Особенности муниципального управления в сельской местности

--PAGE_BREAK--
2.3. Перспективы развития самоуправления в сельской местности
В 2003 году был принят, а с 1 января 2006 года вступил в силу новый Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Закон предусматривает осуществление во всех субъектах РФ двухуровневой системы муниципальных образований в сельской местности (поселения и муниципальные районы), причем за каждым уровнем четко закрепляются свои вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности и источники доходов.

За сельскими поселениями закрепляются в основном вопросы текущего жизнеобеспечения населенных пунктов, например:

·     организация инженерной инфраструктуры,

·     дорожное хозяйство в границах поселений,

·     содержание муниципального жилищного фонда,

·     участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных чрезвычайных ситуаций,

·     обеспечение первичных мер пожарной безопасности,

·     создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотечного обслуживания, организации досуга, обустройства мест для отдыха населения, развития массовой физической культуры и спорта,

·     охрана памятников истории и культуры местного значения,

·     организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора,

·     благоустройство и озеленение территорий,

·     организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и т. п.

Из вопросов перспективного характера за сельскими поселениями закрепляются:

·          территориальное зонирование земель,

·          установление правил землепользования и застройки,

·          планирование застройки поселений,

·          обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан,

·          организация строительства муниципального жилищного фонда,

·          содействие в установлении опеки и попечительства в отношении нуждающихся жителей.

Поселения будут самостоятельно формировать и исполнять местные бюджеты, устанавливать в соответствии с законом местные налоги и сборы, иметь в собственности необходимое муниципальное имущество.

При недостаточности собственной доходной базы органы местного самоуправления сельских поселений будут получать из районных (в отдельных случаях — из региональных) фондов финансовой поддержки поселений дотации, необходимые для достижения расчетного уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя.

На уровне муниципальных районов будет сосредоточено решение, в основном, задач межмуниципального характера, для чего необходимы специализированные объекты инфраструктуры, требующие значительных затрат на содержание: охрана общественного порядка, организация предоставления дошкольного, начального среднего общего и дополнительного образования (за исключением финансового обеспечения образовательного процесса, возложенного на субъекты РФ), организация основных видов медицинской помощи, опека и попечительство и т. п. На муниципальные районы возлагается решение всех вопросов местного значения на межселенных территориях, в границах которых могут находиться малочисленные сельские населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях. Федеральными законами и законами субъектов РФ на муниципальные районы может быть возложено выполнение отдельных государственных полномочий.

В собственности муниципальных районов будет закреплено имущество, необходимое для выполнения возложенных на них задач. Муниципальные районы также будут иметь свою доходную базу, а при недостатке собственных доходных источников — получать дотации из региональных фондов выравнивания.

Согласно Федеральному закону 2003 г., основные задачи в системе сельского самоуправления следующие:

·     создание значительного количества новых муниципальных образований в статусе сельских поселений;

·формирование компетентных и эффективно действующих представительных органов местного самоуправления в новых сельских поселениях, организация обучения депутатов, укрепление их связи с населением;

·формирование организационных структур местных администраций в сельских поселениях, их материально-техническое, кадровое, организационно методическое и информационное обеспечение;

·подготовка квалифицированных кадров для новых органов сельского самоуправления, в особенности в сферах экономики, финансов, юриспруденции и информатизации;

·   привлечение широких слоев сельских жителей к активному участию в решении вопросов местного значения, содействие созданию органов территориального общественного самоуправления в населенных пунктах, не являющихся поселениями.
3. Муниципальное регулирование экономики

в сельской местности.

3.1. Экономическая ситуация в аграрном секторе
Экономическая деятельность имеет решающее значение для повышения качества жизни в сельской местности и, следовательно, для организации муниципального управления. Характер и результаты этой деятельности определяются стратегической ролью сельскохозяйственного производства в обществе и аграрной политикой государства.

По данным Всемирного банка, в 2004 г. Россия располагала 9 % сельскохозяйственных угодий мира при доле населения всего 2,4 %. Сельскохозяйственный потенциал России позволяет обеспечить собственные продовольственные потребности и успешно конкурировать по ряду позиций на мировых рынках. Развитие сельского хозяйства способствует также социальному контролю над территорией, сохранению исторически сложившихся агроландшафтов, экологическому благополучию природной среды, росту рекреационного потенциала территории, и т.д. Многие государства, в частности страны ЕЭС, реализуют у себя концепцию многофункционального сельского хозяйства, учитывающую перечисленные факторы.

Большинство сельскохозяйственных угодий России находятся в зоне рискованного земледелия с относительно низкими среднегодовыми температурами и недостаточной увлажненностью почвы. Это предполагает соблюдение особых требований к культуре хозяйствования в агропромышленном комплексе для формирования его конкурентных преимуществ. В условиях плановой экономики в основном были задействованы только экстенсивные факторы роста: вовлечение в оборот новых земель, увеличение выпуска сельскохозяйственной техники, привлечение трудовых ресурсов из других отраслей народного хозяйства для выполнения сельскохозяйственных работ, а также экономические льготы.

В 1990-х гг. сельскохозяйственное производство в России пережило жесточайший экономический кризис, связанный со сменой форм собственности, распадом колхозов и совхозов и заменой их на акционерные общества и другие формы хозяйствования, в т.ч. фермерского.

Этому процессу сопутствовали резкое сокращение государственного финансирования и диспаритет цен на продукцию сельского хозяйства и потребляемых им ресурсов (техника, минеральные удобрения, горюче-смазочные материалы и др.). Аграрная экономика во все большей степени стала превращаться в биполярную структуру, на одном полюсе которой сосредоточились предприятия, обеспечивающие экономический рост и прибыль, а на другом — деградирующие, убыточные.

Большинство сельских товаропроизводителей продолжают накапливать долги и не имеют ресурсов не только для технологического обновления производства, но и для приостановки его дальнейшей деградации. После дефолта 1998 г. в агропромышленном комплексе (АПК) начался экономический рост. Девальвация рубля позволила на время ослабить давление импорта продовольствия на отечественных товаропроизводителей и дала им возможность расширить и укрепить рыночные позиции. Доля финансово благополучных хозяйств стала расти, а нежизнеспособных — снижаться. Исчерпание этого резерва обусловливает необходимость более эффективного регулирования агропромышленного комплекса на государственном и муниципальном уровнях.
3.2. Государственное регулирование АПК
Главные задачи государственного регулирования АПК — совершенствование законодательной базы и проведение ясной структурной политики. Требует изменения Федеральный закон “О государственном регулировании агропромышленного производства”, который не увязан с бюджетным процессом. Одной из задач государственного регулирования АПК должно быть четкое разграничение полномочий и ответственности федерального центра и регионов, отсутствие которого препятствует формированию единого экономического пространства и создает торговые барьеры. Целесообразна также разработка комплексной федеральной целевой программы устойчивого развития сельской местности.

Структурная политика государства в аграрной сфере предусматривает переход земли и имущества к эффективным пользователям и собственникам, но без чрезмерного расслоения сельского общества, а также привлечение инвестиций в развитие АПК, включая инвестиции в объекты инфраструктуры сельских поселений. Инвесторы, как правило, создают централизованно управляемые и вертикально интегрированные формирования, объединяющие сельское хозяйство, перерабатывающие отрасли и торговлю. Это обеспечит сокращение трансакционных издержек в цепочке производственных связей и позволит системно решить следующие задачи:

·     вовлечение в сельскохозяйственный оборот заброшенных земель;

·     обеспечение прав владельцев земельных долей;

·     создание общих институциональных условий развития сельского хозяйства, в частности правил реорганизации и функционирования сельскохозяйственных предприятий и семейных хозяйств;

·     увеличение государственной поддержки аграрного сектора;

·     устранение диспаритета цен в обмене сельского хозяйства с промышленностью;

·     осуществление программ реорганизации, реструктуризации, реконструкции и модернизации в целях повышения конкурентоспособности АПК;

·     рост занятости сельского населения, повышение уровня оплаты труда и профессиональной подготовки управленческого и производственного персонала;

·     стимулирование эффективной работы в низовых производственных единицах интегрированных агропромышленных формирований;

·     развитие механизма взаимодействия агрофирм и агрохолдингов с региональными и муниципальными органами управления АПК;

·     повышение уровня социальной ответственности интегрированных агропромышленных структур в решении проблем развития сельской социальной инфраструктуры;

·       стимулирование участия инвесторов в реструктуризации долгов и выводу из банкротства сельскохозяйственных предприятий.

3.3. Роль сельских органов местного самоуправления

в реализации аграрной политики
Органам местного самоуправления муниципальных районов и частично сельских поселений может быть отведена роль инструмента реализации федеральных и региональных программ развития АПК. Муниципальные сельские программы разрабатываются с учетом положений федеральных и региональных программ, а также полномочий органов местного управления по регулированию агропромышленного комплекса. При разработке и реализации программ муниципальное образование взаимодействует с предприятиями и организациями, осуществляющими основные, вспомогательные и обслуживающие процессы в единой системе по производству сельскохозяйственных товаров.

Для формирования конкурентоспособных вертикально интегрированных структур АПК требуется пересмотр методов правового, организационного, экономического и социально-психологического воздействия. Это требует высокого профессионализма кадров, в т.ч., на муниципальном уровне. Особого внимания требует задача подготовки управленческих команд муниципальных районов и сельских поселений в форме стратегических тренингов, позволяющих развивать устойчивые навыки работы в проектных режимах изменений и реализации конкурентных преимуществ.

Цели, задачи, функции, организационная структура, методы управления, финансово-кредитная и кадровая политика сельских муниципальных образований должны постоянно адаптироваться к различным этапам реализации программ развития АПК.

3.4. Задачи сельской экономики

по реализации Федерального закона 2003 г.
В связи с вступлением в силу Федерального закона 2003 г., перед сельскими муниципальными образованиями в сфере экономики и финансов встают новые сложные задачи.

1. Формирование имущественной базы новых сельских поселений, соответствующей перечню решаемых вопросов местного значения.

Потребуется принять от административных районов в собственность сельских поселений земельные участки и недвижимое имущество, организовать учет и эффективное использование муниципального имущества, создать в составе администраций сельских поселений органы по управлению муниципальным имуществом.

2. Формирование финансовой базы сельских поселений.

Потребуется определить налоговый потенциал сельских поселений, организовать бюджетный процесс, казначейское исполнение бюджетов, обеспечить взаимодействие с финансовыми органами муниципальных районов, налоговыми органами, органами федерального казначейства, банками и другими финансово-кредитными организациями. В администрациях новых сельских поселений потребуется создать финансовые органы и обеспечить их квалифицированными кадрами.

3. Реформирование финансовой системы административных районов, преобразуемых в муниципальные районы.

Объем финансовых ресурсов муниципальных районов существенно сократится в связи с направлением части этих ресурсов в бюджеты поселений.

4. Реформирование межбюджетных отношений в сельской местности.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. органы местного самоуправления муниципальных районов могут наделяться государственными полномочиями субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района. В этом случае в составе бюджета муниципального района формируется фонд финансовой поддержки поселений. Из него будут направляться дотации тем сельским поселениям, уровень бюджетной обеспеченности которых окажется ниже критериального уровня, определенного в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта РФ. Этот уровень бюджетных доходов в расчете на одного жителя должен обеспечивать сельским поселениям возможность осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.

Средства районного фонда финансовой поддержки поселений формируются за счет субвенций из соответствующего регионального фонда. Распределение дотаций между поселениями утверждается решением представительного органа муниципального района о его бюджете на очередной финансовый год. Дотации поселениям из районного фонда финансовой поддержки могут быть заменены дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Аналогичным способом осуществляется выравнивание уровня обеспеченности самих муниципальных районов из регионального фонда финансовой поддержки.
4. Муниципальное регулирование планировки, застройки и жизнеобеспечения сельских поселений.

4.1. Современная ситуация в системах жизнеобеспечения
Как известно, уровень бытовой и коммунальной обустроенности основной массы сельских поселений существенно отличается от городского. Комплексная застройка и благоустройство характерны только для 10 тыс. сельских поселений. Частично обустроены примерно 50 тыс. поселений, а более 90 тыс. не вовлечены в этот процесс.

Сельский жилищный фонд благоустроен значительно хуже городского. Основная часть жилищного фонда сельских домохозяйств не имеет элементарных коммунальных удобств. Водопровод есть в 36 % поселений, центральное отопление — в 37 %, канализация — в 30 %, горячее водоснабжение — в 17 % сельских жилых домов.

К началу 2005 г. в сельской местности более 12,7 тыс. км воздушных электрических линий и 3,9 тыс. трансформаторных подстанций, находящихся на балансе предприятий, отработали свой нормативный срок и требуют замены, их дальнейшая эксплуатация опасна для жизни потребителей. Более 30% линий электропередач, относящихся к муниципальной собственности, в результате сверхнормативной эксплуатации находится в ветхом, технически непригодном состоянии. Потери электроэнергии из-за сверхнормативного износа электрических сетей возросли на 20-25%, продолжительность перерывов в электроснабжении сельских объектов возросла до 75 ч в год.

В сельской местности эксплуатируется 258 тыс. км распределительных газовых сетей, газифицировано 13 млн. домов (квартир), что составляет лишь около 28 % общего количества.

Централизованным водоснабжением пользуются жители 73 тыс. сельских поселений с населением 25,4 млн. чел. или 64,8 % сельского населения страны. Большинство систем водоснабжения не имеют необходимых сооружений и технологического оборудования для улучшения качества воды, или оно работает неэффективно. 65 % локальных водопроводов нуждаются в реконструкции и 10 % — в полном восстановлении. В результате 75 % сельского населения вынуждено пользоваться водой, не соответствующей санитарным нормам и стандартам.

Основная масса сельского населения живет в условиях ограниченного информационного поля или вообще находится в условиях информационной изоляции. Треть сельских поселений не имеет телефонной связи, более половины учреждений социальной сферы и торгово-бытового обслуживания также не телефонизировано. Существующая телефонная сеть в сельских муниципальных образованиях физически и морально изношена. Только 28 % абонентов имеют автоматический выход на междугородные телефонные станции. В сельской местности всего 8,6 телефона на 100 чел (в городах — около 18). Это сдерживает развитие современных информационных систем и использование их ресурсов в целях социально-экономического развития села.

Сельская дорожно-транспортная сеть не соответствует растущим потребностям сельскохозяйственных товаропроизводителей, сдерживает интеграционные процессы, тормозит формирование в аграрном секторе рыночной инфраструктуры и препятствует организации выездных форм социального обслуживания сельского населения, развитию торгово-бытового и других видов, сервиса. Из-за бездорожья свыше 40 тыс. сельских поселений остаются без автобусного сообщения.

В результате недостаточных инвестиций снизились объемы строительства объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры в сельской местности, увеличился сверхнормативный износ их основных фондов, сопровождающийся интенсивным сокращением имеющихся объектов социальной сферы и систем жизнеобеспечения.

В связи с увеличением издержек и резким падением платежеспособного спроса сельского населения розничная торговая сеть на селе сократилась по сравнению с 1990 г. на 66 %. Снизились объемы закупочной и производственной деятельности потребительской кооперации. Практически прекратила функционировать в сельских поселениях сеть предприятий бытового обслуживания. Осталось менее половины предприятий общественного питания по сравнению с 1990 г.

Решение перечисленных проблем требует значительных инвестиций и длительного времени.

4.2. Деятельность органов местного самоуправления

в сфере жизнеобеспечения сельских поселений
Одной из важных задач муниципального управления в сельской местности является регулирование планировки и застройки сельских поселений, содержание инженерной инфраструктуры, обеспечивающей жизнедеятельность поселений. Основные решения в этой сфере принимаются представительными органами сельских муниципальных образований. Местная администрация (чаще всего — районного уровня) наделяется следующими полномочиями:

·     организует подготовку проектов застройки населенных пунктов, утверждает проекты и титульные списки строек, осуществляемых за счет средств местного бюджета, и контролирует их соблюдение;

·     организует за счет собственных средств и на долевых началах строительство и ремонт муниципальных жилых домов, объектов коммунального хозяйств и социально-культурного назначения, дорог, привлекает в установленном порядке к дорожному строительству сельскохозяйственные и другие предприятия и организации;

·     выступает заказчиком по строительству муниципальных объектов; назначает приемочные комиссии и утверждает акты приемки в эксплуатацию законченных строительством объектов;

·     выдает разрешение на строительство на территории поселка, сельсовета всех объектов производственного назначения; приостанавливает строительство, осуществляемое с нарушением утвержденных проектов, планов и правил застройки;

·     контролирует работу транспортных предприятий и организаций на территории муниципального образования, согласовывает маршруты и график движения транспорта, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на подведомственной территории;

·     организует работу предприятий связи, развитие радио- и телевещания;

·     организует эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящихся в муниципальной собственности;

·     распределяет в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведет учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставляет им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонд; решает вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности, выдает ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам;

·принимает меры по обеспечению населения топливом;

·организует благоустройство сельских населенных пунктов, привлекает на договорной основе к этой работе предприятия, учреждения, организации, а также население;

·контролирует благоустройство производственных территорий в сельских поселениях, организует озеленение, охрану зеленых насаждений и местных водоемов участвует в создании мест массового отдыха граждан, присваивает наименование улицам и другим частям населенных пунктов, устанавливает нумерацию домов;

·координирует планы розничного товарооборота организаций торговли в сельских поселениях, организует рынки и ярмарки;

·устанавливает правила торговли, контролирует соблюдение цен и правил торговли, санитарное состояние мест торговли;

·устанавливает удобный для населения режим работы предприятий коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения;

·ведает кладбищами, обеспечивает содержание в надлежащем состоянии иных мест погребения.

Однако на практике многие из перечисленных функций выполняются местной сельской администрацией не в полном объеме или не выполняются совсем из-за недостатка бюджетных средств.    продолжение
--PAGE_BREAK--