--PAGE_BREAK--Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления, данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.
Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными ХIХ века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.
Согласно этой теории самоуправление это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от Центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.
Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.
Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления политического (Гнейст) и юридического (Штейн).
Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездньих должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.
Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.
Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.
Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России, осуществившей в Х веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.
Причем, если обратить внимание на российскую историю, то на самых разных её периодах можно обнаружить сочетание элементов государственного и общественного управления, то есть проявления государственной и общественной теорий. Сочетание это происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.
Поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской общины (верви) еще со времен Киевской Руси. Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять местными делами. По мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Но посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но две заслуживают здесь особого упоминания: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.
Иван IV (Грозный), видимо, учитывал эти соображения в земской реформе, предоставив право местным сообществам при желании управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились прежде всего о поддержании общественного порядка, боролись с “лихими людьми”, собирали государственные налоги и начиная с середины ХУI в. посылали представителей в Земский собор. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца ХУ в.
Реформы Петра 1, призванные укоренить в России доселе почти неведомые ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения и свелись в конечном счете к бюрократическому управлению с минимальным общественным участием. При Петре сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление, поскольку именно города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Но эти элементы прежнего “земского мира” скорее подчеркивали, чем смягчали перерыв в традиции.
Екатерина II имела возможность гораздо внимательнее отнестись к традиции общественного участия в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятое при ней Учреждение для управления губерниями 1775 г. отдавало право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко).
В полной мере плодотворность идеи сочетания государственного и общественного элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления, во всяком случае, в идеальной ее схеме, было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) — земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения. Именно опыту сочетания государственной и муниципальной власти во второй половине Х века будет посвящена следующая глава.
Глава II Система земского самоуправления на основании реформ второй половины ХIХ века.
1) Место земского самоуправления в политической системе Российского государства второй половины ХIХ века.
а) Земское самоуправление на основании Положения о земских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864
Применительно ко второй половине ХIХ века в Российской Империи необходимо вести речь о двух системах управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.
В соответствии с Положением о земских и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра I 1 января 1864 г., для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялся настоящим Положением
Таким образом, определялись территориальные основы самоуправления. Последнее устанавливалось в границах административно-территориальных единиц уезда и губернии (в последствии отдельно в границах города). В Положении четко было закреплено, что круг действий земских учреждений ограничивается пределами Губернии или уезда, каждому из сих учреждений подведомственных.
Причем земские учреждения даже в этих административно-территориальных единицах вводились не по всей территории Российской Империи. Первоначально в 1864 году они были введены в 34 европейских губерниях России. К концу века количество земских губерний достигло 43, в 1912 земство было распространено в урезанном виде на девять Западных губерний, но до самой революции 1917 года земское самоуправление так и не пришло в Сибирь, на Кавказ, в Туркестан и т.п. В 1876 г. земства были распространены на область Войска донского, но не прижились там, поскольку казакам не понравилось выплачивать новый сбор. Тем более что слегка подкорректированное законодательство обеспечивало преобладание в Донском земстве крупных землевладельцев и казачьей верхушки. Они были ликвидированы в марте 1882г.
Уездными земскими учреждениями согласно положеншо являлись Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа.
Уездное Земское Собрание составлялось из Земских Гласных, выборы которых проводились на трех избирательных съездах по трем куриям:
1) курии уездных землевладельцев, для участия в которой требовался высокий имущественный ценз;
2) городской курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо предприятием с определенным годовым оборотом;
З) сельской курии, в которой не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов.
Из этого можно сделать вывод, что основным принципом избирательной системы, установленной данным Положением, являлся принцип имущественного ценза, т.е. на первый план выдвигались прежде всего интересы дворян землевладельцев, а с интересами промышленников и крестьян считались мало.
Уездная Земская Управа являлась исполнительным органом уездного земства и состояла из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием из числа участвующих в нем лиц. Собрания могли, если находили нужным, увеличивать число избираемых членов Управы до шести.
Губернскими земскими учреждениями являлись Губернское Земское Собрание и Губернская земская Управа.
Губернское Земское собрание составляется из Гласных, избираемых Уездными Земскими Собраниями на три года. Число Губернских Гласных от всякого уезда определяется соразмерно числу Гласных местного Уездного Собрания
Исполнительный орган — Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием из своей среды. Избранный Земским Собранием Председатель Губернской Управы утверждается в должности Министром Внутренних Дел. В случае отсутствия Председателя, место его заступает один из членов Управы, также с утверждения Министра Внутренних Дел.
Положение не содержало четкого определения пределов земской компетенции. Основной задачей земских учреждений считалось упорядочение выполнения земских повинностей. Поэтому круг вопросов, очерченный в ст. 2 Положения, содержал занятия для земства в принципе возможные, но не всегда обязательные. К ним относились: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; попечение о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности; заведование земскими благотворительными заведениями, управление взаимным земским страхованием имущества, участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании и народном здравии; раскладка тех государственных денежных сборов, разверстка которых была возложена на земства, взимание и расходование местных сборов. К обязанностям земских учреждений относилось своевременное доведение до сведения местного начальства постановлений земских собраний и выполнение распоряжений администрации, относящихся к неотложным мероприятиям по местному хозяйству. Обязательность потребностей определялась законодателем по-старому, исходя из деления на государственные и губернские.
Закон обязывал земские учреждения заниматься местными делами строго в пределах территории губернии или уезда. Было установлено, что земства не могут делать распоряжений “по частным земским потребностям сословий и ведомств” (ст. 21 Временных правил о земских повинностях). Их постановления не должны были вмешиваться в дела, относящиеся к компетенции правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Определения земских управ, противоречащие этому правилу, признавались недействительными (ст. 7). Это, конечно, ограничивало возможности земств. Кроме того, расширительное толкование данной нормы всегда позволяло отказать земствам в нежелательных для администрации инициативах. Так, отказ земствам в праве назначать пособия недостаточным сельским обществам был мотивирован тем, что дела последних относятся к частным земским повинностям сословий. Губернаторы на основании ст. 7 широко пользовались своим правом опротестовывать постановления земских собраний
Соотношение пределов власти губернских и уездных земских учреждений определялось по территориальному признаку. К обязанностям губернских относились те из перечисленных в ст. 2 дел, которые касались губернии в целом или нескольких из ее уездов; к обязанностям уездных — дела “каждого отдельного уезда” (ст. 63).
В целом, необходимо отметить, что в пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. То есть земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. Закон определял случаи и порядок, в которых действия и распоряжения земств подлежали утверждению и контролю правительственных органов.
Губернатор и министр внутренних дел утверждали соответственно председателей уездных и губернских земских управ (ст. 48, 49). Министерство внутренних дел само устанавливало правила производства дел в земских собраниях (ст. 100). для ведения земствами денежных дел и составления отчетности предполагалось издать образцовые инструкции, изменение которых могло производиться только с утверждения министерства внутренних дел (ст. 109). Земские собрания не имели права собираться чаще установленных в Законе сроков без разрешения местной администрации (уездные) и министра внутренних дел (губернские) (ст. 78). Разрешение и назначение в случае необходимости чрезвычайных заседаний земских собраний относилось исключительно к компетенции министра внутренних дел. для получения разрешения на проведение такого заседания земствам надлежало направить в министерство внутренних дел через губернатора соответствующее мотивированное ходатайство
Высший надзор за деятельностью земских учреждений осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений федеральной и местной администрацией, другими правительственными и общественными учреждениями (ст. 118), а также частными лицами и организациями. Рассмотрению Сената подлежали жалобы на постановления земских собраний: о предметах, не подлежащих их ведомству и выходящих за пределы компетенции; незаконные, подлежащие уголовному суду. Кроме того, Сенат рассматривал жалобы земств на решения администрации. Это было определенной гарантией от бюрократического произвола. Сроком для принесения жалоб считалось время “до сознания первого после сообщения правительственного распоряжения земского собрания” (ст. 76, 79). В компетенцию Сената входило также окончательное удаление от должности членов земских управ. до 1890 г. Сенат оставался единственной надзорной инстанцией для земских учреждений. Современники склонялись к тому, чтобы рассматривать деятельность административных департаментов Сената как зачаток административной юстиции.
продолжение
--PAGE_BREAK--Таким образом, разработчики Положения 1864 г. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. Свое теоретическое обоснование в России земская и городская реформы нашли в работах таких сторонников концепции общественного самоуправления, как упоминавшиеся в главе 1 В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков и др.
На протяжении всей истории земств шло наступление на эти учреждения, ограничение их политической дееспособности. С самого начала центральная и местная администрация строго следили за соблюдением земствами пределов их компетенции. Мероприятия правительства оставляли земским учреждениям относительную свободу действий только в чисто хозяйственной сфере, а местные власти по своей инициативе лишали их возможности осуществлять провозглашенные в положении права. Основная масса ограню законодательства приходится на конец 60-х годов, когда еще не наблюдалось заметной общественной деятельности земских учреждений. То есть это законодательство носило во многом характер профилактический, учитывало былую активность дворянских собраний. В 60-е годы, борясь с “призраком” оппозиционности земств, правительство возмещало упущения Положения 1864 г. отдельными актами. Позднее, в 70-80-е годы, когда политические выступления земских учреждений стали реальностью, оказались уже непригодными основополагающие идеи этого Положения и самодержавие пошло на радикальную меру — принятие земской контрреформы.
б) Земское самоуправление на основании Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г.
Новый курс был провозглашен в Манифесте Александра 111. Он заявил о намерении утверждать и охранять самодержавную власть.
12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III.
В нем не были изменены территориальные основы земского самоуправления и соотношение уездных и губернских земств, но в значительной степени была измена система выборов. Новая избирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях. Однако не столько эти изменения интересуют нас в данной работе. Главные изменения коснулись характера и порядка надзора губернатора за деятельностью управ. Ему предоставили право производства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатор мог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ей следовало войти к губернатору с соответствующим представлением. В этом случае дело передавалось в губернское по земским делам присутствие. Решение последнего было обязательным для земской управы, но она могла обжаловать его в Сенат. Право губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сути дела, губернатор превращался в непосредственное административное начальство земских учреждений.
Это сильно снижало авторитет собраний, которые прежде были единственным начальством для управ. Именно эти нормы позволили современникам утверждать, что земские учреждения превратились в один из исполнительных органов губернской власти. Так, Череповецкая ГЗУ подала в 1907 г. жалобу об отмене ее постановления о праве выдавать денежные пособия служащим, уволенным административной властью. В решении Сената говорилось, что земство, как учреждение правительственное, не может относиться безразлично к тому случаю, когда его служащие “проявляют деятельность, вредную для государства”. Признание же деятельности “вредной с точки зрения государственной” предоставлялось губернатору.
Центральным мероприятием земской контрреформы было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями — губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской Земского Собрания.
Признание за земскими учреждениями характера государственных повлекло за собой изменения в статусе выборных земских должностных лиц. Члены и председатели земских управ считались теперь государственными служащими. Им присваивались классные чины, а должность председателя управы занимали лишь лица, имеющие право на вступление в государственную должность. Члены земских управ избирались и из других лиц, но тогда они не производились в чины, хотя и пользовались во время пребывания в должности правами и преимуществами тех чинов, которым соответствовали классы их должностей. Прослужив в должности члена управы не менее трех трехлетий, они могли быть представлены губернатором к производству в первый классный чин.
Таким образом, подход к вопросу о природе земского и городского самоуправления контрреформы Александра Ш соответствовал получившей распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети ХIХ века государственной теории самоуправления. Она и послужила теоретической основой проведенных изменений положений о земском и городском самоуправлении.
2) Материально-финансовая база земского самоуправления.
Утвержденные 1 января 1864 г. Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, в основном, содержали нормы, отсылающие к уставу земских повинностей 1851 г. Правительство спешило провести земскую реформу, и отдельный всеобъемлющий акт о земских повинностях разработан не был.
Самый существенный недостаток этих правил, оказавший влияние на всю деятельность земств, — отсутствие четкого разграничения источников доходов этих учреждений и казны. История земства отмечена постоянными столкновениями с администрацией из-за недостатка средств для выполнения в полном объеме взятых на себя обязанностей. Это было самым распространенным поводом для критики земств и земской системы. В конце 70-х годов в письме Александру Ii генерал Фадеев указывал, что “земское управление нагромождалось… на казенное”, “земству разрешалось развиться на счет средств, которые предстояло ему приискать”, а главное, что “земства вынуждены бездействовать или обременять население крупными налогами, которые по многим статьям стали гораздо тяжелее правительственных”. В дальнейшем под предлогом внесения четкости в разделение источников доходов и ограждения прав населения многие предметы были изъяты из земского обложения.
В содержащихся в Положении правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) указывалось, что в смету должны быть внесены все расходы обязательные для земства на основании Устава о земских повинностях, а также других уставов, положений и узаконений. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Не перечисляя все обязательные расходы по Уставу о земских повинностях, укажем, что в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ведении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строительных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, содержание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, командируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей содержание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющих города — губернские, уездные и иные — между собой и с местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства, снабжение квартирами и квартирными потребностями в городах и селениях чинов уездной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства.
В сущности, это в большинстве своем государственные заботы “на местности”, возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предполагаемых. расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со статьей 157 Положения “При составлении сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные”. Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей. Для исполнения перечисленных других земских повинностей Положение определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинностей, контроля за финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы:
1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как то: с земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями;
2) с промысловых свидетельств;
З) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, производящимся в мировых судебных установлениях и др.
Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинностей, прибавляя к этой сумме другие “необязательные” траты. Общая сумма распределялась (“раскладывалась”) между указанными в законе плательщиками земских сборов. Таким образом, процесс начинался “снизу”. Разумеется, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и уездные оценочные комиссии.
Процент оценки имущества для последующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и с последующим распределением взимаемых сумм по конкретным налогоплательщикам и составлением смет расходов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских повинностях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Устава о земских повинностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связанную с определением доходов и расходов. Каждое министерство или главное управление получало из губернии проекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их, “соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект. сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего трехлетия; изыскивались причины возвышения или понижения сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заключения свои по рассмотренному проекту сообщались министру финансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств»
Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям. В ней по установленной форме предназначалось:
1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких источников следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израсходовать на каждый род и вид повинностей в той самой; губернии (или области), к которой принадлежат те местности”. Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законодательным порядком, а потом “восходила на Высочайшее В каждую губернию поступали выписки из общей росписи денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправлениями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены
Характеризуя систему составления земскими учреждениями смет и раскладок, порядок расходования собранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограниченному произволу местных учреждений, это право есть неотъемлемая принадлежность верховной власти, и без потрясений всего государственного механизма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансовой сфере:
а) определение местных потребностей на предметы расходов, установленные общими государственными узаконениями;
б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятельное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждении”
Васильчиков издал свой капитальный труд о самоуправлении в 1870-1871 годах. Он не мог сообщить читателю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреждениях 1864 г. тоже было поставлено под контроль правительственных чиновников. Согласно Уставу о земских повинностях 1899 года и дополнений к нему 1906 и 1908 годов расходы по земским сметам, деятельность земств по договорам и соглашениям (“при займах, покупках и иных действиях, по исполнению повинности хозяйственным образом”) были вменены “тщательному наблюдению губернатора”
ИТОГ. Местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления.
Отмечая особенности территориальных основ самоуправления данного периода необходимо отметить, что введено оно было лишь в двух административно- территориальных единицах: губернии и уезде. В ходе реализации земской реформы так и не был создан орган, возглавляющий и координирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений — волостного земства. Кроме того, введено земство было не по всей территории Российской империи.
Если выделять модели местного самоуправления на данном этапе, то следует отметить следующее.
Земские учреждения по Положению 1864 года представляют собой реализацию идей основанных на общественной теории самоуправления, которая рассматривала самоуправление как явление чуждое государственным проблемам, обладающее особой сферой деятельности. Однако, нельзя говорить о полном и точном воплощении в жизнь данной теории, поскольку основные ее положения о независимости органов самоуправления от государства не были услышаны. Несмотря на формальную самостоятельность в кругу вверенных им дел, деятельность земств находилась под строгим контролем государственных органов. Подконтрольность и зависимость от коронной власти со временем возрастала. Государство боялось предоставления полной самостоятельности земским сообществам. И согласно Положению о земских учреждениях 1890 года органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций. Однако, внутреннего единства земского и правительственного начал, в духе государственной теории самоуправления, новое Положение не установило. Прежнее положение было еще более усугублено усилением правительственного воздействия на земство.
продолжение
--PAGE_BREAK--Следовательно, в рамках данной работы основными минусами земской модели
самоуправления следует назвать следующие:
1. Территориальная ограниченность.
2. Подконтрольность и зависимость от государственной власти.
К положительным моментам относятся:
1. Привнесение в систему государственного управления принципов самоуправления, предполагающих самостоятельное решение местными сообществами местных проблем.
2. Относительная бюджетная самостоятельность и заложенная возможность самофинансирования.
Глава III Советы — органы государственной власти.
1. Место местных Советов в системе органов государственной власти.
С победой Октябрьской революции 1917 г. победила и большевистская концепция власти, согласно которой все представительные органы сверху донизу входят в единую систему органов государственной власти. Определяя характер такого подхода. В. И. Ленин связывал демократизм новой власти с тем, что “местные Советы свободно объединяются, на началах демократического централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть”
Согласно Обращению НКВД к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов от 6 января 1917 года, центральный орган исполнительной власти — Временное рабочее и крестьянское Правительство (Совет Народных Комиссаров) образовано центральным органом Советов II Всероссийским съездом Советов. «На местах органами управления, органами местной власти являются Советы, которые должны подчинить себе все учреждения, как административного, так хозяйственного, финансового и культурно-просветительного значения. Такой способ организации власти в центре и на местах является не более, как организационным выражением и закреплением того политического факта, что власть в стране перешла к пролетарским и полупролетарским ее элементам»
Исходя из этого все прежние органы местного управления должны были быть заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и волостными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. Устанавливалось, что каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но должна была сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Именно таким путем предполагалось создание связанного во всех своих частях однородного организма — Республики Советов.
Таким образом, очевидно, что идея самоуправления на местах была заменена теорией централизованного государственного управления. Территориальной основой которого является, естественно, вся территория государства, включая все административно-территориальные единицы. Будучи частью единой системы представительных органов власти, местные Советы подразделялись на определенные группы, имеющие собственные организационные центры, выступают в качестве ее подсистем.
Административно-территориальное деление играет важную роль в условиях любой общественно-политической формации. При социализме оно обеспечивало управление страной, когда каждая административно-территориальная единица выступает и как объект руководства, и как субъект государственно-правовых отношений, самостоятельный общественно-политический организм.
Одновременно это — своеобразная клеточка социально-экономической структуры государства. Конечно, установление границ краев, областей, округов, районов, городов, поселков, территорий сельсоветов — волевые действия политических органов. Но при осуществлении таких действий обязательно учитывается деление территории на социально-экономические комплексы, зоны, районы, кусты. Значит, уже на первоначальной стадии административно-территориальное деление есть не только политическое, но и экономическое явление или, говоря точнее, объективно существующие социально-экономические связи приобретают характер политического оформления 2
Принципиальные положения, касающиеся организации новой власти, в том числе взаимоотношений центра и мест нашли отражение в формуле: «Республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху» Азовкин И.А. писал, что власть победившего народа мыслилась в форме централизованной системы однородных по социально-политической природе органов, связанных общими целями и взаимодействующих друг с другом. «Последнее подчеркивалось тем, что эта система строится «снизу доверху», демократическим порядком. Это означало, что даже самые низовые звенья Советов рассматривались и как исполнители воли центра, и как полномочные представители населения определенных территорий, обязанные решать вопросы местной жизни и участвовать в выработке общегосударственной политики»
Лепешкин А.И. отмечал, что место местных органов государственной власти в механизме советского государства определяется тем, что они являются органами народного представительства на местах и осуществляют всю полноту государственной власти в пределах своей территории в полном соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законами и другими актами высших государственных органов.
Государственными органами народного представительства признавались такие органы власти, которые избираются народом, состоят из его представителей — депутатов, являющихся ответственными перед избирателями, подконтрольньими им, выражают в своей деятельности суверенную волю народа
В рамках данной работы необходимо выделить основной принцип построения и функционирования системы Советов. Речь идет о «демократическом централизме», допускающем формально самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявляющемся в жесткой централизации и концентрации государственной власти.
В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменить противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.
Советскими государствоведами данный принцип характеризовался следующим образом.
Во-первых, он выступает как принцип разделения труда между Советами различных уровней;
во-вторых, определяет характер отношений в системе Советов, обеспечивая ее организационное единство;
в-третьих, проявляется в системе связей Советов с населением.
Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И. Лениным, который развил применительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как «работающей корпорации» в одно и то же время законодательствующей и исполняющей законы.
Осуществление этого принципа на практике должно было обеспечиваться организационным строением Советов, их местом и ролью в системе государственных органов, правовым статусом их депутатов.
Рассмотрим реализацию этих и других принципов построения системы органов государственной власти на местах в конкретных нормативно-правовых актах.
а) Организация государственной власти на местах по Конституции РСФСР 1918 года и Конституции РСФСР 1925 года.
Советы согласно теории советского государственного права входят в политическую систему общества, прежде всего как политическая основа государства.
Так, Конституция РСФСР 1918 года фиксировала:. «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре я на местах принадлежит этим Советам”.
В юридической литературе отмечались неточности исследования вопроса о структуре местных органов Советской власти в конце 1917—1918 гг. В брошюре Э. Н. Алешкиной делается попытка рассмотреть данный вопрос. Она пишет: «Строение органов Советской власти по территориальному принципу разрешалось в первых правовых актах, принятых на местах, более или менее единообразно: сельский, городской, волостной, уездный, губернский, областной Совет или съезд Советов. Инструкция по организации Советской власти в деревне, принятая на 1 Воронежском губернском крестьянском съезде 31 декабря 1917 г., устанавливала следующую систему органов Советской власти: сельские Советы крестьянских депутатов, волостные Советы крестьянских (рабочих, солдатских депутатов), уездные Советы и губернский Совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». При этом автор сообщает, что аналогичной была структура местных Сонетов и в других губерниях. далее в брошюре приводится содержание телеграммы ВКВд РСФСР, направленной губернским Советам весной 1918 г., из которой видно, что и в то время функционировали волостньие, уездные, губернские Советы. Э. Н. Алешкина приходит к выводу: «На основе обобщения правового регламентирования организации и деятельности местного опыта была узаконена система советских органов в Конституции РСФСР 1918 г.» Согласно изложенному получается, что в первой половине 1918 г. действовали волостные, уездные, губернские Советы депутатов и эта структура получйла конституционное закрепление. Однако в Конституции ничего не сказано о таких органах, как волостные, уездные и губернские Советы депутатов.
Волостные, уездные и губернские Советы депутатов действительно функционировали в конце 1917— начале 1918 г. во многих местностях, но Конституция РСФСР 1918 г. закрепила иную организацию Советской власти, на местах.
Подраздел Б. Раздела третьего Конституции РСФСР 1918 года следующим образом определял территориальную организацию Советской власти на местах. Согласно ст. 53 Конституции органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являлись съезды Советов. Советы же депутатов предусматривались только в городах и селениях (в деревнях, селах, станциях, местечках, городах с населением менее 10 тыс. человек, аулах, хуторах и пр.)
Образовывались Советы депутатов в городах — по расчету 1 депутат на каждые 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов, в селениях — по расчету 1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее З и не более 50 депутатов на каждое селение. Срок полномочий депутатов составлял З месяца.
Съезды Советов составлялись следующим образом. Из представителей всех сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета образовывались Волостные Съезды.
Из представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район) образовывались Уездные (районные) Съезды.
Из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 10000 жителей, а от городов по 1 депутату на 2 тысячи избирателей, но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ) образовывались Губернские (окружные) Съезды Советов, причем в случае созыва уездного съезда Советов непосредственно перед губернским выборы производятся по той же норме не волостными, а уездным съездом Советов.
Областные Съезды образовывались из представителей городских Советов, уездных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 25 000 жителей, а от городов по 1 депутату на 5000 избирателей, но не более 500 делегатов на всю область, — либо из представителей губернских съездов Советов, избираемых по той же норме, если съезд собирается непосредственно перед областным съездом Советов.
Для текущей работы Совет депутатов избирал из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет) в количестве не свыше 5 человек в селениях, а в городах по расчету 1 на каждые 50 членов, но не менее З и не более 15. Согласно ст. 60 Совет депутатов являлся высшей властью в пределах территории, которая находилась в его ведении. Исполком Совета депутатов органом власти не являлся (в отличие от исполкома, образованного съездом Советов), он выполнял функции исполнительного органа Совета.
Статья 56 Конституции устанавливала, что в границах своего ведения съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью признавался исполнительный орган Съезда — исполнительный комитет.
Единство системы Советов доказывает тот факт, что согласно статье 25 конституции РСФСР 1918 года Всероссийский съезд Советов, который признавался высшей властью в государстве, составлялся из представителей городских Советов, по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей, и представителей губернских съездов Советов, по расчету 1 депутат на 125 000 жителей.
Конституция СССР 1924 года, провозглашая незыблемость основ Советской власти, не содержала специальной статьи по характеристике Советов, поскольку была посвящена закреплению на конституционном уровне образования нового государства — Союза Советских Социалистических Республик. Конституция РСФСР 1925 года сохранила общие принципы построения системы Советов, несколько изменив структуру согласно новому административно-территориальному делению. Советы депутатов образовывались также в городах и селениях. А к Съездам Советов добавились краевые, которые не были предусмотрены Конституцией РСФСР 1918 года, а согласно Конституции РСФСР 1925 года вставали на один уровень с областными. Самостоятельными стали губернские и окружные съезды, которые ранее находились на одном уровне. Районные Съезды, ранее приравненные к уездным, теперь встали на один уровень с волостными. Причем, если взять для сравнения Основной закон (Конституцию) БССР 1927 года, то она закрепляла менее сложную территориальную организацию местной власти. Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов образовывались как и в РСФСР в городах, а также селах, деревнях и местечках. Но Съезды Советов предусматривались только окружные и районные. Положения Конституции РСФСР 1925 года были развиты в законодательстве.
Структура городских определялась Положением о городских Советах от 20 января 1933 г. Городские Советы, по Положению, являлись высшими на своей территории органами государственной власти в пределах предоставленных им законом прав. Нормы представительства при выборах в горсоветы от населения устанавливались законодательством союзных республик Районные Советы в городах создавались в соответствии с Инструкцией по организации и деятельности районных Советов в городах, утвержденной ВЩ’ГК и СИХ РСФСР от 15 апреля 1929 г. Районные Советы в городах образовывались по постановлениям городских Советов городов, в которых проживало более 100 тыс. населения. Правовое положение поселковых Советов в РСФСР определялось в 1 период рядом законов, изданных общесоюзными и республиканскими органами государственной власти.
б) Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1936 года и по Конституции РСФСР 1937.
Конституция СССР 1936 года четко формулирует место Советов:
«Статья 2. Политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата.».
Существенные изменения произошли в организации местных органов государственной власти. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов в губерншiх, уездах, волостях местными органами власти, по Конституции СССР 1936 года стали Советы депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел (станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) в соответствии с новым административно-территориальным делением, которое изменилось в конце 20-х----начале 30-х годов.Конституция РСФСР 1937 года кроме вышеперечисленных административно- территориальных единиц предусматривала также национальные округа и административные округа.
Местные органы государственной власти различаются по объему полномочий, осуществляемым функциям, структуре аппарата и т. п. Однако эти различия действуют в рамках единства основных принципов организации и деятельности всех местных органов государственной власти.
Исключительно важное место в системе местных органов государственной власти принадлежит краевым и областным Советам. Края бывают двух видов. К первому относились края, которые включают в себя автономные образования в виде автономных областей, а в некоторых случаях и национальных округов. Так, в состав Краснодарского края входили Адыгейская автономная область, а в Алтайский край-Горно-Алтайская автономная область. Однако были и такие края (Приморский, Целинный), которые не имеют в своем составе автономно-административных образований.
продолжение
--PAGE_BREAK--Краевые и областные Советы депутатов трудящихся избирались населением края, области по нормам, устанавливаемым Положениями о выборах в местные Советы, утверждаемыми Президиумами Верховных Советов союзных республик. Число депутатов, избираемых в краевой, областной Совет, зависело от количества населения, проживающего на их территории. При этом были областные Советы депутатов трудящихся внутрикраевого подчинения (Целиноградская, Кокчетавская, Кустанайская, Павлодарская и Северо-Казахстанская области) и области непосредственно республиканского подчинения (все остальные)
Правовое положение этих двух видов областей неодинаково. Областные Советы депутатов трудящихся республиканского подчинения пользуются в некоторых вопросах большими правами в сравнении с областными Советами внутрикраевого подчинения.
Автономные области и национальные округа занимали особое положение в системе административно-территориальной организации государственной власти, являясь административно-политической формой автономии, призванной привлекать ее население к государственному строительству. Система органов власти автономных областей, порядок их образования и деятельности определяются Конституцией СССР и конституцией союзной республики, в составе которой находится автономная область, Положением об автономной области, разработанным на основе конституций и принимаемым самим Советом депутатов трудящихся автономной области с последующим утверждением Верховным Советом союзной республики.
Районные Советы депутатов трудящихся руководили сельскими и поселковыми Советами, а также и городскими Советами тех городов, которые согласно законодательству республики отнесены к городам районного подчинения.
Сельские районы были двух видов. Одни из них имеют областное подчинение (когда область в административном отношении подразделяется на районы), а другие— республиканское подчинение. Своеобразие юридического положения Советов депутатов трудящихся районов второго вида состоит в том, что они обладают большей самостоятельностью в вопросах бюджета и управления местным хозяйством.
Городские Советы делились на:
1) подчиненные районным Сонетам (города районного подчинения);
2) подчиненные краевым, областным, окружным Советам депутатов трудящихся или верховным органам власти АССР (города краевого, областного, окружного, республиканского—АССР—подчинения);
З) подчиненные — верховным органам власти союзной республики (города республиканского подчинения)
Своеобразие поселковых Советов депутатов трудящихся состояло в том, что они образуются в населенных пунктах при крупных заводах. фабриках, рудниках, электростанциях, железнодорожных станциях и при других производственного характера объектах, расположенных вне городской черты, с населением, как правило, не менее З тыс. человек. При этом не менее 85% этого населения должны составлять рабочие и служащие вместе с их семьями.
Советы депутатов трудящихся села, станицы, деревни, хутора, кишлака, аула являются самыми многочисленными и самыми массовыми органами власти на местах. Они служат первичными ячейками государственной власти.
Советы депутатов трудящихся руководили деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливают местный бюджет.
Исполнительными и распорядительными Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов. Закреплялось, что исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетных как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и последующим утверждением Верховным Советом союзной республики.
Районные Советы депутатов трудящихся руководили сельскими и поселковыми Советами, а также и городскими Советами тех городов, которые согласно законодательству республики отнесены к городам районного подчинения.
Сельские районы были двух видов. Одни из них имеют областное подчинение (когда область в административном отношении подразделяется на районы), а другие — республиканское подчинение. Своеобразие юридического положения Советов депутатов трудящихся районов второго вида состоит в том, что они обладают большей самостоятельностью в вопросах бюджета и управления местным хозяйством.
Городские Советы делились на:
1) подчиненные районным Сонетам (города районного подчинения);
2) подчиненные краевым, областным, окружным Советам депутатов трудящихся или верховным органам власти АССР (города краевого, областного, окружного, республиканского—АССР-подчинения);
З) подчиненные непосредственно верховным органам власти союзной республики (города республиканского подчинения).
Своеобразие поселковых Советов депутатов трудящихся состояло в том, что они образуются в населенных пунктах при крупных заводах. фабриках, рудниках, электростанциях, железнодорожных станциях и при других производственного характера объектах, расположенных вне городской черты, с населением, как правило, не менее З тыс. человек. При этом не менее 85% этого населения должны составлять рабочие и служащие вместе с их семьями.
Советы депутатов трудящихся села, станицы, деревни, хутора, кишлака, аула являются самыми многочисленными и самыми массовыми органами власти на местах. Они служат первичными ячейками государственной власти.
Советы депутатов трудящихся руководили деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливают местный бюджет.
Исполнительными и распорядительными Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей, секретаря и членов. Закреплялось, что исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся.
в) Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978.
Ст. 2 Конституции СССР 1977 года в свою очередь опять изменила название органов государственной власти, оставляя неизменным характер этих органов:
“Вся власть в СССР принадлежит народу”.
Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР.
Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов”
Система местных органов согласно Основному Закону строилась в соответствии с административно-территориальным делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных республиках являлась двух- или трехзвенной. В отдельных случаях насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях).
Районные Советы в союзных республиках, имеющих областное деление, выступали как связующее звено между органами власти областей (краев) и населенных пунктов. В остальных союзных республиках районные Советы являлись высшим звеном системы местных органов государственной власти. Соответственно этому различалась и подчиненность этих органов.
Городские советы являлись органами государственной власти в городах. По подчиненности они подразделялись на городские советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения. Районные в городах Советы являлись органами власти внутригородских территориальных единиц.
Советы народных депутатов автономных округов являются органами власти национально-административных образований, населенных малыми народностями.
Советы народных депутатов автономных областей являлись органами власти национально-административных образований, обладающих автономией. Это и определяло специфику их правового положения.
Конституционные положения получили развитие в законодательстве. Так, З августа 1979 года была утверждена новая редакция Закона РСФСР «О городском, районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 29 июля 1971 года. Естественно, он стал называться «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР». В нем подробно определялись основные принципы образования, компетенция, организация работы городского и районного в городе Совета народных депутатов.
Таким образом, нормы Конституции и развивающих ее положения законов закрепляли построение системы местных Советов в строгой связи с административно- территориальным делением страны. Но это является логичным, поскольку Советы являлись органами государственной власти, организация которой неразрывно связана с территориальным устройством государства, ибо функционирование местных органов государственной власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.
Следовательно, обоснованным является принцип «демократического централизма», обеспечивающий иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.
2. Материально-финансовая база деятельности местных органов
государственной власти.
Материально-финансовая база местных Советов, представляющие собой совокупность экономических и юридических средств осуществления поставленных перед ними задач, определяют характер участия этих органов в решении общегосударственных и местных дел.
Считалось, что реальная сила Советов определяется тем, что, будучи представительными органами власти народа, они выступают распорядителями его основных богатств. Следовательно, в широком плане материальную основу (базу) деятельности Совета любого уровня составляют все богатства, которыми владеет и распоряжается государство.
Однако непосредственно объем и содержание деятельности местных Советов, а значит, в какой-то мере и место, занимаемое ими в системе органов власти, определяют размеры, а также структура той части общенародного достояния, которая специально закреплена за ними, составляет их «собственную» материально- финансовую базу.
Поскольку на первых порах органы власти на местах брали под свое попечительство все, что находилось на их территории, они так или иначе вторгались в деятельность предприятий, которые имели общегосударственное значение. Это приводило к нежелательным последствиям и вскоре потребовало действий, ограждающих наиболее важные объекты от вмешательства местных органов власти, а также тех органов центрального аппарата, которые не были компетентны в соответствующей сфере. Это было началом разграничения национализированных объектов хозяйствования между Советами различных ступеней. Согласно Инструкции «О местных экономических органах», изданной ВЩ’ГК 10 февраля 1920 г., все предприятия республики в отношении управления ими подразделялись на три группы. )дна из них именовалась: «предприятия местного значения»
В ноябре 1923 года ЦГ’ГК СССР утвердил Положение об имуществах местных Советов и отнес к ним:
а) государственные имущества, находящиеся на территории местных Советов, не подведомственные центральным органам Союза ССР и союзных республик и не вошедшие в состав предприятий общегосударственного значения;
б) имущества, поступающие в ведение местных Советов на основании особых распоряжений. Основные положения об имущественных правах местных Советов, утвержденные ЦИК СССР в 1929 году, указывали, что «имуществом местного значения признаются все государственные имущества, не отнесенные в соответствии с законодательством Союза ССР и союзных республик к имуществам республиканского или общесоюзного значения»
Таким образом, практикой государственного строительства первых же лет Советской власти был введен принцип закрепления за местными Советами государственных имуществ, которые не имеют союзного или республиканского значения, расположены на территории соответствующей административно территориальной единицы и обслуживают исключительно или преимущественно нужды местного населения. Совокупность этих имуществ составляло «местное хозяйство», или «хозяйство, подведомственное местным Советам». В него включалось большинство объектов местной промышленности, жилищно-бытового и социально культурного назначения, часть сельскохозяйственных предприятий и организаций, а также предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственное сырье, занятых разработкой местных строительных материалов, и некоторые другие.
Не менее важное значение, чем совокупность подведомственных предприятий, учреждений и организаций, имеет для местных Советов наличие самостоятельных финансов. Будучи и предпосылкой и следствием размежевания «сфер влияния» между органами власти различного уровня, местные финансы позволяли центральному аппарату сосредоточиться на решении проблем федерального и общенационального масштабов. Одновременно их существование стимулирует развитие инициативы местных работников, вносит в их деятельность элементы хозяйственного расчета.
Прежде всего, следует принять во внимание, что далеко не всегда был одинаковым смысл, вкладываемый в понятие «местный бюджет».
Конституция РСФСР 1918 года и принятое на ее основе Положение о денежных средствах и расходах местных Советов различали в деятельности последних:
а) выполнение задач общегосударственного характера;
б) руководство делами местного значения. Указывалось, что в первом случае их нужды покрываются средствами, отпускаемыми государственным казначейством, во втором- за счет местных источников, а поскольку существовал порядок «двойного финансирования» нужд административно-территориальных единиц, составляемые местными Советами сметы (бюджеты) включали в себя лишь часть получаемых ими доходов, часть производимых расходов. Такой порядок соответствовал условиям того периода, но не мог существовать долго, ибо, осложняя работу центрального аппарата, снижал заинтересованность местных работников в экономном расходовании средств. Поэтому Основной Закон РСФСР 1925 года провозгласил: «Все местные доходы и все местные расходы объединяются в местных бюджетах в порядке общесоюзного и республиканского законодательства» (ст. 83)1.
В 1926 году ЦИК СССР отменил единую детализированную систему финансирования части местных нужд из общегосударственных ресурсов, предусмотрев образование в общесоюзном и республиканских бюджетах фондов регулирования нижестоящих бюджетов В этом же документе отражаются доходы, идущие на покрытие нужд административно-территориальной единицы, и те, что поступают из местных источников, и те, что местные Советы ежегодно получают в свое распоряжение из общегосударственных ресурсов. Первые носят название закрепленных доходов, вторые — регулирующих.
В Конституции РСФСР 1937 года предусматривалось, что в бюджеты автономных республик и местные краевые (областные) бюджеты, а также в бюджеты автономных областей, национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов включаются доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территорию государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР.
Разграничение доходов и расходов по Конституции РСФСР 1978 года осуществлялось в соответствии с Законом РСФСР «О бюджетных правах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных Советских Социалистических Республик и местных Советов депутатов трудящихся РСФСР». В соответствии с этим законом принятом 16 декабря 1961 года бюджетное устройство РСФСР определяется государственным устройством Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, состоящей из автономных советских социалистических республик, краев и областей. В соответствии с этим Государственный бюджет РСФСР объединяет республиканский бюджет РСФСР, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Так, например, бюджет района объединяет районный бюджет, бюджеты городов районного подчинения и поселковые, сельские бюджеты. В бюджет района включаются доходы:
а) отчисления от прибылей и другие поступления от предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных районному Совету депутатов трудящихся;
б) местные налоги и сборы;
в) государственная пошлина и другие доходы, направляемые в бюджет района в соответствии с законодательством РСФСР
Сверх доходов, предусмотренных в статье 129 настоящего Закона, в бюджет района передаются отчисления от налога с оборота, подоходного налога с кооперативных предприятий и организаций и предприятий общественных организаций, лесного дохода, подоходного налога с колхозов, подоходного налога с населения, сельскохозяйственного налога и других государственных налогов и доходов в размерах, предусматриваемых в бюджете края, области, автономной области, национального округа, города, имеющего районное деление.
продолжение
--PAGE_BREAK--В бюджет района включаются расходы
а) на финансирование предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных районному Совету депутатов трудящихся;
б) на финансирование осуществляемых учреждениями и организациями, подведомственными районному Совету депутатов трудящихся, мероприятий по просвещению, культуре, здравоохранению, физической культуре и социальному обеспечению;
в) на содержание органов государственной власти и органов государственного управления района;
г) на другие мероприятия, финансируемые в соответствии с законодательством РСФСР, а также в соответствии с решениями краевого, областного Совета депутатов трудящихся, Совета депутатов трудящихся автономной области, национального округа, городского (города, имеющего районное деление) Совета депутатов грудящихся из бюджета района
С годами так же менялось содержание понятия «самостоятельность местного бюджета». Первоначально она выражалась в том, что местный орган власти — причем не обязательно представительный — составлял и исполнял соответствующую смету доходов и расходов. Утверждение же ее было прерогативой вышестоящих органов. Однако по мере укрепления местных органов власти устанавливается порядок, согласно которому вышестоящие Советы вместе с соответствующими бюджетами лишь «рассматривали» сводки нижестоящих бюджетов, а не утверждали их по существу. Конституция СССР 1936 года и принятые на ее основе конституции союзных и автономных республик закрепили принцип, в соответствии с которым каждый из местных Советов сам утверждает бюджет соответствующей административно-территориальной единицы. А чтобы это не привело к ослаблению единства действий вышестоящих и нижестоящих органов власти в сфере бюджетной работы, был изменен порядок составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов.
По Конституции 1936 года (и даже некоторое время после ее принятия), бюджетный процесс начинался с уточнения доходов и расходов, отнесенных на конкретные виды бюджетов и шел «сверху вниз». Утверждение бюджетов осуществлялось иначе: сначала утверждались сельские бюджеты, потом районные и т.д. При этом показатели нижестоящих бюджетов не входили органической частью в вышестоящие. Начиная с 193 8года, как пишет Азовкин, процесс утверждения бюджетов идет «сверху вниз» При этом в общий объем доходов и расходов вышестоящего бюджета включались сводные показатели соответствующих нижестоящих бюджетов и давалась их разбивка по каждому такому бюджету. Это означает, что, утверждая бюджет, каждый из Советов руководствуется показателями доходов и расходов, утвержденными для него вышестоящим Советом. В результате местные бюджеты в своих общих показателях включались в государственные бюджеты союзных республик, а через них — в государственный бюджет СССР. Сложилась бюджетная система, применительно к которой проблемы централизации децентрализации решались главным образом путем изменения характера и количества тех показателей вышестоящих бюджетов, которые обязательны при составлении и утверждении нижестоящих.
ИТОГ. В своей фундаментальной монографии “Основы городского хозяйства” анализируя главным образом статус городов и основы организации жизни в них, Л Велихов выступает с общих позиций теории местного самоуправления и высказывает общие суждения о природе местного самоуправления в СССР. “Если Мы буде придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление как противовес государственному началу, то придется отрицать существование местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться на существующей официальной терминологии, которая “коммунальный” принцип видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует “муниципальное” начало, то придется отрицать у нас наличность местного самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если станем исходить из государственной теории местного самоуправления соответствующими важными, классовыми поправками, т.е. из марксистского определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным общегосударственным воздействием, в СССР существует”
Определяя признаки местного самоуправления, свойственные ему во все государствах, Л. Велихов указывает на различие в характере власти центральной муниципальной. Центральная власть — власть суверенная, а власть органов местного самоуправления — власть подзаконная. далее он отмечает разграничение сфер компетенции властей центральной и местной — обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, как и те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него. Местное самоуправление имеет самостоятельные источники средств и, кроме того, оно формируется на выборных началах. Если приложить все эти признаки к практике местных органов власти СССР, то окажется, что они здесь в той или иной мере присутствуют и, значит, здесь существует и местное самоуправление. Однако, забытой остается одна черта реального местного самоуправления — самостоятельность в осуществлении порученных дел. Как правильно заметил еще Иеремия Бентам, “Самостоятельность — живая душа самоуправления. Без известной доли самостоятельности самоуправление превращается в исполнителя чужой воли, то есть в чистейшую фикцию.
В дальнейшем интерес к территориальному самоуправлению проявился в начале 60-х гг., когда в партийных документах нашел отражение вывод о Советах как органах государственной власти и местного самоуправления. Вновь вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 года.
В государственно-правовой науке обозначились три точки зрения на данную проблему.
Отрицал самоуправленческие качества Советов А. И. Лукьянов. При этом он указывал, что представление о местных Советах как об органах местного самоуправления было отброшено еще в ходе разработки первой Советской Конституции. Его поддерживал Б. Н. Габричидзе, полагающий, что рассмотрение местных Советов как органов не только государственной власти, но и местного самоуправления, не способствует внесению ясности и четкости в проблему определения их характера
Напротив, отдельные авторы считали, что представительные учреждения на местах — это органы сугубо территориального общественного самоуправления
Наконец, третья точка зрения такова, что местные институты власти сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления. В пользу такого подхода говорят очень важные факторы. С одной стороны, функциональная близость, публичный характер деятельности свидетельствуют о принадлежности местных органов к системе государственной власти. С другой стороны, местные Советы по форме сохранили традиции российского самоуправления, например, в части выборов в представительные органы на местах привлечения общественности к их работе.
Но представляется, что нужно исходить из того, что в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов именно как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы, включая и местные, выступали как единая система, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм, формально допускающий самостоятельность на местах, но в действительности проявляющийся в централизации и концентрации государственной власти в высших эшелонах системы государственных органов. Система Советов была призвана концентрировать основные функции государственной власти, являясь ведущим звеном государственного руководства. Природа Советов именно как органов государственной власти определялась следующими принципами:
— во-первых, в их ведении должно было сосредоточиваться решение главных вопросов государственной жизни в центре и на местах;
— во-вторых, их решения являлись первичными в отношении всех других государственных органов;
— в-третьих, они были призваны направлять и контролировать деятельность всего государственного аппарата страны, проводить политику государства на местах.
Следовательно, территориальная организация органов власти строилась в соответствии с административно-территориальным делением государства, которое обеспечивало иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.
По той же самой причине в РСФСР сложилась единая бюджетная система, также строго увязываемая с административным делением. Она имела трехзвенную структуру, включая союзный, республиканский и местный бюджеты, причем последние строились в соответствии с административным делением.
Глава IСистема местного самоуправления на основании Конституции РФ 1993г. и Федерального Закона РФ от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).
1) Территориальные основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении.
Конституция Российской федерации признает и гарантирует местное самоуправление в статьях 3, 12, 13О—-133 и др. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г. в статье 2 констатирует: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерацию>
Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской федерации и ор самоуправления.
Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления.
В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, целиком л полностью руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.
Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. Статья 2 данного Закона гласит: «Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»
Местное самоуправление это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.
Конституция Российской федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций” Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. вслед за Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию Закон связывает не с административно территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.
Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Во- первых, устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается Федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Во-вторых, новый Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это, прежде всего, отдельные поселения: города, поселки, станицы. далее в Законе перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) от 28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Закон допускает возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон, давая определение муниципального образования в статье 1, относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет, прежде всего, о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте З статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Субъекты Российской Федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, Закон называет муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом согласно статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствие муниципальной собственности на момент вступления в силу данного Закона не является основанием для отказа в образовании нового муниципального образования.
Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». Это право может быть реализовано путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации и функционирования территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием.
продолжение
--PAGE_BREAK--Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.
Границы и состав территории муниципального образования указывается в его уставе.
Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В этой связи важным представляется рассмотрение практического решения проблемы соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в современном законодательстве субъектов Российской Федерации
В одних случаях используется совмещение административно-территориального устройства и муниципальных образований, когда административно-территориальные единицы всех видов и муниципальные образования отождествляются. Такой принцип закреплен, в частности, в Законе ‘Об административно-территориальном устройстве Пермской области” от 28 февраля 1996 г. (в ред. Закона Пермской области от 8 июля 1996 г). В ч. 2 ст. 1 этого Закона обязательным признаком административно территориальной единицы названо наличие органов местного самоуправления.
Аналогичная концепция заложена и в Законе “Об административно-территориальном устройстве Челябинской области” от 12 ноября 1996 г. Также решается этот вопрос в Законе Самарской области от 13 июня 1997г. 9-Гд “Об административно- территориальном устройстве Самарской области”, согласно которому административно-территориальная единица Самарской области — часть территории области в фиксированных границах, совпадающих с границами муниципальных образований, признанная в установленном настоящим законом порядке административно-территориальной единицей Самарской области.
Второй вариант решения проблемы относительное обособление административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации. Основания для такого подхода закреплены в Законе “Об административно- территориальном устройстве Ленинградской области” от 17 апреля 1996 г. Из ст. 3, 6 данного Закона вытекает, что административно-территориальными образованиями в области являются районы и административные округа в составе районов, а муниципальными образованиями — городские и сельские поселения, волости, принявшие уставы муниципальных образований; в административно-территориальных единицах осуществляется государственное управление территориальными органами государственного управления области, а в муниципальных образованиях — местное самоуправление органами местного самоуправления. В. А. Кряжков полагает, что сама идея возможного осуществления местного самоуправления не в жестких рамках административно-территориальных границ заложена в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ.
Возможен и третий вариант решения абсолютное юридическое разведение административно-территориального устройства и совокупности муниципальных образований субъектов Федерации. Он связан с рассмотрением любых административно-территориальных единиц и населенных пунктов как- государственных образований, служащих в определенных случаях базой для создания муниципальных образований. Здесь административно-территориальные единицы и муниципальные образования как бы разводятся по степени их универсальности:
первые — пространственная форма решения государственных, в том числе государственно-местных задач; вторые — пространственная форма решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий. Так, абсолютное разведение административно-территориального и муниципально-территориального законолательства Свердловской области
В отличие от первого подхода здесь нет отождествления административно- территориальных единиц и муниципальных образований. Муниципальные образования складываются в пределах административно-территориальных единиц и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение, разделение не означает автоматического изменения административно-территориального устройства. Скажем, упразднение района как муниципального образования не означает упразднения этого же района как административно-территориальной единицы, а создание единого муниципального образования на базе двух сельсоветов не сопряжено с обязательной ликвидацией последних. При указанных изменениях будет меняться система органов самоуправления, но не административно-территориальное деление и не система действующих на местах государственных органов.
“Установление, изменение, упразднение границ муниципальных образований не влекут изменения границ, черт административно-территориальных единиц, населенных пунктов, внутригородских районов, в пределах которых действуют муниципальные образования (п. З ст. 8 Закона Свердловской области “Об административно-территориальном устройстве Свердловской области )
Совпадение границы муниципального образования и административно- территориальной единицы означает, что первая как бы накладывается сверху на вторую и обе существуют одновременно. При этом решение вопросов административно-территориального деления является прерогативой субъекта Федерации, а решение вопросов образования, преобразования, упразднения муниципальных образований остается во многом в компетенции последних. Конечно. было бы разумным при выборе такого варианта программировать некоторые изменения в системе муниципальных образований (например, объединение муниципальных образований разных административных районов) путем предварительного изменения административно-территориального деления, как это сделано в Свердловской области.
Что касается практической реализации подходов, то нужно отметить, что для практических работников более привлекателен первый подход, поскольку он предполагает совмещение объектов государственного и муниципального территориального управления, а значит упрощает задачи управленческого регулирования. В то же время третий вариант по сравнению с первыми двумя непросто внедрить на практике: он способен усложнить объект территориального управления, в случае если границы административно-территориальных единиц, населенных пунктов, с одной стороны, и границы муниципальных образований, ё другой стороны, не совпадут, будут иметь много точек пересечения. данный подход оказался бы более приемлемым в условиях перехода субъекта Федерации к поселенческому принципу организации местного самоуправления, при котором в его районном звене была бы восстановлена система местных государственных представительных и исполнительных органов.
При выборе любого из возможных вариантов соотношения административно- территориального устройства и муниципальных образований необходимо учитывать, что в силу ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г.:
Во-первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской Федерации, а значит, во всех местных сообществах, возникающих по воле или складывающихся в результате административно-территориальных преобразований, проводимых государственными органами.
Во-вторых, ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается только федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Правом на осуществление местного самоуправления обладают и жители закрытых административно-территориальных образований, реализующие его в границах последних
В-третьих, население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления это положение, видимо, нужно понимать как безусловное право жителей данных поселений на формирование собственных муниципальных образований.
Следует также иметь в виду, что в силу ч. З ст. б Федерального закона от 28 августа 1995 г. не допускается подчинение одного муниципального образования другому. Отсутствие подчинения одного муниципального образования другому означает и неподчиненность создаваемых в них органов местного самоуправления. Приведенное правило актуально в условиях существования двухуровневой структуры муниципальных образований, когда наряду с муниципальными образованиями населенных пунктов, сельсоветов (волостей) формируются территориально охватывающие их муниципальные образования районного уровня.
В любом случае и при двухуровневой структуре местного самоуправления исключается прямая подчиненность одних муниципальных образований другим, вторжение одних муниципальных образований в компетенцию других. Окружение одного муниципального образования территорией другого муниципального образования (когда, например, сельское муниципальное образование охватывается территорией муниципального образования района) также не означает поглощения территории сельского муниципального образования районным. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями следует характеризовать не как их административное соподчинение, а как муниципальную связь между ними.
2)Финансово-экономическая основа местного самоуправления.
В статье 28 Федеральный закон “ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливается, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные ф инансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
В ст. 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” записано о формировании муниципальной собственности в связи с реализацией закона, что субъекты Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъектов Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Логика этой нормы безупречна с той точки зрения, что формирование муниципальной собственности напрямую связывается с разграничением компетенции между уровнями управления — государственного и местного. Не компетенция для управления объектами собственности, а объекты собственности для обеспечения компетенции. далеко не везде эта компетенция уже разграничена. Но там, где это сделано, процесс формирования муниципальной собственности идет быстрее, чем в тех субъектах Федерации, где полномочия муниципальных образований прописаны с недостаточной ясностью и последовательностью.
Существуют и другие правовые проблемы, связанные с определением субъектов и объектов муниципальной собственности, порядком ее разграничения, уровнем и формами правового регулирования процессов формирования этой собственности. Одна из таких проблем — общее определение субъекта права муниципальной собственности. Если Конституция РФ признает, как отмечалось выше, субъектом права муниципальной собственности население, то ст. 212 ГК РФ утверждает, что имущество (применительно к имуществу, входящему в состав муниципальной собственности), может находиться в собственности только муниципальных образований. То же самое устанавливается и в ст. 215 ГК РФ. Если вместо слов “муниципальное образование” подставить то значение этого понятия, которое содержится в ч. 1 ст. 1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (“муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория...”), то получается, что физические и юридические лица, управляющие имуществом, составляющим муниципальную собственность, осуществляют волю собственника, коим является некая неодушевленная территория Таким образом, население как субъект муниципальной собственности, подменяется иным субъектом, хотя и имеющим связь с местным населением, но им не являющимся. От имени муниципального образования согласно п. 2 ст. 285 ГК РФ права собственника осуществляют органы местного самоуправления. Это вполне правомерно, так как собственник в соответствии с ч. 4 ст. 209 ГК РФ может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу. Но здесь имеется противоречие с п. 2 ст. 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, в соответствии с которым права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, “от имени муниципального образования”, в том числе и права управления, осуществляет население непосредственно.
Муниципальная собственность является разновидностью публичной собственности, отличаясь от частной собственности тем, что если первая служит общему благу, то вторая удовлетворяет интересы одного лица (группы лиц), хотя в условиях социального государства частная собственность не может игнорировать общественные интересы и должна приспосабливаться к их обслуживанию. Заслуживают внимания соображения Е.И. Колюшина относительно различий государственной и муниципальной собственности как двух видов публичной собственности. Он сводит их к следующему:
а) по субъектам: субъектом права государственной собственности является народ Российской Федерации либо народ субъекта Федерации и органы государственной власти. Правда, ГК РФ не признает за народом правосубъ-ектности в отношениях государственной собственности, хотя это противоречит статусу народа по Конституции РФ.
Субъектами права муниципальной собственности являются население муниципальных образований и органы местного самоуправления, которые не относятся к органам государственной власти;
б) по объектам: объектом права государственной собственности может быть любое имущество, объектом права муниципальной собственности — любое имущество, кроме имущества, которое может находиться только в государственной собственности;
в) по основаниям приобретения и прекращения права собственности: некоторые основания приобретения права государственной собственности (например, национализация, международный договор, уступка территории) не могут быть основаниями приобретения и прекращения права муниципальной собственности;
г) по содержанию: едва ли можно провести различия в содержании права владения и права пользования соответственно государственной и муниципальной собственностью. Что касается права распоряжения, то в отношении части имущества, находящегося в муниципальной собственности, названное право собственника ограничено органами государственной власти. Например, это касается государственных дотаций. Они — часть местного бюджета, входят в муниципальную казну и, следовательно, в муниципальную собственность, но право распоряжения ими ограничено государственными органами
Логичны соображения Е.И. Колюшина о том, что особенности права муниципальной собственности предопределяют необходимость выхода из традиционных для советского и современного российского права рамок юридического лица как организации либо коммерческой, либо некоммерческой. По характеру многих объектов муниципальной собственности муниципалитеты не могут рассматриваться как коммерческие организации. В противном случае им пришлось бы извлечение прибыли превращать в основную цель своей деятельности, что, в свою очередь, сделало бы недоступным для части населения их продукцию и услуги. Кроме того, неразрешимой была бы в этом случае проблема распределения прибыли между участниками, каковыми должны считаться все жители данного муниципального образования. Отнесение муниципальных образований к числу некоммерческих могло бы быть предпочтительнее, если бы не большие ограничения для предпринимательской деятельности, которые законодатель справедливо ввел для этих организаций.
В итоге право муниципальной собственности, равно как и право государственной собственности, не может быть реализовано в рамках традиционных юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций). Поэтому-то и необходима фигура юридического лица публичного права, в том числе местного самоуправления как юридического лица публичного права, что позволит учесть особенности природы муниципальной собственности.
Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Значение этих положений трудно переоценить. Бюджет составляет главный нерв всей деятельности органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 25 сентября 1997 г. 1 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъекта Российской Федераций. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.
продолжение
--PAGE_BREAK--