--PAGE_BREAK--Финансовая основа местного самоуправления Финансовую основу местного самоуправления можно определить как совокупность отношений в бюджетной и налоговой сфере, урегулированных нормами финансового права с целью создания механизма формирования и расходования финансовых средств и финансового обеспечения решения вопросов местного значения и переданных государственных полномочий.
Состав финансовой основы образуют публичные финансы, та их часть, которая предназначается на муниципальные нужды: это, прежде всего средства местного бюджета, а также средства муниципальных унитарных и казённых предприятий, бюджетных учреждений. Критерием выделения перечисленных составных частей финансовой основы служит самостоятельный правовой режим финансовых средств. Средства местного бюджета имеют правовой режим бюджетных средств, предписанный нормами бюджетного законодательства.
Давайте, теперь поподробней рассмотрим финансовые основы в представленных для анализа статьях уставов.
продолжение
--PAGE_BREAK--Как видно из предложенной таблицы, состав финансовых средств в городах существенно отличается. Безусловно, ключевое значение имеет городской бюджет, поэтому в диспозициях обоих статей он указан первым пунктом, при этом город вправе иметь и внебюджетные фонды. Существование муниципальных внебюджетных фондов до 2000 г. имело под собой правовое основание. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и Санкт — Петербурга, органов местного самоуправления»[1] не только допускал их существование, но и определял их источники, а также права и обязанности представительных и исполнительных органов в отношении внебюджетных фондов. После вступления в силу Бюджетного кодекса РФ, который не включил в состав бюджетной системы Российской Федерации внебюджетные фонды местного самоуправления, правовая основа их бытия исчезла и, несмотря на отсутствие прямого запрета, создание таких фондов следует считать бюджетным правонарушением.
В то же время список объектов, которые могут быть включены в финансы города более значительный в г. Новосибирск, кроме того, в отличие от устава Калининграда этот список является открытым. В калининградском уставе ничего не сказано про то, могут ли ещё какие-либо объекты быть отнесены к городским финансам.
Кроме того, в уставе г. Калининграда не указано, могут финансовые ресурсы города быть объединены с финресурсами области, либо других субъектов РФ, муниципальных образований в целях совместного финансирования городских либо региональных программ и проектов.
Городской бюджет.
Местный бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесённых к предметам ведения местного самоуправления.
Основными принципами, имеющими наибольшее значение для местных бюджетов, являются принцип единства бюджетной системы и принцип самостоятельности.
Принцип единства бюджетной системы (ст.29 БК РФ) предполагает, что все правовые акты, которыми регулируются отношения по поводу формирования и использования средств местных бюджетов, входят в состав бюджетного законодательства (ст.2 БК РФ), следовательно, должны соответствовать актам вышестоящего уровня, изданным в пределах компетенции органа. Содержание принципа самостоятельности местных бюджетов очерчено в ст.31 БК РФ и предполагает самостоятельность органов местного самоуправления в организационной, доходной и расходной сферах, а также автономность ответственности местного бюджета.
Давайте, попытаемся проследить, как реализуются эти принципы в уставах городов.
Ст.53 ч.1 устава Новосибирска гласит, что город имеет собственный бюджет и ст.59 ч.1 калининградского устава также указывает на то, что в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством городской бюджет является самостоятельным, что позволяет говорить о том, что принцип единства бюджетной системы учитывался законодателями городов при составлении уставов.
Организационная самостоятельность бюджетов заключается в наделении муниципальных органов полномочиями по формированию бюджета, включая составление проекта, рассмотрение, утверждение, исполнение контроль.
Далее часть 2 устава Новосибирска говорит, что составление проекта бюджета города и внесение его на утверждение городского Совета, а также организацию исполнения и исполнение бюджета города, осуществляет мэрия в соответствии с действующим законодательством.
Часть вторая же калининградского устава подробно регламентирует, чем именно обуславливается самостоятельность городского бюджета, причём разработку, утверждение и исполнение бюджета осуществляют органы МСУ, а не только мэрия. Органам городского самоуправления принадлежит также право определять направления использования бюджетных средств. И что очень важно, органы местного самоуправления несут ответственность за исполнение бюджета. Таким образом, можно предполагать, что нецелевого расходования бюджетных средств не происходит.
Кроме того, диспозиция статьи устанавливает запрет на изъятие органами государственной власти свободных остатков средств городского бюджета, образовавшихся в результате увеличения поступления доходов или экономии расходов, а также возмещением ущерба, нанесенного принятием законов или решений органами государственной власти. Это является существенно значимым в содержании принципы самостоятельности местных бюджетов. Запрет носит императивный характер, в нём концентрировано выражено конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления в бюджетной и налоговой сфере (ст.132 Конституции РФ)
Доходы бюджета города.
Статья 54, часть1 устанавливает, что доходы бюджета города формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.
В уставе города Калининграда также существует подобная норма, включённая в часть 2 ст.59 и часть 2 ст.58, где указывается наличие в городском бюджете собственных доходных источников; доходы города составляют отчисления от федеральных, государственных налогов Калининградской области в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами Калининградской области, закрепленными на долговременной основе.
Таким образом, если в новосибирском уставе упоминается, что доходы города формируются за счёт собственных доходов, то в уставе Калининграда детально прописано, что составляет собственные доходы города. И в том, и в другом уставе предполагаются выделение государственными органами дополнительных средств на финансирование отдельных государственных полномочий и др.
«Органы городского самоуправления за счет средств городского бюджета могут образовывать целевые фонды либо участвовать средствами городского бюджета в иных фондах, объединяющих в необходимых городу целях средства юридических и физических лиц.
Целевое назначение, порядок формирования и расходования средств целевых бюджетных фондов, а также порядок формирования, функции и полномочия правления (совета фонда), если такой орган создается, устанавливаются решением городского Совет депутатов Калининграда.
Решение об участии в иных фондах принимается городским Советом депутатов Калининграда» — подобная норма в уставе г. Новосибирска не содержится.
Калининград: «Органы городского самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами городского бюджета» — ст.52 новосибирского устава утверждает, что правами собственника в отношении финансов города осуществляются от имени населения города городским Советом, главой городского самоуправления и мэрией в пределах своей компетенции. Существенным отличием является то, распоряжение финансовыми средствами, в частности средствами городского бюджета органы МСУ Новосибирска осуществляют от имени населения.
Расходы бюджета города.
Статья 55 устава г. Новосибирска устанавливает, что расходы бюджета города в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы. При этом:
Капитальные расходы — часть расходов бюджета города, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включая инвестиции в действующие или вновь создаваемые юридические лица, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством. В составе капитальных расходов может быть сформирован бюджет развития.
Текущие расходы бюджета города — часть расходов бюджета, обеспечивающая текущее функционирование органов городского самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки отдельным отраслям городского хозяйства в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией.
Аналогичная норма в уставе г. Калининграда отсутствует, однако, безусловно, расходная часть в проекте бюджета должна присутствовать, т. к часть 5 ст.58 устанавливает, что
в доходной и расходной частях городского бюджета раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами городского самоуправления отдельных федеральных полномочий и полномочий Калининградской области.
Устав г. Новосибирска, в отличие от устава Калининграда, также предусматривает норму о дефиците городского бюджета.
Бюджетный процесс.
В уставе Новосибирска бюджетному процессу посвящена ст.57, в уставе Калининграда — ст.60. В обеих статьях даётся расшифровка понятия «бюджетного процесса» в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. Кроме этого городской Совет г. Калининграда и Горсовет г. Новосибирска принимают положение о бюджетном процессе. Содержащаяся в части 3 ст.60 устава Калининграда норма, регламентирующая процедуры бюджетного процесса ссылается на это положение.
Местные налоги и сборы.
Местные налоги и сборы и в том, и в другом городе устанавливаются и вводятся городским Советом депутатов.
Существенным отличием устава г. Новосибирска от устава г. Калининграда является то, что в новосибирском уставе предусмотрен особый орган, осуществляющий контроль за исполнением бюджета города, соблюдение установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета города, отчёта о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Таким органом является Контрольно-счётная палата города Новосибирска, которая, кстати, входит в структуру органов городского самоуправления.
При этом устав устанавливает:
Контрольно-счетная палата города Новосибирска формируется городским Советом, является юридическим лицом и ее деятельность регламентируется Положением, утвержденным городским Советом.
Органы городского самоуправления и должностные лица городского самоуправления обязаны представлять в контрольно-счетную палату по ее требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Подобную контрольно-счётную деятельность по уставу Калининграда осуществляют органы городского самоуправления.
Заключение В заключение проделанной работы необходимо отметить, что все поставленные задачи исследования решены, тем самым основная цель сравнительного анализа достигнута.
До того, как начать исследование, автор надеялся на то, что уставы будут во многом идентичны друг другу, но по окончании работы стало очевидно, что различия нормативно-правовой базы местного самоуправления в городах весьма значительны, но в то же время есть много похожих моментов.
Уставы практически одинаково определяют экономическую основу местного самоуправления. Но если определение экономических основ в калининградском уставе повторяет смысл определения 131 закона, то определение устава г. Новосибирска вносит некоторые дополнения в ФЗ говоря нам том, что в экономическую основу могут также входить земля и природные ресурсы в пределах городской черты. В уставе Калининграда регулированию экономической основы земельных отношений посвящена отдельная статья.
Отличается перечень объектов, которые входить в муниципальную собственность.
Порядок и условия приватизации муниципальной собственности в г. Калининград определяются населением через референдум или городским Советом депутатов Калининграда, а в г. Новосибирск только городским Советом.
В обоих уставах регламентируется, что население города обладает всей полнотой прав собственника в отношении имущества.
Список городских финансов в Новосибирске более обширный, нежели в Калининграде.
В новосибирском уставе упоминается, что доходы города формируются за счёт собственных доходов, то в уставе Калининграда детально прописано, что составляет собственные доходы города.
В уставе г. Калининграда отсутствует статьи о формировании расходов и о дефиците бюджета.
В городах процедура организации бюджетного процесса регламентируется отдельным положением Совета депутатов города. Городской Совет депутатов устанавливает и вводит местные налоги и сборы и в Новосибирске и в Калининграде.
В Калининграде нет особого контрольного органа, осуществляющего контроль исполнения бюджета города, соблюдение установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета города, отчёта о его исполнении и другие, предусмотренные законом полномочия.
Это лишь часть выводов, которые сделал для себя автор в конце своего исследования. Можно также отметить следующую специфику глав уставов:
В уставе г. Калининграда только 9 статей посвящены экономической основе городского самоуправления. В уставе города Новосибирска таких статей насчитывается почти в два раза больше — 15.
Устав г. Новосибирска содержит больше терминов и понятий чем устав Калининграда
Практически во всех статьях устава г. Калининград употребляется термин «органы городского самоуправления», а не мэрия или, к примеру городской Совет, что говорит о нечётком разграничении полномочий между этими органами, либо о тесном взаимодействии.
Статьи устава г. Калининград более объёмные, статьи же устава г. Новосибирск более лаконичные, что конечно является плюсом нашего родного правового акта.
Главы уставов содержат большое количество несопоставимых статей. Думается, законодателям обоих городов есть чему поучиться друг у друга. Подробное прописывание в нормативном акте решения некоторых вопросов избавит власти от многих проблем, с которыми они сталкиваются при решении вопросов местного значения.
Представляется, что финансово-экономическая основа МСУ существует именно для решения подобного рода вопросов.
продолжение
--PAGE_BREAK--