 ГПК РФ . Это, с нашей точки зрения, сомнительно, не только потому, что такое приравнивание сильно «натянуто», но и поскольку акт, признанный не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию .
--------------------------------
"… оспариваемый заявителем Приказ министра финансов Российской Федерации от 24 августа 2007 г. N 74н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» по заключению Министерства юстиции Российской Федерации в государственной регистрации не нуждается. Учитывая, что оспариваемый заявителем правовой акт не был зарегистрирован в Министерстве юстиции России, то по своей форме он не может быть отнесен к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, в связи с чем заявление в указанной части не может быть принято к рассмотрению ВС РФ по первой инстанции". Определение ВС РФ от 27 ноября 2007 г. N ГКПИ07-1527. Аналогично см.: Определения ВС РФ от 31 января 2007 г. N ГКПИ07-115; от 16 марта 2007 г. N ГКПИ07-313.
См.: п. 17 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009) // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
В редких решениях, в которых упоминается Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О, ВС РФ избирает один из двух вариантов обоснования:
а) аргументация о необходимости учитывать только некоторые Постановления КС РФ: «Ссылка… на Определение КС РФ от 2 марта 2006 года N 58-О не может служить поводом к отмене определения судьи, так как в силу пп. „а“ п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 19 декабря 2003 г. N 23 „О судебном решении“ суду следует учитывать постановления КС РФ о толковании положений Конституции Российской Федерации, подлежащих применению в данном деле, и о признании соответствующими либо не соответствующими Конституции Российской Федерации НПА, перечисленных в п. „а“, „б“, „в“ ч. 2 и в ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, на которых стороны основывают свои требования или возражения» ;
--------------------------------
Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 9 августа 2007 г. N КАС07-434. Аналогичную фразу общего характера см.: Определение ВС РФ от 28 февраля 2008 г. N 73-В07-6.
б) полное игнорирование ссылок на Определение КС РФ: «Прокурор Алтайского края обратился в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц — жителей Алтайского края, муниципальных образований о признании недействующим Порядка газификации… утвержденного заместителем главы администрации Алтайского края, указывая на то, что… оспариваемый Порядок официально не опубликован. Определением судьи заявление возвращено прокурору по мотиву его неподсудности краевому суду.
В представлении прокурор Алтайского края просит отменить определение судьи Алтайского краевого суда и направить дело для рассмотрения по существу в Алтайский краевой суд, так как вывод судьи о том, что ст. 251 ГПК РФ не позволяет оспорить законность НПА, в случае если не соблюден порядок его опубликования и такой акт не влечет правовые последствия и не подлежит применению, сделан без учета позиции КС РФ, выраженной в Определении от 2 марта 2006 г. N 58-О...
Судебная коллегия ВС РФ не находит оснований к отмене определения судьи Алтайского краевого суда… оспоренный Порядок не отвечает требованиям по порядку принятия и опубликования, вследствие чего не является нормативным актом...» .
--------------------------------
Определение ВС РФ от 23 мая 2007 г. N 51-Г07-5. См. также: Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 5 августа 2008 г. N КАС08-335.
Таким образом, упомянутое Определение КС РФ, по неоднократно выраженному мнению ВС РФ, можно не учитывать при вынесении решений. Это трудно признать правильным, поскольку нет никаких законных оснований ставить постановления Пленума ВС РФ выше, чем акты КС РФ.
Кроме того, подобная практика провоцирует конфликт между двумя противоположно направленными обязанностями суда .
--------------------------------
См. подробнее: Медведев И.Р. Указ. соч. С. 137 — 140.
С одной стороны, судья обязан возвратить гражданину (организации) заявление об оспаривании неопубликованного (незарегистрированного) НПА.
С другой — обязан проверить формальные и содержательные признаки НПА уже в судебном заседании. При несоблюдении указанных критериев акт следует признать недействующим. Об этом говорится и в Особом мнении к Определению КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О, и сам ВС РФ данные рекомендации неоднократно публиковал .
--------------------------------
Обзор судебной практики ВС РФ за I квартал 2006 года (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 7 и 14 июня 2006 г.) // БВС РФ. 2006. N 9. С. 23; Обзор судебной практики ВС РФ за III квартал 2006 года (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 29 ноября 2006 г.) // БВС РФ. 2007. N 6. С. 20.
Как разрешить описанный конфликт? Никак. Эти обязанности не могут исполняться одновременно. Большая часть заявлений гражданам (организациям) возвращается, но остается лазейка для каких-либо исключительных случаев.
В принятом в ноябре 2007 г. Постановлении Пленума ВС РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» данная ситуация была сохранена, несмотря на критику и замечания членов Научно-консультативного совета при ВС РФ.
--------------------------------
См.: Постановление Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // БВС РФ. 2008. N 1. С. 8 — 10.
Пункт 10 Постановления предписывает суду возвращать заявление, если при принятии заявления он придет к выводу о том, что оспариваемый правовой акт не является нормативным. Как следует из приведенной практики, ВС РФ не считает нормативными неопубликованные (незарегистрированные) правовые акты.
Пункт 17 Постановления обязывает суд осуществлять такую же проверку при рассмотрении дела по существу — выяснять порядок принятия НПА (вид акта, правила введения НПА в действие, в том числе правила их опубликования и др.). Если при издании были нарушены требования законодательства, суд вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу.
Но по структуре гражданского процесса при нарушении формальных требований до действий, изложенных в п. 17, добраться невозможно. Суд проверит их при принятии заявления и вернет его заявителю.
С декабря 2007 г. ВС РФ исходит именно из п. 10 Постановления, не принимая к производству заявления об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) НПА. Раз за разом в судебных актах продолжают использовать привычные формулировки: возникновение права на судебную защиту лишь при соблюдении требований к форме акта; обязанность связывать нормативность правового акта с его опубликованием (и регистрацией); подсудность ВС РФ только заявлений об оспаривании опубликованных и зарегистрированных правовых актов . При этом вообще не принимается во внимание, нарушены права заявителя (или множества лиц) оспариваемым актом или нет .
--------------------------------
См.: Определения ВС РФ от 6 декабря 2007 г. N ГКПИ07-1583; от 30 января 2008 г. N 1-Г07-18; от 13 февраля 2008 г. N ГКПИ08-333; от 13 февраля 2008 г. N ГКПИ08-338; от 13 февраля 2008 г. N ГКПИ08-348; от 20 февраля 2008 г. N ГКПИ08-460; от 20 февраля 2008 г. N ГКПИ08-483; от 23 апреля 2008 г. N 78-Г08-8; от 14 мая 2008 г. N 7-Г08-9; от 9 июля 2008 г. N 66-Г08-10; от 28 июля 2008 г. N ГКПИ08-1667; от 5 августа 2008 г. N ГКПИ08-1705; от 6 августа 2008 г. N ГКПИ08-1703; от 8 августа 2008 г. N ГКПИ08-1732; от 22 августа 2008 г. N ГКПИ08-1760; от 9 сентября 2008 г. N ГКПИ08-1834; Определения Кассационной коллегии ВС РФ от 10 января 2008 г. N КАС07-692; от 26 февраля 2008 г. N КАС08-10.
Например: «Как указывает заявитель, который работает в ОАО „СПМК-5“, он имеет право на льготы при приватизации государственной доли в ОАО „СПМК-5“, и распоряжение Росимущества, принятое в нарушение Закона о приватизации от 21 декабря 2001 г., нарушило его права и законные интересы, лишив права на льготы на приобретение приватизируемых акций, установленные Государственной программой приватизации на 1992 г.… Учитывая, что заявителем оспаривается правовой акт, который не был зарегистрирован в Минюсте России и не был опубликован, то по своей форме он не может быть отнесен к нормативным правовым актам… поэтому заявление не может быть принято к рассмотрению ВС РФ». Определение ВС РФ от 31 января 2008 г. N ГКПИ08-233. А ведь в данном случае могло иметь место нарушение прав всех работников предприятия.
С. обратился в Мещанский районный суд с заявлением об оспаривании действий работников военного комиссариата г. Москвы. Решением Мещанского районного суда, подтвержденным Московским городским судом, его заявление оставлено без удовлетворения . При вынесении решений суды руководствовались Приказом министра обороны Российской Федерации от 23 мая 1999 г. N 225 «О введении в действие денежных аттестатов военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и по призыву», а также Инструкцией о порядке выдачи денежных аттестатов военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и по призыву, утвержденной данным Приказом . Хотя данный акт применению не подлежал, поскольку не зарегистрирован в установленном порядке и не опубликован для всеобщего сведения, он был применен судами именно как нормативный, поскольку является нормативным по своему содержанию.
--------------------------------
См.: Решение Мещанского районного суда г. Москвы от 26 апреля 2006 г. (дело N 2-195-2006); Определение Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда (далее — МГС) от 11 июля 2006 г.
Оба документа не опубликованы.
Дальнейшее обжалование было безуспешным: во всех решениях суды посчитали допустимым применение незарегистрированного НПА . В результате С. лишился надлежащего пенсионного обеспечения. Подчеркнем, что суды отказывали в данных случаях при способе судебной защиты, рекомендуемом ВС РФ, по гл. 25 ГПК РФ.
--------------------------------
См.: Определение судьи МГС от 29 июня 2007 г. N 4г/12-2156; Ответ председателя МГС от 20 июля 2007 г. N П4-г/ 12-2156; Определение судьи ВС РФ Горохова Б.А. от 7 ноября 2007 г. N 5-Ф07-2120; Определение зампреда ВС РФ Нечаева В.И. от 14 января 2008 г. N 5-Ф07-2120.
Тогда С. обратился в ВС РФ в порядке гл. 24 ГПК РФ с заявлением о признании данного Приказа недействующим со дня принятия. К заявлению были приложены решения судов, применивших данный акт как нормативный. Определением ВС РФ заявление было возвращено . Судья ВС РФ рекомендовал обратиться с указанным заявлением в федеральный суд общей юрисдикции по правилам гл. 25 ГПК РФ(!). Как можно заметить, был проигнорирован тот факт, что С. первоначально сделал именно так, но не получил судебной защиты.
--------------------------------
См.: Определение судьи ВС РФ Калиниченко Ю.А. от 27 апреля 2007 г. по делу N ВКПИ07-54.
Определение было обжаловано. В судебном заседании С., а также его представители ссылались в том числе на Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О. Однако частная жалоба была оставлена без удовлетворения .
--------------------------------
См.: Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 19 июня 2007 г. по делу N КАС07-319.
Последним на сегодня отказом по данному делу стало Определение судьи ВС РФ от 16 июля 2008 г. N ВКПИ07-54 об отказе в передаче надзорной жалобы для рассмотрения по существу в Президиум ВС РФ. В данном судебном акте хочется обратить внимание на четыре незаконных и нелогичных аспекта применения норм гл. 24 ГПК РФ, которые, впрочем, содержатся во многих решениях ВС РФ. Однако аргументация и без того небесспорной позиции в данном деле грешит большими изъянами, чем обычно.
1. Игнорирование описанного противоречия между положениями Постановления Пленума.
«Что касается ссылки С. в обоснование своих доводов на п. 17 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г.,… то его выводы о якобы вытекающей из этих положений обязанности суда рассматривать заявления о признании незаконными незарегистрированных НПА по тем же правилам, что и заявления, касающиеся НПА, отвечающих требованиям закона о порядке их принятия и опубликования, содержанием этого пункта не подтверждаются. Между тем из п. 11 Постановления усматривается, что судья отказывает в принятии заявления, в том числе в случае оспаривания НПА, не вступившего в силу в установленном порядке» .
--------------------------------
Определение судьи ВС РФ Королева Л.А. от 16 июля 2008 г. N ВКПИ07-54. С. 3.
Как видно, судья сослался на п. 11 Постановления, который, строго говоря, касается отказа в принятии заявления, а не возвращения заявления. Представляется, что судье следует учитывать разницу между двумя данными полномочиями, поскольку в первом случае ставится препятствие на повторное обращение, а во втором — нет (ст. ст. 134, 135 ГПК РФ).
В решениях ВС РФ, вынесенных по другим делам, прямо говорится о том, что п. 10 (а не п. 11) Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. «перекрывает» п. 17 того же Постановления: все оспариваемые правовые акты при отсутствии опубликования и (или) регистрации судья обязан возвратить .
--------------------------------
См.: Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 12 февраля 2008 г. N КАС07-762.
2. Игнорирование Определений КС РФ.
«Приведение С. в обоснование своей точки зрения ссылки на конституционно-правовой смысл ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, выявленный КС РФ в Определении от 2 марта 2006 года N 58-О,… является несостоятельным, поскольку этим Определением не установлено, как правильно указано судом кассационной инстанции, юридически значимых обстоятельств, имеющих преюдициальное значение в данном конкретном случае рассмотрения материалов по заявлению С.» .
--------------------------------
Определение судьи ВС РФ Королева Л.А. от 16 июля 2008 г. N ВКПИ07-54. С. 4.
Вызывает удивление аргументация несостоятельности ссылок на Определение КС РФ. КС РФ в своих решениях не устанавливает и не должен устанавливать каких-либо обстоятельств, должных иметь преюдициальное значение по делам, рассматриваемым судом общей юрисдикции. КС РФ — это судебный орган конституционного контроля, чьи решения не имеют отношения к «преюдициальности фактов». О преюдиции (ст. 61 ГПК РФ) можно вести речь при ссылках на решения по гражданским делам и приговоры по уголовным делам судов общей юрисдикции, а также на решения арбитражных судов.
В Определении от 2 марта 2006 г. N 58-О КС РФ выявил конституционно-правовой смысл ч. 1 ст. 251 ГПК РФ, который, как указывалось выше, является общеобязательным и исключает любое иное истолкование данной нормы в правоприменительной практике. Однако далее судья использует уже упоминавшуюся фразу о необходимости учитывать только некоторые постановления КС РФ, поэтому, по его мнению, правовая позиция в Определении КС N 58-О не может повлечь за собой отмену обжалованного определения судьи ВС РФ.
К изложенному остается добавить, что такой подход в очередной раз ставит под сомнение деятельность КС РФ, большую часть решений которого, вынесенных в виде определений, ВС РФ не принимает во внимание . Вместе с тем анализ практики показывает, что ВС РФ использует ссылки на определения КС РФ только в тех случаях, когда у них совпадают позиции по какому-либо вопросу . К сожалению, по вопросу применения ч. 1 ст. 251 ГПК РФ точки зрения ВС РФ и КС РФ расходятся.
--------------------------------
См.: Определения Кассационной коллегии ВС РФ от 27 февраля 2007 г. N КАС07-54; от 3 апреля 2007 г. N КАС07-84; от 3 апреля 2008 г. N КАС08-163; от 8 июля 2008 г. N КАС08-307.
См.: Определения ВС РФ от 14 декабря 2007 г. N ГКПИ07-1625; от 27 февраля 2008 г. N 1-Г08-3; от 4 июня 2008 г. N 44-Г08-22; от 10 сентября 2008 г. N 78-В08-27.
/«Арбитражный и гражданский процесс», 2008, N 12/
3) Нарушение единства судебной практики.
В продолжение рассмотренного выше конфликта между двумя обязанностями суда (возвращать заявление и проверять формальные требования к НПА) следует отметить интересный нюанс. Большая часть заявлений об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) НПА возвращается, но остается «лазейка» для исключительных случаев.
В нее волшебным образом попали два дела, хотя в принципе их может быть и больше. В обоих случаях суд принимал к рассмотрению заявления об оспаривании НПА, не опубликованных и не зарегистрированных в установленном порядке, но размещенных в справочных правовых системах («КонсультантПлюс», «Гарант» и др.) .
--------------------------------
См.: Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 16 января 2007 г. N КАС06-521; Определение ВС РФ от 9 сентября 2008 г. N 81-Г08-1.
В чудеса современные процессуалисты верить, конечно, могут, но представляется, что, поскольку в правовых базах размещено множество из не опубликованных официально НПА, суд тогда обязан принимать подобные заявления к производству всегда. Но заявления по всем иным делам гражданам и организациям возвращаются.
По нашему мнению (на что указывалось в надзорной жалобе), это с очевидностью нарушает единство судебной практики. Тем не менее судья данный аргумент не принял, указав, что "… несостоятельной является и ссылка С. на решение ВС РФ… в обоснование своего мнения о том, что при рассмотрении его заявления было допущено нарушение единства судебной практики, поскольку указанные судебные постановления вынесены по конкретному гражданскому делу, а не с целью установления единства судебной практики" .
--------------------------------
Определение судьи ВС РФ Королева Л.А. от 16 июля 2008 г. С. 4. N ВКПИ07-54.
Данный тезис по своей сути неверен. Во-первых, ВС РФ в одном из Постановлений Президиума давал широкое определение нарушения единства судебной практики, под которым понималось в том числе вынесение решений и определений, противоречащих определениям Судебной коллегии по гражданским делам и Кассационной коллегии ВС РФ по конкретным делам . Таким образом, любая ссылка на судебные акты ВС РФ допустима независимо от того, с какой целью они принимались.
--------------------------------
См.: Постановление Президиума ВС РФ от 12 июля 2006 г. N 3пв06 // Извлечение опубликовано в БВС РФ. 2007. N 5. С. 27. См. практику: Определение ВС РФ от 18 июня 2008 г. N 72-Г08-3.
Во-вторых, единство судебной практики должно предполагать, что при рассмотрении и разрешении тождественных гражданских дел нормы права применяются одинаково. Поэтому С., как и любой заявитель, вправе рассчитывать на то, что при его попытке оспорить неопубликованный НПА суд отнесется к его заявлению так, как это делается по отношению ко всем подобным заявлениям. Наличие же в практике ВС РФ примеров противоположного отношения к одним и тем же ситуациям ущемляет конституционное право С. на судебную защиту.
4) Неясность действий по дальнейшему оспариванию.
В своих определениях о возвращении заявлений об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) НПА судьи ВС РФ после принятия Постановления Пленума переписывают оттуда абз. 6 п. 11:
«Если С. считает, что применением оспариваемого приказа Министра обороны Российской Федерации нарушаются его права, он вправе в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, оспорить в суде решения, действия (бездействие), основанные на таком правовом акте, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права или за освобождением от юридической обязанности, поставив вопрос о неприменении при разрешении спора данного нормативного правового акта или его части» .
--------------------------------
Определение судьи ВС РФ Королева Л.А. от 16 июля 2008 г. С. 3 — 4 N ВКПИ07-54.
Применительно к рассматриваемому случаю данный совет не имеет под собой реальной основы, поскольку С. уже безуспешно прошел процедуру по гл. 25 ГПК РФ.
Более того, гл. 25 ГПК РФ не приспособлена для оспаривания неопубликованных НПА и реальна только в определениях ВС РФ, но не на практике. ВС РФ обычно указывает, что заявитель может:
— поставить вопрос о прекращении действия данного акта ;
--------------------------------
См.: Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 19 июня 2007 г. N КАС07-239; Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 26 февраля 2008 г. N КАС08-10.
— обратиться с «этим же» требованием (т.е. оспорить НПА) .
--------------------------------
См.: Определение ВС РФ от 5 февраля 2007 г. N ГКПИ07-149; Определение Кассационной коллегии ВС РФ от 17 апреля 2007 г. N КАС07-122.
Изложенные «рекомендации» надуманны и фактически невероятны для осуществления .
--------------------------------
См.: Медведев И.Р. Проблемы оспаривания неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов // Закон. 2007. N 12. С. 141 — 142.
Подобный подход искажает смысл норм ГПК РФ, влияет на исход всех дел, рассматриваемых по гл. 24 ГПК РФ, нарушая существенным образом права граждан и организаций, хотя, конечно, в определениях ВС РФ высказывается иная позиция.
Подводя итог, мы можем говорить о следующем.
В решениях ВС РФ иногда встречаются разумные фразы, вроде: «не влечет признание данного акта нормативным и факт его публикации» или «нормативность правового акта определена его содержанием, а не формой» . Нормативность действительно не связана с формой НПА, но такой подход не получил поддержки ВС РФ.
--------------------------------
Определение ВС РФ от 22 августа 2007 г. N 11-Г07-22.
Определение ВС РФ от 23 мая 2007 г. N 15-Г07-5. Нечто похожее см.: Определения ВС РФ от 11 апреля 2007 г. N 55-Г07-3; от 4 июня 2008 г. N 39-Г08-2.
При подготовке статьи было исследовано более 70 судебных актов, охватывающих период с января 2007 г. по сентябрь 2008 г. Это с достоверностью позволяет говорить о четком направлении практики ВС РФ: в настоящее время все заявления об оспаривании неопубликованных (незарегистрированных) НПА возвращаются. Исключения очень редки и обусловлены причинами, вряд ли носящими правовой характер.
Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. N 58-О вопреки мнению некоторых специалистов не оказало никакого влияния на практику судов. В частности, Р.Е. Качанов неоднократно подчеркивал, что: КС РФ своим Определением «пресек эту порочную и не отвечающую интересам защиты прав граждан и публичного правопорядка судебную практику», «в настоящее же время идет сложный процесс „слома“ судебной нормоконтрольной практики судов общей юрисдикции и в особенности ВС РФ», «суды постепенно начинают „воспринимать“ Определение КС РФ от 2 марта 2006 года N 58-О» . Все это, как мы видели, не соответствует действительности.
--------------------------------
Качанов Р.Е. Место и роль судебного нормоконтроля в обеспечении противодействия неопубликованным нормативным актам публичной администрации // Административ