Правовые вопросы развития отношений арендного землепользования в Украине
Бердников Евгений Сергеевич, преподаватель кафедры аграрного, земельного и экологического права Одесской национальной юридической академии
Возрождение арендных отношений в сфере землепользования в современной Украине берет свое начало еще с советского периода. Примерный Устав колхоза, принятый IV Всесоюзным съездом колхозников 25.03.88 г. [1], закрепил право колхоза по решению общего собрания арендовать или передавать земельные участки в аренду членам колхоза, другим кооперативам, государственным предприятиям, а также отдельным гражданам.
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 7.04.89 г. «Об аренде и арендных отношениях в СССР», утвержденный Законом СССР от 31.07.89 г. [2] положил начало формированию нормативной базы в сфере арендного землепользования, признанию земли в качестве объекта договора аренды, способствовал ее постепенному возвращению в гражданский оборот. Указ определял аренду как «срочное и возмездное хозяйственное пользование» и устанавливал, что в аренду могут передаваться земля и другие природные объекты. С этого времени аренда земли могла применяться в сельскохозяйственном производстве, промышленности, строительстве, на транспорте и в других отраслях народного хозяйства. Арендодателями земли могли быть государственные органы, а в случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР и союзных республик – также первичные землепользователи. Арендаторами признавались совхозы, колхозы и другие государственные, кооперативные и иные общественные предприятия (организации), в том числе организации арендаторов, коллективы их подразделений, а также гражданин или группа граждан. Указ в качестве разновидности аренды земли выделял внутрихозяйственную аренду, отношения вытекающие из которой приобрели некоторые черты, схожие с вытекающими из договора контрактации. Основным документом, регламентирующим отношения арендодателя с арендатором, признавался договор аренды.
Постановление Совета Министров СССР от 7.04.89 г. «Об экономических и организационных основах арендных отношений в СССР» [3]. Предусмотрело в качестве практических мер по развитию арендных отношений систематическое проведение инвентаризации земель, выявление в хозяйствах пустующих и нерационально используемых земельных угодий в целях передачи их в аренду.
На рубеже 80-х – 90-х годов союзным и украинским законодательством были сформулированы такие свойства арендных отношений как:
— их договорное регулирование (на началах добровольности и полного равноправия сторон, с возможностью заключения на конкурсной основе);
— вправо арендатора использовать для собственных нужд имеющиеся на арендованном земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф и водные объекты;
— право арендодателя требовать изменения или расторжения договора при ухудшении по вине арендатора земельных угодий, снижении плодородия почв, исключении в течение длительного времени арендованных земель из оборота;
— право арендатора, надлежащим образом исполняющего принятые на себя по договору обязанности, по истечении срока договора на его возобновление;
— возможность автоматического продления договора аренды по окончании срока его действия при отсутствии заявления одной из сторон о прекращении;
— преимущественное право на заключение договора аренды членов семьи арендатора, совместно с ним проживавших и работавших;
— в случае смерти арендатора переход прав аренды к одному из наследников, проживавших и работавших с ним до его смерти;
— возможность работников (членов колхоза) обжаловать в исполнительный комитет районного (городского) Совета народных депутатов необоснованный отказ в предоставлении земли совхозом, колхозом или другим землепользователем;
— право исполнительных комитетов районных (городских) Советов народных депутатов изымать у совхозов, колхозов и других сельскохозяйственных предприятий и организаций неиспользуемые или нерационально используемые земли в целях создания фонда для передачи земли в аренду и некоторые др.
С развитием процессов реформирования отношений собственности в стране, суверенизации гражданского и земельного законодательства договор аренды земли приобретал все больше гражданско-правовых черт, позволивших ряду авторов [4] признать его в качестве разновидности договора имущественного найма. Такая точка зрения нашла свое закрепление и в судебной практике [5]. В тоже время, не смотря на очевидную прогрессивность, ее реализация не была последовательной и имела ряд негативных последствий, связанных с недооценкой роли земли как природного объекта, важнейшей социальной и экологический ценности, что справедливо отмечалось авторами [6]. Ярким примером упрощенного подхода к нормативному регулированию отношений аренды земли явились Постановление Совета Министров УССР от 10.04.91 г. «О форме договора на право временного пользования землей (в том числе на условиях аренды)» и сменившее его Постановление Кабинета Министров Украины от 17.03.93 г., не закрепившие экологических требований к аренде земли, и поверхностно обозначившее существенные условия данного договора.
До принятия Закона Украины «Об аренде земли» от 6.10.98 г. основными нормативными актами, регулирующими отношения, связанные с арендой земли являлись Земельный и Гражданский кодексы Украины. Следует отметить, что указанные кодексы в основе своей несли черты старого союзного законодательства и не могли в полной мере удовлетворить объективные общественные потребности в правовом закреплении и регламентации отношений аренды земли, не давали определения понятия аренды земли. В условиях политической нестабильности, усложнения законопроектных работ по новому Земельному кодексу Украины Президентом не раз предпринимались попытки создания на подзаконном уровне нормативной базы развития арендных отношений. Речь идет, прежде всего, об указах Президента Украины «О приватизации и аренде земельных участков несельскохозяйственного назначения для осуществления предпринимательской деятельности» от 12.07.95 г. и «Об аренде земли» от 23.04.97 г. Данные указы, сыграв положительную роль в правовом обеспечении экономической и земельной реформ, в то же время не могли в должной мере восполнить пробелов правового регулирования аренды земли и, более того, заложили ряд существенных и опасных противоречий, развитых позднее в других актах Президента и Правительства.
Закон Украины «Об аренде земли» от 6.10.98 г. явился, на наш взгляд, воплощением достижений отечественной цивилистической и земельно-правовой науки. Он определил аренду земли как основанное на договоре срочное, платное владение и пользование земельным участком, необходимым арендатору для осуществления предпринимательской и иной деятельности. Данное определение является, по сути, развитием сформулированного ранее в ст. 1 Закона Украины «О плате за землю» и отличается от него указанием на возможную цель использования арендованного земельного участка. Впервые в земельном законодательстве данный Закон исходит из заложенного в Конституции Украины и Законе «О местном самоуправлении в Украине» разграничения земель государственной и коммунальной собственности (которое не произведено на практике вследствие отклонения Верховной Радой соответствующего Указа Президента). Закон признает арендаторами земли только собственников земельных участков и отказывает в таком праве другим первичным землепользователям; определяет понятие, форму и условия договора аренды земли, его заключения, продления, изменения и прекращения; детально регламентирует вопросы внесения арендной платы; права и обязанности арендодателя и арендатора, способы и порядок их защиты и др. Думается, что в целом законодателю удалось совместить и сбалансировать цивилистический, земельно-правовой и экологический подходы к аренде земли, создать фундамент функционирования и развития арендных отношений в сфере землепользования. Поэтому, на наш взгляд, дискуссии о необходимости данного Закона как такового (в условиях затягивания законопроектных работ по созданию новых Земельного и Гражданского кодексов) трудно признать уместными.
Появление Закона «Об аренде земли» вызвало не только всплеск подзаконного нормотворчества в области регулирования арендных отношений, но и заметную активизацию самих процессов арендного землепользования, хотя, в то же время, и создало ряд сложностей на этом пути, связанных с государственной регистрацией, нотариальным заверением договора аренды земли и размерами государственной пошлины за такое заверение.
Указанные сложности на практике привели к повсеместному уклонению арендаторов и арендодателей от надлежащего оформления договоров аренды земли. Внесение через год изменений в Декрет Кабинета Министров Украины «О государственной пошлине» в части резкого уменьшения ставок государственной пошлины за нотариальное заверение таких договоров также не принесло ожидаемых результатов (особенно в сельской местности). Думается, что полномасштабная легализация фактически складывающихся арендных отношений (особенно в части аренды земель сельскохозяйственного назначения) возможна лишь при условии отмены обязательного нотариального заверения договоров аренды земли и перенесения всей процедуры государственной регистрации таких договоров на уровень местных советов.
Следует отметить, что стимулирование законодателем развития отношений арендного землепользования не ограничивается исключительно экономической, экологической и социальной мотивацией. Развитие арендного законодательства, кроме того, сыграло и продолжает играть важную роль в сглаживании застарелого политического конфликта по вопросу о степени участия земли (особенно, сельскохозяйственных земель) в гражданском обороте, формирует ситуацию, при которой развитие рынка отдельных земельных прав опережает развитие рынка земли в целом.
Желая придать новый импульс развитию аграрного сектора экономики, максимально приблизить правовой статус права на земельную долю (пай) гражданина в коллективной собственности сельхозпредприятия к праву собственности гражданина на долю в общей собственности, Президент Украины Указом от 3.12.99 г. «О неотложных мерах по ускорению реформирования аграрного сектора экономики» отождествил (как это уже отчасти следовало из Указа от 23.04.97 г.) понятия земельного участка и земельной доли (пая) в коллективной собственности сельхозпредпрития, обязав юридических лиц – сельскохозяйственных землепользователей заключать договора аренды земельных долей (паев) с их собственниками с признанием сертификата на право на земельную долю (пай) правоустанавливающим документом, удостоверяющим право владения пользования и распоряжения земельной долей. Данное положение, несмотря на очевидную незаконность, нашло свое продолжение в Постановлении Кабинета Министров Украины «Об утверждении порядка регистрации договоров аренды земельной доли (пая)» от 24.01.2000 г., что уже привело на практике как к нивелировке понятия объекта договора аренды земли (в качестве которого традиционно понимался индивидуально определенный на плане (схеме) и в натуре (на местности) земельный участок), так и, в целом, объекта имущественного найма (индивидуально определенной непотребляемой вещи).
Думается, что оптимальным правовым выходом из сложившейся коллизии норм могло бы стать:
1. Законодательное признание подлежащих паеванию земель коллективной собственности юридического лица (КСП, с/х АО, с/х кооператива, садоводческого товарищества) землями общей долевой собственности граждан — членов данных предприятий, а в части, не подлежащей паеванию, — частной собственностью юридического лица.
2. Утверждение формы Государственного акта на право собственности на долю в общей собственности на земельный участок, при этом сертификату временно мог бы быть предоставлен статус такого государственного акта, при условии конкретизации закрепляемого права при совершении сделок с ним путем определения местоположения соответствующей земельной доли на плане (схеме) и в натуре (на местности), как это, например, было сделано в Российской Федерации [7].
3. Предоставление сельским (поселковым) советам полномочий по нотариальному удостоверению договоров аренды земельных участков, без использования при этом специальных бланков.
4. Отмена положений Указа и других подзаконных актов, противоречащих установленному законом понятию объекта аренды земли.
Список литературы
1. Примерный Устав колхоза. Принят IV Всесоюзным съездом колхозников 25.03.88 г. / Кооперация и аренда. Сборник документов и материалов. Т. 2, М., Политиздат, 1989.
2. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 7.04.89 г. «Об аренде и арендных отношениях в СССР». / Кооперация и аренда. Сборник документов и материалов. Т. 1, М., Политиздат, 1989.
3. Постановление Совета Министров СССР от 7.04.89 г. «Об экономических и организационных основах арендных отношений в СССР». / Кооперация и аренда. Сборник документов и материалов. Т. 1, М., Политиздат, 1989.
4. См. напр.: Зобов'язальне право: теорія і практика. Навч. посібн. для студентів юид. вузів і фак. ун-тів / За ред. О.В. Дзери. – К.: Юрінком Інтер, 1998. – С.383-384.
5. Разъяснение Президиума Высшего арбитражного суда Украины от 23.08.94 г. «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права государственной собственности на землю».
6. См. напр.: Шульга М.В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях. — Харьков: Фирма «Консум». 1998. С. 130.
7. Примерный договор аренды земельной доли. Утвержден приказом Роскомзема от 16.05.96г.