Задачи и основные направления деятельности прокуратуры

--PAGE_BREAK--
    прокуратуры

     2.1 Основополагающие принципы организации и    


     деятельности органов прокуратуры 
     Системообразующими элементами организации и деятельности органов прокуратуры являются положенные в их основу принципы. Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ [1] и в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Фе­дерации» [4].

Принцип единства означает, что все территориальные и специализиро­ванные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее терри­тории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 ст. 11 Закона). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или (и) в сфере правовых отношений от име­ни Российской Федерации в целом как часть единой федеральной системы; наделен едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор (от районного до Генерального) вправе и обязан реа­гировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нару­шений используются одни и те же правовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юриди­ческую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и долж­ностными лицами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоя­щего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных законом.

     Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора,расследования преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуще­ствляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и мате­риалов проверок и расследований, осуществленных в соответствии с тре­бованиями полноты, всесторонности и объективности их проведения.

     Порядок и условия осуществления государственной защиты прокуроров и следователей определяются Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» от 20 апреля 1995 г. (в редакции от 29 ноября 2001 г.), а также иными нормативными правовыми актами. В органах прокуратуры создана также служба безопасности, принимаются иные меры по обеспечению безопасности прокуроров и следователей, членов их семей и имущества.Закон о прокуратуре (ст. 5) указывает на недопустимость вмешательст­ва не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную функциональную деятельность органов и учреждений прокуратуры: рас­следование преступлений, координацию деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности.

Принцип гласности означает открытость деятельности органов проку­ратуры, доступность для граждан, средств массовой информации.В целях реального и организованного обеспечения действия принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры РФ создано самостоятельное структурное подразделение. Центр информации и общественных связей, на который возложено информирование через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации граждан о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой и иными правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью. Норма­тивное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокура­туры определяется конституционными требованиями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ, на­пример, «каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, лич­ную и семейную тайну».

    Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанав­ливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры, когда это противоречит требованиям законодательства РФ о государственной тайне Закон РФ «О государственной тайне» специально устанавливает требова­ния к осуществлению прокурорского надзора в этой сфере (ст. 32).Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопо­рядка в стране и о проделанной работе по их укреплению.

     Принцип политической независимости (внепартийности) прокурор­ских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Федерального закона «О про­куратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в редакции от 2 января 2000 г.): прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и приниматьучастие в их деятельности. Принцип законности — важнейшее общеправовое начало деятельности всех субъектов правоприменения; соблюдение его служит верным показа­телем развития процесса построения правового государства. Это главенст­вующий принцип в деятельности прокуратуры, обеспечивающий верховен­ство закона, единство и укрепление законности.

   Требование обеспечения законности для прокуратуры несколько ос­ложнено тем, что по Конституции РФ Генеральный прокурор РФ не наде­лен правом законодательной инициативы. Прокуроры реализуют эту зада­чу в рамках полномочий по участию в правотворческой деятельности [4].

В деятельности органов прокуратуры используются в качестве органи­зационных, определяющих начал зональный и предметный принципы. Независимо от того, как организуется работа в структурном подразделении (при четком разграничении зонального и предметного принципов или при их сочетании), неизменным остается требование взаимного обмена инфор­мацией, особенно между прокурорами одного отдела (управления), с тем чтобы у каждого из них были исчерпывающие сведения об объектах их работы.

  

   2.2 Функции прокуратуры и виды прокурорского надзора



   Функция — это ключевая правовая категория, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит указание на функции в ряде норм. Определяя понятие прокуратуры, Закон (ст. 1) раскрывает его через основную функцию- надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но при этом подчеркивается, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установ­ленные федеральными законами. В Законе о прокуратуре содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры (п. 2 ст. 1).

Главной функцией прокуратуры является надзор за исполнением зако­нов. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляет­ся деятельность прокуратуры (исполнительно-распорядительная деятель­ность органов управления; деятельность органов предварительного следст­вия; действия органов исполнения судебных решений и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции. В их числе:надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ве­домствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного само­управления, органами военного управления, органами контроля, их долж­ностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издавае­мых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федераль­ными министерствами и ведомствами, представительными (законодатель­ными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, орга­нами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оператив­но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учрежде­ний, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержан­ных и заключенных под стражу.

    В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача вносить представления на противо­речащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Следует подчеркнуть, что прокуроры осуществляют надзор не за судами, которые независимы при отправлении правосудия и подчиняются только закону.Самостоятельная функция прокуратуры — уголовное преследование за совершение преступлений. Она заключается в полномочии прокурора воз­будить уголовное дело о любом преступлении, поручить производство расследования соответствующему следователю, органу дознания либо при­нять расследование по делу о любом преступлении к своему производству, выступать государственным обвинителем по уголовным делам в судах.

    Самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

     Надзор за исполнением законов — сложная по содержанию функция прокуратуры, распространяется на многие урегулированные законом сферы правовых отношений. Для осуществления надзора в различных сферах используются различные правовые средства. При этом акты прокурорского реагирования носят информационный характер. Прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъек­тов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, в принятии предусмотренных законом мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответствен­ности.

    Каждая из отраслевых функций надзора имеет относительно самостоя­тельный предмет ведения, или предмет надзора, который отражает специ­фику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере право­вых отношений (ст. 21, 26, 29, 32 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») [4]. В сфере судопроизводства предмет деятельности, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, опре­деляются процессуальным законодательством Российской Федерации.

    Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действую­щих на ее территории законов. Однако это не означает, что органы проку­ратуры не связаны с осуществлением надзора за исполнением нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Многие феде­ральные законы сформулированы таким образом, что механизм их исполнения формируется посредством применения этих нормативных актов.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением действую­щих на территории Российской Федерации конституций республик, уста­вов (основных законов) иных субъектов Федерации, а также законов субъ­ектов Российской Федерации по вопросам их ведения.Общепризнанные принципы и нормы международ­ного права и международные договоры Российской Феде­рации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15 Конститу­ции РФ)[1]. Поэтому прокурор осуществляет надзор за исполнением норм вступивших в установленном порядке в силу международных договоров Российской Федерации.

    Уголовное преследование представляет собой процессуальную дея­тельность, которая осуществляется стороной обвинения в целях изобличе­ния подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ). Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в соответствии со своей компетенцией осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства (п. 1 ст. 37 УПК РФ). Прокуратура осуществляет эту функцию наряду с другими пра­воохранительными органами, наделенными функцией расследования пре­ступлений путем предварительного следствия и (или) дознания.

Каждая государственно-правовая структура (в том числе прокуратура), наделенная функцией предварительного расследования преступлений и имеющая для этого соответствующий аппарат (МВД, Государственный таможенный комитет, налоговая полиция, Федеральная служба безопасно­сти и др.), осуществляет расследование преступлений в соответствии с подследственностью,  установленной уголовно-процессуальным законом.

Особенности полномочий прокуроров в этой сфере деятельности прояв­ляются в том, что прокурор вправе возбудить уголовное дело о любом преступлении, принять к своему производству или поручить его расследование следователю, дознавателю или нижестоящему прокурору (ст. 37 УПК РФ) [2].

    Участие в правотворческой деятельности. На различных этапах государственного строительства органы прокуратуры осуществляли функцию участия в правотворческой деятельности в различных формах. Конститу­ция РФ 1993 г. не предусмотрела у Генерального прокурора права законо­дательной инициативы, которой он наделялся (ранее действовавшими конституциями) в течение длительного времени. Статья 9 Федерального закона, «О прокуратуре Российской Федерации» отчасти компенсирует отсутствие такого права. Генеральный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры вносят в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предло­жения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и  иных правовых актов.

Обращения Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства рассматриваются в обычном порядке. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генераль­ного прокурора РФ, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъектом законодательной инициативы уже от своего имени.

    Координация деятельности правоохранительных органов – этафункция прокуратуры состоит в обеспечении согласованного взаимодейст­вия соответствующих государственных структур, наделенных специаль­ными полномочиями в сфере противодействия преступности. Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствую­щих совершению преступлений. Таким образом, предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, но осуществляемой посредст­вом присущих каждому из этих органов правовых, организационных, ин­формационных и иных средств, форм и методов.

   Существует отдельное понятие «основные направления деятельно­сти» органов прокуратуры, тесно связанное с понятием «функции». Прокуратура не должна и не может подменять другие государственно-правовые структуры по обеспечению законности, с одинаковой интенсив­ностью осуществлять надзор за исполнением законов во всех сферах пра­вовых отношений. Должны быть правильно выбраны приоритеты, от обес­печения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в стране.

В отличие от функций как самостоятельных (но взаимосвязанных и взаимообусловленных) видов деятельности, основные направления дея­тельности прокуратуры обусловлены различными факторами политическо­го, социально-экономического и иного характера. По своей значимости выделяются постоянные приоритетные направления деятельности и дина­мичные направления — с учетом состояния правовой ситуации в районе, городе, регионе, в стране в целом. К числу постоянных приоритетов отно­сятся:соблюдение законов при издании правовых актов федеральными, ре­гиональными органами власти, на которые распространяется компетенция прокуратуры, органами местного самоуправления; надзор за исполнением законов, прежде всего,  государственными орга­нами, на которые возложено осуществление функций вневедомственного контроля за соблюдением законов, иных нормативных правовых актов (различные инспекции и другие контролирующие органы); соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными мини­стерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и ис­полнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руково­дителями коммерческих и некоммерческих организаций; в их числе соблю­дение прав и свобод несовершеннолетних граждан.

В последние годы особую актуальность приобрело соблюдение законода­тельства о приватизации, в сфере налоговых, банковских, кредитно-финан­совых и иных отношений.

С учетом особенностей социально-экономической, криминогенной и иной ситуации в различных регионах страны могут выделяться разнооб­разные приоритеты деятельности органов прокуратуры. Зачастую это нахо­дит отражение в нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Федерации.

     В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполне­ния всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, ука­зания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации  деятельности  системы  прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения ука­занных работников (п. 1 ст. 17). Регулируемые данными актами вопросы охватывают все важнейшие аспекты организационной деятельности систе­мы прокуратуры.

Приказы Генерального прокурора РФ относятся к категории ведомст­венных нормативных актов и издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реали­зации мер материального и социального обеспечения ее работников.

Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятель­ности органов прокуратуры, например: исполнение законов о приватиза­ции, о внешнеэкономической деятельности. Указания могут издаваться на основании обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.

Распоряжения связаны в основном с реализацией управленческих мер разового или краткосрочного характера.

С помощью положений регламентируется статус структурных подраз­делений Генеральной прокуратуры РФ, включая управления по федераль­ным округам, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Инструкции определяют порядок, процедуры, своего рода технологию осуществления отдельных видов деятельности: организации делопроизвод­ства, статистического учета, порядка хранения документов, оружия, веще­ственных доказательств и др.

Некоторые нормативные указания Генерального прокурора РФ, данные в установленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы.
    2.3 Влияние прокурорского надзора на органы    

    следствия и дознания
Деятельность системы органов государственной власти охватывает различные сферы жизни общества. Она включает: решение проблем, связанных с обеспечением нормального функционирования экономики; осуществление внешней политики; создание условий для развития культуры, науки и образования; поддержание обороноспособности и охрана государственной безопасности страны, а также реализацию других важных функций.

Одно из центральных мест в данной системе занимает выполнение задач по обеспечению законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов и общественных объединений, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Это приобретает особое значение для обеспечения жизни общества на фоне роста преступности, усиления ее организованности, коррупционной, террористической и иной опасной направленности.

Преступность присуща любой социально-экономической и политической системе. В каждой из них помимо общих для преступности причин есть свои, проистекающие из конкретно-исторических, экономических, политических, социальных и иных, в том числе индивидуальных, условий жизни общества.

Государство через свои органы предпринимает попытки контролировать и противостоять названному явлению, избирая с этой целью многообразные меры, требующие согласованности и последовательности.

Актуальность проблемы обеспечения и совершенствования взаимодействия правоохранительных органов Российской Федерации по борьбе с преступностью в современных условиях, адекватного состоянию и тенденциям в этой сфере, очевидна и обусловлена не ослабевающей сложностью криминогенной ситуации в стране. Несмотря на значительную работу, проведенную правоохранительными органами, коренного перелома в борьбе с преступностью не произошло. Просчеты и недостатки в организации деятельности, ведомственная разобщенность правоохранительных и иных государственных органов негативно и в существенной мере влияют на ход и результаты борьбы с преступностью.

В России на протяжении последнего десятилетия состояние преступности ухудшается. Это видно на примере краткого анализа состояния преступности в январе — июне 2009 года(Приложение А) и структуры преступлений (Приложение Б).

Отсутствие в стране должного государственного порядка в организации производства, учета, использования и хранения огнестрельного оружия является одним из условий, способствующих росту организованной преступности, бандитизма, числа случаев совершения убийств и террористических актов.

Рост количества числа убийств, похищений людей, разбойных нападений, грабежей, незаконного распространения наркотиков и оружия носит устойчивый характер и требует принятия более решительных и согласованных мер со стороны органов власти и всей системы правоохранительных органов.

Участие в деятельности по борьбе с преступностью различных государственных органов предопределяет необходимость системного согласования их усилий. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в связи с этим выступает одной из важнейших функций прокуратуры и является механизмом обеспечения такого согласования, инструментом повышения эффективности противостояния преступности. Она позволяет правильно определить главные направления, приоритеты деятельности, использовать оптимальные формы и методы борьбы с преступностью.

Координационная структура формально существует везде — и в районах, и в городах, и в федеральных центрах. Но относиться к этой важнейшей государственной функции нужно не так, как к общественной повинности. Генеральной прокуратуре необходимо взять под особый контроль регулярное проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов субъектов РФ. Необходимо, чтобы решения координационных совещаний имели практическую направленность. Именно на них должны вырабатываться стратегия, тактика, политика борьбы правоохранительного сообщества со всеми видами преступлений.

Однако координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью во многих регионах страны не всегда адекватна складывающейся криминогенной обстановке. В условиях разрастания криминальных структур и активизации их деятельности правоохранительные органы зачастую не проявляют должной решительности, наступательности и профессионализм в нейтрализации преступных элементов и в устранении причин, способствующих их проявлению. По-прежнему недостаточно эффективно осуществляется эта работа на уровне городских (районных) прокуратур, где многие координационные мероприятия носят эпизодический, формальный характер и не достигают желаемого результата.

Этому в немалой степени способствуют и недостатки правовой регламентации координационной деятельности, которая уже не в полной мере отвечает складывающимся реалиям, а также организационных отношений в системе правоохранительных органов.

Комплексное изучение проблем координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью соответствует современным реалиям, особенностям государственного строительства, нормативного регулирования, политики, тенденциям социального развития общества, с учетом специфики правоохранительной системы и состояния преступности.

Деятельность органов дознания и предварительного следствия по раскрытию и расследованию преступлений, связанная с ограничением конституционных прав и свобод в уголовном процессе и с применением мер процессуального принуждения, существенно затрагивает законные интересы и права участников уголовного судопроизводства.

В соответствии со ст.2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанностью государства. Глава 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» предусматривает ряд гарантий охраны прав личности, в том числе в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, а ст.46 Конституции РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод.

В ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указано, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе и за органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

Актуальность этого направления надзорной деятельности прокуратуры определяется необходимостью и особой значимостью обеспечения законных интересов и прав участников уголовно-процессуальной деятельности и режима законности в процессе расследования преступлений, значительным объемом работы прокуратуры на этом направлении. Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия занимает в деятельности прокуратуры ведущее место, является важной гарантией обеспечения законности в сфере борьбы с преступностью.



    продолжение
--PAGE_BREAK--