Прокуратура України, Шумський

Шумський П.В.
ПРОКУРАТУРА
УКРАНИ
навчальний посібник для студентів юридичних вузів та факультетів
КИЇВ
«ВЕНТУРЬ 1998
ББК 67.72(УКР)я73 Ш96
Відповідальний редактор І.Д.Борис
Рецензенти:
Доктор юридичних наук, професор, завідуючий кафедрою Інституту підвищення кваліфікації Генеральної прокуратури України, старший радник юстиції — Давиденко Л.М.
Доктор юридичних наук, професор, завідуючий кафедрою Волинського державного університету старший радник юстиції — Долежан В.В.
Член-кореспондент АПН України, доктор юридичних наук, професор, завідуючий кафедрою правосуддя Київського університету імені Тараса Шевченка заслужений юрист України — Михеєнко М.М.
Шумський П.В.
Ш96 Прокуратура України: навчальний посібник для студентів юрид. вузів та факультетів. — К.: Вен-турі., 1998. — 336 с.
I8ВN 966-570-055-3
У виданні в популярній формі розглядається концепція функцій прокуратури, її роль і місце в системі державних органів, історія становлення, правове регулювання прокурорського нагляду, а також інших функцій, передбачених Конституцією України.
Обґрунтовується підтримання державного обвинувачення в суді, представництво інтересів громадянина або держави в суді у випад­ках, визначених законом, а також здійснення нагляду за додержан­ням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням осо­бистої свободи громадян.
Для викладачів і студентів юридичних вузів та факультетів, а та­кож усіх, хто цікавиться питаннями роботи прокуратури.
ББК 67.72(УКР)я73
©Шумський П.В.,1998
/>
ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ МЕТОДИЧНИЙ КАБІНЕТ
ІНВ.№.........
ВСТУП
Навчальий курс «Прокуратура України» являє собою само­стійну правову дисципліну, яка включає як знання законодав­ства про прокурорський нагляд, теоретичні проблеми, так і ос­новні напрями діяльності прокурорсько-слідчих працівників.
Як відомо, у зв'язку з прийняттям нової Конституції Украї­ни прокуратура позбавлена загальнонаглядової функції та функ­ції проведення слідства, у зв'язку з чим у майбутньому втра­тять свою наукову цінність і навчальну корисність видані раніше навчально-методичні посібники з прокурорського нагляду.
Практична необхідність видання цього посібника обумовле­на й тим, що в умовах катастрофічного росту злочинності, у тому числі організованої і корумпованої, а також погіршення її криміногенної характеристики, зростає роль органів прокура­тури в посиленні нагляду за органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю та проводять оперативно-розшукову діяльність, в забезпеченні одного з головних принципів кримінального судочинства — невідворотності покарання за кожен вчинений злочин.
У посібнику дається аналіз і шляхи реалізації закріплених у Конституції України функцій прокуратури України, а також основних принципів організації і діяльності органів прокурату­ри, засобів прокурорського реагування як на усунення, так і на попередження порушень закону, приводиться класифікація цих процесуальних актів та їх необхідних реквізитів.
Конституція України зберегла частину традиційних галузей прокурорського нагляду. Це — підтримання державного обви­нувачення в суді, нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також при виконанні судових рішень у кримінальних справах, нагляд при застосуванні інших заходів примусового ха­рактеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
Передбачена нова, раніше не відома функція прокуратури — представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
Як відомо, головне в діяльності органів- прокуратури — це правильна, науково обгрунтована організація нагляду і управ­ління, підвищення дієвості і-зфектидеюсті нагляду.
Розглядаючи проблеми, пов'язані-^дослідженням змісту, організації і діяльності прокуратури, автором використовують­ся відомчі нормативні акти, сучасні наукові положення в галузі теорії управління та прокурорського нагляду.
Автором за останні роки опубліковано понад сто статей в різних виданнях з питань реалізації наглядових та інших функцій органів прокуратури України.
Видано більше тридцяти монографій та науково-методичних посібників з проблем прокурорської діяльності. Висвітлювались проблеми прокуратури в період розбудови Української право­вої держави, підготовлено збірник офіційних матеріалів з історії прокуратури України. Видано такі монографії: Концепція функцій прокуратури України; Прокуратура в системі держав­них органів України; Прокуратура в правовій державі; Поза-судові функції прокуратури; Злочинність і права людини; Про­куратура і правосуддя; Прокурорський нагляд в Україні; На­гляд у військах, на транспорті, щодо неповнолітніх, слідство, організована злочинність та координація.
Висвітлювались проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави, вдоско­налення діяльності прокуратури на засадах демократичних прин­ципів права, дотримання прав людини правоохоронними орга­нами та арбітражними судами, організації роботи органів про­куратури України, проблеми організованої злочинності і коруп­ції в Україні, механізму її розвитку і забезпечення прав людини та завдань органів прокуратури, що випливають з положень нової Конституції України.
Окремо висвітлена координація дій правоохоронних органів, прокурорський нагляд та правове положення прокуратури. Ви­дано ряд навчально-методичних посібників з проблем госпо­дарського та фінансового права, арбітражного процесу та бан-ківсько-кредитного законодавства. Розроблено близько деся­ти видів анкет і схем з вивчення проблем діяльності і рефор­мування прокурорської системи України, виходячи з функцій прокуратури, визначених Конституцією України.
В основу цього дослідження крім вказаних праць, покладено основні положення посібника «Прокуратура України» обсягом 50 сторінок, а також майже 30-річна робота автора в правоохо­ронних органах, в тому числі 24-річна служба в органах проку­ратури, нині в чині державного радника юстиції 3 класу, зай­маючи при цьому посади помічника прокурора району, проку­рора району, начальника відділу прокуратури області. З них
12-річна служба в центральному апараті Генеральної прокура­тури України на посадах прокурора відділу, заступника началь­ника відділу, начальника відділу, заступника начальника уп­равління та керівника самостійного структурного підрозділу
Генеральної прокуратури України.
При підготовці книжки опрацьовано ряд монографій з проб­лем правового регулювання прокурорських систем, провідних вчених у галузі прокурорського нагляду та виконання інших функцій прокуратури країн Європи.
При написанні посібника автор намагався розкрити суть і завдання прокурорського нагляду з різних його галузей, знайти правильне поєднання законодавчого регулювання прокурор­ського нагляду, теоретичних досліджень з цих проблем.
Виклад законодавчого і теоретичного матеріалу наблизить цей посібник до потреб практики прокурорського нагляду. З цією метою робляться посилання на накази й вказівки Гене­рального прокурора з різних напрямів прокурорсько-слідчої діяльності і галузей нагляду.
Висловлені автором пропозиції і рекомендації по дальшому вдосконаленню прокурорського нагляду грунтуються на кра­щих формах і методах прокурорсько-слідчої роботи різних ланок прокурорської системи.
Умовою успішного засвоєння курсу цієї дисципліни є пра­вильно організована виробнича і переддипломна практика сту­дентів в органах прокуратури України. Все це допоможе май­бутнім прокурорським працівникам набути практичних навиків по складанню різних процесуальних документів.
Вивчаючим курс «Прокуратура України» необхідно мати на увазі, що в процесі реалізації правової реформи і дальшого вдос­коналення всіх галузей нагляду не можна обійтись без пізнан­ня всіх нових законодавчих актів.
При підготовці цього посібника використана вказана нижче літе­ратура провідних вчених в галузі прокурорського нагляду України, а також ближнього і дальнього зарубіжжя. В основу його написан­ня покладена і практична робота автора по застосуванню госпо­дарського права і законодавства з питань прокурорського нагляду.
Автор щиро дякує всім, хто сприяв виданню цього посібни­ка, в першу чергу рецензентам: доктору юридичних наук, про­фесору Давиденку Леоніду Михайловичу, доктору юридичних наук, професору Долежану Валентину Володимировичу, док­тору юридичних наук, професору, заслуженому юристу Украї­ни Михайленку Олександру Романовичу, члену-кореспонден-ту АПН, доктору юридичних наук, професору, заслуженому юристу України Михеєнку Михайлу Макаровичу та доктору юридичних наук, професору Кондратьєву Радомиру Івановичу.
Редакція і автор просять читачів висловити свої зауваження і пропозиції щодо змісту посібника, які будуть прийняті і врахо­вані при подальшій роботі над ним.
ГЛАВА І. ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ
§1. Роль і місце прокуратури в державному механізмі
В Україні здійснюються великомасштабні перетворення, спря­мовані на зміцнення демократії й створення правової держави. Проходить переоцінка цінностей в економічній, соціальній, управлінській, духовній та інших сферах життя суспільства. Однією з головних проблем громадського розвитку є зміцнен­ня законності та правопорядку.
Це висуває на перший план завдання забезпечення закон­ності, захисту прав і законних інтересів громадян, верховен­ство закону. Криміногенна ситуація в державі набирає загроз­ливого характеру і все далі погіршується. Зростає протидія си­лам правопорядку.
Майже повсюдно, особливо у великих промислових центрах, збільшується кількість небезпечних злочинів, поєднаних з на­сильством, жорстокістю й цинізмом. Злочинність стає більш організованою. Вона є одним з головних факторів, що негатив­но впливають на забезпечення правопорядку і внутрішньої без­пеки держави. Характерною ознакою суспільних відносин ста­ла зневага до законів та їх ігнорування.
Кримінальні структури проникли у сферу економіки, зовніш­ньоекономічну діяльність, кредитно-банківську систему. Ре­кет контролює діяльність суб'єктів бізнесу.
За такої ситуації правоохоронні, інші державні органи в ок­ремих випадках проявляють терпимість до грубих порушень громадського порядку та інших фактів беззаконня. Все це загос­трює соціальну напругу, наносить моральну й матеріальну шкоду суспільству, спричиняє недовіру значної частини насе­лення чинності закону.
На стан законності та правопорядку негативно впливає та­кож відсутність чіткого механізму виконання законів, що по­ряд з халатністю, безвідповідальністю та низькою дисципліною створює сприятливе середовище для пограбування держави, для корупції, хабарництва, інших службових злочинів, формує не­гативну думку в суспільстві.
Елементи правового нігілізму сприяли послабленню виконав­чої влади та зниженню в окремих регіонах України активності й результативності прокурорського нагляду за дотриманням законів. У зв'язку з продовженням розробки проекту нового закону України про прокуратуру активно обговорюються проб-
леми вивчення місця і ролі прокуратури в системі державних органів України.
Поки що залишається невирішеним це спірне концептуальне питання. Залежно від того, якими функціями буде наділена прокуратура в нашій правовій державі, так і будуть вирішува­тись її повноваження щодо здійснення вищого нагляду за до­триманням законів на території України.
28 червня 1996 року збулись віковічні мрії і прагнення україн­ського народу. Верховна Рада в цей день прийняла Конститу-. цію — Основний Закон нашої держави, де вказано, що Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова дер­жава. В Україні визнається і гарантується принцип верховен­ства права.
Питанням регламентації діяльності прокуратури присвячено сьомий розділ Конституції, де вказано, що юна становить єдину систему, на яку покладається:
1) підтримання державного обвинувачення в суді;
2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;
3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;
4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням осо­бистої свободи громадян.
Організація і порядок діяльності органів прокуратури Украї­ни визначаються законом. Таким чином, Конституцією не пе­редбачені функції здійснення загального нагляду і проведення попереднього слідства.
Разом з тим, у статті дев'ятій п'ятнадцятого розділу Пере­хідних положень вказується, що прокуратура продовжує вико­нувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за до­держанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію законів, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
Тобто за прокуратурою тимчасово зберігається функція за­гального нагляду. Після прийняття і введення в дію окремих законів щодо регулювання позасудових функцій контролю та нагляду за виконанням законів будуть створені відповідні орга­ни. Саме цим керувався автор, висвітлюючи проблеми позасу­дових функцій прокуратури України.
7
Залишено також функцію попереднього слідства до сформу­вання системи досудового слідства. Крім того, у статті тринад­цятій перехідних положень указано, що упродовж п'яти років після набрання чинності цією Конституцією зберігається існу­ючий порядок арешту, утримування під вартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, а також порядок про­ведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи. Таким чином, ще досить тривалий час у нас будуть діяти існуючі кримінально-процесуальні норми щодо проведення основних слідчих дій, які стосуються охорони прав та свобод людини.
Слід не лише піднести активність прокурорів, а й усіх право­охоронних органів щодо організації протидії злочинності та порушенням законності. Маючи унікальний досвід практично­го застосування законів, органи прокуратури повинні більш грунтовно та поглиблено аналізувати спільно з іншими фахів­цями практику не лише з позицій виявлених недоліків, а й встановлення причин, чому не працює той чи інший закон, чому немає тих результатів, які очікувалися і заради яких і прий­маються відповідні закони.
Розкрадання коштів у всіх сферах народного господарства, шахрайство з фінансовими ресурсами, ухилення від сплати по­датків сприяють поглибленню неплатежів, заборгованості по заробітній платі.
Підтримка з боку корумпованих представників вищих еше­лонів влади дала можливість різним ділкам в короткі строки буквально пограбувати Україну. Виходячи з цих вимог, проку­рори різних рівнів, а також інші правоохоронні органи пору­шили останнім часом чимало кримінальних справ, які торка­ються вказаних вище питань.
/ Прокуратура — це орган нагляду за додержанням законів у боротьбі зі злочинністю, яку повинні вести професіонали міліції, Служби безпеки, Державного митного комітету і охорони кор­дону, органів податкової та контрольно-ревізійної служб тощо, що прямо приписується їм законом.
Для посилення боротьби зі злочинністю чи не визначальним фактором є дотримання законності в діяльності самих право­охоронних органів. Прокуратура — єдиний орган, уповноваже­ний законом здійснювати нагляд за точним виконанням зако­нодавства органами внутрішніх справ, Служби безпеки, митної служби, інших державних контролюючих систем.
Не менш відповідальні обов'язки покладені законом і на ви-' --PAGE_BREAK--конавчі владні структури. Для запобігання таким злочинним
8
проявам необхідно, щоб працівники всіх виконавчих органів, по-перше, самі дотримувалися вимог чинного законодавства і, по-друге, забезпечували їх виконання підпорядкованими і ниж-честоящими структурами. Тільки за таких умов стануть вагомі­шими зусилля всіх державних органів в питаннях боротьби зі злочинністю і правопорушеннями.
Однією з позитивних тенденцій нашого часу є постійна увага вчених і практиків до проблеми вдосконалення законодавства, що регулює організацію і діяльність органів прокуратури Ук­раїни. Безумовно, найбільш важливою проблемою, що стоїть перед практиками і теоретиками прокурорського нагляду, є активна їх участь у розробці проекту нового закону про проку­ратуру, який має бути розроблений і прийнятий парламентом з урахуванням тих функцій, що передбачені Конституцією Ук­раїни.
Важливе практичне значення має точне визначення меж про­курорського нагляду, що дасть можливість більш цілеспрямо­вано організувати діяльність всієї прокурорської системи.
Межі прокурорського нагляду визначаються за допомогою функцій, компетенції через розмежування обов'язків, повно­важень прокурорів шляхом визначення завдань прокурорсько­го нагляду тощо.
Як відомо, концепція — це певний спосіб розуміння, голов­ний задум, конструктивний принцип різних видів діяльності. Розробка концепції здійснення функцій, закріплених Кон­ституцією України, передбачає насамперед визначення цілей її діяльності.
£ Реформування організації діяльності прокуратури є не­від'ємною складовою частиною правової держави. Це стосується аспектів діяльності прокуратури та інших органів, тому розроб­ка певної концепції діяльності прокуратури може бути здійсне­на в загальному контексті судової реформи, кінцевого визна­чення завдань і функцій, передбачених новими Кримінальне- і Цивільно-процесуальними кодексами, що обговорюються. Пра­вове забезпечення діяльності структур щодо боротьби з особ­ливо небезпечними злочинами, організованою злочинністю, виз­начення місця слідчого апарату.Т
Науковий підхід до вирішення вказаного питання потребує серйозного аналізу функціонування правоохоронних органів, зокрема прокуратури, в більшості європейських країн. Наприк­лад, прокуратури Словацької Республіки та Угорщини — са­мостійні органи, непідпорядковані виконавчій владі. У Польщі та Австрії прокурори підпорядковані міністрові юстиції. В інших
європейських країнах це питання вирішується по-різному. Від виконавчої влади, скажімо, незалежні прокуратури в Білорусі, Латвії, Російській Федерації, Португалії та Македонії. Навпа­ки, підпорядковані виконавчій владі прокуратури Німеччини, Франції, Данії, Голландії. Поряд з вказаними існують ще дві моделі. В Іспанії, Албанії, Болгарії, Хорватії прокуратура вхо­дить до складу судової влади, а у Швеції прокуратура хоча і є частиною виконавчої влади — не підпорядкована міністру юс­тиції. Повне підпорядкування прокуратури законодавчій владі має свою перевагу у високому ступені незалежності прокурорів від будь-яких органів. Але поряд з цим має також і недоліки в надмірній юридичній владі прокурорів.
Кожна спроба створити щонайнезалежнішу систему пов'яза­на із забезпеченням її належного функціонування. Гарантія свободи має бути збалансована гарантією проти сваволі. Неза­лежність і відповідальність мають бути врівноважені. Підпо­рядкованість всіх прокурорів Генеральному прокуророві України і його відповідальність перед парламентом будуть гарантувати потужний баланс незалежності і контролю.
Повне включення прокуратури до складу виконавчої влади несе в собі небезпеку впливу з боку останньої на прокуратуру та служіння її політичній меті і базовим політичним поглядам Уряду. Тим більше, що на перспективу все слідство повністю перейде в підпорядкування відповідних структур виконавчої влади. Крім того, міліцією, яка здійснює оперативно-розшуко-ву діяльність, також керує представник виконавчої влади — Міністр внутрішніх справ.
^ Виходячи з вимог Конституції щодо самостійності прокура­тури як державної системи, правове положення прокуратури в проекті нового Закону України про прокуратуру слід визна­чити як щось середнє між виконавчою і судовою владою. Таке становище прокуратури, на нашу думку, дає об'єктивну можливість виконувати незалежний нагляд за законністю органів, що ведуть боротьбу зі злочинністю та проводять опе-ративно-розшукову діяльність, а також адміністраціями місць позбавлення волі.
У розділі «Загальні положення» необхідно вказати, що згідно з Конституцією України прокуратура — єдина централізована система органів, яка здійснює нагляд за органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю, проводять оперативну, розшукову діяльність, за адміністраціями місць позбавлення волі, а також виконує інші функції, передбачені Основним Законом нашої держави.
10
Прокуратура відповідно до процесуального законодавства України бере участь у розгляді справ судами, вносить протести на рішення, вироки, ухвали і постанови судів, що суперечать чинному законодавству. Бере участь у правотворчій діяльності, випускає спеціальні видання, має у своєму підпорядкуванні наукові та науково-педагогічні навчальні заклади. Генеральна прокуратура України в межах своєї компетенції здійснює прямі зв'язки з відповідними органами інших держав і міжнародни­ми організаціями.
Організація і порядок діяльності прокуратури України і по­вноваження прокурорів визначаються Конституцією України, Законом про прокуратуру, а також іншими законами і міжна­родними угодами.
На прокуратуру не може бути покладено виконання функцій, непередбачених законами.
Органи прокуратури становлять єдину централізовану систе­му з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоя­щим і Генеральному прокурору України, здійснюють свої по­вноваження гласно, незалежно від органів державної влади і місцевого самоврядування, інформуючи їх про стан законності і правопорядку. Оперативні працівники органів прокуратури України не можуть бути членами виборних та інших органів, що утворюються органами державної влади і місцевого само­врядування. Вони також не можуть бути членами громадських об'єднань, політичних партій і рухів та брати участь у їх діяль­ності.
Прокурорські працівники не мають права поєднувати свою основну діяльність з іншою діяльністю, крім викладацької, на­укової і творчої.
Вплив у будь-якій формі на прокурорів з метою схилення на прийняття рішення чи ухилення від цього тягне за собою вста­новлену законом відповідальність.
Ніхто не взмозі без дозволу прокурора розголошувати матері­али перевірок і досудового слідства, що проводяться до їх завершення.
Вимоги прокурора, що випливають з його повноважень, виз­начених законом, підлягають безумовному виконанню у вста­новлені строки.
Статистична та інша інформація, документи та їх копії, не­обхідні при здійсненні покладених на органи прокуратури функцій, пред'являються за вимогою прокурора безоплатно.
Генеральний прокурор України, його заступники і за їх дору­ченням інші працівники прокуратури мають право бути при-
11
сутніми на засіданні Верховної Ради, її комісій і комітетів, Уряду України, представницьких і виконавчих органів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, район­них, міських, селищних та сільських Рад народних депутатів та "їх виконавчих комітетів.
Прокурор, його заступники, а також за їх дорученням інші прокурорські працівники мають право брати участь у розгляді внесених ними подань і протестів органами виконавчої влади, представницькими і виконавчими органами місцевого самовря­дування, комерційними і некомерційними організаціями. *
Вважаємо також, що Генеральний прокурор України і підпо­рядковані йому прокурори повинні координувати діяльність по боротьбі зі злочинністю органів внутрішніх справ, Служби без­пеки, податкової адміністрації, Державного митного комітету та інших правоохоронних органів.
З метою забезпечення координації діяльності вказаних органів прокурор скликає координаційні наради, організовує робочі групи, вимагає статистичну та іншу необхідну інформацію, здійснює інші повноваження відповідно до нормативних актів про координацію діяльності по боротьбі зі злочинністю, за­тверджених Президентом України. Прокурор при виявленні в ході здійснення своїх повноважень необхідності вдосконален­ня чинних нормативних правових актів має право вносити в законодавчі органи і органи, що наділені правом законодавчої ініціативи, відповідного і нижчестоящого рівнів вимоги про зміни чи доповнення, про відміну чи прийняття законів або інших нормативних правових актів.
В органах прокуратури відповідно до їх повноважень вирішу­ються заяви, скарги та інші звернення, що мають дані про по­рушення законів. Рішення, прийняте прокурором, не заборо­няє звернення особи за захистом своїх прав до суду. Рішення за скаргою на вирок, рішення, ухвалу і постанову суду може бути оскаржене тільки вищестоящому прокурору.
Скарги, заяви та інші звернення, що надходять в органи про­куратури, розглядаються в порядку і в строки, які встановлені Законом України «Про звернення громадян». Відповідь на зая­ву, скаргу чи інше звернення має бути мотивованою. Якщо в задоволенні заяви чи скарги відмовлено, заявникові повинен бути роз'яснений порядок оскарження прийнятого рішення, а також право звернення в суд, якщо таке передбачено законом. Прокурор в установленому законом порядку вживає заходів до притягнення до відповідальності осіб, що вчинили правопо­рушення.
12
Забороняється пересилка скарг в орган чи посадовій особі, рішення чи дії яких оскаржуються.
У зв'язку з цим ключового значення набуває справді науко­вий вибір стратегії подальшого розвитку державно-управлін­ських інститутів, конкретних шляхів і засобів подолання при­таманних їм недоліків з метою створення ефективно працюю­чого механізму державного управління. Це неможливо без розвиненої теоретичної бази, якої бракує сьогодні при підго­товці та застосуванні законів, правових актів центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, що значною мірою позбавляє управлінську діяльність необхідної органі­зуючої спрямованості, об'єднуючого та впорядковуючого по­тенціалу. У зв'язку з цим питання науково-теоретичного за­безпечення повсякденної практики управління та шляхів роз­витку набувають нині особливого значення.
Організація роботи —^засіб практичної реалізації завдань про­курорського нагляду. Його рівень і ефективність у поперед­женні правопорушень у багатьох випадках визначається тим, як організована робота в органах прокуратури.
Головне в організації роботи — вміння правильно підібрати і розставити кадри, визначити основні напрями роботи (пла­нування) і забезпечити контроль виконання, належним чином реагувати на обгрунтовані звернення громадян.
Організація роботи не може бути без налагодженого діловод­ства, обліку і звітності. Такі основні елементи організації робо­ти.
Слід також обгрунтувати теоретичні проблеми положення про структуру діяльності Головної військової прокуратури, Голов­ного слідчого управління, управлінь з боротьби з організова­ною злочинністю та з розслідування особливо важливих справ, правового забезпечення, з національної безпеки, нагляду за дотриманням законів на транспорті та інших структурних підрозділів центрального апарату Генеральної прокуратури Ук­раїни.
Комплексному розглядові змісту всіх функцій, їх взаємозв'­язку підлягає визначення співвідношення функцій і окремих напрямів діяльності структурних підрозділів, виявлення меха­нізму впливу управлінських рішень на результативність ви­конання завдань, які стоять перед органами прокуратури, а також на діяльність інших державних органів, що ведуть бо­ротьбу зі злочинністю і порушеннями чинного законодавства. Треба провести класифікацію актів нормативного регулювання організації і діяльності прокуратури, визначити основні напря-
13
ми їх розвитку відповідно до управлінських завдань, сформу­лювати конкретні пропозиції стосовно діяльності вказаних вище структур Генеральної прокуратури України щодо виконання окремих функцій.
Слід розглянути і конкретизувати правові аспекти вдоскона­лення інформаційного забезпечення управлінь і відділів Гене­ральної прокуратури України при розслідуванні злочинів, про­курорському нагляді за виконанням законів, в управлінській та іншій діяльності органів прокуратури. Повинні бути розроб­лені теоретичні положення про структуру діяльності Генераль­ної прокуратури на основі функціонального підходу. Вони по­винні характеризуватись системою понять функцій, їх класифі­кацією, ієрархією і взаємозв'язком, самостійним місцем у курсі організації і діяльності органів прокуратури.
Дослідження організації діяльності прокуратури на функці­ональній основі дасть можливість розробити комплекс про­позицій щодо вдосконалення і розвитку правового регулю­вання діяльності її органів. Всебічне нормативне регулюван­ня управлінської діяльності в органах прокуратури, організа­ційно-управлінських правовідносин і актів їх реалізації у взає­мозв'язку з іншими правовідносинами створить належні пра­вові підвалини для управлінської дії на процес оптимізації всієї діяльності прокурорської системи України. Таким чи­ном, завдання, що стоять перед прокурорським наглядом, і його принципи визначають систему і структуру органів про­куратури.
Прокуратура є незалежною від місцевих органів влади єди­ною централізованою системою, очолюваною Генеральним прокурором України, якому підпорядковані всі, в тому числі військові і спеціальні, нижчестоящі прокурори. Відповідно до Конституції Генеральний прокурор України призначається Президентом за згодою Верховної Ради. Заступники Генераль­ного прокурора України призначаються Генеральним проку­рором як члени колегії. Прокурори областей і прирівняні до них прокурори також призначаються Генеральним прокурором. Ми вважаємо, що цим керівникам необхідні додаткові гарантії з подальшим затвердженням парламентом чи Президентом України. Вказані, а також всі інші прокурори призначаються Генеральним прокурором на 5 років. На такий же термін при­значається і Генеральний прокурор. На наш погляд, на такий же термін слід призначати і заступників прокурорів всіх рівнів, і робити це слід разом з призначенням відповідного прокурора. Призначення начальників відділів загального нагляду і кадрів
14
обласного рівня проводиться прокурорами областей за погод­женням з Генеральною прокуратурою. На наш погляд, призна­чення всіх начальників відділів і старших помічників проку­рорів областей повинно проводитись за погодженням з Гене­ральною прокуратурою. Призначення керівників самостійних структурних підрозділів центрального апарату Генеральної про­куратури України, а також заступників прокурорів областей і прирівняних прокурорів проводиться Генеральним прокурором України з подальшим затвердженням на колегії Генеральної прокуратури України. Такий же порядок призначення проку­рорів міських, районних, міжрайонних і прирівняних до них прокурорів.
Генеральний прокурор України керує діяльністю органів про­куратури і здійснює контроль за роботою підпорядкованих йому прокурорів. У Генеральній прокуратурі утворюється колегія у складі 7-11 членів. Персональний склад затверджується Гене­ральним прокурором. Наказом Генерального прокурора Украї­ни затверджується персональний склад колегії прокуратур об­ластей і прирівняних до них прокуратур.
Цей короткий виклад свідчить, що прокуратура як частина системи державних органів є самостійний багатопрофільний державно-правовий інститут, діяльність якого тісно пов'язана з виконанням функції держави — забезпечення законності і правопорядку/}
У зв'язку з проведенням правової реформи в Україні поста^ ють складні проблеми подальшого розвитку прокуратури, які будуть обговорюватися. У пошуках шляхів вирішення цих про­блем треба пам'ятати висновок, якого дійшли учасники Пан-Європейської конференції «Трансформація прокуратури в орган, сумісний з демократичними принципами права», яка була про­ведена Радою Європи у травні 1993 року: «Щоб не помилити­ся, досягти успіху, важливо, щоб будь-яка створювана проку­рорська система була сумісна з культурою і історією України. Ця система повинна бути сприйнята тим суспільством, в якому вона функціонує».
Проведення судово-правової реформи є невід'ємною умовою утвердження України як суверенної, незалежної, демократич­ної, соціальної, правової держави, в якій державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (визнається і діє принцип верховенства права (статті 1, 6, 8 Конституції України). Головним завданням цієї реформи є становлення сильної, незалежної при здійсненні своїх функцій судової влади, здатної на підставі закону реально вирішувати
15
завдання, що стоять перед правосуддям, а також реформуван­ня прокуратури, адвокатури, судової експертизи, нотаріату, органів юстиції, внутрішніх справ, Служби безпеки, органів дізнання і попереднього слідства.
Реалізація Концепції судово-правової реформи, затвердже­ної Верховною Радою України 28 квітня 1992 року, зокрема реформування судової системи і здійснення правосуддя, дала певні результати, але запровадження її визначальних положень дедалі все більше гальмується, в тому числі і через слабке мате­ріально-технічне забезпечення реформи. Багато принципових положеннь потребують перегляду в зв'язку з прийняттям 28 червня 1996 року нової Конституції України.
Нова концепція грунтується на положеннях нової Консти­туції України, а також на досвіді реалізації попередньої Кон­цепції і виключає ревізію положень, що базуються на демокра­тичних ідеях правосуддя, розроблених вітчизняною і світовою наукою і практикою.
Попереднє розслідування кримінальних справ здійснюється у формі дізнання і досудового слідства. Запроваджується по­дальша диференціація попереднього розслідування залежно від тяжкості вчиненого злочину. У справах про злочини, за які законом передбачено покарання у вигляді позбавлення волі на строк до п'яти років включно або інший, більш м'який вид покарання, провадиться дізнання, і справа за наявності для цього підстав направляється через прокуратуру до суду. В усіх інших справах провадиться досудове слідство, а органи дізнан­ня виконують лише невідкладні слідчі дії до направлення спра­ви слідчому. Протокольна форма досудової підготовки матері­алів скасовується. Формується спеціалізований апарат дізна-вачів. Розширюється коло органів дізнання.
Слідчі апарати залишаються в органах МВС і СБУ, а також у військовій прокуратурі. В усіх слідчих підрозділах вводяться спеціальні звання — офіцерів юстиції.
Розширюється дія засади змагальності в дізнанні та судовому слідстві, удосконалюються гарантії прав потерпілого, підозрю­ваного та обвинуваченого.
Розробляється і приймається Закон України «Про органи дізнання і досудового слідства», в якому визначається система цих органів, їх завдання, автономність у сфері управління, чіткі межі повноважень, статус дізнавача і слідчого, встановлюються гарантії їх правового та соціального захисту. Фінансування слідчих підрозділів у кожному із відомств передбачається окре­мим рядком
16
    продолжение
--PAGE_BREAK--ТЕРНОПІЛЬСЬКА АКАДЕМІЯ НАРОДНОГО ГОСПОДАРСТВА
ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ МЕТОДИЧНИЙ КАБІНЕТ
тнв:№.........
38
Розробляється державна програма зміцнення апаратів дізнання і слідчих апаратів, покращення матеріального і морального сти­мулювання праці дізнавачів і слідчих, вдосконалення управлін­ня цими підрозділами, підготовки і перепідготовки для них кадрів.
Реформування прокуратури відповідно до Конституції України спрямоване на чітке визначення її місця і ролі в системі органів державної влади, вилучення у неї функцій та повноважень, притаманних іншим державним органам, зокрема функції за­гального нагляду — повністю і функції попереднього слідства. Пріоритети в її діяльності зміщуються на користь захисту кон­ституційних прав і свобод людини і громадянина.
Органи прокуратури України, виконуючи вказані консти­туційні повноваження, в 1992-1995 роках виявили 336 тисяч порушень закону, з метою усунення яких внесли подання, про­тести та приписи. За нехтування законами за вимогою проку­рорів притягнуто до відповідальності майже 145 тисяч осіб. Крім того, лише за минулий рік за наслідками розслідування кримі­нальних справ до кримінальної відповідальності за направле­ними до суду справами притягнуто 1039 осіб, відшкодовано 4,1 трлн. карбованців та 4,8 млн. доларів США.
Прокурорський нагляд за дотриманням законів є досить ефек­тивним. Органи влади, як правило, позитивно сприймають протести, приписи та подання прокурорів і з урахуванням їх вимог вживають заходи щодо усунення порушень. Більшість (97%) протестів прокурорів на незаконні правові акти задоволь­няються безпосередньо органами, які їх видали. За минулі чо­тири роки задоволене понад 65 тисяч протестів.
З 1991 року одним з пріоритетних напрямів прокурорської діяльності є захист конституційних прав і свобод громадян. Органи прокуратури безкоштовно і оперативніше, ніж нинішні суди, реагують на порушення чинного законодавства. Тому гро­мадяни надають перевагу прокуратурі у захисті від сваволі чи­новників. У 1992-1995 роках прокурори стали на захист прав громадян з 46437 звернень. За пропозицією прокурорів понов­лені права громадян у зв'язку з порушенням трудового законо­давства у 6291 випадку, житлового законодавства — 3751, з питань соціального захисту громадян — 3746. На особистому прийомі прокурорами прийнято 766792 громадянина. Крім того, за поданнями і приписами прокурорів усунуто 46880 порушень законодавства про конституційні права і свободи громадян, а за протестами прокурорі р ™а™Рац^17426 незаконнихправо-
_______________—•-.-янахк-,--*^^11^- — ------
вих
актів згииалІЯйт анемія
НАРОДНОГО ГОСПОДАРСТВА І
ЮРИДИЧНИЙ ІНСТИТУТ МЕТОДИЧНИЙ КАБІНЕТ |
ІНВ.№.
БІБЛІОТЕКА АБОІШ
ТАКІГ
17
Особливе занепокоєння викликає дотримання прав грома­дян при притягненні їх до адміністративної відповідальності. За чинним законодавством накладати адміністративні стягнен­ня вправі 35 органів державної виконавчої влади, а також судді. За останні три роки до такої відповідальності притягнуто май­же 40 мільйонів громадян, тобто на кожного дорослого грома­дянина країни за цей час накладено таке стягнення. Тільки за протестами прокурорів відмінено понад 17 тисяч незаконних постанов органів державної влади з цих питань і майже 5 тисяч постанов суддів.
Однією з головних проблем є зміцнення правопорядку. Це висуває на перший план завдання забезпечення законності, захисту прав і законних інтересів громадян, верховенства зако­ну.
Ми маємо виходити з неминучості тривалого перехідного періоду від нинішнього етапу до тієї держави, яку зможемо назвати правовою. Прокуратура існує не тільки серед держав­них органів, але й у нашій свідомості, як захисниця прав гро­мадян.
Вона інтегрована в соціальну, індивідуальну психологію і пра­вову культуру нашого народу. Наш власний досвід засвідчує, що прокурори не тільки ефективно стоять на варті чинних за­конів, інтересів держави і суспільства, а й активно захищають права конкретних осіб.
^Головними ознаками правової держави є верховенство зако­ну і законність, тобто систематичне і точне виконання право­вих приписів всіма державними органами, громадськими об'­єднаннями, суб'єктами господарювання різних форм власності, установами, службовими особами і громадянами.
Кожне порушення законності — це є непідкорення органу або особі, які виражають законну волю держави, що є непри­пустимим, бо цим дезорганізується управління суспільством, наноситься шкода народному господарству.
Діяльність органів прокуратури щодо вирішення заяв і звер­нень громадян, перевірок сигналів преси та інших засобів ма­сової інформації про порушення законності і недоліки в ро­боті має важливе значення для правильної організації нагляду, підвищення дієвості заходів щодо попередження правопору­шень і формування громадської думки в дусі поваги до за­конів і нетерпимості до будь-яких порушень правових норм.
Ось чому детально регламентується ця діяльність в органах прокуратури України відповідними наказами і розпорядження­ми Генерального прокурора України і має мету забезпечити
18
своєчасний і кваліфікований розгляд кожного звернення, все­бічну перевірку доводів заявника і прийняття на місці правиль­ного рішення, безумовне відновлення порушених прав і закон­них інтересів громадян, притягнення до відповідальності вин­них осібЛ
При встановленні порядку проходження, розгляду і вирішен­ня заяв і повідомлень, організації особистого прийому грома­дян в прокуратурах всіх рівнів необхідно керуватись Законом України від 2 жовтня 1996 року «Про звернення громадян».
Як відомо, згідно з новою Конституцією України, яку ухва­лили 28 червня 1996 року, органи прокуратури України позбав­лені функцій проведення попереднього слідства і здійснення загального нагляду.
Перехідними положеннями їх залишено упродовж п'яти років до створення спеціальних державних органів, що будуть ці функції виконувати.
Водночас, згідно із ст.29 Закону України про прокуратуру, нагляд за дотриманням законодавства про звернення гро­мадян здійснюється Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому прокурорами. Відповідно до на­даних їм чинним законодавством повноважень вони вжи­вають заходів до поновлення порушених прав, захисту за­конних інтересів громадян, притягнення порушників до відповідальності.
Це дає підстави вважати, що реалізувати здійснення нагляду за виконанням цього закону прокурори зможуть шляхом пред­ставлення в судах інтересів держави та громадянина, як це виз­начено в аналогічній функції прокуратури, вказаній в новій Конституції України. Є й інші закони, де вимагається здійснення нагляду за їх виконанням органами прокуратури. На наш пог­ляд, більш чітко це повинно бути регламентовано в новому Законі України «Про прокуратуру».
Виходячи з вимог вказаного закону, органами прокуратури України здійснено ряд практичних заходів щодо перебудови роботи зі скаргами, забезпечення надійної охорони прав і за­конних інтересів громадян.
їх листи стали активніше використовуватися для зміцнення законності й правопорядку, посилення прокурорського нагля­ду, поліпшення діяльності правоохоронних органів щодо бо­ротьби з правопорушеннями. Вже стає традицією заслухову­вання Генеральним прокурором України на оперативних нара­дах керівників структурних підрозділів апарату Генеральної прокуратури України питань щодо покращання організації ро-
19
боти зі зверненнями громадян. З цього приводу був виданий спеціальний наказ Генерального прокурора України.
Частіше практикуються виїзди на місця для перевірки сиг­налів про порушення законності із залученням у разі необхід­ності спеціалістів та заявників.
Стан роботи зі скаргами постійно аналізується як в цент­ральному апараті, так і на місцях. Результати обговорюються на колегіях. Заслуховуються керівники структурних підрозділів відповідних прокуратур. Все ширше запроваджується гласність цієї роботи. Матеріали за фактами порушень прав громадян постійно публікуються в пресі. Однак ще деякі прокурори на місцях не завжди вживають своєчасних та ефективних заходів щодо відновлення порушених прав громадян.
Окремі прокурори районів і міст не завжди глибоко з'ясову­вали причини надходження скарг, проявляли лібералізм і не порушували питання про притягнення до відповідальності служ­бових осіб, які порушують права громадян.
Інколи не досить чітка робота правоохоронних органів, слаб­кий прокурорський нагляд за законністю вирішення конкрет­них скарг сприяє тому, що громадяни, домагаючись задово­лення своїх прав, змушені направляти повторні скарги.
У практичній діяльності поряд з випадками, коли окремі скар­ги не знаходять правильного вирішення на місцях, громадяни протягом тривалого часу змушені звертатись до обласних і цен­трального апарату Генеральної прокуратури України. Тому Ге­неральний прокурор України запропонував підвідомчим орга­нам якомога ширше використовувати засоби масової інфор­мації для виховання у громадян поважливого ставлення до закону.Зокрема, працівники прокуратури у виступах в пресі, по радіо і телебаченню більше уваги мають приділяти роз'яс­ненню законодавства про порядок розгляду звернень громадян.
Поряд з цим за дорученням Генерального прокурора Украї­ни також вивчалась організація надходження, розгляду і вир­ішення депутатських звернень, листів, заяв та повідомлень громадян щодо конкретних порушень законодавства службо­вими особами і громадянами.
Керівники правоохоронних органів зобов'язані підвищити вимогливість до себе й підлеглих з тим, щоб виключити не­уважність, тяганину і недбалість, необгрунтовані й неправильні рішення щодо скарг, невмотивовані і непереконливі відповіді. Для цього від усіх прокурорів вимагається насамперед підви­щити дисципліну кожного працівника та його відповідальність за доручену справу.
20
Поряд із удосконаленням організації роботи зі зверненнями органам прокуратури слід підвищити ефективність заходів, що вживаються для відновлення порушених прав і захисту закон­них інтересів громадян, притягати винних службових осіб до відповідальності.
Генеральний прокурор України у відповідному наказі про організацію роботи із заявами і скаргами в органах прокурату­ри зобов'язав заступників Генерального прокурора, начальників управлінь та відділів Генеральної прокуратури України, проку­рорів Автономної Республіки Крим, областей, міських, район­них, міжрайонних та прирівняних до них прокурорів забезпе­чити всебічний, кваліфікований, своєчасний розгляд і вирішення заяв і скарг громадян та юридичних осіб, які є не підвідомчими суду та не відносяться до компетенції інших органів. Автор має намір дослідити функції прокуратури в історичному плані, з моменту створення прокуратури в Римській імперії, Франції, Росії та в Україні, звернувши увагу на ті з них, якими наділя­лись прокурори в різні історичні епохи, і що в них спільного.
§2.     продолжение
--PAGE_BREAK--Історія розвитку і становлення функцій прокуратури
Прокурор (від лат. ргосугаїог — завідуючий, управляючий, піклувальник) — офіційна посадова особа органів прокурату­ри. У Стародавньому Римі — управляючий майном, маєтком тощо. Ними були улюблені раби імператора. Посада прокурора як державного чиновника запроваджувалась із введенням Ав-густовської Конституції. Це був, власне, слуга імператора з представницькою владою, і особливу роль вони відігравали при зборі податків, управлінні імператорським маєтком тощо. Пізніше прокурор став представником у суді за призначенням свого довірителя.
Засновником королівської прокуратури визнається французь­кий король Філіп IVКрасивий, бо при ньому у 1302 році впер­ше було визначено законом Положення Королівських проку­рорів в судах. У кінці XVIIст. прокуратура склалася як могутня державна установа, очолювана прокурором. В основному поса­ди прокурорів продавалися з правом спадкоємництва. Проку­рори передусім захищали інтереси корони.
При пануванні розшукового процесу роль прокурора зводи­лась до порушення розслідування та нагляду за діяльністю суддів. Прокурор був посередником між судом і королівською владою.
Із Франції інститут прокуратури був запозичений Німеччи­ною, Англією, Шотландією та іншими державами.
21
У Росії за Петра І прообразом прокурорів стали фіскали, що нагадували недосконалу посаду західних прокурорів. Фіскали не виправдали себе і були замінені на прокурорів, вони відігра­вали роль «ока» імператора і стряпчих у справах державних.
Походження російської прокуратури датується ерою Петра Великого, який у 1722 році прийняв французьку модель проку­ратури для того, щоб мати ефективний контрольний орган, «око государево», який наглядав би за центральними та місцевими адміністративними органами'. Прокурор підпорядковувався безпосередньо Імператору і зобов'язаний був наглядати за діяльністю Сенату та Колегій, «щоб не порушувалась воля його величності». Прокуратура такого типу якнайкраще відпо­відала ідеям і вимогам самодержавного царату, його експан­сивній і жорстокій політиці2.
У 1864 році було проведено ряд реформ, які певною мірою демократизували Росію того часу. Звичайно, притерпіли зміни й органи прокуратури. За основу було взято знову ж французьку модель, але вже з середини XIXстоліття, згідно з якою прокура­тура була позбавлена функції тотального нагляду, в її компетен­цію входили лише процесуальні функції. Цей заклад вважався одним із символів царату і був відмінений у 1918 році3.
Радянська прокуратура була заснована в 1922 році і означа­ла повернення до старих традицій, які існували в Російській імперії до 1864 року. Функції нагляду за виконанням законів поза сферою кримінального права було поновлено. Це загаль­ний нагляд за діяльністю виконавчих органів, місцевих Рад, судів, підприємств, громадських організацій, службовців тощо. Мета цієї функції — забезпечення нагляду за виконанням законів у всій державі.
З падінням у лютому 1917 року монархії в Росії на Україні активізувався рух за територіальну автономію з державною ук­раїнською мовою. У Києві 17 березня 1917 року на зборах пред­ставників українських громадських організацій була заснована УКРАЇНСЬКА ЦЕНТРАЛЬНА РАДА, її головою обрано про­фесора Грушевського М.С., створено 7 комісій, у тому числі
'Див. Грошевой Ю.М. Прокурорський нагляде Україні. К.,1993, с.80.
2Див. Винниченко В. Відродження нації. Ч. /-///. Київ-Відень, 1920, с.ІО.
3Див. Полонська-Василенко. Історія України. 1900-1928 рр. Київ, 1991, с.12.
22
правничу, яку очолив Михайло Ткаченко. Законодавче оформ­лення створеної Української Центральної ради відбулося на Українському національному з'їзді, який проходив 19-21 квітня 1917 року в Києві. На цьому з'їзді до Української Центральної ради було обрано 115 представників, а таємним голосуванням Грушевського М.С. затверджено на посаді Голови Української Центральної ради. Центральна рада обрала Комітет Централь­ної ради, який згодом став називатися Малою Радою. З цього часу розпочалась жвава робота по відновленню державності на Україні1.
У червні 1917 року створено уряд — Генеральний секретаріат на чолі з В.Винниченком. У «Статуті Генерального Секретарі­ату» зазначалось, що «Вищим Краєвим органом управління на Україні є Генеральний Секретаріат Української Центральної Ради, який формується Центральною Радою, відповідає перед нею і затверджується Тимчасовим Урядом». Згідно з цим Ста­тутом Генеральний секретаріат у своєму складі мав 14 Гене­ральних секретарів, у тому числі і в справах юстиції. З таким Статутом Тимчасовий уряд не погодився і в «Інструкції Гене­ральному Секретаріатові Тимчасового Уряду на Україні» від 17 серпня 1917 року надзвичайно обмежив компетенцію і функції Генерального секретаріату, вилучивши із його відання військові справи, юстицію, шляхи сполучення. Позбавив його права по­ширити свою владу на Харківську, Катеринославську та Хер­сонську губернії. Територія, яка підлягала Генеральному сек­ретаріатові, обмежувалася п'ятьма губерніями: Київською, Во­линською, Подільською, Полтавською та Чернігівською (без 4 північних повітів).
З Інструкцією Тимчасового уряду Центральна рада не згод­жувалась. Зміст її бурхливо і довго обговорювався на засідан­нях і все ж таки з відповідними зауваженнями Українська Цен­тральна рада вимушена була прийняти Інструкцію до виконан­ня2.
Після повалення у жовтні 1917 року Тимчасового уряду і вста­новлення в Росії радянської влади Українська Центральна рада продовжила розбудову української державності. У листопаді склад Генерального секретаріату поповнено Генеральним секретарем із судових справ. На цю посаду призначено М.Ткаченка.
' Див. Крип 'якевич І., Дольницький М. Історія України. «Мемо­ріал», Львів, 1991, с.40. 2О. Субтельний. Україна. Історія. «Либідь», Київ, 1991, с. 120.
23
У листопаді 1917 року своїм IIIУніверсалом Центральна рада проголосила УКРАЇНСЬКУ НАРОДНУ РЕСПУБЛІКУ, скасувала приватну власність на землю, смертну кару, встано­вила 8-годинний робочий день, контроль над виробництвом, передбачила реформу судоустрою. Цим Універсалом розши­рені територіальні межі УНР. Влада Української Центральної ради тепер мала поширюватися крім зазначених раніше 5 губер­ній ще й на Харківщину, Катеринославщину, Херсонщину і Таврію (без Криму)1.
Розпочалась робота по створенню судів та прокурорського нагляду УНР. 15 грудня 1917 року ухвалено закон «Про утво­рення Генерального Суду». Цей вищий судовий орган України створювався як тимчасовий до прийняття Конституції УНР. Генеральний суд складався з трьох департаментів: цивільного, карного і адміністративного. Члени Генерального суду мали звання Генеральних суддів. Вони обиралися Центральною ра­дою за поданням Генерального секретаря судових справ. При Генеральному суді засновувалась ПРОКУРАТОРІЯ. Керівниц­тво прокураторією мав здійснювати Старший прокуратор, який призначався Генеральним секретарем судових справ.
Згодом був прийнятий закон «Про заведення апеляційних судів». Створювалися Київський, Харківський та Одеський апе­ляційні суди. Припинялась діяльність Судових палат у справах, які стосуються апеляційних судів2.
У подальшому, 4 січня 1918 року, Центральна рада ухвалила закон «Про урядження прокураторського догляду на Україні». Це було продовженням вже розпочатої роботи по створенню структур прокурорського нагляду Української Народної Рес­публіки. Прокураторії організовувалися при апеляційних та окружних судах. Очолювали відповідні Прокураторії Старші прокуратори. Всі прокуратори призначалися Генеральним сек­ретарем судових справ. Водночас посади Прокурорів та Това­ришів прокурора окружних судів скасовувались3.
На підставі прийнятих законів зроблені і перші призначення на посади Прокураторів. Наказом Генерального секретаря су­дових справ від 18 січня 1918 року за № 7 на посаду Старшого
'В.Верстюк, інші. История УССР. Хронологический справоч-ник. «Наукова думка», Київ, 1990, с. 18.
2Див. Революцію на Украине. По мемуарах белих. Госиздат. Москва, 1930, с.18.
3Див. Історія держави і права УРСР. АН УРСР. Київ, 1961, с. 126.
24
прокуратора Генерального суду призначено Маркевича Дмит­ра Васильовича1.
У березні 1918 року Центральна рада затвердила штати Гене­рального суду. До штату Прокураторії входив Старший проку­ратор, 3 прокуратори, писар та помічник писаря.
22 січня 1918 року Українська Центральна рада IVУніверса­лом (останнім) проголосила Україну самостійною державою: «Однині Українська Народна Республіка стає самостійною, ні від кого не залежною, вільною, суверенною Державою Україн­ського Народу». Генеральний секретаріат став йменуватися РАДОЮ НАРОДНИХ МІНІСТРІВ, а Генеральні секретарі -Народними Міністрами.
На початку квітня 1918 року Міністерство Судових справ очо­лив професор Шелухін С.П.2
Українська Центральна рада продовжувала мурувати право­вий фундамент самостійної держави. Прийнято закони «Про поділ України на землі», «Про громадянство», «Про реєстрацію громадянства УНР». У квітні 1918 року схвалено проект Кон­ституції Української Народної Республіки.
28 квітня 1918 року відбулося останнє засідання Української Центральної ради, яке було перерване німецькою польовою таємною поліцією. Всі присутні в залі члени Центральної ради були на деякий час заарештовані. Так стався державний пере­ворот3
    продолжение
--PAGE_BREAK--Прокуратура за часів Гетьманату (квітень-грудень 1918)
29 квітня 1918 року на з'їзді українських хліборобів на Ук­раїні проголошено гетьманат і обрано Павла.Скоропадського Гетьманом Всієї України. В цей же день Гетьман проголосив маніфест — «Грамоту до всього Українського Народу» та «За­кони про тимчасовий державний устрій України». У Грамоті оголошено, що Центральна і Мала ради, а також всі земельні комітети розпускаються, а міністри та товариші їх звільняють­ся. Гетьман запевнив громадян і козаків України, що він буде
'Див. Вісті з Центральної Ради УНР, №№ 1, 3, 9, ІЗ, 18, 20-25 за 1917 рік, с.16.
2Вісник Генерального Секретаріату УНР, №№ 4, 5, 6, 7, 8 за 1917 рік, № 1, 2- 1918, с.5.
3Див. Вісник Ради Народних Міністрів УНР, №№3, 9-19 за 1918 рік, с.50.
25
твердо стояти на сторожі порядку і законності в Українській державі, домагатися негайного виконання всіх державних роз­поряджень і підтримувати авторитет влади. У цьому доку­менті сповіщалось: «Права приватної власності як фундаменту культури і цивілізації відбудовуються в повній мірі і всі роз­порядження колишнього Українського уряду, а рівно Тим­часового уряду Російського відміняються і скасовуються. Відновлюється повна свобода по зробленню купчих куплі-продажу землі».1
«Закони про тимчасовий Державний устрій України» вирі­шували питання гетьманської влади, віри, прав і обов'язків українських козаків і громадян, видання і виконання законів, діяльності Ради міністрів і міністрів, Фінансової ради та Гене­рального суду.
На Генеральний суд покладалися обов'язки Вищого охоро-нителя і захисника закону та Вищого суду України в судових та адміністративних справах. Назва «Українська Народна Респуб­ліка» змінювалась на «Українську Державу».
Гетьман Всієї України наказом № 1 від 2 травня 1918 року призначив Отаманом Ради міністрів Ф.А.Лизогуба і ще 10 міністрів, у тому числі і міністра судових справ професора Чу-бинського М.П., а наказом № 11 від 16 травня — приват-до­цента І.О.Кістяківського Генеральним суддею. Згодом, 6 серп­ня 1918 року новим Міністром юстиції призначено Олексія Романова, а в жовтні — Андрія Вязлова.
8 липня 1918 року Гетьман Всієї України затвердив ухвале­ний Радою міністрів Української Держави Закон «Про утво­рення Державного Сенату», яким відмінив закон Центральної ради «Про утворення Генерального Суду». Державний сенат складався із Сенаторів, в тому числі Президента Сенату, і поділявся на Генеральні суди: Адміністративний, Цивільний і Карний.
Цим же законом були врегульовані і питання прокурорсько­го нагляду. При кожному Генеральному суді, а також Загальнім зібранні Державного сенату перебували Прокурор і Товариші прокурора під вищим наглядом Міністра юстиції, як Генераль­ного прокурора.
У грудні 1918 року Гетьманат як державний устрій Української Держави революційними силами замінено на Директорію.
'Див. Державний Вісник, №№ 1-81 за 1918 рік, с.38.
26
Директорія. Відновлення Прокураторі! (грудень 1918 — березень 1921)
Директорія Української Народної Республіки створена 14 листопада 1918 року з п'ятьох осіб на чолі з Володимиром Вин-ниченком, як альтернативний уряд Гетьманату, а 14 грудня Гетьман Всієї України Павло Скоропадський зрікся влади. У цей же день Директорія проголосила про відновлення Україн­ської Народної Республіки. 26 грудня 1918 року вона призна­чила свою першу Раду Народних міністрів УНР на чолі з В.М.Че-хівським. У цьому уряді обов'язки Міністра юстиції виконував С.П.Шелухін.
Директорія оголосила Гетьмана поза законом, а деякі міністри Української держави були заарештовані. 2 січня 1919 року відмінено закон «Про утворення Державного Сенату» і віднов­лена діяльність Генерального суду, який тепер став називатися «Надвищий Суд Української Народної Республіки». Міністру юстиції доручалось негайно по затвердженню нових штатів призначити осіб прокураторського нагляду. На початку січня Рада народних міністрів УНР затвердила штати Надвищого суду, якими охоплювалась і прокураторія. Штати прокурато-рії складалися із Старшого прокуратора, 7 прокураторів та одного секретаря прокуратора.
Становище Директорії УНР як верховної влади на Україні було дуже складним і хитким. На території України вже діяв Радянський уряд. У березні 1919 року була прийнята Кон­ституція Української Соціалістичної Радянської Республіки. Вела бої Добровольча армія Антона Денікіна. Західні землі України були окуповані Польщею, Закарпаття — Чехо-Сло-ваччиною, Буковина — Румунією. Польща визнала Україн­ську Соціалістичну Радянську Республіку, підписавши в Ризі 18 березня 1921 року мирний договір з Радянською Росією. Таким чином, Директорія втратила своє становище верхов­ної влади на Україні. Поступово радянська влада була вста­новлена на всій території України. Розгорталась робота по створенню радянської державності. Декретом Ради народних комісарів України «Про суд» скасовувались всі судові уста­нови та прокурорський нагляд, які існували до Радянської влади.1
'Див. Вісник державних законів для всіх земель УНР, №№ 1-4, 18 за 1919 рік, с.16.
27
Декретом Ради народних комісарів України від 14 лютого 1919 року «Про суд» ліквідовано поряд із судовими установа­ми, які існували на території України до встановлення Ра­дянської влади, і прокурорський нагляд. Після прийняття цього Декрету нагляд за законністю поступово зосереджувався го­ловним чином в Народному комісаріаті юстиції і його місце­вих органах — гебурнаторських і міських юридичних відділах.
28 червня 1922 року була створена Державна прокуратура УРСР відповідно до постанови ВУЦВК, якою затверджено Положення про прокурорський нагляд. Державна прокуратура входила до складу Мін'юсту. Керівником прокуратури, як Про­курор республіки, був Народний комісар юстиції УРСР. Пер­шим Прокурором УРСР був призначений Скрипник М.О. На цій посаді він перебував до 5 березня 1927 року.
У безпосередньому віданні Прокурора УРСР був відділ про­куратури, що входив до складу Нарком'юсту УРСР. При про­куратурі УРСР були його помічники, які затверджувалися і звільнялися Президією ВУЦВК на подання Прокурора УРСР. Місцевими органами прокуратури УРСР були призначувані Прокурором УРСР прокурори губерній, які мали помічників, що також призначалися і звільнялися Прокурором УРСР.
У зв'язку з організацією Державної прокуратури ВУЦВК 6 вересня 1922 року ухвалив постанову про скасування губер­нських відділів юстиції та їх повітових уповноважених, встанов­ивши, що ці органи мають ліквідовуватися в міру утворення органів прокурорського нагляду.
З утворенням Союзу РСР, ліквідацією губерній та переходом на триступеневу систему управління 10 травня 1925 року були внесені зміни до Конституції УРСР 1919 року. Прокурор рес­публіки став іменуватися Генеральним прокурором республіки. Державна прокуратура як і раніше перебувала у складі Нарком'­юсту УРСР. Народний комісар юстиції одночасно обіймав по­саду Генерального прокурора республіки і входив до складу Ради народних комісарів УРСР. Повноваження Прокуратури УРСР були визначені Положенням про судоустрій УРСР в розділі «Про Державну прокуратуру». Вказане Положення введено в дію по­становою IIIсесії ВУЦВК від 23 жовтня 1925 року.
З перемогою Жовтня 24 листопада 1917 року прокурорський нагляд був ліквідований і поновлений у 1922 році, спочатку в складі Мін'юсту, потім Верховного Суду. А у 1933 році була створена централізована прокурорська система в межах СРСР, куди ввійшла складовою частиною і прокуратура УРСР, і в цьому статусі перебувала до здобуття Україною незалежності.
28
З прийняттям Конституції Української РСР 1937 року най­менування Генеральний прокурор було скасовано. Ця посада стала називатись — Прокурор УРСР. Прокуратура республіки повністю підпорядковувалась Прокуратурі Союзу РСР. Проку­рор призначався Генеральним прокурором Союзу РСР і був йому підзвітний. Це положення прийняла і Конституція УРСР 1978 року.
Через 12 років розпочалися демократичні зміни в політично­му та державному житті Союзу РСР. Розширено коло питань, які підлягали віданню Української РСР. У зв'язку з цим були внесені принципові зміни до глави 19 «Прокуратура» Консти­туції УРСР. Прокурор знову став іменуватися Генеральним прокурором. Встановлено, що на посаду він призначається Верховною Радою, відповідальний перед нею і тільки їй підзвітний. Верховна Рада Української РСР 24 серпня 1991 року проголосила створення незалежної самостійної української дер­жави — України. Розпочалася активна боротьба за створення правової бази незалежної держави. Верховна Рада України 5 листопада 1991 року прийняла Закон України «Про прокурату­ру». Цим законом визначені сьогоднішні завдання, функції та повноваження органів прокуратури.
Тепер за Законом України «Про прокуратуру», виходячи із встановленої системи органів прокуратури, всю систему і Ге­неральну прокуратуру очолює Генеральний прокурор України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайон­ні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові прокуратури, до яких належать військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Чорноморського флоту та Військово-Морських сил України (на правах обласних), військові проку­ратури гарнізонів (на правах міських) очолюють відповідні про­курори.
Сучасна держава потребує встановлення і зміцнення режиму законності, важливим інструментом якого є спеціалізований орган — прокуратура України. В умовах необхідності нагляду за додержанням законів у випадках, визначених законом, а та­кож виконання інших функцій, передбачених Конституцією, властивими тільки прокуратурі способами і методами в різних сферах державного і громадського життя з особливою гостро­тою постає питання про правове забезпечення прокурорського нагляду.
Слід дослідити загальне призначення і завдання прокурор­ського нагляду, функції прокурорів до науково обгрунтованої
29
системи правових норм і інститутів, що можуть становити у своїй сукупності самостійну галузь права — прокурорсько-на­глядове право. Воно повинно відтворювати реальності забезпе­чення законності засобами і методами прокурорського нагля­ду. Тому основний зміст дослідження становлять загальні пи­тання конструювання системи прокурорсько-наглядового пра­ва, що утворює його норми і правові підстави.
Необхідно розробити загальну концепцію правового регулю­вання порядку організації і діяльності прокуратури в сучасних умовах, які суттєво, а в деяких випадках принципово відрізня­ються навіть від тих, в яких розроблялись і приймались чинні Закон України «Про прокуратуру» та інші нормативні акти, що регулюють діяльність органів прокуратури. Ці відмінності ви­кликають необхідність переосмислення деяких основних мо­ментів прокурорського нагляду, особливо нині, коли Консти­туцією України змінені окремі функції прокуратури. Проку­ратура, на наш погляд, повинна і надалі займати гідне місце в державному апараті, а прокурорський нагляд — в сучасному державно-політичному і громадському житті.
    продолжение
--PAGE_BREAK--ЗО
ГЛАВА II. СУТЬ ФУНКЦІЙ ПРОКУРАТУРИ §1. Теоретичне визначення функцій прокуратури
Як відомо, концепція — це певний спосіб розуміння, голов­ний задум, конструктивний принцип різних видів діяльності. Розробка концепції прокурорського нагляду передбачає насам­перед визначення цілей нагляду. Це, у свою чергу, пов'язано з оцінкою ролі прокурорського нагляду серед інших державних структур. Саме за цільовим призначенням прокурорський на­гляд повинен відрізнятись від інших видів діяльності. Цю відмінність досить складно провести в сучасних умовах стосов­но одного з основних напрямів діяльності — загального нагля­ду. Реформування організації і діяльності прокуратури є не­від'ємною складовою частиною правової держави.
Це стосується аспектів діяльності прокуратури та інших органів, тому розробка певної концепції прокурорського на­гляду може бути здійснена в загальному контексті судової ре­форми, кінцевого визначення завдань і функцій Конституцій­ного Суду, вирішення проблем правового забезпечення діяль­ності структур щодо боротьби з особливо небезпечними злочи­нами, визначення місця слідчого апарату.
Тому наукова концепція прокурорського нагляду повинна враховувати загальні тенденції розвитку судової реформи, під­готовку законодавчих актів у всіх названих та інших сферах діяльності. Особливо це стосується напрямів, що визначають місце прокуратури в системі державних органів, її завдань, функцій і повноважень. При цьому слід виходити з єдиної концепції прокурорського нагляду.1
На думку автора, прокуратура —/ це підзвітна Президентові і Верховній Раді, незалежна від будь-яких місцевих органів цен­тралізована державно-правова система, очолювана Генераль­ним прокурором України. Вона створена для здійснення на­гляду у випадках, визначених законом.
Прокуратура разом з іншими компетентними органами ана­лізує стан законності в державі, адекватність законів, за вико­нанням яких вона наглядає, соціальним, економічним умовам у країні та інформує про це вищу законодавчу і виконавчу владу.
'Див. Васильєв І. В. Поняття ефективності прокурорської діяль­ності, шляхи її підвищення. М.,1985, с.121.
31
Поєднання у прокурора функцій прокурорського нагляду за виконанням законів і участі в удосконаленні законодавства характеризує діяльність прокуратури як особливий вид держав­ної влади.
Прокуратура в цілому чи окремий її орган — це трудовий колектив, об'єднаний спільністю завдань для ефективного ви­конання певного виду трудової діяльності.
Система управління органами прокуратури виявляє себе че­рез структуру, яку можна характеризувати як сукупність органів, підрозділів з чіткою схемою розподілу між ними функцій, повноважень та взаємовідносин.
Ефективність управлінських рішень, які приймаються в системі органів прокуратури, полягає, головним чином, у ступені їх впливу на суспільні відносини, що виникають у системі управління прокуратурою. Ступінь їх дії підвищується при дотриманні напрацьованих наукою і практикою вимог, що ставляться до якості і методики підготовки управлін­ських рішень.1
Цю редакцію, на думку автора, варто внести в новий Закон України про прокуратуру з тим, щоб вона повністю відтворю­вала покладені їй законом функції.
Концептуальне значення має чітке визначення загальних стра­тегічних цілей, а також завдань прокуратури на тривалу перс­пективу і в їх розвитку — завдань функціональних.
Завдання, визначені в ст.4 Закону України «Про прокурату­ру», повністю можуть бути віднесені й до інших правоохорон­них, а також державних органів і, по суті, є загальними цілями держави і прокуратури як її органу.
Чітке, конкретне формулювання в законі завдань прокурату­ри сприятиме попередженню її втручання в господарську та іншу оперативну діяльність, підміни контролюючих органів (яких за даними наукових узагальнень є понад 150 систем), сприятиме усуненню необгрунтованого паралелізму в діяльності органів позавідомчого контролю.2
Завдання прокуратури — встановлення наявності (відсутності) порушень закону в матеріалах, які надходять до прокуратури від контролюючих, інших органів, посадових осіб і громадян; притягнення винних до встановленої законом відповідальності,
виявлення причин і умов, що сприяють правопорушенням, і вжиття заходів до їх усунення.)
Прокуратура покликана також встановлювати відповідність законів існуючим суспільним відносинам, їх суперечності, на­явні прогалини, інші недоліки і вносити пропозиції щодо вдос­коналення правового регулювання.1
Виконання названих і деяких інших завдань сприяє досяг­ненню мети, вказаної в ст.4 Закону України «Про прокурату­ру». Загальні завдання прокуратури повинні бути чітко сфор­мульовані в самостійній нормі з урахуванням викладеного і конкретизовані у відповідних нормах Закону України про про­куратуру.
У системі виконавчої влади є значна кількість контролюючих органів, які повинні контролювати виконання не лише законів, але й постанов, інших рішень Уряду. Слід також чітко визна­чити й повноваження Конституційного Суду.
Необхідність єдиної законності на території нашої держа­ви вимагає єдності і централізації всієї прокурорської сис­теми.
В інтересах реального забезпечення незалежності прокурорів від місцевих і відомчих впливів, як обов'язкової умови їх об'єктивності та принциповості в діяльності щодо укріплення законності, повинні бути додаткові гарантії.
Тому є доцільним розширити перелік прокурорських посад, призначення і звільнення працівників з яких можливе лише за затвердженням вищого органу влади.
Істотним засобом підвищення ефективності роботи, зміцнення законності в діяльності прокурорів, реальної гарантії їх неза­лежності є матеріально-технічна база прокурорської системи, поліпшення умов праці та матеріального стимулювання проку­рорів.
Забезпечивши незалежність прокурорів, не менш важливо створити додаткові гарантії їх реальної недоторканості, вклю­чаючи і членів їхніх сімей.
Всі вказані проблеми повинні бути детально врегульовані новим Законом України «Про прокуратуру».
Нагляд, як особливий вид державної діяльності, передбачає наділення прокуратури сукупністю функцій, які забезпечують виконання покладених на неї завдань.
'Див. Бачило І.Л. Функції органів управління (правові проблеми оформлення і реалізації).М.,1976 р., с.32. 2Див. Аверьянов В.П. Апарат державного управління. К.,1985, с.48.
32
'Див. Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством (досвід системного дослідження). Видання 2-е доповнене. М.,1973, с.56.
2 П. ШумськиЯ
Функція є одним із головних понять, через яке розкриваєть­ся структура і весь зміст діяльності органів прокуратури.1
У поняття «функції прокуратури» входить такий вид діяль­ності її органів, який визначається соціальним призначенням прокуратури, характеризується певним предметом, направле­ним на вирішення завдань, і здійснюється з використанням властивої їй компетенції. Верховенство закону є одним з голов­них відправних, базових пунктів прокурорського нагляду.2
Функції прокуратури обумовлені завданнями, на вирішення яких вони направлені і повинні здійснюватись.
До основних віднесена функція шимд^за додержанням за­конів. Вона здійснюється тільки органами прокуратури і зай-«маєіголовне місце в структурі її діяльності.
До забезпечуючих функцій відносяться функції управління в ^органах прокуратури. Без їх розгляду, розкриття механізму взає­модії з основними і допоміжними функціями важко зрозуміти проблему в цілому.
Під управлінням в органах прокуратури слід розуміти вплив вищестоящих прокурорів на підлеглі і нижчестоящі органи, керівництво і контроль за їх діяльністю з метою забезпечення ефективного виконання покладених на них завдань.3
Управління в прокуратурі має свою специфіку порівняно із загальнотеоретичними положеннями науки управління. Особ­ливістю управління в прокуратурі є те, що на відміну від ба­гатьох інших систем її органи управлінських рівнів одночас­но служать об'єктом управління. Аналіз викладених у літера­турі позицій про структуру і зміст управлінської діяльності приводить до висновку про необхідність розгляду особливос­тей правового регулювання і використання в органах про­куратури таких функцій управління, як аналітична робота, взаємодія між структурними підрозділами апаратів і органа­ми прокуратури в середині системи, керівництво, контроль за виконанням.
'Див. Давиденко Л.М. Організація діяльності районної, міської прокуратури по профілактиці злочинів. Харків, 1990 р., с.36.
2Див. Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду по за­безпеченню законності. Проблеми сучасної концепції прокурорсько­го нагляду. Наукова інформація з питань боротьби зі злочинністю. М., 1989, с.5.
3Див. Давиденко Л.М. Організація діяльності районної і міської прокуратури по профілактиці злочинів. X., 1992, с.102.
34
Ефективність наглядової діяльності прокуратури значною мірою залежить від відповідної інформаційно-аналітичної ро­боти і рішень, які на її підставі приймаються.
Поєднання цілісності прокурорської системи і функціональ­ної диференціації її діяльності вимагає необхідної взаємодії між структурними підрозділами і різними органами системи.
В органах прокуратури виділяється і така функція управлін­ня, як контроль за виконанням.Контроль за виконанням слід розглядати і як важливий елемент системи гарантій законності в діяльності самих прокурорів і слідчих, як засіб дії на підви­щення його результативності, персональної відповідальності, виявлення і усунення недоліків і обставин, які їм сприяють.
Досить важливим є питання розробки юридичних підстав проведення перевірок нижчестоящих органів прокуратури. Аналіз і узагальнення практики роботи прокуратури дає мож­ливість кваліфікувати перевірки як комплексні і функціональні, спеціальні і контрольні. У свою чергу, це сприяє розробці теоретичних підстав контролю виконання в органах прокура­тури, створенню умов для дальшого підвищення результатив­ності цієї роботи.
Враховуючи прогноз як наукове явище про майбутній стан об'єкта, треба розглянути можливості прогнозування розвитку прокурорської системи.1
Складність і масштабність завдань, які покладаються на органи прокуратури, вимагає вдосконалення методики планування їх роботи. В основі боротьби зі злочинністю лежать допустимі процеси. Тому досить важко з достатньою точністю визначити масштаби і характер можливих правопорушень.
Під функцією прокуратури слід вважати таку частину діяль­ності її органів, яка характеризується певним предметом ве­дення, спрямована на вирішення відповідного завдання і здійснюється за допомогою властивої їй компетенції.
Функції прокуратури об'єктивно обумовлюють права і обо­в'язки її органів, правові засоби їх здійснення. Поняття «функції» пов'язується, але не ототожнюється з поняттям «ос­новні напрями діяльності прокуратури». Тому чи іншому на­пряму діяльності надається значення основного, враховуючи зміни в соціальному житті, економіці, стан законності в ок­ремій сфері.
'Див. Васильєв А. С. Управлінські рішення у виробничих відноси­нах. М., 1986, с.26.
2*35
Такий характер певних напрямів діяльності викладено в кон­кретних наказах Генерального прокурора України (нагляд за додержанням законів органами, що ведуть боротьбу зі злочин­ністю, на транспорті, серед неповнолітніх тощо).
Оскільки головним предметом управління є наглядова діяльність, керівник наділений такими наглядовими правами, які обумовлені його адміністративним становищем в ієрархічній системі органів прокуратури відповідно до принципів єдності і централізації.
Керівництво поділяється на стратегічне і оперативно-тактич­не.1
Рішення стратегічного характеру, які мають загальне значен­ня, виражаються у формі наказів, вказівок, розпоряджень про­курорів відповідного рівня, рішень колегії, оперативних нарад тощо.
Оперативно-тактичне керівництво проявляється в прийнятті рішень з конкретних справ, матеріалів, звернень, розглянутих нижчестоящими прокурорами, з внесених ними актів проку­рорського реагування.
Керівництво підлеглими органами (порівняно з наглядом) має свої особливості, які торкаються кола суб'єктів правопорушень, правових засобів і наслідків від застосованих дій.
Більш високий рівень управління в органах прокуратури потребує посилення його впливу на виконання завдань укріп­лення законності і правопорядку в Україні, зумовлює не­обхідність дослідження управлінської діяльності органів про­куратури.
Управлінські рішення, які приймаються в прокуратурі, слід визначити як інструмент, за допомогою якого проходив розви­ток прокурорської системи і створювались умови для ефектив­ного виконання завдань прокурорської діяльності.
Навчання прокурорів основам прийняття управлінських рішень дозволить усунути багато суб'єктивних факторів, які негативно впливають на науковість рішень, що приймаються в прокуратурах з різних галузей прокурорсько-слідчої діяль­ності.
Реалізація управлінських функцій повинна сприяти здійснен­ню нагляду за точним виконанням законів. Необхідне створен­ня цілісної теорії управління в органах прокуратури, яка об'-
'Див. Бачило І.Л. Функції органів управління (правові проблеми оформлення і реалізації). М., 1976, с. 18.
36
єднувала б в єдине ціле, в систему всі сторони, всі аспекти, всі ділянки, рівні і зв'язки в управлінській діяльності. '
Управлінські обов'язки прокурорів, в першу чергу прокурорів-керівників, досить різноманітні.
Оскільки нагляд здійснюється за виконанням законів у діяль­ності організацій, посадових осіб і громадян, то прокурорсько-наглядові правовідносини носять стосовно прокурорської сис­теми зовнішній характер.
Однак при цьому об'єктивно існують управлінсько-наглядові правовідносини, які охоплюють як управлінські, так і нагля­дові аспекти діяльності прокуратури. Ця проблема вимагає по­глибленого розгляду. Така необхідність значною мірою пояс­нюється недостатньою врегульованістю взаємовідносин, пов'я­заних із здійсненням нагляду між певними рівнями і посадови­ми особами прокуратури.
Проблемі співвідношення управлінських і наглядових право­відносин значну увагу приділяє В. В. Долежан, який вважає, що управлінські відносини бувають незв'язані зі здійсненням про­курорського нагляду, зокрема відносини, які виникають між керівниками, підлеглими ланками прокурорської системи. Є також управлінсько-наглядові правовідносини, в яких доміну­ють управлінські елементи. Є й третій вид наглядово-управлін­ських правовідносин, в яких переважають наглядові елементи, з них безпосередньо витікають встановлені зміни чи зупинення прокурорсько-наглядових правовідносин.2
Існування управлінських рішень обумовлено, головним чи­ном, системою і структурою управління в органах прокурату­ри. І це твердження вимагає деякого пояснення поняття «функції управління».
Різноманітність суджень щодо визначення поняття «функція управління» дозволяє зробити висновок про те, що найпоши­ренішою й аргументованою є думка, що «функція управління» — це особливий вид управлінської діяльності, продукт процесу розподілу праці і спеціалізації у сфері управління.3
'Див. Скворцов К. Ф. Актуальні напрями розвитку теорії проку­рорського нагляду. М., 1987, с.11.
2Див. Долежан В.В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисер­тація на здобуття вченого ступеня доктора юридичних наук. М., 1991, с.84-86.
3Див. Попов Г.Х. Функції і структура органів управління і шляхи їх вдосконалення. М., 1973, с.15.
37
Організація роботи будь-якого трудового колективу вимагає, по-перше, вмілої розстановки людей, по-друге, узгодженості в їх діяльності. Ці основні вимоги повністю відносяться і до організації роботи різних рівнів органів прокуратури. Автор намагається знайти найраціональнішу схему, яка дозволить чітко розмежувати службові обов'язки між членами колективу районної, міської, обласної прокуратур, Генеральної прокурату­ри України і забезпечити їх взаємодію.
Йдеться про визначення складного виду діяльності в органах прокуратури, основним змістом якого є впорядкування, нала­годження ефективного функціонування системи органів про­куратури. І, врешті-решт, ця діяльність спрямована на ство­рення ефективної системи і структури управління.
При цьому повинні бути вирішені такі питання організації роботи, як визначення кількості органів, підрозділів, посадо­вих осіб, що мають входити у створюван організаційну систе­му; встановлення між ними взаємозв'язку; визначення цілей і завдань їх діяльності, функцій, повноважень; визначення сис­теми взаємодії тощо.
Елементи і зв'язки, які об'єднують їх в організаційну цілісність, відтворюють поняття «організація роботи» органів прокурату­ри. Динамізм, складність і різноманітність елементів, взаємозв'­язок їх властивостей і сторін становлять поняття «організація роботи», що дозволяє дати повний формалізований перелік питань організації роботи підрозділу апарату Генеральної про­куратури України, області, міста. Проте, розглядаючи роботу підрозділу, можна зробити висновок, що основним питанням, яке відтворює зміст організації роботи, є забезпечення взає­модії аналогічних структурних підрозділів по вертикалі.
Сказане повністю відноситься і до організації роботи район­ної, міської прокуратури.
По вертикалі взаємодія реалізується через субординаційні відносини, в основному через організацію прийняття управлін­ських рішень і організацію контролю за їх виконанням, а по горизонталі — через спільну участь працівників підрозділів у зміцненні законності і правопорядку на основі координації їх діяльності.
Таким чином, метою керівництва підрозділу апарату проку­ратури будь-якого рівня, який очолює організацію роботи, є створення ефективної системи управління. При цьому мається на увазі як створення нової системи, так і вдосконалення існу­ючої. В органах прокуратури вже склалась певна система уп­равління.
38
Існуюча система управління в органах прокуратури за наяв­ності загальних характеристик може мати і відмінні ознаки, які визначаються неоднаковими умовами діяльності того або іншого органу чи підрозділу прокуратури.
Тому й реалізація функції може мати деякі особливості за­лежно від конкретної обстановки.
Таким чином, на думку автора, головною метою функції організації роботи є постійне вдосконалення системи управлін­ня в органах прокуратури.
Остаточним елементом організації виконання управлінсько­го рішення в прокуратурі є підбиття підсумків. На підставі отриманої інформації роблять висновки про його ефек­тивність.
З окремих рішень із врахуванням їх змісту доцільно робити періодичні висновки, їх треба робити і при організації таких управлінських рішень, які розраховані на визначений термін дії. У них встановлюються певні правила поведінки підлеглих прокурорів.
Однак в цьому випадку повинна бути встановлена певна пе­ріодичність підбиття підсумків. Вони також є умовою, яка за­безпечує цілеспрямованість керівництва органами прокурату­ри, що повинно найбільш ефективно сприяти систематичному і точному виконанню правових приписів всіма державними органами.
Прокурори якраз повинні більш цілеспрямовано й результа­тивно використовувати всі наявні в їх віданні правові засоби щодо забезпечення додержання законодавства державними орга­нами.
Основною функцією прокуратури є здійснення вищого на­гляду за додержанням законів. Вона реалізується тільки орга­нами прокуратури і займає переважне, головне місце в струк-^-,/, турі її діяльності.'
Вивчення проблеми сучасної концепції основних функцій органів прокуратури України дасть можливість знайти найбільш оптимальні варіанти управління всією прокурорською систе­мою.1
Основними напрямами діяльності органів прокуратури є:
— нагляд за додержанням законів всіма органами, підприєм­ствами, установами, організаціями, посадовими особами;
'Див. Васильєв І.В. Поняття ефективності прокурорської діяль­ності, шляхи її підвищення. К., 1986, с.28.
39
— структурне забезпечення виконання функцій загального нагляду за додержанням законів: у сфері економічних відно­син; у соціальній сфері; у сфері охорони навколишнього сере­довища; про неповнолітніх; на транспорті органами держав­ного митного комітету;
— нагляд за додержанням законів органами, які ведуть бо­ротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями і розслі­дують діяння, що містять ознаки злочину. Мова йде про нагляд за додержанням законності при дізнанні і досудовому слідстві, що проводяться слідчими органів внутрішніх справ, слідчими підрозділами Служби безпеки; дізнанні, що проводиться орга­нами Державного митного комітету, податкової адміністрації;
— розслідування діянь, що містять ознаки злочинів, слідчи­ми органів прокуратури, спеціальними підрозділами по бо­ротьбі з організованою злочинністю органів внутрішніх справ і Служби безпеки, розслідування особливо важливих справ;
— функція підтримання державного обвинувачення і участі у розгляді справ у судах: кримінальних, цивільних справ та справ про адміністративні правопорушення і господарських спорів у арбітражних судах;
— нагляд за виконанням законів у місцях тримання затрима­них, попереднього ув'язнення, при виконанні покарань та за­стосуванні інших заходів примусового характеру, які признача­ються судом;
— нагляд за додержанням законів органами військового уп­равління, військовими об'єднаннями, з'єднаннями, частинами, підрозділами, установами і військовими навчальними заклада­ми та посадовими особами Збройних сил, Прикордонних військ, Національної гвардії України, Управління державної охорони, Служби безпеки України та інших військових формувань, дис­локованих на території України;
— вжиття заходів прокурором для узгодження дій правоохо­ронних органів у боротьбі зі злочинністю;
— участь в розробленні органами державної влади заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням, у роботі щодо вдосконалення та роз'яснення законодавства;'
— здійснення управлінської функції з організації роботи, кадро­вої політики, проходження документів, планування, фінансування та матеріально-технічного забезпечення органів прокуратури.
' Див. Давиденко Л. М. Організація діяльності районної, міської прокуратури по профілактиці злочинів. Харків. 1990, с. 18.
    продолжение
--PAGE_BREAK--40
Формування правової держави в Україні висуває на перший план завдання удосконалення діяльності її органів. У Державній програмі боротьби зі злочинністю зазначається, що наукове, інформаційне, технічне та кадрове забезпечення правоохорон­них органів відноситься до числа першочергових заходів щодо посилення боротьби зі злочинністю, зміцнення законності та правопорядку.1
Важлива роль у вирішенні цього завдання належить орга­нам прокуратури, наглядова та інша діяльність яких згідно з Законом України «Про прокуратуру» спрямована на всеохоп-лююче утвердження верховенства закону, зміцнення право­порядку, захист особистих прав, свобод людини та громадя­нина, законних інтересів державних і громадських органі­зацій.
У новій Конституції України визначено місце прокуратури як державної структури, яка здійснює нагляд за додержанням законів, веде боротьбу зі злочинністю при виконанні судових рішень.
Прокуратура в силу специфіки її діяльності не може бути включена в систему організації виконавчої шіади. За цих об­ставин вона не зможе виконувати покладені на неї функції на­гляду за додержанням законів і представництва інтересів дер­жави та громадян.
Єдина централізована система прокурорських органів Украї­ни бере початок з часу введення в дію Закону України «Про прокуратуру». Хоча названий Закон багато в чому копіював нормативні акти колишнього Радянського Союзу, які регла­ментували діяльність прокуратури, водночас у ряді випадків він звужував її функції. Це стосувалося насамперед захисту прав особи, здійснення нагляду за додержанням законів у діяльності господарюючих суб'єктів, виконання судових рішень та ін. Тобто нав'язувалась практика більшості розвинених країн Євро­пи і Америки.
Однак, на думку автора, це було передчасним, оскільки гро­мадяни в багатьох випадках неспроможні самі реально захис­тити свої права. Не завжди додержується законність у діяль­ності господарюючих суб'єктів.
'Див. Державна програма боротьби зі злочинністю. Постано­ва Верховної Ради України від 25 червня 1993 р. («Голос Украї­ни», ЗО липня 1993 року).
41
Не випадково у листопаді 1994 року Верховною Радою Ук­раїни були внесені зміни й доповнення до Закону України «Про прокуратуру», якими ці обмеження було знято.1
Таким чином, згідно з Перехідними положеннями Консти­туції на прокуратуру покладено обов'язки здійснення нагляду за додержанням законів органами місцевої влади та їх вико­навчими комітетами, органами управління й контролю, юри­дичними та фізичними особами, громадськими об'єднаннями, посадовими особами, а також за відповідністю законам актів, які ними видаються.
Прокуратура забезпечує також нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність за дізнанням і досудовим слідством, за додержанням законів у місцях утримання затриманих і попереднього ув'язнення, а також за виконанням судових вироків, за додержанням законів органами військового управління, військовими частинами й закладами.
Прокурори беруть участь у розгляді судами кримінальних, цивільних та арбітражних справ. У разі виявлення порушень цього закону вносяться касаційні подання.
Відомо, що в правовій демократичній державі діє система противаг, яка забезпечує взаємодію і взаємозв'язок гілок влади і не дозволяє жодній з них підпорядковувати собі іншу.
Отже, функції й повноваження прокуратури, напрями, зав­дання й характер її діяльності залежать насамперед від її місця в системі поділу влади. Відповіді на останнє питання не дають ні правова наука, яка вивчає діяльність прокуратури в окремих сферах правовідносин, ні чинні закони, які цю діяльність рег­ламентують.
У зв'язку з розробкою нового Закону України про прокурату­ру питання про місце прокуратури в системі поділу влади пере­ходить із теоретичної в практичну сферу. Продовжують звучати вимоги перетворити прокуратуру на орган виконавчої влади.
Однак це суперечило б самому призначенню прокуратури, яка здійснює вищий нагляд за додержанням законності в діяль­ності виконавчих структур, у тому числі й Кабінету Міністрів, міністерств, державних комітетів тощо.
Включення до складу Міністерства юстиції чи іншої структу­ри виконавчої влади істотно змінило б рівень і зміст її наглядо­вої функції за додержанням законів, перетворило б на відом­чий чи міжвідочий контроль.
Див. Відомості Верховної Ради України. 1994, № 36, с.55б.
42
Власне, виконавча влада й не потребує включення проку­ратури до її структури, оскільки їй завжди надавалась мож­ливість для здійснення контролю за виконанням законів учас­никами суспільних відносин. Тому відповідний механізм слід передбачити в чинному законодавстві і вміло його викорис­товувати. Для цього зовсім не обов'язково руйнувати проку­ратуру.1
Потрібний чи не потрібний буде прокурорський нагляд у правовій державі — покаже життя. Поки ж очевидно, що будів­ництво правової держави — це досить тривалий процес. Пра­вова держава характеризується тим, що в ній править Закон, у Навряд чи можна досягти цього, відмовившись від прокурор­ського нагляду, мета якого — забезпечення верховенства Закону, зміцнення законності, захист прав і свобод громадян.
При застосуванні принципу поділу влади в його класичному вигляді на законодавчу, виконавчу й судову неправомірно роз­глядати прокурорський нагляд як самостійний вид державної влади. Отже, якщо в державі, яка проголосила поділ влади, прокуратура не є самостійною владою і не повинна входити до структури виконавчої чи судової влади, виникає необхідність з'ясувати її взаємовідносини із законодавчою владою.
З моменту свого виникнення прокуратура у Франції здійсню­вала контроль за виконанням доручень короля. У Росії проку­ратура була створена й функціонувала понад півтора віку як орган нагляду, що здійснювався від імені державної влади, вер­ховного законодавця, іншими словами, як орган вищого на­гляду законодавчої влади за виконанням законів на території держави. Генеральний прокурор колишнього Радянського Со­юзу (так само, як і ряду країн СНД) був підпорядкований і підзвітний вищим представницьким органам.
Прокуратура здійснює у випадках, визначених законом, на­гляд за виконанням законів, місцевим, регіональним, відом­чим впливом, вживаючи заходів до забезпечення невідворот­ності відповідальності за порушенням законів, звідки б ці по­рушення не походили. Завдання, організація і порядок діяль­ності прокуратури визначаються Законом України «Про про­куратуру».2
'Див. Давиденко Л.М. Організація діяльності районної, міської прокуратури по профілактиці злочинів. Харків, 1990, с.20.
2Див. Відомості Верховної Ради України за 1991 № 53, с. 793, № 22, с.229.
43
На неї не можуть бути покладені функції несумісні із здійсненням вищого нагляду за виконанням законів. Органи прокуратури складають єдину централізовану систему з підпо­рядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим і Гене­ральному прокурору України. Всі інші прокурори признача­ються Генеральним прокурором України.
Виходячи з того, що судді всіх рангів обираються безстроко­ве, цю норму слід поширити і на прокурорів. Призначення їх на п'ять років, крім нестабільності в роботі, призводить до цілого ряду ускладнень в забезпеченні житлово-побутових умов.
У правовій державі прокуратура повинна бути гарантом прав гро­мадян. Тому проект нового Закону України має містити статтю, яка покладала б на прокуратуру обов'язок, пов'язаний із захистом соціальних і, в першу чергу, конституційних прав особи.
Безумовно, підвищення ролі суду в захисті прав громадян не включає прокурорського нагляду. В умовах формування право­вої держави в центрі уваги повинен бути захист прав людини, і до оцінки діяльності прокуратури слід підходити передусім з цих позицій. Системі органів прокуратури властивий поліфунк-ціональний характер.
Основним змістом її діяльності є, передусім, впорядкування і налагодження ефективного функціонування цієї системи. Виходячи з положень Закону України «Про прокуратуру», її слід розглядати як цілісну систему, що виконує специфічні завдання, складається із взаємопов'язаних елементів і має стійку властивість зберігати свої якісні ознаки.
Таким чином, прокуратура України з моменту свого виник­нення за своєю суттю є специфічним органом, її специфіка полягає також і в тому, що вона перебуває в повній незалеж­ності від місцевих представницьких органів влади і є централі­зованою структурою.'
А тому виникає цілком закономірне питання: чи потрібно змінювати традиційне місце прокуратури в системі державних органів? Ніхто ще не навів досить переконливих аргументів на користь такої зміни.
До цього слід додати, що провідники ідеї ліквідації проку­рорського нагляду взагалі не задумуються над проблемою, чим його можна замінити. Але ж тільки руйнуванням функціоную­чих державних стуктур правової держави не збудуєш.
'Див. Давиденко Л.М. Місце і роль прокуратури у механізмі державної влади. К., 1993, с.24.
44
Специфічною рисою правової держави є систематичне І точ­не виконання правових приписів всіма державними органами, громадськими організаціями і суб'єктами господарювання, ус­тановами, службовими особами, громадянами.
У ній не може бути місця для беззаконня, правопорушень, в якій би сфері суспільних відносин вони не допускались.
Кожне порушення законності, з одного боку, — це не­підкорення органу або особи вираженій у законі волі держави, що є недопустимим. Цим дезорганізується управління суспіль­ством, завдається шкода виробництву. З іншого боку, — це посягання на інтереси підприємств, установ, організацій, гро­мадян і навіть самої держави, що теж недопустимо. І одним з ефективних засобів забезпечення додержання закону є проку­рорський нагляд. Його роль нині суттєво змінюється.    продолжение
--PAGE_BREAK--
Прокурори зобов'язані більш цілеспрямовано і результатив­но використовувати всі наявні в їх розпорядженні правові засо­би боротьби з порушенням чинного законодавства.
З метою підвищення його ефективності дуже важливо роз­ширити компетенцію прокуратури щодо кола піднаглядових суб'єктів.
Незаконні акти державних органів мають підвищену соціаль­ну небезпеку. Вони шкідливі не самі по собі, а наслідками, які викликають.
Законом України «Про прокуратуру» встановлено, що орга­ни прокуратури вживають заходів до виявлення і своєчасного усунення будь-яких порушень закону, від кого б вони не вихо­дили. Це є однією з головних функцій у діяльності прокурорсь­кої системи України. Вона знімає всі обмеження щодо здійснен­ні нагляду за виконанням законів державними органами. ^~, VГоловними ознаками правової держави є верховенствозакощ г і законнІсть7~АІііе~ж нерідко видаються недосконалі закони! « Головним принципом, на якому тримається правова держава, є принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову.
Якщо з'являється незалежна, безконтрольна влада — це пря­мий шлях до узурпації нею всіх гілок влади. І не має значення, чи це парламент, чи Кабінет Міністрів, чи Президент, чи суд, чи прокуратура. Отже, мало сказати, що прокуратура повинна бути незалежною. Потрібно уточнити, в якому розумінні неза­лежна, від кого незалежна. Прокуратура здійснює нагляд за законністю рішень органів управління, а тепер і місцевих Рад. А хто здійснює контроль за додержанням законності самою прокуратурою? Якщо Верховна Рада, то це повинно бути пе­редбачено Конституцією.
45
Прокурорський нагляд є однією з форм реалізації держав­ної влади (нарівні з законодавчою, виконавчою, судовою).1 Існування суспільства неможливе без здійснення всіх функцій органів управління, однією з яких є нагляд. Це обумовлює не­обхідність збереження цієї функції у формі системи органів прокуратури.
Слід пам'ятати і про таку важливу функцію прокуратури, як захист особи перед державою. Багато хто розуміє централіза­цію прокуратури, як підпорядкування вищестоящого прокуро­ра нижчестоящому. Проте він як суддя повинен підкорятись тільки закону. Прокуратура виконує в механізмі держави особ­ливу, тільки їй властиву функцію і ні за своєю генезою, ні за призначенням, характером та методом діяльності повністю не входить до структури жодної з влад. Суд і прокуратура відпо­відно до їхнього конституційного становища — це системи одного рівня. Тому прокурорський нагляд не може бути підси­стемою у системі правосуддя. Не будучи органом державної влади, прокуратура може діяти від імені та за дорученням законодавчої влади, тобто Верховної Ради України, і виконува­ти щодо неї необхідну функцію — законоохоронну, яку можна розглядати, як самостійний вид державної діяльності.2
У цьому аспекті нагляд за точним і однаковим виконанням законів є однією з функцій прокуратури в правовій державі. За своєю суттю прокуратура на рівні з Конституційним Судом (при суворому розподілі їх компетенції) повинна бути органом охо­рони Конституції України. Прокуратура існує не тільки середр-) державних органів, але й у нашій свідомості як захисниця прав / громадян. Вона інтегрована в соціальну, індивідуальну психо-г логію і правову культуру нашого народу. Наш власний досвід підтверджує, що прокурори не тільки ефективно стоять на сто­рожі чинних законів, інтересів держави і суспільства, а й ак­тивно захищають права конкретних осіб.
У сучасних умовах законність набуває значення важливого організуючого фактора, який активно впливає на процес ста­новлення суверенної Української держави. Нині, як ніколи раніше, гостро стоїть питання: або правовий нігілізм і криза державної влади, або законність і правова держава. І одним із
'Див. Давиденко Л.М. Ціль, завдання і функції прокуратури. Харків, 1992, с.20.
2Див. Долежан В.В. Місце прокуратури в системі державної влади. Радянське право, № 6, 1996, с. 18-20.
46
найдійовіших засобів забезпечення законності є прокурор­ський нагляд. У системі державної влади немає іншого органу, здатного замінити прокуратуру. Природно, що її роль при формуванні правової держави має зростати.1
При цьому необхідно виходити з неминучості тривалого пе­рехідного періоду від нинішнього стану до тієї держави, яку можна буде назвати правовою. У цей період важливого зна­чення набувають два взаємопов'язані фактори: закднртворчісіь і однако^ве^ю^у^міння_й Жсто^У^нЖЛ3*01"8— ї якщо законо­творчу діяльність повністю може забезпечити лише Верховна Рада, то однакове застосування законів на території всієї рес­публіки може забезпечити тільки прокуратура, незалежна від будь-яких органів виконавчої і місцевої влади. Положення про те, що суд незалежний і підкоряється тільки законові, слід розглядати лише в плані вирішення судом конкретних справ. Проте коли рдаглядати суд як носія судової влади, то він за­лежний.
Якщо" ми дійсно думаємо побудувати правову державу (при-Лчому таку, яка б вписалася в європейську правову систему), ^ ^о головним завданням^ є не прийняття законів, а створення, 4с^^|ІавждьоXсудов^^і^лади. Нині ще багато громадян звертається 13із заявами до прокурора. А слід було б шукати захисту своїх прав у суді. Допомогти судові по-справжньому стати на ноги може прокуратура, зокрема, забезпечивши участь прокурора у розгляді більшості кримінальних справ.
Слід створити розгалужену адміністративну юстицію (від району до республіки), а також передбачити посади суддів щодо виконання покарань або спеціальні суди, у засіданні яких прокурор також брав би участь.
Незважаючи на особливості правових структур у різних краї­нах, усі сходяться на необхідності виконання функцій, що здійснюють судові органи. У цьому зв'язку незалежність судо­вої влади є предметом постійної уваги міжнародного співтова­риства. Захист прав особи незалежним і неупередженим судом перебуває в центрі уваги такого міжнародного документа, як Загальна декларація прав людини. Право кожної людини на справедливий і відкритий судовий розгляд у разі пред'явлення їй звинувачення у скоєнні злочину закріплене також Паризь­кою хартією для нової Європи.
'Див. Долежан В. В. Проблеми правового регулювання організації діяльності прокуратури в сучасних умовах. М., 1990, с.28.
9
Звертає на себе увагу й те, що проблемам незалежності суддів, їх добору, статусу та професійної підготовки присвячено окре­мий міжнародний документ, який називається «Основні прин­ципи незалежності судових органів». У ньому сформульовані головні міжнародно-правові стандарти, що забезпечують пра­вильність відправлення правосуддя, які можуть бути успішно використані при формуванні інститутів судової влади.
Подальше розроблення і здійснення практичних заходів щодо проведення в життя міжнародних норм і стандартів, які стосу­ються правосуддя, є головним завданням, поставленим перед нашою державою і суспільством.
З листопада 1991 року органи прокуратури діють відповідно до Закону України «Про прокуратуру». Згідно з цим законом діяльність прокуратури направляється не на здійснення караль­них функцій, а на виконання правозахисних завдань. Мова йде про захист від неправомірних посяганьтаранісшаних^елише Конституцією України, а й міжнародно-правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини і громадянина. Поряд з цим прокуратура стоїть також на сторожі додержання прав національних груп. ^ся діяльність органів прокуратури спрямована в першу чер­гу на всемірне утвердження верховенства закону.
Запроваджуються стандарти демократичних держав, здійснюється судовий контроль за прийняттям рішень проку­рорами. Розгляд протесту прокурора на акт, що суперечить за­кону, в разі його відхилення посадовою особою або органом, які його видали, переноситься до суду. Санкція прокурора на арешт громадянина може бути оскаржена до суду. Такого судо­вого контролю за законністю арештів до листопада 1991 року законодавством не передбачалося.
Водночас із закладенням основ правової, демократичної, соці­альне орієнтованої держави перед прокуратурою в сучасних умовах постають проблеми її власного розвитку.1
На сьогодні однією з актуальних проблем як в теоретичному, так і в практичному плані є питання про місце і роль прокура­тури в системі органів державної влади. Від його правильного вирішення залежить забезпечення режиму законності в Україні. За Конституцією України, Законом «Про прокуратуру» проку-
' Див. Долежан В.В. Проблеми компетенції прокуратури. Ди­сертація на здобуття вченого ступеня доктора юридичних наук. М., 1991.
48
рорський нагляд є самостійною формою державної діяльності. Ситуація в країні вимагає, щоб прокуратура і надалі розвива­лась як спеціалізований, професійний, незалежний державний орган нагляду за додержанням законів. Такий статус прокура­тури відповідає інтересам всього суспільства і кожної з гілок державної влади. У сучасних умовах політичної і економічної нестабільності буде шкідливим суттєве реформування проку­ратури України на зразок, наприклад, прокуратури Франції, чи в орган, сумісний з демократичними принципами права, як це відбулося в Австрії в травні 1993 року.
Прокуратура має залишитися механізмом Верховної Ради і Пре-зидента України по нагляду_за додержанням законів і тільки_ш__ бути пщзвітною. Те, що за Конституцією Генерального прокуро­ра буде призначати Президент за згодою Верховної Ради Ук­раїни, не значить, що прокуратура стає органом державної ви­конавчої влади. Намагання віднести її до сфери виконавчої діяль­ності є невигідним ні для виконавчої, ні для законодавчої чи судової влади. Тоді прокуратура стане черговим органом конт­ролю державної виконавчої влади і втратить сутність прокурату­ри як незалежної наглядової інституції за додержанням законів.    продолжение
--PAGE_BREAK--
Генеральний прокурор України мав право законодавчої ініціа­тиви, і цим правом він користувався. Так, за ініціативою Гене­рального прокурора до Кримінального кодексу внесена низка статей щодо відповідальності за злочини у сфері економіки. Верховною Радою схвалені в першому читанні також ініційо­вані Генеральним прокурором законопроекти «про митні збо­ри», «про посилення відповідальності за розповсюдження пред­метів та продукції порнографічного характеру, а також ті, що пропагують культ насильства та жорстокості». Генеральний прокурор необгрунтовано позбавлений законодавчої ініціати­ви. Прокуратура, володіючи широкою інформацією про стан додержання законності, найбільш гостро відчуває недосконалість нормативно-правових актів і, безумовно, готова брати участь у законотворчому процесі.1
В першу чергу слід здійснювати систематичний нагляд за за­конністю правових актів Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади, органів місцевого та регіонального самоврядування та об'єднань громадян. Це постійний важіль впливу на стан додержання законів у державі, і прокуратура повинна використовувати його в повну силу.
'Див.Маміконов А. Прийняття рішень і інформації. М., 1991, с.26.
49
Другий шлях до подолання правового нігілізму і впливу прокуратури на зміцнення законності — це посилення нагля­ду за виконанням законів контролюючими органами.1
Зусилля прокурорських працівників повинні також зосеред­жуватись на глибоких, всебічних перевірках звернень громадян про зловживання посадових осіб різних рангів.
Потребує перегляду підслідність справ слідчих органів про­куратури з тим, щоб слідчий апарат прокуратури зосередився на розслідуванні передусім службових злочинів, особливо в банківській та кредитно-фінансовій системах, а також стосов­но осіб, які займають відповідальну посаду. У зв'язку з цим потребує опрацювання питання щодо реорганізації самого слідчого апарату прокуратури, чіткого розмежування наглядо­вих і слідчих функцій.
Чинним законодавством на прокуратуру покладено нагляд за додержанням законності в оперативно-розшуковій діяльності. Але належного нормативного регулювання здійснення проку­рорського нагляду в цій спеціальній галузі боротьби зі злочин­ністю немає.
У зв'язку із запровадженням принципу змагальності при роз­гляді кримінальних справ, перед прокуратурою постає пробле­ма підтримання державного обвинувачення у всіх криміналь­них справах. Для виконання цієї функції в повному обсязі органи прокуратури не мають відповідного кадрового та фінансового забезпечення. Один шлях вирішення цієї проблеми — це збільшення в середньому на 2 тисячі штатної чисельності про­курорів. Другий — це надання права прокурорам делегувати функцію підтримання державного обвинувачення у деяких спра­вах іншим правоохоронним органам, як це робиться у Франції. За її кримінально-процесуальним кодексом функції прокура­тури у незначних справах виконують поліцейські комісари, а також інженери, інспектори служби охорони вод та лісів.
Останнім часом виникла нагальна потреба у внесенні деяких змін і доповнень до Закону України «Про прокуратуру». Це пов'язано з певними перетвореннями, що відбулися у суспіль­ному житті, а також з необхідністю привести галузевий закон, який визначає статус і регулює діяльність органів прокуратури, у відповідність з іншим чинним законодавством і передусім із Законом України «Про державну службу», 3 огляду за це, Гене-
'Див. Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду по за­безпеченню законності. М., 1989, с.22.
рольною прокуратурою України розроблено проект Закону «Про внесення доповнень і змін до Закону України «Про прокуратуру».
Проектом, зокрема, передбачено доповнення названого За­кону положенням про міжнародне співробітництво Генераль­ної прокуратури України, оскільки безпосередні зв'язки з відпо­відними органами інших держав та міжнародними організація­ми, укладення угод з ними, здійснення спільних заходів вже стали реаліями сьогоднішнього дня, що потребують законо­давчого закріплення.
Пропонується також доповнення Закону з метою зближення умов прокурорської служби із загальною з урахуванням деяких специфічних рис діяльності прокурорів і слідчих. Йдеться про декларування їх доходів, кадровий резерв прокуратури, відставку керівних працівників прокуратури тощо. Норми прокурорського нагляду регламентують правові відносини, які виникають при його здійсненні між органами прокуратури та юридичними особами і громадянами.1
Таким чином, пропонується нова концепція щодо місця прокура­тури в системі державних органів.
І, напевне, треба погодитись з думкою, що не обов'язковою є присутність прокуратури в будь-якій з трьох гілок влади — за­конодавчій, виконавчій чи судовій. Це суто теоретична проб­лема. Адже в кожній державі є ціла низка вищих державних контролюючих органів, які повинні забезпечувати форми функці­онування всього державного апарату.2
Особливі функції щодо контролю за виконанням законів рахунковою палатою, а також уповноваженим з захисту прав людини Верховної Ради України. Ось приблизний перелік державних органів, які можуть складати окрему групу. Серед них може бути і прокуратура України, яка здійснює вищий нагляд за додержанням законів на території України. До речі, саме таким чином вирішена проблема місця прокуратури в Конституції Республіки Білорусь. У майбутньому це питання вимагає дальшого теоретичного осмислення, обгрунтування і практичного застосування. А тому, всі попередні твердження автора цих рядків щодо місця прокуратури в системі законодав­чої влади робились, виходячи з класичного поділу влад на законодавчу, виконавчу і судову.
' Див. Мурашин Г.А. Органи прокуратури в механізмі радянської держави. К., 1972, с.29. 2Див. Маміконов А.Г. Управління і інформація. М., 1975, с.28.
50
51
У зв'язку з прийняттям нової Конституції України питання про місце прокуратури в системі державних органів знову пе­реходить з теоретичної в практичну проблему. На республі­канській науково-практичній конференції з проблем розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної пра­вової держави зазначалось, що Україна крок за кроком ство­рює підвалини демократичної соціально-правової держави, стержневими принципами якої має бути ВЕРХОВЕНСТВО ЗАКОНУ, ДОДЕРЖАННЯ ПРАВ І СВОБОД ГРОМАДЯН. У реальному житті утвердженню цих принципів всією своєю діяльністю сприяє прокуратура, яка переживає складний і від­повідальний період свого розвитку.
/) Державотворення, організація державної влади на Україні має ' відповідати нормам ^стандартам. А це вимагає переосмислен-' ня суті, призначення, місця прокуратури в системі державних айів влади. Спробою вирішення цієї проблеми і була основ­на мета конференції, в якій взяли участь відомі вчені-право-знавці, народні депутати, практичні працівники органів дер­жавної виконавчої влади, суду та прокуратури.1
Кожний учасник конференції зміг викласти свої погляди щодо можливих шляхів удосконалення діяльності та розвитку проку­ратури. Плюралізм думок дозволив повніше виявити і врахува­ти помилки минулого з тим, щоб їх не повторювати. Обмін думками сприяв висвітленню питань, вирішення яких може підняти ефективність діяльності прокуратури.
Дискусії на конференції сприяли чіткішому усвідомленню складних проблем розвитку прокуратури в сучасних умовах, розробці конструктивної та послідовної концепції подальшого реформування прокуратури, зберігаючи необхідну спадковість її основних принципів і водночас наближаючи організацію її діяльності до міжнародних стандартів.
На цьому форумі були заслухані виступи з проблем верховен­ства закону і законотворчої діяльності парламенту, теоретичних засад прокурорського нагляду на сучасному етапі, з основних положень прокурорського нагляду у новій Конституції Украї­ни (Тацій В.Я.); наукові повідомлення: прокуратура в систе­мі стримань і противаг, в розмежуванні і взаємодії влад, про­блеми вдосконалення функцій прокуратури щодо підвищен­ня ролі прокуратури у забезпеченні законності при застосу-
' Див. Сапунков В. Й. Проблеми участі прокурора у розгляді в судах цивільних справ. Харків., 1992, с.31.
52
ванні банківського та фінансового законодавства, межі про­курорського нагляду при забезпеченні законності (Селіва-нов О.А. і Михайленко О.Р.).
У виступах учасників конференції знайшли наукове обгрунту­вання проблеми взаємодії органів прокуратури з системою Рад та місцевого самоврядування (Коцюба О.Ц.), визначення функцій, місця, ролі прокуратури в системі державних органів з проблем організації роботи різних ланок прокурорської системи.
Республіканська науково-практична конференція за участю провідних учених-юристів Інституту держави і права Націо­нальної Академії наук України, Академії правових наук Украї­ни, Національної юридичної академії України, Київського на­ціонального університету імені Тараса Шевченка, народних депутатів України, представників Верховної Ради України, Ад­міністрації Президента України, а також практичних праців­ників прокуратури, інших правоохоронних органів, Верховно­го Суду України, Вищого арбітражного суду України, обгово­ривши проблеми розвитку прокуратури України в умовах ста­новлення демократичної правової держави, зазначила, що Дек­ларацією про державний суверенітет України чітко визначено роль і місце прокуратури в системі розподілу влад. На цю дер­жавну інституцію покладається здійснення нагляду за точним і однаковим виконанням законів.1
У зв'язку з прийняттям нової Конституції України та доопра­цюванням Концепції правової реформи конференція вислови­ла такі рекомендації:
1. В інтересах громадян, суспільства та держави прокуратура повинна залишитися самостійним і незалежним інститутом нагляду за додержанням законності. У новій Конституції Ук­раїни є окрема глава про прокуратуру, якою повинні бути за­кріплені її основні функції: нагляд за виконанням законів, кримінальне переслідування злочинів та підтримання держав­ного обвинувачення, а також принцип централізації проку­рорської системи, її обов'язок вживати заходи щодо усунення порушень закону, звідки б вони не надходили.
2. Слід конституційне закріпити принцип незалежності Ге­нерального прокурора та підлеглих йому прокурорів у здійсненні своїх повноважень. Вони зобов'язані керуватися лише Консти­туцією та законами України.    продолжение
--PAGE_BREAK--
' Див. Скворцов К. Ф. Актуальні напрями розвитку теорії про­курорського нагляду. М., 1987, с.46.
53
3. При доопрацюванні Концепції правової реформи взяти до уваги рекомендації конференції щодо закріплення ролі і місця прокуратури як в Конституції України, так і в законо­давчих актах про судову реформу.1
У Концепції передбачити, що прокурорський нагляд рефор­мується з метою якісного посилення правозахисного потенціа­лу прокуратури. Пріоритетами її діяльності мають бути захист конституційних прав і свобод людини і громадянина. Прокура­тура зобов'язана забезпечувати нагляд за законністю правових актів органів місцевого самоврядування, а також нагляд за ви­конанням законів контролюючими органами.2
У цивільному судочинстві правозахисна діяльність прокура­тури визначається можливістю звернення до суду із заявою про захист прав та інтересів громадян, суспільства та держави.3
В інтересах забезпечення режиму законності прокуратура повинна мати право опротестувати судові рішення, що супере­чать закону.4
У прокурорській системі діють складні комплекси об'єктив­них закономірностей, що обумовлюють характер її створення і функціонування. Теорія прокурорського нагляду, що вивчає ці законопроекти, з певними підставами може бути віднесена до ряду наук, в яких є величезна кількість взаємовідносин і при­чинних зв'язків.
Останнім часом все більшу увагу теоретиків і практиків при­ваблюють проблеми прокурорського нагляду як самостійної і специфічної форми державної діяльності. Це дуже важливі проблеми, оскільки теоретично правильне визначення місця прокуратури в механізмі держави складає незаперечну умову подальшого розвитку прокуратури, підвищення її ролі в за­безпеченні законності.
Суттєве значення у вирішенні цього завдання належить сис­темному дослідженню головних властивостей і ознак проку­ратури, тобто теоретичному аналізу історії її виникнення і роз-
'Див. Проблеми розвитку прокуратури України в умовах ста­новлення демократичної правової держави. К., 1996, с.94.
2Див. Грошевой Ю.М. Прокурорський нагляд в Україні. К., 1993, с.226.
3Див. Скворцов К.Ф. Проблеми ефективності прокурорського нагляду. М., 1977, с.56.
4Див. Сапунков В. Й. Проблеми участі прокурора у розгляді в су­дах цивільних справ. Харків, 1992, с.18.
54
витку, структурних і функціональних компонентів прокурату­ри як цілісного утворення.
Важливо мати на увазі, що за останні роки принципи систем­ного дослідження приваблюють до себе певну увагу вчених-правознавців. Системний підхід «відмовляється від односторон-ньо аналітичних, лінійно-причинових методів дослідження і основний акцент робить на аналізі цілісних інтегративних вла­стивостей об'єкта, виявленні його різних зв'язків і структури»1. Природно, що цей підхід повинен бути застосований і до вивчення прокурорської системи.
Оскільки предмет дослідження — структура і діяльність про­курорських органів — представляють систему, в рамках сис­темного дослідження можна грунтовно визначити роль і зна­чення прокуратури в забезпеченні законності, шляхів подаль­шого вдосконалення прокурорського нагляду і законодавства про нього.
Системний підхід до проблеми організації і діяльності проку­ратури передбачає дослідження не тільки теоретичних поло­жень, цілей, матеріалів практики прокурорського нагляду. Мова йде, перш за все, про матеріали, що відносяться до законодав­ства про прокурорський нагляд, до нагляду прокуратури за за­конністю в діяльності органів досудового слідства і дізнання, що ведуть боротьбу зі злочинністю та проводять оперативно-розшукові заходи.
Тим більше, що значна частина теоретичних проблем проку­рорського нагляду вирішується в процесі розвитку законодав­ства. У новому Законі України «Про прокуратуру» повинні бути чітко викладені принципи здійснення прокурорського нагляду за правильним застосуванням законів слідчими органами і орга­нами дізнання, органами, що відають виконанням вироків, постанов та інших судових рішень.
Дослідження норм законодавства про прокурорський нагляд, а також практики прокурорських органів та її теоретичного узагальнення дозволяє виявити цілий ряд особливостей проку­рорської системи.
При допомозі системного дослідження виявляється органіч­ний зв'язок функції здійснення вищого нагляду за точним ви­конанням законів з іншими державними функціями — зако­нодавчою, судовою, охорони громадського порядку та державної
'Див. Садовський В.М. Основи загальної теорії системи. Логі­ко-методологічний аналіз. М., «Наука», 1974, с.5.
55
безпеки. В межах системного дослідження з'ясовується роль і значення прокуратури в забезпеченні законності шляхом по­дальшого вдосконалення прокурорського нагляду і законодав­ства про нього.
Прокурорський нагляд — є складне суспільне явище. Тому він вивчається не тільки теорією прокурорського нагляду. Інші галузі правової науки — загальна теорія держави і права, державне пра­во, адміністративне право, кримінологія, кримінальний процес, теорія доказів, цивільний процес, виправно-трудове право — вив­чають ті сфери суспільних відносин, до яких застосовується за­кон, а тому й здійснюється прокурорський нагляд за точним його виконанням. Для повного виявлення характерних особливостей прокурорської системи необхідне залучення деяких цих наук.
Теоретичне дослідження закономірностей, принципів побу­дови і функціонування прокурорських органів в їх системному, органічному зв'язку дає можливість скласти повне уявлення про суть прокурорського нагляду. Воно дозволяє з'ясувати пол­ітичну суть інституту прокурорського нагляду, констатувати наявність багаточисельних суттєвих зв'язків усередині проку­рорської системи та в її відношеннях з іншими об'єктами, інши­ми системами, які виступають по відношенню до прокурорсь­кої системи як її середовище. Поняття системи неможливо чітко визначити, не сформулювавши того, що слід розуміти під її середовищем, оскільки «проблема середовища системи — це проблема виділення її істотних зв'язків з навколишнім світом»1.
Тому дослідження прокурорської системи передбачає і дослід­ження її зв'язків і відносин з системою вищих представниць­ких органів, судовою системою, системою слідчих, виправно-трудових та інших органів держави, а також із громадськими організаціями. Бо без такого дослідження середовища неможливо зрозуміти основні внутрішні особливості прокурорської сис­теми, зокрема наявність великої кількості елементів структури, що передбачає і наявність великої кількості етапів, в яких може перебувати система.2Тобто системне дослідження організації і діяльності прокуратури дозволяє розглянути найважливіші особ­ливості системи прокурорського нагляду, а також розкрити за­кони функціонування і розвитку прокурорської системи.
'Див. Садовський В.М. Основи загальної теорії систем. Логіко-методологічний аналіз. М., «Наука», 1974, с.211.
2Див. Управління. Інформація. Інтелект.//Підред. БергаА.І., Бірю-кова Б.В., Геллера Є.С., Поварова І.Н. М., «Мисль», 1976, с.112.
56
§2. Основні риси прокурорської системи
До прокурорського нагляду повністю відноситься встановлене наукою поняття системи і основні її характеристики. У теорії система визначається як цілісна функціональна множинність взаємопов'язаних і взаємодіючих структурних елементів, як су­купність органів, пов'язаних загальною функцією, взаємодія яких породжує нові (інтегративні системи), якість яких не присутня компонентам, що її утворюють».1Причому кожна система не є простою сумою своїх частин.2Всі ці положення повністю відно­сяться також і до інституту прокурорського нагляду.3
'Аверьянов А. Н. Система. Філософська категорія і реальність. М., 1976, с.31.
Аверьянов В.Б. Апарат державного управління. К., 1985, с.41-52.
Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством (Досвід сис­темного дослідження). Видання 2-е доповнене. М., 1973, с.81.
Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством. М., 1973, с.8-15.
Бачило І.Л. Функції органів управління (правові проблеми офор­млення і реалізації). М., 1976, с.26.
Васильєв А. С. Управлінські рішення у виробничих відносинах. К., 1987, с.46.
Васильєв І. В. Поняття ефективності прокурорської діяльності, шляхи її підвищення. М-1985, с.49.
Ворсінов Г. Т. Становлення прокуратури незалежної України. М., 1973, с.81, «Право України», 1997, № 1, с.22-25.
Долежан В. В. Проблеми компетенції прокуратури. Дисертація на здобуття вченого ступеня доктора юридичних наук. М., 1990.    продолжение
--PAGE_BREAK--
Коган М.С. «Про системний підхід до системного підходу», — «Філософська наука», 1973, с.39.
Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду щодо забез­печення законності. М., 1989, с.23.
Міклін А.М. Системність розвитку у світлі законів діалектики. «Питання філософії», 1972, № 8, с.8.
Петрушенко М.А. Єдність системності, організованості і са­моруху. М., 1975, с.18.
Савицький В.Н. Методологічні проблеми дослідження об'єктів, що являють собою системи. М., 1966, с. 164-185.
Садовський В.Н. Загальна теорія систем, як метатеорія. «Пи­тання філософії», 1972, № 4, с.86. Він же. Основи загальної теорії систем. Логіко-методологічний аналіз. М., 1974.
Урсул А.Д. Проблеми інформації в сучасній науці. М., 1975, с.48.
57
Як і іншим системам прокурорському наглядові характерні нові властивості, які принципово не підходять до властивос­тей, які мають його компоненти.
(/Виходячи з цих посилок, прокурорська система може бути визначена як централізована в масштабах України сукупність
І прокурорських органів, пов'язаних структурною єдністю і за­гальною функцією здійснення нагляду за додержанням законів
) органами, які проводять оперативно-розшукову _діяльність> дізнання, досудове слш^тво^Ішп^^обвинува-
чення в судь_а.також здійснюють представництво інтересів гро­мадянина або а&рукявнксущ у"
"
^
Для~п6«вног6 визначенняпняття прокуро^сТькоТсистеми не­обхідно враховувати середовище системи. Проблема визначен­ня середовища прокурорського нагляду, як і будь-якої іншої системи, є зворотною стороною проблеми визначення самої системи, тому що не сформулювавши точно, що розуміти під її середовищем, неможливо вирішити суттєві зв'язки складно-динамічної за своєю природою прокурорської системи з інши­ми системами, що входять до різних гілок влади.
Аналогічне уявлення про складно-динамічну систему вима­гає «поєднання трьох площин її дослідження: предметної, фун­кціональної і історичної, які і повинні бути визнані необхідни­ми і достатніми компонентами системного підходу як цілого»1, оскільки система являє собою «складне утворення, що розви­вається»2.
Будучи специфічно організованою системою, прокуратура функціонує і розвивається на підставі об'єктивно діючих за­конів в умовах, що історично склалися і які визначені в зако­нодавстві».3
2Див. Емебі Росе У. Загальна теорія систем як нова наукова дистелогіка. Дослідження по загальній теорії систем. М., 1969, с. 126-127.
3Див. Шишкін В. І. Прокуратура і правосуддя в суверенній Ук­раїні. «Радянське право», № 1, 1991, с.26-28.
1Див. Коган М.А. Людська діяльність (досвід системного аналі­зу). М., 1976, с.22-23.
2Див. Аверьянов А.Н. Динаміка протиріч. «Питання філософії», 1976, № 9, с.80.
3Див. Аверьянов В.Б., Крупчан А.Д. Апарат державного управлі­ння. К., 1985; Алексєсв С.С. Загальна теорія права. М., 1982, с.36-39.
58
Відповідно до Конституції України нагляд за додержанням законодавства, представництво інтересів держави і громадян у випадках, визначених законом, а також підтримання держав­ного обвинувачення в суді здійснює Генеральний прокурор України як безпосередньо, так і через підлеглих йому проку­рорів. Органи прокуратури України здійснюють свої функції незалежно від будь-яких центральних і місцевих органів і керу­ються у своїй діяльності тільки законом.1
Таким чином, інститут прокурорського нагляду виступає як цілісна функціональна система і тим самим представляє один ?«з елементів державного механізму як соціальної системи, що '… само'ущювляється».2
Для правильного розуміння системних якостей прокурор­ського нагляду необхідно враховувати встановлені наукою різновидності якостей, що визначають різні якості і відно­сини об'єктивного світу. Науці відомі три основні різновид­ності якостей: природні, тобто матеріально-структурні, функ­ціональні і системні.
В основі виділення перших лежать риси природної матерії, вся різноманітність станів і якостей різних форм; для виділен­ня функціональних якостей застосовується інший принцип — принцип спеціалізації чи призначення. На відміну від перших двох якісних визначеностей, завжди присутніх в матеріальних явищах чи то як якість самої матерії, чи то як специфічні фор-
'Див. Алексєєв С. С. Соціальна цінність права в суспільстві. М., 1971, с.220.
Афанасьєв В.Г. Програмно-цільове планування і управління. М., 1990, с.8.
Бакаєв Д.М. Проблеми організації і діяльності прокурорської си­стеми. Підвищення кваліфікації прокурорів. М., 1987, с. 15.
Грошевой Ю.М. Прокурорський нагляд в Україні. М., 1993, с. 100.
Давиденко Л.М. Організуюча роль районного (міського) проку­рора в координації діяльності правоохоронних органів у боротьбі зі злочинністю і іншими правопорушеннями. М., 1988, с.81-83.
Долежан В.В. Проблеми правового регулювання, організації діяль­ності прокуратури в сучасних умовах. М., 1990, с.81-84.
Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду щодо забез­печення законності. М., 1989, с.29.
2Див. Мелкумов В.Г. Про теоретичне обгрунтування розробки оцінки ефективності прокурорського нагляду. «Проблеми проку­рорського нагляду», М., 1972, с.95.
59
ми і функції, системні якості представляються сукупними якос­тями, що виражають інтегративні якості цілого.1
В тих випадках, коли мова йде про складні суспільні відноси­ни, системні якості, як правило, виражають найбільш суттєві,
базові відносини.
Оскільки системні якості — найбільш складні серед всіх якісних особливостей, «простому спостереженню вони не до­ступні, і тому їх можна відкрити лише за допомогою науко­вого аналізу, причому лише такого аналізу, який охоплює всю систему в цілому».2
Будучи складовою частиною державного механізму як соці­альної системи, що самоуправляється, прокурорський нагляд обумовлюється цією системою і в порядку зворотної дії (части­ни на ціле) має на нього суттєвий вплив.
Прокуратура, здійснюючи нагляд за додержанням ^аконів, забезпечує єдшст^ііаю::^^
діяльності прокурорських органів, якйй~визначає структуру і форми функціонування прокуратури як самостійного держав­но-правового інституту. Філософська і правова доктрини вихо­дять з принципової і фактичної можливості досягнення істини в людській діяльності, в тому числі в слідчій і судовій, а також у сфері прокурорського нагляду.3
'Див. Кузьмін В.П. Системна якість. «Питання філософії», № 9, К., 1973, с.82-83.
2Див. Кузьмін В.П. Системна якість. «Питання філософії», 1973, № 9, с.82-83.
3Див. Аверьянов В.Б., Кручан А.Д. Апарат державного управлін­ня. К., 1985, с.56.
Аверьянов В.Б. Апарат державного управління. К., 1985, с.41-52.
Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством М., 1973, с.88.
Казимирук В.П. Право і методи його вивчення. М., 1965, с.191-200.
Конкін В.П. Діалектика як логіка і теоретичне пізнання. М.,
1973, с. 143-150.
Новіков С.Г. Законність та істина в прокурорському нагляді. «Питання теорії і практики прокурорського нагляду», М., 1975, с.81-94.
Тацій В.Я. Місце прокуратури в системі державної влади. 1991,
с.15-17.
Строгович М.С. Курс радянського цивільного процесу, ч.І, М., 1968, с.40-41.
60
Наука не тільки визнає, що досягнення істини «доступне і для слідчого, і для прокурора, і для суду»1, але й дає їм теоре­тичні засади для встановлення істини.
Визнаючи можливість і необхідність встановлення істини для забезпечення законності, законодавець зобов'язує органи дізнан­ня, слідства, суду і прокуратури встановлювати істину при роз­слідуванні злочинів і розгляді справ.
Держава повинна гарантувати всіма засобами, що перебува­ють в її розпорядженні, встановлення істини і забезпечення законності по кожній справі, вважаючи це правовим і мораль­ним обов'язком кожного працівника дізнання, слідства, суду і прокуратури.
Говорячи про встановлення істини, ми маємо на увазі систе­му гносеологічних категорій2, в яких обов'язково присутні два елементи, що відповідають дійсному відтворенню об'єктивних фактів і, відповідно, точному змісту Закону правова оцінка цих фактів.3
В деяких сферах прокурорського нагляду нерозривний зв'я­зок законності і істини виступає особливо чітко, зокрема при здійсненні нагляду за слідством і дізнанням. Так, кримінально-процесуальне законодавство визначає як обов'язок суду, про­курора, слідчого і органу дізнання в межах їх компетенції в кожному випадку встановити ознаки злочину, порушити кри­мінальну справу, вжити всіх передбачених законом заходів до виявлення події злочину, осіб, винних у його скоєнні, та до
Теорія доказів в радянському кримінальному процесі. С. 113-133;
Халіфіна. Критерій істини в правовій науці. «Радянська держава і право». 1974, № 9 с.26.
Шептулін А.П. Категорії діалектики. М., 1971, с.50-92.
'Див. Проблеми судової етики. Під редакцією чл. кор. АП СРСР Строговича М.С. М., 1974, с. 100-101.
2Див. Кузьмін В.П. Системна якість. «Питання філософії», 1973, № 9, с.82-83.
Див. Грошевой В.Я. Прокурорський нагляд в Україні, К., 1993, с.210.
3Див. Добровольська Т.Н. Принципи кримінального процесу. М., 1971, с. 132-135. Теорія доказів в кримінальному процесі. С. 113-139.
Див. Недбайло П. О. Застосування правових норм. М., 1960, с.229.
Див.Михеєнко М.М., Михайленко О.Р. Про особливості роз­витку Кримінально-процесуального кодексу. К., 1987, с.105.
Див. Тацій В.Я. Місце прокуратури в системі державної влади. «Радянське право», № 6, 1991, с.15-17.
61
їх покарання. Встановлення події, факту його вчинили, проводиться шляхом доказів
ципи їх оцінки, а також порядок оперування ними визнача-
ються законом. При цьому суд, прокурор.
злочину і осіб, що поняття яких, прин-
Іслідчий і особа, що
проводить дізнання, оцінюють докази за своїм внутрішнім пе­реконанням, що грунтується на всесторонньому, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом і правосвідомістю.
Згідно з вимогами цивільно-процесуального законодавства основними завданнями цивільного судочинства є правильний і своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ. При цьому суд зобов'язаний, не обмежуючись наданими сторонами мате­ріалами і поясненнями, вживати всі передбачені законом захо­ди для всестороннього, повного і об'єктивного з'ясування дійсних обставин справи, прав і обов'язків сторін.
Законність і істина в прокурорському нагляді взаємно обу­мовлюють і гарантують одна одну. Принципи законності і об'єктивної істини є принципами, що визначають основи організації і діяльності прокуратури, забезпечення законності і пов'язаної з нею істини — конституційне завдання проку­рорської системи.
В основі наглядових заходів прокурора повинні лежати об'­єктивні факти та висновки фактичного і правового значення, що з них випливають.
В останній програмі боротьби зі злочинністю, затвердженій Указом Президента України, викладено вимоги про неухильне виконання законів у всіх сферах державного життя, діяльності всіх державних органів, посадових осіб і громадян і особливо в діяльності самих правоохоронних органів. Методологічна суть цих вимог — підвищення ролі об'єктивних основ у сфері охо­рони законності, в різкому посиленні уваги слідчим, судовим і прокурорським органом до об'єктивних критеріїв законоохо-ронної діяльності, в посиленні гарантій встановлення істини, виключенні суб'єктивних помилок в діях і рішеннях правоохо­ронних органів, в тому числі прокуратури.
На наш погляд, необхідно нині ініціювати до парламенту вне­сення змін до Конституції з тим, щоб повністю відновити проку-'рорський нагляд в його правах і посилити його роль. Це буде ^сприяти перш за все посиленню об'єктивних критеріїв у проку­рорському нагляді, обов'язковості досягнення об'єктивної істини. Все це визначає суттєві риси прокурорської системи України і находить своє відтворення в завданнях, змісті, характері, компе­тенції органів прокуратури і в їх структурі, принципових особ-
62
ливостях прокуратури як загальнонаглядового органу. Як і всяка цілісна функціональна система, система прокурорських органів має свою структуру. «Структура інтегрує, пов'язує частини часто з різними і суперечливими тенденціями, придає їм спільність, цілісність, сприяє виникненню нових систем якостей»1, а та­кож забезпечує впорядковану послідовність різних компонентів системи та рівнів взаємозв'язку між ними2. Структура системи забезпечує організаційний зв'язок системи з її середовищем.
Структура органів прокуратури України відтворює загальні і специфічні якості середовища прокурорської системи. Вона відтворює {»форми пооудови^Українсь^кої
Шсистши та обсяг
їх компетенції. ВихШМ«полож^ення'1фУн»кцш~ прокурорських органів всТанбвТГСні Конституцією України.
Структура прокурорських органів, як і всіх державних органів, відповідає державному устрою і адміністративно-територіально­му поділу, вимогам виключної простоти і доступності населенню.
У структуру прокуратури входять: Генеральна прокуратура України на чолі з Генеральним прокурором України, прокура­тури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Се­вастополя, транспортні, природоохоронні прокуратури, спеці­альні прокуратури, що здійснюють нагляд за місцями позбав­лення волі, та органи військової прокуратури. Військові проку­рори здійснюють нагляд за додержанням законів у Збройних силах України, Національній гвардії, Прикордонних військах та інших військових формуваннях.
Структура органів прокуратури України затверджується Ге­неральним прокурором в межах наявної чисельності праців­ників і фонду заробітної плати.
Центральний апарат Генеральної прокуратури України, як і апарати обласних і прирівняних до них прокуратур, побудовані в основному за^ галузями прокурорського нагляду і за окреми­ми напрямами організуючої діялШосТГТенеральної прокурату-ри України, що випливає із змісту бстанньШ ст]руШУрй~аЖрату Генеральної прокуратури України, яка складається з таких підрозділів:
'Див. Афанасьєв В.Г. Наукове управління суспільством. М., 1973, с.10. Програмно-цільове управління і планування. М., 1980, с.60.
2Див. Садовський В.М. Підстави загальної теорії систем. М., 1973, с.18-19.
Алексєєв С.С. Загальна теорія права. М., 1982, с.360.
63
Управління кадрів: відділ підготовки та підвищення кваліфі­кації кадрів, інспекція (відділ) по особовому складу; Управління загального нагляду, відділ нагляду за додержанням законів у сфері економічних відносин, відділ нагляду за додержанням законів у соціальній сфері, відділ нагляду за додержанням природоохо­ронного законодавства, відділ нагляду за додержанням законо­давства про адміністративні правопорушення; Головне слідче управління: управління нагляду при проведенні слідства органами прокуратури: відділ нагляду за розслідуванням кримінальних справ, відділ криміналістики; Управління нагляду за додержан­ням законів органами дізнання і слідчими органів внутрішніх справ: відділ нагляду за слідством та дізнанням в органах внутрішніх справ, відділ нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю; Управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами по боротьбі з організованою злочинністю: відділ нагляду за слідством у спецпідрозділах МВС, СБУ та органах прокуратури, відділ нагляду за спецпідрозділами в МВС та СБУ, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність; Управління по розслідуванню особливо важливих справ: відділ розслідування кримінальних справ про службові злочини та у сфері економіки, відділ розслі­дування кримінальних справ про злочини проти особи та на транспорті, відділ нагляду за розслідуванням особливо важли­вих справ, організаційно-методичний відділ; Управління з пи­тань міжнародно-правових доручень; Головне управління військо­вих прокуратур управління загального нагляду: відділ нагляду за додержанням законів органами військового управління, відділ нагляду за додержанням законів про соціально-економічні права військовослужбовців; Слідче управління: відділ нагляду за слід­ством і дізнанням; Судовий відділ; відділ кадрів; канцелярія; Ре­жимно-секретна частина; Кримінально-судове управління: відділ з питань участі прокурорів у розгляді кримінальних справ у судах, відділ з питань участі прокурорів у розгляді криміналь­них справ у Верховному Суді України; Цивільно-судове управлін­ня: відділ з питань участі прокурорів у цивільному судочинстві, відділ з питань участі прокурорів у арбітражному судочинстві; Управління нагляду за додержанням кримінально-ьиконавчого за­конодавства: відділ нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув'язнення та позбавлення волі, відділ нагляду за додержанням законів при виконанні покарань, не пов'язаних з позбавленням волі; Управління нагляду за додержанням законів про національну безпеку: відділ нагляду за слідством і дізнанням в органах Служби безпеки України, відділ нагляду за додержан­ням законів про державний кордон і митну справу, відділ з
64
питань реабілітації жертв політичних репресій, відділ нагляду за додержанням законів про міжнаціональні відносини, мігра­цію та культи; Управління нагляду за додержанням законів на транспорті: відділ загального нагляду, відділ нагляду за до­держанням законів при проведенні слідства та дізнання; Управ­ління з правових питань: відділ правового аналізу, відділ право­вої інформації; Відділ нагляду за додержанням законодавства про неповнолітніх; Організаційно-контрольний відділ; Інформа­ційно-аналітичний відділ; Відділ статистики; Відділ комп 'юте-ризації; Відділ листів та прийому громадян; бюро перепусток; Управління міжнародно-правових зв 'язків; прес-центр (на правах відділу); перший відділ; секретаріат (на правах відділу); Управлін­ня планування, фінансування та матеріально-технічного забезпе­чення: відділ планування, фінансування та обліку, відділ мате­ріально-технічного забезпечення і капітального будівництва, господарський відділ, гараж.
Запропонований матеріал дає можливість усвідомити основні проблеми розвитку прокуратури України в умовах становлення демократичної правової держави, загальні уявлення про бага­тогранну діяльність прокуратури у сфері забезпечення режиму законності, висвітлює її основні напрями та обсяги роботи.
Цей короткий виклад свідчить, що прокуратура, як частина системи державних органів, є самостійний багатопрофільний державно-правовий інститут, діяльність якого тісно пов'язана ґ~? з виконанням функції держави — ^^зпеч^тія^конносп І_ •' правопорядку.___ '"~ "
У зІРязку з проведенням правової реформи в Україні поста­ють складні проблеми подальшого розвитку прокуратури.
Координація методичною роботою покладена на науково-методичну раду Генеральної прокуратури України. Вона органі­зує підготовку методичних посібників для прокурорів і слідчих, обговорює спірні питання прокурорської практики і видає за ними свої рекомендації керівництву Генеральної прокуратури. До методичної ради поряд з працівниками-практиками вхо­дять вчені з різних галузей юридичних знань. Персональний склад методичної ради затверджується Генеральним прокуро­ром України. Йому підпорядкований також Інститут підвищення кваліфікації органів прокуратури України.
Друкованим органом Генеральної прокуратури України по­ряд з Верховним Судом, Вищим арбітражним судом та Міністер­ством юстиції є журнал «Право України».
Генеральний прокурор України, прокурори областей і при­рівняні до них прокурори здійснюють нагляд за точним вико-
    продолжение
--PAGE_BREAK--3 П. Шумський
65
нанням законів у діяльності установ і організацій, організу­ють і контролюють проведення заходів органів прокуратури по боротьбі з правопорушеннями і додержанням законності.
Організація роботи в органах прокуратури України регламен­тується наказом Генерального прокурора України № 1 від 4 січня 1995 року.
У містах та районах прокурорський нагляд в повному обсязі здійснюється відповідними прокурорами, а також міжрайон­ними і спеціальними прокурорами в межах їх компетенції.
В окремих із цих прокурорів є заступники. У всіх є помічни­ки, старші помічники, слідчі та старші слідчі. Нагляд за закон­ністю у Збройних силах здійснюють військові прокурори гарні­зонів, регіонів та Головне управління військових прокуратур Генеральної прокуратури України. Компетенція органів про­куратури різних рівнів та нампрямів діяльності визначається відповідними наказами Генерального прокурора України.
Необхідність комплексного дослідження проблем функціо­нування органів прокуратури викликана тим, що ця структура практично залишилась без змін з того часу, коли Україна була складовою частиною колишньої держави — Радянського Со­юзу.
Відповідно до ст.14 Закону України «Про прокуратуру» Вер­ховна Рада України 06.11.91 року затвердила структуру Гене­ральної щюкуратури України, яка майже повністю відповідала структурі органів прокуратури Радянського Союзу.
З метою надання ширших повноважень Генеральному про­курору України Верховна Рада 26.11.93 року прийняла Поста­нову «Про введення в дію Закону України «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою Генеральному прокурору було надане право затверджен­ня структури Генеральної прокуратури України і Положень про її структурні підрозділи.
Як показала чотирирічна практика, застосування цієї нор­ми, на наш погляд, себе не виправдало. Структура органів прокуратури України і особливо центрального апарату постій­но мінялась, в окремих випадках це використовувалось як засіб боротьби з окремими керівними працівниками. На нашу думку, слід повернутись до науково-обгрунтованої структури органів прокуратури України, з подальшим затвердженням цієї структури Верховною Радою України.
При розробленні нової структури органів прокуратури слід виходити з обгрунтування функціонального підходу до дослід­ження діяльності органів прокуратури, в розробці теоретичних
66
і правових аспектів управління в апараті Генеральної прокура­тури України, у визначенні основних напрямів управлінської дії на процес підвищення ефективності Наглядової та іншої діяльності органів прокуратури. Обгрунтування нової структу­ри полягає у:
— розкритті змісту і структури діяльності органів прокурату­ри, виявленні закономірностей і тенденцій її розвитку;
— аналізі системи функцій прокуратури, їхнауковій класифі­кації і встановленні механізму взаємодії;
— дослідженні природи і впливу функції управління на ре­зультативність виконання наглядових та іншихфункцій струк­турних підрозділів апарату Генеральної прокуратури україни;
— обгрунтуванні конкретних пропозицій нормативного, організаційного і методичного характеру щодовдосконалення функціонування всієї системи органів прокуратуриУкраїни
Слід також обгрунтувати теоретичні проблеми Положення про структуру діяльності Головної війсь^ової прокуратури, Головного слідчого управління, управлінь І^ боротьбі з орган­ізованою злочинністю та з розслідування особливо важливих справ, правового забезпечення, з національної безпеки наг­ляду за додержанням законів на транспорті таінших структур­них підрозділів центрального апарату Генеральної прокуратури України.
Комплексному розглядові змісту всіх функцій в їх взаємозв'­язку підлягає визначення співвідношення функцій і окремих напрямів діяльності структурних підрозділів>виявлення механі­зму впливу управлінських рішень на резуль>ативністьвиконан­ня завдань, які стоять перед органами прокуратури а також на діяльність інших державних органів, Іцоведуть 'боротьбу зі злочинністю і порушеннями чинного законодавства. Треба провести класифікацію актів нормативного регулювання органі­зації І діяльності прокуратури, визначити ^новнінапрями^ розвитку відповідно до управлінських заіцаньсформулюва ти конкретні пропозиції стосовно діяльну вказаних вище
Слід розглянути і конкретизувати правові аспекти вдоскона­лення Інформаційного забезпечення упраіцінь(^^ Гене. ральної прокуратури України при розслідуванні злочинів, про­курорському нагляді за виконанням закоців>вуправлінській та Іншій діяльності органів прокуратури. Пйвинн/гб^б.
ленІ теоретичні положення про структуру Діяльності Генераль­ної прокуратури на основі функціонально^ підходу. Вони по-з*
67
ч
винні характеризуватись системою гюнят^функційі* їх класи­фікацією, ієрархією і взаємозв'язком, самостійним місцем у курсі організації діяльності органів прокуратури.
Дослідження організації діяльності прокуратури на функціо­нальній основі дасть можливість розробити комплекс пропо­зицій щодо вдосконалення і розвитку правового регулювання діяльності її органів. Всебічне нормативне регулювання управ­лінської діяльності в органах прокуратури, організаційно-уп­равлінських правовідносин і актів їх реалізації у взаємозв'язку з іншими правовідносинами створить належні правові підвали­ни для управлінського впливу на процес оптимізації всієї діяль­ності прокурорської системи України. Таким чином, завдання, що стоять перед прокурорським наглядом, і його принципи визначають систему і структуру органів прокуратури.
Прокуратура є незалежною від місцевих органів влади єди­ною централізованою системою, очолюваною Генеральним прокурором України, якому підпорядковані всі, в тому числі військові і спеціальні, нижчестоящі прокурори. Відповідно до Конституції Генеральний прокурор України призначається на посаду за згодою Верховної Ради та звільняється з посади Пре-зидетом України. Заступники Генерального прокурора Украї­ни призначаються Генеральним прокурором як члени колегії. Прокурори областей і прирівняні до них прокурори також при­значаються Генеральним прокурором. Ми вважаємо, що цим керівникам необхідні додаткові гарантії, з подальшим затверд­женням Парламентом чи Президетом України. Указані, а також всі інші прсцщюри призначаються Генеральним прокурором на 5 років. На такий же термін обирається і Генеральний прокурор. На наш погляд, на такий же термін слід призначати і заступників прокурорів всіх рівнів, і робити це слід разом з призначенням відповідного прокурора. Призначення началь­ників відділів загального нагляду і кадрів обласного рівня проводиться прокурорами областей за погодженням з Гене­ральною прокуратурою. На наш погляд, призначення всіх на­чальників відділів і старших помічників прокурорів областей повинно проводитись за погодженням з Генеральною проку­ратурою. Призначення керівників самостійних структурних підрозділів центрального апарату Генеральної прокуратури Ук­раїни, а також заступників прокурорів областей і прирівняних прокурорів проводиться Генеральним прокурором України з подальшим затвердженням на колегії Генеральної прокуратури України. Такий же порядок призначення прокурорів міських, районних, міжрайонних і прирівняних до них прокурорів.    продолжение
--PAGE_BREAK--
68
Генеральний прокурор України керує діяльністю органів про­куратури і здійснює контроль за роботою підпорядкованих йому прокурорів. Як уже зазначалось вище, у Генеральній прокура­турі утворюється колегія у складі 7-11 членів. Персональний склад затверджується Генеральним прокурором. Наказом Ге­нерального прокурора України затверджується персональний склад колегії прокуратур областей і прирівняних до них проку­ратур.
Така структура прокурорських органів в Україні відповідає завданням забезпечення вищого нагляду за законністю. Тери­торіальна побудова органів прокуратури відповідає вимогам максимального наближення вищого нагляду за законністю до місць, де безпосередньо виконуються закони органами влади, посадовими особами, населенням.
Крім цього, така побудова дає можливість прокуратурі Украї­ни мати відповідні структурні підрозділи у всіх ланках держави — загальнодержавній, республіканській (Автономної Республіки Крим), обласній, міській, районній. Водночас вона відповідає основній якості прокурорської системи — неподільності, єдності прокурорського нагляду, оскільки особливості системи як цілісно­го об'єкта визначаються не тільки і не стільки рисами його окремих елементів, скільки рисами його структури, особливими інтегративними зв'язками об'єкта, що розглядається1.
Має свою специфіку структура органів військової прокура­тури. В повній відповідності з принципом неподільності про­курорського нагляду органи військової прокуратури є складо­вою частиною прокурорської системи України.
Вищий нагляд за точним виконанням законів у Збройних си­лах України Генеральний прокурор України здійснює безпосе­редньо і через заступника Генерального прокурора, Головне уп­равління військових прокуратур, а також підпорядкованих йому військових прокурорів регіонів і гарнізонів. Військова прокура­тура фактично входить як підсистема в загальну систему проку­рорських органів. В той же час в силу органічних зв'язків функ­ціональних і організаційних особливостей структури військової прокуратури форми її діяльності майже відповідають функціям в структурі Збройних сил. Таким чином, військова прокуратура входить як складова частина і в систему Збройних сил.
'Див. Садовський В.М. Основи загальної теорії систем. М., 1973, с.18. Алексєєв С.С. Загальна теорія права. М., 1982, с.310.
69
Становище Військової прокуратури в механізмі держави від­повідає принципові єдності законності і єдності військового керівництва. Військові прокурори здійснюють наглядові заходи в тісній взаємодії з військовими командувачами, не допускаючи ніяких відхилень від суворого дотримання законів. Структура Військової прокуратури відповідає майже повністю структурній організації, прийнятій в державі і Військово-Морських силах. Така побудова системи військово-прокурорських органів мак­симально забезпечує необхідний зв'язок з органами військового управління і сприяє належному виконанню прокурорської функції — забезпеченню законності військової дисципліни і правопорядку у військах, охорони прав і законних інтересів особового складу, військових частин, установ і організацій.1
Як вказувалось, структура прокурорської системи відповідає вимогам простоти і максимальної доступності громодянам, на­роду. Генеральна прокуратура України, прокуратури Автоном­ної Республіки Крим, областей, міст і районів, військові та транспортні прокурори виступають як складові частини єдиної ^прокурорської системи України\ДІриродно, що діяльність всіх цих частин системи не носить автономного характеру, а пред-^ставляє собою елементи єдиного неподільного вищого нагляду 1 за точним виконанням і правильним застосуванням законів в чУкраїні, у всіх сферах державного і громадського життя.
Така організація прокурорської системи дозволяє Генераль­ному прокурору здійснювати вищий нагляд за законністю на всій території України і у всіх сферах застосування законів.
Структура органів прокуратури має не тільки зовнішні, але й внутрішні параметри.
Внутрішня структура прокуратури відтворює її системні якості, має істотне значення для її правильного функціонування. Зна­чення внутрішньої структури прокурорських органів для вико­нання їх основних функцій підкреслюється тим фактом, що центральний апарат Генеральної прокуратури України є керів­ним, координуючим і направляючим органом для всіх нижче-стоящих ланок прокуратури.2Через центральний апарат Ге­неральний прокурор України здійснює керівництво всіма лан­ками прокурорської системи, всією багатосторонньою і склад-
'Див. Чорний А.Г., Довгоп'ятов Г.М., Медведєв А.М. Організа­ція і діяльність органів військової прокуратури. М., 1972, с.112.
2Див. Грошевой Ю.М. Прокурорський нагляд в Україні. К., 1993, с.55.
70
ною діяльністю органів прокуратури і контролює підлеглих йому прокурорів на всій території України.
У віданні Генеральної прокуратури України перебуває Інсти­тут підвищення кваліфікації прокурорських кадрів, Інститут підготовки кадрів для роботи в органах прокуратури у складі Української національної юридичної академії та тільки створе­ний науково-дослідний інститут прокуратури України.
Управління і відділи Генеральної прокуратури України, її приймальню, канцелярію і Фінансово-господарське управлін­ня очолюють начальники управлінь та відділів та їх заступни­ки. На нашу думку, вони повинні бути старшими помічниками та помічниками Генерального прокурора УкраїниЛіачальник Головного_слідчого ^^пр^^нвд^_^аступником £енерального / ^прокурора України. Нині Генеральний прокурор має ІГятьІГас- / тупників, між якими розпорядженням Генерального прокуро-, ра України розподілені обов'язки щодо керівництва управлін­нями і відділами Генеральної прокуратури України.
У Генеральній прокуратурі України, як зазначалось вище, є колегія, до складу якої входять: Генеральний прокурор Украї­ни (голова колегії), заступники Генерального прокурора Ук­раїни, начальник управління з правових питань та прокурор Житомирської області.
Структура центрального апарату Генеральної прокуратури України відповідає завданням прокурорського нагляду, змісту функцій, покладених на прокуратуру. За таким же принципом з врахуванням компетенції і специфіки діяльності функціону­ють всі нижчестоящі прокуратури України. Така особливість прокурорської системи, як єдність структури, полягає в тому, при встановленні штатів нижчестоящих прокуратур не до-/ /пускається створення відділів і частин, непередбачених струк­турою центрального апарату ГенераІШірГпроТ^атутри'України. г Таким чином, кожна ланка, що входить в прокурорську сис­тему, являє собою складну підсистему, що складається з від­ділів, управлінь. Зв'язок між структурою і функціями кожної ланки прокуратури полягає в тому, що різнобічності елементів нагляду за виконанням законів відповідає різнобічність струк­турних підрозділів апарату. Цей зв'язок виявляється, зокре­ма, в тому, що зі збільшенням складності функціональної діяльності (від нижчестоящих до вищестоящих ланок проку­ратури), з розширенням змісту і масштабів діяльності, уск­ладненням ке-рівництва нею на кожному більш високому рівні прокурор-ської системи збільшується диференціація структур­них підрозділів.
71
Нарешті, зв'язок між внутрішніми і зовнішніми параметра­ми структури і функціями виражається в різних формах сис­темного зв'язку наглядової діяльності прокуратури з діяльні­стю інших державних органів.
Структура центрального апарату Генеральної прокуратури України, як і структура кожної ланки прокурорської системи, будується відповідно до внутрішньої структури прокурорсько­го нагляду, з урахуванням змісту і специфіки цього нагляду, його елементів і форм, виходячи з основних ознак системи — єдності і неподільності вищого нагляду за законністю. Проку-1рорська система, основа її побудови та діяльності визначають­ся на конституційному рівні. Це принципове положення регу­лювання корінних питань прокурорського нагляду в більшості країн системою конституційних норм відповідає особливому статусу прокуратур в системі державних органів.
Конституція України визначає, що прокуратура є самостійною державною структурою. Генеральний прокурор призначається Президентом України за згодою Верховної Ради України на п'ять років. Недовіра парламенту тягне за собою його відстав­ку. Всі нижчестоящі прокурори призначаються Генеральним прокурором України також на п'ять років.
Конституцією України також визначені основні функції про­куратури.
Конституційним вирішенням питання про порядок і строки призначення прокурорів всіх рівнів забезпечується стійке, ста­більне становище всіх без винятку осіб прокурорського нагля­ду, особливо необхідне для захисту закону, для забезпечення належної боротьби зі злочинністю і дотриманням законності.
Крім того, порядок призначення прокурорів всіх рівнів тільки центром — у формі безпосереднього призначення Генераль­ним прокурором України — становить одну з гарантій неза­лежності прокурорів від місцевих впливів.
Конституційні основи прокурорського нагляду визначені не тільки в нормах, включених у главу про прокуратуру. Повнова­ження й форми здійснення прокурорського нагляду визнача­ються також нормами про державний устрій, про повноваження й компетенцію вищих органів державної влади, судових органів, нормами про основні права й свободи та обов'язки громадян, про забезпечення недоторканості особи, житла громадян, тайни переписки. Всі громадяни повинні дотримуватися Конституції. Ці норми визначають суттєві риси не тільки повноважень про­курорських органів, але й правового статусу громадян, а тому й характер правовідносин в прокурорському нагляді.
72
Норми Конституції встановлюють межі діяльності прокурор­ських органів, об'єм тих вимог, які можуть бути пред'явлені ними до громадян, посадових осіб, установ і організацій, тим самим відтворюючи і формуючи вищі системні якості проку­рорського нагляду в Україні.
Система норм про прокурорський нагляд становить норма­тивні основи побудови й діяльності прокурорського нагляду, куди можуть бути віднесені розпорядженнЯдлакази_й^стрїкції_ ГеГнеряльнотїг прокурора України. В їх обов'язковості відтво-рюєт^ьсї«нТгіодшШсть'Тгртжурорського нагляду й полягає їх нормативний характер.
До нормативних основ прокурорського нагляду слід віднести й всі норми законів, за додержанням яких здійснюється проку­рорський нагляд, оскільки вони визначають межі правових ви­мог прокуратури.
Практика законодавчого регулювання організації і діяльності прокуратури свідчить про доцільність дальшої централізації законодавства про прокуратуру і зведення всіх норм про про­курорський нагляд по можливості в один акт — новий Закон України про прокуратуру, що буде повністю відповідати Кон­ституції України.
Системний зв'язок різних сторін державного і суспільного життя, органічна взаємодія суспільства і людини визначають необхідність правового регулювання поведінки людей, здійснен­ня соціального контролю за їх діяльністю і управління нею.1
У відповідності з функціями механізм держави складають крім органів державної влади (представницькі органи), органів дер­жавного управління (виконавчо-розпорядчі органи) органи пра­восудця і органи прокурорського нагляду.2
В юридичній науці загальноприйнято, що прокурорський на­гляд являє собою одну із форм самостійної діяльності,3закріп­лених у Конституції України. Лише деякі автори до самостійних
' Див. Лукашева Є.А. Правосвідомість і законність. М., 1973, с.9.
2Див. Долежан В. В. Проблеми правового регулювання організації діяльності прокуратури в сучасних умовах. М., 1970, с.183.
3Див. Березовська С.Г. Прокурорський нагляд в державному уп­равлінні. М., 1954; Петров Г.1. Предмет радянського адмініст­ративного права. Рад. держава і право. 1970, № 7; Петров Г.І. Актуальні проблеми соціального управління. Л., 1967, с. 162-163; Теорія держави і права. М., 1962; КерімовД.А Законодавча діяльність
73
форм державної діяльності відносять не здійснення прокурор­ського нагляду, а «наглядову» чи «контрольно-наглядову» діяльність.1Однак з цим не можна погодитись, оскільки Кон­ституція України передбачає функціонування органів прокура­тури як самостійної державної системи.2
Отже прокурорський нагляд в Україні — це передбачена Кон­ституцією України діяльність щодо здійснення нагляду за до­держанням законів органами, які проводять оперативно-роз-шукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також за до­держанням законів при виконанні судових рішень у криміналь­них справах та при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи грома­дян. Цьому призначенню прокурорського нагляду відповіда­ють особливості його устрою і діяльності3, які відтворюють зв'я­зок між законністю і структурою органів її забезпечення.
У літературі нема єдиної думки щодо здійснення органами прокуратури вищого нагляду за додержанням законів. Перш за все в Декларації про державний суверенітет України вказано, що прокуратура України здійснює вищий нагляд за додержан­ням законів на території України. Таку ж позицію відстоює і науково обґрунтовує професор Київського національного уні­верситету імені Тараса Шевченка, доктор юридичних наук Михайленко О.Р.4
Крім того, в різні часи ряд авторів, зокрема Лебедин-ський В.Г., Коленов Ю.А., Тадевосян В.С., Мемкумов В.Г., Спиридонов Б.М., вважали, що правильне і точне визначення
держави. М., 1955; Мелкумов В.Г. Прокуратура і проблеми загально­го нагляду. Душанбе, 1970, с.32; Новіков С.Г., Рагінський М.Ю. Про­куратура в системі державного апарату. «Правознавство», 1974, № 3, с.43-48.
'Див. Лазарев Б.М. Деякі питання державного управління в умо­вах загальнонародної держави. «Рад. держава і право», 1963, № 12; Сорокін В.Д. Проблеми адміністративного процесу. М., 1968.
2Див. Вернідубов І. В. Новації у повноваженнях прокурора під час здійснення кримінального судочинства. Право України, № 1, 1997, с. 58-60.
3Див. Березовська С.Г. Норми прокурорського нагляду і їх місце в системі радянського права. Питання прокурорського нагляду. М., 1972, с.27-28.
4Див. Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду щодо забезпечення законності. М., 1989, с. 18-20.
74
поняття «вищий нагляд» має не тільки теоретичне, але й прак­тичне значення, що здійснюється в повному обсязі всією про­курорською системою.
Суттєво важлива така ознака вищого прокурорського нагля­ду, якою є його об'єкт. Падяпя^б^єіст^^курорсмсого_напія-ду пов'язане з визначенням правовиІіГмеіііГ^ жеїїь»І прете нзЖпїюкурорськйхбрга^^^і право-
вим статусом громадянина і основними ознаками прокурор­ської системи держави.
Між тим, в теорії прокурорського нагляду далеко не одно­значно трактується це поняття. Одні автори як об'єкт проку­рорського нагляду називають органи держави, громадські орга­нізації, посадових осіб і громадян.1
Необхідно підкреслити єдність об'єкта прокурорського на­гляду. Специфіка забезпечення законності в різних сферах гро­мадського життя і державної діяльності, природно, обумовлює виділення рядового об'єкта нагляду.2
Інші вважають, що об'єктом прокурорського нагляду є точне виконання законів в діяльності державних органів, громадських організацій, посадових осіб і громадян.
Ми вважаємо, що ці погляди" є Шіїьш правильними, оскільки вони відповідають вимогам Конституції, Закону України про прокуратуру та іншим нормативним актам.
У прямій залежності від визначення об'єкта нагляду перебу­ває і вирішення питання про межі прокурорського нагляду. Якщо визнати об'єктом нагляду органи, організації, посадових осіб і громадян, то прокурорський нагляд втрачає чіткі межі. «Якщо ж об'єкт нагляду — точне виконання законів в діяль­ності, то цим зразу ж встановлюються межі роботи прокуро­ра».3
Об'єктом прокурорського нагляду є точне дотримання законів громадянами, посадовими особами, громадськими організаціями,
'Див. Березовська С.Г. Прокурорський нагляд в державному уп­равлінні. М., 1973, с.52-53; Мелкумов В.Г. Прокуратура і пробле­ми загального нагляду. М., 1973, с.99, 106, 109.
2Див. Давиденко Л.М. Мета, завдання і функції прокуратури. Харків, 1992, с. 14-15.
Михайленко О.Р. Про межі прокурорського нагляду щодо забез­печення законності. М., 1989, с.26.
3Див. Спиридонов Б.М. Прокурорський нагляд — вищий нагляд за точним виконанням законів. М., 1973.
75
державними органами, тобто законність їх діяльності.1Самі ж вони виступають не в якості об'єктів односторонніх владних претензій державних органів, а як наділені законом правами і обов'язками суб'єкти правовідносин, що активно і суттєво впли­вають на діяльність органів влади, в тому числі на наглядові заходи прокуратури.2ї'І
Питання про різні органи як об'єкти нагляду може привести до неправильного розуміння ролі прокуратури в нашій державі. Виходить, що прокуратура начебто стоїть над всіма іншими органами держави, чого в дійсності нема.
Системні якості прокурорського нагляду виражаються, зок­рема, в принципах організації і діяльності прокурорських органів.3При цьому під принципами слід розуміти основні вихідні положення, відповідно до яких створюються і функці­онують органи прокуратури. У юридичній літературі під прин­ципом прийнято розуміти узагальнений вираз відповідного суспільного явища, що відтворює об'єктивну реальність і діючі ній закономірності.4Саме ж абстрагування принципів від об'­єктивної реальності, зокрема із громадських відносин, складає функцію науки.5
При цьому наукове абстрагування набуває характеру об'єк­тивно істиного тільки в тому випадку, якщо воно виходить із об'єктивних фактів. Принципом можна вважати основоположне теоретичне узагальнення того найбільш типового, що виражає саму суть організації і діяльності, що констатує закономірність і формулює основну, загальну вимогу, якій повинні відповідати дана організація і діяльність. При цьому слід мати на увазі, що в соціальних процесах реалізації об'єктивних законів чи об'єк­тивних закономірностей передбачається діяльність людей, здат-
'Див. Долежан В.В. Місце прокуратури в системі державної влади. «Рад. право», № 6, 1991, с.26.
2Див. Березовська С.Г. Суть і основні характеристики правових відносин у сфері прокурорського нагляду. Питання теорії і практи­ки прокурорського нагляду. 4.1, М., 1973, с. 56-80.
3Див. Давиденко Л.М. Місце і роль прокуратури у механізмі дер­жавної влади. К., 1993, с.37.
4Див. Добровольська Т.Н. Принципи радянського кримінального процесу. М., 1970, с.6-29. Лунєв А.Є. Теоретичні проблеми дер­жавного управління. М., 1974, с.26-27.
5Див. Долежан В. В. Місце прокуратури в системі державної влади. «Рад. право», № 6, 1991, с.48.
76
них свідомо чи несвідомо створювати чи знищувати умови дії об'єктивного закону. Поза діяльністю людей соціальні зако­ни не виявляються.
Принципом прокурорського нагляду може бути визнане тільки таке становище, яке обумовлює вихідні, визначальні моменти в організації й діяльності органів прокуратури.
Принципи прокурорського нагляду, як і принципи будь-якої іншої правової діяльності, відтворюють не тільки об'єктивні, але й суб'єктивні починання. Об'єктивні — оскільки норми прокурорського права відтворюють закономірності суспільних відносин і являють собою об'єктивований вираз народу; суб'­єктивні — оскільки норми прокурорського права є продуктом свідомого творчого законодавця, свідомого формування такого державного акта, яким є закон.
У правовій теорії, в тому числі в теорії кримінального проце­су, вважається, що принципами є тільки такі суттєві риси яви­ща, які виражають керівні ідеї, що отримали своє закріплення в нормах права.1Це правильно, оскільки самі по собі ідеї не можуть регулювати правові відносини поки їм не надано дер­жавно-владного, нормативного характеру, поки їм не надано характеру правових норм.
Принципом прокурорського нагляду може вважатися тільки такеГстановище, яке відтворене в теорії як^ ідея і виражене^ законі як норма.~
Битікаючй~ТГоб"'єктивних законів і складаючи норми права, пршіцшіи^організації і діяльності прокуратури являють собою закріплені^ законі владні вШогй^^
^^^^Е^Ш^Ш^К^?^!^^^^ нагляду.
Утеорії зазначається, щ6~органи прокуратури як невід'ємна частина держави діють на базі загальних організаційних прин­ципів побудови державного апарату. Разом з тим з метою найбільш ефективного виконання завдань вищого нагляду за точним додержанням законів прокурорський нагляд організо­ваний і функціонує на основі властивих йому специфічних прин­ципів.2
;Див. Михеєнко М.М., Михайленко О.Р. Про особливості роз­витку кримінально-процесуального кодексу. К., 1987, с.87. Михе­єнко М.М., Нор В.Т., Шибіка В.П. Кримінальний кодекс Украї­ни. 1992, с.131.
2Див. Тацій В.Я. Місце прокуратури в системі державної влади. «Рад.право», № 6, 1991, с.15-17.
11
Специфічною ознакою принципів прокурорського нагляду слід вважати те, що вони є принципами і організації, і діяль­ності органів прокуратури. У принципах віддзеркалюється органічне поєднання завдань прокуратури, форм і методів їх здійснення. Тому кожен принцип прокурорського нагляду несе в собі елементи і організаційні, і функціональні.1
У правовій літературі є спроби різко розмежувати принципи організації і принципи діяльності державних органів, зокрема органів прокуратури.2Спроба розірвати єдині, неподільні прин­ципи організації і діяльності прокуратури — це спроба розірва­ти органічний зв'язок між структурними і функціональними основами прокурорського нагляду. Самі по собі організаційні принципи були б безпредметними, якби не передбачалась їх реалізація в процесі діяльності прокуратури, якби не передба­чався їх органічний зв'язок з функціональними принципами. Як справедливо зазначає академік В.А.Енгельгардт, феномен організації складається з двох компонентів: організації струк­турної і організації функціональної, які «найтісніше перепліта­ються, нерозривно пов'язані між собою і, як правило, утворю­ють єдність, що важко піддається розчленуванню.3А тому є безпредметними відірваними один від одного принципи органі­зації і принципи діяльності того чи іншого органу, в даному випадку прокуратури.
Принципи прокурорського нагляду встановлені у законодав­чих актах різного рівня, різної юридичної сили. Ця обставина з-поміж інших причин обумовлює проблему внутрішнього погодження принципів.
У теорії права принципами організації і діяльності визнача­ються законність, єдність прокурорського нагляду, централі­зація і єдиноначальність, незалежність і гласність.
    продолжение
--PAGE_BREAK--Принцип законності. В науці широко розкрито значення прин­ципу законності, показано його багатогранність, багатоперспек-тивний характер. Принцип законності становить вихідний принцип побудови і діяльності прокуратури, є «мірою мір» всіх інших принципів. Таке значення принципу законності в про-
'Див. Давиденко Л.М. Мета, завдання і функції прокуратури. Харків, 1992, с.10-11.
2Див. Задніпровський О. Права прокурора у світлі нової Консти­туції України. «Право України», № 1, 1997, с.74-76.
3Див. Енгельгардт В.А. Про деякі атрибути життя: ієрархія, інтеграція, пізнання. «Питання філософії», 1976, № 7, с.68.
78
курорському нагляді визначається роллю закону у правовій дер­жаві, тими обставинами, що закон є свого роду становим хреб­том нашого життя, громадського порядку, служить втіленню справжньої свободи і соціальної справедливості. Принцип за­конності виражає нерозривний зв'язок між додержанням за­конності в діяльності прокуратури і охороною законності як основного її призначення.1
Принцип законності обумовлює як структуру органів проку­ратури, так і їх діяльність, визначає специфіку функцій, що здійснює прокуратура, організаційно-правові аспекти діяльності прокуратури.^д)дна з особливостей прокурорського нагляду як специфдч^ої_фог^ми Д^ж?'ет'ТіУ''ДЇ^^
сам ДРОКУІМ*:^Кожен
прокурор, починаючи від прокурора району! до Генерального прокурора України, діє тільки на основі закону, виконуючи закон, і з метою охорони закону. Визнання підзаконності про­курорського нагляду має важливе значення в проведенні прин­ципу законності в діяльності прокуратури і в забезпеченні нею законності в державі.3При цьому необхідно підкреслити, що абсолютно вся діяльність прокурора — і за змістом, і за фор­мою — визначається законом. Закон визначає завдання, функції, принципи організації і напрями діяльності прокурорів. Ніяких не встановлених законом функцій прокуратури, принципів її діяльності не існує і не може існувати. Працівники прокурату­ри не повинні забувати, що прокуратура виступає не тільки як обвинувач про^и порушників закону, але й зобов'язана захи­щати людину.
Принцип єдності прокурорського нагляду полягає в тому, що кожна ланка прокурорської системи, кожен прокурор діє в ме­жах своєї компетенції, виступає як представник єдиної систе­ми прокурорських органів. Наглядова діяльність кожного про­курора становить органічну частину діяльності всієї прокурату­ри.
Принцип єдності прокурорського нагляду діє у всіх сферах і на всіх рівнях його організації. У відповідності з ним усі проку-
'Див. Дементьєв В.І. Розвиток демократичних основ в органі­зації діяльності прокуратури. М., 1968, с.5-6.
2Див. Ворсінов Г. Т. Становлення прокуратури незалежної Украї­ни. «Право України», 1997, № 1, с. 22-25.
3Див. Шемчушенко Ю.С. Проблеми розбудови української дер­жавності. «Право України», 1997, № 1, с.26-29.
79
рори незалежно від рівня ланки прокурорської системи, в якій вони перебувають, наділені в основному однаковими за характе­ром повноваженнями. Єдність нагляду виражається в єдності принципів діяльності всіх прокурорських органів, в єдності їх завдань щодо забезпечення вищого нагляду за виконанням законів у всій державі. Прокурорська система в цілому і кожна її ланка окремо функціонують на основі єдиного законодавства, під кер­івництвом єдиного центру в особі Генерального прокурора Ук­раїни. В силу принципу єдності кожен прокурор виступає як представник єдиної прокурорської влади, єдиної системи проку­рорських органів і в межах своєї компетенції здійснює нагля­дові функції за точним виконанням законів. Діючи як представ­ник єдиної системи органів прокуратури, кожен прокурор збері­гає забезпечувану законом самостійність у прийнятті рішень.
З принципом єдності тісно пов'язаний принцип централі­зації прокурорського нагляду, який означає, що підпорядко­ваність органів прокуратури йде тільки по вертикалі — кожен нижчестоящий прокурор підпорядкований вищестоящому, а всі прокурори — Генеральному прокурору України.
Принцип централізації визначає компетенцію прокурорів щодо здійснення вищого нагляду за законністю, верховенство Гене­рального прокурора України стосовно до нижчестоящих проку­рорів кожної ланки прокурорської системи щодо здійснення ви­щого нагляду за точним виконанням законів як на певній тери­торії, так і щодо кола організацій і осіб.1Принцип централізації дозволяє забезпечити оперативне керівництво всією законоохо-ронною діяльністю всіх ланок прокурорської системи. Водночас цей принцип забезпечує всім нижчестоящим прокурорам мож­ливість звертатися в необхідних випадках до вищестоящого про­курора, аж до Генерального прокурора України включно з вимо­гами і поданнями з питань здійснення вищого нагляду, а також з питань, пов'язаних з необхідністю забезпечення нижчестоя­щим прокурорам виконання заходів, що ними проводяться.
Із принципу централізації виходить обов'язковість для всіх органів прокуратури наказів і інструкцій Генерального проку­рора України.
З принципом централізації пов'язана структура органів про­куратури, порядок призначення прокурорів і проходження служби, порядок дисциплінарної відповідальності, присвоєння
' Див. Зезюлін Б.М. Компетенція прокурорів по здійсненню вищого нагляду за точним виконанням законів. М., 1976, с.12.
80
класних чинів чи військових звань (для оперативних праців­ників Військової прокуратури) та інші.
В силу принципу централізації кожен вищестоящий проку­рор відповідає за правильну організацію роботи підпорядкова­них йому прокурорів.
Ми вже звертали увагу на неправильність також інтерпретації змісту принципів прокурорського нагляду, коли розкривається діалектичний зв'язок між його структурними і функціональни­ми елементами і упускається з поля зору первинна, визначальна роль функціонального елемента стосовно структурного.
Разом з тим принцип єдності і централізації прокуратури оз­начає, що кожен вищестоящий прокурор має право прийняти на себе прокурорські повноваження, якими наділені підлеглі йому прокурори. Підпорядкований прокурор зобов'язаний дія­ти тільки в межах встановленої законом компетенції. Вийти за ці межі він може лише за дорученням вищестоящого прокуро­ра і при умові, що будуть дотримані вимоги закону про підстави і межі передачі повноважень вищестоящим прокурором ниж-честоящому прокурору.
Принцип єдиноначальності в прокурорському нагляді відтво­рює одну з особливостей, одну з головних вимог організації і діяльності органів прокуратури, функціонування прокурор­ської системи. При оцінці значення принципу єдиноначаль­ності слід враховувати, що єдиноначальність в прокурорській діяльності суттєво коригується наявністю у вищих ланках про­курорської системи колегій, судження, рішення яких не тільки мають дорадчо-інформаційний характер, але й служать, певною мірою гарантом проти можливих помилок суб'єктивного по­рядку в діях і актах прокурора.
Принцип незалежності тісно пов'язаний з принципом єдності і централізації органів прокуратури. Органи прокуратури здійснюють свої функції незалежно від будь-яких місцевих органів, підпорядковуючись тільки Генеральному прокурору | У країнихФакти™о_органи прокуратури в процесі здійснення 9 і своїх функцій користуються незМежністЖнеТРЇїїк¥~вщ місце-вих орТаші, але_и вІд^рТрцТ^уЩашїїння іфуду? уК6жен~проку- " * рор у своїй наглядовій діяльності відокремлений від будь-якого стороннього впливу і при виконанні покладених на нього функцій керується тільки законом і вказівками Генерального прокурора. Такий зовнішній прояв прокурорської незалеж-, ності.
Принцип незалежності органів прокуратури має свою спе­цифіку. Вона виражається в наступному. Прокурор у питан-
81
нях прийняття оперативних заходів забезпечення законності, організації роботи прокуратури, додержання строків подання звітності, систематизації законодавства і гласності в роботі повинен виконувати вказівки вищестоящого прокурора. Од­нак у тих сферах наглядової діяльності, зокрема в процесу­альній, де прокурор згідно повноважень, данних законом по­винен діяти на свій розсуд, закон охороняє внутрішнє пере­конання нижчестоящого прокурора і при виконанні ним вка­зівок чи доручень вищестоящого прокурора. Такий внутрішній прояв прокурорської незалежності.
Багатогранність принципу незалежності виражається також і в тому, що кожен прокурор, будучи підпорядкованим і підзвітним вищестоящому прокурору, вирішує питання, що відносяться до його компетенції, на основі закону, у відповід­ності з законом. В силу системного зв'язку принцип централі­зації в діяльності прокуратури не може і не повинен вступати в протиріччя з принципом незалежності органів прокуратури, зокрема в протиріччя з внутрішнім переконанням прокурора. Принцип зв'язку з громадськістю. Принцип гласності. Центра­лізація в організації і діяльності прокурорської системи по­єднується з широкою взаємодією прокурорських органів з гро­мадськістю. Особливо важливе значення має гласність для підви­щення дієвості прокурорського нагляду і перш за все для попе­редження правопорушень.
Контроль і нагляд за виконанням законів — це невід'ємна складова частина державної і громадської діяльності, поклика­на гарантувати чітке й оперативне функціонування складного механізму управління суспільством.
Складнощі і протиріччя державного і суспільного будівницт­ва на сучасному етапі, далеко не однозначні процеси і тен­денції об'єктивно визначають як одне з невідкладних завдань всебічне зміцнення законності в державі. Провідна роль у цьо­му процесі, крім органів державної влади, відводиться спеціалі-зованому органу нагляду за законністю — прокуратурі. Неза-лежний, авторитетний орган — прокуратура — високопрофесій-на І, Іц^д^оІть^ваШш^ртостгйНа нІПйдмїну, Жпршслад"; від
а судової влади. В цьому її Цінність.—--—-------
Прокуратура являє собою важливу частину державного апарату сучасної держави. Прокурорський нагляд є одним з видів держав­ної діяльності поряд із здійсненням державної влади, управлі­ння і правосуддя. Тому зрозуміло, що такі відповідальні зав­дання можуть вирішуватись тільки на правовій основі. З само­го початку свого виникнення прокурорський нагляд за точним
82
виконанням законів забезпечувався системою правових актів і норм, які аналізуються в наступній частині цього дослідження.
§3.     продолжение
--PAGE_BREAK--Проблеми правового регулювання прокурорського нагляду
в Україні
Відомо, що поділ всієї системи права на галузі об'єктивно обумовлюється характером великих груп суспільних відносин. Тому галузі права визначаються як «найбільш значні, лекто-ральні ланки структури права». Вони охоплюють основні най­важливіші види суспільних відносин, які за своїм глибоким економічним, соціально-політичним змістом вимагають обумов­леного, юридичне особливого регулювання.1При цьому для кожної галузі права виділяється свій власний предмет і метод правового регулювання як спосіб правового впливу на поведін­ку учасників правових відносин.
Як уже зазначалось, предмет регулювання — це ті громадські відносини (їх групи), які підлягають^1ІлиювГп^ва~Г«здатНі реагувати відповідним чином на такий впливі це певна су­купність «якісно особливих» суспільних вщносйн».2«ЗгТїро»цЄсі здійснення завдань, що стоять перед органами прокуратури, її керівники вступають у відносини з піднаглядними органами, організаціями, посадовими особами і громадянами. Незалежно від того, хто є конкретними суб'єктами цих відносин, їх об'-} єднує одне спільне — те, що вони виникають і існують у сфері ,/вищого нагляду_за законністю. Ці відносини пов'язані із здійсненням державно-владних повноважень, об'єктивно по­требують правового регулювання. Зауважимо, що суспільні відносини у сфері прокурорського нагляду — поняття, певним чином, абстрактне. Річ у тім, що як і ряд інших відносин, вони не існують в «чистому вигляді», а виникають зразу ж у формі правових3. Однак цей, так би мовити, потенційний характер відносин, що розглядались, дає можливість використати для їх характеристики дані, отримані в результаті вивчення проку­рорсько-наглядових правовідносин. Вони в цілому ряді праць.4
' Див. Алексєєв С.С. Загальна теорія права. М., 1981, с.244.
2Див. Алексєєв С.С. Структура радянського права. М., 1975, с.174. Загальна теорія права, М., 1981, с.292.
3Див. Хандогіна Р.О. Загальне вчення про правовідносини. М., 1974, с.31.
4Див. Лошовський В.Д. Прокурорсько-наглядові правовідносини. Ростов-на-Дону, 1987.
83
Характерні особливості відносин у сфері прокурорського на­гляду визначаються, перш за все, становищем прокурора, потім суттю самих відносин, їх суб'єктивним складом і змістом.
Як правило, прокурор не має повноважень розпорядчого ха­рактеру відносно правопорушника і правопорушення. За за­гальним правилом прокурор, що виявив ознаки правопорушен­ня, може лише рекомендувати компетентним органам, посадо­вим особам усунути його, а також його наслідки і причини, вирішити питання про відповідальність винних в ньому, тобто порушити відповідне провадження. Що стосується тих небага­тьох випадків, коли прокурор має право безпосередньо усуну­ти правопорушення (наприклад, скасувати незаконну постано­ву, слідчого), то вони швидше є винятком, який підтверджує загальне правило. Однак у певних галузях прокурорського нагляду без них не обійтись. Ці відносини є владновідповід-ними, але не є відносинами владного підпорядкування. Поло­ження про наявність у прокурора владних повноважень в на­уці з питань прокурорського нагляду загальноприйняте, хоча раніше висловлювались інші пропозиції і думки. У цих пра­вовідносинах головним є те, що в них завжди бере участь прокурор. Від його імені можуть виступати й інші посадові особи прокурорської системи, заступники й помічники, про­курори відділів і управлінь.
Іншими суб'єктами правових відносин у сфері прокурор­ського нагляду є будь-які особи чи організації, які перебува­ють у певному конкретному становищі у зв'язку з реаліза­цією наданих їм прав чи виконанням покладених, на них обов'­язків у сфері прокурорського нагляду.
Тут важливо розглянути питання про можливості існування багатосторонніх відносин. Як важливий гарант законності ви­селення закон встановлює необхідність отримання санкції про­курора. Але це зовсім не означає, що прокурор безпосередньо вступає у відносини з громадянином, питання про виселення якого вирішується, оскільки він не вступає, наприклад, у відно­сини з притягненням як обвинуваченого по кримінальній справі, затверджуючи обвинувальний висновок. Дача сан^ції_взагалі означає лише, що прокурор вважає закошшмггу або іншу дію чи р^ішенщ_в^аІ! Ш[штуації/Суть проку^Іор^ького~Щгляду по-лягає в тому, щоб забезпечити~належний«правовий лежим, не „тотжаючиеьТШнТсретної діяльності піднаглядних органів. Тобто прокурор“ не» включається як третій~учасїїшх~іГданІті в інші, подібні відносини. Тут складаються два типи відносин чи їх дві групи — адміністративні, що стосуються виселення, і наг-
84
лядові — щодо оцінки його законності. Суб'єктами першоих є орган, організація, що порушує питання про виселення, і громадянин, питання про виселення якого вирішується. Суб'­єктами других — цей орган і прокурор.
Зміст відносин, що нами розглядаються, утворюють права, якими користуються їх учасники, і обов'язки, які вони повинні виконувати. Причому в силу публічного характеру прокурор­ського нагляду права прокурора в багатьох випадках і є його обов'язками. У загальному вигляді зміст даних відносин утво­рюють права прокурора на попередження правопорушень, їх виявлення і попередження, з'ясування всіх обставин правопо­рушення і вжиття заходів щодо усунення його наслідків і притягнення винних до відповідальності, з одного боку, і обов'­язок відповідних органів і осіб виконати вимоги прокурора, з другого. Разом з тим відповідні органи, організації і особи мають право звернутись до прокурора із заявою про вчинення чи підготовку правопорушення, яку прокурор зобов'язаний розглянути і повідомити заявника про результат. Таким чином, аналіз наведених особливостей суспільних відносин, що вини­кають при здійсненні прокурорського нагляду, за їх призначен­ням, суб'єктним складом і змістом знаходить їх самобутній, відмінний від інших відносин в суспільстві характер. Нам відомі чотири форми ^р^авноі[діяльдостІ1..— здійснення дер­жавної влІйШТІ^раТшнІїяГ правосуддя і прокурорський наг­ляд^ Відповідно до цього складаються і групи суспільних відно­син, відміні між собою. Так, суспільні відносини у сфері про­курорського нагляду, безумовно, не подібні до відносин, що виникають при здійсненні державної влади і управління, які грунтуються на суворому підпорядкуванні одних суб'єктів іншим, мають «вертикальну» конструкцію. Прокурор же не має підлеглих (крім відносин усередині самої системи проку­ратури, але це вже інше питання) і ніким не управляє.
Прокуратура не входить в систему органів державної влади і управління.-------------------------------—---------------~ ~™~
Водночас прокурор є обов'язковим суб'єктом наглядових відносин; для всіх інших це далеко не обов'язково, а в багатьох випадках і неможливо. Можливість владного веління у проку­рора, як правило, відсутня, на відміну від органів влади і уп­равління. Тому відсутні в нього і повноваження контролю, ха­рактерні для останніх. Якщо у деяких випадках прокурору і надаються імперативні повноваження, то знову ж таки вик­лючно для вирішення завдань нагляду, а не державної влади чи управління. Наглядові відносини, так би мовити, вузько спеці-
V 7
85
>) алізовані тільки в напрямку дотримання закону та виявлення
і вжиття заходів щодо усунення його порушень. Аналогічно суспільні відносини в процесі здійснення прокурорського наг­ляду дистанціюються від відносин, що складаються у сфері правосуддя. Як відомо, прокуратура в систему правосуддя не входить. Відносини в процесі здійснення правосуддя мають своїм кінцевим завданням вирішення конкретного правового конфлікту по суті. Наглядові ж відносини покликані забезпе­чити тільки законність процесу У Судово-процесуальні відно­сини фактично базуються на основі принципівГрПГносгТсторін і змаігалБНОСТі, незалежності суду]~наґлядові відносини таки­ми не можуть3>ути.«Таким чином, суспільнГвідносинй, що складаТоться у сфері здійснення прокурорського нагляду, оригі­нальні і самобутні, принципово відмінні від усіх інших відносин у суспільстві. Вони можуть бути визначені як суспільні відно­сини, що складаються між прокурорами, з одного боку, і за­лученими у сферу прокурорського нагляду органами, органі­заціями, посадовими особами і громадянами, з другого, що існують у вигляді індивідуально-визначеного зв'язку суб'єктів даних відносин, які мають своєю метою забезпечити належну їх поведінку і тим самим реалізацію завдань прокурорського нагляду.
Поряд з іншими відносинами ці в силу своєї важливості по­винні бути врегульовані правом. Таким чином, у загальній масі суспільних відносин, що підлягають правовому регулюванню, існує самостійна група відносин. Тому тут присутній предмет правового регулювання як одна з умов існування галузі права. У теорії під методом правового регулювання, як однієї з обов'язкових ознак галузі права, слід розуміти спосіб, за допо­могою якого держава на основі сукупності юридичних норм ' забезпечує потрібну їй
Прокуратура являє собою спеціалізований орган нагляду за законністю. Особливості, що складаються в процесі нагляду суспільних відносин, автором були охарактеризовані вище. Якраз їх специфіка і визначає вибір тих засобів і прийомів правового регулювання поведінки учасників суспільних відносин, які є
1Див. Алексєєв С.С. Структура радянського права. М.,1980, с.162, 178.
2Див. Алексєєв С.С. Загальна теорія права. М.,1981, с.274.    продолжение
--PAGE_BREAK--
86
оптимальними з погляду дестабілізації специфічних завдань нагляду. Таким чином, метод правового регулювання проку­рорсько-наглядових відносин перебуває в залежності від них самих, що не принижує, однак, його самостійного значення. Як уже зазначалось, однією із специфічних особливостей сус­пільних відносин у сфері прокурорського нагляду і найголовні­шим є те, що _
_.
вості самостійно^^щІи_шЛШЄЖ-гшрушення_закону. У відпо-вТдаоІгпТТЇиІмґпринциповим положенням передусім і контро­люється метод правового регулювання наглядових відносин. У ньому повинні поєднуватись надані прокурору повноважен­ня, що забезпечують реальну можливість виявити правопору­шення, вжити заходи до його усунення і притягнення винних до відповідальності, здійснити профілактичну діяльність шля­хом надання йому відповідних можливостей, а також шляхом встановлення зобов'язання адресата прокурорських звернень, належним чином реагувати на них. Іншими словами, необхідне встановлення такої пропорції застосування тих чи інших засобів правової дії, яка найкращим чином відповідала б специфіці прокурорського нагляду і його завданням. Можна зазначити, що в теорії прокурорського нагляду питання про метод право­вого регулювання відносин у сфері прокурорського нагляду майже не досліджувалося.
Правда, частково ця проблема була предметом дослідження в докторській дисертації Долежана В. В.1Звичайно, що йдеться про розробку пропозицій щодо вдосконалення законодавства про прокурорський нагляд, однак йому відводиться другорядна роль. Адже це достатньо самостійна і важлива проблема.
Звертає на себе увагу також недостатнє використання методу дозволення при визначенні правового статусу органів, органі­зацій, посадових осіб і громадян, законність діяльності яких піднаглядна прокурору. Поки що в більшості випадків вони виглядають пасивними адресатами вимог прокурора, хоча ма­ють повне право бути активними учасниками наглядових відно­син. Крім обов'язку виконати законні вимоги прокурора їм повинні бути гарантовані і реальні можливості відстоювати свої власні законні права та інтереси. Однак і в нормативному регу­люванні правового статусу працівників прокуратури метод доз-
'Див. Долежан В.В. Проблеми компетенції прокуратури. Ди­сертація на здобуття вченого ступеня доктора юридичних наук. М.,1991.
87
врлення повинен використовуватись більш широко — як у плані надання їм додаткових повноважень по здійсненню на­гляду, так і у визначенні прав і обов'язків всіх посадових осіб
прокуратури.
Заборона як метод конструювання правових норм в законо­давстві про прокурорський нагляд зустрічається нечасто. Це та­кож зрозуміло, враховуючи, щд_… гщокурорський нагляд — діяльність_п2оцесуальна, її слід регулюватиТ^ГІЇеІтрсютсГвикори­стовувати заборону окремих видів поведінкїГ~Заборона може з успїхшйГвикористовуватись, наприклад, «у сфері матеріального права. Таким чином, і свій власний метод правового регулюван­ня суспільних відносин є у сфері прокурорського нагляду. А це дозволяє сформулювати загальний висновок: наявність особли­вого предмета правового регулювання, наданого особливим ме­тодом, скомпонованим набором приписів, дозволів і заборон, що визначають права і обов'язки суб'єктів відносин, означає існування самостійної галузі права — прокурорсько-наглядової. Раніше до аналогічних висновків різними шляхами прийшло багато теоретиків прокурорського нагляду.1Було рекомендовано таке визначення прокурорського нагляду, яке являє собою сукуп­ність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у зв'язку із здійсненням органами прокуратури від імені держави вищого нагляду за додержанням законності метода­ми виявлення і правопорушень, відновлення порушеної закон­ності і притягнення до відповідальності винних осіб.2
Прокурорсько-наглядове право регулює суспільні відносини, що*складаютьс¥У»с^ф«ерТПпрокурорського нагляду, тобто здій­снення діяльності прокуратури щодо виявлення і вжиття за­ходів до усунення порушень закону. Поняття правопорушен­ня визначається перш за все правом матеріальним (цивіль­ним, кримінальним тощо). Однак і при здійсненні процесуаль­ної діяльності у ході відповідного процесу можуть бути допу­щені правопорушення.
Норми прокурорсько-наглядового права закріплені в цілій сис­темі нормативних актів. У плані дальшого розвитку і вдоскона-
' Див. Звірбуль В.К. Діяльність прокуратури по попереджен­ню злочинності. М.,1971, с. 40-41; Школаєв Л.А. Прокуратура і законність в радянському державному управлінні. М., 1978 с.21~ 28.
2Див. Даєв В.Г. Взаємозв'язок кримінального права і процесу.
Л.,1982, с.28.
лення законодавства, причому не тільки прокурорсько-наглядо­вого, важливо визначитись, які питання і з якою міраю дета­лізації слід вирішувати на тому чи іншому рівні законодавства і в яких нормативних актах.
Є один принципово важливий момент. Існування всієї систе­ми правового регулювання повинно забезпечуватись не тільки розробкою і прийняттям якісних правових норм і актів на верхньому рівні законотворчості, але й діяльністю знизу — від вузькоспеціалізованого галузевого законодавства. Це доз­волить, зокрема, врахувати реальні, конкретні потреби правово­го регулювання тих чи інших аспектів прокурорського нагляду, забезпечити краще поєднання різних правових норм і аспектів, погодження законодавства.
Оскільки йдеться про вдосконалення правового регулювання прокурорського нагляду, необхідно уточнити поняття техно­логії конструювання прокурорсько-наглядового права. V Норма прокурорсько-наглядового права, як і права в ціло-
му, являє собою встаноен^хдоеержавок) за­гальнообов'язкове правило доведінки учасників суспільних вІдносинЛ Мета правового встановлення — врегулювання суспільних відносин шляхом надання їх учасникам певних юридичних прав і покладення відповідних обов'язків. Од­нак належний ефект правової дії може бути досягнутий лише за тих умов, що законодавцем правильно пізнані і оцінені не тільки існуючі тепер суспільні реальності і потреби, але й перспективи їх розвитку. Іншими словами, правові норми — правила поведінки — потребують наукового обгрунту­вання і забезпечення. Але й цього замало. Навіть якісна в науковому відношенні норма може не працювати, якщо можливості її реалізації не забезпечені технічно. У класич­ному варіанті норма права складається з гіпотези, диспо­зиції і санкції. При цьому під гіпотезою слід розуміти ті умови, за наявності яких норма права підлягає застосуван­ню; диспозиція — це саме правило поведінки адресатів правової норми; санкція — це ті наслідки, які можуть на­ступити при невиконанні вимог норм, гарантованих влад­ною силою держави.
У літературі не раз були намагання заперечити трьохчленну структуру правової норми. Ми вважаємо правильною позицію вчених, які підтримують трьохступеневу структуру норми, по-
1Див. АІІексєєв С.С. Загальна теорія права. М.,1982, с.31-32.
89
годжуючись разом з тим з можливою відсутністю певних ком­понентів в конкретних випадках.1
Важливою умовою ефективності прокурорського нагляду є його об'єктивність і пов'язана з цим довіра до прокуратури, підвищення її авторитету. З цією метою важливо гарантувати справжню незалежність від різних громадсько-політичних сил і рухів з тим, щоб виключити можливість будь-якого тиску на прокурорів.
Забезпечити суспільно-політичну незалежність прокурорів можна шляхом встановлення ряду правил, до яких можна віднести:
— заборону прокурорам в період виконання своїх функцій займатись активно суспільно-політичною діяльністю;
— заборону прокурорам обиратись депутатами Рад всіх рівнів, так як членство в них обумовлює громадсько-політичну діяльність; прокурори-депутати повинні вийти з Рад чи, навпа­ки, залишити службу в прокуратурі;
— заборону застосування передбачених відповідними актами суспільно-політичних організацій заходів стягнення за служ­бові проступки в тих випадках, якщо не буде вирішено питан­ня про зупинення членства в них чи про вихід з них;
— питання кадрової політики, просування по службі, накла­дення дисциплінарних стягнень повинні вирішуватись тільки в службовому порядку незалежно від політичних сил чи гро­мадських симпатій або антипатій працівників прокуратури;
— матеріально-технічне забезпечення органів прокурату­ри, побутовий устрій її працівників повинні забезпечити тільки вищестоящі органи прокуратури чи відповідні місцеві органи управління без участі громадсько-політичних орган­ізацій.
Все вишенаведене повинно бути включено в проект нового Закону України про прокуратуру, а також в Положення про порядок проходження служби в органах прокуратури. Норма, що фіксує об'єкт, предмет і межі прокурорського нагляду, доз­волила б вирішити дискусійне в теорії і практиці питання — сконцентрувати зусилля прокурорського нагляду в тих сферах, де це дійсно необхідно, а не вирішувати питання, що входить до компетенції інших органів, — управління, контролю. Особ-
'Див. Шагієв Р.В. Про гіпотезу і пропозицію. М.,1981, с.34. Бож'єв В.П. Кримінально-процесуальні правовідносини. М.,1975, с.37-38.
90
ливо актуальним є точне, науково обгрунтоване визначення меж прокурорського нагляду, тобто кола нормативних актів, точне виконання вимог яких входить в предмет прокурорсько­го нагляду; кола органів, законність діяльності яких піднаг­лядна прокуратурі, та обсягу повноважень прокурорів.
У зв'язку з необхідністю підвищення якості нагляду і розши­рення участі в цій діяльності спеціалістів необхідна спеціальна норма, що визначає порядок і умови залучення спеціалістів, їх права і обов'язки.1Ефективність нагляду в сучасних умовах прямо пов'язана з використанням сучасних науково-технічних засобів, перш за все комп'ютерної техніки. У зв'язку з цим виникає необхідність включення в законодавство про проку­рорський нагляд загальної норми,2яка визначила б можливості й межі такого використання, зокрема доступ до комп'ютерної інформації державних комітетів, міністерств, відомств, органі­зацій. Дуже важливе відповідне технічне і програмне забезпе­чення органів прокуратури.3
Нині прийнята Кабінетом Міністрів України Постанова про запровадження єдиного реєстру нормативних актів. Розроб­лена також Концепція та Програма правової інформації.4
Нарешті законодавство про прокурорський нагляд потребує спеціальної норми, яка буде визначати морально-етичні кри­терії діяльності прокурорів. Це питання опрацьовано поки що недостатньо, хоча воно не настільки є очевидним, як нам здаєть­ся.5
Отримання прокурором інформації, її перевірка, використання в майбутньому, наша атмосфера прокурорської діяльності, крім того, мають явно виражений морально-етичний аспект.
'Див. Рябцев В.П. Проблеми правового регулювання управління в органах прокуратури (Вдосконалення правового регулювання про­курорського нагляду). Відп.ред.Н.В.Жогін. М.,1978, с.81.
2Див. Скворцов К. Ф. Нова Конституція і розвиток законодав­ства про прокурорський нагляд. М.,1981, с.13.
3Див. Биков Л.А. Проблеми правового регулювання прокурорсь­кого нагляду в умовах АСУ і ОГАС. М.,1984, с.85-95.
4Див. Лист Міністра юстиції України № 20-90-102 від 03.02.97.
5Див. Бровін Г.І. Про професійну етику прокурорів. М.,1984, с.42-43.
Проблеми професійної етики прокурора. Питання теорії і практики прокурорського нагляду (Відп.ред. Н.В.Жогін). М.,1975, с.95-108.
91
Слід також зазначити, що конструювання норм прокурор-сько-наглядового права в цілому здійснюється у відповідності з за^ гальнотеоретичними положеннями. У майбутньому процесі вдос­коналення законодавства про прокурорський нагляд головну увагу слід приділяти розррбцізмісту правових норм — диспо­зицій з урахуванням досягнень Теорії Прокурорського нагляду! досвіду ггрокурорськоТ лрактики, а також забезпеченню їх пра­цездатності шляхом створення діючого механізму реалізації вста­новлюваних правил поведінки, важливою складовою частиною якого є санкція прокурорсько-наглядової норми.
Правова норма являє собою первинну ланку права, а тому автор хоче приділити певну увагу такому ступеневі структури прокурорсько-наглядового права інституту прокурорсько-нагля­дового права.
Під правовим інститутом теорія права розуміє певним чином відокремлену групу правових норм, що регулюють подібні суспільні відносини «стійкі відносно замкнутості комплексу норм».' Значення категорії інституту права полягає в тому, що вона дозволяє згрупувати однорідні правові норми, забезпечи­ти для регульованих ними суспільних відносин оптимальний правовий режим в рамках загального режиму даної галузі пра­ва, усунути протиріччя і повторення всередині нормативного матеріалу, логічно побудувати законодавство, уніфікувати за­конодавчу техніку.
Прокурорсько-наглядове право в цьому відношенні не є ви­нятком. У його системі цілком чітко виділяються правові інсти­тути і також цілком визначена в деяких випадках їх відсутність. Даний важливий інститут потребує доповнення і уточнення. Перш за все до нього повинні бути включені норми, що виз­начають всі основні напрями діяльності прокуратури, які існу­ють вже тепер і в перспективі на майбутнє. До їх числа відно­сяться такі напрями прокурорсько-наглядової діяльності: на­гляд за виконанням законів у Збройних силах України, нагляд за виконанням законів щодо неповнолітніх, боротьба з нарко­манією, охорона навколишнього середовища і здоров'я тощо. Що стосується прокурорського розслідування, то воно може розглядатись як форма нагляду, перевірка наявних даних про злочини і здійснюватись повинно паралельно з процесуаль­ним розслідуванням, а не замість нього, наприклад, у тих випадках, коли у прокурора є сумніви в об'єктивності слідства.
'Див. Алексєєв С.С. Структура норм права. М.,1984, с.121.
Крім того, інститут прокурорського розслідування необхід­но зберегти у випадках вчинення злочинів працівниками пра­воохоронних органів, в тому числі і самої прокуратури, суд­дями, народними депутатами, а також в деяких інших винят­кових випадках. Здійснюватись таке розслідування могло б, наприклад, спеціальним прокурором, призначеним в кожному конкретному випадку.
Для забезпечення гарантії незалежності вказаних осіб мож­на було б також використати спеціальний інститут пору­шення кримінальної справи судом, в рамках особливої про­цедури в поєднанні з наступним прокурорським розсліду­ванням.
Теоретично і практично обгрунтоване законодавче визначен­ня інституту основних напрямів діяльності прокуратури буде сприяти його активізації, конкретизації і тим самим підвищен­ню ефективності і якості прокурорського нагляду.
Надійним правовим інститутом є правові норми, що закріп­люють принципи організації і діяльності прокуратури. Це важ­ливий момент правового регулювання прокурорського нагля­ду, який потребує більш чіткої розробки. Так, конституційна вимога про незалежність органів прокуратури потребує реаль­ного забезпечення.
Заслуговує закріплення в законодавстві принцип рівності всіх органів, організацій і осіб перед законом. Необхідно також вка­зати в законі на гласність прокурорського нагляду, що означає його відкритість, можливість постійного контролю за діяльніс­тю прокурорів засобами масової інформації і громадськості, крім таємниці слідства.
Прокурорський нагляд — це процесуальна за своєю суттю діяльність. Тому вона повинна базуватись на принципі все­бічності, повноти і об'єктивності дослідження прокурором всіх обставин правопорушення. Тільки при дотриманні цих умов можливе прийняття правильних і адекватних рішень, якісне здійснення прокурорського нагляду. Ці новації законодавства здатні конкретизувати основи прокурорського нагляду, більш чітко визначити його природу, призначення і характер з тим, щоб у майбутньому стати конкретними правовими нормами, які визначають форми і методи прокурорського нагляду в ок­ремих його напрямах і галузях.1
92
'Див. Даєв В.Г., Маршунов М.Н. Основи теорії прокурорсько­го нагляду. Л.,1990, с.47-61.
93
Відносною автономією наділена група норм, що регулюють прокурорський нагляд за виконанням законів, які встановлю­ють основні права і свободи громадян. Крім адміністративної практики сюди повинні бути віднесені нормативні акти, що регулюють порядок проведення вуличних мітингів і походів, про основні права і обов'язки органів внутрішніх справ, що здійснюють охорону громадського порядку тощо.
Реформований таким чином інститут загального нагляду буде відповідати вимогам наглядової практики і сьогодення.
Такий інститут прокурорсько-наглядового права — норми, що регулюють нагляд за виконанням законів, що ведуть бо­ротьбу зі злочинністю та проводять оперативно-розшукову діяльність, їх система визначає порядок прокурорської діяль­ності щодо нагляду за законністю розслідування по кримінальній справі і охоплює таким чином дві стадії кримінального про­цесу — порушення кримінальної справи і попереднє розсліду­вання. Це один з найбільш відпрацьованих інститутів проку­рорсько-наглядового права і водночас саме з підстав утворен­ня його правових норм висловлюються численні вимоги про їх вдосконалення.
Необхідність підвищення якості прокурорського нагляду за законністю діяльності органів досудового розслідування, його ефективності обумовлює і необхідність правового стимулю­вання активності прокурора, встановлення різних форм і мето­дів оцінки прокурором підготовлюваних чи прийнятих рішень з погляду їх законності, тим більше, що кримінальна проце­дура здатна безпосереднім чином зачіпати гарантовані зако­ном права і свободи громадян, законні права і інтереси підприємств, установ, організацій. Це вимагає максимальної мобілізації всіх засобів прокурорського нагляду для досягнен­ня його конкретних завдань в даній галузі і загальних завдань нагляду. У цьому зв'язку можуть бути використані такі мож­ливості. Прокурору надано право витребовувати з метою пере­вірки кримінальні справи, документи, матеріали та інші дані про вчинені злочини, хід дізнання, досудового слідства і встановлення осіб, що вчинили злочини. Ці можливості про­курора слід розширювати, надавати йому право витребовувати також матеріа-ли оперативно-розшукового провадження з ме­тою здійснення нагляду за законністю оперативно-розшуко-вої діяльності органів дізнання, оскільки саме вона здійснюєть­ся таємно, негласними методами, криє в собі найбільшу не­безпеку різного роду зловживань і порушень закону. У літе­ратурі останнього часу неодноразово ставилось питання про
94
встановлення прокурорського нагляду за законністю опера-тивно-розшукової діяльності.1
Слід зазначити, що при прийнятті Закону України «Про про­куратуру»2це питання було вирішено однозначно, законодавче закріплене право прокурора здійснювати нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю як органів внутрішніх справ, так і Служби безпеки України. Потребує уточнення і вимога закону, де закрі­плене право прокурора давати органам дізнання і слідчому пись­мові вказівки з різних питань розслідування злочинів. Це право тісно пов'язане з уявленням про прокурора як про керівника розслідування. Тут нема необхідності аналізувати різні суджен­ня з цього приводу. Досить зазначити, що автор, виходячи з уявлення про єдину суть прокурорського нагляду, розділяє думку про те, що^Іказівки^ гірокурора повинні бути спрямовані лише на усунення чщ[шір^ж^^^ніякою мірою
не втручатись у сферу професійної самостійнрстї слідчого.3 Це важливе правило повинно бути оговореним в новомУЗа-коні України «Про прокуратуру» з урахуванням повноважень слідчого, передбачених Кримінально-процесуальним кодексом. Згідно з вимогами вказаного Кодексу прокурор має право брати участь у провадженні дізнання і попереднього слідства, в необхідних випадках особисто проводити окремі слідчі дії чи розслідування в повному обсязі. Відносно останнього пра­ва вже мова йшла вищеЛПрокурорське розслідування, участь у дізнанні, що проводиться органом дізнання чи слідчим, в розслідуванні, провадження окремих слідчих дій прокурором (] слід розглядати як форму наглядового процесу. Прокурор при / цьому повинен підміняти собою орган дізнання чи слідчого. | Водночас такі форми активного нагляду прокурора вписуютьу ся в уявлення автора про принципово допустиму участь про-» курора в різних видах провадження з метою забезпечення повноцінного, постійного нагляду за законністю. Важливо* тільки чітко вказати в законі, що ця діяльність, зовні проце­суальна, насправді є наглядовою. Такий її характер, очевид­но, виявляється у випадках провадження прокурором допитів
1Див. Даєв В.Г., Маршунов М.Н.Основи теорії прокурорського нагляду. Л., 1990, с. 101-102.
2Див. Відомості Верховної Ради України. № 356, грудень 1991 р., с. 458-462.
3Див. Даєв В.Г., Маршунов М.Н, Основи теорії прокурорського нагляду. Л., 1990 с. 24.
95
осіб, відносно яких вирішується питання про взяття під варту як міру запобіжного заходу. Є численні вимоги про розширен­ня кола випадків обов'язкового допиту прокурором певних осіб. Вони можуть бути враховані при вдосконаленні кримі­нально-процесуального законодавства. У новому Законі Ук­раїни про прокуратуру доцільно вказати загальне правило на обов'язковість прокурорського нагляду в установлених зако­ном випадках. Згідно з законом прокурор в передбачених за­коном випадках санкціонує провадження окремих дій слідчого чи органу дізнання. Крім того, закон встановлює порядок і умови дачі санкції на арешт. Інститут права бажано вдосконали­ти, ввівши в нього норму, що встановлює загальний порядок дачі прокурором санкції, зберігши вказівку про те, що він санкціонує провадження процесуальних дій у випадках, перед­бачених законом. Така розшифровка найбільш відповідаль­них моментів прокурорського нагляду буде сприяти конкрети­зації його правового регулюванняуЗакон також надає проку­рору право передавати справу від одного слідчого до іншого з метою забезпечення найбільш повного і об'єктивного розсліду­вання. Якщо правомірність передачі прокурором справи від органу дізнання слідчому, а також передача ним справи від одного органу попереднього слідства до іншого в цілому сумніву не викликає, то передача ним справи всередині слідчого підроз­ділу (за винятком слідчого апарату прокуратури, поки він існує) є вторгненням у сферу компетенції начальника слідчого відділу. За прокурором може бути залишено тільки право реко­мендувати начальнику слідчого відділу за необхідності передати справу іншому слідчому. Підміняти ж керівника прокурор не повинен. У цьому ж контексті повинно розглядатись правило, шо прокурор не повинен своєю владою усувати від розслідуван­ня осо^у7ПшТ5^прюв^дїггь~дІзнання, „Чи слідчого, навіть у ви-гіадку~порушення ними закону при розслщу¥аТїнТсправи7“поза раиткатсга~»оТ50блТГВо1 «гїроцедурТйг;~1Вратовугочи процесуальну с»нщкггШтсть''ПТШч7їїг6~^
перевірки всіх обставин справи, які свідчать про допущені ним порушення. Крім думок принципового характеру, продик­тованих суттю прокурорської діяльності як нагляду ^а_закон-ністю, але ніякне керівництва, на користь «такого вирішення Товорить також практика фактичного розгрому слідчих груп, чия діяльність з тих чи інших причин викликала незадоволення у керівництва. Майбутнє законодавство про правовий статус слідчого обов'язково повинно передбачити умови і порядок відсторонення слідчого від виконання ним своїх службових
96
обов'язків повністю чи по конкретній справі. Що ж стосуєть­ся прокурора, то за ним у таких випадках повинно зберігати­ся право порушити відповідне провадження (дисциплінарне, кримінальне) і потім вимогу про усунення слідчого перед ком­петентною особою (органом).
З точки зору чистоти прокурорського нагляду потребує уточ­нення правовий акт прокурорського нагляду при вирішенні ним питання про направлення кримінальної справи в суд для віддан-ня обвинуваченого до суду. Чинне законодавство передбачає за¥верджетшя~прокурором обвинувального висновку; Точніше в даному разі говорити про згоду прокурора з ним. Цей акт прокурорського нагляду відтворює думку прокурора про за­конність направлення справи в суд за наявності необхідного доказового матеріалу і при дотриманні правил кримінального судочинства. Згода прокурора на відміну від затвердження не зв'язує його думки в майбутньому, зокрема не зв'язує його позицію в ході судового розгляду. Крім того, затвердження — акт швидше адміністративного керівництва, ніж прокурор­ського нагляду. Ці думки стосувались чинного нормативного матеріалу. Однак наведеними можливостями перспективи ре­формування інституту правового регулювання прокурорське' го нагляду за виконанням законів органами дізнання і попе­реднього слідства не вичерпуються.
Що стосується інституту прокурорського наглядового права, що регулює прокурорський нагляд_за_виконанням_ законів при розгляді справу судах» ТО ТУЇ також є можливості вдосконалеТїня законодавства. При цьому основні проблеми^ „що~'гадлягають принциповому вирішенню чи уточненню, так чи інакше пов'­язані з правильним визначенням функції прокурора в судовому провадженні по кримінальних справах. Детальний огляд вислов­лених з цього приводу суджень був даний Даєвим.1
Ми розділяємо таку позицію в тому, що особиста участь прокурора в кримінальному судочинстві також передбачає єдину мету нагляду за законністю, хоча, як відомо, нині чинним Законом України «Про прокуратуру» не передбачено здійснення нагляду в кримінальному і цивільному судр-^инстві. Водночас прокурор зобов'язаний реагувати на кож^І не “виявлення порушення шляхом внесення касаційних і [ окремих подань.
' Див, Даєв В.Г., Маршунов М.Н. Основи теорії прокурорсь­кого нагляду. М., 1990, с. 103-111.
    продолжение
--PAGE_BREAK--4 П. туніський
97 '•
Це принципове положення відповідає суті прокурорського нагляду, покликаного виявляти і вживати заходи щодо усу­нення всіх порушень закону, допущених органами, організаці­ями, посадовими особами, законність діяльності яких входить у сферу прокурорського нагляду. У цьому розумінні судочин­ство кримінальне і цивільне не є винятком. А тому звернемося до правового визначення прокурорського нагляду за виконан­ням законів при розгляді судом кримінальних справ. Кожен з існуючих на сьогодні напрямів прокурорського нагляду, крім названих, має специфіку свого правового регулювання і заслуговує, принаймні, загальної характеристики за такою схемою: завдання прокурорського нагляду — повноваження прокурорів. У новому Законі України про прокуратуру слід вказати, що при здійсненні нагляду в інших напрямах про­курори користуються правами, передбаченими Законом Ук­раїни «Про прокуратуру» та іншими нормативними актами.
Ще одним недоліком чинного законодавства про прокурор­ський нагляд є^щдсутність в Законі інституту чшшх_підстав прокурорсько-наглядової діяльності. Прокурорський нагляд — різновид прокурорської діяльності, тому він потребує точного визначення свого вихідного моменту, юридичного факту, який породжує обов'язок прокурора вживати необхідні заходи. Не-врегульованість цього питання була підставою для продовжен­ня незавершеної дискусії про право прокурора проводити пере­вірочні дії незалежно від наявності даних про правопорушення.
Якщо в законі буде чітко зафіксовано перелік підстав про­курорського нагляду, це питання відпаде. До їх числа можуть бути віднесені: 1) заяви, скарги і листи громадян; 2) повідом­лення установ, підприємств, організацій державних, коопера­тивних, громадянських та інших форм власності; 3) статті, замітки, листи, що надруковані в пресі, повідомлення по ра­діо і телебаченню; 4) явка з повинною; 5) безпосереднє вияв­лення прокурором ознак злочину.1До цього переліку можна додати також вказівки вищестоящого прокурора. Безумовно, що дані, наявні в цих джерелах, мають давати достатні підста­ви передбачати наявність правопорушення. Все це слід закрі­пити в Законі України про прокуратуру.
Тут необхідно також підкреслити, що всупереч поширеній в літературі думці, згідно з якою прокурорсько-наглядова діяль-
' Див. Лошовський ВД. Прокурорсько-наглядові правовідносини. Ростов-на-Дону, 1987, с.120.
98
ність має бути обумовлена наявністю існуючих чи можливих правопорушень, припускаємося думки, що прокурорський на­гляд — активний процес виявлення і усунення порушень за­кону. Тому він не може бути поставлений в залежність від надходження в прокуратуру відповідних даних. Прокурор має сам безпосередньо докладати зусиль для з'ясування стану справ з виконанням законів на підвідомчій йому території і в межах своєї компетенції.
Оскільки прокурорський нагляд — діяльність процесуальна, направлена на пізнання обставин правопорушення, що мали місце в минулому, наступним важливим моментом її правового регулювання е інститут доказів у сфері прокурорськіого нагля-ду. Всебічне, повне, Гоо'єктивне'дгвдіджодня всіх обставин вчи­неного правопорушення, вжиття належних заходів прокурор­ського реагування неможливі без використання доброякісних даних про нього. Тому в новому Законі України про прокура­туру слід передбачити.поняття доказу у сфері прокурорського нагляду, їх джерела, способиобіймання, закріплення й вико­ристання. На думку В.Д.Лошовського, доказами в галузі про­курорського нагляду є «будь-які фактичні дані, отримані про­курором у процесі здійснення вищого нагляду, з допомогою яких він встановлює наявність чи відсутність події правопору­шення, вину особи, що вчинила це правопорушення, та інші обставини, що мають значення для правильного прийняття рішення, направленого на забезпечення єдності законності».2 В цілому з цією думкою слід погодитись, однак інститут дока­зування у сфері прокурорського нагляду потребує дальшого опрацювання. Що стосується джерелу доказування, то вони й тепер передбачені в законі. ЦеПна^зиПнструісцїї, розпоряд­ження та інші акти, що видаються міністерствами, відомства­ми, підприємствами, установами, організаціями різних форм власності, виконавчими і розпорядчими органами, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями, поса­довими особами; інформація про стан законності, документи, матеріали, статистичні та інші дані, дані перевірок, ревізій і експертиз, пояснень посадових осіб і громадян. Тому в нормі про поняття доказів прокурорського нагляду можна обмежи­тись загальними вказівками на те, що дані про правопорушен­ня повинні бути отримані із передбачених законом джерел.
2Див. Лошовський В.Д. Прокурорсько-наглядові правовідносини. Ростов-на-Дону, 1987, с.ЮЗ.
4*
99
Інститут прокурорсько-наглядового права представляє со­бою і норми, що встановлюють строки прокурорсько-нагля­дової діяльності. Вони автором охарактеризовані в загально­му вигляді. Це буде сприяти більшій чіткості прокурорського нагляду і стрункій системі законодавства.
Розглянуті в цьому розділі питання правового регулювання порядку і умов організації діяльності прокуратури дозволяють рекомендувати загальні висновки.
Внутрішня єдність суті і призначення прокурорського нагля­ду як діяльності по забезпеченню властивими тільки прокура­турі методами законності функціонування державних і громад­ських органів, підприємств, установ і організацій різних форм власності, єдині завдання прокурорського нагляду і функція прокурорів обумовлюють і кінцеву єдність системи його пра­вового регулювання. У загальній схемі його побудови повин­но бути дотримане послідовне правове забезпечення проку­рорсько-наглядової діяльності як з погляду дотримання ієрархії прокурорського наглядового права нормативних актів різних рівнів і спеціалізації, так і з погляду їх послідовності і ступе­ня конкретизації правового регулювання різних питань про­курорського нагляду. Ця схема повинна враховувати інтереси всієї України у сфері забезпечення єдності законності засобами і методами прокурорського нагляду, а також інтереси Авто­номної Республіки Крим, що повинно визначати необхідність послідовного виділення і розмежування компетенції органів прокурорського нагляду. Вказані об'єктивні реальності повинні бути відтворені в законодавстві про прокурорський нагляд, яке повинно бути єдиним для всієї України.
Законодавство України повинно мати правові норми і інсти­тути, що визначають основи організації і діяльності всієї систе­ми прокуратури України, а також безпосередньо систему і діяльність центральних і централізованих органів прокуратури.
Вдосконалення прокурорсько-наглядового права повинно здійснюватися шляхом одночасної підготовки і прийняття цілого блоку нормативних актів, що забезпечать всі сторони проку­рорсько-наглядової діяльності. В іншому разі досить важко за­безпечити належну погодженість в середині самої системи. Тому доцільно не поспішати з підготовкою окремих правових актів, а виходити з необхідності комплексного підходу до реформи прокурорсько-наглядового права в цілому, а також прийняття нових кодексів, зокрема Кримінально-процесуального, який буде визначати повноваження прокурора в кримінальному су­дочинстві і в першу чергу підтримання в суді обвинувачення.
100
ГЛАВА III. ПІДТРИМАННЯ ДЕРЖАВНОГО ОБВИНУВАЧЕННЯ В СУДІ
§1. Проблеми організаційного і правового забезпечення підтримання державного обвинувачення
Проблеми процесуального права останнім часом набувають особливої актуальності, що обумовлено завданням побудови правової держави, неухильного дотримання встановлених про­цесуальних гарантій прав і свобод громадян України.
Процесуальне право в широкому значенні слова — це регла­ментована процедурно-організаційна діяльність суб'єктів права, включаючи процесуальні форми, процесуальне провадження, процесуальні стадії, процесуальний режим.1У поширеному значенні — це також і правозастосувальна діяльність, яка до­сить часто безпосередньо торкається правозастосувальної діяль­ності і впливає на неї.
Розробляються питання щодо процесуальної регламентації діяльності органів державної влади, прокурорського нагляду тощо.
Згідно зі стратегією правової політики нашої держави її мета полягає в оновленні законодавства, його кардинальному пере­гляді з тим, щоб воно якомога повніше відповідало завданням формування правової держави.
Невід'ємними частинами цієї політики є також характер і глибина змін радянського процесуального законодавства. З цього питання існує така точка зору. На основі властивої ан-гло-саксонському судочинству змагальності розширити останню і в нашому кримінальному процесі шляхом введення санкціо­нування арешту судом і розгляду кримінальних справ розши­реною колегією, судом присяжних, а також прийнявши систему апеляційних судів. Саме такі принципи закладені в концеп­цію правової реформи, розроблену Міністерством юстиції Ук­раїни.
Тепер ми впритул підійшли до того, що має охоплюватися змістом радикального перегляду кримінально-процесуального права. Не претендуючи на вичерпне висвітлення проблеми, спробую викласти своє бачення її вузлових, концептуальних питань. Насамперед зазначу, що протягом десятиріч радянське
'Див. Горшеньов В.М. Теорія юридичного процесу. Харків, 1985, с.21-84, 90, 130, 153.
101
кримінально-процесуальне законодавство розвивалося, допов­нювалося і змінювалося під впливом поглядів на його норми як, в основному, на технічні. Наслідком стало процесуальне спрощення і нігілізм на практиці, чималі прорахунки в юри­дичній науці й законотворчості, що виявились у побудові кри­мінального судочинства скоріше як інквізиційного, а не зма­гального (характерного для сучасної юридичної цивілізації), а також у відсутності закріплених у ньому демократичних прин­ципів судочинства та інші.
Не вдалося подолати цих вад і за останні п'ять років розбудови Української суверенної правової держави, хоча в цілому зроб­лено значний крок у напрями гуманізації і демократизації су­дочинства. Нинішній же етап глибокого оновлення всієї пра­вової системи України висуває непросте завдання: послідовно втілити названі начала і положення у процесі реалізації судової реформи в Україні, а також в положення нового Кримінально-процесуального кодексу України. Яким же шляхом це можна здійснити? Насамперед побудувати кримінально-пррцесуальне законодавство так, щоб воно складалося з чотирьох логічно взаємопов'язаних частин: загальних положень, досудового і судового провадження, виконання вироку. Перша частина має включати фундаментальні положення, дія яких поширюється на весь кримінальний процес. Серед них на найбільшу увагу заслуговують принципи кримінального процесу, які вводяться вперше. Зокрема, проголошуючи незалежність слідчого у здійсненні процесуальної діяльності, не менш важливо потур­буватися про реальне її забезпечення. Для цього необхідно зак­ріпити ровну процесуальну самостійність слідчого, якої чинне кримінально-процесуальне законодавство йому не надає.    продолжение
--PAGE_BREAK--
Надання такої самостійності сьогодні пов'язується з єди­ним слідчим апаратом, що дозволить звільнити слідчого від «опіки» прокурора і керівників відповідних відомств, у складі яких є слідчі підрозділи і які в різних формах здійснюють контроль за його діяльністю, хоча такий і не створює більших гарантій законності рішень.1
Слід також передбачити у Кримінально-процесуальному ко­дексі, що у встановлених випадках і визначеному законом по­рядку кримінальні справи може розглядати суд присяжних, а також визначити кількісний склад такого суду, повноважний
'Див. Михайловська І.Б. Проблеми укріплення законності в стадії попереднього розслідування. Рад.держава і право, 1989, № 7, с.79.
102
розглядати кримінальні справи, наприклад у кількості 8-12 чо­ловік. Це необхідно для того, щоб суд присяжних виконував відведену йому роль гаранта незалежності суддів, прав і закон­них інтересів особи. Ось чому слід неодмінно врегулювати пи­тання про те, хто очолює суд присяжних, який його статус тощо. Є всі підстави для того, щоб збагатити зміст принципу змагаль­ності. Одночасно слід подумати і над включенням у зміст прин­ципу змагальності положення про те, що учасники криміналь­ного судочинства користуються свободою використання і роз­порядження наданими їм процесуальними правами. Іншими словами, на органи правосуддя не треба покладати обвинувальні за своїм змістом і характером повноваження, а на прокурора — функцію попереднього слідства.
Виходячи з особливого значення закріпленого в Конституції України принципу презумпції невинуваності особи, неприпус­тимо покладати на обвинуваченого (підсудного) доведення не­винуватості.
Статтею 129 Конституції до основних засад судочинства відне­сено підтримання в суді державного обвинувачення, що відпо­відно до ст.121 покладається на прокуратуру.1
Таким чином, суди звільнено вщ протиприродної функції підтримання обвинувачення і доведення вини особи. Тому при відданні особи до суду слід у всіх справах, що надійшли до суду з обвинувальним висновком, визнавати обов'язковою на підставі п.1 ст.253 Кримінально-процесуального кодексу України участь у судовому засіданні державного обвинувача — прокурора.
Конституція закріпила необхідність запровадження апеляцій­ного й касаційного порядку перевірки законності та обгрун­тованості судових рішень. Це вимагає створення відповідних колегій у обласних та прирівняних до них судах. Права апеля­ційної інстанції порівняно з існуючою касаційною мають бути значно ширшими: вона не тільки розглядатиме матеріали справи, зібрані судом першої інстанції, а й сама досліджуватиме дока­зи, даватиме їм оцінку та вирішуватиме справу по суті. Мож­ливість перегляду справ у касаційному порядку буде додатко­вою гарантією правоеудності судових рішень, прийнятих суда­ми першої та апеляційної інстанції. Правосуддя по першій інстанції здійснюватимуть професійні судді, а також, у визна­чених законом випадках, народні засідателі й присяжні.
1Див. Стефанюк В. Напрями реалізації положень Конституції судами. «Право України». 1997, с.50-52.
103
Обсяг повноважень судів апеляційної та касаційної інстанцій, форми участі в судочинстві представників народу, порядок пере­гляду судових рішень, що набрали законної сили, буде визначе­но законодавством про судоустрій і процесуальними кодексами.
У Конституції вперше закріплено основні засади судочин­ства: законність, рівність всіх учасників судового процесу пе­ред законом і судом, забезпечення доведеності вини, зма­гальність сторін та свобода у поданні доказів і доведенні перед судом їх переконливості, підтримання державного обвинува­чення в суді прокурором, забезпечення обвинуваченому права на захист, гласність судового процесу та його повне фіксуван­ня технічними засобами, право на апеляційне та касаційне ос­карження рішення суду, обов'язковість рішень суду.1
З прийняттям Конституції України у розвитку органів проку­ратури розпочався новий етап. Виходячи з ситуації, що склала­ся в державі, вже визначені пріоритетні напрями діяльності прокурорської системи України.
Участь прокурорів у судах набуває якісно нового характеру. Нині їх конституційним обов'язком є підтримання державного обвинувачення. Публічні виступи прокурорів у судах мають бути не тільки бездоганними з погляду права, а й відповідати вимо­гам ораторського мистецтва. Уже сьогодні є нагальна потреба підготувати і видати найкращі промови наших державних об­винувачів, мати їх відеозаписи.
Останнім часом ускладнилась участь прокурорів у розгляді справ у судах. Значне зростання злочинності, демократизація судочинства поставили нові вимоги до підтримання державно­го обвинувачення. Публічне обвинувачення в суді — це найго-стріше реагування прокурора на злочинне порушення закону. За останнє п'ятиріччя прокурорами було підтримано обвину­вачення у 285 тисячах кримінальних справ.
Проводячи кримінальну політику держави, спрямовану на посилення боротьби зі злочинністю, корупцією, прокурори прагнули до того, щоб за кожен тяжкий злочин призначалось відповідне покарання, а до хабарників, до тих, хто зловживає владою, застосовувалося б додаткове покарання — позбавлен­ня права займати певні посади.2
'Див. Бойко В. Нова Конституція і судова влада. «Право Украї­ни». № 1, 1997, с. 16-18.
2Див. Ворсінов Г. Т. Становлення прокуратури незалежної Украї­ни. «Право України», № 1, 1997, с.22-25.
104
Отже, прокуратура як самостійний незалежний державно-правовий інститут усією своєю діяльністю має сприяти реалі­зації головної ідеї нової Конституції України — захисту прав та інтересів кожної особи нашої держави.
Чинне законодавство покладає на прокурора обов'язок підтри­мання в суді державного обвинувачення (чи відмовитись від ньо­го, якщо воно не пщтверджується даними судового слідства). По-перше, вимагає уточнення сам характер обвинувачення, з підстав і відносно якого і здійснюється кримінальне судочинство. Існую­че тепер формулювання суперечить суті прокурорського нагляду, хоча фактично він здійснюється і в кримінальному судочинстві.
Суть питання полягає не стільки в тому, що прокурор як пред­ставник вищого нагляду за законністю, в тому числі і за законніс­тю обвинувачення, не повинен сам займатися цією діяльністю. Раніше вже зазначалось, що прокурор може включитись в проце­суальну діяльність з метою отримання детальної інформації про її хід, що забезпечує оптимальні можливості для оцінки її закон­ності. Тому його діяльність є формою активного здійснення на­гляду. Головне полягає в тому, що правосуддя в Україні здійснюєть­ся тільки судом. Звідси виходить принципове положення про те, що ніхто не може бути визнаний винним у скоєнні злочину, а також бути підданий кримінальному покаранню інакше, як за вироком суду і у відповідності з законом, причому вирок є єди­ним актом, що виноситься судом від імені держави. Тільки в ньо­му знаходить свій вираз ставлення держави до особи, що вчинила злочин. До постанови вироку (точніше до вступу його в законну силу) обвинувачений, підсудний державою ще не обвинувачуєть­ся і обвинувачуватись не може. Розгляд справи в суді проводиться тільки відносно обвинувачених і по тому обвинуваченню, по яко­му вони віддані до суду. А це обвинувачення формулюється слідчим (органом дізнання) від його імені і тому носить публічний, а ніяк не державний характер. А тому і в судовому розгляді є публічне, а не державне обвинувачення. Із Закону України «Про прокурату­ру» та кримінально-процесуального законодавства, на нашу думку, термін обвинувачення повинен бути виключений і замінений на поняття «публічне обвинувачення», тим самим будуть ч|тко виз­начені три рівні обвинувальної діяльності: приватне обвинува­чення, публічне і державне (судове). Але навіть така суттєва поправка не здатна принципово виправити схему організації про­курорського нагляду за законністю кримінального судочинства.
Крім того, залишається відкритим питання про те, хто пови­нен підтримувати публічне обвинувачення. Цю функцію може виконувати прокуратура або інший соціальний орган. Поки ж
105
доводиться задовольнятися діяльністю прокурора в криміналь­ному судочинстві, побудованій на дачі ним в кінцевому рахун­ку висновку про законність чи незаконність обвинувачення, по якому обвинувачений був відданий до суду, а також думка щодо можливої міри покарання.
Звичайно, можна погодитись з існуючим порядком щодо пер­шого допиту. Прокурор-обвинувач повинен першим допитати підсудного, потерпілого, свідків, експертів, оскільки вони в суді є з ініціативи прокурора і з метою обгрунтування обвинувачен­ня, на якому буде наполягати прокурор.1
Є й інша, протилежна точка зору.2Так, М.Н.Маршунов вва­жає, що водночас прокурор — орган нагляду за законністю — не стає на позицію обвинувачення і, звичайно, не повинен до­питувати першим викликаних осіб. Тому в рамках концепції статусу прокурора як органу нагляду за законністю представ­ляється необхідним зберегти існуючий порядок в цілому з ура­хуванням необхідних уточнень і реформувати його в інших ви­падках, причому з одним важливим доповненням: прокурору повинно бути надано право задавати питання підсудному, по­терпілому та іншим учасникам процесу в будь-який момент допиту, в тому числі і допиту судом, оскільки, виступаючи як орган нагляду, він не повинен бути пов'язаний з вирішенням функцій інших учасників процесу. Стримуючим від зловжи­вань цим правом фактором повинні виступати швидше мо­ральні засади правової діяльності, в даному випадку в суді, вказуючи, зокрема, підкреслено шанобливе ставлення до суду, а не до приписів процесуального закону.
Таким чином, в законодавстві про прокурорський нагляд, і перш за все в процесуальному законодавстві, повинен більш послідовно висвітлюватись статус прокурора. У зв'язку з цим необхідні відповідні корективи закону.
Реорганізований на такій правовій основі прокурорський на­гляд буде дійсно наглядом, а не обвинувальною діяльністю, до якої зводиться роль прокурора в суді по кримінальних справах.
Тим самим і інститут прокурорсько-наглядового права, що визначає умови і порядок діяльності прокурорів по нагляду за виконанням законів, при розгляді справ у судах набуває послідов­ного і закінченого виду.
'Див. БойковА. Про перспективи судової реформи. М., 1988, с.18. 2Див. Маршунов М.Н. Прокурорсько-наглядове право. С.-Пе­тербург, 1991, с.92-93.
106
Одним з дискусійних питань в теорії обвинувачення є пи­тання про процесуальне становище прокурора в суді, про те, яку функцію він там виконує: чи є обвинувачем, чи лише наглядає за виконанням судом законодавства, чи виконує ту й другу функції водночас. В умовах демократизації суспіль­ства і реалізації ідей про докорінну судову та прокурорську реформу відповідь на це запитання має велике практичне значення.
У кримінально-процесуальній літературі трапляються різні точки зору з цього питання. Одна група вчених розглядає про­курора в процесі лише як обвинувача, сторону, вважаючи, що підтримання державного обвинувачення в суді є не що інше, як одна з функцій нагляду за законністю.1
На думку вчених, прокурор у стадії судового розгляду кримі­нальних справ займає подвійне становище: є не лише сторо­ною, а й органом охорони законності. Двоєдиність процесу­ального становища прокурора вони вбачають у тому, що він реалізує нагляд у двох формах: підтримує обвинувачення і дає висновок, тобто виконує в судовому розгляді дві процесуальні функції: обвинувачення і нагляду за законністю.2Численна група вчених додержується погляду, що прокурор виступає в суді завжди як представник органу найвищого нагляду за точ­ним виконанням законів, не зв'язаний односторонніми інте­ресами будь-кого з учасників процесу і покликаний своєчас­но вживати заходів до усунення будь-яких порушень закону, ким би вони не допускалися.3Підтримання державного обви­нувачення в суді, на їх думку, лише одна з форм здійснення цього нагляду.
' Див.Строгович М.С. Кримінальне переслідування в радянсько­му кримінальному процесі. М., 1951; Строгович М.С. Курс ра­дянського кримінального процесу. М., 1968; Перлов І.Д. Судове слідство в радянському кримінальному процесі. М., 1951. Рахун-ков Р.Д. Учасники кримінально-процесуальної діяльності. М., 1961; Камінська В.І. Правові гарантії законності в СРСР. М., 1962; Савицький В.М. Державне обвинувачення в суді. М., 1971.
2Див. Шифман М.Л. Прокурор у кримінальному процесі. М., 1948; Тадевосян В.С. Судовий нагляд прокуратури. Соц.законність. 1948, № 6; Тадевосян В.С. Прокурорський нагляд в СРСР. М., 1956; Полянський Н.Н. Питання теорії радянського криміналь­ного процесу. М, 1956; Галкін БА. Функції прокурора в радянсь­кому кримінальному процесі. Рад.державне право. 1957, № 12.
Г07
Суперечливий характер суджень про процесуальне станови­ще прокурора в судовому розгляді має свої причини. Як слуш­но зазначає М.Тутишкін, «аналізуючи їх, неважко помітити, що більшість авторів правове становище прокурора пов'язу­ють з його процесуальними функціями. І виходить — яка функція, таким і є процесуальне становище. А деякі вчені угледіли в його діяльності одночасно дві функції: обвинува­чення і нагляду. Це дозволило зробити висновок про двоєди­не процесуальне становище прокурора».1
На мою думку, твердження, що прокурор поряд з функцією підтримання обвинувачення водночас при розгляді справ у суді ще наділений і функцією нагляду за законністю суперечить кон­ституційним принципам про незалежність суду. Як слушно заз­начає Є.Смоленцев, це прямо суперечило Конституції СРСР 1924 року, в подальшому не було узгоджено з Конституцією 1936 року, суперечить воно і статтям 153, 164 чинної Конституції України. Що ж до повноважень прокурора при розгляді справи в суді — вважає Є.Смоленцев, — то він ніяким правом нагляду за діяльні­стю суду не може бути наділений. Таке право суперечить усім принципам правосуддя, обмежує верховенство і незалежність суду.
Право прокурора в судовому процесі має бути рівним до пра­ва захисника. Лише за такої умови наш процес буде справді змагальним. Змагальність — це найважливіший принцип пере­вірки доказів і спосіб відшукання істини в справі, а рівність прав учасників судового розгляду у поданні і дослідженні до­казів, заяв, клопотань є правовою основою реалізації цього де­мократичного принципу.
«Чи можна серйозно говорити про наявність рівноправних сторін у процесі, коли прокурор поряд з функцією підтриман­ня обвинувачення наділений ще і функцією нагляду за закон­ністю при розгляді справи в суді?!»2
3Кримінальний процес. //Під ред.М.А.Чельцова. М., 1969; Бас-ков В. І. Процесуальне становище прокурора в суді. Рад.держава і право. М., 1964, № 12; Ципкін А.А. Судовий розгляд в радянсько­му кримінальному процесі. Саратов, 1962; Колбая Г.Н. Процесу­альне становище прокурора в суді. «Соц.законність», 1969, № 10.
' Див. Тутишкін Н.П. Процесуальне становище і функції про­курора в судовому розгляді (Актуальні проблеми радянського кри­мінального процесу). Свердловськ, 1987, с. 108-109.
2Смоленцев Є.А. Закон СРСР «Про статус суддів в СРСР». Соц. законність, 1989, №11, с.6-7.
108
Підтримуючи точку зору Є.Смоленцева, необхідно мати на увазі таке. Кримінальний процес (як і процес дореволюційний) є процесом змагальним. Принципи змагальності і рівноправ­ності сторін проголошені одними з основоположних. Визнаю­чи ці безспірні положення, чи можна стверджувати, що проку­рор не є стороною в процесі? «Для розвитку змагальності діяль­ності сторін необхідно, щоб сторони існували на суді, тобто треба, щоб були на суді обвинувач і обвинувачений (один чи зі своїм захисником). Нема обвинувача чи підсудного — не мож­на і порушувати справу перед судом і доводити її до кінця, тобто до постановлення вироку»,1— зазначав В.Случевський.
«Принцип рівноправності, — зазначав далі він, — здається тією істотною підставою, за якою розвивається змагальність сторін. Коли б обвинувачення і захист у тій змагальній боротьбі, яку вони ведуть на судовому слідстві між собою, мали неодна­кові засоби нападу і захисту, змагання втратило б своє високе політичне значення і потягло б за собою панування однієї сто­рони над другою. Суть поняття рівноправності тому полягає в тім, що обвинувачення і захист дістають однакові законні засо­би дії і що жодна сторона не користується ніякими такими виключними правами, яких би не мала друга сторона. Лише при суворому додержанні цього принципу може відбутися дійсно змагальний процес і розкрита через посередництво його мате­ріальна істина.»2
Аналіз чинного законодавства, на жаль, не дає чіткого визна­чення правового статусу прокурора в судовому розгляді. За ст.264 КПК України, де сказано, що прокурор підтримує перед судом державне обвинувачення, зміст його діяльності визначається так: участь у дослідженні доказів, дача висновків з питань, що виникають під час судового розгляду, подання судові своїх міркувань з приводу застосування кримінального закону і міри покарання щодо підсудного.
Керуючись вимогами закону і своїм внутрішнім переконан­ням, заснованим на розгляді всіх обставин справи, прокурор може відмовитися від підтримання обвинувачення, пред'явле­ного підсудному, виклавши судові мотиви відмови. Повнова­ження прокурора що до здійснення цієї діяльності ідентичні правам підсудного і захисника. Прокурор, як і ці особи, не
'Случевський В.Л. Підручник російського кримінального процесу. Спб, 1913, с.65. 2Там же, с.68.
№9
наділений у судовому розгляді владно-розпорядчими повнова­женнями, він не може самостійно усунути виявлені порушен­ня, а робить це через суд. Він «вправі не більш як лише стави­ти питання про усунення порушення»1. Як бачимо, процесуальної переваги над судом нема. Відсутні всякі заборони і щодо підсуд­ного та його захисника — вони також можуть звернути увагу суду на будь-які порушення, вимагати їх усунення.
Досить переконливими є докази І. Перлова, що спростову­ють спроби деяких авторів поставити прокурора, який висту­пає в суді як державний обвинувач, над судом. «Автори забу­вають, що прокурор, який був у стадії попереднього розсліду­вання керівником розслідування, в стадії судового розгляду є обвинувачем, особою, що підтримує перед судом державне обвинувачення. Підтримання обвинувачення на суді — ось та процесуальна функція, виконання якої визначає процесуаль­не становище, роль і місце прокурора в судовому процесі».2
Правильний умовивід із змісту норм закону про становище про­курора в суді, на мою думку, робить В.Савицький: «Прокурор у суді — сторона-обвинувач, його завдання — підтримання пред'­явленого судом обвинувачення і викриття перед судом винного. Підтримання обвинувачення або відмова від обвинувачення, коли воно не підтвердилося на судовому слідстві, — ось що становить головний зміст діяльності прокурора в суді, ось що визначає його процесуальне становище як учасника судового розгляду».3
Вважаю, що нині кримінальне судочинство має визначати прокурора в судовому розгляді як сторону-обвинувача. Має рацію С.Розенбліт, що таке становище «аж ніяк не зменшує значення прокурора як представника органу найвищого нагляду за точним виконанням законів. Процесуальне становище проку­рора як сторони означає лише те, що в ході судового розгляду він користується однаковою з підсудним і захисником сумою основних процесуальних прав щодо подання і перевірки дока­зів, порушення перед судом клопотання і участі в дебатах сторін.4
' Савщький В.М. Нариси теорії прокурорського нагляду. М., 1975, с.59.
2Перме І.Д. Судове слідство в радянському кримінальному про­цесі. М., 1955, с. 107.
3Савщький В.М. Державне обвинувачення в суді. с.32.
4Розенбяіт С.Я. Участь прокурора в судовому слідстві (Дер­жавний обвинувач в радянському суді. //Под общей ред. В.А.-Болдьірева М., 1954, с.116.
11
Лише при такому становищі прокурора (обвинувача) можна говорити про справжню змагальність і рівність сторін у судово­му процесі, його дійсне правосуддя.1
Підтримання державного обвинувачення в суді є найважли­вішою функцією прокуратури на всіх етапах становлення і розвитку цього інституту не тільки в Україні, але і в інших державах. Передбачена вона і чинним Законом «Про прокура­туру» (п.4 ст.5). Новим моментом є те, що, по-перше, вона поставлена на перше місце серед інших функцій, і, по-друге, підтримання прокурором відповідно до Конституції України (п.5 ст. 129) державного обвинувачення в суді є одним з прин­ципів кримінального судочинства в Україні.
1 листопада 1996 року Пленум Верховного Суду України прий­няв Постанову «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя», в якій, зокрема, є роз'яснення про те, що при відданні особи до суду слід в усіх справах, що надійшли до суду з обвинувальним висновком, визнавати обов'язковою на підставі п. 1 ст.253 КПК участь у судовому засіданні про­курора.
Ставлячи під сумнів правомірність даної вказівки вищого органу судової влади, поставимо запитання: чи можливо сьо­годні зробити це практично?
За даними нашого дослідження, до недавнього часу зат­рати робочого часу на підтримання державного обвинува­чення в основній ланці прокурорської системи — міських та районних прокуратурах — становили приблизно 25%. При цьому обвинувачення підтримувалось лише по 40% справ, направлених в суд з обвинувальним висновком. Підтриман­ня державного обвинувачення по всіх справах потягне за собою збільшення затрат робочого часу в міських та район­них прокуратурах на виконання цієї функції у 2,5 рази і вони становитимуть при цьому близько 65%. У практично­му плані це означає, що штати міських і районних прокура­тур повинні бути збільшені на дві-три одиниці, і в цілому кількість прокурорських працівників в кожній районній, міській прокуратурі повинна бути не менша від числа суддів відповідного суду. В іншому випадку зриви судових про­цесів з причини відсутності прокурора стануть об'єктивно неминучими.
'Вернідубов І. В. Ким € сьогодні прокурор у суді. «Радянська Україна», 1990, № 3, с. 47-49.
111
Конституція України, установивши принцип верховенства права, який означає точне і неухильне виконання законів та інших нормативно-правових актів як органами державної вла­ди, так і громадянами, поряд з цим установлює в ст.92 такі найважливіші права та діяльність правоохоронних органів, які регламентуються виключно законами України. Згідно з п.14 ч. 1 цієї статті виключно законами України визначаються: судо­устрій, судочинство, статус суддів, основи судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання, слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань; основи органі­зації і діяльності адвокатури.
Із цього випливає, що судочинство, яке регламентується кри­мінально-процесуальним правом, а також організація і діяльність прокуратури, яка регламентується Законом України «Про про­куратуру», не може регламентуватися іншими нормативно-пра­вовими актами, зокрема постановами Пленуму Верховного Суду України.
Утим, Пленум Верховного Суду України виносить постано­ви, в яких під виглядом роз'яснень чинних законів даються такі вказівки, які не випливають з Конституції і Кримінально-процесуального кодексу України, які є, по суті, новими нор­мами, не передбаченими законом.
Так, Пленум Верховного Суду України в Постанові № 9 від 1 листопада 1996 року «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» зобов'язав суди при відданні особи до суду в усіх справах, що надійшли до суду з обвинувальним висновком, визначати обов'язковою на підставі п.1 ст.253 КПК України участь у судовому засіданні прокурора. Такого вис­новку Пленум дійшов, як це роз'яснено в постанові, виходя­чи із ст.129 Конституції, якою до основних засад судочинства віднесено змагальність сторін, забезпечення доведеності вини та підтримання у суді державного обвинувачення, яке згідно зі ст.121 Конституції покладається на прокуратуру.
Таке роз'яснення Пленуму Верховного Суду України супере­чить як ст.ст. 121, 129 Конституції України, так і розділу третьо­му, главі 23 КПК України (ст.237-256).
Конституція України не передбачає обов'язкової участі про­курора щодо підтримання державного обвинувачення у всіх справах, що надійшли до суду з обвинувальним висновком. Не випливає такий висновок і з п.4 ч.З ст.129 Конституції Украї­ни про змагальність сторін, тому що цей елемент принципу змагальності не є обов'язковим для нього: принцип змагаль­ності полягає в розділенні основних кримінально-процесу-
112
альних функцій — обвинувачення, захисту і правосудця, точ­ніше, у відділенні функцій обвинувачення від функцій пра­восуддя. Той, хто обвинувачує, не може судити. Елемент зма­гальності сторін не є обов'язковим для цього принципу, тому що державний обвинувач і захисник можуть дійти однакового висновку, не змагаючись у судових дебатах.
Навіть у тих випадках, коли обвинувач відмовиться від обви­нувачення, суд згідно з принципом публічності (ст.4, 53, ч.4 ст.264 КПК України) не звільняється від обов'язку дальшого розгляду справи і вирішення її на загальних підставах. Тому, якщо прокурор не бере участі в розгляді справи, суд зобов'яза­ний вирішити її незалежно від позиції прокурора.
У КПК України немає норми, аналогічної, наприклад, ч.2 ст.228 КПК Російської Федерації про те, що постанова судді чи ухвала розпорядчого засідання суду про необхідність участі у судовому розгляді прокурора обов'язкова для останнього.
Пленум Верховного Суду України у зв'язку з цим не мав пра­ва давати роз'яснення про обов'язкову участь прокурора в су­довому розгляді кримінальних справ, виходячи з п. 1 ст.253 КПК України, тому що визнання такої участі прокурора обов'язко­вою у справі залежить від самого прокурора. Про це сказано в ч.І ст.232 КПК України: «Прокурор або його заступник, за­твердивши обвинувальний висновок, складений слідчим, або склавши новий обвинувальний висновок, направляє справу до суду, якому вона підсудна, і повідомляє суд про те, чи вважає він за потрібне підтримувати державне обвинувачення».
Своє рішення про підтримання державного обвинувачення прокурор приймає відповідно до ст.36 Закону України «Про прокуратуру», згідно з ч. 1 якої «прокурор бере участь у судово­му розгляді кримінальних справ залежно від характеру і ступеню суспільної небезпеки діяння». Згідно з наказом Генерального прокурора України від 4 квітня 1996 року № 5 (зі змінами від 24 травня 1996 року № 7) «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному судочинстві» на практиці прокуро­ри беруть участь у справах, як правило, про тяжкі злочини, злочини стосовно неповнолітніх, а також де обвинувачені не визнають вини. Така вказівка Генерального прокурора Украї­ни цілком забезпечує виконання п.4 ч.І ст.129 Конституції України про виконання такої засади, як змагальність сторін.
Крім того, недостатня ясність у застосуванні п.4 ч.З ст.129 Конституції України та п.1 ч.І ст.253 КПК України не дає підстав для такого роз'яснення, яке зробив Пленум Верховного Суду України про обов'язкову участь прокурора у всіх справах,
    продолжение
--PAGE_BREAK--113
що надійшли до суду з обвинувальним висновком, про що роз'яснено у п.1 ч.З самої постанови № 9 Пленуму Верховного Суду України, що безпосередньо застосування норм Консти­туції можливе у разі, коли зі змісту Конституції не випливає необхідність додаткової регламентації її положень законом.
У наведеному випадку без законодавчого врегулювання ст.253 КПК України неможливо дійти висновку про право судді чи суду зобов'язати прокурора брати участь у судовому засіданні у всіх справах, що надійшли до суду з обвинувальним виснов­ком. Тому на підставі викладеного слід скасувати ч.З п.18 По­станови № 19 Пленуму Верховного Суду України від 1 листо­пада 1996 року «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя».
Якщо Верховна Рада України буде обговорювати питання про доповнення ст.253 КПК України нормою, згідно з якою поста­нова судді чи ухвала розпорядчого засідання суду про участь прокурора в судовому засіданні обов'язкова для останнього, то обов'язково буде розглянуто питання про збільшення штату прокурорів, які зобов'язані підтримувати державне обвинува­чення.
У постановах Пленуму Верховного Суду України трапляють­ся також інші «роз.яснення», які, по суті, підміняють собою закон. Так, у абз.2 п.21 постанови № 5 Пленуму Верховного Суду України від 29 червня 1990 року (із змінами, внесеними постановою Пленуму № 3 від 4 червня 1993 року) «Про вико­нання судами України законодавства і постанов Пленуму Вер­ховного Суду України з питань судового розгляду криміналь­них справ й постановлення вироку» дано роз'яснення: «Судам слід мати на увазі, що відповідно до ч.4 ст.327 КПК України виправдувальний вирок постановлюється за відсутністю в діянні підсудного складу злочину, коли підсудний не досяг віку, з якого він може нести кримінальну відповідальність».1
Таке роз'яснення суперечить ч.4 ст.327, ст.ст.282, 73, 9 КПК України, згідно з якими суд або закриває справу (п.5 ст.6 КПК), або повертає її на додаткове розслідування для виконання ви­мог ст.73КПК. Але ні в якому разі суд не має права постанови­ти виправдувальний вирок, тому що неповнолітній вчинив сус­пільне небезпечне діяння і згідно із ст.51 КК України звільняєть­ся від кримінальної відповідальності тому, що не досяг віку.
' Див. Бюлетень законодавства і юридичної практики Украї­ни, 1995, № 1, с.230.
114
Автор підкреслює необхідність побудови судового процесу тількі на основі принципів змагальності, рівності прав захис­ту й обвинувачення, презумпції невинності.
Проте на практиці дедалі посилюється невідповідність між все настійнішими вимогами суспільства про надійний захист прав кожного громадянина, про більш чітке визначення по­няття «презумпція невинності», про забезпечення додержання принципу змагальності і гарантування об'єктивного і спра­ведливого судового розгляду, з одного боку, і звуженням кон­кретної участі прокуратури у судовому розгляді кримінальних справ — з другого.
Нерідко таке становище пояснюють обмеженими штатни­ми можливостями і необхідністю вивільнити робочий час прокурорів для більш якісної перевірки у касаційні строки законності й обгрунтованості вироків у справах, в яких дер­жавний обвинувач участі не брав. То ж виходить, краще дочекатися винесення неправосудного вироку і потім його опротестувати, вирішити справу касаційним порядком, по­вернути в суд першої інстанції і розглядати її повторно? Скоріше все ж таки «завдання прокурора, — як справедливо вважає М.Ю.Рагинський, — полягає в тому, щоб відвернути винесення судом незаконного вироку, рішення, ухвали, а не очікувати незаконного акта, щоб потім його опротестовува­ти».2А «латання дірок», економія на правосудці на шкоду принципам змагальності, всебічного і повного дослідження обставин справи та виховному впливу судових процесів, на мою думку, є недопустимим.
Мені взагалі здається, що судовий процес без державного обвинувача є неповноцінним: адвокат з'ясовує тільки обста­вини, необхідні для пом'якшений відповідальності чи вип­равдання підзахисного, і якщо суд пасивний, то матеріали попереднього слідства, докази вини підсудного залишаються майже недослідженими, оскільки акцентувати увагу суду на викривальних фактах нікому. Тому присутнім у залі судового засідання громадянам, після промови захисника, якщо проку­рор не виступає як обвинувач, часто незрозуміле: за що ж засуджують людину взагалі або так суворо. Про який же прин­цип змагальності може в даному разі йтися?
2Див. Рагинський М.Ю. Нагляд за додержанням законності при розгляді судами кримінальних справ (Прокурорський нагляд в СРСР). М., 1969, с.231.
И5
Не зайвим буде нагадати, що законодавство більшості зару­біжних країн визнає участь державного обвинувача (прокуро­ра) в судовому розгляді обов'язковою, а його неявка призво­дить до перенесення засідання.
Істотного поліпшення потребує і якість підтримання держав­ного обвинувачення. Випускники вузів тільки в загальних ри­сах уявляють собі цю цікаву і разом з тим складну й відпові­дальну діяльність. У цьому щоразу переконуєшся при прий­нятті їх на роботу. Тому необхідна більш предметна взаємодія працівників прокуратури з вузами у підготовці державних об­винувачів. Інтересам студентів більше відповідали б не епізо­дичні зустрічі-бесіди з керівними працівниками прокуратури, а участь останніх у семінарах, практичних заняттях, викладанні спеціальних курсів. Проте створюється враження, що органи прокуратури не зацікавлені в такій конкретній взаємодії, тобто в підготовці кадрів. Необхідно послідовно добирати і всіляко підтримувати практичних працівників, здатних проводити за­няття зі студентами, що справить реальний вплив на якість підготовки юридичних кадрів. Хоча ефект від такого співробіт­ництва виявиться і не скоро, але, переконаний, він буде досить відчутним. Безперечно, у питанні належної підготовки спеці­алістів ми повинні підвищити вимогливість і безпосередньо до вузів.
Спроби ж поставити на перше місце роботу по нагляду за виконанням господарського законодавства не можуть принес­ти очікуваного успіху, адже цілком очевидно, що першорядна роль тут належить економічним перетворенням і заходам. А прокурорські засоби, які, безспірно, справляють позитивний вплив на дію правового механізму відшкодування втрат, все ж таки не можуть помітно вплинути на вирішення кардинальних питань, оскільки за своєю природою є засобами адміністратив­ними, насильницькими.
Одним з ефективних засобів удосконалення підготовки дер­жавних обвинувачів міг би стати систематичний випуск мето­дичною радою Прокуратури України збірників кращих промов державних обвинувачів з відповідними рецензіями (що прак­тикувалося в 50-ті роки).
У період будівництва правової держави неприпустимо відтя­гувати вирішення такого дуже важливого питання, як подолан­ня обвинувального ухилу при підтриманні державного обвину­вачення. Слід прямо визнати: при нинішньому становищі, коли прокурор району керує розслідуванням, бере участь у прове­денні окремих слідчих дій, санкціонує взяття обвинуваченого
116
під варту, обшуки, а також затверджує обвинувальний висно­вок у судовому засіданні він невільний від тягара відпові­дальності за свої попередні рішення і тому, як свідчить судова і прокурорська практика, може «не помітити» в суді кримі­нально-процесуальних порушень, допущених при проведенні попереднього слідства, піти на компроміс в обранні мір покаран­ня, щоб уникнути касаційних скарг і не одержати справу на додаткове розслідування.
Навіть у найбільш вагомих аргументах на користь того, що участь прокурора у проведенні попереднього слідства не є пе­решкодою для дальшої участі у справі, є чимало слабких місць. Наприклад, В.М.Савицький визнає, що «від слідчого, якщо від виступатиме в суді, не можна чекати об'єктивності при підтри­манні обвинувачення… Слідчий психологічно цілковито і міцно зв'язаний матеріалами попереднього слідства, і відступити від них у суді, спертися, як цього вимагає закон, на дані судово­го слідства він практично не взмозі».1Цей автор правильно вважає, що «такі труднощі взагалі не виникають перед проку­рором — державним обвинувачем, якщо він безпосередньо не наглядав за проведенням розслідування», проте далі пише: «… але навіть у тих випадках, коли прокурор брав участь у поперед­ньому слідстві, давав вказівки слідчому, особисто виконував окремі слідчі дії, він набагато менше залежить від матеріалів попереднього слідства, ніж слідчий...».2Отже, все ж таки за­лежить, хоча й «набагато менше». І як дорого часом коштує конкретному громадянинові оте «набагато менше».
Те, що при підтриманні державного обвинувачення пору­шується принцип об'єктивності, визнає і О.Б.Зозулинський. «Обвинувальний ухил, — пише він, — є не що інше, як пере­кручення функції обвинувачення, порушення принципу об'­єктивності, яка, на жаль, ще трапляється у практиці».3Проте, як видно з подальших міркувань, він вважає, що об'єктивності можна добитися самими закликами, без будь-яких змін зако­нодавства. Така позиція є вельми переконливою.
На мою думку, назріла необхідність передбачити в законо­давстві положення про те, що державне обвинувачення підтри-
' Див. Савицький В.М. Державне обвинувачення в суді. М., 1971, с.86-87.
2Там же, с.87.
3Див. Зозулинський О. Б. Завдання, повноваження, форми і ме­тоди діяльності державного обвинувача. Харків, 1983, с. 10.
117
мують особи, які не мають будь-якого відношення до розслі­дування кримінальних справ і не є безпосередніми підлеглими прокурора, котрий затверджує обвинувальний висновок. Мож­ливий інший шлях вирішення цієї проблеми — звільнення про­курора від обов'язків затверджувати обвинувальний висновок і санкціонувати основні слідчі дії. В цьому разі розслідування кри­мінальних справ має закінчуватися складанням не обвинуваль­ного висновку, а постанови про направлення справи до суду.1
У ході судово-правової реформи необхідно реалізувати ідеї правосуддя, які напрацьовані і вистраждані практикою та нау­кою і які гарантували б право громадянина на вирішення його справи компетентним незалежним судом. Цій меті, безумовно, сприяло б і реформування державного обвинувачення.    продолжение
--PAGE_BREAK--
Виходячи з теоретичних положень, безумовно, ідеальний ва­ріант Кримінально-процесуального кодексу, коли у кожній справі буде виступати державний обвинувач. Однак практично для забезпечення цієї участі необхідно близько 3 тисяч проку­рорів, це тоді, коли їх усього 6 тисяч в Україні. Звичайно, за таких штатних можливостей, враховуючи загальну скруту в дер­жаві, навряд чи це реально. На наш погляд, це стане можливим лише з розгляду певних категорій справ, де тяжкі злочини, щодо неповнолітніх, застосування виключної міри покарання тощо.
Суттєвого поліпшення потребує якість державного обвину­вачення. На жаль, випускники вузів в загальних рисах уявля­ють собі цю цікаву і одночасно відповідальну діяльність проку­рора. Тому необхідна більш предметна взаємодія представників науки з працівниками прокуратури у підготовці державних об­винувачів.
Для докорінного поліпшення якості підтримання державного обвинувачення, крім навчальних та організаційних заходів на рівні обласних прокурорів, потрібні деякі законодавчі зміни та більш конкретні вимоги щодо підготовки державних обвинувачів.
Реформування діючої правової системи слід проводити обе­режно. Незважаючи на те, що вона дійсно служила тоталітар­ному режимові, в її структурах є цілий ряд позитивних мо­ментів, які слід вміло використати на службі нашій суверенній державі і її народові. Адже ми виходимо з того, що судові й прокурорські працівники спроможні виконати ті завдання, які стоять перед нашим суспільством.
'Див. Вернідубов І. В. Про деякі шляхи вдосконалення державно­го обвинувачення. Радянське право, 1990, № 5, с.31-34.
118
Без сумніву, слід використовувати досвід зарубіжних країн, але ж у нас є й наші власні надбання, які витримали випробу­вання часом. Ми повинні думати про те, щоб цей власний досвід використати з найбільшою віддачею для народу в питаннях будівництва правоохоронної системи.
Одним з кардинальних питань є взаємодія прокуратури як певної влади з судовою владою. Зараз ми маємо певне бажання судових органів відійти від будь-якого контролю чи нагляду за їх діяльністю.
Але ж у нашій державі нема жодної державної структури, яка була б поза контролем чи наглядом. І в раніше діючих нормативних актах вказувалось, що це правильні постулати, і їх здійснює прокуратура шляхом нагляду за законністю і об­грунтованістю судових рішень. Але це зовсім не означає, що прокурор стоїть над судом. І це не повинно означати, що суд стоїть над законом. Не можуть вищі судові інстанції перевіря­ти і контролювати об'єктивно низові судові ланки в силу їх корпоративності, а прокурорська влада завжди реагувати. Тільки такий характер взаємовідносин судів і прокуратури дасть можливість поліпшити роботу судової влади. Якщо візьмемо сферу кримінального судочинства, то побачимо, що прокурор здійснює нагляд у всіх стадіях кримінального судочинства, і тільки в стадії судового розгляду його намагаються поставити в інше становище, не зовсім визначене. Інтереси громадян якраз будуть більш реально захищатись шляхом нагляду за виконанням законів в актах діяльності судових органів. Це буде на користь і прокурорам, і судовим органам, і в цілому інтересам людини.
Суперечливими є ідеї щодо створення Конституційного се­нату при Верховному Суді. Не є демократичною позиція судо­вих органів щодо відходу від системи народних засідателів. І одноособовий розгляд суддею справ, де можна обрати міру покарання до 15 років позбавлення волі, — це нонсенс. У жодній країні світу таких законів немає.
Саме участь прокурора в судових засіданнях і підтримання звинувачення в цих категоріях справ є обов'язковими. Безу­мовно, суд присяжних — це демократична інституція, але на­вряд чи ми зможемо забезпечити його належне функціонуван­ня, коли через пасивність наших громадян практично відмови­лись від інституту народних засідателів.
Прокуратура повинна стати державним, професійним і дос­тупним захисником громадян від свавілля насамперед чинов­ників. І для цього є всі підстави і повноваження.
119
Розглядаючи шляхи подальшого удосконалення діяльності прокуратури, треба зупинитися й на інших її функціях, без розгляду яких неможливо об'єктивно визначити роль і місце прокуратури в структурі держави. Не можна допустити, що суб'єктивні уявлення, відірвані від реальної діяльності прокура­тури, прагнення і лобістські можливості деяких політичних груп звели її складну й багатогранну діяльність лише до кримі­нального переслідування, ігноруючи при цьому найважливішу конституційну функцію, підтверджену життям, — функцію вищого нагляду за виконанням законів, звичайно, не примен­шуючи функцію кримінального переслідування.
У зв'язку з цим хотів би порушити питання про право про­курора порушувати кримінальне переслідування, а саме: закрі­пити в законі тільки за прокурором право приймати рішення про порушення кримінальної справи. Нині, крім прокурора, це право має понад 10 органів і посадових осіб. А відтак закрива­ють в середньому щорічно понад 70 тисяч справ. Але ж за кожною такою справою стоїть людина і її права. Дотриманню прав людини саме в цій сфері значне місце відводиться в Євро­пейській Конвенції про права людини, в інших міжнародних пактах з цих питань. Тут дійсно є над чим подумати вченим і практикам, поділитися своїми міркуваннями, щоб через закон забезпечити стабільність у діяльності правоохоронних органів.
Важливим аспектом поставленої проблеми є взаємозв'язок прокуратури і суду в межах кримінального судочинства. Відо­мо, що прихильники скасування наглядових повноважень про­куратури в суді стверджують, ніби такий нагляд ставить проку­рора «над» судом і тому ущемлює незалежність суду. Ця аргу­ментація на форми роботи здається неначе переконливою. На­справді це не так. Прокуратура не заважає здійснювати відправ­лення правосуддя. Вона зберігає незалежність суду і сприяє недопущенню зовнішнього незаконного впливу. Але чи можна вважати незаконним втручанням у діяльність суду з відправ­ленням правосуддя дію прокурорського нагляду, яка полягає лише в постановленні питання про дотримання закону, а коли він порушений — то про усунення порушення перед відповід­ною інстанцією судового контролю і нагляду.
Хіба життя нас не переконує в тому, що судді теж помиля­ються? Адже ми розуміємо й інше, найстрашніше в підриві за­конності і справедливості — це зловживання владою, здійснен­ня корумпованих дій. І саме тут прокурорський нагляд — це реальний механізм попередження та протидії таким явищам і особливо в останній інстанції — суді. Такі явища мають місце
120
не тільки в нашій країні, а й у західноєвропейських. Але там постійно вдосконалюють правові механізми «отримань і проти­ваг». Пошлюсь на Іспанію. У Конституції цієї країни передба­чено, що прокуратура має своїм завданням «нагляд за незалеж­ністю судів і дотриманням суспільних інтересів».
Враховуючи це, слід підкреслити, що незалежність суду нам потрібна не як незалежність заради незалежності, а як гарантія суддівської об'єктивності та безсторонності. Намагання забо­ронити прокуророві нагадати суду про святість законності — це спроба поширити принцип незалежності суду, включаючи сюди і незалежність від закону.
Ми за те, щоб у системі «прокуратура-суд» стримуючий вплив був взаємним. Тому за прокурором треба залишити обов'язок вживати заходи щодо усунення порушень закону, звідки б вони не походили.
Прокурор, який бере участь у розгляді справ у судах, додер­жуючись принципу незалежності суддів і підкорення їх тільки закону, сприяє виконанню вимог закону про всебічний, пов­ний і об'єктивний розгляд справ та постановленню судових рішень, що грунтуються на законі.
Прокурор бере участь у розгляді у судах кримінальних і ци­вільних справ, справ про адміністративні праволорушення і господарських спорів.
У розгляді кримінальних справ прокурор бере участь у розпо­рядчих засіданнях та в суді першої інстанції (про тяжкі злочи­ни і по інших справах залежно від характеру і ступеня суспіль­ної небезпеки діяння), а також коли суддя або суд визнає участь прокурора обов'язковою. У касаційній інстанції прокурор бере участь при розгляді справ за касаційними і окремими подання­ми, а також у справах про тяжкі злочини. В інших випадках питання про участь прокурора у розгляді справ судом вирішу­ють керівники відповідних прокуратур. Участь прокурора у розгляді кримінальних справ у порядку судового нагляду є обо­в'язковою. Прокурор повинен брати участь у розгляді судом справ про застосування примусових заходів медичного харак­теру і вирішенні передбачених кримінально-процесуальним законодавством питань, пов'язаних з виконанням судових рішень.
У судовому процесі перед прокурором стоять завдання спри­яти виконанню вимог закону про всебічний, повний та об'­єктивний розгляд справ і постановленню судових рішень, що грунтуються на законі. Це загальні завдання для всіх стадій кримінального, цивільного, адміністративного і арбітражного
121
судочинства. Поряд з цим, беручи участь у розгляді криміналь­них справ у судах, прокурор підтримує державне обвинувачення і сприяє тому, щоб у процесі розгляду було перевірено всі версії, досліджено обставини, що підлягають доказуванню, ви­кривають і виправдовують обвинуваченого, пом'якшують і обтяжують його відповідальність. Беручи участь у розгляді цивільних справ, справ про адміністративні правопорушення, господарські спори, прокурор сприяє тому, щоб істотні обста­вини були досліджені у суворій відповідності з нормами ма­теріального права при точному додержанні норм процесуаль­ного права. Заявляючи клопотання про виклик свідків та інших осіб, витребування документів, висловлюючи свою думку з окремих питань і по суті справи в цілому, прокурор сприяє встановленню істини, додержанню прав сторін і виконанню ними своїх обов'язків.
Беручи участь у розгляді справ у судах касаційної та наглядо­вої інстанції або в перевірці рішень у порядку нагляду, у перегляді рішень цих судів за нововиявленими обставинами, прокурор сприяє скасуванню (зміні) необгрунтованих зако­ном вироків, рішень, ухвал і постанов, усуненню інших по­рушень, захисту прав і законних інтересів учасників процесу. Прокурор зобов'язаний додержуватись принципу незалежності суддів і підкорення їх тільки закону, проявляючи повагу до суду, виконувати процесуальні норми, що регламентують по­рядок судового розгляду, підкорятись розпорядженням голову­ючого. Втручання прокурора в будь-якій формі у діяльність суду при здійсненні ним правосуддя є неприпустимим.
Прокурор може вступити у справу на будь-якій стадії проце­су, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави та суспільства, і зобов'язаний своєчасно вжити передбачених законом заходів до усунення порушень закону, хоч би вщ кого вони виходили. У судовому засіданні прокурор має рівні з іншими учасниками права.
Обсяг і межі повноважень прокурора, який бере участь у су­довому процесі, визначаються цим законом та процесуальним законодавством України. Учасниками судового розгляду мо­жуть бути юридичні та фізичні особи, які захищають свої чи інших осіб права та інтереси і яких наділено відповідними про­цесуальними повноваженнями. Крім прокурора, до них відно­сяться: а) при розгляді кримінальних справ — підсудний, його захисник, потерпілий, цивільний позивач, цивільний відпові­дач та їх представники; б) при розгляді цивільних справ — сто­рони, треті особи та їх представники, органи державного уп-
122
равління, профспілки, підприємства, установи, організації, ок­ремі громадяни, заявники та інші заінтересовані особи; в) при розгляді справ про адміністративні правопорушення — особа, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпі­лий, законні представники, адвокати; г) при розгляді госпо­дарських спорів у арбітражних судах — сторони, треті особи.
Будучи учасником судового розгляду справ, прокурор не може контролювати діяльність суду.
Обсяг та межі повноважень прокурора, який бере участь у судовому розгляді справ, визначаються Законом «Про проку­ратуру», Кримінально-процесуальним кодексом, іншими зако­нами.    продолжение
--PAGE_BREAK--
Загальні повноваження прокурора при судовому розгляді справ полягають у його праві брати участь у дослідженні доказів, за­являти клопотання, висловлювати думку з питань, що виника­ють, представляти свої міркування з приводу застосування кри­мінального, цивільного та іншого законодавства, а також в обо­в'язку сприяти виконанню вимог закону про всебічний, пов­ний та об'єктивний розгляд справ, ухваленню заснованих на законі судових рішень, охороні державних і суспільних інте­ресів, прав та інтересів громадян.
При розгляді кримінальних справ прокурор, підтримуючи державне обвинувачення, зобов'язаний внести касаційне або окреме подання на вирок, ухвалу, постанову суду, незасновані на законі, а в разі набрання ними сили — опротестувати у по^ рядку судового нагляду. При витребуванні з суду кримінальної справи, за якою вирок, ухвала чи постанова набрали законної сили, прокурору надане право зупинити їх виконання.
Прокурори, які беруть участь у розгляді кримінальних справ, наділені процесуальною самостійністю — керівники прокура­тур не мають права зобов'язувати їх підтримувати в суді ті по­зиції по справі, з якими вони не згодні.
Прокурори зобов'язані ретельно готуватися до участі у роз­гляді справ у судах, підтримання державного обвинувачення і брати активну участь у збиранні та дослідженні доказів, з'ясу­ванні обставин справи.
Прокурор бере участь у судовому розгляді кримінальних справ залежно від характеру і ступеня суспільної небезпеки діяння. Підтримуючи державне обвинувачення, прокурор бере участь у дослідженні доказів, подає суду свої міркування щодо застосу­вання кримінального закону та міри покарання підсудному. При цьому прокурор керується вимогами закону і об'єктивною оцінкою зібраних по справі доказів.
123
У разі, коли при розгляді справи прокурор дійде висновку, що дані судового слідства не підтверджують обвинувачення підсудного, він зобов'язаний відмовитись від обвинувачення.
Підтримання державного обвинувачення в суді — це проце­суальна діяльність прокурора, яка полягає у доведенні вини особи, що притягується до кримінальної відповідальності.
Як державні обвинувачі можуть виступати Генеральний про­курор та його заступники, підпорядковані прокурори та їх зас­тупники, старші помічники та помічники прокурора, началь­ники управлінь та відділів, їх заступники, старші прокурори і прокурори управлінь та відділів. Участь слідчого прокуратури у судовому розгляді кримінальної справи як державного обвину­вача не допускається, за винятком випадків, коли він виконує обов'язки прокурора.
Прокурор має право брати участь у судовому розгляді будь-якої кримінальної справи. Якщо при направленні справи до суду він повідомить про свій намір підтримувати обвинувачен­ня, то суд (суддя) зобов'язаний призначити її розгляд за участю прокурора.
Прокурор повинен брати участь у розпорядчих засіданнях і розгляді у суді першої інстанції кримінальних справ про тяжкі злочини, інших справ залежно від характеру та ступеня сус­пільної небезпеки діяння, а також коли у стадії віддання об­винуваченого до суду суд (суддя) визнає необхідним участь у справі державного обвинувача.
Характер суспільної небезпеки — це якісна властивість не­безпеки злочину. Він залежить від важливості суспільних відно­син, на які зазіхає особа, характеру шкоди, завданої злочином, способу посягання (насильницький, ненасильницький), фор­ми вини та інших ознак.
Ступінь суспільної небезпеки — кількісний вираз небезпеки діяння одного і того ж характеру. При його визначенні врахо­вується низка об'єктивних та суб'єктивних ознак: розмір зав­даних злочином збитків, спосіб, місце і час його вчинення, мотив, мета та інші.
Виконання завдань щодо підтримання державного обвину­вачення вимагає від прокурора підготовки до участі в судово­му розгляді справ — вивчення матеріалів попереднього слідства і процесуальних актів, що відносяться до стадії віддання до суду, законодавства та відповідної практики, складання плану судового слідства і тез обвинувальної промови.
Закон перераховує обставини, що підлягають доказуванню в кримінальній справі. Виходячи з цього, державний обвинувач
124
повинен визначити коло питань, що підлягають з'ясуванню в ході судового слідства, їх вирішення досягається шляхом участі прокурора у допитах підсудного, потерпілого, свідків, експертів та інших осіб, в огляді речових доказів, місця події, інших процесуальних діях, спрямованих на з'ясування всіх обставин справи.
Переконаність прокурора у винності підсудного зобов'язує його підтримувати державне обвинувачення. В обвинувальній промові він розкриває соціальну небезпеку злочину, викладає обставини справи, аналізує докази, оцінює обставини, що впли­вають на міру відповідальності підсудного, дає оцінку причи­нам злочину та умовам, що їм сприяють, вносить пропозиції про винесення судом окремої ухвали, подає свої міркування щодо міри покарання, вирішення цивільного позову та інших питань, які мають значення при постановленні вироку. У своїй промові прокурор обґрунтовує кваліфікацію вчиненого підсуд­ним діяння, тобто доводить відповідність діяння конкретному складу злочину.
У тих випадках, коли кваліфікація злочину уявляється спірною або мають місце склади, близькі за юридичними ознаками і конкретним змістом, прокурор зобов'язаний проаналізувати той склад злочину, постановку у вину якого він вважає правиль­ним. На обгрунтування своєї позиції він посилається на дослід­жені у суді докази, норми матеріального та процесуального законодавства, а також керівні роз'яснення Пленуму Верхов­ного Суду.
Зобов'язуючи прокурора в судовому процесі всебічно і повно досліджувати обставини справи та об'єктивно оцінювати зібрані докази, закон закріплює його повну процесуальну самостійність. Це означає, що державний обвинувач формує свою позицію з усіх питань, що розглядаються, самостійно, за своїм внутрішнім переконанням.
Прокурор зобов'язаний відмовитись від підтримання держав­ного обвинувачення і запропонувати виправдати підсудного, якщо при всебічному, повному та об'єктивному дослідженні обставин справи дійде до переконання, що дані судового слідства не підтверджують його вину. Від обвинувачення про­курор повинен відмовитись частково, коли в ході судового розгляду обвинувачення не підтверджується за окремими еп­ізодами або статтями (пунктами, частинами). У цих випадках він наводить мотиви відмови і підстави виправдання підсуд­ного в частині пред'явленого обвинувачення, а за доведеними епізодами підтримує державне обвинувачення.
125
Відмова від обвинувачення зобов'язує прокурора викласти суть пред'явленого обвинувачення, дати аналіз досліджених у суді доказів, сформулювати мотиви виправдання підсудного і навести конкретні підстави для цього, висловити свої мірку­вання про порядок вирішення цивільного позову.
Згідно з ч.4 ст.264 КПК України відмова прокурора від обвинувачення не звільняє суд від обов'язку подальшого роз­гляду справи і вирішення її на загальних підставах. Таке поло­ження закону неоднозначне сприймається вченими та практи­ками. Дехто з них обґрунтовує його правильність, виходячи головним чином з того, що суд є органом правосуддя, незалеж­ним від позиції учасників процесу ( в т.ч. він не зв'язаний і позицією прокурора). Більше того, суд має право й зобов'язан­ий перевірити обгрунтованість позиції прокурора і вирішити справу по суті відповідно до вимог закону і свого внутрішнього переконання, виходячи з матеріалів справи. Така законодавча регламентація, на їх думку, піцвищує відповідальність прокуро­ра за відмову від обвинувачення і зобов'язує його мотивувати та аргументувати її.1
А от В.М.Савицький вважає, що норму про незв'язаність суду відмовою від обвинувачення не потрібно зберігати в за­конодавстві. На його думку, необхідно передбачити, що при відмові прокурора від обвинувачення суд повинен винести виправдувальний вирок чи ухвалу про закриття справи.2
О.Б.Зозулинський піддав критиці доводи В.М.Савицького, вважаючи недопустимим аналогію в цьому питанні зі справа­ми так званого приватного обвинувачення через їх істотну відмінність від справ публічного обвинувачення. Перші пору-
' Див. Зеленецький В.С. Процесуальні наслідки відмови про­курора від державного обвинувачення. Проблеми правознавства. Київ, 1977, Вип.35, с. 130-131; Зозулинський О. Відмова проку­рора від обвинувачення і її правові наслідки. Рад.держава і пра­во, 1978, № 7, с.138; Михеєнко М.М. У новому кримінально-процесуальному законодавстві використовувати міжнародні стандарти врегулювання процесуально-правових відносин (Удос­коналення кримінально-процесуального законодавства). М., 1991, с.9; Шибіко В.П. Деякі положення теоретичної моделі КПК про учасників кримінального процесу можуть бути удоскона­лені. (Там же, с. 37-38).
2Див. Савицький В.М. Процесуальні наслідки відмови прокурора від обвинувачення. Правознавство, 1972, № 11, с.74.
126
шуються не інакше як за скаргою потерпілого, і волевиявлення обвинувача є головним фактором не тільки для початку, а й для закінчення провадження в них. Не випадково законода­вець обмежує можливість закриття за примиренням сторін навіть деяких тих справ, які порушуються не інакше, як за скаргою потерпілого. Він не допускає закриття за примирен­ням потерпшого з обвинуваченим справ про злочини, перед­бачені ч.І ст.106, статтями 125, 126, 198 КК України, якщо вони були порушені прокурором на підставі, передбаченій за­коном, за відсутності скарги. Вихідна позиція законодавця тут чітко сформульована в самому законі — врахування особ­ливої громадської значущості справи, турбота про охорону державних, громадських інтересів чи прав громадян (ч.З ст.27 КПК України). Саме цим відрізняються справи публічного обвинувачення від справ приватного обвинувачення, і тому волевиявлення обвинувача (потерпшого) у справах першої ка­тегорії перестає бути вирішальним фактором як для початку, так і для закінчення провадження в них.
Особливо О.Б.Зозулинський заперечує проти висновку В.М.Савицького про те, що суд, виносячи обвинувальний ви­рок після відмови прокурора від обвинувачення, є органом об­винувачення. Він пише: «Ніякої трансформації у функціях суду не відбувається. Суд залишається органом правосудця, який слухає і вирішує справу. Кожна справа, яка стала предметом судового розгляду, повинна бути розглянута і вирішена судом по суті на підставі закону і згідно з правосвідомістю судді. Саме в цьому полягає принцип публічності в кримінальному процесі, який забезпечує активну роль суду, що не зв'язаний доводами сторін і вирішує справу самостійно».1
Поділяє такий погляд і В.С.Зеленецький. Він також вважає, що винесення судом обвинувального вироку при відмові про­курора від обвинувачення породжує для останнього лише но­вий обов'язок опротестувати такий вирок у касаційному по­рядку, якщо він залишається переконаним у необхідності вип­равдання підсудного.2
Головні причини заперечення проти того, щоб обвинувач мав право «розпорядження справою» (тобто щоб у разі відмови від обвинувачення його голос був вирішальним при визначенні долі
'Див. Зозулинський О. Вказ. праця, с.139. 2Див.Зеленецький В. С. Відмова прокурора від державного об­винувачення. Харків, 1979, с.99.
127
підсудного), криються у відстоюванні інституту суддівської незалежності. Не випадково твердження про необхідність та­ких законодавчих змін, за яких відмова прокурора від обви­нувачення стала б обов'язковою для суду, розцінюється як зазіхання на незалежність останнього. Дійсно, конституцій­ний принцип незалежності судів і підпорядкування їх тільки законові полягає насамперед у тому, що він захищає судців від будь-якого втручання, в тому числі й від впливу прокуро­ра, якщо треба дати оцінку наявному обвинуваченню. Але ж незалежність суддів зовсім не означає незалежності їх від об­винувачення в його матеріально-правовому і процесуальному розумінні. Навпаки, судді, відповідним чином зв'язані пред'­явленим підсудному обвинуваченням, повинні рахуватися з ним, виходити з нього. Ця вимога зафіксована в багатьох нормах закону. Якщо, наприклад, суд при розгляді справи в розпорядчому засіданні встановить наявність у ній підстав для пред'явлення притягнутій до відповідальності особі обви­нувачення, яке їй до цього не було пред'явлено, то він згідно з п.З ч.І ст.146 КПК повертає справу на додаткове розсліду­вання. Сам же він сформулювати нове обвинувачення не може.
Такі ж межі, зумовлені змістом пред'явленого підсудному обвинувачення, встановлені для суду і в стадії судового розгля­ду (ст.275 КПК). Якщо дані судового слідства вказують, що підсудний вчинив ще один злочин і нове обвинувачення тісно пов'язане з попереднім, а окремий їх розгляд неможливий, вся справа повертається для попереднього розслідування (ст.276 КПК). Зміна обвинувачення в суді не допускається, коли це тягне за собою порушення права підсудного на захист (ст.277). В цьому разі суд також повертає справу для нового поперед­нього слідства чи дізнання.
Суд зв'язаний обвинуваченням і в касаційному провадженні. Якщо він встановить, що підсудний безпідставно виправданий чи засуджений до м'якої міри покарання, то лише цього буде недостатньо для скасування такого вироку — необхідно, щоб було принесено касаційне подання прокурором чи касаційна скарга потерпілим і саме з цих мотивів (статті 365, 366 КПК). Іншими словами, і тут суд нічого не може вчинити без відпо­відних дій обвинувача.
Як бачимо, основною діючою особою в наведених випадках є обвинувач, адже саме його волевиявлення є передумовою для прийняття судом того чи іншого рішення.
Залежність суду безпосередньо від обвинувачення виявляєть­ся і в тому, що сам судовий розгляд можливий тільки за
128
І
наявності обвинувачення, належним чином сформульованого і предсталленого суду. Все це свідчить про певну залежність функції вирішення справи від функції обвинувачення. Тому, погоджуючись з висновками В.М.Савицького1, вважаємо за доцільне поширити цю залежність суду на випадки, коли після судового розгляду сам обвинувач відмовляється від обвину­вачення. Таке рішення, як бачимо, нічим не підриває прин­ципу незалежності суду.
Нічого не варті, на наш погляд, і побоювання щодо того, що виправдання підсудного при відмові прокурора від обвинува­чення ставить підсудного в залежність від волевиявлення про­курора, а це може у свою чергу викликати помилки й зловжи­вання. Така точка зору є повністю нелогічною після знайом­ства хоча б з такими статистичними даними: у першому півріччі 1994 року в Україні не розкрито 33,7% злочинів, а справи щодо майже 50% притягнутих до відповідальності осіб закриті на стадії попереднього слідства з нереабілітуючих підстав. Таким чином, в суд направлено для розгляду справи лише щодо третини осіб, котрі вчинили злочини. За таких обставин прокурора легше запідозрити в несумлінності при вирішенні питань на стадії попереднього слідства, оскільки у нього значно більше можли­востей взагалі не допустити справу до суду, з урахуванням його широких повноважень по нагляду за додержанням законів при проведенні попереднього слідства та дізнання.
З іншого боку, можна припустити, що помилки і зловживан­ня можуть бути допущені й судом. Тим більше, що він у даний час фактично змушений здійснювати функцію обвинувачення! що визнається і авторами Концепції судово-правової реформи в Україні, схваленої постановою Верховної Ради України від 28 квітня 1992 року («Голос України», 1994, 12 серпня).
Навряд чи варто ігнорувати й досвід зарубіжних правових держав, у переважній більшості яких право обвинувача припи­няти кримінальне переслідування навіть у випадках перебуван­ня справи на розгляді в суді визнано законодавцем і практикою. Наприклад, аналізуючи кримінально-процесуальне законодав­ство Австрії, В.М.Бутов пише: «Розгляд кримінальної справи в суді може провадитись тільки за обвинуваченням, викладеним в обвинувальному акті обвинувача (абз. 1 ст.2 КПК). Обви­нувач має так зване «право розпорядження справою», тобто
' Див. Савицький В.М. Нарис теорії прокурорського нагляду в кримінальному судочинстві. М., 1975, с.368.
5 П. Шумський
129
процес продовжується доти, доки цього вимагає обвинувач. Якщо він відмовляється від обвинувачення до початку судового засідання, то суд повинен припинити кримінальну справу, якщо ж відмова відбувається після відкриття судового розгляду — постановити виправдувальний вирок (ст.ст.90, 109, 259 КПК)».1
Опитування працівників прокуратури та суду з цього пи­тання дало, на наш погляд, негативні результати. Так, на за­питання: «Чи необхідний подальший розгляд справи судом при відмові прокурора від обвинувачення?», — 52% держав­них обвинувачів відповіли «так», 16% — «ні», 19% — «так, якщо на подальшому розгляді справи наполягають обвинувач чи потерпілий». Майже такими ж є результати опитування суддів: відповідно 46, 20 і 28%.
Хоча результати опитування й не змінюють нашої точки зору на проблему, вони все ж повинні бути враховані в разі внесен­ня змін до кримінально-процесуального законодавства.
Слід передбачити додаткові гарантії законності та обгрунто­ваності вироку чи ухвали суду про закриття справи, як це, на­приклад, зроблено щодо справ, у яких постановлені виправду­вальні вироки. Так, п.4 наказу № 4 Генерального прокурора України від 4 квітня 1992 року «Про організацію прокурорсько­го нагляду за додержанням законів органами, що ведуть бо­ротьбу зі злочинністю» містить такі вимоги: «Надсилати у місячний строк прокурорам вищого рівня для перевірки справи, у яких обвинувачені були заарештовані і які потім були закриті в стадії слідства чи судом за відсутністю події, складу злочину або недоведеністю участі обвинуваченого у вчиненні злочину, а також справи, в яких постановлені виправдувальні вироки. Слідчим управлінням і кримінально-судовим відділам у місяч­ний строк перевіряти такі справи, складати обгрунтовані вис­новки і направляти їх до слідчого управління Генеральної прокуратури України з повідомленням про вжиті заходи».
І хоча таких справ, у яких прокурор відмовився від обвинува­чення, а суд виніс обвинувальний вирок, практично одиниці (нам вдалося знайти і вивчити тільки одну таку справу — за обвинуваченням П. за ст.98 КК України, розглянуту Дарниць­ким районним судом м.Києва у 1990 році), все ж потребує закріплення в законі положення про те, що у випадках відмови прокурора від обвинувачення суд повинен виправдати підсуд-
1Див. Бутов В.Н. Кримінальний процес Австрії. Красноярськ, 1988, с.11.
130
ного чи закрити справу. Така необхідність зумовлена тим, що законодавство незалежної України містить нові положення про гарантії самостійності державного обвинувача, реальні гарантії незалежної діяльності суду, а це вже позначається на кількості винесених виправдувальних вироків і, безперечно, потягне за собою збільшення кількості випадків відмови прокурора від дер­жавного обвинувачення. Нова правова регламентація цього питання повністю звільнила б суд від виконання невластивої йому обвинувальної функції.
З цього загального правила необхідно зробити єдиний виня­ток. Йдеться про конкретну обставину, яка істотно обмежує право прокурора розпоряджатися обвинуваченням. Як відомо, крім прокурора, суб'єктами обвинувачення є громадський об­винувач і потерпілий, їх процесуальна функція обумовлюється наявністю в суді державного обвинувачення в його матеріаль­но-правовому розумінні. Але, виникнувши на базі державного обвинувачення, діяльність громадського обвинувача і потерпі­лого в подальшому здійснюється ними самостійно і незалежно від позиції прокурора. Жодні заяви державного обвинувача, в тому числі й відмова від обвинувачення, не мають для них на­перед встановленої сили, не перешкоджають їм виконувати свою обвинувальну функцію. Ось чому в разі участі в розгляді спра­ви громадського обвинувача і потерпшого, відмова прокурора від обвинувачення ще не скасовує обвинувачення як таке. Якщо відмова прокурора супроводжується аналогічними заявами цих суб'єктів обвинувачення, останнє можна вважати повністю ану­льованим; якщо ж вони не підтримали заяву прокурора, то суд повинен розглянути справу по суті і винести обвинувальний чи виправдувальний вирок.
Зовсім не дослідженим у літературі залишається питання про момент відмови прокурора від обвинувачення. Щодо можли­вості відмови від обвинувачення в розпорядчому засіданні суду слід мати на увазі таке. Згідно з порядком розгляду справ у розпорядчому засіданні, передбаченому статтями 240, 242 КПК України, питання про винність в цій стадії не розглядається. Прокурор тут дає висновки щодо клопотань та обґрунтовує свою позицію в разі незгоди з пропозицією судді. І все ж, оскільки прокурор, як вірно вважають СААльперт та М.І.Бажанов1, стає
1Див. Альперт С.А., Бажанов М.І. Рецензія на книгу І.М.Галь-періна й В.З.Лукашевина «Віддання до суду за радянським крим­інально-процесуальним правом». Правознавство, 1965, № 4, с.35.
5*131
обвинувачем з моменту затвердження обвинувального виснов­ку, то він приходить у розпорядче засідання суду для того, щоб обгрунтувати правильність викладених у цьому документі висновків. Така діяльність прокурора, по суті, є обвинуваль­ною, хоча, звичайно, відрізняється за змістом від його обвину­вальної діяльності під час судового розгляду. У розпорядчо­му засіданні прокурор доводить, що в матеріалах справи зібра­но всі необхідні докази для розгляду справи в судовому засі­данні, що до відповідальності притягнуті всі особи, які зібра­ними доказами викриваються у вчиненні злочину, що дії обвинуваченого правильно кваліфіковано за статтями крим­інального закону. Іншими словами, в розпорядчому засіданні прокурор доводить необхідність судити дану особу, а в стадії судового розгляду він доводить винність підсудного і вимагає його засудити.
Оскільки згідно зі статтями 244, 248 КПК України суд має повноваження закрити справу в розпорядчому засіданні за на­явності обставин, передбачених у ч.І ст.6, статтях 7, 10 КПК України, то позбавляти прокурора права відмовитися від обви­нувачення в цій стадії процесу було б нелогічним. Ми вважає­мо, що така можливість повинна бути передбачена для проку­рора статтями КПК, які регламентують порядок розгляду спра­ви в розпорядчому засіданні суду.
Обходить мовчанням закон також питання про можливість відмови від обвинувачення в репліці, зміст якої взагалі не регламентований. Стаття 318 КПК України лише передба­чає право учасників судових дебатів обмінятися репліками. На перший погляд, питання просте, адже прокурор вже ви­ступив з обвинувальною промовою, де однозначно висло­вив свою думку про винність особи, а отже, не може карди­нально змінити свою позицію в репліці, а може лише запе­речити окремі положення промови процесуального супро­тивника, акцентувати увагу суду на перекрученні фактів тощо. Але, аналізуючи зміст репліки, В.М.Савицький допус­кає, що «в окремих, порівняно поодиноких випадках репліка державного обвинувача може мати й іншу спрямованість і, залишаючись формально відповіддю на промову захисника, по суті, вміщувати заяву прокурора про, зміну його попе­редньої позиції, про його згоду з доводами захисту. Змі­на позиції може стосуватись окремих питань (зняття дея­ких пунктів обвинувачення, зменшення розміру цивільно­го позову, зміна кваліфікації злочину тощо), але не можна виключити реальність і такої ситуації, коли прокурор у
132
репліці докорінно змінить точку зору, висловлену ним у Промові».1
Таким чином, хоча В.М.Савицький прямо й не вказує на можливість відмови від обвинувачення в репліці, ми вважаємо його доводи про можливість кардинальної зміни прокурором своєї позиції в репліці обгрунтуванням саме цього питання. Дійсно, хоча між промовами державного обвинувача та захис­ника ніяких нових дій по встановленню та дослідженню до­казів суд не проводить, все ж є одна обставина, яка може впли­нути на позицію прокурора і змусити його зробити заяву про відмову від обвинувачення. Це — аргументована, логічна, пе­реконлива промова захисника, який виступає після прокурора і на відміну від нього не тільки дає оцінку доказам, що були предметом судового розгляду, а й робить це через призму їх тлумачення обвинувачем. Адже коли прокурор починає обви­нувальну промову, він ще не знає, яке тлумачення подій запро­понує захисник. Мотивація версії захисту, об'єктивна критика позиції обвинувача дає змогу прокурору ще раз продумати свою позицію і зробити необхідні висновки, в тому числі щодо своєї помилки.
Враховуючи, що за загальним правилом в судовій процедурі не повинні існувати якісь штучні перепони для встановлення істини і справедливості, а також важливість для долі підсудно­го заяви прокурора в репліці про відмову від обвинувачення, ми вважаємо за необхідне передбачити таку можливість у кри­мінально-процесуальному законодавстві з усіма наслідками, що випливають з цього для суду.2
    продолжение
--PAGE_BREAK--§2. Проблема участі прокурора в судовому засіданні
Ця глава є частиною комплексного дослідження функцій прокуратури, визначених Конституцією України. Автором ро­биться спроба розробити сукупність питань, що характеризу­ють суть проблеми, на яких виникає даний вид обвинувачення.
Актуальність вивчення проблеми визначається тією роллю, яку відіграє державне обвинувачення і прокурор, що його здій­снює на різних етапах провадження по справі, а також відсутністю комплексного дослідження цієї проблеми, присвяченої аналізо-
' Див.Савицький В.М. Нарис теорії прокурорського нагляду в кримінальному судочинстві. С.355. 2Див. І.В.Вернідубов. Право України, 1995, № 5 с.41-44.
133
ві діяльності, яка утворює зміст стадії порушення державного обвинувачення. Якщо раніше зміст прокурорської діяльності по справі з обвинувальним висновком зводився тільки до на­гляду за законністю попереднього розслідування кримінальної справи, то тепер можна говорити про обвинувальну діяльність прокурора, яка виникає з моменту затвердження обвинуваль­ного висновку і порушення державного обвинувачення.
Таким чином, ця діяльність саме і закріплена в п.1 ст.121 Конституції України функцією підтримання державного обви­нувачення в суді. Проблема діяльності прокурора по справі з обвинувальним висновком значно ширша, ніж вважалось досі.1 І це правильно підмічено в процесуальній науці. Але неправо­мірно обмежувати зміст цієї стадії, а разом з цим і проблему діяльності прокурора по справі з обвинувальним висновком, прокурорською перевіркою, як це інколи робиться.2
Проблема діяльності прокурора по справі з обвинувальним висновком дійсно ширша і змістовніша, ніж це вважалось. Вона охоплює комплекс питань, що характеризують суть і завдання стадії порушення державного обвинувачення, функції прокурора в даній стадії процесу, підстави порушення державного обвину­вачення, особливості пізнавального процесу, рішення, що прий­маються прокурором за результатами дослідження обставин кримінальної справи.
Для повноти розуміння актуальності цієї проблеми автор викладає свою позицію, яка полягає в наступному.
1. Суб'єктами державного обвинувачення можуть бути тільки особи, правомочні виступати в суді від прокуратури. До них відносяться прокурор, його заступник і помічник. Процесуальне становище цих осіб не однакове. Одні з них правомочні не тільки порушувати державне обвинувачення, але й підтримува­ти його в суді, інші мають право лише на підтримання держав­ного обвинувачення в суді, але не можуть порушувати його у відповідній стадії процесу. З урахуванням викладеного, всі суб'­єкти державного обвинувачення можуть і повинні класифіку­ватись на основні і додаткові. Між ними виникають і здійсню­ються правовідносини, специфіка яких визначена особливим характером повноважень кожного суб'єкта, що вступає в ці правовідносини. У плані підвищення ефективності обвинуваль-
'Див. Подельная Н.П. Діяльність прокурора по справі з обви­нувальним висновком. Автореф. канд. дис. М., 1975 с.23. 2Там же, с.8.
134
ної діяльності вважається доцільним більш чітке врегулювання права додаткових суб'єктів обвинувачення, зокрема правове положення тих з них, на яких покладено обов'язок підтриман­ня державного обвинувачення. Доцільно доповнити чинне за­конодавство нормою закону, що відповідала б підставі прий­няття державного обвинувачення до підтримання в стадії ви­дання до суду, процесуальну форму рішень, що приймаються в цих випадках, порядок вирішення протиріч між прокурором і особою, на яку він поклав обов'язок підтримання державного обвинувачення; строк, упродовж якого прокурор зобов'яза­ний перевірити законність і обгрунтованість відмови від прий­няття державного обвинувачення і підтримання його в суді.
2. На практиці і в кримінально-процесуальній літературі широко використовується поняття «суб'єкт обвинувачення», але не застосовується опозиційно-відносне йому поняття «об'єкт обвинувачення». Оскільки теза обвинувачення реалі­зується лише в структурі суб'єктно-об'єктних відносин, то очевидна неможливість існування у реальному процесі суб'­єкта обвинувачення без об'єкта обвинувачення і навпаки. Тобто, називаючи одне з цих понять, ми передбачаємо його співвідносність з іншим. При цьому використовуване в даний час поняття «обвинувачений» не може замінити поняття об'єкт «обвинувачення», бо перше означає сутність, те, що наступи­ло в результаті обвинувальної діяльності, а друге — належне, тобто вказує на те, яким вимогам повинна відповідати і яки­ми при цьому ознаками повинна володіти конкретна фізична особа, що вчинила кримінальну дію, наявність якої робить можливим здійснення проти неї обвинувальної діяльності.
3. Між суб'єктом і об'єктом державного обвинувачення ви­никають і упродовж певного часу реалізуються два види пра­вовідносин: кримінально-правові і кримінально-процесуальні, притім, спочатку виникають кримінально-правові відносини, а потім кримінально-процесуальні, які здійснюються поряд з кримінально-неправовими. Останні також бувають двох видів: позитивні і негативні. До позитивних відносяться ті кримі­нально-правові відносини, які виникають між громадянином і державою з моменту введення в дію кримінального закону. Вони стабільні за своїм характером і відтворюють великий рівень солідарності населення з чинним законодавством. Не­гативними є ті кримінально-правові відносини, які виника­ють у зв'язку з вчиненням конкретною особою певного зло­чину. І для науки, і для практики важливо простежити ме­ханізм трансформації позитивних кримінально-правових відно-
135
і
син в негативні в результаті злочинних дій конкретної особи. Знання цього механізму дозволить підвищити ефективність профілактики діяльності органів, що ведуть процес.
Необхідно зазначити, що викладаючи в цьому дослідженні конкретну інтерпретацію структури кримінального процесу, складовою частиною якої є стадія порушення державного об­винувачення, і рекомендується новий підхід до ряду фунда­ментальних понять кримінально-процесуальної теорії. Ми керу­ємось принципом наступності, відповідно до якого в даній главі частково прийнято все те, що сприяє виробленню нового наукового напрямку у вивченні державного обвинувачення в суді, як однієї з головних функцій прокуратури, передбаченої Конституцією України, і його місця в системі стадій кримі­нального процесу, що відповідає вимогам підвищення ефек­тивності боротьби зі злочинністю та іншими порушеннями за­конності. Ці висновки не находяться в протиріччі з загально­визнаними в теорії кримінального процесу. Навпаки, вони ви­ступають як додаткові до тих концепцій, які стали традиційни­ми в процесуальній літературі. Маються на увазі ті результати, які знайшли своє відтворення в працях Альперта С.А., Бажано-ва А.І., Вернідубова М.В., Грошевого Ю.М., Давиденка Л.М., Давидова М.П., ДобровольськоїТ.Н., Долежана В.В., Зеленець-кого В.С., Зозулинського О.Б., Каркача П.Н., Корнєєвої А.М., Кожевникова Г.О., Ларіна А.М., Лупинської П.А., Лукаше-ви-ча В.З., Марочкіна І.Є., Михайленка О.Р., Михеєнка М.М., Нора В.Т., Ланова М.І., Півненка В.К., Пінаєва О.А., Раху-нова Р.Д., Ривліна А.Л., Савицького В.М., Сапункова В.Й., Сташиса В.В., Строговича М.О., Сібельова Н.В., Тація В.Я., Точиловського В.Н., Туманова Г.А., Терещенка В.М., Фатку-ліна Ф.Н., Фінька В.Д., Чельцова М.А., Черв'якової О.Б., Чернова К.Т., Шинда В.І., Шишкіна В.І., Шифмана М.Л., Ескільда П.С., Ястребова В.Н., Ястребова Г.В. та інших.
Порушення державного обвинувачення — процесуальний акт, що відтворює затвердження посадовою особою, яка займає ста­тус прокурора і здійснює обвинувачення від імені держави в інтересах всього суспільства (незалежно від будь-яких установ, підприємств, організацій, посадових осіб і громадян), про вчи­нення конкретною особою кримінально-карної дії, передбаче­ної певною нормою кримінального закону, що породжує обо­в'язок понести кримінальну відповідальність перед державою в особі компетентних органів правосуддя, які повинні розгляну­ти питання про прийняття обвинувачення до свого вирішення, віддання обвинуваченого до суду, його вини і покарання.Суть
даного акта обумовлена природою державного обвинувачення, порушеного прокурором на певному етапі провадження по справі. А тому для з'ясування природи цього акта і визначення його місця в системі кримінально-процесуальних стадій нео­бхідно дослідити, що конкретно являє собою державне обвину­вачення. Це можливо за умови аналізу того загального, части­ною якого є державне обвинувачення. Мова йде про необхід­ність визначення загального поняття обвинувачення, його видів, характеру їх взаємозв'язку і взаємозалежності.
Будь-яке обвинувачення завжди являє собою твердження ком­петентного державного органу чи приватної особи про вчинен­ня іншою особою конкретного суспільне небезпечного, проти­правного, винного і такого, що передбачає кримінальне покаран­ня, діяння у формі дії чи бездії. Причому, твердити — значить в письмовій чи усній формі висловити категоричне судження про вину конкретної особи у вчиненні інкримінованого їй зло­чину з наведенням в необхідних випадках відповідних доказів.
Поняття «обвинувачення» має ще одне значення. Воно відоб­ражає обгрунтовану законом діяльність компетентних осіб з викриттям винного у вчиненні злочину, доказуванні і обгрун­туванні його причетності до конкретного злочину. У процесу­альній літературі перше називається обвинуваченням в матері­альному чи матеріально-правовому значенні слова. Воно вира­жає собою фактичні ознаки, обумовлені у всій своїй сукуп­ності елементами складу злочину, передбаченого відповідною статтею Кримінального кодексу, за якою кваліфіковані дії об­винуваченого. Друге називається обвинуваченням в процесу­альному значенні чи функцією обвинувачення, зміст якої утво­рює сукупність взаємозв'язаних дій обвинувального характе­ру. За суб'єктами, що здійснюють обвинувачення і за тією ознакою, в чиїх інтересах воно здійснюється, розрізняють два види: приватне, що здійснюється потерпілим у своїх власних інтересах; публічне, що здійснюється компетентними органами в громадських, публічних інтересах. Під публічним в даному випадку слід розуміти обвинувачення, що порушується компе­тентною особою в інтересах всього суспільства, незалежно від тих осіб, установ, підприємств і організацій, чиї інтереси воно може зачіпати. Приватне обвинувачення завжди виходить без­посередньо від потерпілого, але може здійснюватись і представ­ником його інтересів. Публічне обвинувачення за ознакою суб'єктів, що його підтримують, має два підвиди: громадське і посадове, яке порушується особами державного апарату, ство­реного спеціально для боротьби зі злочинністю. Сюди, перед-
136
137
усім, відноситься обвинувачення прокурорсько-державне (дер­жавним воно називається тому, що прокуратура є єдиним дер­жавним органом, уповноваженим здійснювати кримінальне пере­слідування всіх злочинів і злочинців від імені нашої Української держави, що прямо передбачено п.1 ст.121 Конституції України) і слідче. Останнє ведеться слідчими прокуратури, органів Міністерства внутрішніх справ і Служби безпеки України в про­цесуальних формах, відмінних від інших видів обвинувачення. Це тягне за собою заперечення деякими вченими-процесуаліста-ми самого факту здійснення даного виду обвинувачення.
Із викладеного вище виходить, що державне обвинувачення в системі інших його видів історично і за чинним законодав­ством завжди посідало особливе місце, служило загальному призначенню, але водночас характеризувалось специфічними ознаками. Саме вони визначили його особливу природу, з'ясу­вання якої дозволить розкрити суть досліджуваного виду обви­нувачення в кримінальному процесі України, а також його місце в системі кримінально-процесуальних стадій.
Для правильного вивчення цих питань необхідно, передусім, розглянути в загальних рисах структуру кримінального процесу України. Він являє собою складну динамічну систему. Його функціонування направлено на швидке і повне розкриття зло­чинів, виявлення винних, забезпечення правильного застосу­вання закону з тим, щоб кожен, хто вчинив злочин, був підда­ний справедливому покаранню і жоден невинний не був при­тягнутий до кримінальної відповідальності і засуджений. Вона (система), крім того, повинна сприяти зміцненню законності, попередженню і викриттю злочинів, вихованню громадян Ук­раїни в дусі неухильного виконання законів.    продолжение
--PAGE_BREAK--
Вирішення цих завдань покладено на осіб, що ведуть процес: слідчого, особу, що проводить дізнання, прокурора, суд чи одноособове діючого судцю. Саме від них, їх своєчасної, різно­бічної і об'єктивної діяльності залежить ефективність кримі­нального судочинства.
Затвердження обвинувального висновку і направлення справи в суд — частина цієї багатогранної діяльності прокурора, яку він здійснює по справі, що надійшла до нього від слідчого чи особи, яка проводила дізнання, з обвинувальним висновком. Ця діяльність виявляється в різних функціональних напря­мах; кожен з яких розглядається як відносно самостійна про­цесуальна функція.
У зв'язку з викладеним необхідно уточнити, в результаті реалізації яких функцій прокурор приймає рішення про за-
138
твердження обвинувального висновку про направлення справи в суд. Правильну відповідь можна отрімати в тому разі, якщо правильно визначити правове становище прокурора в даному процесі, з'ясувати, чи здійснює він в суді ще якісь функції, зокрема функцію нагляду, крім підтримання державного обви­нувачення. Відповіді на це запитання не дає ні практика, ні правова наука. Адже нині чинний Закон України про прокурату­ру юридичне позбавив прокурора функції нагляду в криміналь­ному судочинстві. Поряд з цим відповідні статті Кримінально-процесуального кодексу України, а також чинні накази Гене­рального прокурора України, що регламентують участь проку­рора у розгляді судами кримінальних справ, зобов'язують про­курора реагувати шляхом внесення у вищестоящу судову інстан­цію (кримінальну чи військову колегію) касаційного чи окремо­го подання при виявленні порушень матеріального чи процесу­ального закону в процесі розгляду конкретної справи.
Виконавши всі процесуальні дії, пов'язані з підготовкою справи до слухання, і не виявивши перепон для продовження провадження, суд переходить до центральної частини судово­го розгляду — судового слідства. Саме тут перевіряються всі зібрані докази і закладається основа майбутнього вироку.
Тому для прокурора, на якого покладено обов'язок підтри­мання державного обвинувачення, вкрай важливо прийняти найактивнішу участь і дослідженні доказів на судовому слідстві, забезпечити неухильне виконання норм Кримінально-проце­суального кодексу всіма учасниками процесу доказування і та­ким чином створити умови для того, щоб вирок суду відтворю­вав істину, був переконливим і справедливим.
Це завдання безпосередньо витікає з покладеного на проку­рора обов'язку доказування, тобто обов'язку підтвердити фак­тами, обгрунтувати, мотивувати правильність висновків про те, що обвинувачений винен в скоєнні інкримінованого йому злочину і підлягає покаранню. Коли прокурор після закін­чення попереднього слідства затвердив обвинувальний вис­новок, він тим самим погодився з тезою слідчого про вину­ватість обвинуваченого, з тими документами, що лежать в його основі. З цього моменту обвинувальна теза слідчого пе­ретворилась, по суті, в тезу самого прокурора, а змістом його діяльності в судовому розгляді, в тому числі і на судовому слідстві, стало доказування цієї тези перед судом.
Пред'явлення суду доказів обвинувачення, їх систематизація, а також перевірка, і у випадку необхідності заперечення контр-доказів, висунутих захистом, — в цьому суть діяльності проку-
139
рора на судовому слідстві, в цьому один з найбільш результа­тивних способів реалізації ним процесуальної функції обви­нувачення.
Щоб допомогти суду з'ясувати справжнє значення кожного розглянутого доказу і правильно визначити причинно-слідчі зв'язки між встановленими фактами, прокурор повинен вміло, з урахуванням специфіки конкретної справи застосовувати роз­роблені наукою прийоми і методи дослідження в суді.
Допит підсудного, потерпілого, свідків, експертів, участь у впізнанні, огляді і т.п. — все це вимагає від прокурора доброго знання процесуальних норм, судової етики і судової психології, а також широких можливостей, які відкривають використання найновіших технічних засобів виявлення і фіксації доказів. На судовому слідстві всі ці знання в кінцевому рахунку акумулю­ються в розробленій і реалізованій прокурором тактиці участі в провадженні окремих слідчих дій. Від правильного визначення в кожному конкретному випадку тактики і методики допитів, очних ставок, оглядів і т.п. в багатьох випадках залежить ефек­тивність діяльності прокурора в цій частині судового розгляду. Тому вказівки з тактики і методики дослідження доказів заслу­жено складають основний зміст тих розділів навчальних і прак­тичних посібників, які присвячені участі прокурора в судовому слідстві.1
Однак при всій важливості використання тактичних правил для досягнення позитивного результату не вони характеризу­ють процесуальне становище учасника судового розгляду, що їх застосовує. Це і зрозуміло: тактика проведення слідчих дій на суді лише в найменшій мірі регламентована нормами права, які передбачають можливість допиту підсудного за відсутності іншого підсудного, тоді як будь-яке становище учасника про­цесу повністю визначається тим, що сказано про нього в за­коні. Оскільки тепер мова йде про роль державного обвину­вача в суді, а це передбачає вивчення його відносин з іншими учасниками судового розгляду і, перш за все, з головним з них — з судом, участь прокурора в судовому слідстві розглядати­меться тут саме в цьому процесуальному аспекті.
Судове слідство починається оголошенням обвинувального висновку. Виникає питання, хто це робить. Відповідь на нього
' Див. Ароцкер П.Е. Тактика і етика судового процесу. М., 1969; Маляров А.П. Підтримання державного обвинувачення в суді. М., 1970, с.23-67.
140
дає практика. У більшості країн ближнього зарубіжжя і деяких дальнього — це робить головуючий, інколи він доручає це одно­му із суддів або прокурору. Між тим, питання щодо оголошення в суді обвинувального висновку далеко не технічне.
Зовсім не в'яжеться з роллю судді оголошення ним обвину­вального висновку — документа, що складений однією із сторін і що відтворює погляди цієї сторони. Справді, чому про позицію державного обвинувача присутні в залі повинні дізнаватися не від нього самого, а від судді? Більше того, складається думка, що суддя оголошує не акт обвинувачення, а результат власного розслідування, адже ніякі реквізити обвинувального висновку, що свідчать про його автора, як правило, не зачитуються.
Водночас, із самого характеру і тону викладу слідує єдиний і категоричний висновок: підсудний винен в скоєнні злочину. Чи треба говорити наскільки шкідливо таке викривлення дійсності?
На ці серйозні негативні наслідки, начебто другорядної, навіть технічної дії, вже вказували неодноразово юристи.1
Журналіст О.Чайковська підмітила ще один доказ цієї нега­тивної тенденції. Вона пише: «Ним (обвинувальним виснов­ком) починається всякий судовий процес по кримінальній справі. Як правило, це довгий і детально регламентований до­кумент. Читає його саме головуючий, обвинувачення, таким чином, звучить як від імені суду і справляє на присутніх велике враження. Вони починають думати, що справа з само­го початку вирішена і підписана. До того ж, обвинувальний висновок складений так, що обвинувачення повторюється двічі. Із свого високого місця суддя ніби двічі звинувачує підсуд­ного. А між тим, аргументів захисту присутні не почують до самого кінця судового розгляду. Чи не шкідливо це?»2
Іншої думки Е.Г.Талінський. Всі приведені вище аргументи, на його думку, надумані і перебільшені. Оспорюючи їх, він пише: «Перш за все відомо, що документом, який відтворює відношення суду до пред'явленого обвинувачення, є вирок, а не обвинувальний висновок».3
'Див. Строговин М. С. Курс радянського кримінального проце­су. Т.П М., 1971, с.271.
2Див. Чайковська О. Визнання. Літературна газета. З грудня 1969.
3Див. Талінський Е.Г. Судове слідство в кримінальному процесі. Автореф. канд. дис. Харків, 1972, с.19.
141
Крім того, оголошення обвинувального висновку, як пра­вило, закінчується вказівкою про те, що він складений і зат­верджений прокурором і, таким чином, усуваються всякі сумні­ви в частині належності цього документа до матеріалів попе­реднього слідства. Накінець, всі послідуючі дії суду вказують на те, що суд перевіряє всі висновки обвинувачення, а тому не визнає їх раніше встановленими.1Тому нема ніякої необхід­ності шукати виправдання порядку, який цього не заслуговує.
Законодавець справедливо вважає, що суд, як орган право­суддя, не повинен мати ніякого відношення до авторства обви­нувального висновку, оскільки це акт обвинувальної влади. Тому він звільнив суд від встановленого ст.27 Закону про судоустрій СРСР 1938 року обов'язку затверджувати в стадії віддання до суду обвинувальний висноовк,2а також анулював належне суду право скласти новий обвинувальний висновок. Цим була підкреслена принципова несумісність функцій суду з форму­люванням чи попереднім санкціонуванням ним висновків сто­рони обвинувачення.
Треба, виходячи з престижу і авторитету правосуддя, звільни­ти суддів від обов'язків оголошувати обвинувальний висно­вок. Це функція прокурора. Він — представник державного обвинувачення, його зусиллями кримінальна справа стала пред­метом судового розгляду. Він приходить в суд за підтверджен­ням правильності свого висновку про винуватість обвинува­ченого, викладеного в схваленому і затвердженому ним обви­нувальному висновку. Кому, як не прокурору, доповідати цей висновок, публічно аргументувати його в суді? Такий поря­док з логічною необхідністю витікає з існуючого в стадії судо­вого розгляду розподілу процесуальних функцій і позбавляє суд виконання, нехай навіть короткочасних, не властивих йому обов'язків.
У тих випадках, коли державний обвинувач не бере участі в суді, оголошувати обвинувальний висновок можна було б до­ручити секретарю судового засідання.3
'Див. Талінський Е.Г. Судове слідство в кримінальному про­цесі. Автореф. канд. дис. Харків, 1972, с.19.
2Див. Бюлетень Верховного Суду СРСР. 1963, № 5, с. 18. Затвер­дження обвинувального висновку розглядалось судовою практикою як порушення закону.    продолжение
--PAGE_BREAK--
3Таку можливість передбачають відповідні статті Криміналь­но-процесуальних кодексів Грузії і Туркменії.
142
Секретар — фігура нейтральна. Нічиїх інтересів він у процесі не представляє, ніяких питань по суті справи він не вирішує, а читання ним обвинувального висновку — такий же нормаль­ний засіб забезпечення ходу судового розгляду, як і ведення відповідного протоколу. Роль і призначення секретаря судово­го засідання настільки очевидна, що нікому в голову не прийде вважати його автором обвинувального висновку. Такий поря­док можливий до прийняття нового Кримінально-процесуаль­ного кодексу, оскільки в ньому без прокурора взагалі не буде розпочинатись в суді провадження по справі.
Перш ніж приступити до безпосереднього дослідження до­казів, суд визначає, в якому порядку і в якій послідовності до­цільно їх розглядати. Для цього він вислуховує думки сторін, причому першим висловлюється прокурор.
Виступаючи з висновком щодо порядку ведення судового слідства, прокурор виходить з того, що встановлення певної послідовності в розгляді доказів має істотне значення для пов­ного і всебічного дослідження обставин справи, обгрунтова­ності обвинувачення на суді і викриття підсудного.
Адже обов'язок доказування обвинувачення лежить на про-куророві-обвинувачеві, а тому він повинен продумати і реко­мендувати такий порядок ведення судового слідства, щоб не тільки самі докази (фактичні обставини справи), але й уся система перевірки підводила до переконання в правильності позиції, що відстоюється державним обвинувачем.
Висновок прокурора повинен мати вказівки, по-перше, на бажану послідовність розгляду доказів, що належать різним видам і, по-друге, на послідовність перевірки доказів, що відно­сяться до одного й того ж виду. Прокурор не може обмежити­ся викладом своєї думки тільки про черговість допитів підсуд­них, потерпілих, свідків і експертів, він повинен висловитись також і про порядок дослідження на суді висновку експертів, речових і письмових доказів. Відповідно до цього прокурор вправі рекомендувати і послідовність проведення необхідних слідчих дій.
Особливо важливо правильно визначити порядок ведення судового слідства у великих і складних справах, де кілька підсуд­них і багато самостійних епізодів. Досвідчені прокурори часто перевіряють обставини таких справ за епізодами, і суди, як правило, погоджуються з ними. Це дає можливість певним чи­ном згрупувати докази і повністю вичерпати все, що пов'язано зі з'ясуванням окремого епізоду, а потім, переходячи до зав­часно розробленого плану від епізоду до епізоду, без пропусків
143
дослідити всі обставини справи. Систематичність дослідження — головна перевага такого порядку ведення судового слідства. Перевірка за епізодами свідків і потерпілих, письмових і речо­вих доказів, як правило, не викликає труднощів, оскільки кожен із доказів, як правило, відноситься до одного епізоду. Складні­ше з показаннями підсудного, які, як правило, охоплюють всі без винятку обставини багатоепізодної справи. Можна, звичай­но, штучно розривати показання підсудного і допитувати його тільки в межах певного епізоду, з тим, щоб, закінчивши пере­вірку всіх інших, пов'язаних ним епізодів доказів, допитати підсудного по наступному епізоду і т.п. У практичних посібни­ках для прокурорів наводяться різні варіанти порядку дослід­ження доказів за епізодами, і всі ці варіанти передбачають допи­тувати підсудного, притім це його право давати показання суду, а не обов'язок. Необхідно підкреслити, що єдиної стандартної схеми судового слідства для кожної справи взагалі не існує, тому суд кожного разу запитує думку сторін. Не може бути і типового висновку прокурора, він повинен відтворювати конкретні, ха­рактерні особливості кожної справи і відповіді підсудного щодо того, чи визнає він себе винним повністю або частково. Харак­тером цієї відповіді практично визначається черговість допиту підсудного. Якщо підсудний визнає себе винним, прокурор ре­комендує розпочати судове слідство з його допиту; якщо він виникне визнає, найчастіше вноситься пропозиція перенести його допитування на кінець судового слідства. Суд з такою вимогою, як правило, погоджується. «У ряді випадків правильна побудова судового слідства вимагає, щоб допитування підсудного прово­дилося не на початку судового слідства, не в першу чергу», — пише, наприклад, АЛ.Ципкін. Це особливо важливо тоді, коли підсудний не визнає себе винним. Коли підсудний не визнав себе винним і його все ж допитують першим, то тут нерідко виявляється бажання встановити по його показах наявність вини, якщо не повної, то часткової. За такого становища завжди існує небезпека, що допит набере небажаного характеру.1
' Див. Ципкін А.П. Право на захист в радянському кримі­нальному процесі. Саратов, 1959, с.293; Чельцов М.А. Радянський кримінальний процес. М., 1962, с.382; Соя-Серко О. Порядок допиту підсудного. «Соц.законність», 1969, № 12, с.43; Ароцкер Л. Є. Застосування державним обвинувачем тактичних прийомів і методів криміналістики. В кн. «Підтримання державного обви­нувачення в суді». //Під ред. М.П.Малярова. М., 1975, с.28.
144
Але якщо обвинувальний ухил виникає при допитуванні під­судного, що не визнав своєї вини, на самому початку судового слідства, то віднесення допиту до більш пізнього періоду розгля­ду, само по собі не може служити позбавленням від цього зла.
Якщо суд приступає до дослідження матеріалів кримінальної справи, то логічно і необхідно зразу ж дізнатися про суть заперечень проти обвинувачення, що виставляються підсудним, його доводи і аргументи, щоб подальше дослідження доказів вести з урахуванням цих показань і під кутом зору їх перевірки.
Що стосується самого підсудного, то для нього надзвичай­но важливо, особливо коли він оспорює обвинувачення, щоб дослідження було розпочато з вислуховування його доводів, щоб йому першому була надана можливість дати вичерпні пояснення, відповісти на запитання, що виникли у суду і сторін, і тим самим зразу ж звернути увагу на слабкі ланки в ланцюгу обвинувальних доказів, вказати на проблеми і помилки попереднього слідства.
Накінець, як справедливо зазначається в літературі, «з точки зору виховного ефекту, вважається більш доцільним, щоб рані­ше був допитаний підсудний, а потім інші особи. Присутні в залі суду, які знають обставини справи тільки з обвинувально­го висновку, в результаті допитування підсудного отримали б більш повне уявлення про суть пред'явленого обвинувачення. Як підкреслюється в одному з посібників для державних обви­нувачів, прокурор повинен продумати, чи «доцільно починати дослідження доказів з допиту підсудних чи потерпілих і свідків, в якій послідовності допитувати підсудних, якщо їх декілька, в якій черговості допитувати свідків, провести огляд місця події, огляд речових доказів, заслухати експертів тощо».1
У ході судового слідства основну увагу прокурор приділяє питанню допитування підсудних і свідків, оскільки допит — надзвичайно важливий захід дослідження обставин справи в суді. Готуючись до допитування, він вивчає показання обвину­вачених і свідків, дані ними під час дізнання і попереднього слідства, співставляє ці показання з іншими матеріалами спра­ви, завчасно продумує формулювання і послідовність своїх питань і т.п. Особливо важлива ретельна підготовка до допи­ту підсудних, оскільки від цього, як відомо, суттєво залежать результати доказування обвинувального висновку в суді.
;Див. Маляров М.П. Підтримання державного обвинувачення в суді. М., 1975, с.75.
145
Що стосується процесуальних аспектів провадження на суді, то з них принципове значення як в теоретичному, так і в прак­тичному плані має питання, кому доцільніше, з погляду досяг­нення найбільш ефективного кінцевого результату, починати перший допит підсудного і свідків — суду чи прокурору.
Відповідно до чинного кримінально-процесуального законодав­ства України право першого допитування підсудного чи свідка належить прокурору, потім допитування ведуть інші учасники судового розгляду і лише після них — суддя. Однак суд має право упродовж всього допитування підсудного чи свідка сторонами задавати йому питання для уточнення і доповнення його відповіді.
Слід визнати, що черговість проведення допитування дозво­ляє прокурору (і зобов'язує його) першим почати дослідження обставин, про які повідомляє у своїх показаннях підсудний чи свідок, і найбільш відповідає прийнятому в процесі змагально­му судовому розглядові і правильній постановці державного обвинувачення в суді.
Для такого ствердження є досить аргументовані підстави. Не­можливо відхиляти очевидний факт, який постійно заявляє про себе на практиці, що перше, тобто після вільної розповіді, допи­тування підсудного найчастіше набуває викривального характе­ру. Особа, що допитується в суді, не взмозі психологічно відмо­витися від картини злочину, що відбита в його свідомості пись­мовими матеріалами справи, обвинувальним висновком. Нема потреби брати крайній випадок, коли суддя, забуваючи про свою роль у процесі, завчасно вважає цю картину істинною, вірною. Будемо виходити з того, що суддя, як йому і належить, розгля­дає обвинувальний висновок лише як одну з можливих версій вчинення злочину. Але це й за такої умови, щоб прийняти чи відвернути рекомендовану йому версію, він повинен уточнити, з'ясувати розбіжності між тим, що написано в обвинувальному висновку і тим, про що тепер розповідає підсудний. Свої уточ­нюючі питання судці доводиться формулювати, не інакше, як відштовхнувшись від обвинувального висновку і співставляю-чи з ним факти в інтерпретації підсудного або взявши за осно­ву показання підсудного, викладені у вільній розповіді, і по­рівнюючи їх із версією обвинувального висновку. І в тому, і в іншому варіанті допит не може звільнитися від більш чи менш відверто виступаючого обвинувального забарвлення, воно дик­тується самою необхідністю перевірити аргументацію і вис­новки тільки що оголошеного в суді обвинувального висновку.
Вказане не слід тлумачити як утвердження абсолютної не­відкладності обвинувального характеру першого допиту підсуд-
146
ного. Все залежить від професійних знань, життєвого досвіду, принциповості судді, від того, як він розуміє своє призначення в процесі. Розумний, досвідчений суддя зможе провести пер­ший допит об'єктивно і безпристрасно, не виявляючи свого відношення до обвинувачення і не афішуючи своїх симпатій чи антипатій. Але небезпека мимоволі виявиться упередженою, коли доводиться самому починати допит, існує реально, з нею не можна не рахуватись.
Цю обставину, тобто дистанцію між можливою і дійсною по­ведінкою судці, що починає допит, важливо мати на увазі при оцінці заперечень, що висуваються проти доцільності ведення першого допиту прокурором. Грунтуючись на неточних в ряді випадків висловлюваннях деяких авторів, що відстоюють пере­ваги такого порядку допиту, І.Д.Перлов свою критику направив проти положень, які він від імені своїх опонентів сформулював так: «… судді несуть на собі не тільки вагу першого і основного допиту підсудного, але й, що часто буває, всього допиту».1
Звичайно, миритись з таким становищем не можна, але й воювати проти нього немає сенсу, тому що воно — плід гіпер­боли, народженої у пристрастях полеміки.
Практика дає достатньо свідчень тому, що більшість кримі­нальних справ розглядається суддями об'єктивно і безприст­расно, навіть коли вони першими починають основний допит підсудного. Однак цей факт сам по собі не усуває об'єктивної можливості іншої, небажаної поведінки судді, і завдання поля­гає в тому, щоб закріпити в законі такий варіант процедури допиту, який звів би до мінімуму умови, що сприяють перетво­ренню цієї можливості в реальність.    продолжение
--PAGE_BREAK--
І.Д.Перлов, безумовно, правий в тому, що «можна першим допитувати підсудного і об'єктивно вести допит, також як можна втратити об'єктивність, допитуючи підсудного останнім»; що позиція судді визначається, перш за все, характером питань, що задаються, та їх змістом.2А саме в цьому суть проблеми, що дискутується.3
' Див. Перлов І.Д. Судове слідство в кримінальному процесі М., 1975, с.119.
2Див. І.Д.Перлов. Судове слідство в кримінальному процесі. М., л.у /^) с*м ^І/.
3Див. Іванов Ю.А. Роль громадської думки в розвитку і дальшо­му вдосконаленні кримінального і кримінально-процесуального за­конодавства. Вісник МДІ. 1971, № 5, с.31.
147
Г.З.Анашкін зауважує: «Суддя не може брати на себе в про­цесі роль обвинувача чи захисника, хоча такі факти, на жаль, трапляються в судовій практиці. Нерідко головуючий всю вагу судового слідства приймає на себе, залишаючи на долю проку­рора і адвоката з'ясування лише другорядних питань. Навіть свідків, викликаних в суд за клопотанням прокурора і адвока­та, першими допитує суддя, а не ті учасники судового розгля­ду, з ініціативи яких вони викликані».
Тепер про другу сторону питання. Якщо суддя допитує підсуд­ного раніше ніж прокурор, то тим самим він якоюсь мірою звужує для прокурора можливість використати допит як спосіб підтримання державного обвинувачення, як засіб викриття вин­ного. Обов'язок доказування винуватості, як відомо, лежить на обвинувачеві, прокурор готовий приступити до виконання цьо­го обов'язку, за чим він і прийшов в суд. Питання про най­більш раціональний порядок ведення допиту на судовому слід­стві обговорюється вже багато років, основні аргументи сторін, що дискутують, неодноразово піддавались критичному аналізові.
Питання про те, як повинен будуватись організаційно і так­тично допит підсудних (свідків) на судовому слідстві, безпосе­редньо зачіпає корінні проблеми правосуддя, про роль і при­значення суду і гарантії його безпристрасності, про обов'язки доказування і обвинувачення, про правильні відносини між судом і прокурором. Його ніяк не можна вважати вирішеним, доки в законодавстві і на практиці існує два, хоча й допусти­мих в принципі, але далеко не рівнозначних за своїми наслідка­ми рішеннями.
Це питання відноситься до тих, котрі в період підготовки і проведення судово-правової реформи попали в поле зору за­конодавця і стали предметом його уважного вивчення.
Усі ці зміни законодавства наступили в результаті вивчення накопиченого до того часу позитивного передового досвіду роботи всього правозабезпечуючого механізму нашої держави і його теоретичного узагальнення в численних наукових пуб­лікаціях.
Прокурор, додержуючись принципу незалежності суддів і підкорення їх тільки закону, сприяє всебічному, повному і об'єктивному розгляду кримінальних справ та постановленню судових рішень, що грунтуються на законі.
Підтримання державного обвинувачення посідає значне місце в діяльності прокурора як за обсягом, так і за значенням. У 1992-1995 роках прокурори підтримали обвинувачення більш як у 233 тисячах справ і взяли участь у розгляді майже 777 тис.
148
кримінальних справ у суді касаційної інстанції. За участю дер­жавних обвинувачів розглядаються всі справи про тяжкі злочи­ни та злочини, вчинені неповнолітніми. За поданнями та про­тестами прокурора виправляється значна кількість судових по­милок: скасовано та змінено незаконні вироки, ухвали і поста­нови суду відносно 24215 осіб.
Становлення в Україні нових суспільно-економічних відно­син та нового характеру взаємовідносин між державою і грома­дянином вимагає створення кримінальної процедури, побудо­ваної на засадах змагальності, захисті конституційних прав і свобод, поваги до честі і гідності особи. У зв'язку з цим прин­ципове значення має визначення, що завданням кримінально-процесуального законодавства є встановлення осіб, винних у вчиненні злочинів, правильне застосування до них закону і справедливе їх покарання, запобігання притягненню до кримі­нальної відповідальності і засудження невинних, захист осо­бистої свободи і майна, честі і гідності громадян, інших їхніх прав і законних інтересів, державних інтересів, прав підпри­ємств, установ, організацій.
Надзвичайно важливим є виділення в окрему главу кримі­нального процесу і наповнення їх реальним змістом. Одержу­ють законодавче визначення такі принципи, як законність, публічність, рівність громадян перед законом, гласність, пре­зумпція невинності, змагальність, повага до честі і гідності осо­би, недоторканість особи і її житла тощо. Одержали розвиток положення щодо компетенції, прав і обов'язків прокурора, слідчого, дізнавача; детально регламентовані права і обов'язки підозрюваного, обвинуваченого, захисника, потерпілого, по­зивача і відповідача, інших учасників кримінального процесу. Створено глави про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у справі, про особливості виконання процесуальних дій, прий­няття процесуальних рішень.
Подальший розвиток одержали положення щодо особливос­тей доказування в кримінальному процесі. Автори проекту ви­ходили з того, що всі сумніви у винності обвинуваченого, якщо їх неможливо усунути, завжди тлумачаться на його користь. Якщо винність обвинуваченого не доказана, суд зобов'язаний прийняти рішення про його невинність. Норми про предмет доказування сформульовано таким чином, що вони орієнтують дізнавача, слідчого, прокурора на з'ясування не тільки обста­вин дій і участі у його вчиненні конкретної особи, але й на з'ясування обставин, які виключають чи пом'якшують кримі­нальну відповідальність.
149
Реалізація принципу презумпції невинності відобразилась і в наданні обвинуваченому права на поводження з ним як з невинним у вчиненні злочину до набрання обвинувальним вироком законної сили.
Покладення обов'язку доказування на обвинувача зумовило розширення прав і можливостей захисту у спростуванні доказів обвинувачення (право збирати і представляти докази, право брати участь у виконанні слідчих дій тощо).
Суд касаційної інстанції перевіряє судові рішення лише щодо додержання судом першої інстанції норм права.
Слід зберегти ревізійні начала перегляду справ, які передба­чені чинним КПК: якщо задоволення апеляції чи касаційної скарги дає підстави для прийняття рішення на користь інших осіб, щодо яких не надійшли апеляції чи скарги, апеляційний і касаційний суд зобов'язані прийняти таке рішення.
При розробці проекту вирішено відмовитись від перегляду справ у порядку нагляду. При цьому автори виходили з того, що запровадження апеляційного і касаційного перегляду справ є достатньою гарантією забезпечення перевірки законності і обгрунтованості судових рішень.
У проекті суттєво змінені норми чинного законодавства щодо особливостей провадження у справах приватного і приватно-публічного обвинувачення, у справах про злочини неповнолітніх, про застосування примусових заходів виховного і медичного характеру, виконання вироку, постанови, ухвали суду та вирі­шення інших питань, пов'язаних із судовими рішеннями у кри­мінальних справах. Розроблено спеціальні глави про особли­вості заочного провадження у кримінальних справах, про про­вадження щодо відновлення втрачених або знищених справ тощо.
Автором здійснено правовий аналіз доопрацьованого проек­ту Кримінально-процесуального кодексу. Законопроект заслу­говує на увагу.
Ним передбачаються такі новели, як обов'язок прокурора:
— складати обвинувальні висновки (постанови) при направ­ленні справ до суду, що були розслідувані органами слідства;
— на вимогу суду, який повернув справу на додаткове розслі­дування, особисто проводити розслідування;
— брати участь у засіданнях всіх інстанцій при розгляді справ, що надійшли до суду з обвинувальним висновком.
Ці новели у теоретичному плані заслуговують на увагу, але для їх реалізації необхідне відповідне кадрове, матеріально-тех­нічне, фінансове забезпечення і правові гарантії. Для впровад-
150
ження їх у життя передусім треба вирішити зазначені пробле­ми. В узагальнених даних, що надійшли від підпорядкованих прокуратур, чисельність тільки прокурорів має збільшитися у 3-4 рази. Наприклад, для прокуратур Одеської області потрібно було додатково 290 прокурорів, для Миколаївської — 270, для Донецької та Запорізької — по 250, для Львівської, Сумської та м.Києва — по 200. їхня діяльність має забезпечуватися і відпо­відною кількістю обслуговуючого персоналу, приміщеннями, робочими місцями тощо. Наприклад, для Кіровоградської об­ласної прокуратури потрібно буде додатково понад 15 робочих кабінетів.
Реалії такі, що навіть за наявної обмеженої структури органів прокуратури названі проблеми залишаються невирішеними. Надалі їх ускладнювати недоречно.
Крім того, для виконання запропонованих новел проект не передбачає ніяких правових гарантій, правового забезпечення. Вони також не відповідають чинним принципам організації і діяльності прокуратури. Так, у законопроекті нема заборони прокурорам доручати розслідування злочинів слідчим, створю­вати для цього слідчі групи, давати обов'язкові вказівки слідчому складати проекти обвинувальних висновків від імені прокуро­ра тощо.
Звільнення слідчого від обов'язків завершувати розслідуван­ня злочину складанням обвинувального висновку чи відповід­них постанов призведе, на наш погляд, до зниження його відпо­відальності та до тяганини перед направленням справи до суду, бо прокурору об'єктивно потрібен буде певний час для вивчен­ня справи перед тим, як прийняти і оформити відповідне рішен­ня щодо закінчення попереднього слідства. Складання проку­рором обвинувальних висновків з усіх кримінальних справ та­кож не узгоджується з таким важливим принципом, як безпо­середність. Було б доцільно у законопроекті передбачити нор­му, згідно з якою прокурор складав би мотивовану постанову про затвердження обвинувального висновку з урахуванням за­явлених клопотань.
Надання судді, суду права визначати, хто в обов'язковому порядку повинен проводити додаткове слідство — прокурор чи слідчий, є втручання у внутрішню службову діяльність проку­ратури, що діє на принципах єдності і незалежності, у тому числі і від судових органів. У законопроекті не повинно бути неузгоджених, а також незабезпечених норм.
У проекті необхідно передбачити обов'язкову участь проку­рора у суді лише зі справ про тяжкі злочини, зі справ непов-
151
нолітніх, зарішенням суду, а тако^    продолжение
--PAGE_BREAK--
ґо прокурора. Для дотримання лр„ Завказівкою вищестоящо-но було б при подальшій роботі ц^ипУ змагальності доціль-питання про Те, щоб підтримуваним проектом розглянути інших (малозначних) справ мопц, Державне обвинуваченняз відповідні посадові особи органів ці Не тільки прокурори ай наприклад^ франції, Ірландії, ^ ання. Така практика існує,
Потребують уточнень повноваже, ЛСембурзІ. нагляду при досудовому провадк^. прокурора при здійсненні
Правосвідомість недоцільно уз5,НІз кРиміНалЬних справ них підстав для здійснення проклювати якоднуізоснов. Прийняття рішень з конкретних Лом свої* повноважень і носить субєктивний характер і нєр!»в. Правосвідомість особи на позитивній оцінці норм чинногЗавжди можегрунтуватися Присвяченому участі прокурора й° законодавства У проекті не вживається слово «правосвідоЛовому Розгляді слушно нен бути уніфікованим актом і цеТь>>— Проект кодексу пови
*™- .Матиніяккх неузгодженос-
Ьезпщста&но із змісту повнов5
фактичні дні, докази, конкретні ;е«ь пР°кУроравиключені оцінюватись прокурором.«Иттєві ситуації>щомають
Тому пропонуємо таку редакці^,
«Свої повноваження прокурор v.
вих
v.
яких органів і посадових осіб, Лнює незалежно від будь-5кеною оцінкою доказів за своїм С°чисьзаконом неуперед-грунтується на всебічному, повн>ішнім переконанням, що конкретних обставин справи віх > * об'єктивному розгляді
Не передбачається право проккУ1сУпності». радження кримінальні справи, Ла приймати до свого про-рор. Цей недолік необхідно усунк порушив особисто проку-
Зазначеш, щопрокурор при ос
користується «всіма повноважен>стому розслідуванні справ тільки всі його права, а й обов'язки слідчого» тобтомає не як зобов'язаний він отримувати ^такому випадку невідомо цесуальним кодексом санкції, як7дбаченіКРимінально-про-Це питання теждоцільно врегуНеповинен робити слідчий
На нашу думку, необхідно поц^ вати.^
акт реагування на всі рішення су.1»1™ «протест» як основний акти вважає такими, що супереч^ і судді, якщо прокурор ці ти багаторічній практиці, що сю, 'закону. Цебудевідповіда. яорми чіткими і спрямованими, ^ся, і зробить процесуальні Ішю, у звязку з чим потрібно ТеРмінологію —досконалі відповідник статей. Тим паче, щ^Нести відповідні зміни до 152ЧеманіякоїРізниці у право-    продолжение
--PAGE_BREAK--
слідках принесення касаційного подання чи —- ^с, тесту.
го нг оекті йдеться про оскарження, хоча його г„ У *^Г^е, під цим розуміють і внесення касаційного н _ л це нічого не сказано, хоч і прокурор має право •"Ія перед судом про відновлення строку, що реагування.
Іо залишити право Генерального прокурора нг ^
ся-Дбно узаконити практику вислуховування прокук^*""
—Іаного чи обвинуваченого, стосовно яких вирішУєть взяття під варту. Допит їх необхідно проводити лиш :— тля цього підстав (предмета допиту), що м°*~_
за ініціативою прокурора, а також за клогї°т ^^исника або особи, яка береться під варту. ' ^Існих умовах боротьби зі злочинністю є не прийн>*тно_
^лована норма, що «відмова обвинувача від обв"*1^8 запре* ^гне за собою закриття провадження у справі, за *»--с_^-Іадків, коли підсудний чи потерпілий наполягак?ть ; И^..,-.-ь пг
_ -і справи І постановленні вироку», бо кримінальний
^: раїні не носить позовного характеру. Слід тако^ цес в _те, що відмова прокурора від обвинувачення мож^ •'"•о, не грунтуватися на матеріалах справи, мат0
направленість, а також суперечити вимогам ПР°'
ком
жити незак:
,сперечити вимоган*. -•
який склав (затвердив) обвинувальний висновок 3Ц1
справ*1' ^онована норма обмежує права інших учасників ПР ^ап^, ^^сисника, цивільного позивача тощо), які теж мО^У цєсу ^ ^вати закриттю справи. Окрім того, диктат для судУ . е запер^^^ справи є неприпустимий і як такий, що не відпс^від закри^^ам публічності і незалежності суддів. принІХ кримінальному процесі передбачити апеляційне І, то, виходячи із принципів єдності і централі передбачити право подавати апеляцію не тільки киибрав участь у суді, а й прокурору — кері ї прокуратури та вищестоящому прокурору і
відпо» ^кам незалежно від того, чи брали вони участь у застуїї*1
чи ні. ^-остатніх підстав погодитись з пунктом, в якому Нем^ ^ що постанова судді про скасування санкції на бачаєг^1'-^
або рішення про продовження строку тримання під вартою не підлягають оскарженню. Рішення судді може суперечити зако­ну і бути суб'єктивним, а негайне звільнення з-під варти може мати вкрай негативні наслідки щодо забезпечення принципу невідворотності покарання за скоєний злочин, а також значно ускладнити розслідування.
Необхідно передбачити обов'язок суду порушити криміналь­ну справу, якщо у судовому засіданні будь-хто образив проку­рора, погрожував йому чи його близьким родичам убивством, насильством або знищенням майна у зв'язку з його службовою діяльністю. Під таким захистом перебувають лише суддя та за­сідателі.
Вважаю передчасним і невиправданим відмовлятися від пе­регляду справ у порядку нагляду. Запропонований апеляцій­ний і касаційний порядок перевірки судових рішень не завжди може замінити перегляд справ у порядку нагляду. Це стосуєть­ся, наприклад, перегляду архівних кримінальних справ, які сьо­годні перевіряються згідно з Законом України «Про реабіліта­цію жертв політичних репресій на Україні» від 17 квітня 1991 року.
Якщо дотримуватись норм законопроекту, то з кожної спра­ви необхідно буде порушувати клопотання про відновлення строків на апеляційне і касаційне оскарження.У проекті КПК нема відповіді й на питання, до якого суду належить звертати­ся, коли вирок було винесено 50-60 років тому, а судів, що постановили їх, уже давно немає.
Щодо особливих порядків провадження з окремих категор­ій справ необхідно передбачити главу про особливості розслі­дування злочинів, скоєних на суднах, що перебувають у пла­ванні і з якими немає безпосереднього транспортного зв'язку. Бо за таких умов не всі запропоновані норми проекту можуть бути застосовані (отримання санкції, проведення експертиз, вирішення питань про відводи та самовідводи, забезпечення захисником, перекладачем тощо).
Для повного дослідження з цього питання вважаю за необхід­не дати аналіз анкетуванню, проведеному серед працівників апарату Генеральної прокуратури України, прокуратур облас­тей, а також міських, міжрайонних і районних прокурорів, тобто в опитуванні взяли участь понад дев'ять відсотків прокурорів всіх рівнів, їх заступників, помічників, а також прокурорів об­ласних і прирівняних до них прокуратур та центрального апа­рату Генеральної прокуратури України. Половина опитаних міськрайпрокурорів вважає, що необхідне підтримування дер-
154
жавного обвинувачення в судах по всіх справах, четверта час­тина вважає за потрібне підтримувати обвинувачення лише по справах, вказаних про це в законі, і така ж кількість — за вка­зівкою Генерального прокурора чи з ініціативи прокурора, що направляє справу до суду. Шістдесят відсотків опитаних міськрайпрокурорів позитивно відносяться до суду присяжних і участі прокурорів в розгляді справ апеляційними судами і со­рок відсотків — негативно. Сімдесят п'ять відсотків респон­дентів вважають обов'язковою участь прокурора в касаційній і наглядовій інстанціях і кожен четвертий опитаний вважає не­потрібною таку участь. Половина прокурорів вважає доціль­ним створення в апаратах єдиних судових управлінь і стільки ж вважає доцільним залишити існуючу структуру.
Правильну відповідь на поставлені питання можна отримати лише в тому випадку, якщо правильно визначити правове ста­новище прокурора в даному процесі і з'ясувати, з якого часу прокурор здійснює державне обвинувачення. Рішення цього питання необхідне ще й тому, що досі не встановлено, де саме, на якому етапі провадження по справі виникає державне обви­нувачення.
У стадії попереднього розслідування формується і розвивається обвинувачення слідчих органів. Але це обвинувачення не дер­жавне, оскільки останнє в суворій відповідності з законом здійснюється тільки прокурором. Однак і даний вид публічно­го обвинувачення повинен на якомусь етапі провадження по справі виникнути і придбати свою кількісну визначеність. Рані­ше зазначалось, що в спеціальній літературі обвинувачення взагалі, в тому числі державне, розглядається як ствердження компетентного органу про вчинений злочин конкретною осо­бою, яке закріплене в процесуальному акті, направленому на реалізацію його кримінальної відповідальності. Але де ж фор­мується рішення прокурора про державне обвинувачення цієї особи? Без цього неможлива реалізація кримінальної відпові­дальності винуватого. На думку А.Л.Ривліна, «державне об­винувачення, що має велике значення для відправлення пра­восуддя, як процесуальну функцію можна розділити на два етапи: на обвинувачення до суду, коли у своєму матеріально­му змісті воно пред'являється обвинуваченому, коли збира­ються основні докази для його обгрунтування, і на обвинува­чення в суді, коли, будучи сформульованим в обвинувально­му висновку, воно підтримується прокурором. Такого ж по­гляду дотримується С.ААльперт. Однак вказану позицію він висловлює більш визначено: «Державне обвинувачення — це
155
обвинувачення, що здійснюється уповноваженими на це орга­нами держави. Оскільки це обвинувачення виникає вже в стадіях попереднього розслідування і в повній мірі виявляється з моменту притягнення особи як обвинуваченої, а потім здій­снюється в ході дальшого розслідування по справі, суб'єктом його в даній стадії є слідчий чи особа, що проводить дізнання, тобто ті посадові особи, які сформулювали обвинувачення і пред'являють його».1Звідси виходить, що державне обвинува­чення як процесуальна функція порушується, а потім і здій­снюється як у стадії попереднього розслідування, так і в суді.
Діюче кримінально-процесуальне законодавство не ставить виникнення державного обвинувачення в залежність від акту віддання обвинуваченого до суду. Винесенням постанови (чи ухвали) про віддання обвинуваченого до суду вирішується лише питання про можливість судити дану особу, тобто, чи можна розглядати кримінальну справу щодо цієї особи по стадії судо­вого провадження. З цього моменту обвинувачений стає підсуд­ним.
Ніяких інших рішень, які б обумовили процесуальне станови­ще прокурора і виносили його в статус державного обвинувача, суд (чи суддя) не виносять. Більше того, суд не має права прий­мати такі рішення, оскільки самим фактом їх винесення він виражав би своє відношення до обвинувачення, пред'явленого конкретній особі. Інакше кажучи, винесенням вказаного рішен­ня суд констатував би наявність в нього переконання про вину­ватість обвинуваченого, про необхідність його засудження. Зви­чайно, в такому випадку ідея правосуддя взагалі не мала б права на життя. Однак слід зазначити, що вказана концепція не знай­шла свого розвитку в теорії. Якраз тому, що прокурор вже є державним обвинувачем по справі, по якій вирішується питан­ня про віддання обвинуваченого до суду, суддя одноособове чи суд колегіальне приймає рішення про необхідність участі в су­довому розгляді прокурора, тобто державного обвинувача.
Прокурор допускається до судового розгляду тільки тому, що він до суду зайняв процесуальне становище державного обвинувача. На нашу думку, державне обвинувачення — це здійснювана за установленими законом процесуальними форма­ми діяльність прокурора в стадії судового розгляду справи, яка виходить з його державно-правової функції нагляду за точним
'Див. Альперт С.А. Законність і обгрунтованість державного обвинувачення в радянському кримінальному процесі. М., 1968. с.241.
156
виконанням законів, що знаходиться в доказуванні вини підсуд­ного і обгрунтуванні, пов'язаних з цим правових наслідків, і направлена на створення умов, що забезпечують винесення законного і обгрунтованого вироку, а також виконання всіх інших завдань кримінального судочинства. Поняття «державне обвинувачення» має цілком визначене значення, що не допус­кає ніяких інших тлумачень. Крім одного. Це визначення дій прокурора, який відстоює перед судом свій висновок про вину підсудного і якому протиставлена інша сторона, що виконує процесуальну функцію захисту.
На наш погляд, державне обвинувачення виникає в тому про­цесі, в якому прокурор досліджує обвинувальний висновок і всі матеріали кримінальної справи. Саме тут, затвердивши вка­заний акт, він формує своє переконання у винності чи невин­ності обвинуваченого. Якщо прокурор переконаний у винності конкретної особи, він приймає рішення про затвердження об­винувального висновку і про порушення державного обвину­вачення.
Нині прийняття рішення про порушення державного обви­нувачення чинним законодавством не передбачено. Оскільки в затвердженому прокурором обвинувальному висновку фактич­но виражається його переконання у винуватості конкретної особи в інкримінованому їй злочині, а в висновку про направ­лення кримінальної справи до суду відтворено його рішення підтримувати державне обвинувачення, доцільно доповнити чинне законодавство нормою закону, в якій цілком доцільно було б сказати, що, затвердивши обвинувальний висновок, про­курор порушує проти даної особи державне обвинувачення, що є підставою направлення справи до суду і предметом судового розгляду. При цьому рішення прокурора повинно бути вира­жене у формі постанови про затвердження обвинувального висновку і порушення державного обвинувачення. Виникає питання: чи є цей етап, під час якого прокурор затверджує обвинувальний висновок і порушує державне обвинувачення, самостійною стадією кримінального процесу?
Правильна відповідь на запитання, як необхідно називати процес, в якому прокурор здійснює самостійне провадження по справі, залежить від достовірного з'ясування його суті. Передусім необхідно встановити, чи можна розглядати вказану діяльність прокурора як самостійний процес, чи вона, як ствер­джують деякі автори, є частиною попереднього розслідування і тому не наділена тією самостійністю, яка властива кожній окремій стадії процесу. Слід проаналізувати суттєві ознаки,
157
якими характеризується будь-який процес, в тому числі й кри­мінальний. Всі процеси за своєю природою системні. Тому для вивчення суті кримінального процесу необхідно використати системний підхід до дослідження самого процесу та його по­няття, притім, останнє є центральним в теорії системного ана­лізу. Між тим, тільки системне мислення може привести до правильного визначення місця і ролі державного обвинувачен­ня в системі стадій кримінального процесу. При цьому вихід­ними є теоретичні положення про процес щодо якості і суті, розроблені у відповідності з його положеннями: «1) будь-який реальний процес пов'язаний з деяким конкретним матеріаль­ним об'єктом чи системою об'єктів і протікає в кількісно виз­начених просторово-часових межах; 2) кожен реальний процес складається в часі з деяких якісно і кількісно різних стадій, фаз, подій чи станів, що протікають відповідно в більш вузьких просторово-часових межах, ніж процес, що розглядається; 3) кожен реальний процес являє собою в підсумку складову час­тину більш широких в просторово-часовому відношенні про­цесів; 4) перебіг кожного реального процесу в часі є законо­мірно впорядкованим, в крайньому разі в двох відношеннях: характеристики, характерні деякій множині однорідних про­цесів, що властиві і всім іншим процесам цього ж ряду; харак­теристики достатню тривалого фрагмента деякого процесу, що властивий також хоча б ближнім до моменту аналізу майбутнім стадіям процесу».1Прослідкуємо з цих позицій, що являє собою діяльність прокурора на етапі здійснення ним самостійного провадження по справі після направлення йому кримінальної справи слідчим. Будучи пов'язаною із затвердженням обвину­вального висновку, ця діяльність протікає в кількісно визначе­них просторово-тимчасових межах. Прокурор, отримавши справу від слідчого, згідно із ст.233 КПК УРСР зобов'язаний в строк не більше п'яти днів розглянути її і дати їй належний рух.
Таким чином, тут має місце протікання даної діяльності в кількісно визначених просторово-часових межах, що є однією з істотних рис будь-якого реального процесу. В цьому плані діяльність характеризується, безумовно, як процесуальна. Вона перебуває в тісному зв'язку з попередньою (попереднє розслі­дування із послідуючим відданням до суду) стадією. Ця ознака також вказує на процесуальний характер діяльності прокурора.
7Див. Сєров М.І. Основи функціональної теорії організації. Л., 1972, с.163.
158
Затвердження обвинувального висновку не зводиться до од­ноактної дії. Воно передбачає вивчення всіх матеріалів кримі­нальної справи, вирішення скарг чи клопотання осіб, що прий­мають участь у справі. Тут же прокурор вирішує питання про необхідність підтримання державного обвинувачення, тобто про особисту його участь чи участь інших компетентних осіб про­курорського нагляду в судовому провадженні, а також вислов­лює свої міркування про місце слухання кримінальної справи. Вчинення більшості з перерахованих дій передує затверджен­ню обвинувального висновку чи пов'язане з ним, однак, так чи інакше вони мають місце в кожній кримінальній справі, по якій прокурор прийняв рішення про направлення їх в суд для з'ясування питання про віддання обвинувачених до суду. Ці дії протікають в більш вузьких просторово-часових межах, ніж процес, що розглядається, утворюючи його зміст і виражаючи його суть.1
На процесуальний характер цієї діяльності вказує і од­норідність його здійснення по різних кримінальних справах, незалежно від їх категорій і складності. Кожна стадія характе­ризується участю в рішенні їх завдань визначених суб'єктів кримінально-процесуальної діяльності. У цьому плані, перш за все, слід зазначити, що в даному процесі новою ведучою його особою є прокурор. Особливі повноваження, якими він тут наділений (ст.ст.227-233 КПК України), обумовлюють розви­ток специфічних правових відносин, які, будучи врегульовани­ми нормами кримінально-процесуального законодавства, вис­тупають як кримінально-процесуальні відносини. Наявність цих відносин розглядається як ознака (особливість) кожної стадії процесу. Відповідно до цього погляду, що характеризує окре­мий процес, також може виступати як самостійна стадія про­цесу. Кожна стадія завершується прийняттям підсумкових рішень. Ця риса властива і аналізованому процесові. Притім тут приймається сукупність взаємопов'язаних рішень, що ма­ють свою специфіку, мають певну самостійність і тому заслу­говують більш глибокого аналізу.
Наведемо ще одну тезу в підтвердження процесуальної суті етапу, що розглядається. Діяльність всіх осіб, що приймають участь у вирішенні завдань тієї чи іншої стадії, детально (хоча і не для всіх стадій однаково) регламентована чинним криміналь-
' Див. Зеленецький В. С. Порушення державного обвинувачення в радянському кримінальному процесі. Харків, 1979, с.109.
159
но-процесуальним законодавством. Це ж стосується діяльності прокурора, пов'язаної з перевіркою і затвердженням обвину­вального висновку. Якщо визнати справедливим твердження про те, що будь-яка діяльність врегульована процесуальним законом, процесуальною буде і діяльність прокурора по пе­ревірці і затвердженню обвинувального висновку. Таким чи­ном, діяльність прокурора і етап, на якому вона реалізується, є за своєю природою процесуальними і входять в загальну струк­туру кримінального процесу. Але ж до якої з уже відомих стадій процесу вони відносяться? Тут мова йде про дві стадії, між якими здійснюється діяльність прокурора: попереднє розсліду­вання і віддання до суду. У першій складається обвинуваль­ний висновок і вона передує затвердженню його прокурором, друга є наступною відносно діяльності прокурора і виконуєть­ся спеціальним органом — суддею одноособове чи судом коле-гіально. Оскільки прокурор не здійснює функцію розслідуван­ня і не віддає обвинуваченого до суду, можна зробити висно­вок що до кожної з названих стадій діяльність прокурора не відноситься. Вона виходить за межі стадії попереднього розслі­дування і не входить в прокурорсько-тимчасові межі стадії віддання до суду. Але вона і не виходить за межі кримінального процесу. Значить, правомірно стверджувати, що діяльність про­курора має самостійний характер. Наведемо ще одну підставу: не може бути такого, щоб попереднє розслідування і віддання до суду відносились до процесуальної діяльності, а посередні, точніше зв'язуючі їх ланки були не процесуальними. За цих підстав слід визнати неприпустимим, щоб обвинувальний вис­новок формулювався як результат процесуальної діяльності, а його затвердження здійснювалось поза кримінальним проце­сом. Неможливе також виникнення державного обвинувачен­ня поза загальною системою стадій кримінального процесу.1 Інакше незрозуміле, яким чином державне обвинувачення, ви­никнувши поза стадіями кримінального процесу, входить в нього як рушійна сила, як складова частина його загальної структу­ри. Очевидно, саме існування цієї діяльності як зв'язуючої лан­ки, без якої неможливий перехід кримінальної справи від попе­реднього розслідування в стадію віддання до суду, являє собою свідчення самостійності, об'єктивної необхідності даного про­цесу і його реальності, специфічної цілісності. Таким чином,
'Див. Зеленецький В. С. Порушення державного обвинувачення в радянському кримінальному процесі. Харків, 1979, с.139.
160
діяльність прокурора, пов'язану із затвердженням обвинуваль­ного висновку, слід розглядати як самостійний процес. Але в загальному провадженні по кримінальній справі він не є завер­шальним. У системі висхідного розвитку кримінально-проце­суальної діяльності цей процес, як і інші стадії, займає про­міжне становище. Тому він представляє собою стадію в загальній системі висхідного розвитку кримінально-процесуальної діяль­ності, що здійснюється різними суб'єктами кримінального про­цесу.
Процес, в якому прокурор приймає рішення про затверджен­ня обвинувального висновку, не може обминути жодної кримі­нальної справи, по якій проводилось дізнання чи попереднє слідство.
Відповідно до ст.225 КПК України після завершення провад­ження по справі і підписання обвинувального висновку слідчий і особа, що проводить дізнання, направляють кримінальну спра­ву прокурору з метою вирішення питання про затвердження цього процесуального акта і передачу справи в суд для віддан­ня обвинуваченого до суду. Тому даний процес є необхідним в структурі розвитку кримінально-процесуальної діяльності і тому повинен розглядатись як самостійна стадія кримінального про­цесу. На користь такого вирішення проблеми вказують і ті спеціальні завдання, які тут вирішуються. По-перше, цей про­цес, так як і стадія віддання до суду, виконує роль спеціаль­ного процесуального фільтра. Однак відмінність між ними полягає в тому, що «фільтрація» результатів всієї попередньої діяльності здійснюється через призму не судового дізнання (як це має місце в стадії віддання до суду), а прокурорського нагляду. У цьому впроявляється зв'язок прокурорського на­гляду з державним обвинуваченням — двома сторонами діяль­ності одного й того ж органу — прокурора.
По-друге, в досліджуваному процесі прокурор повинен під­тримати обвинувачення, сформульоване слідчим, чи сформулю­вати нове обвинувачення від імені держави, незалежно від будь-яких установ, підприємств, організацій, посадових осіб і громадян, чиї інтереси вони можуть зачіпати. Тут мова йде про формування державного обвинувачення відносно дійсно винної особи. Але в будь-якому разі воно повинно бути закон­ним і обгрунтованим, не тягнути за собою застосування статті кримінального закону з більш важкою санкцією і не пов'язане з суттєвою зміною обвинувачення за фактичними обставинами. Тому в завдання розглянутої стадії процесу входить також недопущення притягнення до кримінальної відповідальності
    продолжение
--PAGE_BREAK--6 П. ШуМСЬКИЙ^.'І
1О1
осіб, невинних у скоєнні злочину і тим самим попередження надходження в суд кримінальних справ щодо невинних осіб.1
Відтворює прокурор обвинувачення, сформульоване слідчим, чи формулює його сам, вносячи з урахуванням обставин спра­ви в раніше сформульоване обвинувачення відповідні зміни, у всіх випадках він приймає відповідне рішення, яке за своєю природою є актом порушення державного обвинувачення про­ти конкретної особи.
Після порушення державного обвинувачення воно здійснюєть­ся від імені держави спеціальним суб'єктом — прокурором, переходячи в суд разом з кримінальною справою, незалежно від того, підтримується воно прокурором безпосередньо перед судом чи ні. Як видно, в даному процесі, наділеному всіма рисами самостійної стадії, реалізується складна за своїм змістом і важлива за правовими наслідками діяльність. Тут приймають­ся рішення, від котрих залежить не тільки хід, але й результат пізнання обставин справи. Одне з цих рішень звернуто наче в минуле, інше — в майбутнє. Обидва вони не тільки взаємопо­в'язані, але й перебувають в певній єдності, яка підкреслюється їх фіксацією в одному процесуальному акті, що підводить підсумок діяльності прокурора в даній стадії процесу. І хоча взагалі рішення суттєві і нероздільні одне від одного, перспек­тиву розвитку всієї наступної кримінально-процесуальної діяльності обумовлюють ті з них, які звернуті в майбутнє. До таких відносяться рішення прокурора про порушення держав­ного обвинувачення відносно конкретної особи. Саме воно виражає суть стадії, що розглядається, актуалізує наступну процесуальну діяльність, породжує специфічні правові відно­сини, оскільки має своїм завданням вирішити питання про реалізацію кримінальної відповідальності обвинуваченого. Тому досліджуваний процес слід називати стадією порушення дер­жавного обвинувачення. Виникає запитання: чи не коливається ідея самостійності стадії порушення державного обвинувачення від того, що даний вид обвинувачення не знаходить в ній свого вирішення. Ні, адже слідче обвинувачення теж виникає і розвивається в стадії попереднього розслідування, однак тут не знаходить свого вирішення. Навпаки, формулювання за­конного і обгрунтованого обвинувачення відносно конкрет­ної особи, складання обвинувального висновку пропонують
1Див. Зеленецький В. С. Порушення державного обвинувачення в радянському кримінальному процесі. Харків. 1979, с. 130.
162
направлення кримінальної справи через відповідного прокуро­ра в суд для його вирішення. Аналогічно, державне обвинува­чення, виникнувши в конкретній стадії процесу, рухається в судові стадії для розгляду його по суті і вирішення в установле­ному законом порядку. Із сказаного виходить, що порушуване прокурором державне обвинувачення нерозривно пов'язане з тим обвинуваченням, яке на попередньому слідстві здійснював слідчий.1
З'ясуємо характер співвідношення двох названих видів обви­нувачення і відповідної їм обвинувальної діяльності. Оскільки прокурор єдиний суб'єкт, що порушує державне обвинувачен­ня у кримінальному процесі, то ніхто інший, в тому числі і слідчий, такого обвинувачення не здійснюють. Очевидно, по­рушене прокурором обвинувачення має інший характер, за яким воно відрізняється від обвинувачення, порушеного слідчим. У зв'язку з тим, що закон не іменує здійснюване слідчим обвину­вачення, назвемо його слідчим. Дане визначення вказує на те, що суб'єктом вказаного виду обвинувачення виступає слідчий. Співвідношення названих видів обвинувачення може розгля­датись у двох аспектах: кримінально-правовому чи матеріаль­но-правовому і кримінально-процесуальному.
Залежно від характеру внесених прокурором в слідче обви­нувачення змін останні поділяються на суттєві і несуттєві. При суттєвій зміні слідчого обвинувачення за фактичними обста­винами чи зміні його на більш важке прокурор повертає спра­ву органові дізнання чи слідчому для додаткового розсліду­вання і пред'явлення нового обвинувачення. Зміна обвинува­чення вважається несуттєвою, якщо внесені в перше обвину­вачення зміни не тягнуть за собою застосування статті закону з більш тяжкою санкцією і не пов'язані з суттєвою зміною обвинувачення за фактичними обставинами. За такого харак­теру змін, що вносяться в слідче обвинувачення, прокурор затверджує обвинувальний висновок і порушує державне об­винувачення. Однак, незалежно від характеру правових наслідків, що наступають в результаті внесених змін, важливо зазначити, що у випадку зміни прокурором слідчого обвину­вачення при затвердженні обвинувального висновку порушу­ване ним державне обвинувачення в матеріально-правовому розумінні відрізняється від слідчого.
1Див. Зеленецький В.С. Порушення державного обвинувачення в радянському кримінальному процесі. Харків, 1979, с.129.
6*163
Якщо розглядати порівнювані види обвинувачення в крим­інально-правовому аспекті, тобто як особливий вид процесу­альної діяльності відповідних органів, направленої на викриття і доказування винуватості особи у вчиненні злочину з метою добитись його засудження, виправлення й перевиховання, слід вказати, що в цьому плані державне обвинувачення у всіх ви­падках відрізняється від слідчого, оскільки воно здійснюється особливим суб'єктом обвинувачення — прокурором, і наділе-ни своєю особливою структурою.
Досліджувані види обвинувачення відрізняються і за характе­ром правових наслідків, що наступають для певних осіб у зв'язку з порушенням кожного з названих видів обвинувачення. Пору­шення слідчого обвинувачення дозволяє слідчому застосувати до обвинуваченого різні заходи примусу, а після завершення розслідування направити кримінальну справу разом з обвину­вальним висновком прокурору для вирішення питання про можливість його затвердження і передачу справи в суд. У разі згоди прокурора з обвинувальним висновком він затверджує даний акт і тим самим порушує державне обвинувачення, яке служить єдиною підставою для направлення кримінальної спра­ви в суд. '
Із сказаного випливає, що слідче обвинувачення є першочер­говим чи вихідним відносно державного обвинувачення, а ос­таннє — завершуючим відносно слідчого, з точки зору підстав направлення кримінальної справи в суд.
Без обвинувальної діяльності прокурора слідче обвинувачення не може надійти в суд і розглядатись там саме як слідче. Даний вид обвинувачення може бути предметом судового розгляду лише після того, як воно трансформується в установленому законом порядку в державне обвинувачення. Звідси виходить, що публіч­не посадове обвинувачення у своєму завершеному вигляді здійснюється двома спеціальними суб'єктами: слідчим (осо­бою, що проводить дізнання) і прокурором. Саме ці особи у своїй єдності завершують ту сукупність дій, які в силу їх взає­мозв'язку і взаємообумовленості утворюють загальну структуру публічного обвинувачення в кримінальному процесі.
Аналізуючи питання про співвідношення слідчого і держав­ного обвинувачення, необхідно підкреслити, що тут мова йде про два самостійні види обвинувачення, які не можуть ні ото-
;Див. Зеленецький В. С. Порушення державного обвинувачення в радянському кримінальному процесі, Харків, 1979, с.109.
164
І
тожнюватись, ні протистояти одне одному. Безпідставність інших варіантів співвідношення слідчого і державного обвину­вачення підтверджується такими обставинами. Поділ обвину­вачення на слідче і державне має теоретичну базу і практичний зміст, який полягає в тому, що ці види обвинувачення являють собою обвинувачення різного рівня. Слідче обвинувачення здійснюється від імені органу, що веде боротьбу зі злочинністю, а державне — спеціальним органом — прокурором від імені держави. Незалежно від відомчої приналежності слідчого орга­ну, у провадженні якого ця справа перебуває, це обвинувачен­ня більш високого рівня.
При такому двосторонньому підході до розмежування видів публічного обвинувачення може здатись, що слідче обвинува­чення не виражає інтереси держави і суспільства. Але це не так. Віднесення слідчого і державного обвинувачення до одно­го й того ж виду (публічного обвинувачення) вказують на те, що кожне з них виражає інтереси держави і суспільства. Однак тут між ними не може бути тотожності. Мова йде про ступінь, повноту вираження публічних інтересів в діяльності відповід­ного слідчого і прокурора, що здійснюють певний вид публі­чного обвинувачення.1
Державне обвинувачення за своїм характером є вищим рівнем публічного обвинувачення, тому що воно порушується і підтри­мується спеціальним органом — прокурором, йому поряд з іншими органами піднаглядний і слідчий апарат, в одному із структурних підрозділів якого формується слідче обвинувачен­ня по конкретній кримінальній справі. В цьому плані можна стверджувати, що тільки державне обвинувачення всебічно і повно виражає інтереси держави і суспільства.
Практичний зміст виділення різних рівнів публічного обви­нувачення полягає ще і у тому, що слідче обвинувачення має попередній характер по справах, які направляються в суд, а державне обвинувачення по цих же справах у всіх випадках є кінцевим для тієї особи, відносно якої вона порушена.
При розгляді співвідношення двох видів публічного обвину­вачення звертає на себе увагу та обставина, що слідче обвину­вачення представляє собою не вимогу про покарання винного судом, а лише констатацію винуватості певної особи у вчи­ненні конкретного злочину. Державне ж обвинувачення кон-
'Див. Зеленецький В. С. Порушення державного обвинувачення в радянському кримінальному процесі. Харків, 1979, с.109.
165
статує не тільки вину конкретної особи. В ньому міститься вимога прокурора, звернена від імені держави до винного по­нести кримінальну відповідальність в судовому порядку за вчинений злочин і до суду, що зобов'язаний розглянути дане питання по суті. Як видно, за своєю направленістю вимога прокурора є двосторонньою. Вона одночасно повинна довести до особи, що вчинила злочин, і до суду, якому ця справа підсудна, зобов'язаному у відповідності з правилами про підсудність розглянути його по суті.
Можна було б і не зупинятись на достатньо добре відомій характеристиці значення віддання до суду, якби до цього не змушувало одне цілком помилкове висловлювання: «Якщо ви­несений обвинувальний вирок є обгрунтованим, то касаційна інстанція не повинна, на нашу думку, скасовувати вирок тільки через те, що в справі відсутній акт віддання до суду… Скасу­вання в такому випадку правильного по суті обвинувального вироку для того, щоб в стадії віддання до суду визнати на­явність підстав для віддання обвинуваченого до суду, означа­ло б вчинення безцільного повторного процесу».1    продолжение
--PAGE_BREAK--
Відсутність акта про віддання до суду юридичне означає, що справа не проходила тієї обов'язкової стадії, що із системи судового контролю випала одна з найбільш суттєвих її ланок. Як же можна, незважаючи на це, вважати винесений вирок правильним, обгрунтованим? Таке твердження повністю підво­дить до думки, що перевірка справи в стадії віддання до суду — просто формальність, оскільки вона ніяк не впливає на встановлення істини. Але це глибока помилка, шкідливість якої ускладнюється ще й тим, що вона стосується цілої про­цесуальної стадії.
На судовий розгляд може бути винесена лише та справа, роз­слідування якої проведено достатньо повно, а зібрані докази дають підстави для обгрунтованого вирішення питання про винуватість обвинуваченого в скоєнні злочину. В стадії попе­реднього слідства перевірка закінченого розслідування покла­дена на прокурора. Залежно від її результатів прокурор може закрити справу, повернути її для додаткового розслідування чи передати на розгляд суду. Але в останньому випадку законода­вець вважав за необхідне до того, як справа буде розглядатись в
'Див. Мотовиловкер Я. О. Питання теорії кримінального проце­су. Томськ, 1971, с. 166; Мотовиловкер Я. О. Деякі питання змісту і форми кримінального процесу, Ярославськ, 1972, с. 73-77.
166
суді по суті, передати її ще для однієї перевірки — на цей раз вже зі сторони судді чи суду. Ця перевірка здійснюється в особ­ливій процесуальній стадії, що лежить на межі, яка відділяє дізнання і попереднє слідство від судового розгляду справи — в стадії віддання до суду. Ні одна направлена в суд справа не може пройти повз цю стадію і уникнути такої перевірки, інакше виникне загроза відміни вироку. Тобто суть віддання до суду полягає в судовому контролі за якістю розслідування справи. Ця стадія процесу виконує роль своєрідного фільтра, який по­винен відсіювати справи про дії, що не мають ознак злочину чи в силу особливих, вказаних в законі умов не підлягають переслідуванню в кримінальному порядку. Тим самим для осіб, притягнутих до кримінальної відповідальності, створюється додаткова гарантія, що без достатніх підстав вони не можуть бути поставлені в становище підсудних. А це в однаковій мірі на користь і громадян, і держави.
Своє логічне завершення трудомісткий, нерідко тривалий процес дослідження доказів знаходить в судових дебатах -^ частині судового розгляду, сконструйованого із соціальною метою дати можливість протилежним сторонам висловити суду свої підсумкові судження з усіх питань, що виникли в суді. Думки сторін надзвичайно важливі для суду, оскільки вони значно полегшують йому завдання різнобічної оцінки дослід­ження доказів, допомагають глибше проникнути в справжнє значення встановлених судовим слідством фактів.
Вся попередня судовим дебатам кримінально-процесуальна діяльність — і не тільки в суді, але й на попередньому слідстві — поступово, крок за кроком вводить в орбіту доказування крупин­ки фактів, які в своїй сукупності дозволяють подумки відтворю­вати досліджувану подію. Але думка — категорія вкрай суб'єк­тивна; уявний процес, навіть якщо він підпорядкований всім за­конам формальної логіки, не завжди приводить до істини, тому що на нього здійснюють сильний вплив процесуальні інтереси, прагнення кожної із сторін добитись бажаного матеріалізованого результату. Звідси розходження між сторонами з питань закон­ності окремих фактів, звідси є інтерпретація тих фактів, існуван­ня яких встановлено з достовірністю. Оцінити всі ці розходжен­ня і зробити висновок, хто правий в спорі, належить суду, але для _цього він повинен вислухати обидві сторони, що спорять.
Судові дебати — етап кримінально-процесуальної діяльності, який за місцем, що займає він в системі кримінального судо­чинства, за формою реалізації учасниками судового розгляду своїх процесуальних прав, нарешті по чисто емоційному впливу
167
на склад суду і судову аудиторію в цілому являє собою верши­ну, апогей практичного здійснення ідеї змагальності, органіч­но вплетеної в тканину кримінального процесу.
Можна не помітити прояв початку змагальності в підготовчій частині судового розгляду і навіть на судовому слідстві. Пере­буваючи навкруг окремих питань, далеко не завжди пов'язаних прямо з головним фактом і до того ж досліджуваних часто ізо­льовано один від одного, без оголошення проміжних висновків, зусилля сторін не створюють там зовнішнього, доступного навіть побіжному поглядові враження про протиборство різних про­цесуальних інтересів.1Щоб усвідомити внутрішню основу діяль­ності змісту цих частин судового розгляду, потрібне певне на­пруження розуму, орієнтація його на аналіз і групування різних за характером дій, кола питань і заяв учасників процесу під кутом зору кінцевої мети, досягнення якої прагне кожен з них. ^Інша справа — судові дебати. Це, за визначенням А.Ф.Коні, «найбільш жива, діяльна, змінююча в змісті і обсязі частина судового змагання».2Для пізнання суті судових дебатів достат­ньо логічних операцій на рівні звичайного мислення. Настільки очевидно нічим не завуальований спір, полеміка, змагання думок, персоніфіковані в процесуальних фігурах обвинувача і захисника, б'ють в око неупередженому споглядачеві.
Протиставлення змагальності праву учасника процесу вис­ловити своє відношення до справи безгрунтовне і надумане, бо давно відомо, що змагальність — це і є право сторони на рівних підставах з іншою стороною викласти суду свої думки, пов'язані з розглянутою справою.
Як було досі і скільки б не старались ліквідувати змагальність кримінального процесу, накладаючи на нього різні заборони, навіть на вживання самого терміна, замовчуючи, підміняючи врешті будь-якими синонімами цей термін — усі такі намаган­ня розбивалися об науку, архітектуру судочинства в цілому, його ядро судового розгляду і не в останню чергу — в структуру судових дебатів.
Вдало про це сказав І.Д.Перлов: «Принцип змагальності реа­лізується упродовж всього судового розгляду, у всіх його части­нах. Змагальність сторін починається з моменту відкриття судо­вого засідання і продовжується до моменту виходу суддів в на-
1Див. Савицький В.М. Очерк теорії прокурорського нагляду. М., 1975, с.208.
2Див. Коні А.Ф. Зібр. твори, т.4, М., 1967, с.Збб.
168
радчу кімнату для винесення вироку. Воно виражається в по­рушенні стороною різного роду клопотань і повідомлень судові своїх думок щодо клопотань інших сторін в наданні участі в дослідженні доказів та інших дій. Все ж таки вищою формою змагальності є саме судові дебати. Тут змагання сторін досягає своєї кульмінаційної позначки, найбільш яскравого свого ви­разу. Сторони повністю і остаточно формулюють свої позиції, вносять свої пропозиції, заперечують чи уточнюють позиції інших учасників і сторін. Боротьба різних думок і оцінок зна­ходить свій прояв у промовах і репліках сторін. Ця боротьба проходить навколо всіх питань, що становлять предмет судово­го розгляду, а тому й предмет судових дебатів».1
Зміст судових дебатів — це перш за все промови сторін. І те, що дебати побудовані на основі змагальності, пояснюється саме характером, направленістю промов: кожна з них виражає в кон­центрованому вигляді процесуальні інтереси сторін, що спере­чаються. Притім відсутність у промовах полеміки зовсім не засвідчує відсутність спору: зовнішні атрибути змагальності тільки обрамлюють, вінчають глибинні мотиви тієї чи іншої поведінки учасників судового розгляду. Промова державного обвинувача може бути позбавлена полемічного накалу по тій простій причині, що обвинувач виступає до захисника і в цей момент він, звичайно, не знає всіх доводів і аргументів, які будуть наведені в захисній промові.2Але ця обставина ні в якій мірі не міняє суті виступу прокурора в судових дебатах, він завжди залишається виступом представника сторони об­винувачення, притім обвинувачення, що виходить від держави.2
Звідси витікають і вимоги, яким повинна відповідати про­мова державного обвинувача. В ній необхідно під кутом зору обвинувачення узагальнити хід судового розгляду, проаналі­зувати розглянуті в суді докази і дати оцінку кожному з них, показати зв'язок, що існує між окремими сторонами дослід­жуваної події, представити суду свої думки щодо застосуван­ня кримінального закону і міри покарання відносно підсудного.3
' Див. Перлов. Судові дебати і останнє слово підсудного в кримінальному процесі. М., 1957, с.15-16.
2Див. Іванов Ю.А. Роль громадської думки в розвитку і даль­шому вдосконаленню кримінального і кримінально-процесуаль­ного законодавства. М., 1971, с.31.
3Див. Савицький В.М. Нарис теорії прокурорського нагляду. М., 1975, с.301.
169
Промова прокурора в суді — це завжди політичний виступ, виступ представника державної влади, що обвинувачує поруш­ників закону, вимагає їх засудження і покарання. Тому обви­нувальна промова повинна бути переконливою не тільки для суду, але і для всіх присутніх на процесі громадян, вона повин­на містити в собі великий заряд виховної дії, бути засобом залучення уваги громадськості до негативних явищ нашого життя, сприяти викоріненню причин і умов, що породжують злочинність. При всьому величезному емоційному впливі об­винувальної промови на суд, сторони і всіх присутніх було б, однак, перебільшенням приписувати виступу прокурора в су­дових дебатах значення основного процесуального способу до­казування обвинувачення і викриття винуватого. Факти, аналіз фактів, зв'язок фактів — ось що повинно лежати в основі про­мови державного обвинувача, ось що робить цю промову пере­конливою і змушує суд прислухатися до неї. Але факти збира­ються і встановлюються в ході судового слідства, де кожна із сторін в обстановці гласності, усності і безпосередності пред'­являє суду докази своєї правоти. Лише ці факти, ці дані, тобто отримані в результаті допитів, оглядів, оголошень, доку­ментів і т.д. на судовому слідстві, можуть і повинні бути покладені в основу обвинувальної промови. Тому без користі було б продовжувати давній спір, що для прокурора важливіше — участь його в судовому слідстві чи в судових дебатах. Тільки активна й цілеспрямована діяльність на протязі всього судо­вого розгляду, на всіх його етапах, дає прокурору можливість систематизувати докази, досконало з'ясувати всі обставини вчи­нення злочину, чим допомогти судові в пошуках істини.1
Зміст і композиція обвинувальної промови можуть бути найріз­номанітнішими. Залежно від характеру злочину, розповсюджен­ня його в даному районі (місті), складнощів доказування, особли­востей особи підсудного чи потерпілого, залежно, врешті, від складу судової аудиторії прокурору в одних випадках доводиться при­діляти в промові увагу таким фактам і моментам, про які в іншій справі він має право не говорити чи обмежитись лише згадуван­ням. Закон не вважає за потрібне регламентувати зміст промов учасників судових дебатів, на відміну, скажімо, від змісту обвину­вального висновку чи вироку. І нема ніякої необхідності робити в цьому значенні винятку для промови державного обвинувача.
1Див. Савицький В.М. Нарис теорії прокурорського намяду. М., 1975, с.202.
170
Та й взагалі, навряд чи буде корисним наперед передбачати умови, що стосуються елементів, структури обвинувальної про­мови.
Ми вважаємо, що заключному, підсумковому виступові про­курора в суді більше відповідає довільна форма викладу. Важ­ливо тільки, щоб промова державних обвинувачів вірно підсу­мовувала факти, встановлені судовим слідством, і мала в собі відповідь на кожне запитання, з яким прийдеться стикнутись судові при винесенні вироку. У цьому суттєву допомогу проку­ророві можуть надати методичні рекомендації, які стосуються підготовки і проголошення обвинувальної промови на суді. Водночас незалежно від специфіки справи два моменти (не рахуючи, безумовно, головного — приведення доказів винува­тості) обов'язково повинні бути висвітлені в обвинувальній промові: кваліфікація злочину і міра покарання підсудному, як їх уявляє собі прокурор. Доцільність такої вимоги очевидна. Неможливість відхиляти розумну послідовність велінь, від­повідно до яких прокурор спочатку повинен порушити кримі­нальну справу, потім докласти зусиль (на слідстві і в суді до виявлення і викриття винної особи, а після завершення цієї роботи висловитися про те, що становить одне з головних завдань процесу, заради чого була запущена в хід судова ма­шина, про покарання. Але що конкретно прокурор повинен про це сказати? Питання про це продовжує залишатися спірним. Виходячи з окремих положень, суть разбіжностей можна звести до одного головного пункту: якою повинна бути ступінь кон­кретизації покарання в обвинувальній промові прокурора? Напевне, за всіх умов обвинувач повинен назвати вид пока­рання, яке на його думку необхідно застосовувати до винної особи (позбавлення волі, виправні роботи, штраф тощо).
Якщо в обвинувальній промові не було вказано на вид пока­рання, значить прокурор взагалі нічого не сказав про покаран­ня, повністю ухилився від обговорення цього питання, тобто не виконав вимог закону.
Розмір покарання, названий в обвинувальній промові, має для суду значення додаткового орієнтиру, використовуючи який він зможе зайвий раз зважити обгрунтованість вимоги проку­рора, висвітливши у вироці особливий характер розглянутої справи.1
'Див. Савицький В.М. Нарис теорії прокурорського нагляду. М.,
1975, с.278.
171
Але якщо обмежитись у промові згадуванням тільки виду покарання, без визначення його розміру, чи можна при цій умові повністю виконати вимогу закону? Коли законодавець вважає за потрібне підкреслити необхідність максимальної кон­кретизації покарання, він говорить одночасно про його вид і розмір. Закон допускає, але не зобов'язує прокурора в будь-якому випадку вказувати, крім виду покарання, і його точний розмір. Таке рішення вважається розумним, воно вірно врахо­вує складність і, я б сказав, послідовність відносин, що склада­ються між прокурором і судом щодо розглядуваної криміналь­ної справи. Вимога не тільки виду, але й розміру покарання виправдовує себе, коли прокурор вважає за потрібне приверну­ти увагу суду до таких обставин, які анкетують застосування крайньої вищої чи нижчої міри покарання в межах санкції відпо­відної статті кримінального закону.
Не менш виправдане згадування в обвинувальній промові про розмір покарання, якщо вимога прокурора в силу виключних обставин справи пов'язана з виходом в нижчу межу санкції відповідної статті або із застосуванням умовного засудження.
Всі такі випадки являють собою більше чи менше відхилення від звичайного порядку речей, тому вони вимагають особливо­го ретельного обгрунтування, в тому числі і шляхом посилання на розмір покарання.1
На яку допомогу може розраховувати суд від прокурора, якщо розмір покарання не пов'язаний з екстраординарною ситуа­цією. Наприклад, виступаючи по справі про зґвалтування, дер­жавний обвинувач висловився за засудження винного до п'яти років позбавлення волі в колонії посиленого режиму, коли сан­кція цієї статті передбачає міру покарання до семи років. Так про що ж свідчить вимога прокурора? Рівно ні про що. Він міг би з таки же успіхом просити про призначення винному чоти­рьох чи шести років позбавлення волі і совість його при цьому була б спокійною, бо відшукати об'єктивні критерії більшої справедливості однієї і тієї міри порівняно з іншими двома не­можливо. Це прекрасно розуміє і суд. Він не чекає від проку­рора обгрунтованого розміру покарання, але й не переоцінює інформаційної значимості відповідної частини обвинувальної промови. Якщо за крайнощів питання не виникає, позиція про­курора про доцільність застосування покарання «середньої» ваги,
'Див. Смирнов Л.М. Промова державного обвинувача. М., 1974, с.ЗО; Болдирєв В.А. Державний обвинувач в суді. М., 1973, с.286.
172
як правило, на вибір судом оптимальної санкції впливу не здійснює.1
Можна було б обмежитись констатацією цього положення, якби не інша, більш важлива сторона питання, тісно пов'язана з виховним ефектом судочинства.
Давно вже сказано, що судовий процес — школа виховання. І суд, дійсно, повсякчасно виховує у громадян України повагу до закону, служителів закону і, перш за все, суддів. Це зна­чить не на словах, а на ділі показати населенню, що, по-пер­ше, за судійським столом сидять люди, які мають не тільки юридичне, але й моральне право судити інших і яким можна довіряти, і, по-друге, ці люди повністю самостійні у своїх судженнях і оцінках, вони діють за переконанням, за совіс­тю і без огляду на те, як на їхні дії будуть реагувати сильні світу цього. Ось це «по-друге» має пряме відношення до предмета нашої розмови.
Саме така небезпека понад усе загрожує незалежності суддів, якщо поглянути на судовий процес, і особливо на дебати сторін, очима людини, що вперше попала в зал судового засідання і має досить поверхове уявлення про дійсну роль кожного із учасників судового розгляду (а зав­дання правового виховання висувається, як відомо, у відно­шенні переважно цієї поки що більшої частини населен­ня). Спробуйте порозмовляти з такою людиною, і у відпо­відь, напевне, почуєте, що суд прийме те рішення, на якому наполягає прокурор, тому що прокурор виступає від імені держави і в руках у нього велика влада. І вже ж ніхто не скаже, що небезпека для незалежності суддів виходить від захисту. На участь захисників у справі, як правило, див­ляться як на формальність, яку суд вимушений терпіти, але серйозно може не приймати.
Причини таких помилкових уявлень — тема інша. Але те, що вони існують — факт загальновідомий і з ним доводиться ра­хуватися. Повсюди, піклуючись про підвищення престижу суду і правосуддя в цілому, необхідно так будувати не тільки теоре­тичні, але й практичні взаємовідносини прокурора і суду, щоб не давати найменшої підстави засумніватись в справжній неза­лежності суддів від волі і бажання прокурора. З цього погляду недоцільно, щоб прокурор завжди називав у своїй промові точ-
'Див. Савицький В.М. Нарис теорії прокурорського нагляду М., 1975, с.178.
173
ний розмір покарання, на чому наполягають деякі наукові і практичні працівники.1
У багатьох випадках згадування обвинувачем розміру покарання нічим, по суті, як вже було сказано, не обмежує завдання суду, негативно впливає на правосвідомість громадян України.
Якщо знову стати на позицію людини, що не знає тонкощів юриспруденції, то спшпадання рішення суду про міру покаран­ня з тим, на чому наполягав прокурор, лише впевнить її в тому, що суд діє за вказівкою прокурора, що прокурор керує судом.
З іншого боку, відхилення у вироці від вказаних прокуро­ром твердих строків, скажімо, позбавлення волі, теж не допо­магає присутнім правильно розібратись в тому, що проходить на судовому процесі, бо нерідко приймається ними як свідчення помилки, допущеної кимось із двох — чи прокурором, чи судом, як прояв розбіжностей між державними органами, коли їх, розбіжностей, по суті, немає. А проходить все тому, що у обох випадках вирок, а тому і поведінку суддів, люди оціню­ють, мимоволі відштовхуючись від позиції, рекомендованої державним обвинувачем.
Можна зрозуміти суддів, які боляче реагують на найменший натяк у втраті самостійності, для яких нестерпною є сама думка, що хтось поставив під сумнів їх незалежність. Бувають випадки, коли деякі судді, щоб попередити незаслужені нарікання і поз­бутись їх на майбутнє, внутрішньо погоджуючись з розміром покарання, вказаним прокурором, вимушені призначати підсуд­ному іншу міру, аби їх рішення не співпало повністю з вимо­гою державного обвинувача.2В результаті виникає розрив між істинним переконанням суддів і його відтворенням у вироці.
Існує ще інша інтерпретація цього явища: «На жаль, окремі судді, які ні за що не визначають саме ту міру покарання, яку просить у своїй промові прокурор — державний обвинувач, і за будь-яких умов демонструючи свою владу і незалежність, дають на півроку, чи на півтора року більше або менше. Подібні негативні явища, безумовно, необхідно викорінювати.3
1Див. Чеканеє В.Я. Прокурорський нагляд в суді першої інстанції по кримінальних справах. С., 1962, с.44-45; Басков В.І. Прокурор в суді першої інстанції. X., 1986, с. 165-166; Ходиревський С.М., Матвієнко М.А. Соц.законність. 1970, № 7, с.40, № 9, с.76.
2Див. Савицький В.М. Нарис теорії прокурорського нагляду. М., 1975, с.108.
3Див. Маляров М.А. Прокурорський нагляд. М., 1974, с.66. Стаття «Соц.законність». 1964, № 9, с.27.
174
Не важко помітити, що в цьому поясненні ставка робиться на неправильну поведінку суддів, яка викликається, на наш погляд, чисто суб'єктивними причинами. Але таке пояснення лиш констатує те, що лежить на поверхні. У ньому нема відповіді, що не змушує суддів демонструвати свою владу і не­залежність. Справжніми причинами цього є те, про що йшла мова вище: прагнення суду зміцнити свій авторитет як спра­ведливого і незалежного органу правосуддя, розсіяти помил­кові уявлення, що буцімто суд завжди рахується з думкою про­курора, якому начебто належить вирішальне право у визна­ченні участі підсудного.
Якщо ж державний обвинувач буде називати точний розмір покарання тільки в крайньому разі, дійсно у необхідній ситу­ації, а по всіх інших справах буде вважати для себе обов'язко­вим висловлюватись лише про вид покарання і ступінь його тяжкості, то це, без сумніву, призведе до зникнення грунту, який породжує такі явно нездорові взаємовідносини проку­рора і суду, і тим самим буде сприяти зміцненню ділових контактів між ними.
У проекті нового Кримінально-процесуального кодексу по-новому ставиться питання про реагування суду на відмову про­курора від обвинувачення. Зокрема вказується, що у такому разі суд повинен закрити провадження у справі. Однак тут же підкрес­люється, що це не стосується випадків, коли підсудний чи потер­пілий наполягають на розгляді справи і постановленні вироку.
Це положення справді звільняє суд від невластивої йому функції обвинувачення. При незгоді потерпілого із заявою про­курора суд повинен продовжити розгляд справи і постанови­ти вирок. Зрозуміло, в цьому випадку суб'єкт обвинувачення діє самостійно і незалежно від позиції прокурора. Ніякі заяви прокурора, у тому числі і його відмова від обвинувачення, не повинні заважати потерпілому продовжувати виконувати свою обвинувальну функцію. А чому суд не повинен продовжувати розгляд справи, коли на цьому наполягає підсудний? Де ж логіка? Адже відмова прокурора від обвинувачення, підтри­мана потерпілим, усуває обвинувачення як таке. При цьому суд повинен винести виправдувальний вирок.
Виходячи з наведеного в цій главі теоретичного обгрунтуван­ня проблеми державного обвинувачення в судах та її дослід­ження шляхом анкетування практичних працівників органів прокуратури України всіх рівнів, автор вважає, що регламенту­вати і реалізувати таку важливу функцію можна, виклавши її в Законі України «Про прокуратуру» в слідуючій редакції:
175
«Тільки прокурор може висунути державне обвинувачення в суді про скоєння злочину на підставі матеріалів дізнання та досудового слідства.
Державне обвинувачення в судах підтримують прокурори.
При підтриманні державного обвинувачення прокурори є незалежними, керуються законом та своїм внутрішнім переко­нанням.
Завданням підтримання державного обвинувачення є викриття перед судом винних у скоєнні злочину та притягнення їх до встановленої законом відповідальності.
Обвинувальна промова прокурора є основною формою підтри­мання державного обвинувачення в суді і проголошується пуб­лічно».
В обвинувальній промові прокурор остаточно формулює і доводить перед судом висунуте проти підсудного обвинувачен­ня, відкриває обставини, що обтяжують та пом'якшують відпо­відальність підсудного, причини та умови, що сприяли вчи­ненню злочину, обґрунтовує вид і міру покарання, висловлює свою думку з приводу відшкодування матеріальних збитків, завданих злочином, а також з інших питань, які повинен ви­рішити суд згідно з кримінально-процесуальним законом при постановленні обвинувального вироку.
Якщо в судовому розгляді справи брали участь декілька про­курорів, то з обвинувальною промовою може виступити один із них або кожен у певній частині обвинувачення.
Після закінчення судових дебатів прокурор може скориста­тися своїм правом на репліку.
Прокурор бере репліку лише у випадках, коли в промовах захисника чи іншого учасника судових дебатів допущені пе­рекручення фактичних обставин справи, або з інших питань, що мають значення для вирішення справи.
У разі коли прокурор дійде висновку, що дані судового слідства не підтверджують висунутого обвинувачення, він зо­бов'язаний мотивовано відмовитися від обвинувачення.
Про відмову від обвинувачення в повному обсязі держав­ний обвинувач негайно повідомляє прокурора, який затвер­див обвинувальний висновок.
Повноваження прокурора, який бере участь в судовому розг­ляді кримінальної справи, визначаються цим Законом та кримі­нально-процесуальним законодавством.
Державний обвинувач має право принести апеляційний або касаційний протест на вироки, ухвали, постанови суду в порядку, передбаченому Кримінально-процесуальним кодексом України.
176
Право принесення апеляційного протесту на вироки, ухвали і постанови судів, що не набрали законної сили, надається Генеральному прокурору України та його заступникам, про­курору Автономної Республіки Крим, прокурорам областей, міст Києва і Севастополя, прирівняним до них прокурорам, їх заступникам в межах їх повноважень, прокурорам районів та прирівняним до них.
Право принесення касаційного протесту на вироки, ухвали і постанови судів першої і апеляційної інстанцій, що не набрали законної сили, надається Генеральному прокурору України, прокурору Автономної Республіки Крим, прокурорам облас­тей, міст Києва і Севастополя і прирівняним до них прокуро­рам, їх заступникам в межах їх повноважень незалежно від їх участі у розгляді справи судом першої або апеляційної інстанції.
Прокурор, який брав участь у розгляді справи судом апеляцій­ної інстанції, має право принесення касаційного протесту.
Право принесення протесту на судові рішення, що набрали законної сили в порядку виключного провадження, надається Генеральному прокурору і його заступникам на судові рішення у справах, розглянутих будь-яким судом; прокурору Автоном­ної Республіки Крим, прокурорам областей, міст Києва і Сева­стополя, військовим прокурорам регіонів, Військово-Морських сил та прирівняним до них прокурорам і їх заступникам — у справах, розглянутих відповідно Верховним Судом Автоном­ної Республіки Крим, обласним, Київським і Севастопольсь­ким міським, військовими судами регіону і Військово-Мор­ських сил, міжрайонним, районним (міським) судом, військо­вим судом гарнізону.
Протест на вирок, ухвалу, постанову суду може бути доповне­ний, змінений або відкликаний прокурором, який приніс про­тест, а також доповнений, змінений вищестоящим прокурором або його заступником до початку розгляду справи судом.
Протест прокурора про перегляд судового рішення в порядку виключного провадження може бути доповнений або змінений прокурором, який його вніс, або вищестоящим прокурором чи його заступником.
Прокурор або його заступник мають право в межах своєї ком­петенції витребувати із суду будь-яку справу чи категорію справ, з яких рішення набрали законної сили. За наявності підстав для перегляду справи прокурор зобов'язаний опротестовувати незаконні або необгрунтовані судові рішення.
Генеральний прокурор України і його заступники, прокурор Автономної Республіки Крим, прокурори областей, міст Києва
177
і Севастополя та прирівняні до них прокурори при наявності достатніх підстав, що свідчать про суттєве порушення закону, мають право одночасно з витребуванням кримінальної справи, з якої рішення вступило в законну силу, внести подання до суду вищого рівня про зупинення виконання вироку, ухвали, постанови суду до їх опротестування строком не більше як на три місяці до розгляду протесту в суді.
Прокурор, який підтримує державне обвинувачення в суді, з метою захисту інтересів держави, а також громадянина, який за станом здоров'я та з інших поважних причин не може захи­стити свої права, заявляє і підтримує цивільний позов про відшкодування збитків, заподіяних злочином.
Якраз цій проблемі присвячено слідуючу главу нашого дос­лідження.
І І
178
    продолжение
--PAGE_BREAK--ГЛАВА IV. ПРЕДСТАВНИЦТВО ПРОКУРАТУРОЮ
ІНТЕРЕСІВ ГРОМАДЯНИНА АБО ДЕРЖАВИ В СУДІ
У ВИПАДКАХ, ВИЗНАЧЕНИХ ЗАКОНОМ
§1. Проблеми представництва прокурора в суді
Статтею 121 Конституції України чітко передбачені права прокуратури як органу держави. Зокрема, у п.2 цієї статті закріплено її право представляти інтереси громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом.
Функція представництва інтересів громадянина або держави в суді є для прокуратури новою. До речі, такої функції не мала і прокуратура СРСР. Оскільки в Конституції зміст даної функції не розкривається, доцільно це зробити в новому Законі про прокуратуру. Не претендуючи на остаточне вирішення цього питання, гадаємо, що під функцією представництва в суді слід розуміти діяльність прокурора, яка поєднується з його участю в судовому розгляді цивільних, господарських справ та справ про адміністративні правопорушення з метою захисту прав і „законних інтересів окремої особи, громадян, держави, а також підготовкою та направленням в суд заяв та інших матеріалів, вжиттям інших заходів з поновленням порушеного права окре­мої людини, громадян, держави.
У Законі про прокуратуру необхідно також сформулювати приводи та підстави представництва прокурора в суді, його повноваження як безпосередньо в судовому засіданні, так і на стадії підготовки заяви в суд. Думається, що приводами для дій прокурора щодо здійснення своїх повноважень в межах даної функції можуть бути як звернення в прокуратуру громадянина, до органу державної влади, підприємства, іншої юридичної особи, так і безпосереднє виявлення прокурором порушеного права громадянина чи держави.,___
Представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави в суді є представництво особливого роду, передбачене Конституцією України, яке здійснюється на підставі відповід­ної заяви прокурора і його службового посвідчення.
Представництво прокуратурою здійснюється у всіх загальних та спеціалізованих судах.
Завданням представництва прокуратури в суді є захист прав, свобод та законних інтересів громадянина, а також інтересів держави.
Приводами представництва прокурора в суді інтересів грома­дянина або держави є звернення громадянина, державного орга-
179
ну, підприємства, установи, організації, а також виявлення по­рушень зазначених інтересів прокурором.
Прокурор обов'язково бере участь у розгляді справ, коли це визнав за необхідне суд, а також у випадках, визначених зако­ном.
Прокурор може вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагають інтереси держави. Позиція прокурора у справі є незалежною від інших учасників процесу.
ґ\ Прокуратура звертається до суду за захистом прав та свобод
/громадян, коли цього вимагає охорона держатшхлціересів, а
*• також представляє в суді Інтереси держави.
* Прокурор представляє в суді законні інтереси і захищає пра­ва і свободи неповнолітніх, недієздатних, обмежено дієздатних громадян та безвісно відсутніх, якщо ці інтереси не захищають відповідно їх батьки, усиновителі, опікуни та піклувальники.
Прокурор представляє і захищає в суді інтереси держави, коли відповідні державні органи контролю за додержанням законів не захищають державні інтереси при обов'язку забезпечувати територіальну цілісність, суверенітет, економічну, державну, інформаційну, національну безпеку, законність і правопоря­док тощо, виходячи із свого відомчого підходу або коли ці органи некомпетентні, не мають достатнього професіоналізму для ви­конання своїх обов'язків, коли їх посадові особи мають особи­сту зацікавленість у невиконанні своїх обов'язків по захисту державних інтересів, а також, коли ці органи контролю безпо­середньо посягають на інтереси держави. Прокурор і в інших випадках представляє в суді інтереси держави і захищає їх, якщо ці інтереси залишаються незахищеними.
Прокуратура звертається за захистом інтересів держави в суд, коли органи центральної виконавчої влади, місцеві адмі­ністрації, органи місцевого самоврядування допустили пору­шення законності при виданні правових актів, а також за захис­том порушених засад конституційного ладу, суспільного життя, права власності, економічної, екологічної та інформаційної безпеки держави.
Обсяг і межі повноважень прокурора, який представляє інте­реси громадянина або держави в суді, визначаються цим Зако­ном та процесуальним законодавством України.
Прокурор, виявляючи порушення інтересів громадянина або держави, має право звернутися до органу, посадової особи, які їх допустили, чи до вищестоящого органу з вимогою про їх усунення або з заявою до суду. Право вибору належить проку­рору.
180
Коли виникає необхідність захистити інтереси громадянина або держави, прокурор має право:
1) вимагати необхідні матеріали, документи, рішення, розпо­рядження, інструкції, накази та інші акти, статистичні дані, акти ревізій, перевірок, висновки спеціалістів тощо;
2) викликати до прокуратури посадових осіб і громадян, ви­магати від них письмових чи усних пояснень щодо порушень інтересів громадянина або держави;
3) призначати проведення в межах своєї компетенції відповід­ними органами, установами, організаціями ревізій, експертиз, перевірок, а також залучати для з'ясування необхідних питань експертів та інших спеціалістів;
4) вносити подання про усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють.
Представництво в судах інтересів громадян у випадках, виз­начених законом, є самостійною формою державної діяльності. У цивільному процесі прокурор виступає як суб'єкт цивільних процесуальних правовідносин, реалізуючи свої суб'єктивні права і виконуючи відповідні обов'язки, що витікають з його право­вого становища. Прокурор як суб'єкт цивільно-процесуального права відноситься до складу осіб, що беруть участь у справі.
Право порушення цивільної справи в суді відповідно до законодавства надано широкому колу осіб, що звертаються за захистом свого права чи охоронюваного законом інтересу: про­курору, органам державного управління, підприємствам, гро­мадським організаціям, чи окремим громадянам у випадках, коли за законом вони можуть звертатися за захистом прав і інтересів інших осіб.
Законодавець не поставив знак рівності між названими суб'­єктами ттряват хоча надає~всім їм рівне право на порушення цивільної справи. Це обґрунтовується перш за все особливос­тями правового становища кожного з перерахованих суб'єктів. Якщо для подачі заяви (позовної) і порушенням цивільної спра­ви в суді громадянам і організація — позивачам — необхідно звернутись за захистом свого права чи охоронюваного законом інтересу в спірному матеріальному правовідношенні, а органам державного управління, профспілкам по закону надана можли­вість звертатись за захистом прав і інтересів інших осіб, то прокурор зобов'язується порушити цивільну справу у випадках, визначених законом.
Як головні підстави, що дають право прокурору порушувати цивільну справу, розглядаються порушення закону і порушен­ня чи оспорювання суб'єктивних матеріальних прав і охоро-
181
нюваних законом інтересів фізичних і юридичних осіб, коли вони самі не взмозі захистити свої інтереси чи ті, шо торка­ються державних інтересів.
Автором розділяється точка зору про поняття права на звер­нення до суду за судовим захистом як права на судовий роз­гляд заявленої вимоги, як права на процес і судове рішення. Це обґрунтовується тими підставами, які надані суду (судді) як право відмовити в прийнятті позовної заяви.
Нами обґрунтовується правильність твердження, що суд не має права закрити провадження по справі, якщо прокурор відмо­вився від пред'явленого позову з мотивів неучасті особи, в інте­ресах якої пред'явлено позов у справі, і визнається, що таке право надається суду лише у разі відмови позивача від позову. З урахуванням диспозитивності цивільного процесу вважаю, що притягнути позивача до участі у справі в обов'язковому поряд­ку неможливо, закриття провадження по справі з вищевказа­них мотивів позбавило б позивача можливості захисту своїх прав в майбутньому, і тому в даному випадку визнається недо­цільним залишати позов прокурора без розгляду і заповнити наявне в законі упущення з цього приводу.
Двигуном судового розгляду є позовна заява, що подана про­курором. ^^ш^яттягІозову, на нашу думку, визначається як не-єдине поняття з урахуванням двох сторін: процесуальної, яка має право_звернення до суду пр^^адйсхлща^.,_
в соЬІ ввача до відповідача.
Особливий Інтерес викликає питання про сумісність права суду притягати за своєю ініціативою до участі в цивільному процесі прокурора з принципом незалежності прокурорських органів. У зв'язку з цим підтримується судження, що для про­курора можуть бути обов'язковими тільки такі вимоги суду, виконання яких не позбавляє його ініціативи і суб'єктивного права та прерогативи на пред'явлення позову.
У цивільному процесі прокурор реалізує надані йому цивіль­ним процесуальним законодавством права і обов'язки і в силу принципу диспозитивності зобов'язаний прагнути до реалізації іншими суб'єктами цивільних процесуальних правовідносин, їх суб'єктивних прав і обов'язків. Тому не можна погоджува­тись з твердженням, що дії прокурора набувають владного ха­рактеру. В судовому процесі владні повноваження належать суду як органу держави, покликаному здійснювати правосуддя.
Аналізуючи зміст передбачених процесуальних прав і обо­в'язків прокурора, автор доходить до висновку, що діяльність прокурора у цивільному процесі полягає в захисті закону від
182
порушень і тим самим в захисті порушених прав і охороню-ваних законом інтересів інших осіб, що беруть участь у справі.1
Він має право пред'явити позов, вступити у справу на будь-якій стадії процесу, брати участь в дослідженні доказів, роз-/гляді справи, якщо це передбачено законом чи визнано судом. \ Прокурормає право знайомитись з матеріалами справи, заяв­ляти відводи^ представляти докази, брати участь в їх дослід­женні, заявляти клопотання^ також вчиняти інші прсщесу-альнГдп, пе^едбаченГ законом. Розкладаючи по¥новаження прокурбра на відмову вщ~пре1рявленого позову, на зміну заяв­лених ним позовних вимог, тобто на збільшення чи зменшен­ня розміру позовних вимог, ми вважаємо, що в цій частині необхідне реформування чинного законодавства в напрямку розширення прав прокурора і виділення їх в окрему главу нового Цивільно-процесуального кодексу.    продолжение
--PAGE_BREAK--
Автор підтримує думку про те, що процесуальні права і обо­в'язки не можна змішувати з його посадовими правами і обо­в'язками, і ні в якому разі не можна ототожнювати процесу­альні права і обов'язки з посадовими правами і обов'язками.
Погоджуючись з думкою про необхідність в новому Цивіль­но-процесуальному кодексі конкретизувати і більш повно рег­ламентувати участь прокурора в процесі, його права і обов'яз­ки, автор вважає доцільним регламентувати у цивільному про­цесуальному законодавстві суб'єктивні цивільні процесуальні права і обов'язки прокурора, вказавши на послідовність їх реа­лізації у цивільному процесі.
Випадки обов'язкової участі прокурора у цивільному процесі повинні передбачатись законом. На нашу думку, доцільно до­датково регламентувати обов'язкову участь прокурора по спра­вах, пов'язаних з діями державних органів і їх посадових осіб, а також по справах, що зачіпають інтереси держави. Висновок розглядається як підсумок діяльності прокурора по цивільній справі, підсумок вияснення обставин, що підтверджують по­зовні вимоги позивача і заперечень відповідача, підсумок дос­лідження доказів, встановлення фактичних взаємовідносин сторін і тим самим насамкінець служить правильному вирішен­ню спору судом.
Прокурор має право вступити в справу на будь-якій стадії процесу. У зв'язку з цим нами рекомендується вирішити питан-
'Див. Бапченко-Любимова. Участь прокурора в суді першої і другої інстанції по цивільних справах. М., 1983, с.11.
183
ня в законодавчому порядку про надання прокурору права при вступі в уже розпочатий процес знайомитися з матеріала­ми справи, а також з протоколом судового засідання, тобто з процесуальн йми діями, вчиненими до його вступу в процес. Такий підхід грунтується на тому, що успішна участь прокуро­ра у справі з метою дачі висновку можлива тільки в тому разі, якщо цьому передує активне з'ясування ним всіх питань, по­в'язаних з предметом судової діяльності.
З нашої точки зору, для правильного винесення судом рі­шення по справі неабияке значення має форма подачі прокуро­ром висновку по справі. Щодо форми і плану висновку проку­рора існують відповідні методичні рекомендації.1Однак го­ловне в ньому — це охоплення всіх питань, викладених в позовній вимозі, фактичних обставин, встановлених в судово­му засіданні.
Прокурор повинен вживати заходів до захисту порушува­них цивільних справ. Звідси випливає висновок, що для пред'явлення позову прокурором обов'язковою умовою є на­явність законних до цього підстав. Тобто до порушення справи прокурор повинен переконатися в тому, що пору­шення закону в даному конкретному випадку вимагає втру­чання органів прокуратури. Підставою для цього можуть бути факти публічного порушення закону з боку окремих поса­дових осіб і т.п. Іншими словами, виходить, що відновлен­ня порушеного права має принципове значення для держа­ви і суспільства.
Прокурор зобов'язаний пред'явити позов і в тому разі, коли державі діями обвинувачених нанесені матеріальні збитки, а кримінальну справу закрито. Цей обов'язок лежить на проку­ророві і тоді, коли, розглянувши кримінальну справу, суд виз­нає за цивільним позивачем лише право на задоволення позову чи залишить позов без розгляду.
Прокурор повинен пред'являти позови для захисту непраце­здатних і потребуючих батьків, якщо вони за станом здоров'я чи віку позбавлені можливості самі захистити свої права.
Пред'являючи позов, прокурор повинен бути переконаний в обгрунтованості позову. Тому слід дуже ретельно знайомитися із заявами і документами, що надійшли від установ, органі­зацій чи окремих громадян.
'Див. Огляд практики участі прокурорів у розгляді цивільних справ, М., 1989, с.1.
184
Матеріал, що надійшов до прокуратури, повинен бути пере­вірений до пред'явлення позову. Перевірка може бути прове­дена прокурором шляхом витребування документів чи опиту окремих громадян. Така перевірка особливо необхідна в тих випадках, коли особи, в інтересах яких пред'явлені позови, самі не можуть захистити свої законні інтереси (малолітні, непра­цездатні, престарілі тощо).
Прокурор зобов'язаний доказувати обгрунтованість заявле­них вимог. Це означає, що до позовної заяви повинні бути додані документи та інші письмові докази, що підтверджують позов, вказані свідки, які можуть підтвердити ті чи інші обста­вини. Порушувана прокурором справа повинна бути підвідом­ча суду. Підвідомчість визначає коло справ, на розгляд і вирі­шення яких уповноважені різні органи, в тому числі судові. Підвідомчість розмежовує повноваження судових органів і повноваження інших органів.
Пред'являючи позов, прокурор повинен перевірити, чи не минув строк позовної давності, встановлений законом. У разі коли строк минув, він має право порушити перед судом питан­ня Ітррвіднрвленнястроку. Як правило, заява про відновлення строку Іюзовної давності складається окремо і подається в суд разомТ~гГОЗОВн«оТо~заяво1оТ11ропуск строку позовної давності беТТюважнЖ~ТІрТїчТїн»Тйоже потягнути відмову в позові лише І при вирішенні спору по сутіЙОозовна заява\ складена проку­рором, повинна відповід^та^щм^гам_закону. У ній повинні бути вказані обставини,_що служать підставою позову, вказаний за­кон, в силу якого пБзЖІпдїшТІєТаІГОтоТЄтІ^ТІПЗІІПЕІ^™
¥й! иогиТ Прокурор в позовній заяві
повинен вказати:
а) в чиїх інтересах прокурор починає справу (повну назву установи, підприємства, організації);
б) які є дані про відповідача;
в) коротко, але доступно, ясно і точно викласти обставини справи (підстави позову);
г) докази, що підтверджують позовні вимоги;
д) закон, яким слід керуватись при вирішенні справи;
е) ціну позову і вказати осіб, що підлягають викликові у су­дове засідання.
Позови, пред'явлені прокурором, не оплачуються державним митом і звільнені від судових витрат. Задовольняючи позов, державне мито і видатки по провадженню справи на підставі судового рішення стягуються з відповідної сторони пропорцій­но задоволеній частині позову в користь місцевого бюджету.
185
Отримавши позовну заяву, суддя може визнати попередню під­готовку справи зайвою і призначити справу до слухання. Слід зазначити, що необхідність в проведенні попередньої перевірки справи значною мірою залежить від того, наскільки доброякісно і юридичне правильно підготовлений позовний матеріал. Якщо про­курор перевірив матеріал, що надійшов до нього, правильно об­грунтував позовні вимоги і подав досить переконливі докази, що підтверджують позов, немає необхідності в досудовій підготовці справи. У цих випадках не тільки скорочуються строки розгляду справ, але й гарантується задоволення позовів.
Якщо виникає необхідність забезпечення позову, тобто на­класти арешт на належне відповідачу майно і те, що знаходить­ся у нього чи в сторонніх осіб, майно, то прокурор зобов'яза­ний поставити це запитання перед судом, який буде розгляда­ти справу.
В юридичній літературі викладені різні погляди відносно участі прокурора у цивільному процесі і його процесуальне станови­ще. Одні стверджувють, що прокурор у цивільному процесі виступає як сторона і є стороною, оскільки бере участь у розгляді справи, пред'являє суду докази, домагається визнання правильності своїх претензій. Згідно з іншою точкою зору прокурор у цивільному процесі є стороною в процесуальному значенні цього слова.~~~~
\/ Прокурор не є суб'єктом спірного матеріального правовідно-шення, рішення суду не встановлюють для нього цивільних прав і цивільно-правових обов'язків.
Відмова прокурора від позову, пред'явленого в порядку, пе­редбаченому законом, не є обов'язковою для закриття справи, оскільки особа, в інтересах якої пред'явлено позов, може само­стійно захистити свої права як сторона (позивач); прокурор не може закінчити справу мировою угодою; до прокурора, що пред­'явив позов, не можна пред'явити зустрічної позовної вимоги. Прокурор не є представником сторони. Беручи участь у ци­вільному процесі, він не потребує повноважень сторони, ке­руючись у своїх висновках, поясненнях і діях тільки законом. ^/Процесуальне становище прокурора відрізняється від^тано-вища інших учасників процесу, зокрема_від_сторін. Закон надає прокурору право^к-розпочати^справу, так і вступити в неї на будь-якій стадії процесу. Так, прокурор може внести касаційне чи окреме подання по справі, по якій раніше не брав участі. Крім того, він може брати участь у розгляді справи з ініціативи суду. Здійснюючи свої права і обов'язки, прокурор вчиняє ряд процесуальних дій, нехарактерних стороні.
186
Таким чином, обсяг процесуальних прав і обов'язків проку­рора відрізняється від обсягу процесуальних прав і обов'язків сторони. Все це означає, що прокурор займає самостійне ста­новище в процесі, що визначається завданнями і суттю проку­рорського нагляду. Порушуючи цивільну справу, вступаючи в розпочату справу на будь-якій стадії процесу, прокурор завжди залишається представником держави; здійснюючи функції на­гляду, він не усуває і не замінює сторони, які завжди беруть участь у цивільному процесі, навіть у процесі, розпочатому прокурором.
Таким чином, праві були ті працівники науки і практики, якими висловлена точка зору про те, що прокурор в цивільно­му процесі не є стороною.1
Для того, щоб прокурор міг виконати покладені на нього обов'язки і завдання в цивільному процесі, закон надає йому для цього широкі права, які проявляються на кожній із стадій процесу в певних процесуальних формах.
Вся діяльність прокурора в цивільному процесі незалежно від стадії процесу проходить в процесуальних формах, підпоряд­кована єдиній меті — охороні державних інтересів чи інтересів громадян.    продолжение
--PAGE_BREAK--
І/ Під процесуальними формами участі прокурора та осіб, які беруть участь у справТТметою захисту гіріва таТйтересів інших осіб, у цивільному процесі необхідно розуміти закріплену в за­коні правомочність їхвпливу на розвиток цивільного провад­ження. Залежно від останнього прокурор бере участь уіїіох формах: 1) у_формі_ порушення ^справм^ б) у формі вступу у
… ~
_
В основу визначення процесуальної форми участі прокурора в цивільному процесі нами покладений не зміст наглядних його завдань, пов'язаних з характером і завданнями стадій процесу, а ступінь активності в порушенні цивільного провадження по справі. Ми вважаємо, що форма участі прокурора в цивільному процесі залежить від порядку вступу його до процесу. В юри­дичній літературі про форми участі прокурора в цивільному про­цесі висловлені різні міркування. Деякі автори розглядають це питання не тільки у плані впливу прокурора на порушення про­цесу, але й характеру, змісту діяльності стосовно стадій процесу, підкреслюючи, що різні стадії викликають різні форми участі.
;Див. Прокурорський нагляд по цивільних справах. Група ав­торів. М., 1989, с.20.
187
Деякі автори доводять, що процесуальних форм участі про­курора в цивільному процесі багато, зокрема: 1) порушення справи; 2) вступ у справу в суді першої інстанції; 3) необхідна участь за ухвалою суду; 4) внесення подання на рішення й ух­вали суду, що не набули законної сили; 5) підтримання подан­ня в суді другої інстанції; 6) подання висновку в суді другої інстанції по скаргах сторін; 7) подання протесту на рішення, ухвали, постанови суду, що набули законної сили; 8) подання вищестоящому прокурору з приводу принесення протесту на судові постанови, що набули законної сили; 9) участь в засі­данні судово-наглядних органів; 10) порушення провадження про перегляд справ за нововиявленими обставинами.
Деякі автори називають такі форми участі прокурора в ци­вільному процесі: 1) пред'явлення і підтримання позову; 2) вступ у розпочатий процес у стадії судового розгляду для подання висновку; 3) перевірка судових рішень і ухвал, що не набули законної сили; 4) перевірка судових рішень і ухвал, що набули законної сили; 5) участь у суді другої інстанції; 6) діяльність у судово-наглядних органах; 7) участь у провад­женні за нововиявленими обставинами.
Наведену класифікацію процесуальних форм участі прокуро­ра в цивільному процесі не можна визнати досконалою. Якщо проаналізувати визначені форми участі прокурора у цивільно­му процесі, то всіх їх, у кожній стадії процесу можна звести до двох форм — порушення справи та вступ у порушену справу. Визначені численні форми є не що інше, як перелік процесу­альних дій, що мають характерні ознаки стадій процесу (або є самі стадіями процесу), які викликають до життя одну з двох процесуальних форм участі прокурора в процесі.
Автори, по суті, розглядають процесуальні дії або стадії про­цесу як форму участі прокурора, тобто проводять аналогію між процесуальними діями, стадіями процесу і процесуальними формами, хоч це цілком самостійні цивільні процесуальні ка­тегорії, які пов'язані між собою, але нетотожні.
Але ж основним є те, що запропонована класифікація проце­суальних форм участі прокурора в цивільному процесі супере­чить закону, який визндцае. що прокурор має прав^пред'яви^ ти позов або вступити у справу в будь-якій стадії процесу, тоб­то даптроцесуальні^орми^;;^поруше^1НЇп^роцесу^ вступ у по­рушену страву!
Порушення прокурором цивільного процесу в суді першої
^інстанції є засобом забезпечення законності і можливе з усіх
категорій справ, що віднесені на розгляд цивільного судочин-
188
ства. Це можуть бути справи позовного, з адміністративно-правових відносин та окремого провадження.
Порушення прокурором цивільного процесу в суді першої інстанції наступає тоді, коли цього вимагає охорона державних або громадських інтересів чи прав і охоронюваних законом інте­ресів громадян.
Закон не визначає, коли наступають такі обставини, а надає право прокурору встановити їх у кожному конкретному випад­ку з будь-яких спірних правовідносин. Вони вирішуються, ви­ходячи з обставин справи, характеру правопорушення, необхід­ності втручання органів прокуратури в справу і перенесення її на розгляд суду, враховуючи, наскільки фактично порушені пра­ва, що потребують захисту.
В інших випадках прокурор має роз'яснити особам наявність у них права на позов і/у разі необхідності сприяти правосуддю, вступивши в процесі/Порушення прокурором цивільного про­цесу в суді першої інстанції наступає внаслідок подання ним до суд^щдповідного пр^есуальнш^Щумента'гКОлиПие«спра-ва^позовного провадженн^Лто прокурор пред'являє позов, зовнішній про^в_якого оформляється у позовній заяві. Коли це справа(&^рем^оПітр^вадження^ тсГпрокурор подає заяву або протест. Процесуальний документ,»«який є пщставою для суду почати цивільне провадження, повинен мати письмову форму. Позовна заява за змістом пишеться так, щоб вона мала всі не­обхідні реквізити. Заява та протест мусять задовольняти вимо­ги врахування особливостей справ окремого провадження. По­дані прокурором процесуальні документи на порушення про­цесу державним митом не обкл здаються .\
З прийняттям позовної заяви починається цивільний процес./ Для того, щоб прокурор міг якнайкраще виконати свої завдан- * ня, законодавець надає йому широкі процесуальні права та покладає на нього процесуальні обов'язки. Він може заявляти різні клопотання про залучення до участі у справі третіх осіб, заміну сторін органів державного управління, виклик на судові засідання додаткових свідків, призначення експертизи, прове­дення місцевого огляду, витребування письмових і речових до­казів тощо.
Прокурор може просити суд про забезпечення доказів, позо­ву, зміну способу забезпечення доказу і позову, розшук відпо­відача.
189
Прокурор має право знати про день, час і місце проведення місцевого огляду, судового засідання по розгляду справи, знати прізвища осіб, склад і давати їм відводи. Він може змінювати предмет і підставу позову, збільшувати або зменшувати позовні вимоги^У судовому засіданні пр^куро^~мМ1травіо~дати гіояс-ненняГщодо позову, подаюти_доказІО'а__брати активну^часть у і^^ос^ідженні^ висловлювати свої міркування з приводу кло­потань осіб, що беруть участь у справі, робити висновки з усіх процесуальних питань, виступати у дебатах сторін і по розг­ляді справи.
Прокурор має право також знайомитися з протоколом су­дового засідання і подавати до нього свої зауваження. Коли прийняте судом рішення має недоліки, які можуть бути виправлені цим же судом, то прокурор може порушити про­цес про виправлення помилок і явних арифметичних поми­лок, про винесення додаткового рішення та про роз'яснен­ня рішення.
Порушення прокурором процесу можливе і в суді другої інстанції. Суд, який розглядає справу по суті, повинен устано­вити об'єктивну істину в спірних правовідносинах, з'ясувати справжні права й обов'язки сторін і третіх осіб і на підставі закону вирішити спір, постановляючи про це рішення.
Іноді судові рішення не відповідають цим вимогам, прийма­ються з порушенням норм матеріального і процесуального права, з використанням недоброякісного доказового матеріалу, нез'я-суванням всіх істотних обставин справи.
Такі рішення, якщо вони не набули законної сили, перегля­даються в стадії касаційного оскарження, шляхом внесення касаційного подання до суду другої інстанцш Щоб_розпотало-ся касаційне провадження, необхідно, щоб правомочні»особи по^[зуш«йлїї~пр15ІЩс»ЗГсуді другої Інстанщї. Правом порушення процесу 1Гк1Жщи! гому~суді наділений і прокурор незалежно від того, брав він участь у суді першої інстанції чи ні та в якій процесуальній формі.
Для того, щоб був порушений касаційний процес, прокурор повинен виконати певну процесуальну дію, подати до суду відпо­відний процесуальний документ, який іменується касаційним поданням.
Порушуючи касаційне провадження з перевірки рішень і ух­вал суду, прокурор виконує обов'язок щодо усунення пору­шень закону. І хоч такі дії спрямовані стосовно конкретної справи, вони є засобом запобігання повторення судовими орга­нами подібних порушень.
190
(^Касаційне ^тоданняла формою є письмовим і за змістом му­сить відповідати вимогам процесуального закону. Воно повин­но бути підписане прокурором і подане з копіями відповідно до кількості осіб, що брали участь у справі, через суд першої
протягом десяти днів з на-
ступного дня після оголошення рішення суду. «Усталії касаційного оскарження прокурор має право заявля­ти клопотання, подавати додатково докази. Він має право бути повідомленим про день, час, місце засідання касаційного суду, брати активну участь у дослідженні судом матеріалів справи: задавати питання особам, які беруть участь у справі, робити висновки з усіх процесуальних питань, що виникають під час касаційного провадження, та давати висновок з суті обставин справи і рішення суду, яке переглядається касаційною інстан­цією.
Порушення процесу прокурором можливе в стадії перегляду у порядку судового нагляду рішень, ухвал, постанов суду, що набули законної сили.
Враховуючи, що перегляд судових рішень, що набули за­конної сили, не є звичайним методом виправлення допу­щених судом помилок, цивільно-процесуальне законодав­ство не всім прокурорам надало право порушувати провад­ження у цій стадії процес у. Тільки Генеральний прокурор України, його заступники, прокурори областей, міст Києва і Севастополя та прирівняні до них військові прокурори наділені таким правом. Прокурори районів та міст і при­рівняні до них прокурори таким правом не користуються, але вони мають право витребовувати від відповідних судів цивільну справу, і коли по ній будуть встановлені істотні підстави для подання протесту в порядку нагляду, то вони звертаються з поданням до вищестоящого прокурора, який має такі права.
у Для^порушення провадження^уПїорядкуТнагляду) прокурор подаеГдо відповідної судової Тнстанції протест. Чинне цивіль­но-процесуальне законодавство не регулює питання форми і змісту протесту, але цілком зрозуміло, що за формою він пови­нен бути письмовим, а за змістом — відповідати вимогам, що ставляться до подань, які подаються в касаційному порядку. Прокурор, який подає протест у порядку нагляду, зобов'яза­ний додати до нього копії протесту відповідно до кількості осіб, які брали участь у справі.    продолжение
--PAGE_BREAK--
Прокурор може порушити цивільний процес про перегляд судових рішень, ухвал, постанов, що набули законної сили, за
191
( нововиявлени^ш^рбставинами? Прокурор має право на по-Тщомлення~його про час розгляду подання, знати склад суду, давати відводи, заявляти клопотання, брати активну участь у дослідженні всіх матеріалів по справі, пояснити суть свого подання, робити висновки з процесуальних питань та висно­вок по суті справи.
.Вступаючи в стадію перегляду сіаових рішень, ухвал,, поста­нов, що набули законної сили, за_нововиявленими обставина-мигпртла^р1г«акож]Т5орить висномік^^сіх^ процесуальних пи­тань та по суті розгляду заяви проперегляд.
Незалежно від форми участі і стадії процесу прокурор всту­пає у цивільні відносини з судом, тому що цього вимагають охорона інтересів держави чи прав і інтересів громадян.
Вирішення питання про визначення цивільно-процесуаль­ної правосуб'єктності прокурора має не тільки теоретичне, але й практичне значення. Воно сприяє розкриттю завдань і функцій прокурора в цивільному процесі та поліпшенню його діяльності.
Автор розділяє позицію тих вчених, які твердять, що неза­лежно від форми участі прокурора в цивільному процесі він є самостійним суб'єктом цивільних процесуальних правовідно­син, завжди є представником держави. У цивільному процесі він є сам собою і його процесуальну правосуб'єктність можна визначити тільки як самостійної особи, що бере участь у справі, назва якій — прокурор у цивільному процесі.
Це підтверджується численними нормами цивільного проце­суального законодавства, що врегульовує участь прокурора у процесі.
у \ Прокурор не є представником сторони, він у процесі діє без ^ повноважень від неї, керуючись тільки законом.
Процесуальна правосуб'єктність прокурора не може бути зве­дена до сторони позивача, тому що ці суб'єкти цивільних процесуальних відносин істотно відрізняються один від одного.
Сторони — це суб'єкти матеріально-правових відносин, спір яких переданий на розгляд суду. У наслідках розгляду справи вони суб'єктивно заінтересовані, свої дії в процесі спрямову­ють на те, щоб суд виніс сприятливе для них рішення, задо­вольнив чи відмовив у позові. ґ~}
Прокурор у справі має іншу заінте{іесованість — не суб'єктивну
/матеріально-правову, (Оержавну7|У з.в'язку з чим свої дії він
' спрямовуватим£2Іа^г|^що6_суд прийшпГрішення, яке~їідп6вь
»дало^Тнте^сам_держави і громаданттггтагбуло законним і
обгрунтованим.
192
Прокурор — не сторона і в процесуальному розумінні, ос­кільки нашому праву невідомий поділ суб'єкта процесуаль­них відносин на дві частини: матеріальну і процесуальну. До того ж ця назва не розкриває правової природи участі проку­рора у цивільному процесі.
Назва суб'єкта процесуальних відносин повинна відбивати внутрішню суть явища, його завдання і функції в процесі. І дійсно, цим умовам відповідає визначення прокурора як само­стійного суб'єкта цивільних процесуальних правовідносин, як особи, що бере участь у справі, зміст якої відбивається понят­тям «участь прокурора у цивільному процесі».
Діяльність прокурора, на нашу думку, не повинна змінюва-
не
«£
тись. Він/залишається представником органу держави чи гро­мадянина у випадках, визначених законом.
Автором проведено анкетування оперативних працівників апарату Генеральної прокуратури України, майже всіх проку­рорських працівників прокуратур областей, обласних центрів, міськрайпрокурорів та прирівняних до них. Понад шістдесят відсотків опитаних вважають, що представництво інтересів гро­мадянина чи держави в суді необхідно більш чітко регламенту­вати в проекті Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про прокуратуру». Майже стільки ж анкетованих вва­жають обов'язковою участь прокурора у розгляді судом цивіль­них справ за позовом прокурора. Половина опитаних пози­тивно відноситься до наглядового порядку перевірки цивіль­них справ.
Є діаметрально протилежні думки щодо місця і функцій про­курора у цивільному процесі. Зокрема, представляти інтереси держави і громадянина в суді незалежно від волі та бажання громадянина чи повноважного представника органу держави, тобто за відсутності письмового прохання юридичної чи фізич­ної особи. На думку автора, прокурор — це є державний орган і ніяких додаткових документів, довіреності, письмового про­хання тощо на представлення інтересів держави в судах чи ар­бітражних судах не потрібно. Що стосується захисту в суді інте­ресів фізичних осіб, які самі не взмозі це зробити, то такі підста­ви повинні випливати із представлених прокурорами в суд ма­теріалів.
Чи має прокурор право на порушення справи у загальному чи арбітражному суді, тобто право самостійно подавати позов­ну заяву до нього, чи він має лише право на представництво, а отже й на подачу такої заяви тільки за наявності письмового прохання цих осіб? На мій погляд, це два різні інститути.
^ П. Шумський
193
Вважаю, що відповідно до Конституції прокурор не має права самостійно звертатися з позовом до загального чи спец­іального суду на захист інтересів громадян і держави. Він повинен одержати від цих фізичних і юридичних осіб спец­іальне повноваження, вирішене у письмовій формі. Виняток мають становити лише випадки, щодо яких є застереження в матеріальному, а не в процесуальному законі.
Щоб визначитися з поняттям представництва, звернемось до статей 62 і 64 Цивільного кодексу. Згідно з ними повноважен­ня представника грунтуються на довіреності, законі або адмініс­тративному акті. Довіреністю визнається лише письмове упов­новаження на представництво.
Отжеузакон встановлює три види представництва: нагпдставі довіреності, закону_або адміністративного акта. Що стосується перших двох видів, то тут все~зрозумцгоГ гадаю, питань не ви­никає. А щодо представництва на підставі закону, то це питан­ня потребує чіткої регламентації, оскільки різні посадові особи органів правосуддя і прокуратури розуміють його по-різному.
На мою думку, представництво на підставі закону — це пред­ставництво голови правління акціонерного товариства відповід­но до ст.48 Закону України «Про господарські товариства»; представництво батьків з метою захисту прав та інтересів їх неповнолітніх дітей згідно зі ст.60 Кодексу про шлюб та сім'ю України та інші види представництва, щодо яких є спеціальне застереження в матеріальному законі.
Водночас представництво адвоката в інтересах фізичної або юридичної особи, що випливає з Закону України «Про адвока­туру», може мати місце лише на підставі укладеної угоди і ви­писаного ордера. У ст.2 Арбітражного процесуального кодексу України йдеться й про те, що справи в арбітражному суді пору­шуються і за позовами прокурорів, які звертаються до нього в інтересах державних органів, державних підприємств і органі­зацій. Ст. 118 Цивільного процесуального кодексу України надає прокурору право пред'являти позов до суду на захист прав і законних інтересів громадян та державних інтересів. Ст.20 (п.6) Закону України «Про прокуратуру» також надає прокурору право звертатися до загального або арбітражного суду з заявою про захист прав і законних інтересів громадян, держави, підприємств та інших юридичних осіб.
Отже, Конституція, виключивши з повноважень прокурора представництво в інтересах підприємств, установ, організацій державної та інших форм власності, звужує його права. Крім того, треба зазначити, що всі вказані вище норми мають пере-
194
важно процесуальний характер, що регламентує діяльність про­курора. У жодній з них не йдеться про те, що прокурор має право робити це всупереч волі особи, в інтересах якої він бажає пред'явити позов, що прокурор є законним представником гро­мадян, держави і державних організацій, установ, підприємств. Так, прокурор стоїть на сторожі виконання законів цими осо­бами, однак він не є їх законним представником. У нього дос­татньо засобів для вжиття заходів до порушників законів. Це внесення подання, припису, а за наявності в діях громадян чи посадових осіб складу злочину, порушення щодо них кримі­нальної справи.
Таким чином, те, що Конституція наділяє прокурора лише правом представництва, її норми мають пряму і найвищу силу, прокурор в силу чинних законів не є законним представником громадян і держави, державних та інших організацій, дає мені підставу твердити, що за змістом Конституції і права звернення до суду за захистом інтересів цих осіб без відповідного на те уповноваження з їх боку, вираженого у письмовій формі упов­новаженою особою держави або громадянином, прокурор не має. А тим більше він не може пред'являти позови від імені цих осіб всупереч їх волі.
Якщо дослівно тлумачити поняття представництва, то треба визнати, що представництво прокурора мало чим відрізняться від представництва адвоката. Але адвокат не має права само­стійно пред'являти позов до суду від імені фізичних і юридич­них осіб. Він робить це лише після звернення до нього вказа­них осіб і наділення його вираженими у письмовій формі по­вноваженнями.
Право прокурора на подачу позовної або іншої заяви в інте­ресах третіх осіб не може бути абстрактним. Воно має бути конкретизоване в матеріальній нормі, що регулює ті або інші види відносин громадянина і держави. Наприклад, ст.256 ЦПК України закріплює право прокурора подавати заяви про виз­нання громадянина обмежено дієздатним або недієздатним. І хоч ця норма міститься у процесуальному законі, вона має більше матеріальний характер, оскільки регулює конкретний вид відносин у державі.
\/ Тому, на мій погляд, прокурор має право на самостійну по­дачу заяви до загального або спеціального суду лише у тих ви­падках, про які прямо йдеться в конкретному законі, що регу­лює ті або інші види правовідносин. В усіх інших випадках, як випливає з вимог Конституції, він має право робити це лише на підставі письмового прохання, в силу виданої йому фізич-
7*195
ною особою або уповноваженою особою державного органу письмової довіреності.
Я розумію, що така точка зору є спірною. Однак законода­вець, на мою думку, «заблукав» у своїх законодавчих актах, що стосуються прав прокурора, розкидавши їх по усіх галузях пра­ва і давши їм різне тлумачення. З Конституції випливає лише такий висновок.
Вважаю, що у новому Цивільному кодексі України необхідно чітко, у конкретних матеріальних нормах вказати, коли і в яких випадках прокурор має право самостійно подавати до суду по­зовну заяву. Якщо законодавець наділяє прокурора правом відстоювати інтереси держави і громадян, треба до глави про представництво внести доповнення і вказати, що прокурор є законним представником держави і громадян, які не здатні са­мостійно захищати свої інтереси та не мають законних пред­ставників. Це усуне ті непорозуміння, які виникають під час застосування інституту представництва щодо прокурора.1
Як відомо, статтею 121 Конституції певною мірою звужені наглядові функції прокуратури: за рахунок фактичної ліквідації так званого загального нагляду і повноважень по розслідуван­ню злочинів. Сперечатися з приводу доцільності цього кроку мало сенс під час обговорення проекту Конституції. Зараз по­трібно вжити заходів до того, щоб у межах Конституції якнай­повніше зберегти законоохоронний потенціал прокуратури.
На підставі п.9 Перехідних положень Конституції прокурату­ра продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства (до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформу­вання системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування). Отже, перехід прокуратури на новий режим роботи пов'язується не з настанням якогось чітко визначеного строку, а з прийняттям законів, що регламенту­ють функціонування контролюючих органів, які здійснюють правоохоронну діяльність. Але ж нині таких органів в Україні близько п'ятдесяти. І правовий статус кожного з них регламен­тується відповідним законом, прийнятим після здобуття Украї­ною державної незалежності. Зокрема, прийнято Закон «Про Рахункову палату Верховної Ради України», Закон «Про Кон­ституційний Суд України». Форсується прийняття законів щодо
1Див. Задніпровський О. Право України. 1997, № 1, с. 72-73. 196
повноважень інших контролюючих органів. Що ж до ре­формування органів розслідування, то цей процес також мож­на прискорити.
За таких умов прийняття нового закону про прокуратуру не є справою далекого майбутнього. Зволікання ж із вирішенням цього питання не дає змоги Генеральній прокуратурі своєчас­но накреслити стратегічні напрями реформування прокурорсь­кої системи, сіє почуття невпевненості серед прокурорсько-слідчих кадрів, що не кращим чином впливає на їх діяльність.
З урахуванням наведеного спробуємо висловити деякі мірку­вання щодо змісту окремих положень майбутнього закону про прокуратуру. Насамперед, стосовно такої її функції, як пред­ставницька. Суть її, на нашу думку, визначається насамперед тим, що прокуратура була й залишається органом, призначе­ним для охорони законності в країні. Отже, її обов'язок вжива­ти заходів щодо усунення правопорушень, від кого б вони не виходили. При цьому характер прокурорських повноважень має враховувати зрослу роль суду як основного органу, призначе­ного для розв'язання конфліктів з приводу виконання, вико­ристання і застосування права. Саме цим обумовлено те, що у п.2 ст.121 Конституції законоохоронна діяльність прокуратури тісно пов'язується з діяльністю судів і визначається як пред­ставництво в суді інтересів громадян і держави. Представницт­во з якою метою? Звичайно ж, з метою захисту загальнодер­жавних, суспільних інтересів, прав і законних інтересів грома­дян у разі їх порушення.
Вважаємо, що таке представництво має здійснюватись у двох основних формах. По-перше^ у формГзвернеїшя до суду? арбі­тражного чи іншого спеціалізованого суду (ст.125~КонстїЩ'Ції) з метою перегляду незаконних актів, припинення незаконних дій, усунення фактів бездіяльності з боку органів і посадових осіб, усунення протиправних наслідків цих порушень, стягнення на користь держави і громадян певних сум на відшкодування збитків та з інших підстав. По-другеС^ формі у^часті у розглядЬ судами окремих категорій цивільних справ і вислоТйення своїх висновків щодо можливості задоволення вимог, які містяться у заявах, поданих до суду громадянами, суб'єктами підприєм­ництва, державними органами, якщо наслідки розгляду цих вимог є особливо важливими для захисту державних інтересів і прав громадян.
При цьому, на наш погляд, було б недоцільним конкретизу­вати у законі перелік випадків, коли прокурор має право вдава­тися до тієї чи іншої форми представництва. В сучасних умо-
197
вах це може бути обумовлено потребою захисту трудових, житлових та інших соціальне важливих прав громадян. Особ­ливо тих категорій, які потребують підвищеної уваги з боку держави — інвалідів, «чорнобильців» тощо. А також захисту інтересів держави у податковій, антимонопольній, ціновій та деяких інших сферах, при розгляді справ про банкрутство, спорів про приватизацію та ін. Окремими законодавчими ак­тами на прокуратуру вже покладено обов'язок представляти державні інтереси. Наприклад, Закон «Про зовнішньоекономіч­ну діяльність» (ст.22) передбачає, що «від імені держави в процесі виступає державний орган та (або) посадова особа, вказана в позові, та (або) один з прокурорів».
Слід врахувати, що з плином часу переліки найактуальніших питань забезпечення законності, що вимагають прокурорсько­го втручання, можуть змінюватися. Тому слід передбачити в майбутньому законі про прокуратуру можливість представниц­тва прокурора в суді для захисту всіх соціальне важливих, на його думку, прав і законних інтересів громадян та інтересів держави. Треба мати на увазі, що, на відміну від інших органів соціального контролю, прокуратура покликана боротися з по­рушеннями законності у межах всіх сфер, а не якихось однієї чи декількох.
Участь прокурора у судовому розгляді окремих категорій справ має сприяти виконанню вимог закону щодо всебічності, по­вноти і об'єктивності цього розгляду і може розцінюватися як додаткова гарантія дотримання законності з боку органів і пред­ставників судової влади. На це має бути спрямоване і забезпе­чення прокурору права ставити перед компетентними судови­ми інстанціями у встановленій законом формі питання про перегляд рішень по справах, у розгляді яких він брав участь, якщо прокурор вважає ці рішення незаконними чи необгрун­тованими.
У зв'язку з принципово новим правовим статусом прокурату­ри виникає питання про подальшу долю існуючих нині загаль-нонаглядових повноважень прокуратури. Здавалося б, усі вони, за винятком права на звернення до суду, мають бути скасовані. Але таке вирішення не дозволило б належним чином реалізу­вати представницьку функцію прокуратури. Прокурор не може звернутися до суду, не маючи у своєму розпорядженні конк­ретних відомостей, матеріалів, що свідчать про порушення за­конності. А зібрати їх він може лише за умови використання повноважень, спрямованих на виявлення правопорушень (пе­ревірки виконання законів, витребування і вивчення документів,
198
матеріалів, призначення ревізій, експертиз, виклиі^1' витРеб°-вуаання пояснень РІД посадових осіб, громадян тч?що)— ЦІпо~ вноваження, передбачені чинним законодавством проПР°КУ» ратуру, доцільно зберегти й надалі.
Відповідно до чанного законодавства прокурор має3"ОГУ вживати заходів до усунення порушень законності »иляхомбез" посереднього звернення до органів і посадових ос' ' ЯК1П°РУ~ шИли закон, або до вищестоящих органів (протест' п°Дання' приписи) і звертається до суду лише в тих випад^*' колиза конкретних обставин суд є найефективнішим зас
би передчасним.
Нашому законодавству відома досудова процед/рарозгляду спорів про працю, зокрема порядок розгляду прет^нзш: перед~ бачених арбітражно-процесуальним законодавством- ТаиЗД°Р°" ВДй глузд підказує недоцільність звернення проку^орадосуду без спроби з його боку домогтись усунення поруш^ньз^онУ в позасудовому (досуДовому) порядку. Відповідний дфоруїі — пропозицією про усунені п°РУшень закону у передбачений законом або встановлений с/амимпроку-РОром строк. Після цього, в разі відхилення або Н^РОЗГЛЯДУ ви­моги (пропозиції), прокурор мав би звернутися до суду'
§2.     продолжение
--PAGE_BREAK--Проблеми реалізації окремих функцій загальні нагляДУ через представництво прокурором в суді інтересів деРжави•
громадян
Щоб правильно зрозуміти повноваження прок/рора>треба звернутися до ряду нормативних актів, оскільки ^Г1ДНО3р°з-Д%ж XX Конституції (ст.9) прокуратура продовжУватимепро" т%ж певного часу виконувати функцію нагляду 4аД°ДеРжан-н% і застосуванням законів у нашій державі. Як^азцимпро" блемам і присвячено Цей розділ нашого дослідже^ня'.
Повноваження прокуратури певним чином зву/ен! иобме-ж«кі її природним»* функціями. На відгомін колйщніхспорів> питання про роль і місце прокуратури в системі о^ганів^ЗД"» про важливість загального нагляду в «перехідної періоді» І
'Див. В.Долежа^, Ю.Полтавець. Сільські вісті за24-12-96-
199
необхідність його збереження в майбутньому продовжують хвилювати багатьох учених і практичних працівників. Стано­вище, крім цього, посилюється внутрішнім прагненням про­куратури до абсолютної автономії, а також ролі всеохоплюю-чого гаранта забезпечення законності і правопорядку в країні.
Дійсно, якщо звернутися до запропонованого Монтеск'є кла­сичного варіанту, стане зрозуміло, що прокуратура за її ниніш­нього становища не приєднується ні до однієї з трьох тради­ційно визнаних гілок влади.
Це не випадково, бо прокурорський нагляд у колишньому СРСР створювався як самостійна форма діяльності, що здійснюється від імені держави і яка існує поряд із законодав­чою, виконавчо-розпорядчою і судовою. Причому, завжди підкреслювалося, що прокурори на місцях незалежні від будь-яких владних структур і підкоряються тільки закону. Зовні це відповідало дійсності, бо ні Ради, ні їхні виконавчі органи, ні тим паче суди ніколи не посягали на прокурорську владу. Більше того, з нею рахувалися.
Річ у тім, що ні одна з правових держав із високорозвиненою ринковою економікою не має органу, який мав би такі широкі повноваження, як наша вітчизняна прокуратура. Зокрема, пра­во безперешкодно за посвідченнями особи входити до будь-якої організації та установи (незалежно від форм власності та приналежності), стягувати документи, вимагати проведення перевірок і ревізій, викликати для дачі пояснень посадових осіб і громадян, мати доступ до документів, які містять комерційну чи банківську таємницю або іншу конфіденційну інформа­цію, — у цивілізованих країнах надане прокуророві, як пра­вило, у зв'язку з розслідуванням кримінальної справи. Там ці суворі заходи співвідносні з бажаним правовим результатом — припиненням злочинної діяльності та притягненням вин­ного до кримінальної відповідальності.
У нас же відповідно до статті 20 Закону України «Про проку­ратуру» ці права можуть використовуватися не тільки для реагу­вання на наявні, але й для викриття можливих порушень чинно­го законодавства. Можливих, тому що прокурор на підставі статті 19 цього Закону має право провести так звану загал ьнонаглядо-ву перевірку і без наявності до цього приводу — сигналу чи повідомлення про конкретні факти порушень законності. Для цього достатньо мати ініціативу і відповідне посвідчення, що засвідчує займану посаду. До речі, відповідальність за безпідстав­не втручання в роботу організації, яка перевіряється, навіть у разі відсутності там найменших порушень, ніколи не наступає.
200
Оце вже насправді «око государєво», за котрим колись стояв сильний гарант прокурорських повноважень — самодержець, а в не так далекі радянські часи — Комуністична партія. Вона, як і прокуратура, існувала поза владними структурами, але на відміну від останньої перебувала над ними, свідомо підтриму­ючи авторитет прокуратури і використовуючи її повноважне право порядком загального нагляду, відкрито і досить офіцій­но, а не тайно, як у СБУ чи МВС, із залученням спеціалістів, шляхом проведення ревізій і навіть експертиз шукати підстави для відповідальності керівника будь-якого рівня, зокрема й кримінальної. Коли прокурорські матеріали про порушення законності використовувались для «партійних потреб», ніхто уже не задумувався над питанням — а що могла з ними зроби­ти сама прокуратура.
Скажемо окремо — без всесильних можливостей партійної влади прокурорські повноваження загальнонаглядового плану мало чого варті, як колись, так і тепер, оскільки самі по собі ^правових наслідків не несутьуПодання і протести, як правило, адресують поруІІІнйку«чи його начальнику. Тільки ці особи мають право приймати щодо» них~р1ПГенняТ Вони, по суті, оці-нюютї^^льтат1Г'загальшшатаядовбї«перевірки, визначають обгрунтованість прокурорського акта і характер заходів щодо поновлення порушеного права, реагують стосовно винних. Більше того, розглядаючи протест чи подання прокурора, адмі­ністрація може не погодитися з його доказами і тому останній повинен захищати свою думку в суді. Там же, крім усього іншо­го, вимагають переконливих аргументів і доказів, які підтверд­жують обгрунтованість прокурорського реагування. З цієї при­чини багато прокурорських документів залишаються без на­лежного реагування.
Колись це було неможливо. Прокурор у суперечці з керівни­ком ніколи не звертався до суду (навіть норми такої не було), а діяв через всесильну систему партійних органів, які залежно від особистих інтересів карали чи милували, а інколи просто стримували прокурорських працівників. У цілому система пра­цювала, створюючи видимість благополуччя і справедливості.
Але життя розпорядилося так, що гарант повноважень пере­став існувати, а колишні уявлення про можливості прокуратури продовжують торсати цим багатьох людей, зокрема відповідаль­них працівників, більшість із яких так і не змогли розлучити­ся із психологією партійного чиновника, як і колись не поміча­ючи, що кожна гілка влади знаходить чіткі окреслення і стає все більш незговірливою з партнерами з приводу своїх прав.
201
«Процес пішов» і суспільна розсудливість, напевне, уже не дозволить обманути себе згубними перевагами всевладдя, а без нього відродити колишню загальнонаглядову славу прокурату­ри неможливо. Більше того, нема сенсу.
Статистика засвідчує, що кількість загальнонаглядових пере­вірок щорічно сягає десятків тисяч. Виявляють майже таку ж кількість різноманітних порушень, суть переважної більшості яких полягає в організаційних недоліках господарської діяль­ності.
Яскравим прикладом тому служать перевірки законодавства, які ще недавно проводилися, про збереження поголів'я худоби в колгоспах і радгоспах, рухомого складу на залізницях, про якість молока на фермах і багато інших. Такі перевірки майже завжди засвідчували об'єктивні факти суто економічного по­рядку: відсутність якісних кормів, вакцин і медпрепаратів, не­належні умови утримання худоби, порушення відомчих правил експлуатації залізничних вагонів.
Розуміючи небезпечність втягування прокуратури в трясови­ну невирішених економічних проблем, законодавець передба­чив у Законі «Про прокуратуру» вимогу про невтручання в гос­подарську діяльність і заборону підміняти органи відомчого управління і контролю. Але на практиці ця норма не діє. Ко­жен керівник, пояснюючи причини допущених порушень чи заперечуючи їх взагалі, завжди посилається на непробивні до­кази — реально існуючі труднощі господарювання.    продолжение
--PAGE_BREAK--
Уданому разі завершення перевірки без залучення спеціалістів, частіше відомчих, просто немислиме. Спроби ж зробити вис­новки своїми силами даремні і навіть небезпечні.
Все це говорить про те, що загальнонаглядрва діяльність у сфері гшшшшїсіааіхліравовід«нрсіін не відповідає природі про­куратуриівІлхіозшь.ЛШКК.о за межТїї реальних повноважень. Більше того, вона завдає шкоди, оскільки поступово руйнує віру управлінських і контрольних структур у свої особисті мож­ливості щодо поліпшення організації виробництва. А окремі керівники високого рангу взагалі паразитують на «силових» можливостях прокуратури.
Вимоги до підлеглого безумовного додержання чинного за­конодавства, а також регулюючих його діяльність норм і пра­вші — це суть управлінської функції виконавчо-розпорядчого органу. Керівник підприємства, організації чи установи без додаткових матеріальних витрат і фізичних зусиль за допомо­гою наявних контрольно-ревізійних і юридичних служб спро­можний виявити будь-яке порушення законності і вжити квалі-
202
фікованих заходів до відновлення порушеного права. Це ос­нова його організаційно-контрольної діяльності, обов'язок, який він повинен виконувати не через страх, а будучи заінте­ресованим у безумовному додержанні вимог закону.
Тільки в одному випадку він потребує допомоги прокурора — коли виявляє ознаки злочинності. Якщо ж і надалі ігнорува­ти можливості органів управління для забезпечення законності у сфері господарських правовідносин і йти шляхом подальшо­го розширення загальнонаглядової діяльності, — дуже скоро кожне відомство чи підприємство будуть потребувати «особис­тої» прокуратури. Цей принцип використали, коли створювали транспортні та природоохоронні прокуратури, прокуратури по нагляду за додержанням законності у виправно-трудових уста­новах.
Гадаємо, що за такої постановки питання не за горами ство­рення прокуратур по нагляду за додержанням законності у вугільній і металургійній промисловості, сільському господарстві. Але цей шлях заздалегідь приречений на невдачу. Відомчі інте­реси і старе уявлення про роль керівника у забезпеченні закон­ності паралізує можливості прокуратури, перетворює її в дода­ток до системи, подібний нинішнім контрольно-ревізійним структурам. Саме тому ніякої відомчості у діяльності прокура­тури бути не може. Вона має бути єдиною і в рівній мірі бути заінтересованою в суворому додержанні закону, що б він не регулював — відносини на транспорті, питання охорони нав­колишнього природного середовища чи забезпечення прав і свобод громадян.
Час нерегульованих правом силових методів впливу назавж­ди минув. Кожен громадянин, посадова особа, громадська орга­нізація чи державна установа в нинішніх умовах без про­міжного звернення до прокурора спроможна захистити свої інтереси, пред'явивши відповідні докази у вищестоящі орга­ни чи безпосередньо в суд.
Тільки злочинне порушення закону повинно тягти за собою втручання прокурора і тут він єдиний, хто володіє реальними, а не уявними повноваженнями. Тільки в цьому разі загально-наглядова діяльність стане природною складовою природної функції — функції кримінального переслідування.
У нових умовах прокуратурі варто відмовитися від загально-наглядових пошукових заходів у сфері господарських право­відносин, практики захисту інтересів тих, хто і без нього може гідно за себе постояти, залишити врешті непосильну ношу все-охоплюючого гаранта забезпечення законності і правопорядку.
203
Прокуратура повинна втручатися тільки там, де це не під силу будь-якому іншому державному органу чи громадській органі­зації, виконувати правозахисну діяльність тими засобами, які притаманні тільки їй, виконувати таку роботу, котру за неї не виконає ніхто.
Найголовніше — копітка праця з декриміналізації суспіль­ства. Тільки прокурор зобов'язаний забезпечити законність на попередньому слідстві, підтримати державне обвинувачення в суді, наглядати за додержанням законності у місцях позбавлен­ня волі. Це його природні функції з реальними правовими повноваженнями.
Прокурор зобов'язаний захищати публічні інтереси. Лише він має право поставити питання про визнання незаконним рішен­ня, яке порушує права та інтереси жителів окремого регіону чи будь-якої категорії громадян. Він зобов'язаний втручатися і тоді, коли публічні інтереси страждають від беззаконня органів ви­конавчої влади, відомств чи власника. І звернутись в установ­леному порядку, насамперед судовому, відстояти інтереси тих, хто в силу певних обставин сам не може домогтися поновлення свого порушеного права.
Відповідно до Конституції прокуратура знайшла конкретні окреслення своїх повноважень. Попереду копітка робота над новим законом про прокуратуру. Хочеться сподіватися, що в ньому знайде своє продовження ідея повернення прокуратурі її природних функцій, завдяки чому вона стане однією з держав­них структур, яка сприятиме просуванню до правової демокра­тичної держави.
Результати опитування прокурорських працівників апаратів різних рівнів свідчать, що більше половини їх вважають голов­ною функцією органів прокуратури здійснення вищого нагля­ду за дотриманням законів господарюючими суб'єктами різних форм власності, громадянами, а також відновлення порушених прав і законних інтересів громадян.
Слідуючими не менш важливими функціями дві третини опи­таних прокурорів і слідчих вважають охорону соціально-еко­номічних, політичних і особистих прав та свобод громадян, охорону прав і законних інтересів державних підприємств, ус­танов і організацій, сприяння зміцненню законності і правопо­рядку в суспільстві та попередженню можливих правопорушень.
Загальний нагляд являє собою велику за обсягом і важливу за значенням частину діяльності прокуратури у здійсненні вищо­го нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів органами державної влади, управління, контролю, власниками
204
підприємств, організацій, установ або уповноваженими ними органами, військовими формуваннями, громадськими органі­заціями та посадовими особами. Найменування цієї галузі про­курорського нагляду — «загальний нагляд» — начебто відмежо­вує від «спеціальних» галузей з їх особливо виділеними об'єк­тами нагляду (органи дізнання і слідства, виправно-трудові установи тощо).
Таким чином, слово «загальний» відноситься до галузі здійснення нагляду, до його об'єктів, а не якихось особливих ознак цього нагляду. Прокурорський нагляд не ділиться на «за­гальний» і «незагальний». Він завжди конкретний у своїх зав­даннях і правах.
Норми, що визначають суть загального нагляду, його об'єкти, предмет та повноваження, — акти, розміщені у відповідних статтях Закону України «Про прокуратуру».
Призначення загального нагляду в реалізації прокуратурою функції вищого нагляду за точним виконанням законів і соці­альні об'єкти загального нагляду визначені в ст.4 вказаного Закону, зокрема захист від неправомірних посягань на суспіль­ний і державний лад, політичну і економічну системи держави, права і свободи людини і громадянина, а також захист неза­лежності республіки, прав національних груп і територіальних утворень, основ демократичного ладу державної влади, право­вого статусу місцевих Рад народних депутатів, органів територі­ального громадського самоврядування. Діяльність прокурора щодо виявлення порушень законів, їх забезпечення, завжди пов'язана з оцінками, тому на законодавчому рівні необхідно визначити об'єкт і предмет прокурорського нагляду. Фунда­ментальні основи прокурорського нагляду, якими є його об'єкт і предмет, в правовому плані, на жаль, визначені неповно і неоднозначне. У Законі України «Про прокуратуру» (ст.29) предмет нагляду, по суті, зведений до завдань прокурорської діяльності. Але, як відомо, саме на виконавську діяльність піднаглядних органів направлений нагляд, саме її прокурор аналізує, оцінює об'єкт нагляду з боку дотримання матеріаль­ного чи процесуального законодавства.
Закон України «Про прокуратуру» має ряд нових положень у регулюванні діяльності прокуратури, у визначенні її меж. Най­принциповішими є положення, згідно з якими Генеральний прокурор наділений правом опротестовувати рішення Прем'єр-міністра України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України. За поданням Генерального прокурора укази Прези­дента України можуть бути переглянуті Конституційним Су-
205
дом Республіки, а укази чи постанови Президії Верховної Ради України, правові акти Республіки Крим і його Президії — Вер­ховною Радою України (ст.10).
До об'єкта вищого нагляду Законом віднесені також місцеві Ради народних депутатів, політичні партії, масові рухи, військові частини та інші органи, організації, посадові особи і громадя­ни.
Закон України надає право прокурорам на рівні прокурорів областей і нижче, їх заступникам і помічникам брати участь у засіданнях відповідних органів державної влади і управління. Генеральний прокурор України має право бути невідкладно прий­нятим Головою Верховної Ради України, Президентом України, Прем'єр-міністром, а прокурор Криму — Головою Верховної Ради Республіки Крим і головою Уряду цієї Республіки. Нижчесто-ящі прокурори мають право на невідкладний прийом відповід­ними керівниками. На жаль, в Законі не передбачені конкретні гарантії реалізації названого права прокурорів, а є лише загальні вказівки на те, що законні вимоги прокурора є обов'язковими. У Законі слід було б також передбачити гарантії забезпечення прав прокурора у випадку їх ігнорування. Не гарантовані права прокурора і при здійсненні загального нагляду. Особливо це відноситься до реагування на акти прокурорів (ст.ст.20, 22, 23, 24). Законодавець України відмовився від такого акту реагуван­ня як попередження прокурора. До принципів організації і діяль­ності прокуратури віднесено захист прав і свобод громадян, гласність, департизація. Для вирішення завдань, поставлених перед вищим наглядом, закон наділяє прокурорів широкими повноваженнями. Особливо конкретно вони визначені стосов­но загального нагляду (ст.20).
Правове регулювання діяльності прокуратури щодо забезпе­чення законності в Україні в основному відповідає сучасним вимогам, хоча до цього часу лишається немало теоретичних і практичних проблем, пов'язаних з необхідністю підвищення ефективності прокурорського нагляду, захисту прав і законних інтересів особи. Вимагає врегульованості прокурорсько-нагля­довий процес, особливо там, де не застосовуються норми кри­мінального, цивільного чи арбітражного процесу. Немає роз­робок з проблем зв'язку загальнодемократичних, організаційно-політичних принципів, принципів судочинства з принципами, власне, прокурорського нагляду.
Згідно з законом прокурори здійснюють нагляд за додержан­ням і правильним застосуванням законів органами державної влади, управління, а також за відповідністю закону актів, що
206
видаються міністерствами, відомствами і підпорядкованими їм закладами і підприємствами, а також виконавчими й розпо­рядчими органами, кооперативними й іншими господарюючи­ми суб'єктами, за виконанням законів посадовими особами і громадянами.
На наш погляд, тотальний нагляд за поведінкою громадян з боку органів прокуратури недопустимий, а практично і немож­ливий.
Але поряд з цим закон покладає на Генерального прокурора обов'язок здійснювати нагляд за дотриманням і застосуванням законів громадянами. Прокурор повинен здійснювати вищий нагляд за виконанням законів, реагувати на їх порушення, але при цьому бути об'єктивним, справедливим і нікого не пере­слідувати.
Питання про те, чи здійснює прокуратура вищий нагляд за виконанням законів, у нас вирішено позитивно (ст.1 Закону України «Про прокуратуру», інші законодавчі акти). У Декла­рації про державний суверенітет України мова йде про найви­щий нагляд Генерального прокурора України. Це формулю­вання навряд чи варто здійснювати. Наприклад, в законі Росій­ської Федерації про прокуратуру слово «вищий» опущено. Така пропозиція обґрунтовується тим, що начебто вищий нагляд здійснюють не прокурори, а законодавчі органи, що не можна принижувати дійсного значення нагляду, який реалізується вищими органами державної влади. На наш погляд, покла­дення вищого нагляду на прокуратуру не принижує функції інших органів і не возвеличує прокуратуру над органами вла­ди, судами і органами управління. Таке положення витікає з розмежування повноважень державних органів. Тільки про­куратура, постійно й неухильно виконуючи свій службовий обов'язок, здійснює, на відміну від інших органів, нагляд за виконанням законів. Першочергове призначення прокурорів — здійснювати тільки нагляд, причому постійно, а не від ви­падку до випадку, не відволікаючись на іншу, не характерну для них діяльність. Якраз в цьому їх «перевага» над іншими органами, в діяльності яких контроль чи нагляд за дотриман­ням законодавства займає далеко не перше місце. Все сказане відноситься і до законодавчих органів. Вищим органам законо­давчої влади не належить функція нагляду чи контролю за тим, щоб вся правозастосувальна діяльність відповідала законам і не слід їм приписувати цю функцію.
Як видно із закону, основне місце в складі об'єктів загально­го нагляду займають органи державного управління і підпоряд-
207
ковані їм суб'єкти різних форм власності. Відповідно нагляд за точним виконанням законів у галузі державного управління визначає основне (хоча і не єдине) призначення цієї галузі про­курорської діяльності.
Актуальність здійснення загального нагляду в цій галузі обу­мовлена тим, що правильне застосування законів органами управління має винятково важливе значення для успішного виконання завдань, що стоять перед державою. На органах управління лежить організація перетворення в життя законів, спрямованих на підвищення рівня життя народу, здійснення громадянами їх основних прав і реалізацію обов'язків, закріп­лених Конституцією.
Прокурорський нагляд за дотриманням законів органами дер­жавного управління, посадовими особами цих органів і підвідом­чих їм закладів і підприємств відіграє важливу роль в реалізації наявних в законах вимог і попередженні порушень законності у важливих для громадян питаннях.
Необхідно підкреслити, що здійснення нагляду за дотриман­ням законів у галузі державного управління представляє прин­ципову особливість діяльності прокуратури в державі. Підза-конна регламентація органів управління є одним із елементів функціонування правової держави. На прокуратуру, як це вста­новлено законом, покладено нагляд за законністю актів, що видаються господарюючими суб'єктами різних форм власності.
До правових актів, що видаються господарюючими суб'єкта­ми різних форм власності, пред'являються такі ж вимоги зако­ну, як і до актів органів державного управління. Нагляд за ви­конанням цих вимог складає важливу частину діяльності про­куратури щодо загального нагляду. Треба водночас підкресли­ти, що здійснення прокурорського нагляду в цій сфері має зав­данням пряме забезпечення законності в галузі державного управління.
До галузі загального нагляду відноситься також нагляд за ви­конанням громадянами законів, які визначають їх відношення до держави і суспільства, при встановленні в певних випадках. адміністративної відповідальності за їх порушення. //• N1 Предметом загального нагляду є точна відповідність закону ( /актів, що видаються органами управління, а також їх дотри-* £мання посадовими особами і громадянами.
При розгляді предмета загального нагляду необхідно врахо­вувати, що в поняття «виконання закону» входить як обов'язок вчиняти передбачені в ньому дії, так і не вчиняти заборонені (а у відповідних ситуаціях — не передбачені) законом дії. Відпові-
208
дно до цього, на прокурорах при здійсненні загального нагляду лежить завдання виявляти не тільки незаконні акти установ і організацій чи дії посадових осіб, але й бездіяльність посадових осіб, тобто невиконання покладених на них законом обов'язків. Активна, цілеспрямована діяльність прокуратури щодо загаль­ного нагляду відіграє важливу, специфічну роль у боротьбі з порушеннями прав та інтересів громадян, охоронюваних зако­ном, а також суб'єктів господарювання різних форм власності.
Діяльність прокуратури щодо загального нагляду, як і щодо інших галузей прокурорського нагляду, проявляється в певних, характерних для неї формах, на підставі закріплених в законі повноважень. Ряд повноважень служить прокурорам для вияв­лення порушень законів, причин, що їм сприяли.
Згідно з законом, прокурори вправі: витребувати накази, інструкції, рішення, розпорядження, постанови та інші акти, що видаються вказаними в цій статті органами, для перевірки відповідності названих актів закону; вимагати від керівників підприємств і організацій всіх форм власності та інших посадо­вих осіб представлення необхідних документів і зведень; про­водити на місці перевірку виконання законів у зв'язку з заява­ми, скаргами та іншими даними про порушення закону; вима­гати у зв'язку з цими даними від керівників проведення пере­вірок і ревізій діяльності суб'єктів господарювання; вимагати від посадових осіб і громадян пояснень щодо порушень зако­ну.
Для реагування прокурорів на виявлені порушення закон­ності служать повноваження, закріплені у ст.ст.20, 21, 22 і 23 Закону України «Про прокуратуру». На їх підставі опротесто­вуються накази, інструкції, рішення, розпорядження, постано­ви та інши акти, що суперечать закону, в орган, який їх видав або у вищестоящий орган. Відносно посадових осіб чи грома­дян, що порушили закон, прокурор залежно від характеру по­рушення вживає заходів щодо притягнення порушників до ад­міністративної чи дисциплінарної відповідальності.
Повинні також бути вжиті заходи до забезпечення відшкоду­вання матеріальних збитків, спричинених порушенням закону. Прокурори також вносять в державні органи і громадські орга­нізації подання про усунення порушень закону і причин, що сприяють їм.
Повноваження прокурора при здійсненні загального нагляду служать усуненню порушень законності і причин, що їм спри­яють, а також притягненню винних осіб до встановленої відпо­відальності, що реалізуються за допомогою письмових актів
209
прокурорського нагляду. Такими актами є протест, подання, постанова про притягнення до адміністративної відповідаль­ності, постанова про притягнення до дисциплінарної відпові­дальності, припис, а також пред'явлення позовів в суди чи ар­бітражні суди.
Акти загального нагляду направляються іншим органам дер­жави чи суб'єктам різних форм власності, що господарюють, створюють для них закріплений в законодавстві обов'язок роз­гляду і прийняття щодо таких актів відповідних рішень для усу­нення виявлених порушень чинного законодавства та притяг­нення винних до встановленої законом відповідальності.
У зв'язку з підготовкою проекту нового Закону України постійно в полі зору державних органів стоїть проблема ре­формування прокурорської системи і насамперед це стосуєть­ся питання загального нагляду.
З одного боку, це викликано побудовою в Україні правової держави, де нема місця тоталітарному режимові і одному з го­ловних атрибутів цього режиму — загальному наглядові. Якщо проаналізувати діяльність прокурорів щодо нагляду за дотри­манням законності, то чим вони тільки не займались, звичай­но, за дорученням «керівної і спрямовуючої сили» нашої мину­лої державної системи.
Планувались і проводились перевірки впорядкування кладо­вищ, якості ремонту радіоапаратури, чергування на залізнич­них станціях, портах і т.п. з метою недопущення простоїв транс­портних засобів, збереження власності під час посівної кам­панії, при збиранні врожаю, використання кормів на годівлю тварин, приписок, випуску недоброякісної продукції і багато інших напрямів суто господарської діяльності, куди прокурори взагалі не повинні були втручатись. Ось, на наш погляд, одна з головних причин неприйняття загального — тотального нагля­ду, який дійсно був таким.
Інша причина — це проголошення Україною, що вона є дійсно демократичною правовою державою, і прийняття її в Євро­пейське співтовариство. Звичайно, приймаючи у 1991 році За­кон України «Про прокуратуру», ми вже від багатьох позицій такого тотального прокурорського нагляду відмовились і на перспективу повинні залишити все те позитивне, що ефектив­но сприяє дотриманню законів у державі.
Ніяк не можна займатися перебудовою від фасаду прокурорсь­кої системи, вносити чергові зміни в її функції тільки в угоду думкам, що в країнах Заходу і Сполучених Штатах Америки органи прокуратури чимось відрізняються і виконують трохи
210
інші функціональні обов'язки. У нас своя історія, свої традиції. їх треба поважати.
Невже хтось всерйоз думає, що, механічно копіюючи чужі правові системи, можна поліпшити роботу прокуратури, поси­лити її роль у забезпеченні законності і правопорядку в нашій країні.
Тому потрібно з наших позицій, інтересів нашого народу і держави розглянути усі пропозиції, спрямовані на істотне полі­пшення прокурорської діяльності, яка в нас називається за­гальним наглядом. Треба сказати, що шок у західних юристів викликає не право прокурора здійснювати нагляд за виконан­ням законів, а сама назва нагляду, тому що вона переважно перекладається й ототожнюється з «тотальним наглядом», «то­тальним спостеріганням». Багато прокуратур країн Заходу в тому чи іншому обсязі виконують загальнонаглядову роботу, яка складає, за їхньою термінологією, позасудову функцію.
Про тотальність нашого сьогоднішнього загального нагляду не може бути й мови.і/у статті 19 Закону «Про прокуратуру» чітко визначено, що перевірка виконання законів проводиться за заявами та_іншими повідомленнями про порушення закон-нос1гТ,~а^а»наявностї приводів І — з "і
Як відомо, вітчизняні противники загального нагляду вима­гають його ліквідувати з різних причин. Одні вважають, що загальний нагляд є неефективним і тому в практичному плані не потрібним. Інші, навпаки, вбачають в ньому небезпеку для самостійності деяких органів влади і приписують загальному нагляду прокуратури повноваження, що ставлять її над іншими владами. Адже ці тези на державному рівні ніколи й ніким не перевірялись. Нема також і науково обгрунтованої методики вирішення цих питань. Якщо оцінювати ефективність загаль-нонаглядової діяльності прокуратури за кількістю порушень закону, які вона виявляє і вживає заходів до їх усунення, то для ілюстрації наведу кілька узагальнених показників роботи про­куратури України щодо загального нагляду за 1992-1995 роки. Прокурорами за цей період виявлено 320 тисяч порушень за­кону. З метою їх усунення внесено понад 200 тисяч протестів, розпоряджень, подань. Прокурори стали на захист прав майже 40 тисяч громадян у зв'язку з їхнім зверненням за таким захистом до прокурора.
Практика показує, що посадові особи, органи влади пози­тивно сприймають документи прокурорського реагування і з урахуванням їхніх вимог вживають заходи щодо усунення по-
211
рушень. Наприклад, більшість — 97 відсотків протестів на не­законні правові акти задовольняються безпосередньо органами і посадовими особами, що їх видали. А це ж величезна еконо­мія судових сил, фінансових коштів, а найголовніше — опера­тивне усунення порушень закону і захист прав громадян без зволікань і тяганини в межах установленої законом процедури.
Ми не повинні забувати, що на практиці будь-яка правова система обов'язково стикається з правопорушеннями. Таке життя. Ідеального суспільства і безпомилкової правової систе­ма поки що нема ніде. Тому правова держава передбачає на­явність не тільки судів, а й багатоканальної системи відновлен­ня правопорядку. Прокурорський нагляд повинен стати важ­ливим ланцюгом такої системи і конституційним гарантом дотримання законності.
Нема також вагомих підстав побоюватися, що загальний на­гляд прокуратури поставить її над органами влади. Навпаки, прокуратура у зв'язку із зверненнями до неї Президента Украї­ни, Верховної Ради України перевіряє факти порушень закон­ності, усунення яких набуває загальнодержавного значення.
Слід також знати, що прокуратура, вирішуючи загальнона-глядові питання, зобов'язана тільки вимагати головного — усунення порушень закону. Рішення, по суті, за протестами, поданнями, іншими актами прокурорського реагування прий­має не прокурор, а посадова особа органу виконавчої влади, підприємства, організації, установи чи суд. Це свідчить про те, що загальний нагляд прокуратури не суперечить основним принципам демократичної правової держави.
Проте сказане не означає, що загальнонаглядова діяльність про­куратури повністю відповідає вимогам сьогоднішнього дня і нія­кому реформуванню не підлягає. Перебудова загальнонаглядової роботи передбачає вирішення низки питань. Основні з них:
1. Визначення межі нагляду щодо кола піднаглядних об'єктів і правових сфер. До того ж дуже чітке. Це нагляд за законністю правових актів органів державної виконавчої влади, представ­ницьких органів і органів самоуправління. Далі, виконання за­конів про права і свободи громадян, виконання законів конт­ролюючими органами.
2. Щоб позбутися дорікань, мовляв, загальний нагляд — це інститут тоталітарного режиму, придушення прав і свобод гро­мадян, потрібно за нашими переконаннями, у зв'язку з демок­ратичними перетвореннями в нашому суспільстві обговорити питання, чи повинні громадяни бути об'єктом загального на­гляду прокуратури.
212
Прокуратура повинна стати державним, професійним і дос­тупним захисником громадян від свавілля насамперед чинов­ників. І для цього є всі підстави і повноваження.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§3. Проблеми використання прокурором права на позов
Конкретні підстави для використання прокурором права пред'явлення позову в чинному законодавстві прямо не вказа­ні. У кожному випадку прокурор вирішує сам, коли охорона інтересів держави чи громадян вимагає втручання органів про­куратури.
Автор вважає, що цю норму слід перенести в новий Цивіль­но-процесуальний кодекс України та в Закон України «Про прокуратуру».
Прокурор до звернення в суд з позовом повинен перекона­тись в тому, що для усунення виявлених порушень закону в даному випадку вимагається його втручання.
В більшості випадків це заподіяні в результаті злочину чи інших протиправних дій посадових осіб, окремих громадян суттєві матеріальні збитки чи інша шкода. Матеріальні збитки можуть бути заподіяні державним інтересам чи окремим гро­мадянам.
Прокурор пред'являє позови в тих випадках, коли з передба­чених кримінально-процесуальним законодавством підстав кри­мінальна справа закрита чи в порушенні кримінальної справи відмовлено в стадії дізнання чи попереднього слідства, але осо­ба, що спричинила збитки, від матеріальної шкоди не звільняєть­ся.
Суд, прокурор, а також слідчий і орган дізнання за згодою прокурора має право відмовити в порушенні кримінальної спра­ви щодо неповнолітнього, який не досяг віку, за досягненням якого він може бути притягнутий до відповідальності. Позов пред'являється до батьків чи опікунів, аналогічно несуть мате­ріальну відповідальність опікуни чи організація за шкоду, за­подіяну недієздатним.
Прокурор пред'являє в порядку цивільного судочинства по­зови, що випливають з кримінальної справи, якщо з передба­чених законом підстав цивільний позов у кримінальній справі не розглянутий, у випадках винесення виправдувального вироку за відсутністю складу злочину, закриття з цієї підстави кри­мінальної справи на стадії попереднього слідства, а також з інших підстав відносно осіб, що відповідають за спричинені збитки за нормами цивільного чи трудового права. Можливість
213
пред'явлення прокурором позову про стягнення збитків при закритті кримінальної справи у зв'язку зі смертю винуватої особи залежить від наявності в неї спадкового майна. Всі закриті справи і матеріали з постановами про відмову в порушенні криміналь­них справ здаються в архів після того, як будуть вжиті заходи до відшкодування збитків чи пред'явлено позов.
Пред'явлення прокурором позову, що витікає з кримінальної справи, виникає у зв'язку з необхідністю стягнення з засудже­них тих сум, які виплачені підприємствами і організаціями по­терпілим, а також членам їхніх сімей у відшкодування збитків до і після вступу вироку в законну силу.
З метою відшкодування матеріальних збитків законодавство передбачає накладення арешту на майно обвинуваченого, підоз­рюваного чи осіб, що несуть по закону матеріальну відпові­дальність за їх дії, а також інших осіб, у яких находиться май­но, набуте злочинним шляхом. Включене в опис майно пере­дається на зберігання представнику органу місцевого самоуп­равління чи комунального господарства. За неналежне збері­гання описаного майна чи його розтрату у випадку притягнен­ня винного до кримінальної відповідальності прокурор пред'­являє позов у кримінальній справі, а у разі відмови в пору­шенні кримінальної справи — в порядку цивільного судочин­ства. Гроші чи інші цінності, нажиті злочинним шляхом, підля­гають зверненню на користь держави як за вироком, так і за рішенням суду.
Пред'явлення позову прокурором також необхідне у випад­ках, коли в заподіянні збитків чи іншої шкоди винні керівники об'єднань, підприємств, установ і організацій різних форм влас­ності.
Підставою для пред'явлення прокурором позову про позбав­лення батьківських прав, про відібрання дітей, виселення батьків є грубі порушення прав і інтересів неповнолітніх, зокрема амо­ральна поведінка батьків, зловживання ними спиртними напо­ями, втягнення дітей в п'янство, злочинну діяльність, азартні ігри, позбавлення дітей засобів утримання у випадках, якщо профілактичні заходи не дали бажаних наслідків.
Підставою для пред'явлення прокурором позову є також по­рушення прав і законних інтересів недієздатних або інших осіб, які самі не в змозі звернутися за судовим захистом. Слід зазна­чити, що в інтересах окремих громадян прокурор пред'являє позов, як правило, в тих випадках, коли вони за станом здоро­в'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самі. Наприклад, непоодинокі позови прокурора про стягнення алі-
214
ментів в інтересах престарілих і хворих людей, непрацездатних і тих, що потребують допомоги. Втручання прокурора необхід­не, коли порушені права держави, а також окремих громадян при вчиненні протиправних угод. При виявленні порушень за­конів у сфері договірних відносин прокурор пред'являє позови про визнання договорів недійсними повністю чи частково.
Пред'явлення позовів займає значне місце в роботі районної (міської) прокуратури. Для того, щоб використати ефективно можливість цього важливого правового засобу у боротьбі з по­рушеннями закону, необхідно правильно організувати роботу районної (міської) прокуратури щодо пред'явлення позовів. Організаційна діяльність прокуратури щодо пред'явлення по­зовів багатогранна і включає в себе:
а) розподіл обов'язків між працівниками прокуратури по підго­товці матеріалів до пред'явлення позовів;
б) інформаційне забезпечення діяльності прокуратури;
в) вивчення (узагальнення) прокурорської практики щодо пред'явлення позовів;
г) облік роботи щодо пред'явлення позовів. Організовуючи роботу щодо пред'явлення позовів, прокурор
повинен розподілити обов'язки між працівниками прокурату­ри з підготовки матеріалів до пред'явлення позовів і погодити їх зусилля в цій частині, продумати питання збору (отримання) інформації про правопорушення, яка може бути використана для пред'явлення позовів. Прокурор регулярно аналізує (уза­гальнює) результати діяльності щодо пред'явлення позовів з метою вжиття дійових заходів до підвищення ефективності ви­користання цих цивільно-правових засобів у боротьбі з пору­шеннями інтересів держави та охорони прав громадян.
Великого значення необхідно приділяти облікові роботи щодо пред'явлення позовів, оскільки належно поставлений облік дає прокурору можливість оперативно вживати заходів до покра­щання цієї роботи.
У районній (міській) прокуратурі обов'язки серед працівників з підготовки матеріалів щодо пред'явлення позовів можуть роз­поділятися по-різному. В одних цей обов'язок покладається на помічників прокурора, що здійснюють загальний нагляд, в інших — на тих, що беруть участь у розгляді цивільних справ, або покладається взагалі на всіх оперативних працівників, що дає можливість швидко, цілеспрямовано вирішувати питання підготовки і пред'явлення позовів.
Підготовка позовних матеріалів з урахуванням закріплених за працівниками прокуратури ділянок наглядової діяльності сприяє
215
також більш повному і оперативному збору доказів, а в кінце­вому рахунку — підвищенню ділової кваліфікації працівників, якості позовних заяв.
Вирішуючи питання про розподіл обов'язків з підготовки позовів, прокурор враховує штати районної (міської) прокура­тури, рівень професійної підготовки і навантаження своїх по­мічників. При необхідності він може на певний період пере­розподілити ці обов'язки, доручити підготовку того чи іншого позову конкретній особі. При розподілі обов'язків серед опе­ративних працівників районної (міської) прокуратури по здійсненню нагляду в цілому бажано в наказі (розпорядженні) вказати, по яких матеріалах, справах той чи інший працівник повинен готувати позовні матеріали. Це дисциплінує, підви­щує почуття відповідальності за доручену ділянку роботи.
Покладення обов'язків з підготовки позовних матеріалів на одного з помічників прокурора, як свідчить практика, не зав­жди виправдане. Це веде до «перенавантаження» в роботі при підготовці позовів по матеріалах, перевірених іншими працівниками, він змушений тратити час на їх вивчення. Однак, якщо матеріали для пред'явлення позову готує праців­ник за результатами загальнонаглядової діяльності, він доб­ре обізнаний про правопорушення і в ході перевірки може з'ясувати ряд питань, пов'язаних з пред'явленням позову, зібрати відповідні докази. Розподіл обов'язків по підготовці матеріалів для пред'явлення позовів є доцільним і в тих випадках, коли в штаті районної (міської) прокуратури один помічник і один слідчий, хоча тепер таких прокуратур є до­сить мало. В даному випадку позовні матеріали готує той працівник, у провадженні якого знаходиться справа, матері­али перевірок чи нагляд за їх вирішенням.
Виходячи з конкретних умов діяльності районної (міської) прокуратури, питання розподілу обов'язків по підготовці по­зовів можуть бути вирішені інакше. Це питання в кожному конкретному випадку вирішує прокурор.
Однією з умов, що сприяють ефективності всієї прокурорсь­кої діяльності, є інформованість прокурора про правопорушен­ня. У цьому випадку він зможе забезпечити вибір найбільш дійових засобів боротьби за фактичне усунення виявлених по­рушень закону, причин і умов, що їм сприяють.
Прокурор повинен знати, де і які правові норми порушують­ся, хто є правопорушником, які збитки заподіяні, які обстави­ни цьому сприяли. Організаційна діяльність районного (місько­го) прокурора повинна бути направлена на забезпечення над-
ходження в прокуратуру своєчасної і якісної інформації про правопорушення. Для цього слід:
а) визначити обсяг необхідної інформації;
б) установити, з яких джерел можливо її отримати;
в) вирішити питання про її періодичність;
г) визначити способи зберігання отриманої інформації і її систематизацію.
При визначенні обсягу необхідної інформації, яка може бути використана для пред'явлення позовів, прокурор виходить із завдань органів прокуратури.
У районній (міській) прокуратурі повинна бути інформація про осіб, щоб порушити зобов'язання про схоронність ввіреного їм майна, на яке накладено арешт, а також інші дані про правопо­рушення, які можуть бути використані для пред'явлення позовів з метою охорони прав і законних інтересів громадян і держави. У кожному конкретному випадку прокурор сам вирішує, яку ще інформацію отримати, при цьому він виходить із розповсюдже-ності тих чи інших порушень закону і необхідності посилення боротьби з ними заходами цивільно-правового впливу.
Прокурору необхідно визначити джерела, з яких вказана інформація може бути отримана найбільш оперативно.
У процесі підготовки позову прокурор повинен вирішити ряд процесуальних" питань, пов'язаних з1тр^^вЖнБям~ТГоз'ову-та складанням позовноїзаяви, Іадповідно^др вимог закону. По­зовна заява прокурора може«бути прийнята судом до свого пе­реведення якщо в особи, в інтересах якої пред'явлено позов, є право на звернення в суд^З самого початку підготовки позову в цьому зв'язку важливо перевірити чи є в особи, в тому числі і юридичної, в інтересах якої прокурор має намір пред'явити позов, право на звернення ^суд з даним^прзовом. При цьому слід мати на увазі,~що право на пред'явлення позову передба­чає наявність (чи відсутність) відповідних передбачень. До них закон відносить:    продолжение
--PAGE_BREAK--
а) процесуальну правоздатність; *
б) підвідомчість спору судові; у
в) відсутність по даній справі судового рішення, що вступило в законну силу, винесеного по спору, між тими ж сторонами, про той же предмет і з тих же підстав.
Таке ж значення закон надає ухвалі суду про прийняття відмо­ви від позову, про затвердження мирової угоди сторін, рішення третейського чи іншого суду, прийнятого в межах його компе­тенції по спору між тими ж сторонами, про той же предмет і з тих же підстав;
216
217
г) наявність укладеного між сторонами договору про переда­чу даного спору на вирішення третейського суду._Для деяких^ категорій цивільних^праі^^ожад^ць^та^ переду''мовуп£айГна пред'явлення позову — прїГе{№да£п6засу-довеПвирїшення спору. Пред'являіочи позбів; гіроТкурорзобов'я-занййдотршати Птбрядок звернення в суд (порядок пред'яв­лення позову). Якщо законом не встановлені для нього винят­ки або ці винятки прямо витікають із змісту закону, закон по­кладає сплату судових витрат при зверненні в суд на заінтере­сованих осіб. Однак, оскільки процес порушується прокуро­ром, вказані особи звільняються від їх сплати. У разі задово­лення позову прокурора судові витрати стягуються з відповіда­ча. Не може бути відмовлено прокурору в прийнятті позовної заяви в тих випадках, коли він звертається на захист прав і охоронюваних законом інтересів недієздатних осіб. Згідно з законом у вказаних випадках суд зобов'язаний притягнути до участі в справі законного представника недієздатної особи.
Законом передбачено, що позов прокурора повинен бути пред'­явлений за належною підсудністю. У процесі підготовки позо-
'~ву необхТдаоТЕтанЖйтитойПсудГякому підсудний позов про­курора. При вирішенні питання, в який конкретно суд слід звернутись із заявою, необхідно^ керуватись правилами терито-Р2альної.гііцсудності. За загальним їїравйл6«м»,~пщсудністьі ци­вільної справи визначається місцем знаходження відповідача. Позови до відповідачів, що проживають в різних місцях, пред'являються на розсуд прокурора за місцем проживання чи знаходження одного з відповідачів. Зустрічний позов неза­лежно від підсудності пред'являється в суд за місцем розгляду першого позову, а цивільний позов, що випливає з криміналь­ної справи, якщо він не був заявлений чи вирішений при провадженні кримінальної справи, пред'являється для розгляду в порядку цивільного судочинства за правилами про підсуд­ність, передбаченими Цивільно-процесуальним кодексом.
^ТІозоТТІрОкурора -теформу гіозовноГзаяви,; де необхідно вкЯЗати наименування"«судУГякому підсудна цивільна справа, прокурора, що пред'явив позов, а також особу, в інтересах якої прокурор звертається з позовом.
Обов'язок прокурора вказати в заяві особу, в інтересах якої він пред'являє позов (позивача), — не формальна вимога. Відступ від нього часто приводить до того, що суд не повідомляє цих осіб про розпочатий процес і вони фактично не приймають участі в ньому, не знають про винесення рішення і не контро­люють його виконання. Між тим, вказані особи повідомляють-
218
ся про порушення справи і беруть участь в ньому як позивачі. У заяві прокурора повинні також бути дані про відповідачів, вказана адреса сторін. Якщо відповідачем чи позивачем є гро­мадянин, то вказується його місце проживання; якщо позивач чи відповідач є юридичною особою, вказується місцезнаход­ження відповідного органу управління. У позовній заяві проку­рор повинен викласти обставини, якими він обґрунтовує свої вимогТГДб^вщповдачаТвДпбвдй
Ішгпідтверджують підстави позовуГЦе найбільш важлива час­тина позовної заяви, оскільки від того, наскільки фактично і юридичне грамотно будуть викладені в ній обставини і підтвер­джуючі їх докази у багатьох випадках залежить повне і всебічне з'ясування судом обставин справи і правильне вирішення спору по суті.
У заяві прокурор вказує, які обставини підтверджуються пояс­неннями посадових осіб і громадян, письмовими чи речовими доказами, висновками спеціалістів тощо. Недотримання цього правила не тільки може потягти за собою залишення заяви без вирішення, але й суттєво порушити права сторін. Отримав^^и копію позовної заяви, в якій немає посилань на доказй,~1цд пщтвер^гжітрть^ш^ог^^
лйвості пщгш^ватас^ до процесу, оскільки до судового засідання не буде~освщомлений про ті докази, які представив прокурор.
ГГо~реТ^еснйх вимогах у позовній заяві слід вказати дані про те, коли були проведені відповідні виплати і докази, що їх підтверджують (довідки, інші документи). Якщо відповідач (відповідачі) притягались до кримінальної відповідальності чи в порушенні кримінальної справи відмовлено, про це необхід­но вказати у заяві і долучити до неї відповідні постанови органів дізнання чи попереднього слідства або копію вироку суду. У позовній заяві прокурор дає юридичну кваліфікацію спору, що виник між сторонами з посиланням на закон. При цьому про­курор обґрунтовує положення закону, на підставі якого повин­на бути вирішена справа, стосовно даного конкретного випад­ку. Чітка правова кваліфікація спірного правовідношення з посиланням на закон може суттєво вплинути на позицію відпо­відачів щодо пред'явлених до них вимог, допоможе судові пра­вильно, у суворій відповідності із законом вирішити спір по суті. Це у свою чергу буде сприяти ознайомленню з матеріала­ми позовів і відповідних керівників: Закон зобов'язує прокуро­ра сформулювати в заяві вимогу. Зміст позовних^вимог_ проку­рора, як відомо, ооумовлении формамі^судового з, ахишу-ци-вільних прав. Прокурор може просйтйі
219
а) про присудження відповідачів до виконання певних ви­мог (відшкодувати збитки у певній сумі);
б) про визнання чи, навпаки, відсутність будь-якого право-відношення, справ чи обов'язків (визнати угоду недійсною);
в) про зміну чи закінчення правовідношення (розірвати до­говір).
Формулюючи в позовній заяві вимогу, прокурор повинен вказати, до чого конкретно ця вимога зводиться (наприклад, стягнути певну суму, визнати угоду недійсною і т.д.). У заяві слід вказати прізвище і ініціали кожного відповідача, з якого підлягає стягнення грошової суми чи покладено обов'язок вчинити певні дії, назву особи, на користь якої підлягає стяг­ненню грошова сума чи повинні бути вчинені конкретні дії. У заяві прокурор наводить список осіб, участь яких необхід­на в даному судовому засіданні, їх прізвища, ініціали та адре­си. У заяві повинен вказуватись також перелік доданих доку­ментів. У практиці прокурорів нема єдності в питанні про те, чи необхідно приєднувати до позовної заяви закриту кримі­нальну справу чи матеріали про відмову в порушенні кримі­нальної справи. Одні прокурори приєднують такі матеріали і справи, інші ні, вважаючи, що достатньо приєднати постано­ву про закриття справи чи відмову в її порушенні. Закриту кримінальну справу, а також матеріали, за якими в пору­шенні кримінальної справи відмовлено, доцільно приєднува­ти до позовної заяви, оскільки вони допоможуть більш повно і різнобічно дослідити заявлені вимоги, дозволять особам, що беруть участь у справі, в повній мірі використати їх в ході судового розгляду. Однак, оскільки для матеріалів поперед­нього слідства і дізнання встановлений певний порядок збе­рігання, вони, як правило, повертаються прокурору після вступу рішення в законну силу.
З урахуванням конкретних обставин справи прокурор в по­зовній заяві ставить перед судом питання про забезпечення позову шляхом накладення арешту на майно відповідача. За­безпечення позову гарантує можливість виконання майбутньо­го судового рішення і сприяє реальному відшкодуванню запо­діяної шкоди.
Закон зобов'язує прокурора приєднати до заяви її копії по кількості відповідачів. Цивільно-процесуальне законодавство не передбачає направлення позовних заяв представникам позива­ча в тих випадках, коли процес порушується прокурором. По­ряд з цим більшість прокурорів приєднують копії позовних заяв і просять суд направити їх представникові позивача. Таку прак-
220
тику слід визнати правильною. Направлення копій позовних заяв представникам тих організацій, в інтересах яких прокурор пред'являє позов, дає їм можливість завчасно ознайомитись з позовними вимогами прокурора, підготуватись до судового роз­гляду і брати активну участь в дослідженні матеріалів цивіль­них справ.
Закон України «Про прокуратуру» та Цивільно-процесу­альний кодекс конкретизують права і обов'язки прокурора в судовому розгляді і надають прокурору великі можли­вості в реалізації своїх повноважень під час розгляду позо­ву судом.
Участь прокурора в судовому розгляді — важлива і складна ділянка діяльності. Підготовку позовних матеріалів і участь у судовому розгляді по цих справах часто здійснюють різні про­курори. У деяких випадках позовні матеріали направляються по територіальності в суди інших районів і міст.
Активна і кваліфікована участь прокурора в дослідженні до­казів при розгляді справ передбачає ретельну попередню підго­товку до процесу. Підготовка прокурора до участі в розгляді по цивільній справі включає в себе попереднє ознайомлення в суді зі справою.
У процесі ознайомлення з матеріалами справи прокурор може прогнозувати поведінку сторін, свідків та інших учасників про­цесу в судовому засіданні. Це дозволить йому визначити свою тактику в судовому розгляді, правильно і відповідно до закону реагувати на процеси, що проходять.
При підготовці до судового розгляду прокурор, як правило, складає план участі в процесі для з'ясування в судовому засі­данні обставин, юридичних фактів, які згідно із законом вста­новлюють, змінюють чи припиняють цивільні правовідносини для того, щоб у кінцевому рахунку підтримати законний і об­грунтований позов. Процесуальні дії прокурора в судовому за­сіданні повинні бути спрямовані на забезпечення повного, все­бічного і об'єктивного з'ясування обставин, фактів, що мають значення. До участі в судовому розгляді прокурору необхідно ще раз уточнити законодавство, що регулює це спірне право­відношення, інші нормативні акти.
При підготовці до судового процесу прокурору слід бути готовим вирішити питання про можливість розгляду цивіль­ної справи у зв'язку з неявкою будь-кого із осіб, що беруть участь у справі: представників, свідків, експертів і т.д. Пра­вильний висновок з цього питання забезпечується тільки у випадку доброго знання справи. Необхідно вже на цьому етапі
221
продумати і можливий порядок дослідження доказів. Проку­рор, що пред'явив позов, а також і той, що бере участь у справі, зобов'язані дотримуватися у судовому засіданні вста­новленого порядку і підкорятись відповідним розпоряджен­ням головуючого. Заяви прокурора підлягають занесенню в протокол судового засідання. Прокурор у судовому засіданні вживає заходів для дотримання процесуальних гарантій, що дозволяють об'єктивно і відповідно до закону досліджувати докази по справі. Прокурор у кожному конкретному випадку оцінює причини заявленого відводу суддям, складу суду в цілому і іншим учасникам процесу і дає висновок про його обгрунтованість. Суд встановлює осіб, що з'явились, пере­віряє повноваження, посадових осіб і представників, просить свідків вийти із залу суду і т.д. У випадку порушення вимог закону прокурор реагує шляхом клопотання перед судом про їх усунення.
При розгляді цивільних справ прокурор дає висновок пе­ред винесенням судом ухвал з усіх матеріально-правових і процесуально-правових питань. До них, зокрема, відносить­ся можливість слухання справи в даному складі суду, за наявності сторін і свідків, що з'явилися в судове засідання за заявами і клопотаннями осіб, що беруть участь у справі, їх представників, про витребовування нових доказів та з інших питань, пов'язаних з розглядом справи. Свою пози­цію в суді прокурор обґрунтовує нормами: матеріального і процесуального права, у випадку неявки в судове засідання осіб, що викликані для участі у справі, зокрема представ­ників сторін, суд повинен переконатись чи всім учасникам процесу вручені повістки і причини їх неявки. Якщо при­чини відсутні, суд відкладає слухання справи. До клопо­тань прокурора відносяться: встановлення конкретного по­рядку дослідження доказів у ході судового розгляду, вик­лик нових свідків, витребування додаткових матеріалів, при­значення експертизи, оголошення письмових показань свідків, пояснень сторін, даних в іншому судовому засі­данні.    продолжение
--PAGE_BREAK--
Заяви прокурора, що бере участь у справі, можуть бути зроб­лені також з приводу:
1) порушення прав учасників процесу, а також інших непра­вомірних дій головуючого;
2) відводу суддів та інших учасників процесу.
Заяви прокурора підлягають занесенню в протокол судового засідання.
222
/>
Розгляд справи по суті починається доповіддю справи го­ловуючим. Потім суд заслуховує пояснення прокурора, що пред'явив позов, по суті позовних вимог. Відповідач по справі має право заперечувати пояснення прокурора. Позивач може відмовитись від позову, але його відмова не позбавляє проку­рора права підтримувати пред'явлений ним позов, а суд зобо­в'язаний розглянути його по суті і винести рішення. У разі відмови прокурора від позову особа, в інтересах якої проку­рором було пред'явлено позов, може відстоювати свої по­зовні вимоги. Прокурор ретельно відбирає інформацію, що має значення для справи, конкретизує певні обставини, події, факти, дає їм оцінку, уточнює свою позицію. Визнаний факт слід вважати встановленим, якщо нема сумнівів в тому, що визнання відповідає обставинам справи і не вчинено сторо­ною під впливом обману, насилля, погроз, блуду чи з метою приховання істини.
Порядок дослідження доказів слід розглядати як цілісну сис­тему, що включає різні прийоми і методи, які грунтуються на суворому дотриманні цивільно-процесушшного законодавства і забезпечують повноту, всебічність, об'єктивність досліджен­ня з метою встановлення істини по справі. Прокурор вислов­лює думки про порядок дослідження доказів. У зв'язку з цим прокурору необхідно ретельно продумати з кого і з якою ме­тою необхідно розпочати допит, в якій послідовності проводи­ти судовий розгляд, визначити значимість обставин справи, фактів, що вимагають підтвердження важливості, обсягу наяв­ної інформації. Прокурору необхідно брати найактивнішу участь у допиті свідків, що можливо за умови доброго знання всіх обставин справи. Знання матеріалів цивільної справи визначає межі використання допитів свідків і конкретного змісту пред­мету допиту. Прокурор, що пред'явив позов, першим задає за­питання свідкові. Питання повинні бути, з одного боку, цільо­вими, уточнюючими, доповнюючими прогалини у встановленні певних обставин, фактів і т.д., а з іншої — конкретними, що не мають готових відповідей, тактичними, доброзичливими. Все це, в кінцевому рахунку, буде сприяти повноті, всебічності і об'єктивності в дослідженні показів свідків з метою встанов­лення істини по справі.
Свідки перед початком допиту попереджаються судом про відповідальність за відмову чи ухилення від дачі показань і за Дачу завідомо неправдивих показань, за винятком осіб, що не Досягли 16-річного віку. При допиті свідків у віці до 14 років, а на розсуд суду і при допиті свідків у віці до 16 років викли-
223
кається педагог. У випадку необхідності викликаються також їх родичі, усиновителі, опікуни і піклувальники. Свідок, що не досяг 16-річного віку, після закінчення допиту виходить із залу суду, крім випадків, коли суд визнає необхідним його присутність. Прокурор заявляє також клопотання в судовому засіданні про оголошення конкретних документів. Всі наявні докази повинні враховуватись і при допиті свідків. Прокурор в судовому засіданні зобов'язаний виявляти ініціативу в дос­лідженні речових доказів і заявляти клопотання в кожному конкретному випадку про витребування їх і огляд в судовому засіданні. Для роз'яснення питань, які вимагають спеціаль­них знань, закон передбачає призначення експертизи. Про­курору в необхідних випадках слід стати ініціатором притяг­нення експерта до розгляду цивільних справ (наприклад, тех­нічна експертиза про причини нещасного випадку, судово-психіатрична експертиза з питання про те, чи міг заповідач в момент складення заповіту розуміти значення своїх дій і ке­рувати ними, експертиза зразків почерку, бухгалтерська екс­пертиза тощо).
Після закінчення розгляду справи по суті суд переходить до судових дебатів. Першим у дебатах виступає прокурор. Він об­ґрунтовує вимоги певними доказами з посиланням на норми права.
Чинне законодавство зобов'язує прокурора після судових дебатів висловити свою позицію по суті справи в цілому. Вона повинна грунтуватись тільки на законі відповідно до внутрішнього переконання, що складається в результаті різно­бічного, повного і об'єктивного розгляду в судовому засі­данні всіх обставин справи в їх сукупності; вона не може залежати від будь-яких впливів чи бути пов'язана з тим, що позов був пред'явлений прокурором. Прокурор на підставі всіх зібраних матеріалів справи і даних, встановлених у про­цесі судового розгляду, робить висновки і викладає суду свою думку, як слід вирішити розглянутий позов. У позиції щодо розміру заподіяної шкоди не повинно бути виразів «на роз­суд суду» чи «задовольнити позов частково». Прокурор по­винен назвати конкретну суму, що підлягає стягненню з кож­ного відповідача.
Думка прокурора по суті справи в цілому має важливе зна­чення. У ній викладається суть спору чи факту, аналіз доказів і фактичних обставин справи, перевірених в судовому засіданні, їх оцінка. Аналізується чинне законодавство, яке повинно бути покладене в основу вирішення даної справи по суті, тобто мірку-
224
вання про законність і обгрунтованість пред'явленого позову. По певній категорії справ прокурор розкриває причини і умо­ви, що сприяли виникненню цивільної справи.
У випадках грубого порушення закону прокурор рекомендує винести відповідну окрему ухвалу.
Органи державної статистики мають у своєму розпорядженні багато інформації.що характеризує стан законності. Прокуро­ри повинні періодично витребовувати ці дані, глибоко їх ана­лізувати, враховувати при організації прокурорського нагля­ду, в тому числі і при пред'явленні позовів.
Вирішуючи питання про витребування відповідної інфор­мації про правопорушення, слід мати на увазі, що ряд органів позавідомчого контролю не мають в районах (містах) своїх підрозділів. Дані про правопорушення знаходяться в розпо­рядженні установ республіканської чи обласної ланки, тому інформацію про правопорушення з цих органів витребову-ють (отримують) прокуратури областей чи Генеральна про­куратура. Ця інформація в майбутньому направляється в районні (міські) прокуратури, за необхідності прокурор може і сам звернутись із запитом у відповідну ланку позавідомчо­го контролю.
Прокурори не повинні обмежуватись інформацією, що над­ходить з контролюючих органів на підставі закону чи відомчих вказівок. Отримана інформація аналізується, і на підставі ре­зультатів такого аналізу плануються і проводяться відповідні перевірки.
Дані прокурорської практики свідчать про те, що найбільш поширеними є позови прокурорів за результатами таких пере­вірок.
Як уже зазначалось, прокурор витребовує інформацію про правопорушення в основному від контролюючих органів з підприємств, установ і організацій, якщо це викликано необхід­ністю і лише.за наявності у прокурора даних про порушення закону. Інформація про правопорушення, що надходить у про­куратуру, групується за спеціальним переліком, що заведений в даній прокуратурі, і потім аналізується для проведення відпо­відних перевірок.
Окремі дані про правопорушення, що спричинили мате­ріальні збитки, можуть бути використані безпосередньо для підготовки конкретних позовів. Таким чином, інформаційне забезпечення діяльності прокуратури в цілому, в тому числі і по пред'явленню позовів, взаємопов'язане і взаємообумов-лене. Для пред'явлення позовів прокурор використовує різного
8 П. Шумський
роду документи, матеріали, в яких є дані про правопору­шення.
Необхідно повною мірою використати інформацію про пра­вопорушення, що спричинили матеріальні збитки, які є у про­куратурі, а також у відповідному суді. Так, інформацію про невідшкодовані збитки, заподіяні злочином, прокурор може отримати із матеріалів кримінальних справ.
По наглядових провадженнях виявляються кримінальні справи про навмисне чи необережне заподіяння шкоди здоров'ю громадян, вбивство, хуліганство; потім пере­віряється чи відшкодовані збитки державі. Такі перевірки можна планувати і проводити за певний проміжок часу з урахуванням того, що періодичні платежі (пенсії, допомо­ги) можуть бути стягнуті із заподіювача шкоди в межах позовної давності.
Інформацію про невідшкодовані збитки можна отримати, вивчаючи матеріали закритих кримінальних справ і матеріали,, за якими в порушенні кримінальних справ відмовлено. У цьо­му зв'язку закриті справи і матеріали треба взяти також на спеціальний облік.
Для пред'явлення позовів необхідно використати і інфор­мацію про правопорушення, яка міститься в цивільних спра­вах і у справах про адміністративні правопорушення. Наприк­лад, в цивільних справах про право власності на домоволо­діння можуть бути дані про самоуправне будівництво, зани­ження ціни на продану будівлю з метою зменшення держав­ного мита тощо.
Складовою частиною організації роботи прокурора щодо пред'явлення позовів є аналіз (узагальнення) практики підго­товки матеріалів до пред'явлення позовів і участі прокурора у їх судовому розгляді.
Таке вивчення (узагальнення) дає можливість:
а) виявити недоліки при підготовці позовів;
б) оцінити ефективність участі прокурора в судовому роз­гляді цивільних справ, перевірках законності і обгрунтованості судових рішень в касаційний строк;
в) встановити, чи вживаються заходи щодо гласності судових процесів.
Аналітична робота прокурора по пред'явленню позовів сприяє своєчасному виявленню недоліків і прийняттю дійових заходів до вдосконалення цієї важливої сфери діяльності прокуратури. Регулярне вивчення узагальнення прокурорської практики і вжиття відповідних заходів до вдосконалення роботи впливає
226
на підвищення ефективності використання цивільно-правових засобів боротьби з правопорушеннями.
Плануючи роботу прокуратури, необхідно в цьому зв'язку передбачити проведення відповідних аналізів, оглядів і уза­гальнень. Залежно від кількості позовів, пред'явлених про­курором, такі аналізи можуть проводитись один раз на квар­тал, півріччя чи рік. При цьому звертається увага на справи, по яких в позові відмовлено, або рішення (ухвали) відмінені чи змінені. У процесі аналізу перш за все звертається увага на якість підготовки позовів. Вивчаючи конкретні цивільні чи кримінальні справи, разом з копіями позовних заяв не­обхідно встановити: чи правильно в ході підготовки позову були визначені предмет і підстави позову; чи зібрані всі необхідні докази для підтвердження фактів пред'явлення по­зову; чи правильно визначені сторони (позивач і відпові­дач); чи притягнуті до участі у справі інші необхідні особи; чи нема помилок при визначенні збитків і ціни позову; чи вирішені всі необхідні процесуальні і організаційні питан­ня, пов'язані з пред'явленням позову і розглядом справи в суді. Оцінюючи ефективність участі прокурора в судовому розгляді цивільних справ, необхідно звернути увагу, наскільки активна його участь в дослідженні матеріалів цивільної спра­ви, чи реагує він на помилки суду, чи своєчасно вживає заходів до їх усунення, чи порушує перед судом клопотання про винесення окремої ухвали, якщо в цьому була не­обхідність, тобто чи виконує всі завдання, що випливають з чинних законів.
Вивчаючи цивільні справи, по яких рішення скасовані чи змінені, важливо встановити, в чому причини такої відміни чи зміни, що повинен був зробити прокурор аби попередити до­пущені помилки.
Облік роботи прокурора по пред'явленню позовів — важ­лива складова частина організаційної роботи прокуратури. Він ведеться відповідно до Інструкції по діловодству в орга­нах прокуратури України, а також відповідних наказів і вка­зівок Генерального прокурора нашої держави. Не обгрунто­вані на законі вимоги прокурора до відповідача призводять до моральних витрат, на підготовку позову і ведення проце­су витрачається час і засоби, робітники і службовці відволі­каються від виробництва. Тому такі факти, безумовно, не повинні мати місця.
Недопустимо пред'являти до відповідачів вимоги, необгрун­товані відповідними доказами. У процесі підготовки позову
8*227
необхідно з'ясувати всі обставини правопорушення, зібрати і проаналізувати доказовий матеріал, що обґрунтовує позовні вимоги прокурора, і приєднати до позовної заяви. Ці докази допоможуть прокуророві в судовому засіданні обґрунтовувати позовні вимоги до відповідачів, брати активну участь у дослід­женні матеріалів справи, заявляти клопотання, давати кваліфі­ковані висновки в ході процесу і по суті справи в цілому, тим самим сприяти винесенню судом законного і обгрунтованого рішення.
Від належної підготовки позову залежить і своєчасність роз­гляду його в суді, оскільки нема необхідності витрачати час на витребування доказів при підготовці справи до судового роз­гляду. Ретельна підготовка позову дає, таким чином, можливість виключення пред'явлення необгрунтованих вимог, сприяє своє­часному його розглядові в суді, винесенню законного і об­грунтованого рішення, а в кінцевому рахунку — підвищення ефективності використання цивільно-правових засобів у бо­ротьбі з правопорушеннями.
Для того, щоб підготовка позову була повна і ефективна, її необхідно добре організувати. У цьому зв'язку слід поду­мати, як, яким чином вчиняти підготовчі дії, кому конк­ретно доручати їх проведення. Підготовці позовних матері­алів повинно передувати вивчення відповідного законодав­ства, що має відношення до виявленого правопорушення. Це дозволить правильно кваліфікувати правовідношення сторін, зібрати необхідний доказовий матеріал. Перелік на­мічених прокурором перевірочних дій не є вичерпним, він може бути доповнений чи змінений самим ходом органі­зації перевірки.
Обсяг підготовки позову, а також коло дій, що вчиняються прокурором, залежить від характеру виявленого правопорушен­ня, матеріального закону, що підлягає застосуванню, від пов'я­заних з ним правових наслідків і кола причетних до нього осіб.
У процесі підготовки позову прокурору необхідно:
1) визначити предмет і підставу позову;
2) встановити, які докази необхідні для обгрунтування по­зовних вимог, зібрати ці докази і ретельно їх проаналізувати;
3) вирішити, в інтересах кого необхідно пред'явити позов, хто повинен відповідати за пред'явленим позовом;
4) визначити ціну позову, якщо позов підлягає оцінці;
5) вирішити ряд процесуальних і організаційних питань, по­в'язаних із пред'явленням позову і розглядом справи в судово­му засіданні.
228
Закон передбачає, що позов прокурора повинен містити у собі вимогу (предмет позову) і обставини, на яких він об­ґрунтовує свою вимогу (підстави позову). Позовні вимоги (предмет позову) залежить від змісту матеріально-правового відношення, що виникло між особою, в інтересах якої про­курор має намір пред'явити позов, і відповідачем (відпові­дачами). Воно може носити різний характер. Зокрема, вста­новлюючи факт заподіяння матеріальної шкоди, прокурор пред'являє до винної особи вимоги відшкодувати збитки повністю чи частково. При пред'явленні позову про визнан­ня угоди (договору) недійсною позовні вимоги прокурора повинні бути направлені на визнання відношення, що ви­никло між ними, недійсним зі всіма правовими наслідками, встановленими законом. Для того, щоб правильно сформу­лювати позовні вимоги, необхідно юридичне вірно кваліфі­кувати спірні правовідносини. У цьому зв'язку важливо знайти і уважно вивчити необхідні нормативні акти.
У ряді випадків прокурори недостатньо глибоко вивчають суть матеріально-правових відносин сторін, не завжди дають їм правильну юридичну кваліфікацію, в результаті допускають помилки при формулюванні своїх позовних вимог. У процесі підготовки позову прокурор не може обійтись без визначення підстави позову, оскільки неможливо встановити, які докази мають значення для справи. В основу позову входять факти, передбачені відповідними нормами права. При цьому необхі­дно мати на увазі, що не завжди, не в кожній нормі права і не всі юридичне значимі факти вказані. У ряді випадків їх на­явність слід розуміти і встановлювати шляхом логічного аналі­зу норми. Юридичні факти можуть бути вказані не в одній, а в декількох нормах.
В основу позову ввійдуть також обставини (факти), від яких залежить правильне визначення виду і меж матеріальної відпо­відальності. Як відомо, трудове законодавство передбачає об­межену і повну матеріальну відповідальність робітників і служ­бовців. Повна матеріальна відповідальність наступає за наяв­ності обставин, указаних в законі. Готуючи позов про відшко­дування збитків, необхідно перевірити й інші обставини, вка­зані в законі, за наявності яких робітники і службовці несуть матеріальну відповідальність в повному розмірі спричинених з їх вини збитків.
Обмежена матеріальна відповідальність в межах, встанов­лених законом, покладається на робітників і службовців за наявності обставин (фактів), указаних у відповідних нормах
229
законодавства про працю. У процесі підготовки позову слід звертати увагу на встановлені законом строки давності. По­зовна давність — це встановлений законом строк для захис­ту порушеного права, після закінчення якого можливе при­мусове його застосування, якщо цей строк пропущено з по­важних причин і поновлено. Загальний строк позовної дав­ності за позовами особи, право якої порушено, встановлюєть­ся в три роки.
Закінчення строку позовної давності є підставою для відмови в позові. Разом з тим закон надає суду право поновлювати строк позовної давності, якщо визнає його пропуск поважним Це зобов'язує прокурора в процесі підготовки позову перевірити чи не пропущений установлений законом строк давності за вимогою, яку він намагався пред'явити до відповідача (відпо­відачам) .
Якщо в ході перевірки буде встановлено, що строк позовної давності пропущено, необхідно з'ясувати причини його про­пуску Зробити висновок про поважність чи неповажність про-пущення строку позовної давності можна лише після ретель­ного дослідження всіх фактичних обставин справи і оцінки зібра­них доказів.
Прокурор може звернутись в суд з позовом, якщо він дійте висновку, що строк позовної давності пропущено з поважних причин. При цьому в позовній заяві необхідно навести мотиви і прохання про поновлення строку, зіславшись на відповідні докази.
У законі не перераховані причини пропущення строку по­зовної давності, які можуть бути визнані поважними. Тому це питання може вирішуватися самим прокурором в кожному кон­кретному випадку. При цьому необхідно мати на увазі, що в окремих випадках дається тлумачення поважності пропущен­ня строків позовної давності Пленумом Верховного Суду Ук­раїни.
Перебіг строку позовної давності починається з дня ви­никнення права на позов, тобто з дня, коли особа чи органі­зація, в інтересах якої прокурор мав намір пред'явити по­зов, дізналися чи повинні були дізнатися про порушення свого права.
У ході підготовки такого роду позову не слід забувати, що строк позовної давності для прокурора починає спливати з дня виявлення шкоди юридичній чи фізичній особі, в інтересах якої він мав намір пред'явити позов, а не з дня, коли йому стало відомо про заподіяну шкоду
230
Право регресної вимоги до особи, в інтересах якої прокурор мав намір пред'явити позов, виникає з дня виплати відповідної суми, і з цього часу відраховується строк позовної давності. У цьому зв'язку в ході підготовки позову необхідно уточнити, коли вказані суми фактично були виплачені третій особі, і запроси­ти відповідну довідку.
Пред'явленню позову повинна передувати вдумлива робота з визначення низки доказів, необхідних для підтвердження фак­ту, підстави позову, витребовування і аналіз відповідного дока­зового матеріалу, що обґрунтовує вимогу прокурора до відпові­дача (відповідачів) і відкидаєчи їх заперечення проти позову. Діяльність прокурора в цій частині буде результатирною лише в тому випадку, якщо він правильно визначить склад фактів підстави позову.
Чим же повинен керуватися прокурор при визначенні низки доказів, необхідних для підтвердження фактів підстави позову, а також перевірки заперечень відповідача? По-перше, слід мати на увазі, що згідно з цивільно-процесуальним законом, як докази в цивільному судочинстві можуть бути використані письмові і речові докази, показання свідків, висновки екс­пертів. Тому, вирішуючи питання про визначення і збір до­казів, слід виходити з цих вимог.
По-друге, при визначенні і зборі доказів прокурор повинен керуватись правилами відносності і допустимості доказів. Ана­лізуючи пояснення очевидців та інших осіб, важко визначити, які конкретно обставини (факти) вони можуть підтвердити чи заперечити.
Збираючи в ході підготовки письмові докази (документи), слід перевірити, чи дотримані вимоги, що пред'явлені до тих чи інших документів (наявність підпису уповноваженої особи, що повинен відповідати печатці тощо). Якщо письмовий доказ (до­кумент) представлено в копії, бажано уточнити, чи відповідають наявні в ньому записи оригіналу і чи повно вони викладені в копії, чи не суперечать ці дані документа іншим зібраним дока­зам (поясненням свідків та іншим). При цьому необхідно мати на увазі, що по окремих категоріях позовів повинні бути витре­бувані і приєднані до заяви конкретні письмові докази. Якщо в ході підготовки позову з'явиться необхідність перевірити і підтвер­дити факти підстави позову з допомогою речових доказів, про­курор повинен встановити, де ці докази знаходяться.
Виявляючи речовий доказ, його треба докладно описати, а в разі необхідності — сфотографувати і вжити заходи до його збереження.
231
Прокурор має право при підготовці позову призначити відомчу чи позавідомчу експертизу Якщо в ході підготовки позову він зустрінеться з необхідністю перевірити факти підстави позову з допомогою спеціальних знань, то він може запросити в цій частині висновок відповідного спеціаліста.
Вирішуючи питання про те, кому доручити дослідження, не­обхідно врахувати, що спеціаліст повинен мати спеціальні знан­ня, тобто бути компетентним в даному питанні, були спеціаліс­том високої кваліфікації в даній галузі науки, техніки, мис­тецтва.
Аналіз справ свідчить, що окремі прокурори допускають по­милки при вирішенні питань про витребування необхідних до­казів. Встановивши наявність доказів, необхідних для підтвер­дження фактів підстави позову, прокурор, користуючись нада­ними йому повноваженнями, може:
а) витребувати відповідні докази (документи, матеріали);
б) викликати посадових осіб і громадян і зажадати від них письмового пояснення щодо порушень закону.
Отримання пояснень від посадових осіб, громадян, яких про­курор має намір притягнути як відповідачів, дає можливість ще до суду перевірити їх заперечення, зібрати відповідний доказовий матеріал.
Якісна підготовка позову значною мірою залежить від того, наскільки правильно прокурор визначить ту особу, в інтересах якої належить пред'явити позов, а також відповідачів та інших зацікавлених осіб.
Помилки у визначенні сторін можуть призвести до того, що суд змушений буде вирішувати питання про заміну неналежної сторони. Вирішуючи питання про сторони в позові, необхідно мати на увазі, що позивачами і відповідачами можуть бути як громадяни, так і юридичні особи.
У процесі підготовки позову важливо перевірити, чи нале­жить особі, в інтересах якої прокурор має намір пред'явити позов, право вимоги і чи повинні відповідачі відповідати за позовом, тобто чи є сторони належними. Це питання може бути вирішене правильно лише на основі аналізу норм матері­ального права, що передбачають правомочність суб'єктів мате­ріального правовід ношення.
У процесі підготовки позову слід правильно визначити відповідачів, перевірити, чи являються вони належними. При цьому треба мати на увазі, що обов'язок щодо відшко­дування збитків покладається на особу, що їх спричинила. У ряді випадків закон покладає відповідальність не на без-
232
посереднього причинювача шкоди, а на третіх осіб. При визначенні відповідачів треба враховувати, що закон пе­редбачає в ряді випадків спеціальні суб'єкти відповідаль­ності. Так, як належні відповідачі за позовами про відшко­дування шкоди, заподіяної незаконним звільненням чи пе­реводом робітників і службовців, повинні притягатись ке­рівники підприємств, що підписали наказ про звільнення чи переведення.
При визначенні сторін не слід забувати й про те, що закон передбачає перехід прав і обов'язків від однієї осо­би до іншої у порядку правоприємництва. Якщо в ході підготовки позову прокурор встановить, що заподіювач шкоди помер, то він зобов'язаний перевірити, чи є у ньо­го майно або інші цінності. При цьому повинні бути дот­римані правила, згідно з якими кредитори-наслідувачі можуть пред'явити свої претензії до тих, хто прийняв спад­щину, чи виконувачу заповіту, або нотаріальній конторі за місцем відкриття спадщини, а також пред'явити позов до майна, що успадковується. Недотримання цього правила тягне за собою втрату кредиторами, в тому числі і проку­рором, права вимоги. Встановлений строк пред'явлення претензій не підлягає поновленню, до нього не застосо­вується правило про перерву чи поновлення строку дав­ності. Однак, якщо в ході слідства на майно заподіювача шкоди було накладено арешт в рахунок забезпечення май­бутнього цивільного позову, то вказаний вище порядок на цей випадок не поширюється.
Вирішуючи питання про сторони, не слід забувати й про те, що процесуальне законодавство допускає співучасть як на сто­роні позивача, так і на стороні відповідача чи на обох сторонах одночасно, тобто в одній справі можуть брати участь декілька позивачів і декілька відповідачів.
Необхідність пред'явлення позовних вимог в інтересах де­кількох позивачів виникає, наприклад, при відшкодуванні шко­ди колективним сільськогосподарським підприємствам заподі­яною загибеллю (падежом) застрахованих тварин.
У процесі підготовки позову прокурору необхідно визначити ціну позову, якщо він підлягає оцінці.
За позовами про відшкодування збитків, ціна позову відповідає розмірові збитків, якщо відповідач повинен не­сти повну матеріальну відповідальність. При обмеженій ма­теріальній відповідальності ціна позову не завжди відпові­дає розміру заподіяних збитків. Вона рівна розмірові запо-
233
діяних збитків, якщо ці збитки менші межі стягнення, що допускається законом, чи рівні йому. Якщо розмір шкоди перевищує встановлену законом межу, то ціна позову рівна цій межі.
Визначаючи ціну позову за вимогами про відшкодування шкоди, необхідно перевірити, чи правильно вираховується розмір збитків. Закон надає право суду зменшити розмір стяг­нення, враховуючи матеріальний стан відповідачів.
Прокуратура — єдиний орган, уповноважений здійснюва­ти нагляд за виконанням законів органами внутрішніх справ, Служби безпеки України, Державної митної служби. Саме ці проблеми будуть предметом дослідження наступної гла­ви.
234
    продолжение
--PAGE_BREAK--ГЛАВА V. НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ
ОРГАНАМИ, ЯКІ ПРОВОДЯТЬ ОПЕРАТИВНО-
РОЗШУКОВУ ДІЯЛЬНІСТЬ, ДІЗНАННЯ,
ДОСУДОВЕ СЛІДСТВО
§1. Проблеми здійснення прокурорського нагляду за виконанням
законів органами внутрішніх справ, при прийомі, реєстрації,
обліку і вирішенні заяв і повідомлень про злочини.
Прокурор в стадії порушення кримінальної справи
Одним з важливих напрямів діяльності органів внутрішніх справ, що вимагають повсякденного прокурорського нагляду, є прийом, реєстрація, облік і вирішення заяв і повідомлень про злочини. Узагальнення практики прокурорського нагляду з цих проблем свідчить, що істотну шкоду розкриттю злочинів завда­ють наявні в органах міліції факти укриття заяв і повідомлень від своєчасної і правильної їх реєстрації; несвоєчасного їх роз­гляду і вирішення; незаконної і необгрунтованої відмови в по­рушенні кримінальних справ за фактами, викладеними в зая­вах і повідомленнях; укриття злочинів і повідомлень від своє­часного і правильного обліку, а також ряд інших порушень закону з боку посадових осіб міліції при прийомі, реєстрації, обліку і вирішенні заяв, повідомлень про злочини, що пере­шкоджають швидкому, повному і об'єктивному розкриттю всіх злочинів, щодо яких в органи внутрішніх справ надійшли заяви чи повідомлення.
Слід зазначити, що в міліції продовжують мати місце факти необгрунтованих відмов в порушенні кримінальних справ, їх закриття без достатніх на те підстав, несвоєчасного реагування на повідомлення про вчинені злочини, їх укриття від обліку. Від того, як поставлено справу на цьому важливому напрямку, залежить і розкриття злочинів, строки і якість слідства і саме головне — забезпечення принципу невідворотності покарання. Що таке втрачений час?
Спеціальне дослідження показачо, що по справах, поруше­них в день надходження сигналу про злочин, по «гарячих слідах» розкривається 60% злочинів, на другий день — 16%, а на третій — тільки 5%. У ряді випадків були виявлені факти невжиття заходів по заявах громадян і навіть укриття злочинів від обліку. Ці порушення законності часто виявляються вищестоящими прокурорами. Згідно з чинним законодавством прокурор вима­гає від органів дізнання і попереднього слідства для перевірки
235
кримінальні справи, документи, матеріали та інші дані про вчинені злочини, хід дізнання, попереднього слідства, пере­віряє не рідше одного разу на місяць виконання вимог закону про прийом, реєстрацію і вирішення заяв і повідомлень про злочини,
Виходячи з цього, Генеральний прокурор України вимагає підвищити дієвість прокурорського нагляду за законністю роз­гляду заяв і повідомлень про вчинені злочини, своєчасним по­рушенням кримінальних справ; гостро і принципово вирішува­ти питання про відповідальність посадових осіб, що допустили порушення законності, укрили злочини від обліку; домагатися фактичного усунення порушень, їх попередження.
Із сказаного видно, що значення прокурорського нагляду на цій ділянці роботи важко переоцінити. Тому прокурорський нагляд за законністю прийому, реєстрації, обліку і вирішення заяв і повідомлень про злочини вимагає від працівників проку­ратури не тільки високої правової культури, принциповості, знань відповідних нормативних матеріалів з цих питань, а та­кож обов'язкового засвоєння методики перевірок, спрямова­них на виявлення порушень закону при прийомі, реєстрації, обліку і вирішенні заяв і повідомлень про злочини.
При їх використанні необхідно вивчити суть даного виду на­глядової діяльності прокурора, усвідомити правову регламен­тацію прийому, реєстрації, обліку і вирішення заяв і повідом­лень про злочини в органах внутрішніх справ. При цьому слід особливу увагу звернути не тільки на правову регламентацію названої діяльності в законодавстві, але й на сукупність відом­чих нормативних актів як органів прокуратури, так і внутрішніх справ. Для підвищення ефективності прокурорської діяльності важливо висвітлити способи виявлення і заходи реагування прокурора на наявні порушення закону.
Прокурорський нагляд за виконанням законів про прийом, реєстрацію, облік і вирішення заяв і повідомлень про злочини органами внутрішніх справ є частиною нагляду за виконанням законів органами дізнання і попереднього слідства. Суть його полягає в тому, що Генеральний прокурор України і підлеглі йому прокурори, здійснюючи нагляд, виявляють порушення закону, причини й умови, що цьому сприяли, забезпечуючи виконання загальних завдань прокуратури і завдань нагляду за виконанням законів органами дізнання і попереднього слідства.
Прокурору слід перевірити чи повністю були зареєстровані заяви і повідомлення про вчинені злочини з тим, щоб ні один злочин не залишився нерозкритим і ні одна особа, що вчинила
236
злочин, не залишилась непокараною згідно з законом^ Такого висновку слід дійти, співставивши конкретні завдання нагляду при перевірці заяв і повідомлень про злочини, що полягають в перевірці дотримання строків реєстрації і вирішення заяв і по­відомлень про злочини, законності і обгрунтованості рішень, що приймаються, із завданнями прокурорського нагляду, зве­деними в законі, з тим, щоб:
1) повністю були зареєстровані заяви і повідомлення про підго-товлювані і вчинювані злочини;
2) дотримувались строки реєстрації і вирішення заяв і по­відомлень про злочини;
3) перевірка заяв і повідомлень про злочини проводилась шляхом витребування необхідних матеріалів і отримання пояс­нень, однак без провадження слідчих дій;
4) прийняті по заявах і повідомленнях про злочини рішення були законними і обгрунтованими і щоб про них повідомля­лись особи, установи, від яких надійшла заява чи повідомлен­ня, а також роз'яснювалось їм право на оскарження прийнято­го рішення;
5) вживались заходи до усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяли, а винні в порушеннях закону посадові особи міліції притягались до встановленої законом відпові­дальності;
6) забезпечувались права і законні інтереси учасників проце­су.
Здійснюючи нагляд за законністю вирішення заяв і повідом­лень про злочини, прокурор повинен керуватись відповідними статтями Кримінально-процесуального кодексу України, а та­кож відомчими нормативними актами.
Для виконання всіх названих вище завдань прокурор наділе­ний відповідними повноваженнями. Вони мають безпосереднє відношення до нагляду за виконанням законів при прийомі, реєстрації, обліку і вирішенні заяв і повідомлень про злочини міліцією, оскільки вже в стадії порушення кримінальної спра­ви особа,.що проводить дізнання, і слідчий має право проводи­ти таку слідчу дію, як огляд місця події, а після порушення кримінальної справи — будь-які дії, передбачені законом. По­вноваження прокурора свідчать про його особливе правове ста­новище в досліджуваних стадіях процесу, при здійсненні ним процесуального керівництва дізнанням і попереднім слідством. Як видно, йдеться про такі повноваження прокурора, якими він не наділений не тільки в інших галузях прокурорської діяль­ності, але й в інших стадіях кримінального процесу.
237
Важливо засвоїти: здійснення прокурором нагляду за вико­нанням законів при прийомі, реєстрації, облікові і вирішенні заяв і повідомлень про злочини органами внутрішніх справ оз­начає перевірку виконання вимог кримінально-процесуальних і інших законів названими органами.
Як відомо, завданнями кримінального судочинства є швидке і повне розкриття злочинів, виявлення винних і забезпечення правильного застосування закону з тим, щоб кожна особа3що вчинила злочин, була піддана справедливому покаранню і жодна невинна особа не була притягнута до кримінальної відповідаль­ності і засуджена. Кримінальне судочинство повинно сприяти зміцненню законності і правопорядку, попередженню і викорі­ненню злочинів, охороні інтересів суспільства, прав і свобод громадян, вихованню громадян в дусі неухильного виконання Конституції та інших законів України.
Із вказаних завдань випливає обов'язок порушення кримі­нальної справи і розкриття злочину судами, прокурором, слідчим і органом дізнання, в кожному конкретному випадку виявлен­ня ознак злочину, вжити всі передбачені законом заходи до встановлення події злочину, осіб, винних у скоєнні злочину, і їх покарання. Особливу роль в розкритті злочинів відіграють органи міліції, на які покладається проведення оперативно-розшукових заходів з метою виявлення ознак злочинів і осіб, що їх вчинили, порушення кримінальних справ і вчинення не­відкладних слідчих дій по справах, по яких проведення попе­реднього слідства обов'язкове, а також проведення дізнання по справах, по яких попереднє слідство необов'язкове.
Покладаючи на відповідні правоохоронні органи обов'язок порушення кримінальної справи, встановлюють обставини, що виключають провадження по кримінальній справі.
Викладене в названих нормах положення є основоположним при прийомі, реєстрації, обліку і вирішенні заяв і повідомлень про злочини всіма правоохоронними органами і, в першу чер­гу, органами внутрішніх справ, куди надходить найбільше та­ких повідомлень. У__зміст нагляду за законністю порушення кримінальної справи входить перевГрк?«вимог закону про обо­в'язок слідчого, органу дізнання прийняти заяву, повідомлен­ня про скоєний злочин, злочин що готується, чи чиниться, їх своєчасну реєстрацію, облік і вирішення. За загальними прави­лами, на заяву чи повідомлення, що надійшли, повинно бути прийняте передбачене законом рішення в строк не більше 3-х днів з дня їх отримання, а у виключних випадках — не більше десяти днів з метою своєчасного виявлення порушень законів
238
при вирішенні заяв і повідомлень про злочини. Враховуючи таку правову регламентацію цієї діяльності, вважається до­цільним проводити в органах внутрішніх справ перевірки не рідше одного разу на десять діб. У випадку надходження скарг про неправильне чи несвоєчасне вирішення заяв і повідом­лень про злочини — перевірку скарг слід проводити протягом трьох діб, після чого слід повідомити заявника про прийняте прокурором рішення.
Прокурор перевіряє, чи дійсно вимагалась перевірка заяв і повідомлень''про „злочини, і якщо так, то чи проводилась ця перевірка шляхом витребування необхідних матеріалів, отри­мання пояснень, чи з порушенням вимог закону органами внутрішніх справ проводились слідчі дії. На вказані обставини слід звернути особливу увагу, оскільки найчастіше в процесі таких перевірок порушуються якраз вимоги закону про недо­пустимість проведення слідчих дій до порушення кримінальної справи. Хоча із вказаних правил закон встановлює лише один виняток — провадження огляду місця події у невідкладних ви­падках. На практиці виконуються й інші слідчі дії, зокрема затримання й допит підозрюваного, його особистий обшук і освідування, обшук, експертиза, опис майна та інші. Відповід­но до закону за заявою чи повідомленням, що надійшло, по­винно бути прийняте одне з трьох рішень:
1) про порушення кримінальної справи;
2) про відмову в порушенні кримінальної справи;
3) про передачу заяви чи повідомлення по підсудності чи підслідності.    продолжение
--PAGE_BREAK--
Прийняття першого рішення — про порушення криміналь­ної справи — можливе при точному виконанні вимог закону, що встановлює приводи й підстави до порушення криміналь­ної справи, а також відтворює і визначає обставини, що вик­лючають провадження по справі.
Підставами до порушення кримінальної справи є джерела, з яких органи дізнання, слідчий, прокурор, суд чи суддя отриму­ють дані про вчинювані чи підготовлювані злочини:
1) заяви і скарги громадян;
2) повідомлення представників юридичних і посадових осіб;
3) статті, замітки і листи та інші повідомлення в пресі;
4) явка з повинною;
5) безпосереднє виявлення органом дізнання, слідчим, про­курором чи судом ознак злочину.
Всі перераховані приводи й підстави до порушення кримі­нальної справи, крім безпосереднього виявлення органами
239
дізнання, слідчим, прокурором чи судом ознак злочину, охоп­люються терміном «заяви і повідомлення про злочини». До заяв про злочини відноситься і скарга потерпілого, хоча вона прямо і не названа в законі. Необхідність перевірки законності при­водів до порушення кримінальної справи має важливе прак­тичне значення по справах, що порушуються, не інакше як за скаргою потерпілого, які органи міліції самі порушувати не мають права, а зобов'язані направити їх за підсудністю, а також перевірити скаргу потерпшого по справах приватно-публічного обвинувачення, без якої справа також не може бути порушена і в якій повинно бути ясно виражено волеви­явлення потерпілого про притягнення винного до криміналь­ної відповідальності. Скарга потерпілого повинна мати про­хання про притягнення винного до кримінальної відповідаль­ності. Не може розглядатись як скарга пояснення з викладен­ням фактичних обставин справи, дане за вимогою посадової особи відповідним правоохоронним органом.
Закон регламентує вимоги, що пред'являються до заяв і по­відомлень про злочини. В ньому зазначається, що усні заяви заносяться в протокол, який підписується заявником і посадо­вою особою органу дізнання, слідчим, прокурором чи суддею, що прийняли заяву. Повідомлення юридичних осіб різних форм власності (їх представників) і службових осіб повинні бути зроб­лені у письмовій формі. На відміну від громадян вони (поса­дові особи) не попереджаються про кримінальну відповідальність за завідомо неправдивий донос, оскільки посадова особа, що направила завідомо неправдиве повідомлення, несе криміналь­ну відповідальність за однією із статей Кримінального кодексу про посадові злочини. Під достатніми даними для порушення кримінальної справи слід розуміти такі дані, які вказують на ознаки злочину.
Підставами для порушення кримінальної справи можуть бути взяті дані із змісту самої заяви чи повідомлення і для прийнят­тя відповідних рішень не вимагається проведення відповідної перевірки. Якщо із заяви не вбачається можливим визначити достатність даних для порушення кримінальної справи, проку­рор повинен враховувати, що згідно з законом до них відно­сять обставини, перераховані у відповідній статті Криміналь­но-процесуального кодексу України.
Ряд норм кримінального права встановлюють можливість притягнення до кримінальної відповідальності тільки в тих ви­падках, коли раніше застосовувались заходи адмінвпливу чи були спеціальні попередження. За наявності приводу й підста-
240
ви до порушення кримінальної справи і за відсутності обста­вин, що виключають провадження у справі, прокурор, слідчий, орган дізнання, суддя і суд зобов'язані в межах своєї компе­тенції порушити кримінальну справу. Одночасно з порушен­ням кримінальної справи повинні бути вжиті заходи до попе­редження чи припинення злочину, а також до закріплення слідів злочину.
Визнавши, що кримінальна справа порушена без законних приводів і підстав або за наявності обставин, що виключають провадження по справі, прокурор своєю постановою відміняє незаконне рішення слідчого чи органу дізнання, відмовляє в порушенні кримінальної справи чи закриває кримінальну спра­ву, якщо по ній були проведені слідчі дії. При перевірці закон­ності і обгрунтованості прийняття слідчим рішення про відмо­ву в порушенні кримінальної справи, прокурор з'ясовує, чи дотримані вимоги закону. Зокрема, про письмову форму по­відомлень юридичних і посадових осіб, правильність занесен­ня заяв громадян в протокол, роз'яснення заявникові відпові­дальності за завідомо неправдивий донос, строки перевірки інформації, що надійшла. Слід також з'ясувати, чи не прово­дились в ході перевірки слідчі дії і чи повідомлено про резуль­тати перевірки і прийняте рішення зацікавлених осіб. Особли­ву увагу слід приділяти повноті перевірки і законності прий­няття рішення про відмову в порушенні кримінальної справи. Підставами відмови в порушенні кримінальної справи є обста­вини, що виключають провадження у справі.
Перевіряючи постанову слідчого чи органу дізнання про відмо­ву в порушенні кримінальної справи, прокурор зобов'язаний звернути увагу не тільки на обгрунтованість цієї відмови по суті, але й на відповідність формулювання приведеної в поста­нові підстави для відмови в порушенні справи нормам матері­ального і процесуального права, а також на відповідність цього формулювання обставинам, викладеним в матеріалах.
При перевірці законності прийнятого рішення про передачу заяви чи повідомлення по підслідності чи підсудності, проку­рор повинен виходити з вимог закону про те, що орган дізнан­ня має право порушити справу про будь-який злочин, крім приватного обвинувачення.
За наявності ознак злочину, по якому провадження поперед­нього слідства обов'язкове, орган дізнання порушує криміналь­ну справу і проводить невідкладні слідчі дії щодо встановлен­ня і закріплення слідів злочину: огляд, обшук, виїмку, освіду-вання, затримання і допит підозрюваних, допит потерпілих і
241
свідків. Тому не буде порушенням, якщо орган дізнання після порушення кримінальної справи за фактом вчиненого злочи­ну, не підслідного саме йому, виконає всі перераховані слідчі дії і потім передасть кримінальну справу по підслідності.
В обов'язки прокурора не входить здійснення нагляду за ви­конанням органами внутрішніх справ відомчих інструкцій про порядок прийому, реєстрації, обліку і вирішення в органах внутрішніх справ заяв і повідомлень про злочини, але пере­вірка прокурором дотримання в органах внутрішніх справ кон­кретних їх вимог є важливим методом виявлення порушень кримінально-процесуального закону.
Заява (повідомлення) про злочин чи інша інформація, отри­мана працівником органу внутрішніх справ, поза службовим приміщенням, після вжиття необхідних заходів до попередження чи зупинення злочину негайно передається в чергову частину для реєстрації. Про зареєстровані злочини, повідомлення про злочини і вжиття щодо них невідкладних заходів черговий до­повідає начальнику органу внутрішніх справ, чи особі, що його заміщає, який по кожному з них дає письмову вказівку про розгляд їх у відповідності з законом. Щодо іншої інформації (телефонні, телеграфні повідомлення, анонімні листи тощо), зареєстрованої в спеціальному журналі, черговий негайно вжи­ває заходів до її перевірки. Якщо в ході перевірки інформації буде виявлений і встановлений заявник і він подасть письмову заяву чи його усне повідомлення буде оформлено у передбаче­ному законом порядку (протокол), то така інформація про зло­чин реєструється в книзі обліку заяв і повідомлень про злочи­ни. Про кількість, характер інформації, що надійшла, і вжиті заходи черговий кожної доби доповідає начальнику органу внутрішніх справ. Якщо при перевірці заяви (повідомлення) чи іншої інформації буде встановлений факт адміністративного проступку, начальник органу внутрішніх справ чи особа, що його заміщає, відповідно до закону вживає до порушника захо­ди адміністративного впливу чи направляє матеріал з цією ме­тою у відповідні державні органи. У кінцевому рахунку по кожній заяві, повідомленню про злочин в облікових документах орга­ну внутрішніх справ повинні бути проведені як мінімум записи у двох журналах.
Відтворюючи характер прийнятого щодо заяви рішення, по­садова особа чи черговий зобов'язані зробити не пізніше 10 днів відмітку у відповідному журналі про порушення кримі­нальної справи, про відмову в її порушенні чи в направленні заяв і повідомлень по підслідності чи підсудності.
242
Відтворення результатів наглядової діяльності прокурора щодо усунення виявлених порушень при прийомі, реєстрації, обліку і вирішенні заяв і повідомлень про злочини передбачено у відпо­відних розділах встановленої статистичної звітності про резуль­тати слідства і роботи прокурора. Злочин повинен вважатися поставленим на облік тільки після реєстрації його органом внутрішніх справ.
Способи виявлення порушень закону при прийомі, реєстрації, обліку і вирішенні заяв і повідомлень про злочини органами внутрішніх справ визначаються повноваженнями прокурора щодо здійснення нагляду за виконанням законів органами дізнання і попереднього слідства, завданнями щодо здійснення даного виду нагляду, закріпленими в чинному законодавстві, наказах і вказівках Генерального прокурора України.
Виходячи з указаних раніше повноважень прокурора, його загальних завдань щодо нагляду за виконанням законів орга­нами дізнання і попереднього слідства і приймаючи до уваги специфіку конкретних завдань щодо виявлення порушень за­кону при прийомі, реєстрації і вирішенні заяв і повідомлень про злочини органами внутрішніх справ, прокурор в межах своєї компетенції проводить перевірку виконання вимог закону:
1) при прийомі заяв і повідомлень про злочини всіма посадо­вими особами районних (міських) відділів внутрішніх справ;
2) про своєчасну, повну і правильну реєстрацію заяв і по­відомлень про злочини в райміськвідцілах внутрішніх справ;
3) про порядок і способи отримання органами внутрішніх справ матеріалів для вирішення заяв і повідомлень про злочи­ни, а також законності і обгрунтованості прийнятих рішень.
Перевірці виконання законів при прийомі, реєстрації, облікові і вирішенню заяв і повідомлень про злочини органами внутрішніх справ повинна передувати її підготовка (плануван­ня, підбір і детальне вивчення законів та інших нормативних актів, що відносяться до предмета перевірки, використання узагальнень, даних обліку і звітності, аналіз скарг на несвоє­часне і неправильне вирішення заяв і повідомлень про злочини органами внутрішніх справ, підбір наявних в прокуратурі да­них про направлення в органи внутрішніх справ повідомлень про злочини торговельними і лікувальними закладами і т.п., ознайомлення з методичними посібниками та іншою літерату­рою, визначення типових порушень законів, направлення за­питів у різні установи про наявність у них даних про злочини).
При підготовці до перевірки виконання законів про реєстра­цію повідомлень про злочини прокурору рекомендується мати
243
при собі список облікової документації в органах міліції. Про­курор повинен чітко визначитись, що він повинен перевіряти і які при цьому способи він може використати. Відповідно до чинного кримінально-процесуального законодавства органи внутрішніх справ повинні приймати усні і письмові заяви гро­мадян і юридичних осіб (письмово) про будь-які злочини чи протиправні дії, а також про аварії, дорожньо-транспортні при­годи, безвісти зниклих громадян, нещасні випадки з людьми, залишення громадян у безпорадному стані, епідемії, паводки, обвали, пожежі, інші надзвичайні події.
Органи внутрішніх справ зобов'язані приймати заяви і по­відомлення про злочини незалежно від часу і місця їх вчинен­ня. Прийом заяв і повідомлень про злочини, а також іншої інформації є обов'язковим для всіх працівників міліції. Він повинен виконуватись у будь-який час доби як безпосередньо в службових приміщеннях, так і за їх межами.
Факт прийому отриманої інформації про злочини повинен підтверджуватись реєстрацією заяв у відповідній книзі обліку і видачею заявникові документа про прийом заяви. Посадові особи органів внутрішніх справ не мають права відмовляти в прийомі заяв чи повідомлень про злочини під тим приводом, що із заяви чи повідомлення видно ознаки злочину, за яким не проводиться розслідування, а воно вирішується судом у поряд­ку приватного обвинувачення і вони порушуються судом тільки на підставі заяв потерпілих. Такі як і інші заяви повинні в будь-якому випадку прийматись міліцією і після їх реєстрації в чер­говій частині направлятись по підсудності чи підслідності. Реє­страція і облік заяв і повідомлень про злочини здійснюються в чергових частинах міліції, в тому числі і транспортної. Персо­нальна відповідальність покладається на чергового по органу внутрішніх справ. Письмова заява повинна бути підписана осо­бою, від якої виходить. Повідомлення юридичних і службових осіб повинні бути в письмовій формі. Явка з повинною повин­на оформлятись відповідним протоколом.
Документи, що надійшли поштою, передаються в чергову частину для реєстрації в книзі обліку заяв і повідомлень про злочини після запису їх надходження відповідно в журналі вхідної кореспонденції чи алфавітному журналі обліку заяв. Забороняється передача заяв, що надійшли, працівникам міліції для перевірки виконання до їх реєстрації. Інформація, що надійшла по телефону, реєструється черговим у відповідному журналі. Здійснення цілодобового прийому, оформлення і реєс­трації заяв і повідомлень про злочини, а також іншої інфор-
/>
мації покладається на чергового по органу внутрішніх справ, який несе безпосередню відповідальність за цю роботу. Черговий зобов'язаний:
— організувати проведення необхідних оперативно-розшуко-вих та інших заходів, передбачених кримінально-процесуаль­ним законодавством та іншими нормативними актами у випад­ку, коли по заяві про злочин вимагається прийняття невідклад­них слідчих дій щодо виявлення і закріплення слідів злочину. До них відносяться огляд, обшук, виїмка, освідування, затри­мання, допит підозрюваного, потерпшого, свідків;
— зареєструвати згідно з встановленими правилами всі, що надійшли в орган за чергову добу заяви і повідомлення про злочини;
— забезпечити складання протоколу — заяви відповідно до вимог кримінально-процесуального законодавства при зверненні громадян з усними заявами про злочини, провести реєстрацію і забезпечити перевірку повідомлень лікувальних закладів про надходження до них громадян з тілесними ушкодженнями кри­мінального характеру, повідомлень про дорожньо-транспортні пригоди та їх наслідки, дані працівників паспортних підрозділів про випадки крадіжок паспортів;
— підготувати начальникові міліції оперативне зведення про заяви і повідомлення щодо злочинів для направлення його відпо­відному прокурору району чи міста.
Виявити порушення вимог закону про своєчасну, повну і правильну реєстрацію заяв і повідомлень про злочини проку­рор може в результаті використання різних способів. До них, по-перше, слід віднести:
1) перевірку матеріалів, за якими прийнято рішення про відмо­ву в порушенні кримінальної справи;
2) вивчення кримінальних справ чи тих заяв і повідомлень, у яких вказано про вчинення конкретного злочину;
3) отримання пояснень від відповідних осіб;
4) витребування документів з установ і організацій різних форм власності;
5) заслуховування доповідей чи звітів слідчих і осіб, що про­водять дізнання;»
6) розгляд скарг громадян на дії посадових осіб міліції;
7) доручення вищестоящим органам чи посадовим особам проведення перевірок діяльності міліції з питань прийому, реєстрації, обліку та вирішення заяв і повідомлень про зло­чини;
8) узагальнення різних видів практики.
244
245
Зазначимо також, що виявлення порушень закону у вказаній діяльності міліції можливе і в ході безпосередньої участі про­курора в розслідуванні злочинів чи в процесі підтримання дер­жавного обвинувачення в суді. Використання прокурорами вка­заних способів на практиці не викликає будь-яких труднощів. Вважаю доцільним конкретизувати у зв'язку з викладеним лише деякі моменти.
1. В ході вивчення заяв і повідомлень про злочини прокурор повинен з'ясувати, чи є на заяві штампи реєстрації документа, що надійшов, і запис реєстрації заяви в книзі обліку заяв і повідомлень про злочини; чи дотримуються встановлені строки перевірочних дій і видаються заявникам відповідні документи про прийом заяв.
Прокурор також повинен перевірити, чи передаються опера­тивними працівниками органів внутрішніх справ заяви і по­відомлення про злочини в чергову частину для їх своєчасної реєстрації.
2 Вивчаючи матеріали, за якими прийнято рішення про відмо­ву в порушенні кримінальної справи, прокурор повинен пере­вірити не тільки законність і обгрунтованість прийнятого рішен­ня, але й з'ясувати, чи своєчасно були прийняті, зареєстровані І обліковані заяви і повідомлення про вчинювані і підготовлю-вані злочини, чи дотриманий процесуальний порядок перевірки отриманої інформації, чи не порушені права зацікавлених осіб.
3. Вивчаючи матеріали кримінальної справи, прокурор виясняє, коли було подано і зареєстровано заяву, в який строк і які конк­ретно перевірочні дії проводились; через який проміжок часу після подачі заяви чи повідомлення порушено кримінальну справу.
Узагальнення практики свідчить про те, що за окремими заява­ми з ознаками очевидних злочинів, за які передбачені законом заходи щодо зміцнення доказів, попередження злочинів, збере­ження слідів злочину, ці дії своєчасно не проводились і крим­інальні справи за такими заявами чи повідомленнями тривалий час не порушувались. Накінець виявити порушення закону про­курор може в результаті співставлення отриманої з підприємств і організацій інформації про вчинені там за певний період злочи­ни із записами про ці факти в обліковій інформації міліції. У практиці нерідко мають місце випадки, коли заяви і повідомлення навмисно не реєструються, тривалий час щодо них передбачені законом перевірочні дії не проводяться. При надходженні по­вторних заяв за такими фактами проводиться поверхова і фор­мальна перевірка, яка, як правило, закінчується прийняттям рішення про відмову в порушенні кримінальної справи.
246
В окремих випадках в кінці місяця, кварталу, півріччя, заяви і повідомлення про злочини необгрунтовано направляються в інший орган, а потім через деякий час вони повертаються, але включаються у статистичну звітність в послідуючий звітний період.
Підбиваючи підсумки сказаному, слід підкреслити, що будь-яке надходження в міліцію заяви про злочин повинно бути не­гайно зареєстроване в книзі.
Яка ж методика порівняльного аналізу прокурором обліково-реєстраційної документації органів внутрішніх справ з метою виявлення порушень закону в ході прийому, реєстрації, обліку і вирішення заяв і повідомлень про злочини в міліції? Пере­дусім, скажемо, що порівняльний аналіз обліково-реєстрацій­ної документації міліції включає три групи дій прокурора, які можуть розглядатись як: 1) підготовчі; 2) предметно-співстав-ляючі; 3) звітно-аналітичні.
Підготовчі до порівняльного аналізу дії прокурора склада­ються з комплексу спеціальних дій, покликаних підготовити порівняльний аналіз, що проводиться прокурором на наступ­ному етапі. До них відносяться:
1) витребування всіх матеріалів про відмову в порушенні кри­мінальної справи за період, що перевіряється;
2) отримання в органі внутрішніх справ обліково-реєстрацій­ної документації;
3) виготовлення співставляючої схеми.
Про виявлені порушення закону при реєстрації, обліку і вирішенні заяв (повідомлень) про злочини прокурор прово­дить відповідні записи в робочому порядку. Всі отримані про­курором в процесі перевірки дані повинні бути зведені за певними критеріями в єдину цілісну систему і на цій основі отримані узагальнені кількісні показники, що характеризують стан роботи міліції з прийому, реєстрації, обліку і вирішення заяв і повідомлень про злочини. Мова йде про останній анал­ітичний стан діяльності прокурора, який отримує своє фіксо­ване відтворення в спеціально складеному документі, що на­зивається «Кількісний аналіз виявлених у відповідному органі внутрішніх справ порушень закону при прийомі, реєстрації, облікові і вирішенні заяв і повідомлень про злочини».
Нагляд прокурора за дотриманням закону при прийомі, реє­страції, облікові і вирішенні заяв і повідомлень про злочини в міліції не повинен обмежуватись чи завершуватись порівняль­ним аналізом обліково-реєстраційної документації ОВС. Для забезпечення законності в даній сфері діяльності прокурор зо-
247
бов'язаний перевірити виконання ОВС законів про порядок і способи отримання матеріалів для вирішення заяв і повідом­лень про злочини. Здійснювані в цьому напрямі перевірки про­водяться шляхом вивчення прокурором:
а) матеріалів, за якими прийнято рішення про відмову в по­рушенні кримінальної справи;
б) порушених за заявами і повідомленнями про злочини кри­мінальних справ;
в) рапортів працівників органів внутрішніх справ, що пере­віряли дані, які надійшли від засобів масової інформації.
При перевірці вказаних вище матеріалів і порушених кримі­нальних справ прокурор з'ясовує, чи дотримані вимоги закону щодо витребування необхідних матеріалів і отримання пояс­нень та іншої інформації без порушення кримінальної справи і проведення слідчих дій.
Нерідко посадові особи органів внутрішніх справ до пору­шення кримінальної справи з метою отримання необхідної інфор­мації проводять допити за правилами допитів свідків, але без дати фактично проведеної слідчої дії Робиться це для того, щоб у разі порушення кримінальної справи заповнити відсутні в протоколі реквізити і таким чином імітувати своєчасність ви­конання даної слідчої дії. Наявність таких випадків засвідчує про фальсифікацію процесуальних актів міліції, що, природно, не може залишатись без реагування прокурора. Передусім про­курор повинен встановити винних осіб в допущенні вказаних порушень, а також виявити причини і умови, що сприяли таким порушенням. Для досягнення цієї мети прокурор зобов'язаний відібрати пояснення як у посадових осіб міліції, так і в тих, чиї покази зафіксовані в процесуальних актах, виготовлених з по­рушенням закону. За підсумками перевірки прокурор повинен вжити заходів до усунення виявлених порушень закону, причин і умов, що їм сприяли, а також притягти винних в порушенні закону до встановленої законом відповідальності.
Особливу увагу прокурор повинен звертати на законність і обгрунтованість рішень про відмову в порушенні кримінальної справи. Виявлені порушення закону прокурор заносить в жур­нал для запису виявлених в міськрайвідділі міліції порушень законів. Прокурор зобов'язаний перевірити законність і обгрун­тованість прийнятого по надійшовшій заяві чи повідомленню рішення: про порушення кримінальної справи, про відмову в порушенні справи, про передачу заяв чи повідомлень по підслідності чи підсудності. Постанова про порушення кримі­нальної справи є законною лише в тому разі, коли в процесі
248
провадження дотримані вимоги закону, а також коли в ній пра­вильно застосована відповідна стаття особливої частини Кримі­нального кодексу.
Назва постанови буде обгрунтованою, якщо в її описовій час­тині приведені достатні дані, що вказують на ознаки того злочи­ну, за фактом вчинення якого порушено кримінальну справу.
Постанова про відмову в порушенні кримінальної справи також повинна бути законною і обгрунтованою. Тому проку­рор перевіряє, чи дотримані при провадженні перевірки вимо­ги кримінально-процесуального законодавства, а також інших норм закону.
Прокурор повинен перевірити законність і обгрунтованість направлення заяви чи повідомлення по підсудності чи підслідності, вивчивши додані до неї матеріали.
За всіма виявленими порушеннями законів при прийомі, реє­страції, обліку і вирішенні заяв і повідомлень про злочини в органах внутрішніх справ прокурор повинен вжити заходів щодо їх усунення, покарання винних посадових осіб і попереджен­ня порушень в майбутньому, використовуючи для цього надані йому повноваження. Залежно від характеру виявлених пору­шень закону прокурор вживає відповідних заходів правового реагування. Прокурор виносить різного роду постанови, дає відповідні вказівки, робить офіційні застереження і вносить подання. Прокурор приймає рішення про скасування постано­ви про порушення кримінальної справи і відмову в порушенні справи чи про закриття кримінальної справи; про відміну по­станови про відмову в порушенні кримінальної справи і пору­шення кримінальної справи; про усунення особи, що прово­дить дізнання чи слідство, від подальшого ведення дізнання чи слідства, якщо нею допущено порушення закону при розслі­дуванні справи; про вилучення справи від органу дізнання і передачу її слідчому, а також про передачу справи від одного слідчого іншому; про повернення кримінальної справи органу дізнання чи слідчому із своїми письмовими вказівками про проведення додаткового розслідування.
Прокурор вправі також давати вказівки про проведення дізнан­ня і попереднього слідства, про обрання чи зміну відносно підоз­рюваного і обвинуваченого міри запобіжного заходу, про притяг­нення як обвинуваченого, прокваліфікацію злочину і обсягу об­винувачення, про направлення справи, а також про проведення окремих слідчих дій і розшуку злочинця, що зник.
Викладене дозволяє зробити висновок про те, що в процесі здійснення нагляду за виконанням законів про прийом, реєстра-
249
цію, облік і вирішення заяв і повідомлень про злочини органами внутрішніх справ прокурор зобов'язаний вживати всі передба­чені законом заходи щодо усунення виявлених порушень закону. Однак прокурор не може обмежитись тільки усуненням пору­шень закону. Він зобов'язаний також вжити заходів до притяг­нення винних посадових осіб органів внутрішніх справ за допу­щені порушення закону до встановленої законом відповідаль­ності, а також до усунення причин і умов, що цьому сприяли.
    продолжение
--PAGE_BREAK--Прокурор в стадії порушення кримінальної справи
Значення нагляду за законністю і обгрунтованістю пору­шення кримінальних справ визначається тим становищем, яке займає ця стадія у кримінальному процесі. Будучи відправ­ним, висхідним пунктом судочинства, акт порушення справи накладає свій відбиток на всю послідуючу діяльність органів розслідування, прокуратури і суду. Від того, наскільки пра­вильно і своєчасно порушуються кримінальні справи, в значній мірі забезпечується дотримання гарантованих Конституцією прав і свобод людини, успіх розслідування, ефективність кри­мінальної репресії в цілому. Правда, законність і обгрунто­ваність порушення справи ще не гарантують законності і об­грунтованості притягнення як обвинуваченого, обрання міри запобіжного заходу, застосування покарання тощо. Однак пра­вильне порушення кримінальної справи є обов'язковою пере­думовою, необхідною для законності усіх послідуючих дій органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду. Якщо справу порушено без урахування вимог, пред'явлених цьому актові законом, чи всупереч цим вимогам, то наперед можна сказати, що розслідування і судовий розгляд такої спра­ви будуть незаконними і необгрунтованими, і прокурорський нагляд за подальшою діяльністю органів розслідування і суду вже не зможе надати належного ходу процесові. Звідси вся важливість ефективного нагляду в стадії порушення кримі­нальної справи. Звідси пряма залежність результатів діяль­ності прокурора, що бере участь у процесі від того, наскільки успішним був нагляд за законністю і обгрунтованістю пору­шення кримінальних справ. Прокурорський нагляд на почат­ковій стадії процесу може бути визнаний задовільним, якщо він забезпечує порушення кожної кримінальної справи лише при наявності до того законного приводу і достатньої підста­ви і одночасно забороняє можливі випадки неправильної відмо­ви в порушенні кримінальної справи.
250
Приводами до порушення справи є ті встановлені законом джерела, з яких прокурорські, слідчі і судові органи отримують дані про злочини і які тягнуть для цих органів обов'язок прий­няти рішення про можливості розпочати провадження по справі. Ці джерела перераховані у відповідних статтях Кримінально-процесуального кодексу України.
Порушення кримінальної справи неможливе без повного до того приводу. Але він потрібний не тільки як одна з умов пору­шення справи. Він може також сприяти з'ясуванню взаємовід­носин осіб, що беруть участь у справі, служить одним із доказів винуватості чи невинуватості обвинуваченого, а інколи й підста­вою для притягнення до відповідальності тих, чиє завідомо не­правдиве донесення органам влади є причиною необгрунтова­ного порушення кримінальної справи. Тому одне з конкретних завдань прокурорського нагляду у цій стадії процесу — забез­печити правильне оформлення поступаючих даних про вчиню­вані чи підготовлювані злочини з тим, щоб у будь-який момент провадження по справі можна було без ускладнень встановити, що саме, яке конкретне джерело є приводом до порушення кримінальної справи
Якщо таким приводом послужила заява громадянина, вона обов'язково повинна бути приєднана до справи з вказівкою дати її надходження. Усна заява заноситься в протокол, який підпи­сується заявником і відповідною посадовою особою, і також приєднується до справи. При цьому заявникові повинна бути роз'яснена відповідальність за завідомо неправдиве донесення.
Вивчення практики показує, однак, що ці вимоги закону в ряді випадків не дотримуються, замість заяви про вчинення злочину чи протоколу такої заяви в справі може бути відібране від заявника «пояснення» або протокол допиту його як свідка.
Явка з повинною, тобто заява про злочин, зроблена самою особою, що його вчинила, служить самостійним приводом до порушення кримінальної справи. Вона справедливо розцінюєть­ся законом і практикою як обставина, що пом'якшує відпові­дальність винної особи. Але для цього сам факт явки з повин­ною повинен бути точно встановленим у справі, про нього по­винні засвідчити заява чи протокол прийому такої заяви. Офор­млення ж цього приводу у формі «пояснення» заявника прото­колу його затримання чи протоколу допиту може створити в майбутньому неправильне уявлення про особу обвинуваченого і несприятливо відіб'ється на його долі.
Щоб цього не сталося, прокурор, отримавши копію постано­ви про порушення кримінальної справи, повинен перевірити,
251
чи вказаний і визначений привід для порушення кримінальної справи, чи є посилання на відповідну статтю Кримінально-процесуального кодексу України, а також правильність офор­млення органом розслідування заяви (повідомлення), що над­ійшла, і наявність її у кримінальній справі.
Особливе практичне значення має чітке розмежування при­водів, коли мова йде про нагляд за законністю і обгрунтованіс­тю порушення справ приватного і приватно-публічного обви­нувачення. Єдиним і обов'язковим приводом до їх порушення служить скарга потерпілого. Відсутність такої скарги чи непра­вильне її оформлення, що допускає подвійне тлумачення волі потерпілого, тягне за собою безумовне закриття справи.
Змістом скарги потерпшого визначаються і межі судового розгляду справ приватного обвинувачення. Судове проваджен­ня може вестись лише відносно тієї особи, яка вказана в заяві. Якщо в злочині задіяно декілька осіб, а в скарзі є прохання про притягнення до відповідальності тільки одного з них, то справа відносно інших співучасників злочину не може бути порушена, оскільки на це вимагається згода потерпілого. В іншому разі провадження по справі у відповідній частині все одно дове­деться закривати за примиренням потерпшого з обвинуваче­ним.
Інакше повинно вирішуватись це питання в застосуванні до справ приватно-публічного обвинувачення. Якщо така справа порушена на законних підставах, тобто за наявності скарги потерпілого, то відповідно до закону все подальше проваджен­ня по справі провадиться в загальному порядку. А це означає, що притягнення до відповідальності тих чи інших осіб зале­жить вже не від волі потерпілого, а від того, чи є фактичні дані достатні для пред'явлення їм обвинувачення. Без скарги по­терпілого справа приватного чи приватно-публічного обвину­вачення може бути порушена тільки прокурором. Як грубе по­рушення закону розцінюються факти порушення таких справ з ініціативи слідчого чи органу дізнання. Але й прокурор, прий­маючи рішення порушити без скарги потерпілого справу цієї категорії, може реалізувати своє право лише за наявності пев­них вказаних в законі передумов. Перш за все, відмінним є формулювання «у виключних випадках», яким починається регламентація цієї правомочності прокурора. Особливість си­туації підкреслюється далі вказівкою на можливість порушити таку справу, якщо вона: а) має «особливе суспільне значення» чи б) потерпілий в силу безпорадного стану, залежності від обвинуваченого чи з інших причин не взмозі захистити свої
252
права і законні інтереси. Встановлення прокурором однієї з цих обставин дає йому право (і зобов'язує його) порушити справу приватного чи приватно-публічного обвинувачення, незважа­ючи на відсутність скарги потерпшого.
Чи може суд контролювати правильність встановлення про­курором таких обставин, тобто чи може суд визнати, що у про­курора не було підстав без скарги потерпілого порушити кримі­нальну справу і тому вона підлягає закриттю? Вказане право прокурора складає частину його законної компетенції, і суд не може заборонити здійснювати це право. Звичайно, суд пере­віряє законність і обгрунтованість порушення прокурором справ приватного і приватно-публічного обвинувачення, але ця пе­ревірка нічим не відрізняється від аналогічних дій суду по будь-якій іншій справі. Він має право закрити справу, тому, зокре­ма, що закінчився строк давності, обвинувачений не досяг віку, з якого наступає кримінальна відповідальність, тобто прийма­ти будь-яке рішення, на яке він уповноважений при розгляді справ приватного обвинувачення. Однак суд не має права, на наш погляд, змінити сам характер справи і застосувати до ньо­го правила провадження, встановлені для справ приватного об­винувачення, якщо воно волею прокурора стало публічно-пра­вовим.
Важливо підкреслити, що обвинувачення здійснюється в пуб­лічно-правовому порядку тільки за умови, що прокурор без скарги потерпілого порушив справу саме про один з тих зло­чинів, який вказаний в законі. Якщо ж справу було порушено і обвинувачення підтримувалось з приводу іншого злочину, а в суді це обвинувачення не підтвердилось, то змінити кваліфіка­цію на статтю кримінального закону, що передбачає відпові­дальність за злочин, справа за який порушується не інакше як за скаргою потерпілого, і продовжувати провадження по справі суд не має права. Відсутність скарги потерпілого не може бути компенсована порушенням справи прокурором, оскільки вона була порушена ним за ознаками інших статей Кримінального кодексу, ніж передбачено в законі про злочини приватного обвинувачення.
Серед приводів до порушення кримінальної справи закон називає безпосереднє виявлення ознак злочину органом дізнан­ня, слідчим, прокурором чи судом. Коли справа виникає в ре­зультаті виявлення ознак злочину безпосередньо органом дізнан­ня, слідчим, прокурором чи судом, в постанові (ухвалі) про порушення справи нема і, природно, не може бути посилання на заяву (повідомлення) про злочин. Це дещо ускладнює пере-
253
вірку правильності акту порушення справи. Але в постанові обов'язково повинні бути викладені обставини, у зв'язку з якими компетентна посадова особа виявила ознаки злочину. Крім того, про необхідність порушення кримінальної справи по­винні засвідчувати додані до постанови матеріали (наприклад, вилучені платіжні відомості на підставних осіб, документи із слідами підробки, протокол огляду тощо), які підтверджують наявність ознак злочину. Слідчий безпосередньо виявляє зло­чин найчастіше при розслідуванні іншої справи, прокурор — в процесі перевірки чи нагляду за місцями позбавлення волі, орган дізнання в ході здійснення оперативно-розшукових за­ходів, суд — при розгляді справи, коли з'ясовуються обстави­ни, що вказують на вчинення підсудним нового злочину або на вчинення злочину особою, не притягнутою до криміналь­ної відповідальності, а рівно на кримінально-карну поведінку свідка, потерпшого чи експерта.
Але виявити ознаки злочину особа, що проводить дізнання, слідчий, прокурор чи суддя може і поза всякою службовою діяль­ністю, якщо волею випадку він стане очевидцем злочину. Всі вони зобов'язані порушити кримінальну справу, але проводити дізнання, слідство, здійснювати нагляд і відправляти правосуд­дя по цій справі, безумовно, повинні інші посадові особи пра­воохоронних і судових органів, а очевидець повинен бути лише свідком чи потерпілим.
Як уже зазначалось, завдання прокурорського нагляду в по­чатковій стадії кримінального процесу полягає в тому, щоб за­безпечити такий порядок, за яким кожна справа порушувалася б не тільки у зв'язку з указаним в законі приводом, але й одно­часно за наявності до цього підстав. Під підставами для пору­шення кримінальної справи слід розуміти ті фактичні дані, на­явність яких свідчить про вчинений чи підготовлюваний зло­чин. Якщо із заяви, повідомлення, що надійшли, вбачаються ознаки злочину — в наявності підстави для порушення кримі­нальної справи; відсутність таких ознак тягне за собою відмову в порушенні кримінальної справи. Тому обгрунтовано поруше­ною може вважатись така справа, розслідування чи розгляд якої проводиться відносно події, що є суспільне небезпечною, тобто злочином. Це не означає, що в момент порушення криміналь­ної справи повинні бути достовірно відомі всі елементи скла­ду злочину, але мінімум даних про злочин повинен бути вста­новлений у будь-якому випадку. Закон, звичайно, не може завчасно визначити цей мінімум, що повністю залежить від обставин вчинення злочину і ступеню наступного його оголо-
254
щення. Тому визначення достатності даних для порушення справи надається кожного разу тому органу, якому стало відо­мо про злочин. І тут нерідко виникають значні труднощі, по­в'язані з оцінкою фактів, про які згадується в повідомленні про злочин, бо далеко не завжди в ньому є дані, що дозволяють вирішити, чи потрібно в конкретному випадку порушувати кри­мінальну справу. Позитивне вирішення цього питання, тоді як в дійсності злочину не було вчинено, означає серйозну помил­ку в діяльності державних органів, що тягнуть за собою необ­грунтоване обмеження прав громадян. В тій же мірі шкідлива для правосуддя і відмова в порушенні справи, коли злочин мав місце, але в результаті недостатньої оперативності органів про­куратури, слідства і суду або просто через невміння розпізнати його ознаки залишиться невиявленим. Сказаним визначається вся важливість питання про перевірку заяв і повідомлень, що надходять, про цілі, характер і способи приведення до відома фактичних даних, що дозволяють обгрунтовано або порушити кримінальну справу, або відмовити в її порушенні.
Перевірка достовірності повідомлень про злочини не завжди служить умовою, без якої неможливо вирішити питання про порушення справи. Але якщо наявність ознак злочину викличе сумнів, така перевірка не тільки бажана, але й необхідна, вона є однією з гарантій законності і обгрунтованості порушення кри­мінальної справи. Дуже важливо, щоб перевірка проводилась швидко і досить обережно, інакше із засобів, що сприяють бо­ротьбі зі злочинністю, вона може перетворитись у свою проти­лежність. Інколи в результаті тривалої і невмілої перевірки пе­редчасно стають широко відомими дані про злочини, які відомі прокурору чи слідчому, і це дає можливість заінтересованим осо­бам приховати сліди злочину, перешкодити розслідуванню.
Мета попередньої перевірки — зовсім не точне встановлення складу злочину, тобто винних осіб, форм вини, мотиву, спосо­бу та інших обставин вчинення злочину. Єдине, до чого слід прагнути в ході такої перевірки, це — з найбільшою ймовірніс­тю з'ясувати саму подію злочину, тобто скласти реальне об­грунтування передбачень, що дія чи бездія, про яку повідомляє заявник, мала місце і вона є суспільне небезпечною. Детальне ж дослідження всіх обставин вчиненого злочину, встановлення і процесуальне закріплення доказів не можуть бути предметом попередньої перевірки. З'ясування цих питань становить зав­дання розслідування. У ході перевірки повідомлення про зло­чини можуть бути виявлені обставини, що виключають мож­ливість порушення справи навіть при безсумнівній достовір-
255
ності фактів, викладених в повідомленні. Це — закінчення перебігу строків давності, смерть особи, що вчинила злочин, наявність вироку, що вступив в законну силу, згідно з яким цю особу вже засуджено за цей же злочин та інші обставини, вка­зані в законі. Якщо при перевірці матеріалів такі обставини будуть виявлені, то справа не може бути порушена. Однак слід мати на увазі, що найчастіше вони стають відомими не в цей момент, а пізніше, коли в ході розслідування вже встановлена конкретна винна особа. Пояснюється це тим, що такі обстави­ни невід'ємні від особи обвинуваченого і виявити їх існування можна, як правило, лише після того, як будуть зібрані дані для притягнення певної особи до кримінальної відповідальності. А оскільки, вирішуючи питання про порушення справи, проку­рор (орган дізнання, суддя) таких даних, як правило, не має, то в цей момент, природно, далеко не завжди може з'ясувати на­явність обставин, що перешкоджають порушенню справи. Тому коли в зареєстрованому повідомленні є достатні дані, що вка­зують на ознаки злочину, справа повинна бути порушена, і такий акт є цілком законним і обгрунтованим, навіть якщо в майбутньому, при розслідуванні справи і встановленні особи будуть виявлені обставини, що тягнуть за собою закриття справи. Таким чином, попередня перевірка повідомлень про злочини має своїм завданням гарантувати законність і обгрунтованість порушення кримінальних справ. Завдання це може вважатись виконаним, якщо в результаті перевірки кримінальну справу буде порушено за наявності в події ознак злочину і одночасно при відсутності обставин, які виключають можливість провад­ження по справі.
Попередню перевірку слід розглядати як складовий (але не обов'язковий) елемент стадії порушення кримінальної справи. Ця стадія починається з надходження до компетентної посадо­вої особи повідомлення про злочин і перевірки такого повідом­лення, яка повинна передувати вирішенню питання про пору­шення справи, органічно включається в систему дій, з яких складається дана процесуальна стадія. Серед них: прийом зая­ви (повідомлення), занесення в протокол усної заяви громадя­нина, роз'яснення заявникові відповідальності за завідомо не­правдиве донесення, складання протоколу у разі явки з повин­ною, направлення заяви по підсудності чи підслідності, вжиття заходів до попередження чи недопущення злочину, а також закріплення його слідів. Всі ці дії врегульовані кримінально-процесуальним законом, як юридичні факти вони породжують певні правовідносини і тому є процесуальними.
256
До процесуальних також відносяться дії, направлені на пе­ревірку достатності даних для порушення кримінальної спра­ви. До цих заяв і повідомлень можуть бути витребувані не­обхідні матеріали і отримані пояснення, однак без провад­ження слідчих дій. Враховуючи специфічні можливості органів дізнання і органів, що проводять оперативно-розшукову діяльність, можуть перевіряти повідомлення про злочини та­кож і методами оперативно-розшукової роботи. У тому, що процесуальні дії можуть вчинятись і фактично вчиняються часто до порушення справи, коли процес по справі ще не ведеться і справи взагалі може не бути, нема нічого протипри­родного і неприпустимого. Таким чином, на нашу думку, є безсумнівним, що кримінальний процес чи кримінально-про­цесуальна діяльність починається з моменту прийняття орга­ном дізнання, слідчим, прокурором чи суддею сигналу (заяви, повідомлення і т.д.) про вчинюваний чи підготовлюваний зло­чин. Вважати початком кримінального процесу момент вине­сення постанови (ухвали) про порушення справи — значить ігнорувати спосіб регламентації попередньої перевірки. Виз­начення моменту, що служить відправним пунктом криміналь­но-процесуальної діяльності, має пряме відношення до про­блеми прокурорського нагляду в кримінальному судочинстві. Якщо нагляд за точним виконанням законів у всіх стадіях кримінального судочинства покладено на прокурора, якщо дальше кримінальне судочинство, точніше, стадія порушення справи починається з прийняття заяви (повідомлення) про злочин, то з цього виходить, що прокурорський нагляд пови­нен поширюватися на всі дії, пов'язані з прийомом і пере­віркою сигналу про злочин. Прокурор зобов'язаний забезпе­чити правильне процесуальне оформлення приводу до пору­шення справи, законність засобів перевірки сигналу, що надій­шов, дотримання встановлених строків для прийняття рішення і т.д. Якщо ж погодитись з тим, що наглядові функції про­курора починаються з моменту порушення кримінальної спра­ви, то доведеться визнати, що прокурорський нагляд не охоп­лює певної частини кримінально-процесуальної діяльності, що передує винесенню постанови (ухвали) про порушення чи відмову в порушенні кримінальної справи. Але таке рішення, звичайно, є не прийнятним. Тому висновок повинен бути тільки один: початком функціонування прокурорського нагляду за дотриманням законності всіма органами і особами, які беруть участь у кримінальному процесі, є момент прийняття органом дізнання, слідчим, суддею чи самим прокурором заяви (по-
9 П, Шумський
257
відомлення) про вчинений чи підготовлюваний злочин. З цьо­го моменту прокурор несе всю повноту відповідальності за дот­римання законності в кримінальному судочинстві, за швидке встановлення і виявлення винних і справедливе їх покарання. Як уже зазначалось, способи перевірки підстав до порушення справи визначені законом: це витребування необхідних мате­ріалів і отримання пояснень, однак без провадження слідчих дій. Якщо в повідомленні, що надійшло, недостатньо даних, які вказують на ознаки злочину, прокурор, слідчий, орган дізнання чи суддя мають право витребувати від керівника відповідного відомства, підприємства, установи різних форм власності, надання належних документів і даних, проваджен­ня перевірок і ревізій, має право також рекомендувати поса­довим особам і громадянам дати письмові пояснення з приво­ду події, що з'ясовується, і т.п.
Мета, яку в даному разі поставили перед собою, полягає, передусім, в отриманні достатньо повної і об'єктивної інфор­мації. Але добре відомо, що є немало правових засобів, за до­помогою яких ця мета могла б бути досягнута порівняно швид­ко і повніше. Правило про те, що будь-які слідчі дії можуть проводитись тільки після порушення кримінальної справи, давно прийняте нашим законодавством і процесуальною теорією, перевірене багатолітнім досвідом і за своїм призначенням на­лежить до основних ідей судочинства.
Поряд з цим це принципове положення про припустимість провадження слідчих дій лише після порушення кримінальної справи тривалий час піддається критиці. Посилаючись на труд­нощі, що виникли в ряді випадків, деякі практичні працівники наполягають на тому, що законом повинно бути дозволено перевіряти поступаючі сигнали про злочини з допомогою слідчих дій, зокрема експертизи. Ця точка зору отримала певну підтрим­ку. Але вона помилкова в своїй основі, і проти неї слід рішуче заперечувати.
Сказане дозволяє сформулювати конкретне практичне зав­дання, яке виникає перед прокурором кожного разу, коли він перевіряє законність і обгрунтованість порушення криміналь­ної справи. Це завдання полягає в тому, щоб реалізувати владні повноваження, заборонити будь-які намагання слідчого чи орга­ну дізнання з'ясовувати наявність ознак злочину з допомогою слідчих дій (крім огляду місця події). Жодне зареєстроване по­відомлення чи заява не повинні перевірятись з використан­ням таких процесуальних засобів, які розраховані законодав­цем на інше застосування.
258
Особливо гостро стоїть питання про можливість без пору­шення справи затримувати підозрюваних. Як відомо, затримання відноситься до числа невідкладних слідчих дій. Необхідність в ньому часто виникає, коли кримінальної справи ще нема, тому що сам факт затримання в багатьох випадках служить першим сигналом про злочин, приводом для порушення справи. Так що об'єктивна потреба в затриманні підозрюваного до пору­шення кримінальної справи дійсно існує (на відміну від екс­пертизи) і постійно реалізується на практиці. Є, у всякому разі, два важливих моменти попереднього розслідування, які не за­безпечені в достатній мірі прокурорським наглядом: затриман­ня як підозрюваного у скоєнні злочину і притягнення як обви­нуваченого. Тут є невикористані можливості вдосконалення прокурорського нагляду шляхом його активізації.
Законом передбачено, що орган дізнання, слідчий має право затримати особу, підозрювану у вчиненні злочину, за який може бути призначено покарання у вигляді позбавлення волі, за на­явності однієї із вказаних підстав. Про кожен випадок затри­мання орган дізнання, слідчий зобов'язані скласти протокол із дотриманням всіх встановлених законом вимог і протягом 24 годин зробити письмове повідомлення прокурору. Останній протягом 48 годин з моменту отримання повідомлення про проведене затримання зобов'язаний дати санкцію на взяття під варту чи звільнити затриманого. Таким чином, прокурорська оцінка законності і обгрунтованості затримання розтягується на весь період перебування особи в становищі затриманого, тобто на 72 години. Це небажано з точки зору необхідності оперативної перевірки законності проведеного затримання і рішучого реагування на кожен випадок порушення закону при затриманні. Тому у новому законі України про прокуратуру слід встановити правило, згідно з яким прокурор повинен по­відомлятися про проведене затримання негайно, у всякому разі, не пізніше 24 годин, а також негайно оцінити законність про­веденого затримання і у разі необхідності негайно звільнити затриманого.1
У виняткових випадках відносно особи, що підозрюється у вчиненні злочину, може бути застосований один із передбаче­них законом запобіжних заходів до пред'явлення йому обвину­вачення.
'Див. Таджисвт. Прокурорський нагляд і відомчий контроль за розслідуванням злочинів. Т., 1985, с. 127.
9*
259
Згідно з чинним законодавством санкція прокурора вима­гається лише у випадках застосування як міри запобіжного заходу взяття під варту. Враховуючи специфіку становища підоз­рюваного, необхідність поширення прокурорського нагляду на всі випадки появи підозрюваного в кримінальному процесі, бажано цьому правилу надати універсального характеру, вста­новити необхідність отримання санкції прокурора на всі ви­падки застосування запобіжного заходу до підозрюваного, тим більше, що це можливо і стосовно неповнолітнього.
Важливим вузловим моментом розслідування є притягнення як обвинуваченого по кримінальній справі. До обов'язкових ви­падків прокурорського нагляду дана процесуальна дія не вхо­дить. За загальним правилом, слідчий не зобов'язаний інформу­вати прокурора про підготовку чи притягнення як обвинуваче­ного. Прокурор також на даному етапі розслідування не зобов'­язаний оцінювати законність вказаної дії слідчого, крім тих ви­падків, коли прокурорський нагляд включається автоматично (санкціонування взяття обвинуваченого під варту та інші). Час­то оцінка законності і обгрунтованості притягнення як обвину­ваченого здійснюється прокурором «заднім числом» при затвер­дженні обвинувального висновку. Таке становище невиправда­не. Доцільно встановити процедуру отримання слідчим (орга­ном дізнання) згоди прокурора на притягнення як обвинуваче­ного. Тим самим одна з найбільш важливих і відповідальних дій слідчого попередньо буде оцінюватись прокурором з точки зору законності і обгрунтованості, прокурор своєчасно і в обов'яз­ковому порядку отримає інформацію про хід слідства.1
За наявності вказаних у законі приводів і належних підстав прокурор, слідчий, орган дізнання, суддя виносять постанову про порушення кримінальної справи. За своїм змістом ця поста­нова повинна складатися з мотивованої констатації ознак кримі­нальне карної дії і рішення почати розслідування чи судовий розгляд злочину. Постанова повинна бути складена так, щоб, ознайомившись з нею, прокурор міг зробити висновок про відповідність її закону і залежно від цього підлягає скасуванню, зміні чи може бути залишена в силі. У стадії порушення кримі­нальної справи між прокурором, як органом нагляду з одного боку, і органами дізнання, попереднього слідства і суду (судці) — з іншого, виникають наступні процесуальні відносини.
' Див.Маршунов М.Н. Згода прокурора на притягнення в якості обвинуваченого. «Правознавство», 1989, № 4, с.88-91.
260
Порушивши справу, прокурор направляє її слідчому для про­вадження попереднього слідства чи органу дізнання для прове­дення дізнання. Слідчий, до якого надійшла постанова про­курора про порушення справи, повинен негайно приступити до провадження слідства. Цей акт оформляється постановою про прийняття справи до свого провадження. Копію постано­ви слідчий не пізніше 24 годин направляє прокурору.
Нагляд прокурора за законністю порушення кримінальних справ нерозривно пов'язаний з наглядом за законністю відмов в пору­шенні справи і немислимий без нього. Власне, це єдине, а точніше двоєдине завдання нагляду в початковій стадії кримінального процесу. У порушенні кримінальної справи може бути відмовле­но у разі відсутності підстав до порушення, а рівно за наявності обставин, що виключають провадження по справі. Ніяких інших причин до відмови в порушенні справи закон не передбачає.
Невстановлення винної особи чи недостатність доказів не можуть потягти за собою відмову в порушенні справи, вони можуть служити лише підставою до закриття вже порушеної і розслідуваної справи. Тобто, якщо в порушенні кримінальної справи відмовлено з якихось інших, крім названих вище мо­тивів, така відмова є незаконною і прокурор повинен реагувати на неї належним чином.
Перевіряючи постанови про відмову в порушенні криміналь­ної справи, прокурор одночасно знайомиться зі всіма матеріа­лами, що послужили підставою для відмови. Якщо він вважає, що вони недостатні для того, щоб зробити правильний висно­вок про відсудність ознак злочину, чи суперечать такому вис­новкові, то скасовує незаконну постанову слідчого (органу дізнання) і, якщо в цьому є необхідність, сам проводить додат­кову перевірку матеріалів чи доручає її слідчому (органу дізнан­ня) або безпосередньо порушує кримінаїьну справу. Слідчий чи орган дізнання не може сам скасувати свою постанову про відмову в порушенні справи і почати провадження, якщо тільки він не має для цього нових, раніше невідомих фактів.
§2.     продолжение
--PAGE_BREAK--Проблеми здійснення прокурорського нагляду за проведенням оперативно-розшукової діяльності
Оперативно-розшукова діяльність — це система гласних і негласних пошукових заходів, що здійснюються із застосу­ванням оперативних та оперативно-технічних засобів для по­шуку і фіксації даних про протиправність діянь окремих осіб та груп, з метою припинення і розкриття правопорушень.
261
Підстави та порядок здійснення оперативно-розшукових за­ходів регламентуються Законом «Про оперативно-розшукову діяльність». У ньому зазначено, що правову основу цих заходів становлять Конституція, Закон «Про прокуратуру», Криміналь­ний та Кримінально-процесуальний кодекси, закони про мілі­цію, Службу безпеки, Прикордонні війська, Управління охорони вищих посадових осіб, інші законодавчі акти, а також мідна-родно-правові угоди і договори, учасником яких є Україна (ст.З).
Оперативно-розшукова діяльність засновується на принци­пах законності, додержання прав і свобод громадян та юридич­них осіб. Тому оперативно-розшукові заходи, пов'язані з тим­часовим обмеженням цих прав і свобод, можуть застосовува­тись лише з санкції прокурора і у випадках, передбачених за­конодавством, наприклад, при прослуховуванні і звукозапису телефонних розмов, вилученні кореспонденції.
Нагляд за додержанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності здійснюється Генеральним прокурором, прокурором Республіки Крим, прокурорами областей та при­рівняними до них, міст Києва і Севастополя (ст.14 Закону про оперативно-розшукову діяльність).1
Перевірка додержання законності органами, які здійснюють оперативно-розшукову роботу, проводиться за наявності скарг про допущені ними порушення, за заявою слідчого про неви­конання його доручень і вказівок, за власною ініціативою про­курора у зв'язку з неналежним розслідуванням справи.
При здійсненні нагляду за законністю оперативно-розшуко­вих заходів прокурор має право вимагати від відповідних органів для перевірки матеріали та інші відомості про злочини і осіб, що їх вчинили, та давати письмові вказівки цим органам. Він може також ознайомитися з оперативно-розшуковими матері­алами, дістати інформацію від працівників органів, пред'явити їх керівникам чи начальникам вимоги про проведення ними перевірки законності оперативно-розшукових заходів, які обо­в'язкові до виконання. У необхідних випадках прокурор вжи­ває заходів до притягнення винних у порушенні законів до дис­циплінарної або кримінальної відповідальності.
'За необхідності здійснити перевірку законності оперативно-розшукової діяльності у міському чи районному відділі внутрішніх справ або підрозділах інших органів, міський, районний чи при­рівняний до них прокурор повідомляє про це вищестоящого проку­рора, який вирішує питання по суті.
262
З метою повного й всебічного дослідження всіх обставин справи прокурор повинен вимагати від органів дізнання і слідчих застосування наукових методів, техніко-криміналістич-них засобів, звернення за допомогою у суворій відповідності з нормами кримінально-процесуального закону. Знайомлячись з матеріалами справи, він з'ясовує такі питання:
а) застосування в повному обсязі необхідних технічних за­собів;
б) залучення спеціалістів до участі в проведенні слідчих дій;
в) використання судових експертиз, своєчасність та обгрун­тованість їх призначення;
г) обгрунтованість застосування спеціальних методів і техніч­них засобів;
д) правильність процесуального оформлення документів;
е) наявність суперечностей між протоколами слідчих дій і додатками до них.
Статтею 121 Конституції України на прокуратуру України покладено нагляд за додержанням законів органами, які про­водять оперативно-розшукову діяльність, але чинним законо­давством повноваження прокурора у цьому розділі нагляду не передбачено, що створює труднощі у взаєминах із оперативни­ми підрозділами і не дає можливості приймати необхідні рішен­ня.
Чинним законодавством не передбачено строки здійснення оперативно-розшукової діяльності та можливість їх продовжен­ня, зупинення оперативно-розшукової діяльності та підстави закриття оперативно-розшукових справ, порядок їх зберігання і знищення, повідомлення прокурора про заведення оператив­но-розшукової справи і її рух, що виключає можливість вико­нання конституційних обов'язків прокуратурою.
Для здійснення оперативно-розшукової діяльності в певних рамках відповідні органи керуються відомчими наказами, які не можуть замінити закон.
На наш погляд, розділ Закону України «Про прокуратуру» необхідно приймати разом із змінами і доповненнями до Зако­ну України «Про оперативно-розшукову діяльність», який до­дається.
Крім того, необхідно:
1. Заходи прокурорського реагування, передбачені ст, ст,21-25 Закону України «Про прокуратуру» із глави «Загальний на­гляд» повинні бути винесені в окремий розділ, де було б сказа­но про те, що ці заходи застосовуються прокурором в усіх галу­зях прокурорського нагляду.
263
2. При визначенні поняття «прокурор» відносно нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю у Законі України «Про прокуратуру» найбільш доцільно сказати, що ці прокурори при­значаються спеціальним наказом Генерального прокурора Ук­раїни.
3. У даний час Мін'юстом України готуються зміни і допов­нення до Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» відповідно до Конституції України.
Згідно із запропонованими Мін'юстом змінами у проекті Закону України «Про прокуратуру» необхідно буде передбачи­ти повноваження прокурора у разі виявлення факту незакон­ної санкції суду на оперативно-розшукові заходи, пов'язані з тимчасовим обмеженням прав людини.
Мета і завдання діяльності органів прокуратури на вка­заній ділянці роботи — це організація і здійснення система­тичного та ефективного прокурорського нагляду за додер­жанням і правильним застосуванням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності, недопущення порушень конституційних прав і свобод, інтересів держави та інших юридичних осіб.
Даний ніжче порядок висвітлює питання про напрями і принципи організації діяльності та методи її здійснення, рег­ламентує функціональні обов'язки працівників прокурату­ри, на яких покладено безпосередній нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю в органах, передбачених ст.121 п.З Конституції України та ст 5 Закону України «Про оператив­но-розшукову діяльність»
— організація і контроль виконання вимог ст.121 п.З Кон­ституції України та Законів України «Про прокуратуру», «Про оперативно-розшукову діяльність», наказів та вказівок Гене­рального прокурора України з питань прокурорського нагляду за додержанням законів при проведенні оперативно-розшуко­вої діяльності;
— безпосереднє здійснення нагляду за додержанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності відповід­ними підрозділами органів, перелік яких визначений ст-5 За­кону України «Про оперативно-розшукову діяльність»;
— надання необхідної методичної та практичної допомо­ги підлеглим прокурорам в організації нагляду за додер­жанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності;
— розгляд і вирішення заяв та скарг на порушення закон­ності при проведенні оперативно-розшукової діяльності з
264
І'
вжиттям відповідних заходів реагування на виявлені пору­шення;
— вивчення стану прокурорського нагляду з указаних питань і внесення пропозицій керівництву щодо його вдосконалення;
— перевірка наказів та інструкцій органів, які проводять оперативно-розшукову діяльність, на предмет відповідності їх положень діючому законодавству;
— організація і здійснення нагляду за проведенням опера­тивно-розшукової діяльності відповідно до укладених міжна­родних договорів та угод.
Безпосередній нагляд за додержанням і правильним зас­тосуванням законів при проведенні оперативно-розшуко­вої діяльності центральними апаратами органів, що її здійснюють, покладений на управління нагляду за додер­жанням законів спецпідрозділами по боротьбі з організо­ваною злочинністю, управління нагляду за додержанням законів органами дізнання і слідчими органів внутрішніх справ, управління нагляду за додержанням законів про на­ціональну безпеку, Головне управління військових проку­ратур, управління нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства Генеральної прокуратури Ук­раїни. Крім того, вказані управління здійснюють контроль за роботою підлеглих прокуратур по нагляду за оператив­но-розшуковою діяльністю.
Нагляд за додержанням законів відповідними органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність на місцях, згідно зі ст 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», покладений безпосередньо на прокурорів Автономної Респуб­ліки Кр»м, областей, міст Києва і Севастополя, які своїми на­казами призначають конкретних працівників вказаних проку­ратур безпосередньо здійснювати вказаний нагляд. Залежно від обсягу оперативно-розшукової роботи і кількості працівників, що нею займаються, у вказаних прокуратурах створюються відділи (відділення) нагляду за оперативно-розшуковою діяль­ністю
Працівники прокуратур, які безпосередньо здійснюють нагляд за оперативно-розшуковою діяльністю, обов'язково повинні мати допуск до роботи з таємними документами у відповідності з ви­могами Закону України «Про державну таємницю».
Начальник відділу (відділення):
— організує і здійснює загальне керівництво роботою відділу (відділення) згідно з основними напрямами його діяльності та функціональними обов'язками;
265
г
— розподіляє у відділі (відділенні) обов'язки між його пра­цівниками;
— спільно з іншими відділами, що здійснюють нагляд за опе-ративно-розшуковою діяльністю, розробляє і вносить керівництву пропозиції по перспективному і поточному плануванню роботи;
— організує навчання працівників прокуратури, на яких по­кладені обов'язки безпосереднього здійснення нагляду за опе-ративно-розшуковою діяльністю;
— здійснює контроль за своєчасним і якісним виконанням планових заходів, рішень колегії з питань нагляду за оператив-но-розшуковою діяльністю;
— скасовує необгрунтовані рішення підлеглих прокурорів з питань нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю;
— контролює своєчасне і якісне виконання доручень керів­ництва які знаходяться у нього на контролі, а також звернень народних депутатів, розгляд і вирішення заяв і скарг грома­дян та посадових осіб на порушення законності при проведенні оперативно-розшукової діяльності;
— здійснює листування з керівниками оперативних підрозділів органів, що проводять оперативно-розшукову діяльність з пи­тань додержання законності при її проведенні;
— вивчає стан прокурорського нагляду за додержанням за­конів при проведенні оперативно-розшукової діяльності і вно­сить пропозиції керівництву щодо його вдосконалення;
— надає необхідну методичну і практичну допомогу підлеглим прокурорам щодо організації роботи на вказаному напрямку;
— організує перевірку наказів та інструкцій відповідних органів з питань оперативно-розшукової діяльності, і в разі їх невід­повідності чинному законодавству ставить питання перед керів­ництвом прокуратури про вжиття заходів до приведення їх у відповідність з законом;
— організує перевірку стану і організації прокурорського на­гляду на місцях з питань додержання законності при прове­денні оперативно-розшукової діяльності;
— контролює додержання режиму таємності в діяльності відділу (відділення) та його діловодстві.
    продолжение
--PAGE_BREAK--Старілий прокурор і прокурори відділу (відділення):
— здійснюють контроль за станом і організацією прокурорсь­кого нагляду за додержанням законів при проведенні опера­тивно-розшукової діяльності в закріплених за ними зонах;
— здійснюють безпосередній нагляд за додержанням закон­ності з вказаних питань відповідними підрозділами органів, які проводять оперативно-розшукову діяльність;
266
— накопичують, аналізують і узагальнюють оперативну інфор­мацію, що надходить із підлеглих прокуратур, оперативних органів, за якими здійснюють нагляд, використовують одер­жані ними дані для вирішення питань щодо усунення недоліків та упущень в роботі, внесення пропозицій керівництву щодо її вдосконалення. Про всі виявлені порушення законності при проведенні оперативно-розшукової діяльності доповідають на­чальнику відділу (відділення) для своєчасного вжиття заходів щодо їх усунення;
— за дорученням керівництва розглядають, вирішують, орга­нізовують перевірки, а в необхідних випадках перевіряють особисто з виїздом на місце заяви, скарги громадян і посадових осіб, звернення народних депутатів з питань додержання закон­ності при проведенні оперативно-розшукової діяльності, з вивченням оперативно-розшукових справ, контрольно-наглядо­вих справ та інших необхідних матеріалів;
— при проведенні планових перевірок, а також за вказівкою керівництва, перевіряють додержання законності при заведенні оперативно-розшукових справ, здійсненні оперативно-розшу­кових заходів, передбачених Законом України «Про оператив­но-розшукову діяльність», вживають заходи до негайного усу­нення виявлених порушень і реагування відносно винних по­садових осіб;
— у своїй діяльності та діловодстві неухильно дотримуються режиму таємності.
При здійсненні нагляду за додержанням Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» в органах, що її проводять, необхідно звертати увагу на:
— додержання вимог ст.6 Закону про наявність підстав для проведення оперативно-розшукової діяльності. З цією метою вивчати заяви, повідомлення громадян, посадових осіб, гро­мадських організацій, засобів масової інформації, письмові до­ручення і постанови слідчих, вказівки прокурорів, ухвали суду в кримінальних справах, що перебувають у їх провадженні, матеріали органів дізнання, правоохоронних органів та органі­зацій інших держав;
— виявлення у відповідних органах рішень про проведення оперативно-розшукових заходів за відсутності підстав, перед­бачених ст.6 Закону;
— своєчасність та якість виконання підрозділами, що здійсню­ють оперативно-розшукову діяльність, письмових доручень слідчих, вказівок прокурорів, ухвал суду, запитів повноважних державних органів, установ та організацій про проведення опе-
267
ративно-розшукових заходів, а також запитів відповідних міжна­родних правоохоронних організацій та органів інших держав на підставі договорів та угод;
— кількість випадків організації безпеки співробітників та осіб, що подають допомогу і сприяють оперативно-розшуковій діяль­ності, їх близьких, а також учасників процесу, інших осіб, які беруть участь у справах, та членів їхніх сімей;
— кількість виявлених порушень працівниками підрозділів, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність. Звертати особ­ливу увагу на застосування засобів фізичного впливу, спеціаль­них засобів та вогнепальної зброї, таємного проникнення у жилі приміщення, зняття інформації з каналів зв'язку та контроль телеграфно-поштових відправлень тощо;
— чи затверджуються постанови про заведення оперативно-розшукових справ начальником органу, що здійснює опера­тивно-розшукову діяльність;
— кількість заведених справ на осіб, які підозрюються в підго­товці або вчиненні злочину, переховуються від органів розслі­дування, ухиляються від відбування кримінального покарання, безвісно зникли;
— з якої кількості справ не встановлено даних, що вказують на ознаки злочину в діях особи, щодо якої здійснювались опе-ративно-розшукові заходи;
— кількість знищених (після шести місяців) таких справ;
— кількість виявлених випадків порушень прав і свобод лю­дини або юридичних осіб. Чи заподіяні матеріальні та моральні збитки, як вони відшкодовані;
— кількість виявлених фактів розголошення результатів опе-ративно-розшукової діяльності, які відповідно до законодав­ства України становлять державну і службову таємницю, а та­кож розголошення відомостей, що стосуються особистого жит­тя, честі і гідності людини. Скільки працівників оперативних підрозділів, осіб, яким ці відомості були довірені, притягнуто до відповідальності за такими фактами;
— виявляти та перевіряти правильність винесених рішень за скаргами громадян з приводу обмеження їхніх прав і свобод, чи за всіма скаргами направлені письмові пояснення громадянам.
Не підлягають перевірці дані про фізичних та юридичних осіб, які сприяють оперативним підрозділам у вирішенні завдань оперативно-розшукової діяльності.
Одержавши вказівку керівництва на проведення перевірки додержання законів органом, який здійснює оперативно-роз­шукову діяльність, працівник прокуратури повинен:
268
— скласти план-завдання на перевірку, який затверджуєть­ся керівництвом. З вказаним планом-завданням перед початком перевірки знайомиться керівник органу, в якому проводиться перевірка;
— ознайомитись з необхідними статистичними даними, які характеризують стан оперативно-розшукової роботи в органі, що перевіряється, наказами, інструкціями, настановами та інши­ми нормативними документами, що регламентують оператив­но-розшукову діяльність.
При проведенні перевірки необхідно ознайомитись з органі­зацією роботи органу, який займається оперативно-розшуко-вою діяльністю, його структурою, планами роботи, рішеннями колегій, оперативних нарад з питань оперативно-розшукової діяльності, матеріалами інспекторських перевірок на місцях, аналізами і узагальненнями, листуванням з підлеглими і вище­стоящими органами з указаних питань. Звертати увагу на орга­нізацію належного контролю з боку вищестоящих органів за роботою підлеглих підрозділів, які займаються оперативно-розшуковою діяльністю, надання їм практичної допомоги, на заходи реагування керівництва на допущені порушення за­конності на вказаній ділянці роботи.
Вивчаючи оперативно-розшукові справи, що перебувають у провадженні оперативних підрозділів, звертати особливу увагу на питання, перелік яких приведений у розділі V.
При вивченні контрольно-наглядових справ звертати увагу на стан контролю з боку вищестоящих органів за роботою підлеглих підрозділів по конкретних оперативно-розшукових справах.
За наслідками перевірок складаються довідки або доповідні записки з відповідними висновками і пропозиціями щодо по­кращання прокурорського нагляду. У разі виявлення суттєвих недоліків і грубих порушень законності при проведенні опера­тивно-розшукової діяльності готуються проекти документів прокурорського реагування.
Наслідки перевірок обговорюються на оперативних нарадах керівників підрозділів органу, що перевірявся, за участю відпо­відних працівників прокуратури. Довідки або доповідні запис­ки доповідаються керівництву прокуратури особисто праців­ником, який очолював бригаду (групу) перевіряючих.
При проведенні перевірок доцільно залучати до них праців­ників вищестоящих органів, що займаються оперативно-роз-шуковою діяльністю і здійснюють контроль за роботою підлег­лих оперативних підрозділів, з метою координації роботи.
269
При роботі з таємними і цілком таємними документами в органах, що перевіряються, і займаються оперативно-розшу-ковою діяльністю, працівники прокуратур повинні суворо до­держуватись вимог Закону України «Про державну таємницю» та Інструкції № 0126-87 щодо забезпечення режиму таємності в міністерствах і відомствах.
Вимагати від керівника органу, що перевіряється, створення відповідних умов для роботи з таємними документами — на­дання окремого кабінету для роботи і сейфу для зберігання таємних документів.
Записи таємної інформації ведуться в робочих зошитах, пе­редбачених вищеназваною Інструкцією. Вказані робочі зоши­ти та інші таємні документи виносити із приміщення органу, в якому проводиться перевірка, суворо забороняється, вони по­винні зберігатися у опечатаному сейфі.
Після закінчення перевірки робочі зошити із записами, довід­ки або доповідні записки про результати перевірки та інші необхідні таємні документи по перевірці пересилаються із орга­ну, що перевіряється, до прокуратури таємною поштою.
Для створення механізму прокурорського нагляду за додер­жанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяль­ності:
Частину першу статті 9 доповнити реченням: «Про допов­нення оперативно-розшукової справи не пізніше доби письмо­во повідомляється прокуророві».
Доповнити статтями 9і, 92такого змісту:
«Стаття 9і. Строки проведення оперативно-розшукової діяль­ності.
Проведення оперативно-розшукової діяльності здійснюєть­ся:
— щодо невстановлених осіб, які готують або вчинили злочин, а також осіб, які переховуються від органів роз­слідування, суду або ухиляються від відбування криміналь­ного покарання — до їх встановлення або розшуку, але не більше строків давності притягнення до кримінальної відпо­відальності чи строків давності виконання обвинувального вироку;
— щодо осіб у зв'язку з розслідуванням стосовно них кри­мінальної справи — до набрання відносно них законної сили вироку або ухвали (постанови) суду про застосування заходів медичного або виховного характеру або до закриття кримінальної справи прокурором, слідчим, органом дізнан­ня;
270
— щодо осіб, які безвісно зникли, — до їх розшуку або до набрання законної сили рішення суду про оголошення їх по­мерлими;
— щодо осіб у зв'язку з їх допуском до державної таємниці, а також роботи з ядерними матеріалами та на ядерних установ­ках — до одного місяця;
— щодо осіб, стосовно яких є дані про їх участь у підготовці або вчиненні злочину, — до шести місяців.
За наявності даних про участь особи у підготовці або вчи­ненні тяжкого злочину, строк ведення справи може бути продовжений до 12 місяців начальниками головних, само­стійних управлінь Міністерства внутрішніх справ України, Центрального управління Служби безпеки України, голов­них управлінь, управлінь Міністерства внутрішніх справ Ук­раїни у Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, на транспорті, Головного управління Служ­би безпеки України у Автономній Республіці Крим, управлінь в областях та місті Севастополі, органів військової контр­розвідки Служби безпеки України; Головою Державного ко­мітету у справах охорони державного кордону України, на­чальником Управління державної охорони України або їх заступниками.
Подальше продовження строку оперативно-розшукової діяль­ності, але не більше як до 18 місяців, може бути здійснено Міністром внутрішніх справ України, Головою Служби безпе­ки України, а також Головою Державного комітету у справах охорони державного кордону України, начальником Управлі­ння державної охорони України.
Продовження строків оперативно-розшукової діяльності щодо іноземних громадян, які підозрюються у розвідувально-підривній діяльності проти України, понад 18 місяців здійснює Голова Служби безпеки України за погодженням з Генераль­ним прокурором України.
Перебіг строку оперативно-розшукової діяльності починаєть­ся з моменту затвердження начальником органу або його зас­тупником постанови про заведення справи і закінчується в момент затвердження постанови про закриття оперативно-роз­шукової справи.
Перебіг строку може зупинятися, якщо особа, щодо якої заведено оперативно-розшукову справу, тимчасово вибула     продолжение
--PAGE_BREAK--за межі України або тяжко захворіла і немає можливості прово­дити щодо неї оперативно-розшукову діяльність.
271
Про продовження строків проведення оперативно-розшуко-вої діяльності, а також її зупинення чи поновлення складаєть­ся мотивована постанова, яка затверджується начальником орга­ну або його заступником.
Про продовження строків оперативно-розшукової діяльності, а також її зупинення чи поновлення не пізніше доби письмово повідомляється прокуророві».
«Стаття 92. Закриття оперативно-розшукових справ.
Оперативно-розшукова справа повинна бути закрита у разі:
— розшуку особи, яка переховувалась від органів розсліду­вання, суду, ухилялась від відбування кримінального пока­рання, а також особи, яка безвісти зникла;
— набрання законної сили вироку, постанови або ухвали суду;
— закриття кримінальної справи судом, прокурором, слідчим або органом дізнання;
— виконання розвідувальних, корнтрозвідувальних заходів або вичерпання можливостей для їхнього здійснення;
— спростування матеріалів про злочинну діяльність особи;
— смерті особи, щодо якої заведена оперативно-розшукова справа;
— виїзду особи на постійне місце проживання за межі Ук­раїни, коли немає можливості проведення щодо неї оператив­но-розшукових заходів;
— невстановлення у передбачені цим Законом строки да­них, що вказують на ознаки злочину в діях особи.
Про закриття оперативно-розшукової справи складається мотивована постанова, яку затверджує начальник органу або його заступник.
Про закриття оперативно-розшукової справи не пізніше доби письмово повідомляється прокуророві.
Строки зберігання закритих оперативно-розшукових справ встановлюються відповідно до чинного законодавства Украї­ни».
Статтю 14 викласти у такій редакції:
«Стаття 14. Нагляд за додержанням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності.
Нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності здійснюється Генеральним прокурором України і уповноваженими ним про­курорами.
Предметом нагляду є додержання прав і свобод людини і громадянина, встановленого порядку здійснення оперативно-розшукової діяльності та законність передбачених цим зако-
272
ном рішень, прийнятих органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.
Варіант. Предметом нагляду є додержання законів органами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність.
Здійснюючи нагляд за виконанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, прокурор у ме­жах своєї компетенції має право:
— безперешкодно входити у всі приміщення підрозділів органів внутрішніх справ, Служби безпеки, Прикордонних військ, Уп­равління державної охорони, які проводять оперативно-розшу­кову діяльність;
— мати доступ до документів та матеріалів, необхідних для проведення перевірки;
— вимагати для перевірки розпорядження, інструкції, накази та інші акти щодо оперативно-розшукової діяльності;
— вимагати для перевірки реєстраційні, облікові і звітні до­кументи щодо оперативно-розшукової діяльності;
— вимагати від керівників органів проведення перевірок діяль­ності підпорядкованих підрозділів і посадових осіб;
— давати вказівки про проведення оперативно-розшукової діяльності;
— продовжувати строки проведення оперативно-розшукової діяльності у випадках і в порядку, передбаченому чинним за­конодавством;
— давати згоду на знищення оперативно-розшукових справ;
— викликати посадових осіб і вимагати усних чи письмових пояснень щодо порушень закону;
— скасовувати незаконні і необгрунтовані постанови про за­ведення оперативно-розшукової справи, зупинення і поновлен­ня оперативно-розшукової діяльності, про закриття оператив­но-розшукової справи.
У разі виявлення порушень закону з питань заведення опе­ративно-розшукової справи, зупинення чи поновлення опе­ративно-розшукової діяльності, закриття справи вимагати від керівників органу припинення чи поновлення опера­тивно-розшукової діяльності шляхом внесення припису або подання.
У разі виявлення порушень закону при здійсненні оператив­но-розшукової діяльності усувати посадових осіб від здійснен­ня оперативно-розшукової діяльності по конкретній оператив-но-розшуковій справі.
У разі виявлення порушень закону при здійсненні оператив­но-розшукової діяльності вимагати від керівника органу усу-
273
нення посадової особи від здійснення оператйвно-розшукової діяльності по конкретній оперативно-розшуковій справі.
Перевіряти скарги на порушення прав і свобод громадян при проведенні оператйвно-розшукової діяльності».
§3. Прокурор у стадії дізнання і досудового слідства
Активне, різнобічне у строгій відповідності з законом прове­дення розслідування переконує громадян у невідворотності викриття і покарання злочинців, водночас воно зміцнює в них віру в стійкість і непорушність своїх прав.
Конкретні завдання органів розслідування можуть бути сфор-мулювані наступним чином:
а) відшукати, закріпити і перевірити докази з метою встанов­лення самої події злочину;
б) встановити і викрити осіб, винних у вчиненні злочину;
в) перешкодити обвинуваченим (підозрюваним) продовжува­ти свою злочинну діяльність;
г) виключати можливість ухилення обвинувачених від суду і заслуженого покарання;
д) шляхом своєчасного накладення арешту на майно обвину­ваченого і інших осіб забезпечити реалізацію судового вироку в частині задоволення можливого цивільного позову чи конфіс­кації майна;
е) виявити конкретні причини і умови, що сприяють вчинен­ню злочину, і вжити заходів щодо їх усунення;
є) відмежувати невинних від притягнення до кримінальної відповідальності, арешту чи іншого незаконного обмеження в правах, а також вжити заходів до реабілітації обвинувачених, чия вина не підтвердилась в результаті розслідування.1
Розслідування злочинів — це активна, цілеспрямована діяльність, направлена на встановлення істини по кожній кримінальній справі. Оскільки істина, що відшукується у кримінальному процесі, складається із всіх фактичних об­ставин вчинення злочину, встановлених в повній і точній відповідності з дійсністю, то вказані вище завдання найтіс­ніше пов'язані між собою і практично нероздільні один від одного.
1
' Див. Гусєв Л.Н. Процесуальне становище слідчого в криміналь­ному процесі, — В кн. Питання судочинства і судоустрою в ново­му законодавстві СРСР. М., 1959, с.321.
274
Розкрити злочин і встановити винну особу — складне і відпо­відальне завдання органів розслідування. Чинячи злочин, а частіше ще при його підготовці, досвідчений злочинець робить все для того, щоб злочин не було розкрито. Він намагається не залишати слідів чи залишити їх якомога менше, намагається створити штучний ланцюг доказів, з допомогою яких розрахо­вує повернути слідство з правильних позицій, направити його по неправильному шляху і т.п. Щоб перебороти хитрощі зло­чинних угруповань, звести до мінімуму можливі промахи, домогтися загального успіху у боротьбі зі злочинністю, держава постійно вдосконалює організаційні і процесуальні форми роз­слідування. При цьому враховується багаторічний практичний досвід, досягнення правової теорії, нові умови і можливості, що з'явилися під час розбудови української державності.
Ведеться, зокрема, пошук оптимального співвідношення двох існуючих в кримінальному процесі форм (видів, порядків) роз­гляду злочинів — дізнання і попереднього слідства і найбільш раціонального розподілу обов'язків між відповідними органа­ми. У минулому грань між дізнанням і попереднім слідством була, як відомо, значною мірою умовною і поступово все більш і більш стиралась. Багато, звичайно, залежить від того, як час­то органу дізнання доводиться поряд з оперативно-розшукови-ми діями, а інколи й замість них займатися розслідуванням злочинів від початку й до кінця.
Однак у зв'язку з прийняттям нового Кримінально-процесу­ального кодексу України, на думку автора, слід значно розши­рити перелік складів злочинів, наприклад, за які передбачено позбавлення волі строком до 3-5 років, по них проводити тільки дізнання і з протоколами чи обвинувальним висновком проку­ророві направляти в суд для розгляду по суті. Питання, зви­чайно, упирається в коло справ, розслідування яких може бути обмежене дізнанням. У наявності, таким чином, достатньо оче­видна тенденція, яка, без сумніву, повинна бути доведена до кінця. Це вимагає накопичений досвід взаємодії органів дізнан­ня і попереднього слідства, на це орієнтує процесуальна тео­рія, що аналізує організацію і саму процедуру розслідування злочинів. Власне, дізнання, виходячи з етимології цього слова1, означає початковий етап розслідування, на якому уповноважені законом органи проводять невідкладні оперативні і слідчі дії для встановлення події злочину, закріплення його слідів і роз­шуку злочинців. Під час проведення дізнання важливо пере­конатись, що злочин дійсно мав місце, виявити і зафіксувати сліди, які легко можуть бути втрачені через втрату часу чи    продолжение
--PAGE_BREAK--
275
внаслідок дії заінтересованих осіб, вжити заходів до встанов­лення винних і перешкодити їм уникнути від слідства і суду. Детальне дослідження всіх елементів складу злочину, вияснення обтяжуючих і пом'якшуючих вину обставин, мотивів вчинення злочину, наслідків його і т.д. — все це не повинно входити в завдання дізнання і підлягати встановленню і перевірці на слідуючому етапі розслідування — в стадії попереднього слід­ства. Маються на увазі ті випадки, коли проведення поперед­нього слідства є обов'язковим. Що стосується проведення діз­нання замість попереднього слідства, то всі вказані вище обста­вини підлягають зібранню і доказуванню в повному обсязі.
У протилежному значенні дізнання — є допоміжною по відношенню до попереднього слідства діяльністю, воно готує базу і створює умови для провадження останнього.
Наявність у кримінальному процесі особливого процесуаль­ного інституту дізнання, яке автор розуміє як початкову діяльність по розслідуванню злочинів, здійснюється з метою наступної передачі справи органам судового слідства, є цілком виправданим і, безумовно, необхідним.
Для ефективного розкриття злочинів необхідно, перш за все, щоб про кожне злочинне порушення закону швидко стало відо­мо органу, уповноваженому вести боротьбу зі злочинністю. З найбільшим успіхом це може бути досягнуто лише за умови, що відповідний орган максимально наближений до населення як за характером, так і за методами виконуваної ним роботи. Відома мобільність і оперативність органів міліції, покликаних охороняти громадський порядок, що мають для цього необхід­ну інформацію. Закон цілком обгрунтовано наділив міліцію функцією дізнання, надавши їй відповідні повноваження.
Виділення дізнання в особливу процесуальну діяльність дик­тується також міркуваннями найбільш раціонального розподі­лу обов'язків в єдиному процесі розслідування. Вивільнення слідчого від провадження розшукових дій термінового характе­ру економить всю енергію і час, що дозволяють йому скон­центрувати зусилля на детальному дослідженні всіх версій, що виникають на перевірці наявних у справі доказів, на усуненні
'Дізнавати, дізнати, — питаємо ми у Доля, — значить допи­туватись, узнавати, розпізнавати, розвідувати, довідуватись, узнавати детально і правильно (Даль В. Тлумачний словник живої великоруської мови, т. 1. Видання іноземних і національ­них словників, 1955, с.454).
276
протиріч і, насамкінець, дає можливість правильно вирішити питання про направлення справи.
В той же час дізнавальна, оперативно-розшукова діяльність органів міліції не є чимось чужим, штучно нав'язаним, а орга­нічно випливає з їх головного завдання — охорони правопо­рядку, заради чого иі органи створено і функціонують.
Дізнання за своєю природною функцією — адміністративна похідна від основної функції відповідних адміністративних органів і реалізується ним у специфічній, кримінально-проце­суальній формі.
Якщо будуть ліквідовані повністю відмінності в процесуаль­них формах дізнання і попереднього слідства, то які залишать­ся підстави зберігати в майбутньому дізнання як один з видів повного розслідування кримінальних справ? Адже тоді розслі­дування, що проводиться органами дізнання, нічим, по суті, не буде відрізнятися від звичайного попереднього чи досудового слідства. Можна заперечити, що саме в цьому і проявляється головна відмінність: в одному випадку розслідування веде орган дізнання, а в іншому — слідчий. Теоретично ця теза бездоган­на, але як уже зазначалось, діяльність органів дізнання ні за яких обставин не може розглядатись як попереднє слідство. Але, на жаль, в даному випадку теорія не відповідає дійсності.
Як тільки будуть усунуті обмеження для процесуального ре­жиму дізнання, один факт ведення розслідування органом дізнання сам по собі не зможе практично вплинути на вирі­шення справи. А якщо так, то треба визнати, що дізнання, прирівняне за правовим режимом до попереднього слідства, є фактично досудове слідство.
Щоб звільнитись від цього обов'язкового протиріччя між формою і змістом дізнавальницької діяльності, необхідно, оче­видно, повністю відмовитись від такого дізнання, яке являє собою розслідування злочинів. Ця функція є, по суті, не дізнан­ня, а досудове слідство і виконувати його повинні спеціальні структури дізнання чи слідчі.
Звільнення діючих дізнавачів, які входять до різних опера­тивних підрозділів міліції, від розслідування в повному обсязі деяких категорій кримінальних справ буде сприяти покращан­ню якості розслідування цих справ, оскільки воно усуне по­єднання в одних руках оперативно-розшукової і процесуаль­ної діяльності, включаючи притягнення як обвинуваченого, складання обвинувального висновку чи закриття справи.
Якщо розглянута форма дізнання буде ліквідована, то це, зви­чайно, повинно буде потягнути за собою необхідність провад-
277
ження попереднього (досудового) слідства по тих справах, де раніше проводилось дізнання, чи його проведення спеціаль­ним підрозділом дізнавачів без обмеження права учасників про­цесу.
Діяльність прокурора, що наглядає за виконанням законів органами дізнання і досудового слідства, підпорядкована суво­рому правовому регулюванню і здійснюється в певних проце­суальних формах. Під формами нагляду за розслідуванням ма­ються на увазі вказані в законі засоби (повноваження плюс порядок їх реалізації), які надані прокурору з метою забезпечи­ти неухильне дотримання органами дізнання і попереднього (досудового) слщства встановлених правил розслідування зло­чинів і досягнення завдань кримінального судочинства.
Правова норма, яка передбачає не тільки саме повноважен­ня, але й оптимальний варіант поведінки у правомочного суб'­єкта, необхідний для досягнення науково обгрунтованої мети, на практиці видається, як правило, соціальне ефективною. Нема потреби проводити спеціальне дослідження, щоб переконати­ся в тому, що така, наприклад, форма прокурорського нагляду, як дача вказівок органам попереднього слідства, значною мірою втратила б свою ефективність, якби законодавець не передба­чив письмової форми викладу прокурором своїх вказівок і умов, за яких слідчий має право відмовитись від їх виконання. І все ж кваліфікуючою ознакою для кожної форми прокурорського нагляду, що дозволяє відмежувати його від інших наглядових форм, є саме повноваження, тобто забезпечення законом мож­ливості відповідної поведінки прокурора, тоді як усі інші пе­редбачені правовою нормою компоненти відіграють в основ­ному роль стимулятора ефективності повноваження.
Використання наданих прокуророві засобів становить не тільки його право, але одночасно і його обов'язок у всіх випад­ках, коли виникає необхідність перевірити хід і спрямування слідства, а також коли він виявить порушення органом дізнан­ня чи слідчим норм кримінального чи кримінально-процесу­ального права. Таким чином, форми нагляду за розслідуванням характеризують процесуальне становище прокурора і макси­мально точно виражають суть його діяльності в стадії дізнання і попереднього слідства. Лише дослідивши конкретний зміст цих форм, можна скласти правильне уявлення про дійову роль прокурора в цій стадії кримінального процесу і про його взає­мовідношення з органами розслідування.
Форми нагляду за дізнанням і досудовим слідством встанов­лені Законом України «Про прокуратуру». Для зручності вик-
278
ладу і вивчення ці форми можуть бути класифіковані, виходя­чи з тієї безпосередньої найближчої мети, заради якої встанов­лена та чи інша з них.
Можна рекомендувати таку класифікацію форм прокурорсь­кого нагляду за додержанням законності в діяльності органів дізнання і слщства: 1) форми попередження і виявлення пору­шень закону; 2) форми усунення порушень закону. Однак перш ніж перейти до розгляду окремих форм нагляду, необхідно заз­начити, що ця класифікація значною мірою умовна, оскільки в практиці роботи органів прокуратури і в процесуальній теорії часто неможливо розмежувати дії прокурора щодо виявлення порушень закону і щодо їх усунення.1Наприклад, в такій формі нагляду як прийом і розгляд скарг на дії органів розслідування можуть поєднуватись виявлення порушень і їх усунення, що, як правило, оформляється одним процесуальним документом — постановою прокурора. Те ж саме відноситься і до вказівок прокурора органам розслідування: в одних випадках вони спря­мовані на попередження порушень, в інших — на їх усунен­ня. Тому рекомендована класифікація служить головним чи­ном для зручності викладу.
\1 До форм попередження і виявлення порушень закону відно­сяться: 1) ознайомлення прокурора з кримінальними справа­ми; 2) участь його у провадженні дізнання і слідства; 3) прийом і розгляд скарг на дії органів дізнання і слщства.
Практика виробила декілька способів ознайомлення з матері­алами розслідування. Основний з них — витребування прокуро­ром для перевірки кримінальних справ, документів, матеріалів та інших даних про вчинені злочини, хід розслідування і роз­шук злочинців. Таку вимогу прокурор може пред'явити органам дізнання і слідчому в будь-який момент провадження по будь-якій справі. Особливо важлива перевірка справи на найбільш відповідальних етапах розслідування: при притягненні як обви­нуваченого, обранні міри запобіжного заходу, пред'явленні об­винуваченому для ознайомлення всіх матеріалів закінченого слщства, затвердження обвинувального висновку.
При перевірці справи, що перебуває в віданні слідчого, не ви­никає питання про межі прав прокурора на ознайомлення з мате­ріалами цієї справи; прокурор має право вимагати від слідчого,
' Див. Михайлов В.А. Прокурорський нагляд за закриттям кри­мінальних справ на попередньому слідстві в кримінальному про­цесі. Автореф. канд. дис. Воронеж, 1968, с.б.
279
а слідчий зобов'язаний надати йому для огляду не тільки все формальне провадження, але й будь-які інші документи, довід­ки і т.п., що мають відношення до даного злочину. Але таке питання нерідко виникає, як тільки прокурор переступає при­міщення органу міліції і починає знайомитися з матеріалами конкретного дізнання. Відомо, що порушення кримінальних справ і невідкладні слідчі дії в багатьох випадках вчиняються оперативними працівниками міліції на основі даних, отрима­них негласним шляхом. Ці дані не мають процесуального зна­чення і не можуть бути використані як докази, тому вони не находять прямого відображення в матеріалах справи. І все ж працівники міліції враховують їх як досить корисні орієнтири при розробці версій, планів і загального плану розслідування. Прокурор же, якому держава довірила надзвичайно відпові­дальну місію бути організатором і керівником, раніше не мав інформації про результати оперативно-розшукової діяльності. Тепер він таке право має і вже може не користуватися своїми особистими стосунками з начальником органу міліції, а вима­гати цих даних на цілком законних підставах. Хоча, на думку автора, ще не розроблено досить чіткого механізму реалізації прокурором цієї важливої функції — здійснення нагляду за проведенням відповідними органами оперативно-розшукової діяльності.
Одночасно слід підкреслити, що прокурор не повинен втру­чатись в саму організацію оперативно-розшукової роботи, пе­ревіряти виконання виданих органами 'внутрішніх справ Інструкцій, вимагати матеріали про методи І джерела отриман­ня оперативних даних і т.щ. Всі ці функції стосуються виключ­но компетенції керівників відповідних служб міліції, і брати їх здійснення на себе прокурор не може і не повинен. Тому деякі прокурори безпідставно вимагають знань основ оперативно-розшукової діяльності. Не можна погодитись з тими, хто вима­гає: «Прокурора слід навчити всіх форм оперативно-розшукової діяльності» ' Ця рекомендація надала б недобру послугу практи­ці. Пройшовши курс такого «навчання», прокурор все більше І більше став би вникати в досить специфічний механізм збору, відпрацювання і перевірки оперативних даних. Його вже не могла б задовольнити одна лише інформація про отримані
' Див, Ломовський В.Д. Особливості прокурорського нагляду за законністю оперативно-розшукової діяльності органів міліції. В кн. Проблеми прокурорського нагляду. М., 1972, с.210.
280
результати, він постарався б практично застосувати свої знан­ня, підказуючи оперативним працівникам міліції, що і як слід з'ясувати. Симбіоз оперативно-розшукової і наглядової діяль­ності неможливий, він фактично шкідливий для останньої.
А що стосується чисто наглядових функцій прокурора, то слід зазначити, що прокурору достатньо тих знань і тих критеріїв, що дає йому право.
Перевірка безпосередньо самого провадження по справі, є, без сумніву, найбільш результативним способом ознайомлення з тим, хто веде дізнання чи слідство. Тому для забезпечення систематичного, повсякденного нагляду за розслідуванням зло­чинів по кожній справі ведеться так зване наглядове провад­ження, яке містить в собі копії всіх основних процесуальних актів, складених слідчим чи органом дізнання.
Крім того, в наглядовому провадженні повинні находитись всі письмові вказівки прокурора, копії його постанов за скар­гами на дії органів розслідування, а також копії вироку чи ух­вал суду.
Одним із способів ознайомлення прокурора зі справою слу­жить особиста доповідь слідчого (працівника органу дізнан­ня) про виконану роботу і заплановані слідчі дії. Такі до­повіді практикуються періодично, але прокурор має право вимагати від слідчого доповісти справу в будь-який момент проведення слідства. Слідчий повинен за власною ініціати­вою доповідати справу кожного разу, коли він зіткнеться з будь-якими труднощами в розслідуванні чи коли для про­вадження слідчих дій вимагається санкція (згода) прокурора чи суду.
Із доповіді слідчого прокурор може взяти такі дані, які не вказані в слідчих матеріалах, але все ж мають певне значення для успіху розслідування.
Процесуальною формою попередження і виявлення порушень закону є участь прокурора у провадженні слідства і дізнання. Участь ця може виражатись як у присутності прокурора при провадженні окремих процесуальних дій слідчими (органом дізнання), так і в провадженні цих дій безпосередньо самим прокурором. На практиці прокурор, звичайно, бере участь в допитах обвинуваченого, окремих свідків, проведенні очних ставок, огляду місця події, ознайомленні обвинуваченого з матеріалами закінченого слідства. Залежно від особливостей конкретної справи прокурор може вважати необхідною свою участь у провадженні й інших слідчих дій (впізнання, обшук, експертиза тощо).
281
Роль прокурора, що безпосередньо бере участь в розсліду­ванні, полягає в тому, щоб забезпечити проведення слідчих дій у точній відповідності із законом і сприяти досягненню швидкого і повного розкриття злочину. Беручи участь у розслі­дуванні, прокурор слідкує, щоб жоден з учасників процесу не був незаконно обмежений у своїх правах, припиняючи тут, на місці, будь-яку спробу слідчого перевищити межі наданих йому повноважень, відступити від закону чи відмежуватись формаль­ним його виконанням.
Не можна не сказати про те, що нормативне визнання цієї форми прокурорського нагляду постійно піддавалось критиці. Визнавати ці заперечення обгрунтованими не можна.
Справжній повноцінний нагляд за органами розслідування неможливий без процесуального керівництва їх діяльністю. Але як прокурор зможе здійснювати керівництво дізнанням і слідством, якщо він не буде приймати в них участь, не буде присутнім при провадженні окремих слідчих дій чи особисто проводити їх? Адже нагляд за розслідуванням є активна діяльність прокурора, він не може вестись кабінетним спосо­бом, на папері. Якщо прокурор буде здійснювати нагляд тільки знайомлячись з матеріалами справи чи перевіряючи скаргу, то, виявивши порушення закону, він зможе, звичайно, при­тягти винних посадових осіб органів розслідування до вста­новленої відповідальності. В кращому випадку він зможе усу­нути виявлені ним порушення. Але ж суть нагляду в іншому. Усунення порушень порядку розслідування і притягнення до відповідальності винних представляє собою недооцінку про­курором головної мети нагляду за розслідуванням — забезпе­чити нормальний відповідний вимогам закону хід розслідуван­ня, вчасно попередити порушення процесуальних норм, не допустити такого порушення. Однак попереджувальна сторона діяльності прокуратури не може бути повністю реалізована до тих пір, поки активна участь в провадженні розслідування не стане для прокурора однією з обов'язкових форм нагляду.
Коли прокурор приймає рішення особисто виконати ту чи іншу слідчу дію по справі, що перебуває у провадженні слідчо­го чи органу дізнання, він передбачає, що в даній ситуації саме така форма його участі в розслідуванні буде сприяти успішно­му відшуканню істини. До цього все частіше його змушують такі, наприклад, обставини, як тимчасова відсутність слідчого, необхідність одночасного провадження ряду слідчих дій чи більш кваліфікованого підходу до виконання деяких з них. Інколи прокурор може засумніватись в результатах допиту, огляду і
282
т.п. і з метою перевірки фактів, що його цікавлять, сам провести необхідні слідчі дії. Звичайно, встановити наявність таких об­ставин прокурору не вдається без того, щоб повністю не вник­нути в суть справи, розібратись з сукупністю зібраних доказів, з'ясувати здатність особи, що проводить розслідування, належ­ним чином виконати завдання, що стоїть перед ним. Тому провадження прокурором тих чи інших слідчих дій не можна розцінювати як «втручання» в нормальний хід розслідування, порушуючи чи докорінно міняючи його. При правильній поста­новці нагляду, коли прокурор з моменту порушення кримі­нальної справи тримає під наглядом всі найважливіші дії слідчо­го і визначає направленість розслідування, особиста його участь стане логічним продовженням тієї лінії, яка з самого початку проводиться по справі, і не буде розходитись з послідуючими діями слідчого, знову ж таки, контрольованими прокурором.
Треба враховувати також, що процесуальне законодавство поставило слідчого в певну залежність від прокурора, відмо­вившись тим самим від характерного кримінальному процесу ряду європейських країн розподілу функцій переслідування і розслідування між слідчим і прокурором.
При існуючому процесі Конституції попереднього (досудо-вого) слідства, як діяльності слідчого, направленої і контро­льованої прокурором, останній не може не бути наділений всіма тими повноваженнями, якими наділений слідчий. Це настільки очевидно, що законодавець навіть не вважав за потрібне спеці­ально обумовити такі повноваження прокурора, на відміну, наприклад, від регламентації повноважень начальника слідчо­го відділу, коли той бере участь у провадженні попереднього слідства чи особисто веде його. Тому було б вкрай непослідов­но, зобов'язавши прокурора наглядати з розслідуванням і на­давши йому для цього право знайомитися зі всіма матеріалами справи, давати органам дізнання і слідства вказівки, право відсторонювати слідчого чи особу, що проводить дізнання, від подальшого розслідування справи, а в необхідних випадках особисто проводити слідство.
Автор не заперечує доцільності виконання прокурором окремих слідчих дій, треба думати по тій простій причині, що прокурор в цих випадках не перетворюється в слідчого, а залишається про­курором, що здійснює таким чином свою законоохоронну функ­цію. Це, звичайно, правильно. А звідси правильно й те, що за прокурором, що чинить нагляд в такіх формах, нема ні законних підстав, ні фактичної потреби встановлювати ще один нагляд, на цей раз з боку вищестоящого прокурора. В подібних випадках
283
буде достатнім застосування загальних правил оскарження дій і рішень прокурора.
Відстоюючи доцільність розглянутої форми нагляду, треба разом з тим підкреслити, що розслідування не повинно пере­творюватися у звичайну нормальну функцію прокурора, ос­кільки для цього існує спеціальний орган — слідчий. Лише в необхідних випадках, як це прямо вказано в законі, прокурор може і повинен особисто вести розслідування по будь-якій справі. Треба завжди і скрізь проводити думку, що прокурор є передусім органом нагляду за виконанням законів в діяльності органів розслідування, і займатись безпосередньо проваджен­ням слідства він вправі лише у виключних випадках, коли інакше неможливо забезпечити додержання законності в цій стадії кримінального процесу. Тому нема резону вважати про­курора слідчім поряд із слідчими органів прокуратури, внут­рішніх справ і Служби безпеки України.
Прокурор зобов'язаний в строки, встановлені законом, ро­зглядати адресовані йому та ті, що надійшли до нього, скарги, на дії органів дізнання і слідства і повідомляти скаржникам про рішення за скаргами.
Важливість цієї форми нагляду за розслідуванням визначається тою мірою, яка взагалі має для зміцнення законності правиль­не і своєчасне вирішення звернень. Для прокурора, що здійснює нагляд за розслідуванням, прийом і розгляд скарг — одна з процесуальних форм його діяльності, спосіб виявлення і по­дальшого усунення порушень закону, допущених слідчим ор­ганом дізнання. Враховуючи особливу роль прокурора, як органу охорони законності, заборонено піддавати будь-якій цензурній перевірці адресовані йому скарги, коли вони виходять від об­винуваченого (підозрюваного), що перебуваєть під вартою. Швидке і правильне реагування прокурора на скарги сприяє підвищенню якості розслідування злочинів. Перевіряючи скаргу, прокурор має право витребувати для ознайомлення криміналь­ну справу та інші необхідні матеріали, витребувати пояснення від слідчого чи особисто допитати заявника. Оскільки оскар­ження дій органів розслідування і розгляд скарги прокурором має, безсумнівно, процесуальний характер, все провадження по справі повинно бути в кримінальній справі.
Це, з одного боку, сприяє в майбутньому суттєвій допомозі суду при перевірці дотримання прав громадян на дізнанні і слідстві, а з іншого — дозволить йому більш ретельно розібра­тись в скарзі, якщо вона буде знову заявлена в ході судового розгляду справи.
284
Правило про приєднання до справи всього провадження по скарзі настільки суттєве для захисту прав громадян, що воно не повинно мати ніяких винятків. Втім іноді стверджується, що це правило не поширюється на скарги, що не мають відношен­ня до обставин, які підлягають доказуванню по кримінальній справі і стосуються окремих недоліків дізнання чи слідства.
Розглянемо тепер форми усунення порушень закону, допу­щені при розслідуванні злочинів. В основі кожної з цих форм лежить певне повноваження прокурора. Для усунення пору­шень закону прокурор має право: 1) давати органам дізнання і попереднього слідства вказівки про розслідування злочинів; 2) скасовувати незаконні і необгрунтовані постанови органів дізнання і слідчого; 3) усувати особу, що проводить дізнання, чи слідчого від подальшого ведення розслідування; 4) вилучати справи від одного органу розслідування і передавати їх іншому органу.
Особливо важливою формою нагляду за розслідуванням є право прокурора давати органам дізнання і попереднього слідства обов'язкові вказівки по наявних в них у провадженні кримінальних справах. Важливість цієї форми в тому, що вона, як ніяка інша, з найбільшою повнотою виражає відмінну особ­ливість прокурорського нагляду по процесуальному керівницт­ву діяльністю органів розслідування. Можна передбачити, що саме з цієї причини законодавець сформулював спеціальну функцію в Конституції України — нагляд за додержанням за­конів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство.
Вказівки прокурора відрізняються від його рішень (постанов) тим, що передбачають наявність виконавця. Вказівки як юри­дичні факти породжують певні процесуальні відносини між прокурором і органом дізнання, якому вони адресовані. Але правозастосовчими в прямому і безпосередньому значенні цього питання є тільки дії самого органу розслідування, направлені на виконання вказівок прокурора.
Закон не знає таких категорій кримінальних справ, по яких прокурор не був би наділений правом давати вказівки. Ні вид розслідуваного злочину і його юридична кваліфікація, ні складність фактичної фабули справи, ні відомча приналежність слідчого чи органу дізнання, зайнятого розслідуванням, не пе­решкоджають прокурору прийти до використання цього свого повноваження.
Ніяких обмежень з цього приводу в законі не встановлено. Більше того, прокурору надане право давати обов'язкові вка-
285
зівки і начальнику слідчого відділу, що контролює підлеглих йому слідчих, які беруть участь у провадженні попереднього слідства чи в безпосередньому розслідуванні справи.
Також закон не обмежує прокурора будь-яким конкретним моментом, коли він може дати вказівки. Порушивши справу, прокурор направляє її слідчому чи органу дізнання з вимогою прийняти її до свого провадження. Накінець, нема такої про­цесуальної чи слідчої дії, щодо якої прокурор не зміг би дати свої вказівки. Таким чином, із аналізу віднесених до цієї фор­ми нагляду постанов чинного законодавства виходить, що вка­зівки прокурора можуть бути дані: а) будь-якому слідчому чи органу дізнання; б) по будь-якій справі; в) у будь-який момент провадження розслідування; г) відносно будь-якої процесуаль­ної чи слідчої дії.
Вказівки прокурора повинні бути чіткими і конкретними, що не допускають подвійного їх трактування. Водночас не можна обійтись без приведення в них коротких мотивів, необхідних для того, щоб слідчий, якому адресована вказівка, не перетво­рився в простого виконавця волі прокурора, а чітко розумів мету, якої він повинен досягти, виконуючи вказівку.
Вказівка дається прокурором, безперечно, в письмовій формі. Це необхідно, перш за все, тому, що такі вказівки, будучи про­цесуальними актами, що скеровують хід розслідування і впли­вають на його результати, повинні бути належно оформлени­ми. Письмова форма вказівок допомагає прокурору контролю­вати повноту і строки їх виконання органами розслідування. Нарешті, такі вказівки дають можливість суду, що розглядає справу, а також вищестоящому прокурору робити висновок по якість нагляду і про відповідальність прокурора, слідчого чи особи, що проводить дізнання, за недоліки і помилки, допущені при розслідуванні. Ці думки дають можливість зро­бити висновок, що всі письмові вказівки прокурора повинні бути в кримінальній справі.
Сказане, однак, не означає, що з деяких питань слідства прокурор не має права обмежуватись усними вказівками слідчо­му. Але такі вказівки можуть мати значення лише поради, ре­комендації, і якщо слідчий з ними не погоджується, прокуро­ру необхідно дати їх в письмовій формі. Вищестоящий проку­рор свої вказівки слідчому повинен давати тільки через нагля­даючого прокурора.
Таким чином, вказівки прокурора органам дізнання й по­переднього слідства у зв'язку з проведенням розслідування є для них обов'язковими. Так ми підійшли до проблеми щодо
286
процесуальної самостійності і незалежності слідчого, бо пи­тання це виникає, головним чином, у зв'язку з правом про­курора зобов'язати слідчого до проведення тих чи інших про­цесуальних дій і у зв'зку з відношенням слідчого до таких зобов'язань. Як відомо, слідчий повністю відповідає за до­ручену йому роботу і цю відповідальність не знімає з нього та обставина, що хід розслідування скеровує і перевіряє прокурор. По мірі встановлення фактичних даних, що стосу­ються досліджуваної події, і збільшення обсягу інформації про злочин, слідчому доводиться самостійно приймати багато різних рішень. Вони залежно від кола і значення порушених ним питань і від інших факторів можуть бути певним чином кваліфіковані.1
Класифікації піддаються звичайно і вказівки прокурора, ос­кільки вони рекомендують слідчому прийняти те чи інше рішення, вчинити ту чи іншу слідчу дію.
Щоб забезпечити керівну роль прокурора в стадії поперед­нього слідства і водночас гарантувати слідчому так необхідну йому процесуальну самостійність і незалежність, законодавець поділив всі вказівки прокурора на дві групи залежно від того, стосуються вони корінних, найбільш важливих моментів роз­слідування, в яких вирішальну роль відіграє внутрішнє пере­конання слідчого, чи мають вони допоміжний, окремий ха­рактер.
До першої групи відносяться вказівки про притягнення як обвинуваченого, про юридичну кваліфікацію злочину і обсяг обвинувачення, про направлення справи для віддання обви­нуваченого до суду чи про закриття провадження по справі. Вирішення всіх цих питань тісно пов'язане з внутрішнім пе­реконанням слідчого, що складається в нього в процесі розслі­дування справи. Джерелом цього переконання служать зібрані у справі докази, що розглядаються і оцінюються ним через призму його свідомості.
'У літературі можна зустріти згадування про рішення основ­ні і допоміжні, початкові, підсумкові тощо. Див. про це: Корн-єєва Л.М., Генріхов Г.М. Особливості оцінки доказів на різних етапах попереднього слідства. «Радянська держава і право», 1966, № 8, с.74-75; Колбая Г.Н. Ефективність прокурорського нагляду за додержанням законів. «Радянська держава і право», 1970, № 8, с.18; Лупинська Л.А. Законність і обгрунтованість рішень у кримінальному судочинстві, с.36-38.
287
Процесові формування внутрішнього переконання слідчого не повинні перешкоджати ніякі внутрішні фактори, що лежать за межами встановленої ним сукупності доказів. Воно повинне скластись у нього вільно, без всякого стороннього впливу. Са­мостійність в оцінці доказів — ядро всієї процесуальної само­стійності слідчого, важливіший показник його ділових і полі­тичних якостей.
Якщо вказівки прокурора за перерахованими вище вузлови­ми питаннями розслідування розходяться з внутрішнім пере­конанням слідчого, прокурор не може, не повинен нав'язувати йому свою думку, диктувати свою волю. У цих випадках слідчий має право подати справу вищестоящому прокурору з письмо­вим викладом своїх заперечень, а той або скасовує вказівку нижчестоящого прокурора, або доручає проведення слідства по цій справі іншому слідчому.
Якщо слідчий не погоджується з вказівкою прокурора, то в принципі, можливий ще один вихід: прокурор, що дав вказів­ку, сам виконує потрібні, на його погляд, слідчі дії чи приймає справу до свого провадження. Однак, як уже було сказано, прий­мати таке рішення він може в крайньому разі. До другої групи відносяться вказівки про допит того чи іншого слідчого, про проведення експертизи, обшуку, очної ставки, щодо строків виконання певних слідчих дій, тобто вказівки, що не зачіпають суті справи, а лише підказують слідчому найбільш доцільний, на думку прокурора, шлях встановлення істини в конкретному випадку. Ці вказівки обов'язкові для слідчого, він не має права відмовитись від їх виконання, але може оскаржити вищестоя­щому прокурору, не зупиняючи, однак, провадження по справі. Викладений порядок взаємовідносин слідчого і прокурора ніякою мірою не послаблює прокурорського нагляду за розслі­дуванням, служить безсумнівною гарантією процесуальної са­мостійності і незалежності слідчого. Сам факт зміцнення його в законі сприяє розвиткові активності і ініціативи слідчого, підвищенню його активності за доручену справу.
Встановивши, що постанова слідчого чи органу дізнання не відповідає закону і не обгрунтована матеріалами справи, про­курор приймає рішення про ії скасування. Мета, яка перед ним стоїть, — виправити помилку, відновити порушене пра­во, продемонструвати надійність гарантій законності. Така відміна — різновид кримінально-процесуальних санкцій право-відносного характеру.
Скасовуючи незаконне рішення, прокурор виносить поста­нову, в якій викладаються мотиви скасування і за необхідності
288
— вказівки слідчому чи органу дізнання, що і як слід зробити для виправлення допущеної помилки. Якщо, наприклад, проку­рор вважає, що слідчий необгрунтоване відмовив обвинуваче­ному в клопотанні про відвід експерта, що раніше проводив експертизу, він скасовує постанову слідчого і рекомендує за­лучити як експерта для проведення експертизи іншу особу, незацікавлену у справі. Скасування незаконної постанови — засіб у вищому ступені радикальний; в деяких випадках засто­сування його може докорінно змінити весь хід процесу, напри­клад, якщо орган розслідування закрив справу. Але для цього воно й надане прокурору — керівнику процесуальної діяль­ності органів дізнання і попереднього слідства. Такі повнова­ження повністю відповідають вирішальній ролі прокурора в стадії розслідування. Але цій ролі зовсім не відповідає реко­мендація про можливість для прокурора, що виявив незакон­ну постанову, обмежитись вказівкою «у формі рекомендації» особі, що винесла постанову, скасувати її. Прокурор може скасувати будь-яку постанову слідчого чи органу дізнання, якщо визнає її незаконною і необгрунтованою. Ніяких ви­нятків тут закон не передбачає.
Здійснюючи нагляд за розслідуванням, прокурор має право відсторонити слідчого чи особу, що проводить дізнання, від подальшого ведення слідства чи дізнання, якщо ними допуще­но порушення закону при розслідуванні справи. Залежно від характеру порушення до цих осіб після відсторонення їх від розслідування можуть бути застосовані різні заходи і стягнення аж до кримінального покарання. Навіть якщо покарання і не настане, «сам факт відсторонення від ведення слідства являє собою специфічну кримінально-процесуальну санкцію караль­ної дії».
Підставами для усунення слідчого (особи, що проводить дізнання) можуть бути заяви обвинуваченого, його захисника, потерпілого та інших учасників процесу, а також безпосереднє виявлення порушення прокурором. Причини порушення зако­ну інколи криються в недостатній загальній і професійній підго­товці слідчого, рідше — в навмисному відступі від закону, про­диктованому неправильно зрозумілими завданнями розсліду­вання. Але найчастіше всього в скаргах прокурору заявники посилаються на особисту зацікавленість слідчого в справі, тоб­то на обставини, які слугують підставою до його відводу.
Вказані обставини, оскільки вони відомі слідчому, повинні бути причиною самовідводу. Свою заяву з викладом мотивів, за якими він вважає необхідним усунутись від участі в розслі-
    продолжение
--PAGE_BREAK--10 П. Шумський
289
дуванні даної справи, слідчий направляє для вирішення про­курору.
Якщо відводу слідчого вимагають учасники процесу чи інші особи, то їх заяви разом із своїми поясненнями слідчий зобов'­язаний упродовж доби направити прокурору, не зупиняючи провадження по справі. Клопотання про відвід слідчого заяв­ники можуть направити і безпосередньо наглядаючому проку­ророві. Розглянувши упродовж трьох діб заяву про відвід, про­курор викладає своє рішення в мотивованій постанові, яка ра­зом із заявою приєднується до справи, і в копії повідомляється заявникові. Як і будь-яке рішення прокурора, ця постанова може бути оскаржена вищестоящому прокурору. Якщо прокурор виз­нає відвід, заявлений слідчому чи особі, що проводить дізнан­ня, підставним, він може вжити одну із таких дій:
а) вилучити справу у відведеного слідчого і передати її іншо­му слідчому;
б) вилучити справу у відведеного слідчого і прийняти її до свого провадження;
в) вилучити справу від органу дізнання і передати її слідчому;
г) вилучити справу від органу дізнання і прийняти до свого провадження;
д) залишити справу в органі дізнання, рекомендуючи началь­нику цього органу доручити розслідування іншому працівни­кові замість відведеного. В останньому випадку прокурор не має права вказувати конкретну особу, яка повинна вести дізнан­ня, оскільки це питання не процесуальне і підлягає адміністра­тивній владі начальника відповідного органу дізнання.
З метою забезпечення найбільш повного і об'єктивного роз­слідування прокурор має право вилучити будь-яку справу із органу дізнання і передати її слідчому, а також передати справу від одного слідчого іншому. Це повноваження служить про­курору, перш за все, для усунення порушень правил про підслідність кримінальних справ. Закон передбачає два види підслідності: предметну (по роду справ) і територіальну (місце­ву).
За загальним правилом, розслідування проводиться в тому районі, де вчинено злочин. Якщо слідчий встановить, що зло­чин вчинено в іншому районі, він зобов'язаний провести всі невідкладні слідчі дії, а потім передати справу прокурору для направлення по підслідності. Питання про підслідність справи вирішується прокурором за місцем, де розпочато слідство. В окремих випадках, для досягнення найбільшої швидкості, об'­єктивності і повноти розслідування, він може дозволити ве-
290
дення попереднього слідства за місцем виявлення злочину або там, де перебуває підозрюваний (обвинувачений) чи більшість свідків. Вищестоящий прокурор має право в будь-який момент слідства вилучити справу від слідчого, до компе­тенції якого вона відноситься, і передати її слідчому прокура­тури іншого району чи старшому слідчому вищестоящої про­куратури, якщо визнає таку міру корисною і необхідною.
Реалізуючи надане йому повноваження, прокурор має право вилучити будь-яку справу від слідчого органів внутрішніх справ чи Служби безпеки України і передати її слідчому прокурату­ри. Це, безперечно, ні в кого сумнівів не викликає. Зворотної передачі справ закон не передбачає.
Що стосується регламентації прокурорського нагляду за ви­конанням законів на попередньому слідстві, то ніяких, абсо­лютно ніяких особливостей, обумовлених різною відомчою на­лежністю слідчих, закон не встановлює. Та їх і бути не може, тому що сама піднаглядна прокуророві діяльність — попереднє слідство — виконується за єдиними, обов'язковими для всіх підрозділів правилами. Взагалі вирішення питання про проце­суальне керівництво діяльністю слідчого можна ставити в за­лежність від його адміністративної підпорядкованості. Не в цьому суть.
Все визначається тільки характером, змістом повноважень, якими закон наділив прокурора. Оскільки ці повноваження реалізуються, як ми вже з'ясували, у формі процесуального керівництва слідством, то висновок із цього може бути тільки один: відносно слідчих органів внутрішніх справ прокурор здійснює процесуальне керівництво так, як він це робить сто­совно слідчих прокуратури.
Заперечувати це — значить визнати існування парадоксаль­ного явища, коли процесуальні відносини, породжені одними і тими ж нормами, можуть мати неоднаковий зміст, що вияв­ляється в неоднаковому обсязі прав і обов'язків суб'єктів цих відносин. Але інший обсяг прав і обов'язків, інші процесу­альні відносини, звичайно, повинні спиратись на якісь інші правові норми. Однак їх нема. Є єдині норми, передбачені Конституцією України щодо здійснення нагляду за додер­жанням законів органами, які проводять оперативно-розшу-кову діяльність, дізнання і досудове слідство.
Досить широкі процесуальні повноваження начальника слід­чого відділу органів внутрішніх справ і Служби безпеки Украї­ни, що стоїть у всіх відношеннях ближче до слідчого, ніж прокурор, в принципі, дозволяють йому успішно контролю-
291
/>
вати діяльність слідчого, своєчасно виявляти прогалини і упу­щення в ній, швидко реагувати на труднощі, що виникають перед слідчими, активно підтримувати і стимулювати їх твор­чий потенціал. Все це привело до того, що на практиці проку­рор виконує свої наглядові функції відносно слідчих органів внутрішніх справ і Служби безпеки через відповідних на­чальників слідчих підрозділів.
Сказане щодо взаємовідносин прокурора із слідчими інших відомств і керівників цих структурних підрозділів свідчить про те, що на прокуророві лежить правовий обов'язок здійснювати процесуальне керівництво слідством в цих відомствах.
Заперечувати це і стверджувати, що «згідно з законом керу­вати слідством у них можуть тільки начальники слідчих підрозділів»,1— значить підміняти конкретний аналіз закону загальними розмовами, що відтворюють загальний стан речей.
Твердження, що прокурор не керує дізнанням, а тільки на­глядає за ним — це неправильне тлумачення ролі і завдань прокурора в забезпеченні законності дій органів дізнання. •
Підставою стверджувати, що прокурор не здійснює керівниц­тва діяльністю органів дізнання, служить та обставина, що ці органи, зокрема міліція, входять в систему Міністерства внутрішніх справ і в адміністративному порядку не підпорядко­вані прокурору. Дійсно, адміністративне керівництво міліцією належить виключно начальникові відповідного органу внутрішніх справ і до цього керівництва не має і не може мати ніякого відношення. Але прокурор здійснює процесуальне керівництво діяльністю міліції в тій частині, в якій ця діяльність входить в кримінальний процес, тобто провадженням дізнання.
Правильно констатувати, що в даний час прокурор і юридич-но, і фактично здійснює процесуальне керівництво слідством; деякі юристи вважають, що з метою дальшого підвищення са­мостійності слідчого і надання прокуророві більших можли­востей для неупередженої оцінки ходу і результатів розсліду­вання прокурор надалі не повинен керувати діяльністю слідчо­го, за ним необхідно зберегти функцію нагляду «в чистому вигляді». Щоб досягти цього, вже майже десять років йде мова про реорганізацію слідчих підрозділів в різних варіан­тах, суть якої в тому, щоб вивести з безпосереднього підпоряд­кування прокурорів слідчих.
'Див. Вікторов Г.А. Загальні умови попереднього розслідування в кримінальному процесі. М., 1975, с.28.
292
Ця точка зору, на відміну від наведеної раніше, логічна і послідовна. Вона виражає певну наукову позицію, з якою можна сперечатися чи погоджуватися, але якій не можна відмовити в чіткості і ясності головної ідеї. Дійсно, важко заперечувати, що адміністративні важелі, які пов'язують нині прокурора і слідчо­го, шкідливо впливають на процесуальну самостійність і неза­лежність останнього. В цьому питанні, як показує аналіз літе­ратури, немає двох думок, і в майбутньому, можна сподіватися, прокурорський нагляд виявиться звільненим від вирішення кадрових, матеріально-технічних, фінансових і багатьох інших організаційних проблем, що постійно виникають в управ­лінській сфері, коли вона розповсюджується і на відому частину органів слідства.
Зрозуміло, звичайно, що всі ці пропозиції, якщо вони будуть реалізовані, приведуть до корінної ломки понад піввікової прак­тики, до перегляду теоретичних уявлень щодо ролі і призна­чення прокурорів на слідстві. Наступною, досить важливою проблемою є здійснення прокурорського нагляду за законніс­тю поміщення і утримання в місцях позбавлення волі засуд­жених до примусових заходів осіб за вчинені злочини, а також реформування всієї пенітенціарної системи України, якій і при­свячено наступний розділ нашої роботи.
293
ГЛАВА VI. НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ ПРИ
ВИКОНАННІ СУДОВИХ РІШЕНЬ У КРИМІНАЛЬНИХ
СПРАВАХ, А ТАКОЖ ПРИ ЗАСТОСУВАННІ ІНШИХ
ЗАХОДІВ ПРИМУСОВОГО ХАРАКТЕРУ, ПОВ'ЯЗАНИХ З ОБМЕЖЕННЯМ ОСОБИСТОЇ СВОБОДИ ГРОМАДЯН
§1. Загальні положення. Суть і завдання нагляду за додержанням законів у місцях позбавлення волі та при виконанні інших примусових заходів, винесених судами
Предметом нагляду є додержання законів при виконанні су­дових рішень у кримінальних справах. Прокурорський нагляд здійснюється систематично з тим, щоб:
1) своєчасно і правильно звертались до виконання і викону­валися відповідно до вимог закону судові рішення у криміналь­них справах;
2) на законних підставах перебували особи в місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, виправно-трудових та інших органах і установах, що виконують кримінальні покарання;
3) забезпечувалось дотримання встановлених законом прав осіб, взятих під варту, засуджених, виконання ними обов'язків, а також дотримання порядку, умов тримання та відбування кримінального покарання;
4) виконувалося законодавство про звільнення засуджених від відбування покарання, відстрочку виконання вироку та з інших питань, пов'язаних з виконанням вироку.
Прокурор має право:
1) відвідувати безперешкодно в будь-який час органи, уста­нови, що виконують покарання, а також місця тримання за­триманих та місця попереднього ув'язнення;
2) опитувати затриманих, заарештованих і засуджених;
3) знайомитися з документами, на підставі яких ці особи трима­ються в місцях позбавлення волі або затримані чи взяті під варту;    продолжение
--PAGE_BREAK--
4) у встановлених законом випадках санкціонувати акти ад­міністрації виправно-трудових та інших установ, що викону­ють покарання;
5) перевіряти законність наказів, розпоряджень, постанов, інструкцій, інших актів адміністрації виправно-трудових та інших установ, що виконують покарання;
6) вимагати від посадових осіб органів, виправно-трудових та інших установ, що виконують покарання, пояснень з приводу допущених порушень, а також проведення перевірок;
7) звільняти негайно своєю мотивованою постановою осіб, які без законних підстав тримаються в місцях затримання, попереднього ув'язнення, виправно-трудових та інших устано­вах, що виконують покарання, у штрафних, дисциплінарних ізоляторах, карцерах, приміщеннях камерного типу та в інших місцях тримання під вартою;
8) вимагати скасування незаконних і необгрунтованих на­казів, розпоряджень, інструкцій, постанов та інших актів органів виправно-трудових та інших установ, що виконують покарання.
Постанови, вимоги і вказівки прокурора щодо додержання встановлених законодавством порядку і умов тримання затри­маних, заарештованих, засуджених до позбавлення волі та інших покарань підлягають обов'язковому виконанню адміністрацією місць позбавлення волі, а також органами, що виконують інші покарання.
Генеральний прокурор України та підпорядковані йому про­курори в межах своїх повноважень беруть участь у здійсненні помилування та амністії відповідно до закону.
Предметом нагляду є стан додержання законів при застосу­ванні примусових заходів медичного та виховного характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи, при адміністратив­ному затриманні, арешті та нагляді, а також при триманні громадян у приймальниках-розподільниках і застосуванні спеці­альних засобів примусу.
Прокурорський нагляд здійснюється систематично з тим, щоб:
1) не допускалися незаконні і безпідставні будь-які обмежен­ня особистої свободи громадян, гарантованоі Конституцією України;
2) поновлювалися порушені права громадян, усувалися допу­щені незаконні і безпідставні обмеження особистої свободи громадян;
3) обмеження особистої свободи громадян застосовувалися тільки тоді, коли для невідкладного захисту інтересів громадян або держави інші заходи будуть визнані недостатніми чи мало­ефективними;
4) примусові заходи медичного і виховного характеру засто­совувалися до осіб лише суспільне небезпечних за наявності достатніх медичних, психіатричних підстав.
Прокурор має право:
1) проводити відповідні перевірки додержання законодавства при застосуванні заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян;
294
295
2) безперешкодного доступу до всіх приміщень, де перебува­ють особи, до яких застосовані заходи медичного та виховного характеру, а також тримаються адміністративне затримані, заа­рештовані;
3) вимагати від відповідних органів та посадових осіб скасу­вання рішень про адміністративні арешти, затримання, засто­сування заходів примусового лікування та інших примусових заходів, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян;
4) давати санкції на здійснення примусових дій, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, у зв'язку з встанов­ленням їх особи, в порядку адміністративного нагляду та в інших випадках, передбачених законом;
5) звільнити з місць тримання будь-яких осіб, які незаконно і безпідставно обмежені в особистій свободі;
6) негайно припиняти незаконне і безпідставне застосування до громадян спеціальних засобів примусу (гамівна сорочка, наручники тощо);
7) скасовувати незаконно встановлений адміністративний
нагляд.
Прокурор за наявності передбачених законом підстав дає сан­кцію на затримання і видворення у примусовому порядку іно­земного громадянина або особи без громадянства за межі Ук­раїни.
Право на дачу санкції належить Генеральному прокурору України, його заступникам, прокурору Автономної Республіки Крим, прокурорам областей, міст Києва та Севастополя.
Згідно з п.5 ст.5 Закону України «Про прокуратуру» основ­ною функцією прокуратури є нагляд за виконанням законів у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, при виконанні покарань та застосуванні інших заходів примусово­го характеру, які призначаються судом.
Таким чином, Генеральний прокурор України і нижчестоящі прокурори здійснюють покладені на них завдання, у тому числі шляхом нагляду за дотриманням законності у місцях позбав­лення волі.
Виправно-трудові установи являють собою місця ув'язнен­ня (місця позбавлення волі), тому що в них ізолюються осо­би, піддані позбавленню волі. Однак ізоляція застосовується не тільки при відбутті покарання у вигляді позбавлення волі, але й при короткочасному взятті під варту обвинуваченого чи підозрюваного, як міра запобіжного заходу в процесі розсліду­вання, віддання до суду і судового розгляду до вступу вироку в законну силу. Для короткочасного утримання під вартою в
296
II
таких випадках використовуються слідчі ізолятори, камери по­переднього ув'язнення і військові гауптвахти. Прокуратура слідкує за додержанням законності у вказаних місцях попе­реднього ув'язнення. Таким чином, прокурорський нагляд охоплює всі без винятку місця позбавлення волі незалежно від того, які категорії ув'язнених у них утримуються: засуд­жені чи ті, що перебувають під слідством. Нагляд за додер­жанням законності в місцях позбавлення волі є самостійною галуззю прокурорського нагляду, якій притаманні свої спе­цифічні методи виявлення порушень закону і правові засоби реагування на виявлені порушення.
Закон зобов'язує прокурорів усіх рівнів у межах їх компе­тенції здійснювати нагляд за тим, шоб у місцях позбавлення волі утримувались лише особи, взяті під варту з санкції проку­рора чи за постановою суду, а також за додержанням встанов­лених законом правил утримання ув'язнених. На органи про­куратури покладається відповідальність за дотримання закон­ності в місцях позбавлення волі.
Вказівка в законі на відповідальність органів прокуратури за дотримання законності в місцях позбавлення волі не знімає відповідальності з адміністрації місць позбавлення волі за точ­не виконання нею законів. Вона лише підкреслює особливе значення прокурорського нагляду за станом законності в місцях позбавлення волі в результаті специфіки названих закладів і тих завдань, які ними виконуються.
Нагляд у місцях позбавлення волі має такі особливості:
— по-перше, нагляд повинен попереджувати і усувати пору­шення закону відносно осіб, які обмежені в можливостях зас­тосовувати доступні для всіх громадян заходи захисту своїх прав і законних інтересів;
— по-друге, прокуратура не тільки наглядає за дотриманням законів у місцях позбавлення волі, але й перевіряє виконання законів незалежно від наявності скарг чи інших сигналів про порушення законності. Забезпечити суворе й неухильне ви­конання законів у місцях ув'язнення і вживати всіх заходів до виявлення і усунення причин, що сприяли порушенню кон­ституційних прав громадян — завдання, покладене на органи прокуратури. Здійснюючи нагляд за тим, щоб ніхто не утри­мувався незаконно під вартою, прокурор водночас слідкує, щоб не допускалось незаконне звільнення з місць позбавлен­ня волі.
У завдання прокурорського нагляду входить не тільки своє­часне попередження і усунення порушень законності в самих
297
місцях позбавлення волі, але й виявлення фактів незаконних і необгрунтованих арештів і засудження громадян.
Виявивши такі факти, прокурор ставить в установленому по­рядку питання про опротестування і зупинення виконання ви­року суду, про звільнення ув'язненого, а в передбачених зако­ном випадках безпосередньо звільняє його з-під варти.
Про всі факти порушення строків утримання під вартою осіб, що перебувають під слідством, тяганини при розсліду­ванні, а також при розгляді справ судом, прокурор, що на­глядає за слідчим ізолятором (тюрмою) негайно повідомляє прокурору чи суду, за яким числиться арештований. Одно­часно від доповідає про ці факти вищестоящому прокурору для вжиття заходів, що забезпечують усунення виявлених порушень закону і притягнення винних до відповідальності. Нагляд прокурора повинен проводитись таким чином, щоб усі без винятку факти порушення законності в місцях поз­бавлення волі своєчасно попереджувались, а порушники за­кону були б у необхідних випадках притягнуті до відпові­дальності.
Всі прокурори зобов'язані узагальнювати і аналізувати про­цеси виправно-трудової діяльності, виправлення і перевиховання засуджених, проявляти необхідну ініціативу в постановці пи­тань, направлених на дальше поліпшення діяльності виправно-трудових установ.
Виправні роботи без позбавлення волі також відносяться до покарань, пов'язаних з виправно-трудовою діяльністю, але відбуття виправних робіт ні в якому разі не пов'язане з позбав­ленням волі, ізоляцією засудженого. Засуджений до виправних робіт перебуває у трудовому колективі, який повинен відповід­ним чином займатись його перевихованням. Конкретний зміст нагляду полягає в тому, щоб забезпечити:
а) перебування в місцях позбавлення волі тільки тих осіб, які взяті під варту на законних підставах і в передбачених законом випадках, тобто забезпечити законність утримання. Вона вклю­чає наявність винесеного уповноваженим на те органом і офор­мленого відповідно до процесуального закону вироку, ухвали, постанови про взяття під варту, дотримання строків утримання і законність звільнення арештованих;
б) дотримання адміністрацією місць позбавлення волі вста­новлених законом правил утримання ув'язнених.
Під правилами, у цьому випадку, слід розуміти не юридичні підстави, а норми, що регулюють режим у місцях позбавлення волі, ізоляцію ув'язнених, а також окреме їх тримання залежно
298
від статі, віку, ступеню суспільної небезпеки вчиненого злочи­ну і особи, постійний нагляд за ними і т. п.
Прокурор здійснює нагляд за тим, щоб адміністрація забез­печила проведення в життя вимог режиму, точне виконання ув'язненими своїх обов'язків. Прокурор також слідкує за тим, щоб адміністрація неухильно гарантувала права і законні інте­реси ув'язнених, обгрунтовано застосовувала передбачені вип­равно-трудовим законодавством міри стягнень і заохочень ув'­язнених.
Виправно-трудові установи за законом повинні забезпечити відбуття засудженими покарання в точній відповідності зі вста­новленими правилами.
Основними засобами виправлення і перевиховання засудже­них є: режим відбуття покарання, суспільне корисна праця, виховна робота і професійне навчання.
Проте прокурор не повинен підміняти відомчий контроль, що проводиться Міністерством (управлінням) внутрішніх справ.
Прокурор не може втручатися у ту сферу діяльності виправ­но-трудової установи, яка лежить за межами права і відносить­ся, наприклад, до педагогіки. Так, прокурор наглядає за тим, щоб передбачені законом форми виховної роботи дотримува­лись адміністрацією.
Прокурор здійснює нагляд за дотриманням норм виправно-трудового законодавства про умови тримання ув'язнених і жит­лово-побутові умови, норми матеріально-побутового забезпе­чення і харчування, медичне обслуговування. Забезпечення неухильного і точного дотримання умов тримання ув'язнених — важлива передумова їх перевиховання.
Вище вказувалось, що в предмет прокурорського нагляду входить перевірка законності звільнення з місць позбавлення волі. Спеціального розгляду вимагають межі прокурорського нагляду за законністю умовно-дострокового звільнення. Ос­новне питання, що виникає при умовно-достроковому звільненні, — чи виправився засуджений. Що стосується стро­ку, на завершення якого можливе представлення до достро­кового звільнення, і категорій засуджених, що не підляга­ють звільненню, то вони вказані в законі. Адміністрація вип­равно-трудової установи має достатню кількість даних для вивчення засудженого: особистий нагляд за засудженим, пові­домлення контролерського складу, оперативної служби, викла­дачів школи, майстрів, представників громадських організацій, що беруть участь у перевихованні засуджених. Ці матеріали дозволять зробити висновок, чи дійсно виправився засудже-
299
ний і наскільки стійкою стала його позитивна поведінка. Тому прокурор повинен домагатись, щоб рішення про подан­ня щодо умовно-дострокового звільнення приймалось адмі­ністрацією і спостережною комісією не за формальними по­казниками (засуджений не має стягнень, відбув установлену законом частину строку і т.п,), а з урахуванням усіх обставин, що характеризують поведінку засудженого.
Прокурор не може давати вказівок, які конкретні дані по­винні бути покладені в основу рішення адміністрації, спосте­режної комісії про подання до дострокового звільнення. Але він має право вимагати, щоб при прийнятті рішення були дос­татні дані для відповіді на питання, чи виправився засуджений, чим це підтверджується чи заперечується.
Прокурор повинен цікавитись заходами, що вживались адмі­ністрацією виправно-трудової установи щодо надання звільню­ваному допомоги в працевлаштуванні.
Прокурорський нагляд за законністю кримінально-виконав­чої діяльності деякою мірою відрізняється від інших проку­рорських функцій, але в той же час знаходиться в тісних робо­чих стосунках, забезпечуючи захист громадянських прав засуд­жених, одночасно виконуючи роль засобу превалювання ка­ральної функції держави, захисту суспільства та інших грома­дян, примусового засобу виконання державної волі і засобу га­рантії проти зловживань правами. Мета нагляду — сприяти за­конному виконанню кримінального рішення, а також контро­лювати, щоб визначені засоби впливу діяли за своїм призна­ченням, що забезпечується шляхом викриття порушень закон­ності. Крім того, такий нагляд має значення для координації та уніфікації практики різних органів, які беруть участь у вико­нанні покарання.
Відповідно до міжнародних вимог і досвіду незаперечне, що кримінальна виконавча діяльність і нагляд за її законністю у всьому світі є певною мірою прокурорським завданням неза­лежно від конституційного статусу і підпорядкування органів прокуратури. У тих країнах, де з причин специфічного юри­дичного розвитку це не так, вивчають можливість введення такого нагляду. А в країнах, у яких скасували прокуратуру (на­приклад, Польща), склалося погане становище у зв'язку із зни­женням в короткий час вимог до законності і ефективності нагляду. Це змусило відповідні держави терміново створити замість прокуратури установу, яка б підтримувала обвинува­чення і виконувала функції, пов'язані з інспекцією законності кримінального виконання.
300
Рада Європи з 16 по 20 травня 1994 року проводила міжна­родну конференцію на тему: «Організаційні, суспільні і юри­дичні умови реабілітації засуджених». У роботі конференції брали участь керівники органів прокуратур країн Європи, виз­нані міжнародні фахівці у галузі кримінально-виконавчого права, відомі експерти Ради Європи і ООН. Ця конференція одно­стайно підкреслила необхідність і важливість прокурорського нагляду над законністю кримінального виконання. Це традицій­на і зовсім не нова функція захисту прав, яка створилась у більшості країн відповідно до національних особливостей. Вона виникла у Франції як результат визнання теорії поділу влади як основної конституційної гарантії. Французьке і поріднене з ним законодавство доручили виконання покарання і нагляд за цим процесом державній прокуратурі, таким шляхом пішов і німецький імператорський кримінальний кодекс. Очевидно, що у правовій державі потрібно зміцнювати і поглиблювати функ­цію прокурорського нагляду за дотриманням законності під час виконання покарання.
Зробимо висновки. Завдання і повноваження судових органів країн Центральної та Східної Європи у сфері діяльності кримі­нального судочинства були дуже схожі з відповідними функ­ціями країн Заходу, які відповідають континентальній моделі кримінально-процесуальної системи.
Головні відмінності можна побачити у питаннях ставлення до прав людини; прокурори мали право вирішувати дозволя­ти чи забороняти дії інших органів у питаннях, які безпосе­редньо торкались основних прав людини. Я маю на увазі повноваження прокурора щодо вирішення питань про обшук, вилучення, попереднє ув'язнення тощо.
Законодавчі зміни, які вже відбулись або відбуваються у краї­нах регіону, відповідають основним міжнародним угодам щодо прав людини і наближають створення правових держав на тлі колишнього Східного блоку. Ці зміни забезпечують верховен­ство судового контролю під час слідства і судового розгляду, дають змогу визнати первинність загальнолюдських цінностей і прав людини. Вони дозволяють досягти рівноваги між обви­нуваченням і захистом за рахунок поширення процесуальних прав захисту і обмеження прав прокурора під час слідства і судового розгляду.
Сьогодні прокурор здійснює повний контроль за діяльністю органів, що проводять попереднє розслідування чи дізнання. Це загальна характеристика функцій прокурора в цій галузі для всіх країн регіону. Він має право інспектувати їхню роботу як з
ЗОЇ
боку законності, так і надійності; він має право особисто брати участь у слідчих діях, видавати накази, які обов'язкові до ви­конання органами слідства.
Вважаю, що загальний напрямок, який обрали більшість країн Центральної і Східної Європи, відповідає вимогам часу і веде до створення всіх необхідних підстав для демократичного ви­конання правосуддя, основою якого стане пріоритет загально­людських прав і побудований на цій основі закон.
Чинне законодавство передбачає, що у перевихованні засуд­жених, а також здійсненні громадського контролю за діяльні­стю установ і органів, котрі виконують вироки судів щодо поз­бавлення волі та виправних робіт без позбавлення волі, беруть участь спостережні комісії, комісії у справах неповнолітніх місцевих держадміністрацій. З метою надання допомоги адм­іністрації виправно-трудових установ у перевихованні засуд­жених над виправно-трудовими установами здійснюється шеф­ство колективів промислових підприємств, колективних гос­подарств, культурно-просвітницьких установ, навчальних закла­дів, а також інших державних та громадських організацій. Громадськість може брати участь у перевихованні засуджених в інших формах, непередбачених Виправно-трудовим кодексом України.
Двадцятирічна практика участі громадськості у перевихо­ванні засуджених свідчить, що поряд з дійовою допомогою деяких трудових колективів підприємств, установ, навчаль­них закладів, спостережних комісій, комісій у справах непов­нолітніх у цій роботі було багато примусовості і формалізму. Останнім часом спостережні комісії та інші громадські фор­мування практично усунулися від проведення роботи у вип­равно-трудових установах.
Світова практика свідчить, що суспільство має бути краще обізнане про стан кримінально-виконавчої системи і повинне усвідомити роль, яку відіграє громадськість, система правосуд­дя і пенітенціарна система у боротьбі за більш безпечне і мир­не суспільство. Громадськість повинна брати участь у процесі виправлення засуджених.
Існуюче заперечення відповідальності багатьох інститутів сус­пільства за попередження злочинності і контролю за нею при­зводить до того, що кримінально-виконавча система змушена наодинці працювати з засудженими. Якщо злочинці засуджені, то очікується, що виконання покарання компенсує накопичені за тривалий час недоліки в умовах життя, житлових умовах, освіті тощо.
302
Важлива державна функція виконання покарання складаєть­ся з комплексу правових, соціально-економічних, інших сфер діяльності. Ефективне виконання кримінального покарання, вирішення питань соціальної реабілітації засуджених, захист Інтересів суспільства і особистих прав громадян неможливе без участі представників державно-виконавчих органів, громадсь­ких і релігійних організацій, усіх структур народно-господар­чого комплексу і добровольців-громадян.
У сучасний період розбудови державності суверенної Украї­ни значно підвищились роль і значення органів місцевого са­моврядування і громадськості, що обумовлено демократизацією суспільства.
У зв'язку з цим виникла необхідність чітко визначити форми участі органів державного управління, місцевої влади, громадсь­кості, релігійних конфесій, інших загалів суспільства у здійсненні контролю і проведенні роботи із засудженими, постпенітенці-арної опіки звільнених.
Концепція визначає основні напрямки участі органів влади, підприємств, організацій, установ та об'єднань у здійсненні державного і громадського контролю за діяльністю місць поз­бавлення волі, вирішенні питань розміщення засуджених, ство­рення для них необхідних комунально-побутових умов, у зміцненні матеріально-технічної бази установ виконання по­карань, працевлаштуванні засуджених після відбуття ними по­карань та створенні притулків для осіб, які потребують соці­ального захисту.
Місцеві органи державної влади формують спостережні комісії і беруть участь у діяльності кримінально-виконавчої системи обов'язково.
Громадські інститути, релігійні конфесії, підприємства, орга­нізації, установи, окремі громадяни сприяють діяльності кри­мінально-виконавчої системи на добровільних засадах відпо­відно до законодавства України і заохочуються.
Існуючі спостережні комісії при виконкомах районних, міських, обласних Рад з громадських засад необхідно перевес­ти на професійну основу з кількістю штатних працівників відпо­відно до кількості установ системи виконання покарання у ре­гіоні. За необхідності створити спостережні комісії при окре­мих виконкомах селищних Рад. Контроль і координацію діяль­ності спостережних комісій покласти на відповідну комісію, яку створити при Кабінеті Міністрів України. Переглянути та конкретизувати з урахуванням сучасних вимог Положення про спостережні комісії. Покласти на них такі основні завдання:
303
— здійснення постійного державного контролю за діяльні­стю установ системи виконання покарань. Вирішення питань надання фінансово-господарської допомоги з боку виконкомів Рад цим установам;
— здійснення організаційних, координаційних та контроль­них функцій суб'єктів сприяння діяльності органів і установ виконання покарань;
— проведення цілеспрямованої виховно-корекційної роботи з засудженими. У передбачених законодавством випадках бра­ти участь у вирішенні питань про застосування до засуджених заходів заохочення і стягнення. Проведення роботи щодо до­помоги особам, звільненим з місць позбавлення волі, у побуто­вому плані і працевлаштуванні;
— здійснення пропагандистської та організаційної роботи щодо надання спонсорської допомоги, створення благодійних фондів, сформованих за рахунок добровільних відрахувань, пожертвувань підприємств, установ, громадських формувань, релігійних конфесій з метою їх використання для надання ма­теріальної допомоги особам, які відбувають покарання, а та­кож звільненим із місць позбавлення волі;
— проведення роботи щодо створення центрів соціальної реабілітації осіб, звільнених з місць позбавлення волі, які втра­тили соціальне корисні зв'язки, а також притулків (будинків) соціальної допомоги для осіб похилого віку та інвалідів з числа зазначеної категорії громадян;
— організація та координація роботи рад сприяння діяль­ності установ системи виконання покарань.
Сформувати при установах системи виконання покарань ради сприяння їх діяльності, до складу яких залучити представ­ників органів місцевого самоврядування, громадських, релігій­них, творчих організацій, трудових колективів, підприємств, установ, організацій, благодійних фондів, товариств, соціаль­но-авторитетних осіб, підприємців. Розробити та затвердити у Кабінеті Міністрів України положення про раду сприяння діяль­ності установі системи виконання покарань, де передбачити такі основні напрями її роботи:
— залучення до проведення виховно-корекційної, у тому числі індивідуальної, роботи серед засуджених широкого за­галу громадськості, зокрема діячів освіти, культури, мистецтва, фахівців у галузі права, психології, соціології, медицини, пред­ставників релігійних конфесій, інших діячів, а також родичів засуджених, здатних позитивно впливати на осіб, які відбува­ють покарання або звільняються від нього;
304
— проведення роз'яснювальої роботи з метою формування фонду надання матеріальної допомоги засудженим або звільне­ним від відбування покарання, здійснення контролю за вико­ристанням коштів фонду;
— вирішення з допомогою залучених керівників підпри­ємств, організацій, підприємців питання щодо забезпечення належних комунально-побутових умов, зміни матеріально-виробничої бази установ системи виконання покарань з ме­тою забезпечення повного працевлаштування засуджених;
— участь у проведенні виховно-корекційної роботи з особа­ми, які позбавлені волі, та розгляд питань щодо можливості застосування до них заходів стягнення і заохочення, у тому числі пов'язаних із скороченням або пом'якшенням покаран­ня, а також ініціювання відповідних пропозицій до компетент­них органів;
— надання матеріальної допомоги особам, які відбувають покарання, або звільненим з установ системи виконання покарань, за рахунок доброчинних, добровільних пожерт­вувань або відрахувань підприємствами, установами, гро­мадянами.
Накопичені кошти заносяться на спеціальний рахунок у бан­ку і використовуються за рішенням і під контролем громадсь­кої ради, яка створюється при благодійному фонді. До складу громадської ради залучаються представники органів місцевого самоврядування, рад сприяння, громадських та релігійних орга­нізацій, фахівці-економісти, фінансисти, юристи та соціоло­ги. Зазначені громадські ради підзвітні радам сприяння при установах системи виконання покарань.
Громадські інститути, народно-господарські структури, релі­гійні конфесії надають допомогу органам і установам системи виконання покарань у таких формах:
— залучення представників громадських формувань, під­приємств, установ до виховно-корекційної роботи із засудже­ними, визначення ступеню їх готовності та спроможності підко­ритися чинному законодавству та забезпечити своє існування після звільнення;
— надання допомоги засудженим у підтриманні, формуванні та зміцненні соціальне корисних зв'язків;
— забезпечення свободи совісті, надання допомоги в оформ­ленні приміщень для відправлення релігійних обрядів та прид­бання необхідних культових предметів;
— сприяння інвестуванню коштів у промислове виробництво установ, організацій кооперованого виробництва, товарів дер-
    продолжение
--PAGE_BREAK--11 П. Шумський
305
жавними підприємствами та підприємствами інших форм влас­ності з метою повного працевлаштування засуджених;
— надання допомоги в організації загальноосвітнього та про­фесійно-технічного навчання засуджених;
— організація культурно-просвітницької, фізкультурно-масової роботи.
Форми участі місцевих Рад у вирішенні питань розміщення засуджених, створення для них необхідних комунально-побу­тових умов, зміцнення матеріально-технічної бази установ ви-, конання покарань, працевлаштування засуджених після відбуття; ними покарань та створення відповідних закладів для осіб, які потребують соціального захисту.
Місцеві органи влади спільно з адміністрацією установ сис­теми виконання покарань:
— розробляють програми залучення до праці спецконтинген-ту з урахуванням потреб регіону, і в першу чергу товарів для населення, та використання його для участі у виконанні регіо­нальних програм громадських робіт;
— враховують при розробці і затвердженні місцевого бюдже­ту реалізацію заходів щодо поліпшення комунально-побутово­го забезпечення і зміцнення матеріально-технічної бази уста­нов;
— надають допомогу установам у вирішенні питань експлуа­тації комунального господарства. Вирішують питання щодо передачі об'єктів житлового сектору, дитячих садків та інших об'єктів соціально-культурного призначення установ у кому­нальну власність регіону;
— враховують у регіональних планах розвитку шкіл, дитячих дошкільних та позашкільних закладів потреби установ;
— через спостережні комісії надають методичну допомогу, забезпечують і контролюють в установах додержання закон­ності;
— організують на договірних засадах з підприємствами місцевого рівня господарське та соціально-культурне обслуго­вування співпрацівників, які працюють в установах, та членів сімей тих, що загинули або постраждали при виконанні службо­вих обов'язків;
— сприяють створенню в установах виробництв для надання послуг місцевому населенню та виконання ремонтних, буді­вельних робіт, організації випуску будівельних матеріалів та інших платних побутових, комунальних, транспортних послуг;
— надають у встановленому порядку допомогу установам у боротьбі із стихійним лихом і епідеміями;*
д
3061
— проводять аналіз місцевих податків, що доводяться уста­новам, та приймають рішення щодо встановлення установам пільг з податків, що надходять до місцевого бюджету. Прий­мають рішення щодо створення доходів для кредитування про­грам і заходів з розвитку і зміцнення матеріально-технічної бази установ;
— узгоджують проекти забудови територій, закріплених за установою. Встановлюють правила користування водозабірни­ми спорудами, зоною санітарної охорони водних об'єктів, яки­ми користуються установи. Згідно з чинним законодавством про охорону природи, землевикористання і використання при­родних ресурсів, санітарію і охорону здоров'я, безпеку у ви­користанні трудових ресурсів у встановленому порядку прий­мають відповідні рішення з цих питань.
Удосконалення законодавства та інших нормативних актів, що регламентують участь місцевих органів влади та громадсь­ких формувань у здійсненні громадського контролю за діяльн­істю установ системи виконання покарань та виховно-ко-рекційній роботі із засудженими.
Доповнити чинний Виправно-трудовий кодекс України і про­ект Кримінально-виконавчого кодексу України розділами «Постпенітенціарна опіка» та розширити розділ «Участь гро­мадськості», де законодавче врегулювати і конкретизувати питання участі органів влади місцевого самоврядування та громадськості в організації роботи з особами, які тримаються в установах системи виконання покарань, та звільненими.
З метою заохочення підприємств, установ, організацій, підприємств, окремих громадян до роботи із засудженими і особами, звільненими з місць позбавлення волі, передбачити і внести зміни до чинного законодавства щодо їх морального і матеріального стимулювання.
Внести зміни і доповнення до положень про спостережну комісію, комісію у справах неповнолітніх. Розробити проекти положень про опікунську і громадську ради благодійного фон­ду (фондів).
§2. Письмові акти прокуратури при здійсненні нагляду за дотриманням законності в місцях позбавлення волі
Протест — офіційна вимога прокурора або, у визначених законом випадках, його заступника про перегляд судових виро­ків, рішень, ухвал, постанов, що суперечать закону, а також правових актів органів та посадових осіб при виконанні судових
п*
307
рішень у кримінальних справах, застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.
У протесті ставиться питання про скасування, зміну акта або приведення його у відповідність із законом, а також припи­нення незаконної дії посадової особи, поновлення порушено­го права.
Протест зупиняє дію опротестованого правового акта і роз­глядається у встановлені законом строки. Про наслідки розг­ляду протесту повідомляється прокурор.
Постанова — це рішення прокурора або його заступника про порушення кримінальної справи, дисциплінарного чи адміні­стративного провадження, затвердження обвинувального вис­новку, скасування незаконних і необгрунтованих постанов органів, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнан­ня, досудове слідство, а також рішень органів чи посадових осіб при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, і в інших випадках, передбачених законом.
Постанова розглядається повноважною посадовою особою або відповідним органом у десятиденний строк після її надходжен­ня, якщо інше не встановлено законом.
Санкція — це дозвіл прокурора або його заступника, даний в межах їх повноважень, на проведення певних передбачених законом дій при здійсненні нагляду за додержанням законів у випадках, передбачених Конституцією України,
Санкція прокурора або його заступника може бути оскарже­на вищестоящому прокурору або до суду.
Вказівка — рішення прокурора або його заступника, що прий­няте ним в межах своїх повноважень, у зв'язку із здійсненням нагляду за додержанням законів у випадках, передбачених Кон­ституцією України.
Заява — звернення прокурора чи його заступника до суду з метою представництва інтересів громадянина або держави у випадках, визначених законом.
Заява складається з дотриманням вимог процесуального за­конодавства.
Прокурор або його заступник в межах своїх повноважень на підставах і в порядку, встановлених законом, вносить подання державним органам, органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам та організаціям, посадовим особам про усунення порушень закону, причин та умов, що їм сприя­ють.
308
Подання підлягає невідкладному розгляду, про вжиті заходи в місячний строк із дня його отримання має бути повідомле­ний прокурор.
Подання про тимчасову заборону окремих видів діяльності або діяльності чи примусовий розпуск об'єднання громадян вноситься до відповідного суду.
Подання прокурором може вноситься і в інших випадках, визначених законом.
Колегіальний орган, якому внесено подання, повідомляє про день засідання прокурору, який має право особисто взяти участь у його розгляді.
Прокурор або його заступник має право вимагати від дер­жавних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, посадових осіб надання документів, матеріалів, статистичної та іншої інформації, а також прове­дення ревізій, перевірок, експертиз, виділення спеціалістів та дачі пояснень для з'ясування питань, що виникають при вико­нанні завдань, покладених на прокуратуру Конституцією та законами України.
Вимога прокурора є обов'язковою для виконання у зазначе­ний ним строк.
Акти прокуратури повинні бути законними, обгрунтова­ними, вмотивованими, юридичне і стилістично грамотни­ми, а також мати своє найменування, чітко викладений зміст і вимоги прокурора, правове обгрунтування їх внесення, а за необхідності — і роз'яснення порядку оскарження, вка­зівку на посаду, класний чин та прізвище особи, яка підпи­сала акт.
Особливості діяльності місць позбавлення волі породжують їх повноваження і в правових актах прокурорського нагляду. Законодавець не обмежився формулюванням обов'язків про­куратури забезпечити дотримання законності в місцях позбав­лення волі, а конкретно визначив їх функції:
а) систематично бувати в місцях позбавлення волі;
б) безпосередньо знайомитись з діяльністю адміністрації місць позбавлення волі;
в) опротестовувати у встановленому порядку накази й розпо­рядження, що суперечать закону;
г) негайно звільняти з-під варти кожного, хто незаконно ареш­тований чи перебуває під вартою в місцях позбавлення волі;
д) наглядати за тим, щоб заяви і звернення ув'язнених негай­но направлялись адміністрацією місць позбавлення волі в ті органи або тим посадовим особам, яким вони адресовані;
309
е) розглядати отримані від арештованих скарги у встановлені строки і повідомляти про прийняте рішення заявникам;
ж) вживати заходи щодо притягнення до кримінальної, дисциплінарної чи іншої відповідальності осіб, винних у по­рушеннях законності в місцях позбавлення волі.
Щоб прокурор міг виконувати свої обов'язки щодо забезпе­чення законності в місцях позбавлення волі, він наділений пра­вом:
а) у будь-який час бувати в місцях позбавлення волі, з безпе­решкодним доступом до всіх приміщень;
б) знайомитись з документами, на підставі яких особи пере­бувають у місцях позбавлення волі;
в) проводити особисте опитування засуджених;
г) перевіряти відповідність закону наказів і розпоряджень адміністрації місць позбавлення волі, що визначають умови і режим утримання арештованих;
д) вимагати особистих пояснень представників адміністрації місць позбавлення волі з приводу порушень законності утри­мання арештованих.
Крім того, прокурор має право давати адміністрації обов'яз­кові рекомендації усні або письмові щодо дотримання вста­новлених законом правил утримання арештованих.
Систематичне відвідування місць позбавлення волі і безпосе­реднє знайомство з діяльністю адміністрації — важливий обо­в'язок прокурора. Він служить найбільш ефективним засобом перевірки дотримання встановленого законом порядку утри­мання арештованих.
Відвідуючи місця позбавлення волі, прокурор безпосередньо знайомиться зі станом законності в них. Письмові чи усні по­відомлення можуть доповнити, але не замінити безпосереднє ознайомлення прокурора з дотриманням законності в місцях позбавлення волі. Прокурор, що здійснює нагляд за даним місцем позбавлення волі, має право відвідувати його будь-коли упродовж доби без спеціального на те дозволу і оглядати будь-які приміщення, що його цікавлять.
Правові засоби прокурорського нагляду за дотриманням за­конності в місцях позбавлення волі можуть умовно бути поді­лені на засоби виявлення порушень закону, засоби поперед­ження і усунення порушень закону.
До правових засобів виявлення порушень закону відносять­ся: 1) загальна перевірка дотримання законності в місцях поз­бавлення волі; 2) перевірка відповідності закону наказів і роз­поряджень, які видаються адміністрацією місць позбавлення
310
волі, та інших актів, що визначають умови і режим утримання арештованих; 3) ознайомлення з діяльністю адміністрації місць позбавлення волі; 4) ознайомлення з документами, на підставі яких особи піддані позбавленню волі; 5) прийом і розгляд скарг і заяв арештованих, а також розгляд інших повідомлень про порушення законності в місцях позбавлення волі; 6) особисте опитування прокурором арештованих; 7) вимога особистих пояснень від представників адміністрації місць позбавлення волі з приводу порушень законності утримання арештованих.
Перевірка дотримання законності в місцях позбавлення волі — основний засіб прокурорського нагляду. Перевірки поділя­ються на загальні (коли дотримання законності в цій установі проводиться в повному обсязі) і цільові (коли перевіряється один або декілька питань, що входять в предмет прокурорсь­кого нагляду). Як правило, цільові перевірки проводяться за наявності скарг чи інших даних щодо порушень закону.
Перевірку організує, як правило, прокурор, що здійснює на­гляд за дотриманням законності в місцях позбавлення волі. Разом з ним можуть брати участь і прокурори із здійснення нагляду за слідством і дізнанням, кримінально-судового управ­ління та інші.
Доцільно проводити перевірки разом із спостережною комі­сією при місцевих державних адміністраціях, а також представ­никами інших органів.
Прийом і розгляд заяв і звернень арештованих — важливий засіб прокурорського нагляду.
Прийом скарг реєструється в спеціальному журналі, де вка­зується дата прийому, прізвище ув'язненого, питання, з яким він звертається, прийняте прокурором рішення.
Установивши будь-яке порушення закону, прокурор зобов'я­заний вжити заходи до усунення порушень закону, до віднов­лення порушених прав громадян, установ, підприємств, органі­зацій, використовуючи для цього надані йому законом пов­новаження.
До засобів усунення порушень закону відносяться:
1) припис адміністрації місць позбавлення волі — це вимога усунути виявлені порушення встановлених законом правил ут­римання арештованих;
2) винесення постанови про звільнення з-під варти осіб, не­законно арештованих чи незаконно утримуваних у місцях поз­бавлення волі;
3) зупинення виконання і опротестування у встановленому порядку наказів і розпоряджень адміністрації;
311
4) притягнення осіб, винних у порушенні закону, до кримі­нальної відповідальності, вжиття заходів до притягнення по­рушників закону до дисциплінарної відповідальності, а також до відшкодування матеріальних збитків, спричинених порушен­ням закону;
5) внесення в компетентні органи подань з приводу виявле­них порушень закону.
Вимога прокурора обов'язкова для адміністрації. Специфіч­ним є і такий засіб усунення порушень закону, як винесення постанови про звільнення з-під варти осіб, що незаконно ут­римуються в місцях позбавлення волі. Тому прокурор безпосе­редньо виносить постанову про звільнення і вручає її началь­нику адміністрації для виконання.
Законність утримання арештованих визначається не тільки наявністю вироку, ухвали, постанови, але й дотриманням відпо­відних строків дії цих документів. Як тільки цей строк закін­чується, ув'язненого необхідно звільняти. Наприклад, по закін­ченні 10 днів утримання під вартою затриманого, якщо йому не пред'явлено звинувачення.
Винести постанову про звільнення з-під варти — компетен­ція кожного прокурора, що веде нагляд за місцями позбавлен­ня волі, де виявлено незаконне утримання під вартою, — дуже відповідальне рішення і помилки можуть мати надто серйозні наслідки. Тому необхідно ретельно перевіряти, наскільки об­грунтованим буде таке рішення, порадитись і в необхідних випадках доповісти керівнику прокуратури чи вищестоящому прокурору.
Усі засоби прокурорського нагляду тією чи іншою мірою ви­конують і професійне завдання — попередження порушень за­конності. Будь-яке реагування прокурора на порушення закон­ності повинно бути направлене передусім на усунення причин і умов, що сприяли їм. Систематичне їх узагальнення, вивчен­ня діяльності адміністрації щодо виправлення і перевиховання засуджених і практики прокурорського нагляду — важливий засіб виявлення причин і умов, що сприяли порушенню закону в місцях позбавлення волі. Аналізуючи діяльність адміністрації установи, необхідно виходити із кінцевих її результатів — як виправився засуджений за час відбуття покарання в місцях поз­бавлення волі, як він підготовлений до зміни способу життя, наскільки діяльність установи забезпечила досягнення мети по­карання, передбаченого законом. Основним засобом усунення причин і умов, що сприяли порушенню закону в місцях поз­бавлення волі, служить подання, яке вноситься начальнику
312
установи, начальнику управління виправно-трудових установ чи начальнику управління (головного управління) внутрішніх справ відповідного регіону. Подання також може вноситись місцевій державній адміністрації, іншим державним чи громадсь­ким органам. Нерідко вони пов'язані не тільки з недоліками в діяльності адміністрації, але й із недоліками в роботі слідчих, прокурорських і судових органів, спостережних комісій про тру­дові, побутові умови осіб, що звільняються з місць позбавлен­ня волі. Подання вносяться прокурором, що здійснює нагляд безпосередньо або через вищестоящого прокурора.
Оскільки основним методом виявлення і попередження по­рушень закону є перевірка, важливо так її організувати, щоб при найменшій затраті часу найбільш повно перевірити діяльність виправно-трудової установи.
Загальну перевірку доцільно проводити в такій послідовності: проконтролювати виконання адміністрацією вимог прокурора за попереднім актом, зробити обхід житлових, виробничих і побутових приміщень з тим, щоб виявити умови утримання, забезпеченість ув'язнених житлом, одягом, харчуванням, ме­дичним обслуговуванням, потім перевірити штрафний ізоля­тор, приміщення камерного типу, а в тюрмі та слідчому ізоля­торі — карцер і, ознайомившись з постановами, на підставі яких ув'язнені в них утримуються, перевірити законність по­міщення в ізолятор, карцер, приміщення камерного типу.
Необхідно враховувати, що такі заходи впливу, як наприк­лад, переведення в приміщення камерного типу, застосовують­ся, як правило, у випадках, коли інші заходи впливу не дали належних результатів. Тому одночасно слід перевіряти, які за­ходи впливу раніше застосовувались. Законність надання по­бачень, вручення посилок і передач ув'язненим встановлюєть­ся шляхом ознайомлення з картками обліку побачень і передач та співставлення їх з особовими справами арештованих. Потім визначається відповідність закону наказів і розпоряджень адмі­ністрації.
При загальній перевірці слід також ознайомитись з книгою інспекторських перевірок місць позбавлення волі, що прово­дяться Міністерством внутрішніх справ, з матеріалами спосте­режної комісії, іншими документами громадських формувань. Ознайомлення з ними дасть можливість установити, які пору­шення законів були раніше виявлені, причини, що їм сприяли, яких заходів вжито до їх усунення. Після цього проводиться особистий прийом, вивчення особових справ, де можна вияс­нити законність утримання ув'язнених і підслідчих арештова-
313
них, визначення виду режиму, застосування заохочень І стяг­нень, залишення засудженого в слідчому ізоляторі чи в тюрмі для використання по господарському обслуговуванню.
Практика прокурорського нагляду підтвердила доцільність такої послідовності. Однак це не означає, що при всіх пере­вірках такої послідовності слід дотримуватись. Залежно від кон­кретних обставин перевірка може, наприклад, початись з пере­гляду особових справ ув'язнених. Важливо лише, щоб при пе­ревірці нічого не було упущено із перерахованого вище.
У таких перевірках інколи беруть участь прокурори, що ве­дуть нагляд за слідством і беруть участь у розгляді криміналь­них справ у судах, які перевіряють всі вироки з боку законності попереднього і судового слідства. Щодо звільнення осіб з місць позбавлення волі, то такі списки подаються прокурору адмініс­трацією за місяць наперед. Вивчаючи особові справи, проку­рор перевіряє законність і обгрунтованість їх звільнення згідно з ухвалою і постановою вищих судових інстанцій, а також дер­жави про помилування і амністію. Звертається увага на своє­часність проведення з ув'язненими розрахунків, видачі грошей і цінностей, особистих, а також інших документів, передбаче­них виправно-трудовим законодавством. Забезпечення звіль­нюваних проїзними документами, одягом, взуттям, продукта­ми харчування чи грошима на час поїздки додому.
Принципове значення для виправлення і перевиховання за­суджених має встановлене законом положення про те, що ув'­язнений відбуває весь строк покарання в одному місці, про їх працевлаштування і працезабезпечення. Важливе значення має також встановлення контролю за умовно-достроково звільне­ними з місць позбавлення волі. Ці дані використовуються для подальшої практики умовно-дострокового звільнення. Вище вже зазначалось, що прокурор при перевірках повинен звертати увагу на своєчасне і правильне вирішення скарг і заяв ув'язнених. Можна лише доповнити, що такі перевірки проводяться шля­хом ознайомлення з реєстраційними журналами, листуванням щодо їхніх звернень, а також під час бесід перевіряючого із заявниками.
Безпосереднім об'єктом прокурорського нагляду є дотримання порядку і умов відбуття покарання у вигляді виправних робіт, встановлених виправно-трудовим законодавством і виданих відповідно до інших нормативних актів. Основний метод на­гляду — регулярно проводити перевірки дотримання законності в діяльності інспекцій виправних робіт при виконанні вироків судів щодо застосування виправних робіт без позбавлення волі.
314
При перевірці слід з'ясувати такі питання:
— чи своєчасно беруться на облік засуджені і звертаються до виконання вироки;
— чи своєчасно реєструються в інспекції вироки відносно осіб, засуджених до виправних робіт;
— чи своєчасно інспекція отримує повідомлення про вико­нання вироків від установ, підприємств і організацій, де відбу­вають покарання засуджені;
— чи своєчасно і правильно інспекція направляє для відбуття покарання засуджених до виправних робіт, чи має інспекція угоди з підприємствами про використання цієї категорії засуд­жених і як організована їхня праця;
— як інспекція контролює фактичне виконання вироків, по­ведінку засуджених і їхнє перевиховання.
Крім того, перевіряється, наскільки своєчасно і правильно застосовує інспекція передбачені законом заходи до засудже­них, котрі ухиляються від праці; наскільки своєчасно вносять­ся подання до суду про заміну відбуття покарання за місцем роботи, що призначається інспекцією, а також заміну виправ­них робіт позбавленням волі; які заходи вживаються інспек­цією до розшуку осіб, що ухиляються від відбуття покарання; чи своєчасно і обгрунтовано знімаються з обліку особи, засуд­жені до виправних робіт.
При перевірці необхідно звертати увагу, наскільки своєчасно і обгрунтовано інспекція входить в суд з поданнями про заміну виправних робіт штрафом і іншими, передбаченими законом мірами покарання відносно осіб, визнаних непрацездатними: про умовно-дострокове звільнення від відбуття покарання, зок­рема чи вносяться такі подання за погодженням із спостереж­ною комісією.
Про результати перевірки прокурор складає акт, в якому заз­начаються конкретні порушення закону, виявлені при перевірці, а також рекомендації щодо їх усунення. При подальшій пе­ревірці інспекції в першу чергу слід перевірити виконання по­передніх вимог.
У суді також слід ознайомитись з даними про засуджених до виправних робіт і про строки направлення вироків в інспек­цію, а також із внесеними інспекцією поданнями.
Вказаний нагляд здійснюють прокурори всіх рівнів. Ще за часів існування Генеральної прокуратури колишнього СРСР упродовж 1981 — 1983 років у більшості областях були ство­рені спеціальні прокуратури з нагляду за дотриманням зако­нів у місцях позбавлення волі. Залежно від кількості виправ-
315
но-трудових установ в області їх штат становить від 4 до 8 оперативних працівників. Потім, після набуття Україною дер­жавного суверенітету, цей процес пішом далі. Збільшувались штати цих прокуратур, в окремих областях їх створено по декілька. Створені відповідні відділи обласних прокуратур з нагляду за дотриманням законності в місцях позбавлення волі, а також за виконанням вироків, не пов'язаних з позбавленням волі, і виконанням інших судових рішень щодо примусових заходів впливу.
У Генеральній прокуратурі України створено управління на­гляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства. У його складі є відділ нагляду за додержанням законів у місцях попереднього ув'язнення та позбавлення волі та відділ нагляду за додержанням законів при виконанні покарань, не пов'яза­них з позбавленням волі.
Вказані вище структури, а також районні прокуратури, де немає спеціальних прокуратур, здійснюють нагляд за дотри­манням законності в місцях позбавлення волі, у тому числі і за дотриманням законності при розслідуванні справ про злочини, вчинені в цих установах. Якщо у відділі нагляду за місцями позбавлення волі є декілька прокурорів, то обов'язки між ними розподіляються, як правило, так, щоб кожен прокурор відділу відповідав за стан законності в місцях позбавлення волі і пра­вильну організацію нагляду з боку нижчестоящих прокуратур певної зони, групи. Начальник і прокурори відділу зобов'язані систематично доповідати прокурору області, а начальники уп­равління і його заступники — Генеральному прокурору Украї­ни про виявлені факти порушень законів у місцях позбавлення волі, вживати заходів до їх усунення.
Керівництво нижчестоящими прокуратурами з нагляду за місцями позбавлення волі проводиться шляхом виїздів на місця для перевірки роботи і надання практичної допомоги, шляхом стажування, обміну досвідом роботи, письмових вказівок з оперативних питань, методичних вказівок, заслуховувань звітів на оперативних нарадах, а також на засіданнях колегій, про­веденні семінарів, науково-практичних конференцій та інших заходів щодо підвищення кваліфікації прокурорів. Важливе значення має взаємодія відділів.
Серед інших органів важливе місце займають спостережні комісії, які надають допомогу адміністрації виправно-трудових установ у виправленні і перевихованні засуджених, сприяють трудовому і побутовому влаштуванню засуджених (після їх звільнення), ведуть контроль за діяльністю установ. Вони ма-
316
ють право перевіряти діяльність адміністрації виправно-трудо­вих установ, вимагати надання документів і довідок, необхід­них для роботи комісії, проводити прийом засуджених, знайо­митись з їх особовими справами, приймати від них і розгляда­ти скарги і заяви, заслуховувати на своїх засіданнях звіти адміністрації, порушувати клопотання про помилування. Без згоди спостережної комісії адміністрація, зокрема, не може подати засудженого до умовно-дострокового звільнення.
Таким чином, у завданнях, які стоять перед комісіями і про­курорами, що здійснюють нагляд за законністю в місцях поз-бааіення волі, багато спільного. Зв'язок прокурорів з комісія­ми, використання їх матеріалів з метою виявлення і усунення порушень закону правовими засобами прокурорського нагля­ду допомагає прокурорам у виконанні їх обов'язків щодо за­безпечення законності в місцях позбавлення волі.
Прокурори беруть участь у засіданні спостережної комісії. Така форма зв'язку корисна, по-перше, тому що, беручи участь в обговоренні тих чи інших питань, які входять до компетенції комісії, прокурори отримують цінні дані про стан законності в місцях позбавлення волі, по-друге, дозволяють своєчасно на­давати комісії консультативну допомогу з правових питань і цим попереджати прийняття комісією незаконного рішення.
Оскільки у прокурорів зосереджені всі матеріали про стан законності в місцях позбавлення волі, вони можуть допомогти комісіям правильно організувати і спланувати їх роботу, пора­дити комісіям, які перевірки доцільно провести і в яких пере­вірках прокуратури бажана участь членів комісій, які питання бажано було б обговорити на засіданнях комісії.
Прокурори також сприяють підвищенню рівня знань членів комісії, засвоєнню ними законодавчих і нормативних актів, які регламентують діяльність виправно-трудових установ шляхом участі в навчально-методичних семінарах, що організовуються місцевими державними адміністраціями, виступами з допові­дями на правові теми, консультування членів комісії з окремих питань, які в них виникають.
Велику допомогу комісіям в освоєнні методів контролю за дотриманням законності в діяльності виправно-трудових уста­нов подають спільні перевірки прокурора і спостережної комісії, участь членів комісії в прокурорському вивченні причин і умов, що сприяли порушенню закону в місцях позбавлення волі, при­чин рецидивної злочинності тощо.
Прокурори здійснюють нагляд за відповідністю закону актів спостережних комісій, за дотриманням законності в їх діяль-
317
ності, оскільки на прокуратуру покладено нагляд за точним виконанням законів всіма, у тому числі виконавчими й розпо­рядчими, органами місцевих державних адміністрацій.
Прокурор не може втручатись у роботу комісії, не має права проводити загальні перевірки діяльності комісії. Він може лише порадити, допомогти, якщо, звичайно, комісії потрібна така допомога і вона не заперечує проти цього. А втім, якщо з тим чи іншим актом комісії закон пов'язує певні правові наслідки, то у разі порушення закону прокурор зобов'язаний втрутитись. Якщо, наприклад, спостережна комісія прийняла рішення по­дати до умовно-дострокового звільнення засудженого, який в силу закону не підлягає звільненню, чи коли рішення комісії є в явному протиріччі з фактичними обставинами, прокурор таке рішення опротестовує. Протест вноситься в комісію, що прий­няла рішення, або в місцеву державну адміністрацію, при якій створена і якій підзвітна ця комісія.
Прокурор реагує і на невиконання комісіями обов'язків, по­кладених на них законом. Форма реагування — подання місцевій державній адміністрації.
    продолжение
--PAGE_BREAK--§3. Загальні положення реформування пенітенціарної системи
1.Загальні положення
1.1. Після обговорень, що відбулися між офіційними посадо­вими особами Ради Європи та представниками уряду України, було досягнуто згоди про те, що Рада Європи підготує програ­му співробітництва з метою надання консультативних послуг та забезпечення керівних принципів у справі приведення в'яз­ничної системи України у більшу відповідність до західноєвро­пейських стандартів та Європейських в'язничних правил.
1.2. В основу програми була покладена необхідність:
— підготувати опис системи управління української в'язнич­ної адміністрації, включаючи заклади для підготовки персона­лу та окремі пенітенціарні установи;
— зробити оцінку можливостей запровадження необхідних перетворень у світлі Європейських в'язничних правил;
— підготувати конкретні пропозиції щодо запровадження змін як у короткостроковій, так і в довгостроковій перспективі.
2.Історична довідка
2.1. Територія України була включена до складу Польщі у XVI сторіччі, а в 1703 році вона була проголошена частиною Росії. Наприкінці першої світової війни були намагання ство-
318
рити незалежний уряд, але у 1922 році після громадянської війни та вторгнення Червоної Армії Україна стала Радянською Феде­ративною Соціалістичною Республікою. Вся територія України увійшла до складу СРСР у 1945 році. 24 серпня 1991 року Ук­раїна проголосила свою незалежність і пізніше, цього ж року після розпаду СРСР, взяла участь у першому засіданні нової Співдружності Незалежних Держав.
2.2. Територія України складає 603 700 кв. км, і вона є дру­гою за розмірами європейською державою. Вона має спільні кордони з Польщею, Бєларуссю, Росією, Словакією, Угорщи­ною, Румунією та Молдовою. Населення України складає при­близно 52,1 млн. чоловік, з яких 72% — українці, а 22% — росіяни. У 1989 році офіційною мовою в Україні була проголо­шена українська, хоча широко також застосовується російська мова.
2.3. Адміністративний устрій країни передбачає 24 області та Автономну Республіку Крим. Київ є столицею і найбільшим містом України з населенням більш як 3 млн. мешканців. Більше одного мільйона мешканців мають 4 міста: Харків, Дніпропет­ровськ, Одеса та Донецьк.
2.4. До незалежності українська економіка була складовою частиною планової економіки Радянського Союзу. Приблизно 40% виробництва України було спрямовано на військовий та промисловий сектори радянської економіки. Згортання таких тісних економічних зв'язків та зменшення попиту на експорт військової продукції призвели до різкого падіння виробництва у всіх секторах. Впродовж перших трьох років незалежності валовий внутрішній продукт зменшився приблизно на 50%, але на початку 1995 року це падіння було практично зупинене.
2.5. У 1991-1993 роках інфляція зросла з 390% до 10255% головним чином в результаті великих витрат у промисловому та соціальному секторах. Запровадження більш суворої гро­шової політики у 1994 році призвело до скорочення щомісяч­ної інфляції до менш ніж 10%; на середину 1995 року щомі­сячна інфляція становила менше 5%. Невдовзі після проголо­шення незалежності як тимчасовий захід була запроваджена українська валюта — карбованець, її обмінний курс впав з 293 крб. за 1 дол. США у 1992 році до приблизно 186 000 крб. за 1 дол. США у середині 1996 року. Після багатьох затримок у вересні 1996 року карбованець був замінений но­вою національною валютою — гривнею з обмінним курсом приблизно 1,89 за 1 дол. США.
2.6. Хоча Україна і забезпечує себе вугіллям, вона змушена
319
імпортувати 90% потреб нафти і 75% природного газу. Оскіль­ки Україна має свої власні уранові запаси, атомна енергетика є одним з найдешевших і найбільш незалежних джерел енергії, і приблизно 30% національного виробництва електроенергії за­безпечувалося 5 атомними електростанціями України. У квітні 1986 року в результаті вибуху одного з атомних реакторів на Чорнобильській АЕС 40 тис. кв. км української території заз­нали радіоактивного забруднення, а 4,7 млн. га сільськогоспо­дарських земель були втрачені.
2.7. З того часу із забруднених районів було переселено при­близно 120 тис. мешканців, а 3 млн. осіб, які безпосередньо постраждали від вибуху, зараз мають право на безкоштовні ліки, субсидії на їжу та достроковий вихід на пенсію. Сьогодні 1/6 частина національного бюджету витрачається на послаблення наслідків Чорнобильської аварії. Вже досягнуто згоди про те, що міжнародне співтовариство надасть фінансову допомогу для того, щоб Чорнобильску АЕС можна було закрити до 2000 року.
2.8. Загальне скорочення доходів населення призвело до суттєвого зростання чисельності бідних людей. За даними Організації Об'єднаних Націй у 1989—1993 роках частина сімейного бюджету, що використовується на харчування, зрос­ла на 24%, в той час як середня щоденна калорійність їжі знизилася приблизно на 19%. В той же час погіршилася якість медичного обслуговування, що зумовлюється застарілим об­ладнанням та хронічним браком ліків. Україна знаходилась у повній залежності від СРСР з точки зору постачання ліків та сировини для їх виготовлення, і у 1991 році на їхній імпорт Україна витратила 800 млн. дол. США. У 1992 році цей імпорт взагалі припинився. Хоча сьогодні ситуація дещо поліпши­лася, Україна все ще не спроможна виробляти деякі з найбільш важливих фармацевтичних препаратів, брак валюти обмежує імпорт.
2.9. У жовтні 1994 року Президент Кучма запропонував про­граму реформ із 6 пунктів, яка підтвердила і посилила намір уряду України прямувати до ринкової економіки. Після цього МВФ затвердив першу половину короткострокового кредиту у розмірі 700 млн. дол. США, Світовий банк надав реабілітацій­ну позику 500 млн. дол. США, а у квітні 1995 року МВФ затвердив резервну угоду у розмірі 1,96 млрд. дол. США.
3. Законодавча база
3.1. До проголошення незалежності пенітенціарна система України, як і усіх інших республік колишнього СРСР, функці-
320
онувала відповідно до законодавчих та нормативних вимог, встановлених Кримінальним кодексом СРСР та його підза-конними актами. Після 24 серпня 1991 року ця структура була значно виправлена з метою врахування нових обставин. У 1993 році набув чинності український Виправно-трудовий кодекс, положення якого з того часу неодноразово змінювалися з метою збільшення кількості передач, які в'язень може отримувати, і послаблення деяких попередніх обмежень на листування та побачення. В той же час продовжується робота над розробкою нового Кримінального кодексу, Криміналь­но-процесуального кодексу та Кримінально-виконавчого ко­дексу. Можна сподіватися, що остаточні проекти цих доку­ментів будуть подані парламенту на розгляд у найближчому майбутньому.
3.2. 14 липня 1992 року Україна подала заявку про вступ до Ради Європи. У вересні 1992 року українському парла­ментові був наданий статус спеціально запрошеного гостя в Парламентській асамблеї Ради Європи, яка у своєму виснов­ку № 190(1995) рекомендувала Комітетові міністрів запропо­нувати Україні стати членом Ради Європи і надати їй 12 місць у Парламентській асамблеї.
3.3. Ці рекомендації, ухвалені Асамблеєю 26 вересня 1995 року, спиралися на розуміння того, що через рік після вступу Украї­на, крім іншого, схвалить нову Конституцію, концепцію пра­вової політики у галузі захисту прав людини, правової та судо­вої реформи, новий Кримінальний кодекс та Кримінально-про­цесуальний кодекс. Передбачалося також, що функція управлін­ня в'язницями буде передана Міністерству юстиції до кінця 1998 року.
3.4. Асамблея також відзначила, що Україна, крім іншого, має намір підписати Європейську конвенцію з прав людини під час вступу до Ради Європи, підписати впродовж одного року та ратифікувати впродовж трьох років з моменту вступу Протокол № 6 до Конвенції про захист прав і основних сво­бод людини, що стосується скасування смертної кари, а та­кож запровадити мораторій на виконання смертних вироків з дня вступу. Україна стала членом Ради Європи 9 листопада 1995 року, і у своєму виступі перед Парламентською асамб­леєю 23 квітня 1996 року Президент Кучма підтвердив, що Україна поважатиме всі свої зобов'язання. Конвенція з прав людини була підписана у листопаді 1995 року, а Європейська конвенція про запобігання тортурам і нелюдському або тако­му, що принижує гідність, поводженню чи покаранню була
321
підписана у травні 1996 року. Жодна з цих конвенцій ще не ратифікована. 4. Смертна кара
4.1. У 1992 році у Кримінальний кодекс та у Криміналь­но-процесуальний кодекс були внесені зміни, в результаті яких кількість злочинів, що караються смертною карою, була зменшена. Злочини, за які може бути призначена смертна кара, визначаються в українському Кримінально­му кодексі:
— посягання на життя державного діяча (стаття 58);
— посягання на життя представника іноземної держави (стат­тя 59);
— посягання на життя групи людей або майно (стаття 60);
— умисне вбивство при обтяжуючих обставинах (стаття 93);
— посягання на життя працівника міліції або народного дру­жинника, а також військовослужбовця у зв'язку з їх діяльністю по охороні громадського порядку (стаття 190іпрім.).
4.2. Особа, засуджена до смертної кари, спочатку направ­ляється у слідчий ізолятор, де вона має сім днів на оскаржен­ня. Якщо вона особисто не подає оскарження, начальник в'язниці робить це замість неї. Розгляд оскарження може тривати багато місяців, і засуджені не зобов'язані особисто бути присутніми на ньому, хоча багатьом з них це дозволяєть­ся. Якщо суди не задовольняють оскарження, засуджений може тоді подати прохання Президенту про помилування і він утримується у слідчому ізоляторі іноді впродовж багатьох місяців, поки його апеляція не буде розглянута президентсь­кою комісією.
4.3. Якщо Президент приймає рішення про помилування, смертна кара може бути замінена позбавленням волі, на строк до 20 років, і засуджений переводиться у колонію особливого режиму (максимальна охорона) № 52 у Донецькій області або № 58 у Хмельницькій області. Такі засуджені мають такий са­мий статус, як і «особливо небезпечні рецидивісти», за визна­ченням статті 26 Кримінального кодексу, і після відбуття 50% призначеного строку покарання можуть бути переведені в іншу категорію.
4.4. Більшість старших посадових осіб не знають, які проце­дури здійснюються безпосередньо перед виконанням смертно­го вироку, де він виконується, що відбувається з тілом страче­ного і яка інформація надається, якщо вона взагалі надається, найближчим родичам. Офіційні запити щодо отримання такої інформації і відповідних цифрових даних були відхилені на    продолжение
--PAGE_BREAK--
322
підставі того, що уряд розглядає такі дані як державну таємни­цю; правда, ми отримали підтвердження, що смертні вироки виконуються шляхом розстрілу.
4.5. Офіційні особи надали інформацію про те, що впродовж останніх п'яти років 126 оскаржень були задоволені і що у червні 1996 року 160 засуджених до смертної кари чекали ре­зультатів розгляду їхніх оскаржень у суді або відповіді на їхні прохання до Президента про помилування.
4.6. Додаткова інформація була отримана з газети, у якій було опубліковане інтерв'ю з Головою Верховного Суду: він, як писала газета, сказав, що за 15 останніх років, тобто з 1981 по 1995 рік, до смертної кари було засуджено 1984 особи, 185 з них — у 1995 році і що у першій половині 1996 року до смертної кари було засуджено 93 особи. Організація «Міжна­родна амністія», посилаючись на статистичні дані, які начеб­то були оприлюднені Міністерством юстиції, але які нам не були надані, повідомила, що у 1995 році до смертної кари була засуджена 191 особа і що 149 (78%) з цих осіб були страчені; аналогічні дані за 1994 рік складають відповідно 143 і 60 (41,9%).
4.7. У доповіді України Комітетові Організації Об'єднаних Націй проти тортур (САТ/С/34/Асід.І, 10 Іиіу 1996) містяться такі цифрові дані:
Рік
Засуджено до смертної кари
Страчено
Страчено (%)
1991
112
42
19,6
1992
103
79
76,7
1993
117
78
66,7
1994
143
103
72,3
1995
191
149
78.0
4.8. Жоден із засуджених, які чекали на рішення Президента і з якими ми розмовляли, нічого не знав про подальші проце­дури або інформування. Один із них сказав нам, що, якби Президент відхилив його прохання про помилування, то він
323
би вже не жив; хоча з цього приводу йому не було надано ніякої офіційної інформації. Все, що нам вдалося з'ясувати з певним ступенем достовірності — це те, що засуджений, прохан­ня про помилування якого відхиляється, забирається із слідчого ізолятора групою, що називається «конвой». Ці люди, які вхо­дять до складу спеціального підрозділу Міністерства внутрішніх справ, доставляють в'язня у невідоме місце і там його розстрі­люють. Ніякої інформації про те, що відбувається з тілом стра­ченого або яка інформація надається, якщо вона взагалі на­дається, найближчим родичам, нам не було надано.
4.9. Коли Україна вступила до Ради Європи у 1995 році, вона взяла на себе зобов'язання підписати Протокол № 6 до Європейської конвенції з прав людини, який стосується ска­сування смертної кари, впродовж наступного року, ратифіку­вати його впродовж 3 років після приєднання до Конвенції і негайно запровадити мораторій на виконання смертних ви­років. Статті, що публікуються у газетах та інформація, що надається неурядовими організаціями, породжують сумніви щодо дотримання мораторію на виконання смертних вироків; аналогічні сумніви були також висловлені адвокатом одного із нещодавно засуджених до смертної кари.
4.10. Перевірка журналу реєстрації в одному із слідчих ізоля­торів (№192 в Одеській області) показала, що у 1996 році з цього ізолятора було вивезено 10 засуджених до смертної кари. Жоден з офіційних записів не вказував, чому в'язні були виве­зені, куди вони були вивезені, чи вони були помилувані, чи смертний вирок був приведений у виконання. Ніхто відповісти на ці запитання не зміг. Один запис у журналі реєстрації слідчого ізолятора № 196 (Житомирська область) свідчив про те, що Віталій Гуменюк, якого було засуджено до смертної кари, був переведений до Києва ЗО червня. Цей запис супроводжувався надписом (можливо неофіційним) «на страту».
4.11. Як повідомила організація «Міжнародна амністія», у березні 1996 року Посольство України в Канаді проінформува­ло її про те, що «… на національному рівні ніяких офіційних законодавчих актів про скасування смертної кари не схвалено, а мораторія на виконання смертних вироків не запроваджено». У травні 1996 року «Міжнародна амністія» була проінформова­на, що один з працівників Генеральної прокуратури сказав бать­кові одного засудженого до смертної кари (Сергія Текучева), що він нічого не знає про мораторій на виконання смертних вироків і що режим для засуджених осіб залишається тим са­мим. 28 червня 1996 року в результаті обговорень Парламент-
324
ська асамблея Ради Європи ухвалила резолюцію 1097 про ска­сування смертної кари в Європі. Ця резолюція, крім іншого, засуджує Україну за явне порушення свого зобов'язання запро­вадити мораторій на виконання смертних вироків з моменту вступу до Ради Європи.
4.12. Резолюція 1097 була доведена до відома високих поса­дових осіб пенітенціарної служби, які потім інформували нас, що 21 серпня 1996 року Президент України видав наказ про створення комітету з питань смертної кари. До складу цього комітету входитимуть 15 членів: високі посадові особи уряду, Верховного Суду, Генеральної прокуратури, члени правоза-хисних організацій та декілька невизначених експертів. Ми не були поінформовані про повноваження цього комітету, але нам сказали, що він розглядатиме вимоги та рекомендації Ради Європи.
4.13. Незважаючи на численні сумніви, які підсилювалися браком інформації щодо місцезнаходження 10 засуджених, які були вивезені з камер для смертників колонії № 192 (Одеська область), ми не знайшли свідчень, що підтверджували б наші підозри у тому, що смертні вироки продовжують виконувати­ся.
4.14. 18 листопада 1996 року «Міжнародна амністія» повідо­мила, що Сергій Текучев був страчений 17 жовтня 1996 року, через два дні після його переведення у слідчий ізолятор № 178 у Дніпропетровській області. Його батьки були офіційно по­відомлені про його страту лише 13 листопада 1996 року, коли вони отримали свідоцтво про смерть. 29 листопада одне фран­цузьке інформаційне агентство повідомило, що за словами однієї відповідальної української особи, з початку 1996 року було стра­чено більше 100 засуджених осіб, причому 89 з них — у першій половині року. Ця інформація пізніше була підтверджена у прес-релізі Ради Європи, який вийшов після семінару, що відбувся у Києві 28 і 29 листопада.
4.15. У прес-релізі Ради Європи, що вийшов 10 грудня 1996 року, зазначалося, що Голова Парламентської асамблеї Лені Фішер звернулася із закликом до всіх держав-членів повністю дотримуватися Європейської конвенції з прав людини. Вона висловила жаль з приводу того, що Росія та Україна не викона­ли своїх зобов'язань щодо смертної кари: «Під час приєднання до Ради Європи Росія та Україна взяли на себе зобов'язання негайно запровадити мораторій на виконання смертних вироків. Однак сьогодні кількість страчених є навіть більшою, ніж раніше. Ця ситуація обов'язково повинна бути змінена».
325
5. Організаційна структура
5.1. Українська пенітенціарна служба була складовою части­ною Міністерства внутрішніх справ. Хоча цю службу плануєть­ся передати до Міністерства юстиції, пов'язані з цим фінансові та матеріальні проблеми можуть затримати цю передачу на пе­ріод до 2 років. Оперативне та адміністративне управління пе­нітенціарною службою здійснює начальник Головного Управ­ління Міністерства внутрішніх справ України. Під час наших візитів цю посаду обіймав генерал-лейтенант Іван Штанько, який працює у пенітенціарній системі впродовж багатьох років. Він безпосередньо відповідає за функціонування пенітенціарної служби перед заступником міністра внутрішніх справ, і йому надають допомогу у його роботі 4 заступники. Перший заступ­ник відповідає за питання виконання покарань, другий — за працевикористання та виробництво, третій — за фінансово-економічні питання, а четвертий займається питаннями мате­ріально-технічного забезпечення.
5.2. Штаб-квартира пенітенціарної служби знаходиться у Києві і нараховує біля 250 працівників. В цілому у пенітенці­арній службі працює приблизно 37 000 осіб, з яких 21 000 — це атестовані працівники органів внутрішніх справ, а 16 000 — вільнонаймані особи. Приблизно 7 000 засуджених осіб працюють на роботах по обслуговуванню пенітенціарних уста­нов, які інакше мали б здійснюватися в'язничним персоналом. Крім того, до складу пенітенціарної служби входять також військовослужбовці внутрішніх військ (див. пункт 5.8 нижче).
5.3. Штаб-квартира:
— здійснює централізований контроль за функціонуванням і облаштуванням пенітенціарних установ;
— здійснює фінансовий контроль;
— готує законопроекти та проекти нормативних актів;
— готує поправки до діючого законодавства та нормативних актів.
5.4. Оперативний контроль за функціонуванням всієї служби здійснюється через обласні структури, які з географічної точки зору співпадають з 24 адміністративними областями і Автоном­ною Республікою Крим. Кожна обласна пенітенціарна служба знаходиться під оперативним керівництвом начальника облас­ного відділу (управління) виконання покарань, якому допома­гає невеликий штат співробітників. В 11 найбільших областях начальники обласних структур виконання покарань прирівню­ються по посаді до начальника управління, а в 14 менших об­ластях — до посади начальника відділу.
5.5. Українські пенітенціарні установи розподіляються на:
— слідчі ізолятори — установи, де під вартою утримуються особи, що знаходяться під слідством, чекають постанови суду або підтвердження вироку і, в деяких випадках, результатів ос­карження. Невелика кількість засуджених осіб знаходиться в них для обслуговування установ;
— колонії — установи, де засуджені особи відбувають пока­рання. Цей термін походить від колишнього «виправно-тру­дові колонії» або, у випадку неповнолітніх, «виховно-трудові колонії»;
— в'язниці — окремі, забезпечені охороною приміщення у слідчих ізоляторах, де засуджені особи утримуються за рішен­ням суду. Суд може ухвалити рішення про відбуття у в'язниці всього або частини строку покарання. Засуджені тут утриму­ються у дуже обмеженому режимі, вони не можуть пересува­тися по установі, а кімнати, які, як правило, розраховані на багатьох осіб, не мають відповідних санітарних умов. Цей термін скоріше відображає обмеженість режиму, ніж тип ус­танови.
5.6. В цілому українська пенітенціарна система нараховує 166 установ, деякі з яких мають окремі спеціалізовані ме­дичні частини (див. Додаток А). У червні 1996 року в них утримувалося 213 654 особи, з яких 43 684 (20,4%) — у 32 слідчих ізоляторах, а 169 970 осіб відбували покарання в 134 колоніях. Колонії включають 98 закритих та 21 відкриту уста­нову для дорослих, 4 спеціалізовані лікарні та 11 установ для неповнолітніх. Станом на 16 грудня 1996 року кількість осіб у пенітенціарних установах збільшилася до 218 000. Надли­шок у 6 000 осіб знаходиться у 14 спеціалізованих установах для лікування алкоголіків.
5.7. Кожна установа офіційно має свій номер, який їй при­своюється за системою незрозумілою і сьогодні неактуаль­ною. Анонімність, що створюється такою системою, посилює загальну атмосферу ізоляції, а то й таємності, яка все ще оточує пенітенціарну систему і суперечить принципам відкри­того демократичного суспільства. Сьогодні слід докласти всіх зусиль для того, щоб інтегрувати пенітенціарні установи у ті населені пункти, в яких вони знаходяться. Це не тільки спри­ятиме інформуванню суспільства про те, що пенітенціарна служба робить від його імені, і поглибленню розуміння ха­рактеру і масштабів проблем, що стоять перед службою, але й підвищуватиме авторитет цієї служби в цілому і повагу до її працівників.
326
327
т
Ми рекомендуємо скасувати існуючу систему нумерації кож­ної пенітенціарної установи та ідентифікувати кожну пенітен­ціарну установу більш описовим найменуванням, яке сприяло б посиленню її відношення до населеного пункту, у якому вона знаходиться. Найменування мають вибиратися спільно з пред­ставниками місцевих органів (див. Європейські в'язничні пра­вила (ЄВП), правило 53).
5.8. Кожна установа очолюється начальником, який залежно від розмірів та характеру установи має до чотирьох заступників та певну кількість атестованих співробітників органів внутрішніх справ, які складають середню ланку керівництва. Молодший персонал установ, який здійснює нагляд за ув'язненими, нази­вається контролерами. 14 000 солдат входять до складу внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ, які відпові­дають за охорону периметрів пенітенціарних установ, надання допомоги контролерам у виконанні деяких повсякденних обо­в'язків по охороні та утриманню під вартою в межах установ, а також за ескортування ув'язнених до суду та з нього і під час перевезення з однієї установи в іншу.
5.9. Приблизно 7 000 (50%) військовослужбовців внутрішніх військ були задіяні на виконанні внутрішніх обов'язків, а решта використовувалися для охорони периметрів та вико­нання інших обов'язків за межами установ. Дві третини військовослужбовців проходили обов'язкову військову служ­бу, а одна третина працювала за контрактами. Кінцева ціль полягає у тому, щоб персонал, що охороняє периметри, і той, що забезпечує в установах внутрішню охорону та конт­рольні функції, залучався в пенітенціарну службу на кон­трактній основі. Ескортування в'язнів за межами установи поки що залишається завданням обмеженого військового контингенту.
5.10. Сьогодні необхідно застосовувати військовий контин­гент для боротьби із безпорядками в установах. Нас поінфор­мували, що окрім тримісячної підготовки, яка передбачає вив­чення питань в'язничної охорони та перевірок, кожний солдат щорічно проходить курс не менше 180 годин з питань бороть­би із внутрішніми безпорядками у пенітенціарних установах. Плани на випадок непередбачених обставин переглядаються кожного року, а практичне навчання, в ході якого імітується кризисна ситуація, здійснюється в слідчих ізоляторах один раз на півроку, а в колоніях — раз у два роки.
5.11. Постійне використання військовослужбовців у пені­тенціарних установах або для охорони периметрів, або для
виконання внутрішніх обов'язків є нераціональним, створює плутанину в підпорядкованості та підзвітності. Особливо не­припустимо, щоб військовослужбовці використовувалися для виконання завдань, в ході яких мають тісний контакт із в'яз­нями. Сучасна в'язнична система вимагає, щоб особи, які працюють із в'язнями, були спеціально підготовленими і могли робити значний внесок не тільки у процес управління, забезпечення охорони і контролю в установі, але й у справу особистого розвитку і реабілітації в'язнів, за яких вони відпо­відають. Для виконання такого завдання необхідна конкрет­на мотивація і програма професійної підготовки, яка відрізняється від програми добору і підготовки військовос­лужбовців.
Ми рекомендуємо усунути військовий персонал з пенітенц­іарних установ, звільнити його від обов'язків ескортування в'язнів якнайшвидше, а його сьогоднішні функції передати належним чином підготовленому персоналу пенітенціарної служби (див. ЄВП, правило 54).
5.12. На перші наші запитання щодо існування установ для утримання під вартою, що підпорядковуються службі безпе­ки, ми прямої відповіді не отримали. В подальшому в ході обговорень у нас склалося чітке враження, що служба безпеки має свої власні слідчі ізолятори у більшості, якщо не в усіх, областях. Офіційного підтвердження існування таких установ ми не отримали.
Ми рекомендуємо, щоб усі особи, які мають утримуватися під вартою з метою розслідування, які мають постати перед судом або відбувати покарання у вигляді позбавлення волі, ут­римувалися в установах, що знаходяться під адміністративним та оперативним контролем пенітенціарної служби (див. ЄВП, правила 51—63 і частина III Пояснювальної доповіді).
5.13. Українська пенітенціарна служба завжди мала тісні оперативні стосунки з військовими та міліцією, і вона не­рідко (і неправильно) згадується як один із правоохоронних органів. Весь персонал, включаючи більшість адміністратив­ного персоналу, що працює у центральній та обласних штаб-квартирах, має військові звання як і міністри та багато хто з їхніх службовців. Хоча співробітництво між відомствами та взаємна підтримка відіграють важливу роль у підтриманні громадського порядку та безпеки в державі, ці три відомства мають виконувати різні функції. Тому ми вважаємо, що така тісна ув'язка, яка ще більше підсилюється використанням військовослужбовців із складу пенітенціарної служби стане
328
329
значним внеском у поточні зусилля, спрямовані на модерні­зацію служби і приведення її у більшу відповідність до євро­пейських стандартів.
5.14. Використання військовослужбовців та атестованих співробітників органів внутрішніх справ перекручує в очах гро­мадськості завдання та статус пенітенціарної служби і позбав­ляє службу її власного обличчя, якого вона потребує і заслуго­вує. Співробітники служби мають відрізнятися їхніми функція­ми, і тому більше уваги слід приділяти їхнім адміністративним, наглядовим та керівним функціям, а не їхній позиції на щаблі військової ієрархії.
5.15. Виведення військовослужбовців із складу пенітенціар­ної служби є одним з важливих елементів реформи і воно має супроводжуватися переглядом програм підготовки персоналу. Процес набуття цивільного характеру вимагає, щоб діяльність, яка має суто військовий характер, була замінена діяльністю, яка більш точніше відображає особливість ролі пенітенціарної служби і важливість соціального внеску, який вона робить.
Ми рекомендуємо:
— припинити всі організаційні та оперативні зв'язки з військо­вими та міліцією і приділяти першочергову увагу необхід­ності створення пенітенціарної служби як автономної соц­іальної організації;
— Раді Європи скоординувати заходи для старших посадових осіб по вивченню організаційної і адміністративної структури великих в'язничних систем Західної Європи;
— вжити аналогічних заходів для того, щоб керівники облас­них відділів або управлінь та начальники установ могли ознайо­митися з регіональними структурами та невеликими в'язнич­ними системами;
— припинити використання військових звань та військової уніформи співробітниками пенітенціарної служби;
— надати співробітникам пенітенціарної служби уніформу, яка відрізнялась би за стилем та кольором від уніформи військо­вослужбовців та міліції;
— скоригувати програми підготовки персоналу таким чином, щоб вони більш точніше враховували характер та масштаби його соціальної роботи (див. ЄВП, правило 55).
5.16. Нам повідомили, що Генеральний прокурор приділяє великої уваги завданню прокуратури по здійсненню нагляду за пенітенціарною системою і що він призначив заступника Генерального прокурора особисто відповідальним за цю на­глядову функцію і за підтримання правопорядку в установах.
330
5.17. Слідчі ізолятори знаходяться під наглядом прокурора відповідної області. Він сам або один з його заступників відвідує кожний ізолятор якнайменш один раз на місяць, перевіряє стан дотримання законів та нормативних актів, що регулюють діяльність пенітенціарної системи, перевіряє умо­ви утримання та вислуховує скарги ув'язнених. Нагляд за дотриманням законності в колоніях здійснюють відповідні прокурори, кількість яких сьогодні становить 18 в 17 облас­тях; там, де такі прокурори відсутні, їхні обов'язки виконують місцеві прокурори.
5.18. Прокурор має відвідувати колонії один раз на шість місяців і більш частіше, якщо він вважає це за необхідне. Він також відвідує їх щомісячно для перевірки законності пока­рань, призначених начальником за порушення внутрішнього розпорядку, огляду всіх частин установи і ознайомлення із скар­гами засуджених. Нам було повідомлено, що на безпосередньо подані скарги відповідь дається впродовж 10—15 днів, але якщо скарга вимагає подальшого вивчення, відповідь може даватися впродовж одного місяця. Для затримання відповіді на термін, що перевищує один місяць, треба мати дозвіл Генерального прокурора.
5.19. Наші спостереження свідчать про те, що існуюча система інспекцій функціонує не дуже ефективно. Під час нашого пере­бування в установах ми відзначили низку серйозних недоліків (наприклад, відсутність у кожного засудженого свого ліжка), які мали б бути поміченими і виправленими під час навіть самої поверхової перевірки умов утримання. Багато засуджених, з яки­ми ми розмовляли, сказали, що вони рідко бачать прокурора, а ті, хто таку можливість мав, не могли скаржитися з огляду на присутність персоналу, який його завжди супроводжує. Ті в'язні, які подали письмові скарги, скаржилися, що затримки з відпові­дями набагато перевищують встановлені терміни.
Ми рекомендуємо:
— створити, як тільки це дозволять ресурси, інспекційний орган, який має координуватися з центрального рівня, бути незалежним і мати у своєму розпорядженні обласні групи, що включають досвідчених працівників пенітенціарної системи, представників інших громадських організацій, включаючи не­урядові організації;
— скасувати після створення незалежного інспекційного орга­ну інспекційні функції прокурора;
— здійснювати повну інспекцію кожної установи якнайменш один раз на рік;
331
— подавати письмову доповідь про кожну інспекцію відпо­відному міністру;
— оприлюднювати доповіді про кожну інспекцію разом з відповіддю міністра, за винятком додатку, що містить конфі­денційну інформацію;
— керівникові інспекційного органу раз у два роки надавати парламентові письмовий звіт про здійснену роботу та встанов­лені факти (див. ЄВП, правило 4 і пункт 4 Пояснювальної доповіді).
    продолжение
--PAGE_BREAK--Зміст
ГЛАВА І. ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНИХ ОРГАНІВ УКРАЇНИ… 6
§1. Роль і місце прокуратури в державному механізмі...........6
§2. Історія розвитку і становлення функцій прокуратури… 21
Прокуратура за часів Гетьманату (квітень-грудень 1918)… 25
Директорія. Відновлення Прокураторії
(грудень 1918 — березень 1921)… 27
ГЛАВА II. СУТЬ ФУНКЦІЙ ПРОКУРАТУРИ ...:£г… 31
§1. Теоретичне визначення функцій прокуратури................31
§2. Основні риси прокурорської системи., .,,.....,… ., 57
§3. Проблеми правового регулювання прокурорського нагляду в Україні… 83
ГЛАВА Ш. ПІДТРИМАННЯ ДЕРЖАВНОГО ОБВИНУВАЧЕННЯ В СУДІ… 101
§1. Проблеми організаційного і правового забезпечення
підтримання державного обвинувачення… 101
§2. Проблема участі прокурора в судовому засіданні.........133
глава iv: представництво прокуратурою інтересів громадянина або держави -/> в суді у випадках, визначених законом....'… 179
§1. Проблеми представництва прокурора в суді… 179-
§2. Проблеми реалізації окремих функцій загального нагляду через представництво прокурором в суді інтересів
держави і громадян… 199
§3. Проблеми використання прокурором права на позов ..213
ГЛАВА V. НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ ОРГАНАМИ, ЯКІ ПРОВОДЯТЬ ОПЕРАТИВНО-РОЗШУКОВУ ДІЯЛЬНІСТЬ, ДІЗНАННЯ,7
ДОСУДОВЕ СЛІДСТВО… 235
§1. Проблеми здійснення прокурорського нагляду за виконанням законів органами внутрішніх справ, при прийомі, реєстрації, обліку і вирішенні заяв і повідомлень про злочини… 235
332
333
Прокурор в стадії порушення кримінальної справи...........250
§2. Проблеми здійснення прокурорського нагляду за
проведенням оперативно-розшукової діяльності.................261
§3. Прокурор у стадії дізнання і досудового слідства.........274
ГЛАВА VI. НАГЛЯД ЗА ДОДЕРЖАННЯМ ЗАКОНІВ ПРИ ВИКОНАННІ СУДОВИХ РІШЕНЬ У КРИМІНАЛЬНИХ СПРАВАХ, А ТАКОЖ ПРИ ЗАСТОСУВАННІ ІНШИХ ЗАХОДІВ ПРИМУСОВОГО ХАРАКТЕРУ, ПОВ'ЯЗАНИХ З ОБМЕЖЕННЯМ
ОСОБИСТОЇ СВОБОДИ ГРОМАДЯН.............................294
§1. Загальні положення. Суть і завдання нагляду за додержанням законів у місцях позбавлення волі та при виконанні інших примусових заходів, винесених
судами......................................................................................294
§2. Письмові акти прокуратури при здійсненні нагляду
за дотриманням законності в місцях позбавлення волі.......307
§3. Загальні положення реформування пенітенціарної системи.....................................................................................318
334
Навчальне видання Шумський Петро Васильович
Прокуратура України
Відповідальний редактор Технічний редактор Коректор
І. Д.Борис О. О. Півень С.Г.Антоненко
Підписано до друку 3.12.97. Формат 84x108 1/32. Папір друкарський №1. Друк офсетний. Умови, друк. арк. 18,12. Умови, фарб.-відб. 18,54. Обл.-вид. арк. 16,0. Тираж 10 000 прим. Зам. №7—287.
Товариство з обмеженою відповідальністю «Вентурі» 252146, м. Київ-146, вул. Я.Коласа, 23-А Реєстраційний номер №0009-1668 ЛТД від 9.02.94 р
Оригінал-макет виготовлено ТОВ «Вентурі» Надруковано АТ «Київська книжкова фабрика» 252054, м.Київ, вул.Воровського,24
ЮРИДИЧНА ФІРМА «ЮРСЕРВІО
Юридична фірма «Юрсервіс» здійснює юридичну прак­тику на території України на підставі Ліцензії Міністер­ства юстиції України № 1-2063 від 18.06.1995 року.
Офіс фірми «Юрсервіс» розташований за адресою: Ук­раїна, 252001, місто Київ, вулиця Хрещатик, 7/11, офіс 512-514,
Юридична фірма «Юрсервіс» співпрацює з науково-ана­літичними закладами, зокрема з Інститутом держави та права ім. Корецького В.М. Національної Академії наук України та органами державної виконавчої влади.
Юридичні послуги, що надає фірма «Юрсервіс»:
• Правове обслуговування суб'єктів підприємницької діяльності та ведення справ у загальних та арбітражних судах.
• Правове обслуговування банківської діяльності, ство­рення та реорганізація банків.
• Юридичне забезпечення діяльності стахових, інвести­ційних компаній та фондів.
• Консультації з питань іноземного інвестування.
• Правове забезпечення операцій з цінними паперами.
• Ведення справ з питань податкового та антимонополь-ного законодавства.
• Правове забезпечення зовнішньоекономічної діяль­ності, консультації з питань оффшорного законодавства.
• Правове забезпечення створення та діяльності пред­ставництв іноземних компаній.
• Здійснення правової експертизи.
• Правова допомога при укладанні контрактів (угод, до­говорів) та складання проектів контрактів.
• Правове забезпечення створення господарських това­риств та об'єднань господарських товариств.
• Правове забезпечення створення громадських органі­зацій, благодійних фондів та політичних партій.
За будь-якими питаннями з приводу отримання юридич­них послуг звертайтеся за телефонами (044) 228-79-72, 228-92-50 та надселайте повідомлення за факсом (044) 228-08-34.