КОНСТИТУЦiЙНЕ ПРАВО ЗАРУБiЖНИХ КРАЇН
В.М. ШАПОВАЛ
КОНСТИТУЦiЙНЕ ПРАВО ЗАРУБiЖНИХ КРАЇН
Затверджено Мiнiстерством освiти України як пiдручник для студентiв юридичних вищих навчальних закладiв i факультетiв
Київ 1997
ПЕРЕДМОВА
Дано загальну характеристику конституцiйно-правового регулювання в зарубiжних країнах. Зокрема, визначено поняття, предмет i систему конституцiйного права, його суб'єкти та джерела.
Аналiзуються проблеми конституцiйно-правової вiдповiдальностi. Значне мiсце вiдведено питанням взаємодiї конституцiйного права i суспiльства, а також характеристицi держави як суб'єкта вiдповiдних правовiдносин. Розглянуто основнi конституцiйно-правовi iнститути в зарубiжних країнах, придiлено увагу конституцiйно-правовому статусу особи.
Рецензенти: д-р юрид. наук В.Н. Денисов (iн-т держави i права НАН України), д-р юрид. наукiЛД Юзьков} (Київський ун-т iм. Тараса Шевченка)
Ш24
Шаповал В.М.
Конституцiйне право зарубiжних країн: Пiдручник. — К.: АртЕк, Вища шк., 1997.- 264 с. Е^ 966-505-075-3
Ш 1206000000-07 Без оголошення
97 _^-*~-
Львiвська вдаси.
унiверсальна наукова
бiблiетвка
В.М. Шаповал, 1997 Ю.Ф.Назаренко, обкладинкаї , комп'ютерний
Навчальний курс конституцiйного права за-рубiжних країн присвячений узагальненiй характерис-тицi державно-правової теорiї i практики країн свiту, кiлькiсть яких наближається до двохсот. Цi країни рiзняться рiвнем економiчного, соцiального, полiтичного розвитку, що й зумовлює особливостi конституцiйно-пра-вового регулювання. Найбiльший iнтерес об'єктивно ви-кликають розвинутi країни. Саме в них iсторично запо-чатковано становлення сучасного конституцiйного права. i сьогоднi їхнiй державно-правовий досвiд є орiєнтиром. Природно, що найбiльшу увагу в пiдручнику придiлено конституцiйному праву саме розвинутих країн.
Вивчення курсу конституцiйного права за-рубiжних країн має ряд аспектiв. По-перше, сприяє полiтичному самопiзнанню, розумiнню мiсця i ролi неза-лежної України у свiтi. По-друге, пiд час розгляду пи-тань курсу аналiзуються данi загальної iсторiї, еко-номiки, полiтики i культури, а також iнша iнформацiя, що не належить безпосередньо до юридичних наук. По-третє, виникає потреба розгляду цiлого ряду положень теорiї держави i права, а також галузевих юридичних дисциплiн. i нарештi, вивчення змiсту конституцiйної теорiї i практики має сприяти розв'язанню питань дер-жавотворення в нашiй країнi. Це не означає, що за-рубiжний досвiд в усiх випадках являє собою готовi зраз-ки для запозичення, проте саме такий досвiд, концент-ровано виражений у теорiї i практицi розвинутих країн, можна сприймати як своєрiдне мiрило для прогнозуван-ня конституцiйного розвитку України.
Конституцiйне право зарубiжних країн як нав-чальна дисциплiна — це система знань про вiдповiдну га-лузь i науку. Навчальний курс побудований таким чи-ном, щоб забезпечити послiдовне й логiчне викладення матерiалу, розкрити' змiст основних положень консти-туцiйної теорiї, вiдповiдного правового регулювання i полiтичної практики, пов'язаної з таким регулюванням.
Навчальний курс конституцiйного права за-рубiжних країн має спецiалiзований, подiтико-право-вий характер. Його вивчення-є важливою передумовою не тiльки юридичної, а й загальнотеоретичної пiдго-товки студентiв, розширення їхнiх свiтоглядних уяв-' день. Такий характер навчального курсу зумовлений особливостями самої галузi конституцiйного права.
Роздiл i
КОНСТИТУЦiЙНЕ ПРАВО:
ПОНЯТТЯ, СУТНiСТЬ,
основнi
ХАРАКТЕРИСТИКИ
§ 1. Конституцiйне право як наука
Конституцiйне право кожної країни можна визначити як складову частину правової системи, її галузь. Ця галузь дослiджується на рiвнi спецiальної юридичної науки.
Наука конституцiйного права є єдиною юридичною галузевою нау-кою, проте предмет її подвiйний. Предмет цiєї науки становить, по-пер-ше, вiдповiдна галузь нацiональної правової системи, по-друге, галузi конституцiйного права зарубiжних країн> Наука вивчає конкретний змiст галузi (галузей) конституцiйного пра-ва, її окремих iнститутiв i норм, на пiдставi чого визначаються зако-номiрностi розвитку самої галузi. До кола питань цiєї науки входить також реалiзацiя конституцiйно-правових норм, її предмет охоплює механiзм дiї таких норм. iншими словами, предмет науки конституцiйного права стано-вить не тiльки нормативний матерiал, а й державна практика, що iснує на його основi i навiть склалася поза сфе-рою юридичної регламентацiї.
Однак цим не обмежується предмет науки конституцiйного права. її проблематика включає розробку тео-ретичних положень, пов'язаних зi змiстом вiдповiдної галузi, її основни-ми категорiями i поняттями тощо. Важливим завданням науки консти-туцiйного права є дослiдження питань ефективностi конституцiйно-правового регулювання, аналiз зв'язкiв у сферi взаємодiй правових норм i суспiльних
вiдносин. Крiм того, перед вiтчизняною наукою конституцiйного права сто-ять завдання виявлення i дослiдження тих засобiв регулювання, якi б вiдповiдали потребам нацiонального державотворення.
Наука конституцiйного права вiдрiзняється вiд вiдповiдної галузi своєю системою, яка збiгається з системою галузi лише в цiлому i в го-ловному. В системi науки є роздiли, яких немає i не може бути в системi галузi, наприклад поняття конституцiйного права, його предмет, суб'єкти тощо. Цi питання не входять до змiсту конституцiйного права як галузi, проте без них практично не iснує сама наука конституцiйного права. Це не виключає тiсного зв'язку мiж галуззю i наукою, який виявляється в то-му, що розвиток науки супроводжує еволюцiю галузi. Потреби суспiльно-го i державно-полiтичного життя спонукають до пошуку рiшень у сферi конституцiйно-правового регулювання, стимулюють розвиток науки. Вод-ночас наука не тiльки коментує характер i змiст такого регулювання, а й визначає напрями його розвитку. Багато концепцiй, iдей спочатку були сформульованi в теорiї i лише з часом реалiзованi на практицi.
Формування науки конституцiйного права за рубежем має свою iсторiю. Характеристики державної влади та її функцiонування можна знайти в творах давньогрецьких мислителiв. Щоправда вченi тих часiв зо-середжувалися на аналiзi наявних тодi державних форм, а не на питаннях їх регулювання. До того ж самi державнi форми звичайно розглядалися ними лише як пiдiрунтя для фiлософських i полiтичних узагальнень, а не як предмет спецiального дослiдження. Першi справжнi теоретичнi розроб-ки державно-правового характеру з'явилися в XVII-XVIII ст.ст. Як цiлiсна наука конституцiйне право сформувалося у другiй половинi XIX ст. Нинi iснує багато напрямiв i шкiл цiєї науки.
Початки вiтчизняної науки конституцiйного права також лежать у минулому. Розвиток iдей нацiонального державотворення сприяв появi конституцiйних проектiв українських мислителiв, учених i полiтикiв XVIII-XX ст.ст. Бiльшiсть з них, формуючи теорiю державностi, дослiджувала зарубiжний досвiд i нерiдко посилалася на нього.
На теренi України у складi СРСР питання конституцiйно-правово-го розвитку зарубiжних країн вивчали нечисленнi вченi в наукових уста-новах i навчальних закладах. Їхнi розробки склали частину багажу ра-дянської правової науки i були вiдповiдним чином iдеологiчно орiєнто-ванi. Сьогоднi перед наукою конституцiйного права стоїть завданнд об'єктивного, по-справжньому наукового дослiдження теорiї i практики зарубiжного конституцiоналiзму.
Наука конституцiйного права тiсно пов'язана з iншими юридични-ми науками — загальнотеоретичною, iсторичною i галузевими. Теорiя
держави i права формулює найбiльш загальнi положення, на яких грун-туються конституцiйно-правовi дослiдження. iсторiя держави i права про-понує необхiдну iнформацiю i узагальнення. Зв'язок науки консти-туцiйного права з галузевими юридичними науками бiльш складний. Кожна галузева наука звичайно охоплює дослiдження, присвяченi харак-теристицi вiдповiдної галузi за рубежем. Значення науки конституцiйно-го права полягає передусiм у тому, що вона пропонує не тiльки iнфор-мацiю, а й розроблену методологiю.
Спiввiдношення науки конституцiйного права i полiтологiї (полiтич-ної науки) має свої особливостi. Предметом полiтологiчних дослiджень є всi без винятку елементи полiтичної системи, предметом науки консти-туцiйного права — лише один з них — держава. Полiтологiчнi дослiджен-ня грунтуються на узагальнених пiдходах до свого предмета. У цьому во-ни подiбнi до теоретико-правових. Бiльшiсть роздiлiв науки консти-туцiйного права конкретизована за змiстом i має не тiльки теоретичний, а й практичний характер. Вiдрiзняється полiтологiя вiд юридичних наук, зокрема вiд науки конституцiйного права, також своїм апаратом науково-го аналiзу i пiзнання.
Наука конституцiйного права, як i кожна юридична наука, має свої специфiчнi методи дослiдження. За умов необхiдностi вивчення вiдповiдних галузей права великої кiлькостi країн майже унiверсального значення набу-ває порiвняльно-правовий (компаративний) метод. Використання цього ме-тоду створює додатковi можливостi як для глибокого i всебiчного дослiджен-ня галузей конституцiйного права окремих країн, так i для визначення за-гальних закономiрностей розвитку теорiї i практики зарубiжного консти-туцiоналiзму в цiлому.
Важливу роль у вивченнi конституцiйного права вiдiграють систем-ний i структурно-функцiональний методи. Конституцiйно-правовi iнсти-тути утворюють певну систему, в рамках якої кожний з них займає своє мiсце, i всi вони взаємодiють. Системний метод допомагає визначити мiсце i роль кожного з державних iнститутiв у механiзмi здiйснення влади. Вод-ночас на основi цього методу можна дослiдити державний механiзм як цiле, що, в свою чергу, розширює уявлення про його окремi ланки.
Структурно-функцiональний метод також сприяє глибшому вивчен-ню змiсту галузi конституцiйного права та її конкретних iнститутiв. Вiдповiдна характеристика державних органiв розкриває не лише консти-туцiйнi повноваження, а й змiст владної дiяльностi цих органiв, їхнi ре-альнi функцiї. Тiльки за допомогою структурно-функцiонального методу можна з'ясувати фактичне спiввiдношення органiв законодавчої i виконав-чої влади у конкретнiй країнi, справжню компетенцiю уряду тощо. В ЦiЛА-
му структурно-функцiональний метод допомагає визначити, наскiльки теорiя тiєї чи iншої конституцiйної системи вiдповiдає iї практицi.
Згаданi методи становлять методологiчну основу науки консти-туцiйного права, саме вони характеризують цю науку, хоча вона i не об-межується ними.
§ 2. Поняття i предмет галузi конституцiйного права
Про конституцiйне право як галузь можна говорити тiльки стосов-но кожної окремої країни. Конституцiйне (державне) право конкретної країни — це сукупнiсть юридичних норм, якi закрiплюють певнi засади економiчної i полiтичної органiзацiї суспiльства, порядок формування, органiзацiю i компетенцiю найголовнiших ланок державного механiзму, територiальну органiзацiю держави, а також визначають основи взаємовiдносин держави та особи.
У рiзних країнах обсяг конституцiйно-правового регулювання може помiтно рiзнитися. Вiдмiнним є i конкретний змiст його, що зумовлено на-явнiстю або вiдсутнiстю тих чи iнших iнститутiв та їхнiми особливостями. Проте все це не суперечить наведеному вище узагальненому визначенню га-лузi конституцiйного права, яке дає уявлення про структуру цiєї галузi i пев-ною мiрою позначає її iнститути. Наведене визначення конституцiйного пра-ва має i свої вади: воно не розкриває особливостi права як регулятора суспiльних вiдносин, не вказує на предмет галузевого регулювання.--PAGE_BREAK--
В юридичнiй науцi визнане розмежування галузей за колом суспiльних вiдносин, що ними врегульованi. У навчальнiй лiтературi прий-нятим е загальне визначення предмета галузi конституцiйного права як суспiльних вiдносин, що виникають на основi здiйснення державної влади, а найчастiше — у процесi її здiйснення. Проте таке визначення не дає чiтко-го уявлення про обсяг конституцiйно-правового регулювання i не вiдмежо-вує конституцiйно-правовi вiдносини вiд iнших правовiдносин публiчного характеру: адмiнiстративних, фiнансових, кримiнальних, процесуальних.
Конституцiйне право регулює полiтичнi вiдносини i полiтичну дiяльнiсть у суспiльствi. Але будь-якi суспiльнi вiдносини, врегульованi правом, набувають у кiнцевому пiдсумку полiтичного аспекту. Тому кон-ституцiйне право об'єктивно має вужчу сферу регулювання, сферу вiдно- > син безпосередньо полiтичного характеру. Для з'ясування сутi консти-туцiйно-правового регулювання велике значення має категорiя полiтики як специфiчної сфери функцiонування i самого iснування публiчної, дер-жавної влади у суспiльствi. Полiтика як головний змiст дiяльностi дер-
жавного механiзму насамперед має бути вiднесена до вищих органiв держави. Саме вони здiйснюють владнi функцiї полiтичного характеру.
Однак не всi вiдносини безпосередньо полiтичного характеру є предметом конституцiйного права. Суб'єктами частини з них є полiтичнi партiї та iншi елементи полiтичної системи. Зокрема, внутрiшньопартiйнi вiдносини та тi, що виникають мiж партiями у зв'язку або у процесi ор-ганiзацiї та дiяльностi органiв державної влади, далеко не завжди пiдля-гають конституцiйно-правовому регулюванню.
До предмета конституцiйного права слiд вважати належними тi вiдносини безпосередньо полiтичного характеру, що виникають у процесi органiзацiї та здiйснення влади у структурi зв'язкiв i , тобто в самiй сферi державного владарювання. Безпо-середньо полiтичний характер названих суспiльних вiдносин, своєрiдне ко-ло учасникiв та специфiка об'єктiв дають пiдстави говорити про їхнi особ-ливостi. Однiєю з найважливiших особливостей цих вiдносин є те, що суб'єктом переважної бiльшостi з них прямо чи опосередковано виступає держава. Тому їх можна назвати державно-тголiтичними вiдносинами вла-дарювання. Таке визначення предмета конституцiйного права вiдмежовує цю галузь вiд решти публiчно-правових галузей. Так, предмет адмiнiстра-тивного права також становлять вiдносини державного владарювання. Але цi вiдносини не мають безпосередньо полiтичного характеру.
До предмета конституцiйного права належить i частина суспiльних вiдносин, якi слiд визначити як соцiально-полiтичнi вiдносини владарю-вання. Вони виникають у структурi зв'язкiв i вiдображають загальну природу полiтики, лiнiї її взаємозв'язкiв з економiчною органiзацiєю суспiльства i звичайно не регулюються консти-туцiйним правом. Сказане передусiм характерне для країн з так званими старими конституцiями, тобто прийнятими у XVIII-XIX ст.ст. Проте i в країнах, де конституцiї були прийнятi пiсля другої свiтової вiйни, також здебiльшого не пiшли далi встановлення загальних положень соцiально-полiтичного характеру i широко не регулюють вiдносини, безпосередньо пов'язанi з економiчною i полiтичною органiзацiєю суспiльства.
Усе ж певна частина сощально-полiтичних вiдносин владарювання включена до предмета конституцiйного права. Їх можна водночас визначити i як державно-полiтичнi вiдносини владарювання, оскiльки вони є передумо-вою державного владарювання. Вказанi вiдносини забезпечують внутрiшню єднiсть усiх вiдносин, що регулюються конституцiйним правом.
Таким чином, конституцiйне право можна визначити як су-купнiсть юридичних норм, що регулюють державно-полiтичнi вiдносини владарювання. Самi ж цi вiдносини слiд подiлити на три групи:
1. Вiдносини, безпосередньо пов'язанi з економiчною i полiтичною органiзацiєю суспiльства.
2. Вiдносини, що виникають у процесi встановлення i функцiону-вання публiчних, державних iнститутiв i вiдображають територiальну ор-ганiзацiю держави. Це вiдносини з приводу органiзацiї та дiяльностi дер-жавного механiзму, насамперед його найважливiших ланок, а також вiдносини, пов'язанi з полiтико-територiальним й адмiнiстративно-тери-торiальним устроєм держави. Вони вiдiграють суттєву роль у загальному обсязi конституцiйно-правового регулювання, а їх регламентацiя створює передумови для процесу державного владарювання.
3. Вiдносини, що характеризують основи взаємозв'язкiв держави та особи. Особi належить винятково важливе мiсце серед суб'єктiв полiтич-них вiдносин i, зокрема, державно-полiтичних вiдносин владарювання. Саме до особи звернено зрештою всю полiтичну i державну дiяльнiсть у суспiльствi. Передусiм це виявляється в юридичних конструкцiях грома-дянства i основних прав та свобод особи. Зазначенi права i свободи нерiдко мають самостiйне значення, i їх не можна зводити до наслiдкiв дiяльностi державної влади. Проте вони нормативне закрiплюються в процесi її здiйснення. Слiд також пiдкреслити, що зовнi вiдповiднi кон-ституцiйно-правовi норми вiдносин державного владарювання не регулю-ють. Однак регламентуючи права i свободи, цi норми тим самим встанов-люють межi державно-владної дiяльностi.
Хоча державно-полiтичнi вiдносини владарювання i становлять предмет конституцiйного права, проте у своїй сукупностi вони не є вихiдними для всiх iнших суспiльних вiдносин. Це не заперечує цент-ральне мiсце конституцiйного права у правових системах зарубiжних країн. Пiдтвердженням цьому є особливий юридичний характер консти-туцiї як основного закону. Конституцiйне право в цiлому не є системо-утворювальним фактором у правовiй системi, але його норми визначають процедуру законотворчостi, субординацiю нормативних актiв незалежно вiд галузевої їх належностi. До того ж окремi норми конституцiйного пра-ва мають програмний характер щодо iнших галузей права. Наприклад, конституцiйнi норми про недоторканнiсть особи та деякi iншi програму-ють основний змiст кримiнально-процесуального права.
На основi норм конституцiйного права легiтимується державний механiзм та його головнi ланки, створюються юридичнi пiдстави для їх функцiонування. Тим самим конституцiйне право набуває своєрiдного ус-тановчого значення. В теорiї i практицi конституцiоналiзму визначається ряд загальних принципiв (наприклад, правової держави) i декларується унiверсальний характер їх для всiєї правової системи.
Центральне мiсце конституцiйного права у правових системах зу-мовлене i його особливо тiсними зв'язками з системою мiжнародного публiчного права. У рiзних країнах зв'язок мiж конституцiйним i мiжна-родним правом має рiзний змiст i характер. Звичайно в нормах консти-туцiйного права в тiй чи iншiй формi знаходять своє вiдображення прин-ципи суверенiтету, положення про державну територiю, громадянство, права i свободи тощо. Усi цi принципи i положення мають не тiльки кон-ституцiйно-правове, а й мiжнародно-правове значення. Конституцiйне право кожної країни закрiплює основи органiзацiї i функцiонування ме-ханiзму здiйснення зовнiшньої полiтики, визначає форми реалiзацiї вiдповiдної державної функцiї. iнодi в його нормах декларуються прин-ципи зовнiшньої полiтики.
У конституцiйному правi визначається взаємодiя систем нацiонально-го i мiжнародного права. Його положення розкривають порядок ратифiкацiї i денонсацiї мiжнародних договорiв, механiзми iмплементацiї норм мiжна-родного права тощо. Основнi закони цiлого, ряду держав мiстять статтi про примат мiжнародного права i про вирiшення колiзiй, що виникають мiж ним i нацiональним правом. Усе це також дає змогу говорити про особливу роль конституцiйного права в нацiональних правових системах.
Характеристика конституцiйного права набуває завершеностi при розглядi питань iсторiї розвитку вiдповiдних засобiв регулювання. Цi засо-би виникають практично з утворенням самої держави, хоч у рiзнi iсторичнi часи суттєво рiзняться за формою i змiстом. Початковий розвиток правово-го регулювання владарювання в рiзних країнах був неоднаковим i зумовлю-вався не тiльки соцiальне визначеним характером самої влади, а й конкрет-но-iсторичними полiтичними режимами, за яких ця влада здiйснювалась.
Засоби первiсного регулювання владної дiяльностi не могли стано-вити i не становили окремої галузi. Однак у цiлому вони збiгалися у Ста-родавньому Римi iз значною частиною публiчного права. У перiод рим-ської республiки вперше з'явився i сам термiн , яким пiзнiше, за часiв iмперiї, позначалися рiзного роду акти правителя.
За феодалiзму правове регулювання владарювання протягом певно-го перiоду майже повнiстю здiйснювалося на основi звичаїв. У поодино-ких писаних актах, що тодi приймалися, найчастiше вiд iменi монархiв проголошувалися права i привiлеї . iнодi укладались угоди мiж феодальними володарями з приводу об'єднання в єдину державу. З часом писанi акти почали вiдiгравати все помiтнiшу роль у правовому регулю-ваннi органiзацiї i дiяльностi державної влади.
Специфiчний характер правового регулювання владарюиям за феодальних часiв виявлявся i в тому, що писанi засоби такого регулюван-нi
ня зовнi мали характер своєрiдних договорiв мiж рiзними верствами i групами феодалiв. Подiбнi договiрнi стосунки в дещо змiненiй формi за-лишалися i в наступний перiод розвитку феодального суспiльства — перiод станово-представницької монархiї. Боротьба станiв з королiвською владою призвела до формування бiльш загальних i сталих правових за-собiв органiзацiї державної влади — так званих хартiй. Це були догово-ри, якi визначали не тiльки органiзацiю влади, а й її статус. Найбiльш вiдомими з таких хартiй були англiйська Велика хартiя вiльностей 1215 р. i угорська Золота булла 1222 р. За своїм характером вони не були закона-ми, що як форма права склалися пiзнiше.
З часом в Англiї договiрна форма регламентування органiзацiї й дiяльностi державної влади трансформувалась у своєрiднi компромiси мiж королем i парламентом, вiдмiннi вiд актiв, прийнятих на основi зви-чайної законодавчої процедури. Прикладами подiбних компромiсiв є Пе-тицiя про права 1628 р., Бiлль про права 1689 р. та Акт про престоло-наслiдування 1701 р., формально чиннi й сьогоднi. Разом з Великою хартiєю вiльностей та деякими iншими так званими iсторичними доку-ментами вони складають своєрiдну .
iдеї конституцiоналiзму, тобто обмеженого основним законом дер-жавного правлiння, поступово набували все бiльшої ваги i остаточно сформувались у XVIII ст. Саме вiдтодi знову став використовуватись i на-був свого сучасного значення термiн . З прийняттям пер-ших конституцiй — юридичних актiв вищої сили — власне i починається формування вiдповiдних галузей права як цiлiсних i достатньо широких за обсягом регулювання систем юридичних норм.
iснує двi назви галузi — конституцiйне право i державне право. iсто-рично вiдмiннiсть мiж цими термiнами зумовлена рiзними пiдходами у полiтико-правовiй теорiї XVII-XIX ст.ст. У першому випадку вихiдними визначались iдеї демократiї, законностi й конституцiоналiзму (Великобри-танiя, Францiя, СiЛА), у другому — абсолютизувалася роль держави (Нiмеччина). Сьогоднi такi вiдмiнностi мають вiдносне значення. Проте термiн бiльш поширений. До того ж вiн є точ-нiшим, адже саме конституцiя є головним джерелом, ядром галузi. Власне з конституцiї починалася сучасна iсторiя правового регулювання державно-полiтичних вiдносин владарювання. i саме термiн вiдмежовує у масовiй правосвiдомостi вiдповiдну галузь вiд iнших.
11
§ 3. Система галузi конституцiйного права
Система галузi конституцiйного права вiдбиває внутрiшню структу-ру його предмета. При розглядi цього питання передусiм виникає пробле-ма спiввiдношення системи конституцiї як головного джерела з системою самої галузi. Для визначення останньої треба проаналiзувати всю су-купнiсть конституцiйно-правових норм незалежно вiд форми їх закрiплен-ня. Система ж конституцiї вiдображає iснування лише частини цих норм, що мiстяться тiльки в основному законi. Разом з тим при визначеннi сис-теми галузi слiд передусiм враховувати конституцiю — своєрiдний стри-жень системи. i хоча встановлена у формi конституцiї систематизацiя пра-вових норм може бути не повнiстю тотожна системi галузi, вони органiчно взаємопов'язанi.
Важливим елементом структури конституцiйного права є його iнсти-тути. Поняття конституцiйно-правового, так само як i конституцiйного iнституту, має передумовою iснування визначеної сукупностi юридичних норм, що регулюють коло однорiдних i взаємопов'язаних вiдносин. Останнi (i вiдповiдно норми) утворюють досить вiдокремлену i сталу групу. Голов-ним критерiєм визначення структури (системи) галузi конституцiйного права за iнститутами є єднiсть змiсту їхнiх норм.
З позицiй системного пiдходу можна видiлити три рiзновиди кон-ституцiйно-правових iнститутiв: а) загальнi; б) головнi, що звичайно вхо-дять до складу загальних; в) початковi, якi, як правило, включають кiлька правових норм. Усi вони рiзняться ступенем узагальнення. Влас-не це три рiвнi систематизацiї конституцiйно-правових норм.
Загальнi конституцiйно-правовi iнститути — це складнi нормативнi формування найчастiше комплексного змiсту. До них насамперед нале-жить iнститут начал органiзацiї i дiяльностi державного механiзму. До нього на правах головних входять iнститути кожного з вищих органiв держави, основ органiзацiї мiсцевого управлiння i (з певними застережен-нями) самоврядування та деякi iншi, залежно вiд змiсту галузi консти-туцiйного права конкретної країни. Значення загального iнституту начал органiзацiї i дiяльностi державного механiзму не можна недооцiнювати, оскiльки основна частина всього обсягу конституцiйно-правового регулю-вання має своїм призначенням регламентацiю вiдповiдних питань. продолжение
--PAGE_BREAK--
До загальних конституцiйно-правових iнститутiв також належить iнститут територiальної органiзацiї держави. Вiн включає такi головнi iнститути, як полiтико-територiальний устрiй, адмiнiстративно-тери-торiальний устрiй i власне державна територiя. i хоча конституцiї нерiдко не мiстять спецiальних роздiлiв, присвячених тому чи iншому iз
12
зазначених iнститутiв, останнi завжди iснують як реальнiсть на основi вiдповiдного нормативного регулювання.
Нарештi, до загальних конституцiйно-правових iнститутiв слiд вiднести iнститут конституцiйного статусу особи, який включає такi го-ловнi iнститути, як громадянство та основнi права i свободи особи.
Наведена класифiкацiя конституцiйно-правових iнститутiв має уза-гальнюючий характер i не є вичерпною щодо кожної конкретної країни. Роль i значення того чи iншого головного iнституту в структурi загальних iнститутiв i галузi в цiлому визначаються особливостями теорiї i практи-ки окремих країн. При цьому головнi iнститути вiдрiзняються вiд загаль-них бiльшою рухомiстю та iндивiдуалiзованiстю.
Змiст конституцiйно-правових iнститутiв не слiд пов'язувати з пев-ною структурною частиною конституцiї. Норми, що входять до складу то-го чи iншого iнституту, можуть розмiщуватися в рiзних роздiлах i главах конституцiї, а також у рiзних законах та iнших джерелах, незалежно вiд найменування тiєї чи iншої глави або закону. Однак у сукупностi вони ста-новлять змiстовну єднiсть, що забезпечується єднiстю вiдповiдної групи суспiльних вiдносин. Роль кожного конкретного конституцiйно-правового iнституту в загальному процесi нормативного регулювання визначається не кiлькiстю об'єднаних у ньому норм, а соцiальною значущiстю, характером регламентованих суспiльних вiдносин, мiсцем серед iнших iнститутiв.
Суттєвим елементом системи конституцiйного права є його норми. Конституцiйна-правова норма — це правило поведiнки учасникiв дер-жавно-полiтичних вiдносин владарювання, яке встановлене або санкцiоно-ване державою, забезпечене її авторитетом i за певних умов — примусом. У конституцiйно-правових нормах виявляється державна воля, що опосе-редковує суспiльну волю i передусiм волю правлячих кiл.
Звичайно механiзм узгодження цих воль має складний характер. Разом з тим конституцiйно-правовi норми можуть безпосередньо вiдобра-жати суспiльну волю. Це, зокрема, має мiсце тодi, коли на референдумi вирiшується доля конституцiї або законодавчого акта. Проте i в цих ви-падках суспiльна воля звичайно формується пiд активним впливом тих полiтичних сил, якi контролюють механiзм здiйснення державної влади.
Кожна конституцiйно-правова норма дiє в системi iнших норм га-лузi. Тiльки в такiй взаємодiї всi вони виявляють свою справжню приро-ду i змiст. Конституцiйно-правовi норми мiстяться в рiзних джерелах, го-ловним з яких є конституцiя. Норми самих конституцiй нерiдко вiдрiзня-ються своєю узагальненiстю, вiдсутнiстю деталiзацiї. Бiльше того, у ба-гатьох країнах конституцiйне регулювання частково здiйснюється i за до-помогою найбiльш узагальнених норм — так званих норм-принципiв, якi
13
звичайно фiксують окремi положення, iдеї прийнятої в тiй чи iншiй країнi полiтико-правової теорiї. Наприклад, у ст. i Конституцiї iспанiї проголошено: . Нерiдко норми-принципи визначають форму держави. , — за-значається в ст. i Конституцiї Грецiї.
Наявнiсть норм-принципiв характеризує передусiм конституцiї i конституцiйне право в цiлому, хоча подiбнi норми можна знайти i в дже-релах, вiднесених до iнших галузей права. Окремi з конституцiйно-пра-вових норм-принципiв мають значення для всiєї правової системи.
Конституцiйно-правовi норми рiзняться внутрiшньою структурою. Вони нерiдко не мають чiтко виражених типових елементiв такої струк-тури. У багатьох конституцiйно-правових нормах вiдсутня гiпотеза. У бiльшостi з них немає i санкцiї.
За функцiональною направленiстю конституцiйно-правовi норми можна класифiкувати як установчi, регулятивнi чи охороннi. Переваж-на їх бiльшiсть належить до установчих i регулятивних.
Установчi норми за своєю суттю не є конкретними правилами по-ведiнки i тому не завжди iндивiдуалiзованi. Вони звичайно фiксують са-мих суб'єктiв конституцiйного права, насамперед вищi органи держави. Прикладом може служити положення ст. 55 Конституцiї iталiї: . Або: (ст. 56).
Регулятивнi норми спрямованi безпосередньо на регулювання дер-жавно-полiтичних вiдносин владарювання. На їх основi суб'єкти цих вiдно-син надiляються правами i обов'язками. Як приклад можна навести одне з положень ст. i Конституцiї США: . В iншому положеннi тiєї самої статтi зазначено, що . На основi регулятивних норм формується змiст конститупiйно-правового статусу суб'єктiв галузi.
Дiя охоронних норм пов'язана iз встановленням юридичних заборон. Так, у ст. 18 Основного закону ФРН сказано:
14
ку, позбавляється цих основних прав>. Охороннi норми iнодi прямо перед-бачають застосування санкцiй.
За природою предмета регулювання конституцiйно-правовi норми можна подiлити на матерiальнi i процесуальнi. Процесуальнi норми можна знайти в багатьох конституцiях, законах та iнших джерелах галузi. Напри-клад, вони мiстяться в ст. 48 Конституцiї Францiї, де йдеться про засiдан-ня палат парламенту. Процесуальнi норми становлять головний змiст тако-го джерела конституцiйного права, як парламентськi регламенти.
Державно-полiтичнi вiдносини владарювання, що врегульованi нормами конституцiйного права або виникли на їх основi, набувають ха-рактеру конституцiйно-правових вiдносин.
§ 4. Суб'єкти конституцiйного права.
Конституцiйно-правова (конституцiйна) вiдповiдальнiсть
Учасниками конституцiйно-правових вiдносин можуть бути тiльки суб'єкти. Суб'єкт конституцiйного права — це потенцiйний носiй прав i обов'язкiв, передбачених нормами галузi.
Суб'єктом конституцiйного права виступає держава в цiлому. Вона є учасником правовiдносин, якi безпосередньо виражають її суверенiтет. Як носiй суверенiтету держава сама визначає коло вiдносин, учасником яких вона є. Цi вiдносини мають особливий характер i нерiдко правлять за основу розвитку iнших конституцiйно-правових вiдносин.
Держава в цiлому є учасником конституцiйно-правових вiдносин у сферi судочинства. З цим пов'язанi процесуальнi гарантiї прав i свобод, реалiзацiя яких забезпечується авторитетом держави. Такий пiдхiд вiдо-бражає по-справжньому демократичне ставлення у суспiльствi до прав та iнтересiв особи. У зазначених правовiдносинах державнi органи i посадовi особи виступають як представники держави в цiлому.
Ще одним прикладом конституцiйно-правових вiдносин за участю держави в цiлому є правовiдносини, пов'язанi з громадянством. Грома-дянство — це специфiчний юридичний зв'язок мiж державою i особою, який зумовлює наявнiсть взаємних прав i обов'язкiв. Держава в цiлому бере участь в усiх правовiдносинах у зв'язку з набуттям i припиненням громадянства. Вiдповiднi державнi органи i посадовi особи, здiйснюючи свої повноваження, також виступають не як самостiйнi учасники пра-вовiдносин, а як представники держави.
Правоздатнiсть держави в цiлому грунтується на її суверенiтетi i є
15
первинною. Основу правоздатностi державних органiв становить визначе-на суверенною державною владою їхня юридичне закрiплена компетенцiя. i тому вона вторинна. Це саме можна сказати i про конституцiйну право-здатнiсть таких суб'єктiв, як члени (суб'єкти) федерацiї, автономнi й адмiнiстративно-територiальнi одиницi.
Найбiльш динамiчними суб'єктами конституцiйного права є дер-жавнi органи. Вони найчастiше виступають у ролi учасникiв консти-туцiйно-правових вiдносин. До державних органiв у даному випадку вiдне-сенi й органи мiсцевого самоврядування, хоч останнi iнодi не включають-ся до державного механiзму.
Серед державних органiв — суб'єктiв конституцiйного права — слiд видiлити вищi органи держави, а саме: главу держави, парламент, уряд, вищi суди. Суб'єктами конституцiйного права виступають вищi органи членiв федерацiй. Конституцiйною правоздатнiстю надiленi не тiльки самi вищi органи, а й окремi їх структурнi елементи. Це, наприклад, па-лати парламентiв, комiсiї (комiтети) палат тощо. Всi вони дiють у рамках компетенцiї вiдповiдного державного органу, але реалiзують тiльки свої повноваження. Все це певною мiрою може бути вiднесене i до державних органiв, що функцiонують на рiвнi автономних та адмiнiстративно-тери-торiальних одиниць, включаючи органи мiсцевого самоврядування. Од-нак за обсягом конституцiйної правоздатностi їх не можна порiвнювати з вищими органами держави, якi здiйснюють полiтичнi функцiї.
Особливiстю конституцiйної правоздатностi державних органiв, включаючи органи мiсцевого самоврядування, є наявнiсть у них владних повноважень. Тiльки цi органи, а також посадовi особи мають публiчно-владнi права. Громадяни також беруть участь у здiйсненнi влади. Це, зо-крема, вiдбувається у процесi формування на основi виборiв того чи iншо-го державного органу, в ходi референдуму тощо. Але громадяни самi по собi звичайно не надiленi правами, щоб безпосередньо здiйснювати владу.
Серед суб'єктiв конституцiйного права слiд видiлити фiзичних осiб. Особливий характер має конституцiйна правосуб'єктнiсть депутатiв пред-ставницьких органiв, насамперед депутатiв загальнонацiональних пред-ставницьких органiв — парламентiв та установчих зборiв (конституцiйних асамблей). Конституцiйна правосуб'єктнiсть депутатiв пов'язана з компе-тенцiєю вiдповiдного органу. Депутати не є посадовими особами. Вони ре-презентують представницький орган i водночас є його органiчною части-ною. iнодi конституцiйною правосуб'єктнiстю надiляються групи депутатiв. Наприклад, певнi групи депутатiв мають право утворювати парламентську фракцiю або звертатися з iнтерпеляцiєю (запитом) до уряду. В рядi країн визнається 'Лише грунов^депутатська законодавча iнiцiатива.
16 ' "" '-^^ |
Спецiальна правоздатнiсть характеризує конституцiйно-правовий статус виборцiв. До того ж у деяких країнах групи виборцiв також висту- пають у ролi суб'єкта конституцiйного права, будучи надiленими правом так званої народної законодавчої iнiцiативи.
На вiдмiну вiд депутатiв i виборцiв, громадяни мають не спецiаль- ну, а загальну полiтичну (конституцiйну) правоздатнiсть. Суб'єктами кон- ституцiйного права є також iноземцi й особи без громадянства. Вони надiленi певними правами i несуть обов'язки. Обсяг конституцiйної пра- воздатностi громадян у цьому випадку є вихiдним i звичайно ширшим, нiж у iнших вiдповiдних категорiй населення.
Нарештi, суб'єктами конституцiйного права є полiтичнi партiї. Це вiдбиває вiдносно нове явище в державно-полiтичному життi, вiдоме як iнституцiалiзацiя партiй, тобто створення конституцiйно-правової основи їх органiзацiї та дiяльностi. В окремих країнах суб'єктами консти- туцiйного права фактично визнанi деякi iншi громадськi об'єднання, зок-', рема профспiлки.
1,^ Дiї й акти суб'єктiв можуть створювати пiдстави для виникнення i
^
^у припинення конституцiино-правових вiдносин, а також до консти-
1 \^ туцiйно-правової вiдповiдальностi i застосування санкцiй. ^ Конституцiйно-правова (конституцiйна) вiдповiдальнiсть як фор-^' ма юридичної вiдповiдальностi має особливостi, пов'язанi насамперед з ха- рактером самого конституцiйно-правового регулювання. Однак iснують особливостi i бiльш загального характеру. продолжение
--PAGE_BREAK--
Юридична вiдповiдальнiсть у цiлому має два аспекти: негативний i позитивний. Негативний аспект вiдповiдальностi пов'язаний з тим, що державний примус застосовується з приводу вчинення правопорушення. Позитивний аспект зумовлений загальними ознаками права, i вiдповiдальнiсть пов'язується з усiма без винятку моментами його дiї, а не тiльки з правопорушенням i застосуванням санкцiй. Отже, юридична вiдповiдальнiсть виникає не тiльки у зв'язку з дiєю охоронних, а й уста- новчих i регулятивних норм. Обмеженiсть ролi i значення охоронних норм у системi конституцiйного права аж нiяк не свiдчить про вiдсутнiсть юридичної вiдповiдальностi.
Характер конституцiйного права як центральної галузi системи нацiонального права пов'язаний i з тим, що виконання норм цiєї галузi за- безпечується практично усiма iснуючими формами юридичної вiдповiдаль- ностi. Зокрема, порушення окремих норм конституцiйного права може призвести до кримiнальної вiдповiдальностi i застосування вiдповiдних
i санкцiй. У цьому вiдношеннi вiдповiдальнiсть за попущення норм.кпттоти-
В. туцiйного права сприймається як iартiдiїпiиимяяяЦiДальцiсть.вйагалi.
Харкiвська еблїй^*- i
унiверсали, наукова \ г/
__---^i^^^^--от^
ш
iснує i власне конституцiйно-правова вiдповiдальнiсть з притаманним тiльки їй механiзмом, колом суб'єктiв i санкцiями. Така вiдповiдальнiсть звичайно пов'язана з дiями безпосередньо полiтичного характеру i має вiдповiдну природу. Поняття конституцiйно-правової вiдповiдальностi вуж-че, нiж поняття вiдповiдальностi за порушення норм конституцiйного пра-ва. Водночас ця форма юридичної вiдповiдальностi не пов'язана лише з по-рушенням конституцiйно-правових норм. Пiдставами для притягнення до конституцiйно-правової вiдповiдальностi можуть бути порушення норм iнших галузей права, зокрема кримiнального.
Конституцiйно-правова вiдповiдальнiсть може iснувати i за умов, ко-ли норми права взагалi не порушуються, але мають мiсце дiї, якi розцiню-ються як негативнi у полiтичному планi. Прикладом може служити полiтична вiдповiдальнiсть уряду. Конституцiйно-правовiй вiдповiдаль-ностi пiдлягають усi суб'єкти вiдповiдної галузi, крiм держави в цiлому. Найчастiше таку вiдповiдальнiсть несуть органи державної влади.
Одним з основних рiзновидiв конституцiйно-правової вiдповiдаль-ностi є вiдповiдальнiсть суб'єктiв (носiїв) виконавчої влади i насамперед уряду та його членiв. Така вiдповiдальнiсть має двi конкретнi форми. Це власне полiтична вiдповiдальнiсть уряду перед парламентом i вiдповi-дальнiсть у порядку так званого iмпiчменту або в рамках подiбних до ньо-го процедур.
iснують i iншi рiзновиди конституцiйно-правової вiдповiдальностi. Наприклад, вiдповiдальнiсть депутатiв перед представницьким органом, вiдповiдальнiсть у структурi державного механiзму за iєрархiєю органiв влади, вiдповiдальнiсть, що випливає iз статусу громадянства, тощо.
Конституцiйно-правовiй вiдповiдальностi властивi такi специфiчнi санкцiї: 1) усунення з посади i примусова вiдставка; 2) дострокове припи-нення повноважень депутата за рiшенням представницького органу, а та-кож дисциплiнарнi санкцiї, передбаченi парламентськими регламентами;
3) скасування i припинення дiї актiв; 4) позбавлення громадянства: 5) по-збавлення державних нагород тощо.
18
Роздiл II
ДЖЕРЕЛА
КОНСТИТУЦiЙНОГО
ПРАВА
Джерела конституцiйного права рiзноманiтнi й досить вiдмiннi у рiзних країнах. Вiдмiнностi здебiльшого пов'язанi з рiзними пiдходами до розумiння права в цiлому, з iснуванням рiзних моделей правових систем. У країнах з так званою континентальною, або романс-германською моделлю правових систем головними джерелами права є законодавчi акти. iсторичнi витоки цiєї моделi в країнах континентальної Європи — Францiї, Нiмеччинi, iспанiї та iнших. Право кожної з цих країн впливало на формування загальних характеристик вказаної моделi. iншою моделлю є англосаксонська, або англо-американська модель правових систем. У країнах, право яких вiднесене до цiєї моделi, важливе мiсце серед юридичних джерел займають судовi прецеденти. Останнi не характернi для країн континентальної Європи i для тих, хто наслiдував пропонованi ними зразки.
За вiдмiнностями механiзмiв нормотворення джерела конституцiйного права подiляють
на формалiзованi i неформалiзованi. Якщо у першому випадку змiст цих джерел є результатом вiдносно автономного, спецiалiзованого правотворчого процесу, здiйснюваного державними органами, то в другому — це не завжди передбачуваний i узгоджуваний пiдсумок практичної дiяльностi таких органiв.
До формалiзованих джерел конституцiйного права належать конституцiя, рiзновиди законiв, окремi акти глави держави й уряду, парламентськi регламенти i судовi прецеденти. Неформалiзованi джерела — це передусiм конституцiйнi звичаї та конституцiйнi угоди.
19
§ 1. Юридичнi властивостi конституцiй
Головним джерелом конституцiйного права є конституцiя. Майже в усiх країнах свiту це єдиний нормативний акт вищої юридичної сили (iнодi кiлька таких актiв), що регламентує окремi сторони економiчної i полiтичної органiзацiї суспiльства, встановлює засади державного ладу i визначає основи правового статусу особи.
Найбiльш поширеними є два значення термiна . Пер-ше значення — це юридична конституцiя як основний закон, надiлений вищою силою щодо iнших правових форм. Юридичнi конституцiї вiдрiзня-ються вiд звичайного законодавства не тiльки за змiстом своїх норм, а й за їх характером. Як правило, конституцiї здiйснюють бiльш загальне ре-гулювання суспiльних вiдносин. Однак iнодi конституцiї мiстять положен-ня, що не входять до типового обсягу їх регулювання i є конституцiйними лише за формою, а не за суттю. Вони включенi до конституцiйних текстiв з метою надання їм бiльшого авторитету.! сталостi. Штучний зв'язок та-ких положень з конституцiєю виявляється в тому, що у випадках вiдмiни конституцiї вони зберiгають своє значення, вiдбиваючись у звичайних за-конах або в iнших ординарних правових формах.
Подiбнi положення мiстяться, наприклад, в Основному законi ФРН (розд. 10. ), в Конституцiї Грецiї (розд. 6. ). Вiдповiднi норми конституцiй не регулюють дер-жавно-полiтичнi вiдносини владарювання, вони можуть бути сприйнятi як такi, що закладають пiдвалини галузi фiнансового права. У багатьох конституцiях можна знайти норми, що утворюють певну змiстовну осно-ву для iнших публiчно-правових галузей, зокрема адмiнiстративного i
процесуального права.
Сказане не заперечує поняття юридичної конституцiї. Близьким до нього є поняття формальної конституцiї. Воно охоплює не тiльки юри-дичнi конституцiї як основнi закони, а й так званi неписанi конституцiї, якi вищої сили не мають. Неписанi конституцiї iснують тiльки у Велико-британiї i Новiй Зеландiї. Вони являють собою досить широку сукупнiсть джерел, нерiдко застарiлих i навiть архаїчних, до яких належать закони, судовi прецеденти, окремi акти глави держави, правовi звичаї, консти-туцiйнi угоди тощо. Зокрема, до складу неписаної конституцiї Великобри-танiї входять такi акти, як Велика хартiя вiльностей 1215 р., Бiлль про права 1689 р., Акт про престолонаслiдування 1701 р., акти (закони) про парламент 1911 р. та 1949 р., акти про членство в палатi лордiв 1958 р. i 1963 р., Акт про громадянство 1981 р., Акт про народне представниц-тво 1983 р. (виборчий закон) та багато iнших. Найiстотнiшою особливiстю
20
неписаних конституцiй є те, що норми законiв, якi входять до їхнього складу, є нормами звичайного характеру. У конституцiйнiй теорiї i прак-тицi вiдповiдних країн не вживається поняття основного закону.
Неписанi конституцiї не можуть розглядатися як суто юридичнi кон-ституцiї. Причиною цього є не тiльки вiдсутнiсть єдиного акта вищої юри-дичної сили, а й вiдносно обмежена значущiсть правових норм у загально-му обсязi конституцiйного регулювання. Не дуже визначений, проте узго-джений в цiлому нормативний змiст неписаних конституцiй мiстить ком-поненти не лише юридичного характеру. В них наявнi норми, юридична природа яких викликає сумнiви або навiть заперечення. До таких норм пе-редусiм мають бути вiднесенi норми так званих конституцiйних угод. Тому неписанi конституцiї є своєрiдними полiтико-правовими феноменами.
Саме визначення вiдповiдних конституцiй як неписаних слiд визнати неточним, оскiльки насправдi вони складаються як з писаних компонентiв (закони та судовi прецеденти), так i з неписаних (звичаї, конституцiйнi уго-ди). Конституцiя як основний закон за формою i за суттю є систематизова-ним актом. Конституцiї ж названих країн можна визначити як несистема-тизованi, що до того ж не мають юридичних якостей основного закону.
Другим поширеним значенням термiна е фактична конституцiя. Фактична конституцiя — це реальний порядок органiзацiї i здiйснення державної влади, фактичнi стосунки мiж державою та осо-бою. Юридична й фактична конституцiї можуть збiгатися. Тi положення юридичної конституцiї, що узгоджуються з iснуючими суспiльними вiдносинами, є реальними, тi, що не узгоджуються, — фiктивними. При цьому питання про реальнiсть або фiктивнiсть тiєї чи iншої конституцiї, включаючи її окремi положення, не слiд ототожнювати з питанням про демократичнiсть або реакцiйнiсть.
Наука конституцiйного права не обмежується наведеними значен-нями термiна . Найцiкавiшим серед iнших є визначення конституцiї як системи обмежень державної влади шляхом проголошен-ня i забезпечення прав та свобод громадян. Таке визначення має свої ви-токи в загальнiй iдеї конституцiоналiзму як державного правлiння, що обмежене i грунтується на законi основоположного характеру.
Найважливiшою рисою конституцiї як основного закону є вища юри-дична сила. Поняття основного закону пов'язане з концепцiями, сформу-льованими в XVII-XVIII ст.ст. Представники тогочасної школи природного права називали конституцiю основним законом i розглядали її як первiсний акт суверенної влади та як джерело будь-якої встановленої влади.
Поняття конституцiї як основного закону iсторично пов'язане i з теорiєю суспiльного договору, яку сформулював вiдомий французький
21
просвiтитель Жан Жак Руссо. Вiн розглядав основний закон як засiб фiксацiї договору, на основi якого встановлюється державний лад. Прикла-дом такого суспiльного договору вважалася, зокрема, Конституцiя Францiї 1791 р., а учасниками договору — король i орган народного представництва. Договiрний характер визнавався i за деякими конституцiями XIX ст.
Поняття конституцiї як основного закону тiсно пов'язане з теорiєю народного суверенiтету, сформульованою у XVIII ст. Однiєю iз засад цiєї теорiї була iдея установчої влади, за якою тiльки народ є суб'єктом такої влади, i саме народовi, безпосередньо або через обраних ним представникiв, належить право приймати рiшення про умови свого полiтичного iснування. Таким чином, визнавалася необхiднiсть прийняття конституцiй на рефе-рендумi або спецiально обраним представницьким органом — установчими зборами. З часом тлумачення установчої влади за представництвом було по-ширене i на випадки прийняття конституцiй парламентами, хоч iнодi звер-талась увага на вiдмiннiсть змiсту мандатiв депутатiв парламенту i членiв установчих зборiв. Разом з тим прихильники класичної концепцiї установ-чої влади визнають її принципову вiдмiннiсть вiд законодавчої влади. Ос-тання, будучи встановленою владою, є похiдною i дiє в межах компетенцiї, визначеної установчою.
Наочним виявом i водночас пiдтвердженням якостей конституцiї як основного закону є особливий порядок її прийняття та змiни. iсторич-но першими способами прийняття конституцiй були установчi збори (кон-ституцiйна асамблея, конвент тощо) i референдум. Установчими зборами прийнято чинну Конституцiю США, першу Конституцiю Францiї, чинну Конституцiю Норвегiї та деякi iншi конституцiї XIX ст. На референдум виносилася бiльшiсть конституцiйних актiв Францiї кiнця XVIII — по-чатку XIX ст. Нерiдко референдуму тут передували розробка i схвалення конституцiй установчими зборами. продолжение
--PAGE_BREAK--
Тi самi способи прийняття конституцiй застосовуються i в наш час. Установчими зборами були схваленi або прийнятi чиннi конституцiї iталiї, iндiї, Португалiї, Болгарiї, Румунiї та iнших держав. Як спосiб прийнят-тя сучасних конституцiй досить широко застосовується референдум. При цьому вiн звичайно виступає лише як кiнцева стадiя конституцiйної пра-вотворчостi. iнодi, як i ранiше, референдуму передує розробка i схвалення конституцiї установчими зборами (Румунiя). Досить часто проект консти-туцiї розробляє спецiальна комiсiя, до складу якої звичайно входять депу-тати парламенту (iрландiя, Данiя, iспанiя), або розробку його контролює уряд (Казахстан, Францiя, Туреччина, Росiя). У будь-якому випадку роль громадян, якi беруть участь у вiдповiдних референдумах, обмежується можливiстю проголосувати або пропонованого проекту.
22
iсторiя зарубiжних країн свiдчить про те, що роль референдуму як способу прийняття основного закону не слiд перебiльшувати. Його значення i змiст можуть бути перекрученi i навiть зведенi нанiвець шляхом рiзних манiпуляцiй правлячих кiл, активного впливу їх на масову полiтичну свiдомiсть. Немає прямої залежностi мiж використанням процедури рефе-рендуму i демократичнiстю самої конституцiї. Головним фактором тут ви-ступає розклад полiтичних сил у суспiльствi на момент прийняття консти-туцiї, спроможнiсть їх вiдобразити i захистити вiдповiднi iнтереси.
Досить поширеним способом прийняття конституцiї є введення її за-конодавчим органом (парламентом) на основi так званої квалiфiкованої бiльшостi (як правило, 2/3 загальної кiлькостi депутатiв). Так були прийнятi чиннi конституцiї Австрiї, Фiнляндiї, Швецiї, Японiї, а також основнi зако-ни переважної бiльшостi держав Центральної i Схiдної Європи та тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР.
iнодi парламент схвалює спецiальну процедуру розробки i затвер-дження основного закону, якої сам i дотримується. Так було прийнято чинну Конституцiю Грецiї. У деяких випадках парламент прямо проголо-шує себе установчими зборами i дiє вiдповiдним чином. Такий порядок використовувався при прийняттi в 60-i роки XX ст. перших конституцiй в бiльшостi франкомовних країн Африки, а також конституцiй в рядi iнших країн, що розвиваються.
Ще одним способом прийняття конституцiї є введення її односто-роннiм актом глави держави. Це так званi октроїруванi, або дарованi, кон-ституцiї. Вони властивi насамперед країнам з монархiчними формами правлiння. Проект основного закону розробляється пiд контролем самого мо-нарха (у парламентарних монархiях — пiд контролем уряду) без залучення представницького органу або виборчого корпусу i ним же затверджується.
iсторично октроїруваними були конституцiї переважної бiльшостi європейських держав. Октроїруваними є конституцiї Бахрейну, Йорданiї, Кувейту, Марокко та деяких iнших держав, де глави держав — монархи — зберiгають значнi владнi повноваження. Специфiчним рiзновидом октроїру-ваних конституцiй є першi конституцiї колишнiх британських колонiй, да-рованi метрополiєю в момент проголошення незалежностi. Цi конституцiї приймались у формi акта британського монарха — наказу в таємнiй радi, але за своєю суттю завжди були урядовою правотворчiстю. Бiльшiсть з та-ких конституцiй на сьогоднi скасована, проте вони зберiгаються в країнах, якi продовжують пiдтримувати державно-правовi зв'язки зi своєю колиш-ньою метрополiєю (Багами, Маврикiй, Ямайка та iншi).
Октроїруваними слiд визнати i конституцiї, прийнятi керiвним орга-ном правлячої партiї або та iншими подiбними
23
владними структурами, якi звичайно утворюються внаслiдок вiйськових пе-реворотiв у країнах, що розвиваються. iнодi октроїруваний характер таких конституцiй камуфлюється рiзними зовнi демократичними формами.
iснують i iншi, комплекснi способи прийняття конституцiй. Зокре-ма, проект чинного Основного закону ФРН був розроблений спецiальним конституцiйним конвентом, до складу якого увiйшли прем'єр-мiнiстри зе-мель. Пiсля цього вiн обговорювався у парламентськiй радi, сформованiй за участю окупацiйної адмiнiстрацiї СiЛА, Великобританiї i Францiї. Чле-нами цiєї ради були також представники законодавчих органiв земель — ландтагiв. Кiнцевою стадiєю конституцiйної творчостi було схвалення проекту Основного закону ландтагами, пiсля чого вiн набув чинностi.
Значними особливостями вiдрiзнявся порядок прийняття чинної Конституцiї Австралiї. Проект її був розроблений конституцiйним конвен-том. Делегатiв на цей конвент обирало населення колонiй, на основi яких з часом були утворенi штати — суб'єкти майбутньої федерацiї. Розроблений проект конституцiї був винесений на референдум у колонiях i згодом оста-точно прийнятий британським парламентом у виглядi спецiального закону. Розглянута процедура поєднує в собi майже всi iснуючi способи прийняття конституцiй. Австралiйська конституцiя є , тобто прийнятою iз застосуванням засобiв прямої i представницької демократiї. Водночас тут можна знайти елементи октроїруваної конституцiї.
Ще одним цiкавим прикладом є чинна Конституцiя Об'єднаних Арабських Емiратiв (ОАЕ). Процедура її введення виявилась у тому, що розроблений полiтиками i юристами проект був пiдписаний (i тим самим затверджений) правителями всiх емiратiв. Ця конституцiя має риси мiждержавного договору, що вiдбилося у формi державного устрою ОАЕ.
Спосiб прийняття конституцiї вiдiграє важливу роль у визначеннi ос-новних характеристик полiтичного i державного ладу конкретної країни. Певною мiрою вiн впливає i на змiст самого основного закону. Кожний з роз-глянутих способiв по-рiзному узгоджується з концепцiєю установчої влади, з принципами демократiї. Наближення порядку прийняття конституцiї до вимог цiєї концепцiї є найбiльш рацiональним з огляду на авторитет основ-ного закону в суспiльствi. Прийняття конституцiї установчими зборами за-безпечує зв'язок мiж народом як джерелом державної влади i змiстом основ-ного закону, за яким ця влада здiйснюється. Саме установчi збори сприяють встановленню бiльш глибоких, а головне — усвiдомлених зв'язкiв мiж во-левиявленням на виборах їхнього складу i процесом розробки та введення конституцiї. Це стосується i порядку змiни конституцiї.
iнодi способи змiни конституцiї у конкретнiй країнi повнiстю збiга-ються iз способами прийняття її, але звичайно вони дещо вiдмiннi. Як пра-
24
вило, встановлюють так звану жорстку процедуру внесення поправок i змiн до конституцiй. Поняття жорсткостi конституцiї пов'язане з її визначенням як основного закону. Жорсткiсть конституцiї вiдбиває її правову природу як нормативного акта вищої сили. В цьому вiдношеннi так званi неписанi, несистематизованi конституцiї можна визначити як гнучкi. Вони можуть бути змiненi на основi звичайної законодавчої процедури.
Залежно вiд конкретних способiв змiни основних законiв варiюється рiвень їх жорсткостi. При цьому не iснує чiтких критерiїв, за якими можна було б визначити ступiнь жорсткостi тiєї чи iншої консти-туцiї. Найменш жорсткими можна вважати тi конституцiї, що змiнюють-ся парламентами одного скликання на основi квалiфiкованої бiльшостi у 2/3 голосiв. Так змiнюються конституцiї Португалiї та ФРН, а також бiльшостi держав, що утворилися на теренах колишнього СРСР. При цьо-му квалiфiковану бiльшiсть звичайно визначають вiд складу парламенту.
Не можна вважати надмiрно жорсткими i конституцiї Австрiї та Сло-венiї. Тут поправки приймаються нижнiми палатами парламентiв квалiфiко-ваною бiльшiстю в 2/3 кворуму (Австрiя) або складу (Словенiя). Крiм того, кожна поправка може бути винесена на референдум на вимогу третини членiв кожної з палат або тiльки нижньої палати парламенту вiдповiдно.
Дещо вiдмiнною е процедура прийняття поправок до конституцiй Люксембургу i Нiдерландiв. Парламент, який прийняв рiшення про змiну основного закону, розпускається, а поправки формулює i затверджує на основi квалiфiкованої бiльшостi у 2/3 його новообраний склад.
В усiх випадках процедури прийняття конституцiйних поправок у парламентах суттєво вiдрiзняються вiд звичайних законодавчих процедур.
Формально бiльш жорсткий характер мають конституцiї Грецiї, Бiлорусi, Естонiї, iталiї, Литви, Норвегiї. Вони передбачають повторне прийняття поправок. Так, в iталiї закони, що змiнюють конституцiю, приймаються кожною з палат пiсля двох послiдовних обговорень їх з промiжком у часi не менше трьох мiсяцiв. Поправки вважаються ухвале-ними при повторному голосуваннi в палатах, де за них подано абсолютну бiльшiсть голосiв. Водночас передбачається можливiсть винесення попра-вок на референдум за iнiцiативою п'ятої частини членiв однiєї з палат, або 500 тис. виборцiв, або п'яти обласних рад. У Норвегiї поправки до конституцiї приймаються голосуванням у парламентi на основi квалiфiко-ваної бiльшостi вiд загальної кiлькостi його членiв. Пропозицiя про змiну основного закону розглядається парламентом одного скликання, а вiдповiдне рiшення приймається наступним його складом.
Жорсткими звичайно вважаються тi конституцiї, поправки до яких затверджуються на референдумi. Такий порядок встановлений основними
25
законами iрландiї, iспанiї, Японiї та iнших держав. Спочатку парламент приймав проект поправки простою (iрландiя) або квалiфiкованою бiльшiстю членiв кожної з його палат (3/5 в iспанiї). Пiсля цього поправ-ка виноситься на референдум. У Румунiї до референдуму поправка має бу-ти прийнята 2/3 членiв кожної палати або 3/4 присутнiх на спiльному засiданнi палат. У всiх цих країнах порядок змiни конституцiй вiдмiнний вiд прийнятого в Австрiї, Словенiї та iталiї: тут конституцiйнi референду-ми мають не факультативний, а обов'язковий характер.
Однiєю з найбiльш жорстких вважається Конституцiя США. Про-цедура внесення поправок до основного закону тут найповнiше враховує федеративний державний устрiй. Конгрес приймає поправку, якщо за неї проголосують 2/3 членiв його палат. Пiсля цього поправка передається на затвердження в штати i набуває чинностi лише пiсля ратифiкацiї законо-давчими органами 3/4 штатiв.
Це звичайна процедура, вона застосовувалася майже в усiх випад-ках змiни Конституцiї США. Лише в 1933 р. двадцять перша (XXI) по-правка була ратифiкована не законодавчими органами штатiв, а конвен-тами, спецiально обраними з цiєї нагоди. Такий порядок також передба-чений американським основним законом, i в цьому полягає одна з його особливостей. Конституцiя США встановила кiлька способiв її змiни. Зо-крема, поправка може бути прийнята не федеральним конгресом, а кон-ституцiйним конвентом, який скликається на вимогу законодавчих ор-ганiв 2/3 штатiв. Пiсля цього вона може бути передана на ратифiкацiю законодавчих органiв штатiв або їх конвентiв. По сутi Конституцiя США фiксує чотири можливих способи її змiни.
Встановлений за Конституцiєю США порядок її змiни практично нiчим не вiдрiзняється вiд порядку прийняття основного закону, хоч ре-альна практика йде по шляху використання найпростiшої з встановлених процедур введення конституцiйних поправок. iснування такого збiгу, а також жорсткiсть американської конституцiї в першу чергу пояснюються тим, що її було прийнято за часiв абсолютизацiї iдей установчої влади.
Альтернативнi процедури змiни конституцiй прийнятi i в деяких iнших країнах. Наприклад, у Францiї перегляд конституцiї здiйснюється за рiшенням, прийнятим обома палатами парламенту в iдентичнiй редакцiї. Пiсля цього питання виноситься на референдум. Однак проект перегляду конституцiї не передається на референдум, якщо президент вирiшує напра-вити його на розгляд самого парламенту, який скликається як спецiальний конгрес. В останньому випадку проект перегляду вважається схваленим тiльки тодi, коли вiн одержить пiдтримку бiльшостi у 3/5 тих депутатiв, хто брав участь у голосуваннi.
26
Особливiстю деяких конституцiй є те, що вони встановлюють неод-наковi процедури змiни щодо рiзних частин та окремих положень. Прик-ладом може бути конституцiя Канади, за якою положення, що стосуються статусу глави держави, можуть бути змiненi рiшенням федерального пар-ламенту i законодавчими органами всiх членiв федерацiї — провiнцiй; по-ложення про виборче право i виборчу систему та деякi iншi змiнюються за рiшенням федерального парламенту i законодавчих органiв 2/3 провiнцiй, в яких мешкає не менше половини населення країни; нарештi, положення, що стосуються окремих провiнцiй (змiна їхнiх територiй або статусу прий-нятої мови), є предметом розгляду парламенту Канади i законодавчих ор-ганiв вiдповiдних провiнцiй. Усi цi рiшення приймаються на основi звичай-ної законодавчої процедури.
У Латвiї конституцiя змiнюється за рiшенням парламенту, прийня-тим квалiфiкованою бiльшiстю голосiв. Однак найважливiшi її статтi, що визначають засади державного ладу, можуть бути змiненi тiльки за резуль-татами референдуму. В Литвi, як i в Бiлорусi, змiни конституцiї вiдбува-ються шляхом повторного прийняття поправок. Разом з тим положення ос-новного закону про засади конституцiйного ладу i про порядок змiни самої конституцiї можуть бути ревiзованi тiльки на референдумi. В Молдовi по-правки до конституцiї приймає парламент квалiфiкованою бiльшiстю го-лосiв. Проте статтi, де йдеться про суверенiтет, незалежнiсть i унiтарний характер держави, а також про нейтралiтет як принцип зовнiшньої полiти-ки, є предметом перегляду виключно за результатами референдуму. продолжение
--PAGE_BREAK--
Бiльшiсть положень чинної Конституцiї Росiї може бути змiнена за результатами голосування в парламентi на основi квалiфiкованої бiльшостi у 2/3 та 3/4 загальної кiлькостi депутатiв вiдповiдно в нижнiй i верхнiй палатах. Прийнятi у такий спосiб поправки набувають чинностi пiсля схвалення їх органами законодавчої влади не менше 2/3 суб'єктiв федерацiї. Проте для змiни положень щодо основ конституцiйного ладу, конституцiйного статусу особи i порядку перегляду самого основного за-кону встановлений ще бiльш жорсткий порядок. У випадку, коли вiдповiдна пропозицiя буде пiдтримана 3/5 голосiв вiд загальної кiлькостi членiв обох палат парламенту, передбачено скликання конституцiйних зборiв, якi мають або пiдтвердити незмiннiсть конституцiї, або розробити проект нового основного закону. Останнiй має бути прийнятий 2/3 голосiв членiв конституцiйних зборiв або виноситься на референдум. Тим самим альтернативою збереження найважливiших положень чинної Конституцiї Росiї може бути лише її повний перегляд.
Деякi конституцiї розрiзняють загальний перегляд їхнiх текстiв i частковi змiни (Австрiя, iспанiя, Португалiя, Швейцарiя). Звичайно вста-
27
новлюється бiльш жорсткий порядок повної ревiзiї основних законiв. iнодi припускається можливiсть повторного перегляду (Португалiя) або частко-вих змiн тих самих положень конституцiї (Грецiя) лише по закiнченнi вста-новленого строку. В названих країнах цей строк дорiвнює п'яти рокам.
У Киргизстанi, Литвi й Узбекистанi в основних законах передбаче-но, що неприйнята конституцiйна поправка може бути повторно внесена на розгляд парламенту не ранiше, нiж через рiк пiсля невдалої спроби. У Бiлорусi парламент не має права змiнювати конституцiю в останнi шiсть мiсяцiв строку своїх повноважень.
iснують конституцiї, окремi положення яких визнаються незмiнни-ми. ^ _- записано в ст. 89 Конституцiї Францiї. Аналогiчне положення мiститься в Конституцiї iталiї (ст. 139). Положення подiбного характеру можна знайти в конституцiях Казахстану, Грецiї й Португалiї.
Вiдомi конституцiї, що проголошують власну незмiннiсть у цiлому. Це, зокрема, Конституцiя Мексики, яка номiнальне не втрачає силу навiть тодi, коли її дiя . Усе поновлюється з того моменту, коли (ст. 136).
В основних законах багатьох держав зроблено застереження щодо неприпустимостi змiни їх пiд час оголошеного надзвичайного або воєнно-го стану. В Конституцiї Чехiї записано, що будь-яка змiна основ демокра-тичної правової держави є неприпустимою (ст. 9). Про неприпустимiсть конституцiйних змiн щодо можливого скасування основних прав i свобод громадян та їх гарантiй йдеться у ст. 142 Конституцiї Молдови.
Взагалi бiльшу або меншу жорсткiсть тiєї чи iншої конституцiї, не кажучи вже про положення щодо їх незмiнностi, не слiд сприймати як вихiдну ознаку. Ступiнь жорсткостi конкретної конституцiї не впливає на її юридичну силу. Жорсткiсть основного закону лише визначає юридичнi можливостi його змiни i певною мiрою впливає на змiст i стабiльнiсть вiдповiдного регулювання.
Це пiдтверджує i той факт, що iснують конституцiї, якi практично перебувають у станi постiйної змiни. Такою, зокрема, є чинна Консти-туцiя iндiї. За 1950-1990 рр. до неї було внесено близько 400 поправок. Докорiнно реформований змiст конституцiй таких європейських держав, як Бельгiя та Нiдерланди. При цьому значення внесених змiн настiльки iстотне, що може йтися про новi конституцiї.
Жорсткiсть конституцiй не є перешкодою для їх скасування або за певних умов i до нехтування ними. Усе залежить вiд динамiзму i змiсту суспiльного розвитку тiєї чи iншої країни. Так, за весь перiод нової iсторiї Францiї в цiй країнi було прийнято 16 конституцiй i актiв конституцiйно-
28
го характеру. У країнах Азiї, Африки i Латинської Америки конституцiї звичайно ставали одними з перших жертв вiйськових заколотiв i держав-них переворотiв. Починаючи з другої чвертi XIX ст., у країнах Латинської Америки загалом було прийнято i потiм скасовано близько 150 основних законiв. Полiтична iсторiя окремих з цих країн налiчує понад 20 консти-туцiй (Болiвiя, Венесуела, Гаїтi). У багатьох країнах Африки, що здобули незалежнiсть у другiй половинi XX ст., за цей час змiнилося по три або чо-тири конституцiї.
Зазначене вище пiдтверджує тезу про те, що жорсткiсть консти-туцiй є суто юридичною ознакою i їй не слiд надавати абсолютного зна-чення. Можливостi i ймовiрностi конституцiйних змiн у першу чергу ви-значаються економiчними i полiтичними факторами розвитку суспiль-ства. Разом з тим жорсткiсть конституцiї значною мiрою характеризує її як основний закон.
§ 2. Особливостi еволюцiї i змiсту конституцiй
В iсторiї конституцiоналiзму можна видiлити три перiоди. Перший — кiнець XVIII — початок XX ст. Конституцiї, прийнятi в цей перiод, назива-ють старими, бiльшiсть з них вже не дiє. Чинними залишаються конституцiї СiЛА (1787 р.), Норвегiї (1814 р.), Нiдерландiв (1815 р.), Бельгiї (1831 р.), Люксембургу (1868 р.), Швейцарiї (1874 р.), Австралiї (1900 р.) та деякi iншi.
Другий перiод припадає на роки мiж двома свiтовими вiйнами. Вiн пов'язаний з докорiнною змiною полiтичної карти Європи i виникненням но-вих країн, де були прийнятi основнi закони. Змiст цих конституцiй нерiдко вiдрiзнявся вiд прийнятих у попереднiй перiод. Зокрема, вони мiстили змiстовнiшi положення про права i свободи, встановлювали бiльш демокра-тичне виборче право i виборчi системи тощо. iнодi цi конституцiї фiксували змiну форми держави (Австрiя i Нiмеччина). На сьогоднi з них чинними за-лишаються лише конституцiї Фiнляндiї (1919 р.), Австрiї (1920 р.), Латвiї (1922 р.) та iрландiї (1937 р.). До конституцiй цього перiоду слiд також вiд-нести чинну Конституцiю Мексики (1917 р.), що є такою насамперед за своїм змiстом. Усi цi конституцiї прийнято називати новими.
Третiй перiод iсторiї конституцiоналiзму почався у повоєннi роки. У цей час були прийнятi конституцiї iсландiї (1944 р.), Францiї (1946 р., на сьогоднi тут дiє Конституцiя 1958 р.), iталiї та Японiї (1947 р.), ФРН (1949 р.), а згодом i Грецiї (1952 р., потiм були введенi Конституцiя 1967 р. i чинна Конституцiя 1975 р.), Данiї (1953 р.). Ще пiзнiше були прийнятi
29
конституцiї Португалiї (1976 р.), iспанiї (1978 р.), Туреччини (1982 р.). Де-що осторонь стоїть Конституцiя Швецiї (1974 р.), змiст i форма якої вiдмiннi вiд решти названих основних законiв. Конституцiї зарубiжних країн, прийнятi пiсля другої свiтової вiйни, є новiтнiми конституцiями.
Водночас у повоєнний перiод здiйснено важливi конституцiйнi ре-форми у багатьох розвинутих країнах, де основнi закони було прийнято ранiше. У цей самий перiод прийнято новi або суттєво змiнено старi кон-ституцiї в цiлому рядi країн Азiї i Латинської Америки. Процес деко-лонiзацiї спричинився до введення конституцiй у країнах, що здобули полiтичну незалежнiсть.
У країнах Схiдної Європи та в iнших країнах — членах Ради Еко-номiчної Взаємодопомоги (РЕВ) у першi повоєннi роки i дещо пiзнiше бу-ли прийнятi конституцiї, в яких звичайно проголошувались державна форма так званої республiки народної демократiї i соцiалiстичний вибiр. З часом практично в усiх цих країнах були введенi новi конституцiї, в них декларувалася побудова соцiалiзму або вiдповiднi перспективи. На сьогоднi до таких конституцiй належать основнi закони Куби (1976 р.) i СРВ (1992 р.), а також конституцiї КНДР (1972 р.) та КНР (1982 р.).
У бiльшостi країн Центральної i Схiдної Європи на початку 90-х рокiв були прийнятi новi конституцiї. Це конституцiї Хорватiї (1990 р.), Болгарiї (1991 р.), Македонiї (1991 р.), Румунiї (1991 р.), Словенiї (1991 р.), Словаччини (1992 р.), Чехiї (1992 р.) i Югославiї (1992 р.). В Угорщинi фор-мально залишається чинною Конституцiя 1949 р., але в принципово новiй редакцiї 1990 року. Докорiнних змiн зазнала i Конституцiя Польщi, де в 1992 р. був прийнятий спецiальний закон, що визначив засади нової ор-ганiзацiї влади (). В тому ж 1992 р. була прийнята новiтня Конституцiя Монголiї. До новiтнiх конституцiй вiднесенi основнi за-кони держав, що утворилися на теренi колишнього СРСР: Естонiї (1992 р.), Узбекистану (1992 р.), Литви (1992 р.), Киргизстану (1993 р.), Росiї (1993 р.), Бiлорусi (1994 р.), Азербайджану (1995 р.), Вiрменiї (1995 р.), Грузiї (1995 р.) тощо. Усi цi конституцiї мiстять цiлий ряд положень, якi об'єктив-но мають перехiдний характер.
Мiж новiтнiми конституцiями, прийнятими у першi повоєннi роки i в 70-i роки, з одного боку, i введеними у першiй половинi 90-х рокiв — з iншого, iснує певна подiбнiсть. Вона зумовлена подiбнiстю умов, за яких приймалася бiльшiсть з цих конституцiй. Як правило, мало мiсце понов-лення або становлення демократичної державностi пiсля краху тоталiтар-них або авторитарних режимiв, i конституцiї вводилися в обстановцi ви-сокої полiтичної активностi народу.
Усi новiтнi конституцiї мають спiльнi особливостi, бiльшiсть з яких лише окреслювалась у попереднiй перiод iсторiї конституцiоналiзму.
ЗО
1. У новiтнiх конституцiях вiдображено бiльш значну роль держа-ви у сферi економiки. Найповнiше це виявилось у конституцiях, прийня-тих у 70-i та 90-i роки.
2. У новiтнiх конституцiях значно ширше, нiж у попереднiй перiод, представленi положення соцiологiчного змiсту i характеру. Обсяг i значен-ня таких положень у рiзних конституцiях неоднаковi. iнодi в основних за-конах йдеться про соцiальнi орiєнтири i завдання держави, про проведен-ня реформ, iнодi все обмежується конституцiйною фразеологiєю, наданням текстам основних законiв соцiального звучання. i хоча практично всi новiтнi конституцiї використовують термiни , тощо, вони залишаються насамперед основними законами держави, а не суспiльства в цiлому.
3. Предметом конституцiйного регулювання стали вiдносини, що виникають у рамках полiтичної системи поза суто державною дiяльнiстю. Це передусiм стосується конституцiйної регламентацiї таких елементiв цiєї системи, якими є полiтичнi партiї. Певною мiрою конституцiйному регулюванню пiдлягають iншi елементи полiтичної системи.
4. Новiтнi конституцiї мiстять значно ширший за обсягом, змiстов-ний перелiк прав i свобод особи. iнодi за кiлькiстю статей вiдповiднi роздiли або глави домiнують у змiстi основного закону. i 5. Важливою особливiстю новiтнiх конституцiй е наявнiсть у їхнiх; текстах положень про зовнiшньополiтичну дiяльнiсть держави i i спiввiдношення нацiонального та мiжнародного права.
По-перше, конституцiї окремих держав (Японiї, iталiї i ФРН) по-юєму пiдсумували полiтичнi результати другої свiтової вiйни. В них iдкреслюється розрив цих країн з їхнiм мiлiтаристським минулим. Зокре-а, в ст. 9 Конституцiї Японiї проголошено, що . Там же зазначено, що Японiя не буде створювати збройнi сили та шi засоби вiйни i не визнає право держави на вiйну. У ст. 26 Основного iцкону ФРН визначенi як протиконституцiйнi й такi, що мають бути пока-&нi, дiї, якi здатнi порушити мирне спiльне життя народiв i розпочина-iться з цiєю метою, зокрема для пiдготовки агресивної вiйни. Близькi за иiстом i суттю положення можна знайти в ст. 11 Конституцiї iталiї.
По-друге, в конституцiях Грецiї, Португалiї та iспанiї, переважної iльшостi держав Центральної та Схiдної Європи, а також тих, що утвори-вся на теренi колишнього СРСР, у бiльш-менш узагальненому виглядi ви-(кладенi принципи зовнiшньої полiтики. Нерiдко вони мiстять спецiальнi 1'лави i статтi вiдповiдного змiсту. Так, у ст. 11 Конституцiї Молдови прого-
31
лошений постiйний нейтралiтет. У ст. 18 Конституцiї Бiлорусi записано, що метою є зробити свою територiю без'ядерною зоною, а державу — нейтраль-ною. Згiдно зi ст. 137 Конституцiї Литви, на її територiї не можуть бути розмiщенi зброя масового знищення та вiйськовi бази iнших держав.
По-третє, практично усi новiтнi конституцiї включають положення про спiввiдношення нацiонального i мiжнародного права i, зокрема, про прiоритет останнього. Формулювання цих положень рiзняться. Наприк-лад, у ст. 10 Конституцiї iталiї зафiксовано, що правовий порядок держа-ви узгоджується iз загальновизнаними нормами мiжнародного права. У ст. 15 Конституцiї Росiї встановлено, що загальновизнанi принципи i нор-ми мiжнародного права i мiжнароднi договори Росiйської Федерацiї є складовою частиною її правової системи. Якщо мiжнародний договiр Росiйської Федерацiї встановлює iншi правила, нiж передбаченi законом, то застосовуються правила мiжнародного договору. продолжение
--PAGE_BREAK--
Дещо iнакше визначене спiввiдношення нацiонального i мiжнарод-ного права в Конституцiї Францiї. У- ст. 55 прямо визнаний прiоритет (примат) мiжнародно-правових договiрних норм перед законодавством. Водночас у ст. 54 записано, що прийняттю будь-якого мiжнародного зо-бов'язання, яке суперечить конституцiї, має передувати перегляд самої конституцiї. Подiбне положення викладено в ст. 8 Конституцiї Молдови.
iнодi у вiдповiдний спосiб пiдтверджується важливiсть Загальної де-кларацiї прав людини 1948 р. та iнших мiжнародних документiв про пра-ва людини. У ст. 10 Конституцiї iспанiї проголошено, що конституцiйнi положення щодо основних прав i свобод особи слiд тлумачити вiдповiдно до Загальної декларацiї прав людини та угод з цих питань, якi ратифiко-ванi iспанiєю. , — записано в ст. 11 Конституцiї Словаччини. В Консти-туцiї Чехiї за такими договорами визнана ще й пряма дiя (ст. 10). Подiбнi положення можна знайти в основних законах Португалiї та Румунiї. У ст. 29 Конституцiї Португалiї навiть припускається застосування пока-рання у випадках, коли вiдповiдне дiяння не визнається злочинним у нацiональному законодавствi, але є таким згiдно iз загальновизнаними нормами мiжнародного права.
По-четверте, у деяких країнах, якi донедавна були складовими час-тинами федерацiй, що розпалися, застерiгається можливiсть участi у дер-жавних союзах. Так, у ст. 7 Конституцiї Словаччини записано, що . У ст. 2 Конституцiї Хорватiї зафiксовано право парламенту прийма-
32
ти рiшення про об'єднання з iншими державами. У ст. 120 Конституцiї Македонiї встановлений порядок прийняття подiбного рiшення. У ст. 78 Конституцiї Югославiї припускається можливiсть не тiльки об'єднання з iншими державами за рiшенням парламенту, а й прийняття до складу фе-дерацiї нових членiв.
По-п'яте, в конституцiях держав — членiв Європейського Союзу знайшли своє вiдображення процеси iнтеграцiї. iнодi цi процеси вiдбива-лися у конституцiйних положеннях про передачу частини суверенних прав мiждержавним органiзацiям. Вiдповiднi доповнення були зробленi i до деяких основних законiв, прийнятих у попереднi перiоди.
6. Новiтнi конституцiї фiксують бiльш демократичне виборче пра-во. Передусiм це знаходить вияв у зниженнi вiкового цензу для активно-го виборчого права, а також у лiквiдацiї деяких iнших його обмежень.
7. Зазнав змiн понятiйний апарат конституцiй. У їхнiх текстах мож-на знайти такi поняття загальнополiтичного i загальноправового характе-ру, як , , тощо. i хоча розширення понятiйного апарату свiдчить про певне зростання обсягу конституцiйного регулювання, воно аж нiяк не змiнює його предмет.
Свої особливостi має змiст конституцiй, прийнятих у країнах, що розвиваються. Вони пов'язанi не тiльки з рiзним рiвнем економiчного i суспiльно-полiтичного розвитку цих країн, а й з iсторично зумовленою орiєнтацiєю загальнокультурного характеру.
iснують суттєвi вiдмiнностi у конституцiйному розвитку мiж країнами Латинської Америки i так званими старими державами Азiї, з одного боку, i країнами Тропiчної Африки — з iншого. Якщо першi в цiлому зорiєнтованi на сприйняття конституцiйного досвiду розвинутих країн, то другi, дотримуючись такої орiєнтацiї у принципi, намагаються пристосувати свої конституцiйнi системи насамперед до специфiчних власних потреб. Тому саме конституцiї молодих держав вiдрiзняються найбiльш характерними особливостями.
До таких особливостей слiд вiднести звичайно ширшу сферу консти-туцiйного регулювання, з чим пов'язане введення до змiсту основних законiв рiзного роду загальних положень програмного характеру. Йдеться про прин-ципи, основнi положення, основи i цiлi тощо. За своїм змiстом усi цi поло-ження є декларацiями економiчних i суспiльно-полiтичних намiрiв держави.
Вперше серед країн, що розвиваються, подiбнi програмнi положен-ня були включенi в Конституцiю iндiї 1950 р. У частинi четвертiй — — викладено в основному iдеї економiчної i полiтичної демократiї, пов'язанi з концепцiями так званої
33
держави загального благоденства. Цi концепцiї протягом тривалого часу вважалися головним змiстом iдеологiї лiберального i соцiал-демократич-ного напряму. Проте значення цих принципiв є вiдносним. Вони не мо-жуть здiйснюватись у примусовому порядку судами, не створюють для особи прав, за захистом яких вона може звернутися до суду. Пiд впливом iндiйської конституцiї близькi за змiстом i характером положення введеш до основних законiв Гани, Кувейту, Непалу, Нiгерiї, Пакистану, Таїлан-ду, Шрi-Ланки тощо. У багатьох країнах, що розвиваються, вiдповiднi по-ложення можна знайти у преамбулах конституцiй.
Програмнi положення конституцiй окремих держав прямо вiдбива-ють або донедавна вiдбивали змiст полiтичних документiв правлячих партiй (Алжир, Заїр, Замбiя, Танзанiя тощо). iнодi такi документи повнiстю вводи-ли до складу основних законiв. Тим самим iдеологiчним установкам прав-лячих режимiв надавалося конституцiйного значення. Водночас самi кон-ституцiї надмiрно iдеологiзувались, а їх змiст, по сутi, втрачав своє юридич-не значення.
Значними особливостями державно-правового розвитку характери-зуються так званi мусульманськi країни, в життi яких iстотну роль вiдiграє iслам. У широкому планi iслам — це релiгiя, система релiгiйних i водночас суспiльно-полiтичних поглядiв. Вiн поєднує власне релiгiйний культ i засоби регулювання суспiльних вiдносин. Приписи iсламу розгля-даються як юридичнi норми. Зокрема, iслам виробив у самiй загальнiй формi окремi принципи здiйснення державного владарювання.
Теорiя мусульманського права не визнає верховенства конституцiї як основного закону. Але на сьогоднi конституцiї прийнятi майже в усiх мусульманських країнах, за винятком Оману та (iз застереженнями) Саудiвської Аравiї, якi є абсолютними монархiями. Згiдно з iсламською традицiєю, юридичною основою суспiльного життя є насамперед священнi книги — Коран i Суна. Положення цих книг становлять головний змiст мусульманського права — шарiату.
Норми шарiату регулюють не тiльки релiгiйнi обряди, вони мають загальноетичне значення. Водночас цi норми регулюють суспiльнi вiдноси-ни i сприймаються як обов'язковi, зокрема, у сферi державного владарю-вання. Так, норми шарiату визначають змiст прав i обов'язкiв громадян. Виходячи з того, що за цими нормами визнається божественне походжен-ня, вони подаються як цiнностi, вищi за закони, створенi людьми. iнши-ми словами, мусульманському праву надається роль i значення своєрiдно-го основного закону суспiльства i держави.
З визнанням особливого характеру норм шарiату пов'язана принципо-ва вiдмiннiсть мiж сприйнятою в бiльшостi країн iдеєю народного суверенiте-
34
ту i концепцiєю iсламської державностi. За концепцiєю iсламської держав-ностi, будь-яке суспiльне волевиявлення не має абсолютного характеру. Во-но обмежене незмiнними положеннями шарiату. Тому мусульманське право формально не визнає iнституту загальних виборiв. Своєрiдним їх замiнником виступає принцип так званих гiдних представникiв, до яких об'єктивно ма-ють бути вiднесенi тi, хто входить до верхнiх прошаркiв суспiльства. Такi представники можуть давати поради правителям, присягати їм на вiрнiсть вiд iменi всього суспiльства, виконувати деякi iншi функцiї.
Проте в цiлому iслам не пропонує цiлiсної концепцiї державностi. До того ж норми шарiату здебiльшого дуже загальнi, тому їх можна тлу-мачити i застосовувати залежно вiд умов, що змiнюються. Сам державно-правовий розвиток мусульманських країн наочно свiдчить, що практика здебiльшого не вiдповiдає розглянутiй теорiї. На практицi використання принципiв i норм iсламу у сферi регулювання владарювання реально об-межене тими країнами, що офiцiйно проголосили iсламську державнiсть (iран i Афганiстан). Але i тут традицiйнi iсламськi пiдходи спiвiснують з полiтичними i державними iнститутами європейського походження.
§ 3. iншi джерела конституцiйного права
Особливостi галузi конституцiйного права виявляються в його джерелах.
Важливим джерелом конституцiйного права, крiм конституцiї, ви-ступають конституцiйнi закони. Поняття конституцiйного закону має кiлька значень.
По-перше, в юридичнiй теорiї багатьох країн конституцiйними за-конами називають закони, якi вносять поправки i доповнення до консти-туцiй. Звичайно вони, будучи прийнятими, iнтегруються з консти-туцiйним текстом, iнколи iснують формально поза рамками цього тексту, виступаючи у ролi доповнення (США). Однак завжди поправки до консти-туцiї i сама конституцiя розглядаються як змiстовне цiле. За своєю юри-дичною силою поправки не вiдрiзняються вiд основного закону.
По-друге, конституцiйними законами офiцiйно називають складовi частини конституцiй деяких країн, якi не являють собою єдиний норматив-ний акт вищої юридичної сили, а становлять певну сукупнiсть таких актiв. Наприклад, Конституцiя Швецiї включає три конституцiйнi закони — Форму правлiння та Акт про свободу друку, прийнятi у 1974 р., а також Акт про престолонаслiдування 1810 р. Ранiше до конституцiйних законiв належав i Акт про рикстаг (парламент), але новий такий акт, прийнятий у
35
тому ж 1974 р., зайняв промiжне положення мiж конституцiйними i зви-чайними законами. Частина його положень може бути змiнена у порядку, що застосовується до конституцiйних законiв, частина — на основi звичай-ної законодавчої процедури.
Конституцiю Фiнляндiї становлять чотири акти вiдповiдного характе-ру, введенi у рiзнi роки: Форма правлiння 1919 р. (цим же роком звичайно позначається i сама конституцiя країни), Акт про парламент 1928 р. i два акти щодо органiзацiї виконавчої та судової влади, прийнятi у 1922 роцi.
В Австрiї поняття конституцiї звичайно ототожнюється з Консти-туцiйним законом 1920 р., який регламентує питання державного устрою. Однак вiн не вичерпує змiсту конституцiйного регулювання в цiй країнi. Офiцiйно конституцiйними законами також визнанi Конституцiйний за-кон про нейтралiтет 1955 р. та деякi iншi акти, прийнятi у попереднi ро-ки, зокрема ще за часiв iснування Австро-Угорської iмперiї. Серед них на-самперед слiд назвати Основний закон держави про загальнi права грома-дян i земель 1867 р., Закон про захист.свободи особи 1862 р. i датований тим самим роком Закон про охорону недоторканностi житла.
Особливiстю законотворчостi в Австрiї є й те, що її результатом мо-же бути прийняття окремих положень звичайних законiв, спецiально по-значених як конституцiйнi положення. Конституцiйнi закони i консти-туцiйнi положення звичайних законiв приймають за однаковою процеду-рою, яка має вiдносно жорсткий характер. Прикладом звичайного закону, що мiстить конституцiйнi положення, є Закон 1975 р. про полiтичнi партiї.
У Польщi назву конституцiйного офiцiйно має Закон про взаємовiдносини законодавчої i виконавчої влад i про мiсцеве самовряду-вання, чинний з 1992 року. Вiн замiнив конституцiю, номiнальне датова-ну 1952 р., водночас залишивши у силi її окремi роздiли i статтi.
У цiлому подiбна картина спостерiгається i в деяких iнших країнах. У Канадi поняття конституцiї асоцiюється з сукупнiстю актiв, частина з яких прямо названа конституцiйними законами, а решта є такими за своїм характером. Цi акти прийнятi в 1867-1982 рр., причому бiльшiсть їх введена парламентом колишньої метрополiї або октроїрувана британ-ським монархом.
Нарештi, по-третє, в юридичнiй теорiї i практицi окремих країн, крiм конституцiйних законiв, що замiнюють основний закон, видiляють i iншi конституцiйнi закони. Останнi не є частиною основного закону i пов'язанi з ним лише за змiстом. Так, в iталiї конституцiйними офiцiйно визнаються закони, що змiнюють саму конституцiю, закони, що ухвалю-ють статути областей спецiальної автономiї, змiнюють територiю областей, закони, що регулюють дiяльнiсть конституцiйного суду. В конституцiї цiєї
36
країни також передбачено введення конституцiйних законiв, якi розши-рюватимуть коло суб'єктiв законодавчої iнiцiативи.
Подiбнi конституцiйнi закони звичайно приймаються в тому самому порядку, що й поправки до конституцiї, обов'язково квалiфiкованою бiль-шiстю складу парламенту. В Угорщинi основний закон припускає прийнят-тя, крiм конституцiйних i звичайних законiв, законодавчих актiв. Останнi приймаються за рiшенням квалiфiкованої бiльшостi не скла-ду парламенту, а кворуму. До таких актiв вiднесенi закони про надзвичай-ний стан, про статус депутата парламенту, про конституцiйний суд тощо. продолжение
--PAGE_BREAK--
Дещо по-iншому визначається поняття конституцiйних законiв у де-яких країнах, основнi закони в яких були прийнятi на початку 90-х рокiв. У Литвi для прийняття конституцiйних законiв потрiбна абсолютна бiльшiсть голосiв, а для їх змiни — квалiфiкована бiльшiсть у 3/5 складу парламенту. Перелiк конституцiйних законiв встановлюється парламентом за рiшенням, прийнятим вiдповiдною квалiфiкованою бiльшiстю. Така ха-рактеристика конституцiйних законiв є близькою до поняття органiчних за-конiв, вiдомого державно-правовiй теорiї i практицi ряду країн.
Свої особливостi має поняття конституцiйних законiв, визначене за Конституцiєю Росiї. Так, у ст. 76 встановлено, що . Конституцiйнi за-кони приймаються в тому самому порядку, в якому змiнюється бiльшiсть по-ложень конституцiї. Однак цей порядок, на вiдмiну вiд процедури прийнят-тя конституцiйних поправок, не передбачає необхiдностi схвалення прийня-того акта законодавчими органами 2/3 суб'єктiв федерацiї. Самi ж консти-туцiйнi закони можуть бути прийнятi з питань скликання конституцiйних зборiв, прийняття у федерацiю й утворення в її складi нових суб'єктiв, змiни конституцiйно-правового статусу суб'єктiв федерацiї, органiзацiї i проведен-ня референдумiв, встановлення порядку дiяльностi уряду, визначення повно-важень, порядку утворення i дiяльностi федеральних судiв, регламентацiї надзвичайного i воєнного стану та з деяких iнших питань.
Особливiстю конституцiйно-правового регулювання суспiльних вiдносин в Росiї є також те, що тут до джерел вiдповiдної галузi права об'єктивно вiднесенi так званi державно-правовi договори. Серед них Федеративний договiр, або Договiр про розмежування предметiв ведення i повноважень мiж федеральними органами державної влади Росiйської Федерацiї i органами державної влади суверенних республiк у складi Росiйської Федерацiї 1992 року. Договiр не входить до складу чинної Кон-ституцiї Росiї i водночас має, по сутi, пiдпорядкований щодо неї харак-тер: у разi невiдповiдностi положенням Конституцiї положень цього та iнших подiбних договорiв дiють положення Конституцiї. Основний закон
37
Росiї передбачає можливiсть укладання рiзних державно-правових дого-ворiв у зв'язку з федеративним державним устроєм. Державно-правовi до-говори вiдомi конституцiйнiй практицi i деяких iнших країн.
Помiтне мiсце серед джерел конституцiйного права окремих країн зай-мають органiчнi закони. Вони звичайно приймаються для уточнення або до-повнення положень конституцiї на основi так званих бланкетних норм остан-ньої. Такi норми лише визначають коло питань, що мають бути врегульованi органiчними законами. Так, вiдповiдно до ст. 25 Конституцiї Францiї, . Ст. 63 встановлює: . Подiбнi положення займають помiтне мiсце у Конституцiї Францiї: ще 12 її статей передбачають прийняття органiчних законiв, вiднесених до сфери органiзацiї i дiяльностi виконавчої та судової влади.
Вiдповiднi положення можна знайти i в Конституцiї iспанiї. Так, у ст. 81 сказано, що . Ст. 72 Конституцiї Румунiї мiстить перелiк органiчних законiв з двадцяти пунктiв. Статтю аналогiчного змiсту та нумерацiї зна-ходимо i в Конституцiї Молдови. Перелiк органiчних за характером за-конiв мiстить ст. 104 Конституцiї Естонiї.
По сутi, органiчнi закони встановлюють головнi конституцiйно-пра-вовi iнститути в цiлому або їх основи. Порядок прийняття, змiни i скасу-вання їх дещо вiдрiзняється вiд звичайного законодавства, хоча за юри-дичною силою вони тотожнi. У Францiї органiчнi закони приймаються на основi звичайної законодавчої процедури. Але в разi вiдсутностi згоди мiж палатами цi закони можуть бути прийнятi нижньою палатою абсолютною бiльшiстю її загального складу. У будь-якому випадку органiчнi закони пiсля схвалення парламентом i до офiцiйного опублiкування передаються до органу конституцiйного контролю — конституцiйної ради, яка має пiдтвердити їх конституцiйнiсть. В Грузiї, iспанiї, Португалiї, Румунiї i Молдовi органiчнi закони приймаються абсолютною бiльшiстю складу пар-ламенту. Такий самий порядок встановлений i в Естонiї, хоч у самiй кон-ституцiї назва не вживається.
Поняття органiчних законiв вiдоме також юридичнiй теорiї та прак-тицi СiЛА. Але тут воно має iнше значення. У СПiА опублiкований звiд за-конiв, який є iнкорпорацiєю федеральних законодавчих актiв. Однак iнкор-порацiї не пiдданi конституцiя i ряд полiтико-правових актiв, що переду-
38
вали їй: Декларацiя незалежностi 1776 р., Статтi Конфедерацiї 1781 р. та Акт про Пiвнiчно-Захiднi територiї 1787 р. Всi вони розмiщенi у роздiлi зводу пiд назвою .
Рiзновидом законодавчих джерел конституцiйного права є звичайнi закони. Це закони про вибори, громадянство, про органiзацiю та дiяльнiсть окремих органiв державної влади або їхнiх структурних елементiв, про над-звичайний стан тощо. Кiлькiсть i змiст таких законiв у бiльшостi країн пря-мо залежать вiд обсягу i змiсту самих конституцiй: чим детальнiшим i шир-шим за обсягом є власне конституцiйне регулювання, тим вужча сфера вiдповiдного законодавчого регулювання. Вiд iнших звичайних законiв за-кони, вiднесенi до джерел конституцiйного права, вiдрiзняються лише своїм предметом. В окремих випадках джерелами конституцiйного права є систе-матизованi закони — кодекси. За приклад може правити Виборчий кодекс Францiї 1983 р.
За умов федеративної форми державного устрою джерелами консти-туцiйного права виступають не тiльки федеральнi конституцiї i закони, а й конституцiї (там, де вони введенi) i закони суб'єктiв федерацiй. У Росiї до таких актiв вiднесенi не лише конституцiї республiк, а й так званi статути iнших суб'єктiв федерацiї, якi приймаються i регламентують питання ор-ганiзацiї та дiяльностi органiв державної влади на вiдповiдних рiвнях.
До джерел конституцiйного права слiд також вiднести прийнятi в окремих країнах (iспанiя, iталiя, Португалiя) спецiальнi нормативно-пра-вовi акти — статути автономiй. Порядок прийняття цих актiв має свої вiдмiнностi в рiзних країнах, але у будь-якому випадку вiдповiднi про-цедури грунтуються на взаємодiї представницького органу автономiї i нацiонального парламенту. До того ж у юридичнiй теорiї i практицi iталiї вiдоме поняття законiв областей — автономних одиниць, на якi подiлена територiя цiєї унiтарної держави. Вiдповiднi акти приймаються обласни-ми радами (зборами) в межах їхньої компетенцiї. Проте державно-право-ве значення переважної бiльшостi цих актiв украй обмежене.
Певне значення як джерело конституцiйного права мають парла-ментськi регламенти (статути). З їхньою допомогою регулюються ор-ганiзацiя i дiяльнiсть палат парламенту. Як правило, вони мають вигляд єдиного акта, що вводиться рiшенням самої палати i не потребує промуль-гацiї. У Францiї регламенти палат до введення в дiю обов'язково переда-ються до органу конституцiйного контролю, який висловлюється щодо їхньої вiдповiдностi основному закону. Звичайно для прийняття регла-ментiв потрiбна абсолютна бiльшiсть голосiв членiв парламенту. В Угор-щинi i Словенiї регламенти приймають на основi квалiфiкованої бiльшостi у 2/3 кворуму, а в Македонiї — складу парламенту.
39
В англомовних країнах, що сприйняли британську конституцiйну модель, регламенти являють собою сукупнiсть постiйних або тимчасових правил, прийнятих палатами парламенту або встановлених їхнiми керiвними органами (спiкерами).
До джерел конституцiйного права окремих зарубiжних країн нале-жать деякi акти глави держави та уряду (накази, укази, ордонанси то-що). Наприклад, у державно-правовiй практицi Францiї має мiсце введен-ня урядом на основi делегованих парламентом повноважень так званих ордонансiв, якi пiдписуються президентом i мають силу законiв. Серед них були акти з питань виборчої системи, статусу депутатiв парламенту, органiзацiї та дiяльностi державних органiв тощо. ^
У Великобританiї певне конституцiйно-правове значення мають ак-ти, прийнятi на пiдставi так званої королiвської прерогативи, тобто фор-мально за власними правомочностями монарха. Формою таких актiв зви-чайно є накази короля (королеви) в таємнiй радi. Реально ж вони є пра-вотворчiстю уряду. На основi деяких з них вирiшувались питання визна-чення територiальної юрисдикцiї, введення конституцiй колишнiх ко-лонiй та iншi питання зi сфери конституцiйно-правового регулювання.
У переважнiй бiльшостi країн акти виконавчої влади не посiдають помiтного мiсця серед джерел конституцiйного права, що передусiм зумовле-не предметом цiєї галузi i характером конституцiйно-правового регулювання.
Формалiзованим джерелом конституцiйного права у країнах, право яких належить до англосаксонської моделi, є судовi прецеденти. Судовi прецеденти — це рiшення вищих судiв у конкретних справах, якi мають обов'язкове юридичне значення для нижчих або рiвних за рангом судо-вих установ при розглядi ними аналогiчних або подiбних справ. При цьо-му вiдповiдний характер має не все судове рiшення, а лише певнi його ас-пекти — так зване гаїiо оесiоепсii (букв. — основа рiшення). Цi аспекти i мають значення судового прецеденту — джерела права. Все iнше в судо-вому рiшеннi визначається як оЬiїег оiсiа (мимохiдь сказане). В англо-мовних країнах судовi прецеденти разом з основними законами та зако-нодавством є головними джерелами конституцiйного права.
До конституцiйно-правових положень, встановлених судовими пре-цедентами, належать норми, якi визначають реалiзацiю прав i свобод, за-соби судового захисту та деякi iншi моменти щодо основ правового стату-су особи. Судовi прецеденти як джерела конституцiйного права мiстять також норми, що встановлюють принципи судоустрою i судочинства. В окремих країнах (Великобританiя) вони визначають умови здiйснення повноважень уряду, його взаємовiдносини з парламентом тощо.
Судовi прецеденти мають два смислових рiзновиди: а) прецеденти,
40
в яких сформульованi норми так званого загального права (сотшоп 1а'\у) i якi iсторично становлять першооснову прецедентного права — сукуп-ностi всiх дiючих судових прецедентiв; б) прецеденти, пов'язанi з тлума-ченням конституцiї i вiдповiдного законодавства.
Водночас слiд зауважити, що в усiх країнах, де прийнята вiдповiдна форма права, правило обов'язковостi судового прецеденту не вважається аб-солютним. У США суддi орiєнтуються насамперед на приписи конституцiї, а не на власнi прецеденти щодо її тлумачення. При цьому вiдхiд вiд прави-ла обов'язковостi судового прецеденту може вiдбуватись i без будь-яких змiн iснуючих норм, вироблених судовою практикою, що означає збережен-ня за цими нормами їхнього юридичного значення та чинностi, i в разi по-треби суд може звертатися до них у майбутньому. iнодi використовується iнша практика, що полягає у скасуваннi прецедентiв шляхом прийняття поправок до основного закону. Застосування такого порядку наочно свiдчить про значення прецедентiв як джерела конституцiйного права. За всю iсторiю США вiдомо чотири конституцiйнi поправки такого характеру, останню, позначену як XXVI, прийнято в 1971 роцi.
Характеризуючи судовий прецедент, слiд також вказати на особли-востi його взаємодiї з законодавством. Прецедент пiдпорядкований закону:
останнiй, безумовно, може його вiдмiнити. Однак цим не вичерпуються їхнi взаємовiдносини. Взаємодiя закону i судового прецедента вiдбувається на складнiй основi. Вони нерiдко доповнюють один одного, що виявляється в тлумаченнi суддями законодавства, коли виникають розбiжностi мiж намiрами законодавцiв, втiленими в актi парламенту, i поглядами судей, вiдображеними у вiдповiдних прецедентах. Усунути розбiжностi спромож-ний лише новий закон, який скасує суперечливi прецеденти.
Розглянемо ще один аспект характеристики судових прецедентiв, якi в сукупностi нерiдко визначаються як прецедентне право, або . Прецедентне право часто сприймається як синонiм за-гального права. iнколи загальне право ототожнюється з поняттям права в цiлому, з правовою системою тiєї чи iншої англомовної країни. Якщо виходити з досить поширеного визначення загального права як сукуп-ностi норм i принципiв, що мають звичаєву першооснову, склалися iсто-рично i сформульованi в судових рiшеннях, то його зв'язок з прецедент-ним правом слiд визнати подiбним до спiввiдношення змiсту i форми.
Оцiнка судових прецедентiв як формалiзованого джерела консти-туцiйного права передусiм пов'язана з тим, що вони є рiшенням вищих судiв, якi завжди здiйснювали письмове судочинство. Цi рiшення в авто-ритетнiй формi викладаються в судових звiтах i таким чином набувають фiксованої, писаної форми.
41
До цього слiд додати, що в країнах, право яких вiднесене до кон-тинентальної моделi правових систем, поняття прецеденту як джерела конституцiйного права iнодi має iнше значення. В бiльшостi з цих країн iснують органи конституцiйної юстицiї (конституцiйнi суди), якi суттєво впливають на правотворчiсть, приймаючи рiшення щодо вiдповiдностi ок-ремих законiв положенням конституцiї i навiть тлумачення самої консти-туцiї. i хоча за цими рiшеннями далеко не в усiх країнах визнається юри-дична сила, практичне значення їх не слiд недооцiнювати. продолжение
--PAGE_BREAK--
Другу групу джерел конституцiйного права становлять неформалiзо-ванi джерела — рiзнi нормативнi форми, що за своєю природою є звичаями. Слiд розрiзняти звичаї як форми юридичнi (правовi звичаї) i неюридичнi (норми, встановленi на основi однакової практики полiтичного змiсту). Як-що законотворчiсть — це створення конкретних нормативних актiв, то пра-вовий звичай є результатом досить абстрактної суспiльної практики, в якiй неможливо розмежувати нормотворчий процес та його результат.
Правовi звичаї мають таку саму юридичну силу, як i законодавство та судовi прецеденти, але, на вiдмiну вiд законiв i судових прецедентiв, якi мають офiцiйну писану форму, звичаї такої форми не мають. Об'єктивно у процесi систематизацiї права звичаї замiнюються на iншi, формалiзованi джерела, хоча така ситуацiя нетипова для галузi конституцiйного права.
Роль звичаїв у конституцiйно-правовому регулюваннi залежить вiд iсторичних i нацiональних особливостей системи права тiєї чи iншої країни. Юридичний звичай виступає як джерело конституцiйного права здебiльшого в англомовних країнах. Звичаєво-правовi норми пов'язанi з функцiонуванням важливих об'єктiв конституцiйного регулювання. Дiя їх поширюється на законодавчу i виконавчу владу. У Великобританiї до зви-чаєво-правових належать норми, що визначають змiст королiвської преро-гативи — сукупностi правомочностей, якi формально належать монарховi, але в основному реалiзуються урядом. Правовi звичаї регламентують деякi питання роботи парламенту. Аналогiчну природу мають норми, якi фор-мулюють прийнятий у цiй країнi конституцiйний принцип парламент-ського верховенства та деякi iншi.
iнакше слiд оцiнювати нормативну природу рiзноманiтних правил звичаєвого характеру, що складаються в практицi тих чи iнших державних органiв. Таких правил багато, певна частина з них стосується об'єктiв кон-ституцiйного права. Наприклад, вiдповiднi правила регламентують питання органiзацiї i дiяльностi парламентських структур у зв'язку з участю в їх ро-ботi полiтичних партiй. Щ правила являють собою полiтичнi звичаї, якi є не-формалiзованими i водночас не мають юридичного значення. Державнi орга-ни, якi створюють полiтичнi звичаї, не визнають їх юридичне обов'язкови-ми, хоч i виконують встановленi в них вимоги.
42
Використання полiтичних звичаїв як одного iз засобiв регулювання державно-полiтичних вiдносин владарювання має мiсце в усiх без винятку зарубiжних країнах. Це насамперед зумовлено специфiкою конституцiйно-го права, особливостями розвитку полiтичної системи i наявнiстю певних суспiльно-полiтичних потреб. Не iснує нiякого протирiччя в тому, що, з од-ного боку, полiтичнi звичаї не мають юридичної сили, а з iншого — вико-ристовуються як засiб регулювання державно-полiтичних вiдносин влада-рювання. Щ вiдносини є предметом конституцiйного права усiх країн, во-ни мають ширше коло, нiж сфера регламентуючої дiї норм галузi. Це ви-магає застосування неюридичних засобiв вiдповiдного регулювання. Зага-лом полiтичнi звичаї слiд оцiнювати як джерело фактичної, а не юридич-ної конституцiї. Водночас вони є джерелом неписаних, несистематизованих конституцiй.
Така оцiнка повнiстю вiднесена i до так званих конституцiйних угод. Вони сприймаються як засiб регулювання практично в усiх країнах англосаксонської моделi права (у СiЛА для позначення цього засобу ви-користовується термiн ). Але їхня роль у цьому регулюваннi в рiзних країнах неоднакова.
Найбiльше значення конституцiйнi угоди мають у Великобританiї, де з їхньою допомогою регламентуються найважливiшi питання державного ла-ду. Деякi з цих угод формулюються так: монарх повинен призначати на по-саду прем'єр-мiнiстра особу, яку пiдтримує бiльшiсть у нижнiй палатi парла-менту. Прем'єр-мiнiстр визначає склад кабiнету (уряду). Мiнiстри мають бу-ти членами парламенту. Монарх здiйснює свої владнi правомочностi за пора-дою мiнiстрiв. Члени уряду несуть колективну та iндивiдуальну полiтичну вiдповiдальнiсть перед парламентом (нижньою палатою). В iнших країнах бiльшiсть вiдповiдних положень можна знайти в текстах основних законiв.
Аналiзуючи природу норм конституцiйних угод, треба мати на увазi те, що вони також не є юридичне обов'язковими. Волевиявлення з приводу створення цих норм не передбачає надання їм такого характеру. Процес нор-мотворення у правi i в сферi конституцiйних угод має рiзне призначення. Норми, що становлять змiст конституцiйних угод, — суто полiтичнi. Проте така їх характеристика є занадто широкою, оскiльки охоплює розмаїття пра-вил поведiнки, що регулюють вiдносини в межах усiєї полiтичної системи та окремих й елементiв. Та оскiльки далеко не всi полiтичнi норми безпосеред-ньо стосуються здiйснення державної влади, норми конституцiйних угод тре-ба вiднести до державно-полiтичних норм. Проте iснують i iншi неюридичнi норми, пов'язанi з органiзацiєю i функцiонуванням державної влади. Вони не мають безпосередньо полiтичного характеру (наприклад, деякi норми, що регулюють вiдносини у сферi державного управлiння). На вiдмiну вiд них
43
норми конституцiйних угод слiд визначити як державно-полiтичнi норми конституцiйного значення.
Виникають питання щодо нормативних характеристик самого консти-туцiйного права. Конституцiйне право — галузь, тiсно пов'язана з кате-горiєю полiтики. i справа не тiльки в тому, що предметом цiєї галузi е вiдно-сини безпосередньо полiтичного характеру. Конституцiйне право практично всiх країн мiстить окремi положення, що являють собою своєрiдний неюри-дичний елемент. Вiн не характерний для iнших галузей права i об'єктивно має полiтичний змiст. У конституцiях (основних законах) вiн присутнiй у ви-глядi окремих положень преамбул та основного тексту, де мiстяться загаль-нополiтичнi декларацiї, принципи, цiлi тощо. Юридична значущiсть цих по-ложень звичайно заперечується.
Вiдповiдним елементом у бiльшостi англомовних країн виступають конституцiйнi угоди. Їхня реальна роль у процесi конституцiйного регу-лювання бiльш значуща у порiвняннi з вищевказаними положеннями ос-новних законiв. Зокрема, у Великобританiї, якщо не враховувати норми конституцiйних угод, практично неможливо визначити риси її реальної конституцiйної системи. Таке значення цих норм не тiльки зумовлює ха-рактеристику неписаної, несистематизованої конституцiї як полiтико-правового феномена, а може сприйматись як передумова застосування широких пiдходiв до вивчення конституцiйного права.
44
Роздiл III
КОНСТИТУЦiЙНЕ
ПРАВО
i СУСПiЛЬСТВО
§ 1. Конституцiйнi засади суспiльного життя
Конституцiйна регламентацiя суспiльного життя в рiзних країнах неоднакова за формою i обсягом. У сферi економiчної органiзацiї суспiль-ного життя вона протягом тривалого часу зводилася до закрiплення в ос-новних законах права приватної влас-ностi. iсторично це право розглядалось як природне право людини. , — записано у ст. 17 Декларацiї прав людини i громадяни-на 1789 р. Отже, наприкiнцi XVIII ст. право приватної власностi не характе-ризувалося як полiтичний i юридич-ний абсолют. Доля власностi, що нале-жала окремим особам, пов'язувалася з об'єктивними соцiальними потребами. Вiдповiднi конституцiйнi формулюван-ня вже тодi вiдбивали намагання узго-дити iнтереси особи i суспiльства.
Формулювання Декларацiї прав людини i громадянина знайшли своє вiдображення у багатьох консти-туцiях, прийнятих у XVIII-XIX ст. ст. Проте з часом вже звичайно не йшлося про власностi, а бiльше уваги придiлялося окремим деталям, пов'язаним з її правовим ре-жимом. Прийнятi в минулому столiттi i чиннi сьогоднi конституцiї Бельгiї, Люксембургу i Норвегiї визнали не-припустимiсть конфiскацiї майна у
45
будь-якiй формi, а норвезька Конституцiя ще й встановила вимогу повного вiдшкодування у випадках позбавлення права власностi. У Конституцiї Нiдерландiв були визначенi основи правового режиму власностi пiд час вiйни або стихiйного лиха, порядок вiдшкодування у випадках знищення або псування майна та вирiшення вiдповiдних спорiв тощо.
Особливiстю Конституцiї США є те, що в нiй формально не було закрiплене право приватної власностi. Але це зовсiм не означає, що тим самим воно юридичне не визнавалося. Навпаки, це право сприймається як правовий постулат, визначальний для суспiльного життя. Юридична регламентацiя права власностi в США, як i в багатьох iнших англомов-них країнах, значною мiрою здiйснюється на основi судових прецедентiв. При цьому останнi не проголошують таке право, а встановлюють коло об-межень, за рамками яких воно реалiзується.
У XX ст. соцiально-економiчний i полiтичний розвиток багатьох країн супроводжувався процесом розширення державних функцiй, який спочатку не знаходив адекватного вiдбиття в основних законах. Такий висновок можна зробити, аналiзуючи змiст нових конституцiй. Вони, зо-крема, здебiльшого обмежувалися повторенням формулювань про власнiсть, що мiстились у конституцiях попереднiх рокiв.
Вiдносно, а в деяких випадках значно ширшим е вiдповiдний змiст новiтнiх конституцiй. Майже всi вони уточнили юридичний статус влас-ностi в дусi соцiалiзацiї її значення. Так, у ст. 14 Основного закону ФРН сказано: . У ст. 29 Конституцiї Японiї зазначено, що . Цим за приватною власнiстю прямо визнається соцiальна функцiя, i сама власнiсть тiснiше прив'язується до потреб суспiльства в цiлому.
Розширення змiсту i обсягу дiяльностi у сферi економiки спричинило змiни в державному механiзмi, якi знайшли своє вiдображення в основних законах. Зокрема, в Конституцiї Францiї мiститься спецiальний роздiл, при-свячений економiчнiй i соцiальнiй радi — органу, до повноважень якого вхо-дять консультування уряду з вiдповiдних питань i розробка законодавчих пропозицiй. Утворення подiбного консультативного органу — нацiональної ради економiки i працi — передбачено також Конституцiєю iталiї.
Конституцiї окремих держав мiстять положення, якi встановлюють загальнi засади економiчної органiзацiї суспiльства. Так, у Конституцiї iталiї в роздiлi йдеться про форми власностi, про свободу приватної господарської iнiцiативи, про соцiальну функцiю коопе-рацiй та державну пiдтримку їх, про право трудящих брати участь в уп-
46
равлiннi пiдприємствами тощо. У ст. 80 Конституцiї Португалiї (редакцiя 1982 р.) записано, що органiзацiя суспiльства грунтується на пiдпорядку-ваннi економiчної влади демократичнiй полiтичнiй владi, спiвiснуваннi рiзних форм власностi, усуспiльненнi основних засобiв виробництва, земель i природних ресурсiв, демократичнiй участi трудящих в управлiннi пiдприємствами, у розвитку суспiльного сектора економiки. Частина сьома Конституцiї iспанiї має назву . Вона при-свячена викладанню основ правового режиму рiзних форм власностi. Зок-рема, тут закрiплено обов'язковiсть державного планування соцiально-еко-номiчного розвитку i зазначено, що таке планування має здiйснюватися на демократичних засадах. Окремi питання економiчної органiзацiї суспiльст-ва регламентуються у спецiальному роздiлi Конституцiї Грецiї.
До конституцiйних положень, пов'язаних з регламентацiєю засад економiчної органiзацiї суспiльства, належать проголошенi в бiльшостi новiтнiх законiв принципи державної полiтики у вiдповiднiй сферi. Напри-клад, у ст. 2 Конституцiї iталiї зазначено, що держава вимагає непоруш-них зобов'язань полiтичної, економiчної i соцiальної солiдарностi у зв'язку з необхiднiстю гарантувати права людини. Або, як записано в ст. З, завдан-ням республiки є лiквiдацiя перешкод економiчного i соцiального характе-ру, якi, фактично обмежуючи свободу i рiвнiсть громадян, перешкоджають всебiчному розвитку людської особистостi i реальнiй участi всiх трудящих у полiтичнiй i соцiальнiй органiзацiї країни. Щ та подiбнi за змiстом поло-ження конституцiй є, по сутi, лише декларацiями намiрiв держави.
Свої особливостi притаманнi конституцiйнiй регламентацiї засад еко-номiчної органiзацiї суспiльства в країнах Центральної i Схiдної Європи, а також у тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР. Майже в усiх вiдповiдних конституцiях проголошений вiдхiд вiд старих форм господарю-вання i задекларованi принципи ринкової економiки. , — зафiксовано у ст. 9 Конституцiї Молдови. В Конституцiї Угорщи-ни визначено, що економiка країни має ринковий характер, i публiчна та приватна власнiсть користуються однаковою пiдтримкою i знаходяться у рiвних умовах (ст. 9). У ст. 37 Конституцiї Киргизстану мiститься таке поло-ження: . продолжение
--PAGE_BREAK--
Загальною рисою новiтнiх основних законiв, прийнятих у першiй по-ловинi 90-х рокiв XX ст., є бiльш широкий обсяг вiдповiдної регламентацiї. У переважнiй бiльшостi конституцiй визначене коло головних об'єктiв дер-жавної власностi та викладенi основи режиму їх використання i декларованi
47
принципи державного регулювання економiчної дiяльностi. У деяких з цих конституцiй регламентацiї засад економiчної органiзацiї суспiльства присвя-чено спецiальнi глави i статтi. Зокрема, у структурi Конституцiї Литви є глава , а в Конституцiї Македонiї — глава . Конституцiя Словаччини мiстить главу пiд назвою , а Конституцiя Узбекистану — главу . Красномовними є також назви окре-мих статей Конституцiї Молдови: , , тощо.
Важливою складовою конституцiйної регламентацiї засад економiчної органiзацiї суспiльства слiд вважати положення основних законiв про соцiально-економiчнi права. На думку деяких зарубiжних державознавцiв, значення вiдповiдних положень не обмежується завданнями такої регламен-тацiї, i соцiально-економiчнi права є частиною так званого каталогу прав i свобод особи.
Разом з тим багато теоретикiв-конституцiоналiстiв не вiдносить цi пра-ва до загального каталогу прав i свобод. Виходячи з того, що реалiзацiя соцiально-економiчних прав обмежена навiть у найбiльш розвинутих країнах умовами суспiльного життя, вони звичайно розглядаються як декларованi державою соцiальнi сподiвання. Вiдповiднi положення конституцiй характе-ризуються як програмнi. З iншого боку, пiдкреслюється, що на основi цих положень не виникають суб'єктивнi права, якi можуть бути захищенi в судi. А саме останнє визначає природу реальних прав i свобод особи. На думку ба-гатьох юристiв, вiдсутнiсть можливостей судового захисту спрощує ситуацiю i дає змогу без особливих застережень декларувати широке коло вiдповiдних сподiвань, що й спостерiгається в текстах деяких основних законiв.
Незважаючи на викладене, закрiплення положень про соцiально-економiчнi права є однiєю з особливостей новiтнiх конституцiй. Най-повнiше вони викладенi в основних законах Грецiї, iспанiї, iталiї, Порту-галiї, в конституцiях бiльшостi держав Центральної i Схiдної Європи, а також тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР.
Одним з визнаних соцiально-економiчних прав є право на працю. В деяких конституцiях йдеться не лише про право на працю, а й декла-рується обов'язок держави заохочувати створення умов, якi б зробили це право реальним. За працюючими визнається право на винагороду, що вiдповiдає виконанiй роботi i витраченим зусиллям, право на оплачувану вiдпустку, встановлюється вимога юридичної регламентацiї максимальної тривалостi робочого дня тощо. iнодi для позначення згаданих положень застосовується термiн .
До деяких новiтнiх конституцiй включенi положення про соцiаль-
48
ний захист дiтей, молодi, старих та iнших категорiй населення. Бiльшiсть новiтнiх конституцiй мiстить положення про захист навколишнього сере-довища i про право користуватися ним. Конституцiйними новацiями ос-таннiх десятилiть є положення про так званi соцiально-культурнi права. Йдеться не тiльки про право на освiту, а i про свободу творчостi й науко-вих дослiджень, свободу викладання у навчальних закладах, право на за-няття фiзичною культурою i спортом, на користування досягненнями культури тощо. Конституцiйне закрiплення вiдповiдних положень нерiдко супроводжується визнанням необхiдностi державних заходiв що-до їх реалiзацiї.
Формою конституцiйної регламентацiї засад суспiльного життя можна вважати проголошений в основних законах ряду країн принцип соцiальної держави. Уперше вiн був декларований в Основному законi ФРН: (ст. 20). У подальшому iдея соцiальної держави була зафiксована в конституцiях деяких iнших держав, включаючи держави Центральної i Схiдної Європи та тi, що утворилися на теренi колишнього СРСР.
iдея соцiальної держави, попри її абстрактнiсть, по-рiзному тлума-читься в зарубiжнiй конституцiйнiй теорiї. Найбiльшу увагу їй придiле-но в нiмецькiй юридичнiй лiтературi. iнодi цю iдею пов'язують з узагаль-неним поняттям соцiальної справедливостi, з наявнiстю певного рiвня економiчного добробуту i культури, доступного усiм верствам i групам на-селення. В iншому випадку вважають, що iдея соцiальної держави вiдоб-ражає посилення ролi держави в регулюваннi рiзного роду соцiально-еко-номiчних процесiв. Водночас вказують на визнання суспiльством вiдповiдальностi перед його членами.
Серед конституцiйних положень, на основi яких здiйснюється регла-ментацiя окремих сторiн суспiльного життя, можна видiлити положення про взаємовiдносини держави i церкви. Звичайною практикою є фiксацiя в основних законах свободи вiросповiдання (нерiдко — свободи совiстi). На-приклад, у ст. 16 Конституцiї iспанiї гарантується iдеологiчна, релiгiйна i культова свобода iндивiдiв i товариств. Цi свободи можуть бути обмеженi у своїх проявах лише для пiдтримання публiчного порядку, що охороняється законом. Нiхто не може бути примушений до висловлення своєї думки з питань iдеологiї, релiгiї або вiросповiдання.
За Конституцiєю Румунiї, релiгiйнi культи самостiйнi, вiдокрем-ленi вiд держави i користуються її пiдтримкою, зокрема, через сприяння релiгiйнiй присутностi в армiї, лiкарнях, в'язницях, притулках i дитячих будинках (ст. 29).
У прийнятих в XIX ст. конституцiях Бельгiї i Люксембургу визна-
49
чено, що цивiльний шлюб має передувати церковному. При цьому в усiх випадках позицiя держави є нейтральною щодо церкви або однаково при-хильною до всiх конфесiй.
iнодi в конституцiях акцентується увага на питаннях церковного i свiтського виховання й освiти. , — зафiксовано в ст. 7 Основ-ного закону ФРН. Але водночас застережено, що держава має право нагля-ду за таким навчанням, i жоден викладач не може бути примушений про-вадити його. У § 2 Конституцiї Норвегiї записано, що тi особи, якi сповiду-ють євангелiчну лютеранську релiгiю, зобов'язанi виховувати в її дусi дiтей. У Конституцiї Туреччини застережено, що (ст. 24).
У конституцiях окремих держав та чи iнша конфесiя проголошена державною або нацiональною. (§ 4 Конституцiї Данiї). Статус євангелiчної лю-теранської церкви як нацiональної встановлений основними законами iсландiї та Норвегiї. Згiдно з положеннями британської конституцiї, мо-нарх є главою англiканської церкви.
У дещо iншiй формi вiдповiднi стосунки мiж державою i церквою вiдображено в ст. 13 Конституцiї Болгарiї, де поряд з положеннями про вiдокремленiсть релiгiйних установ вiд держави i про неприпустимiсть використання їх у полiтичних цiлях зазначено, що .
Окремо слiд згадати Конституцiю Грецiї. По-перше, вона мiстить спецiальний роздiл , де, зокрема, запи-сано, що (ст. 3), визначено засади церковного управлiння. По-друге, в iншому роздiлi спецiально визначено статус гори Афон — мiсцевостi, де роз-ташованi монастирi, що належать до рiзних православних автокефальних церков. Як зазначено в ст. 105, частина Афонського пiвострова надiлена . В духовному вiдношеннi вiдповiдна територiя пiдпорядкована Вселенському (Константинопольському) патрiарху. Всi особи, що ведуть там чернече жит-тя, автоматично стають громадянами Грецiї. На цiй територiї, що вiдома як Свята гора, заборонено селитися iновiрцям i розкольникам. Докладний ре-жим Святої гори визначається так званою конституцiйною хартiєю, яка за-тверджується Вселенським патрiархом i грецьким парламентом.
Вiдносини мiж державою i церквою належать до сфери консти-
50
туцiйного регулювання i в країнах, що розвиваються. Найбiльшою мiрою це характерно для так званих мусульманських країн, де, як зазначалося, релiгiя iсламу вiдiграє важливу роль у суспiльному i державно-полiтич-ному життi. Закрiплення цiєї ролi здiйснюється звичайно шляхом кон-ституцiйного проголошення iсламу державною релiгiєю. iнодi в консти-туцiях зроблено застереження про неприпустимiсть перегляду їхнiх поло-жень щодо статусу цiєї релiгiї (Бахрейн, Марокко).
У бiльшостi країн конституцiйне закрiплення за iсламом статусу державної релiгiї є лише визнанням того факту, що його сповiдує майже все населення. Водночас у конституцiях iдеться про вiдданiсть iслам-ським традицiям. У конституцiях Сирiї i Тунiсу iслам визначений як . Як правило, визнання iсламу державною релiгiєю сполучається iз свiтськими iдеологiчними установками, яких дотриму-ються правлячi кола. Виняток становлять лише тi країни, де iсламськi принципи врахованi при формуваннi полiтичних i державних iнститутiв (Саудiвська Аравiя та країни Перської затоки) або навiть сама держава визначається як iсламська (Афганiстан, iран). Тут iслам покладений в ос-нову офiцiйної полiтико-правової теорiї i вiдiграє майже унiверсальну роль у суспiльному життi.
Усе вищевикладене не суперечить висновку про те, що конституцiї є насамперед основними законами держави, а не суспiльства, хоча вони певною мiрою i звичайно в самому загальному виглядi регламентують суспiльне життя.
§ 2. Основний закон i полiтична система суспiльства
Конституцiйне право зорiєнтоване насамперед на регламентацiю за-сад державного ладу i взаємовiдносин держави i особи. Держава ж є од-ним з найважливiших елементiв полiтичної системи суспiльства. Тому, регламентуючи основи державної органiзацiї та дiяльностi, конституцiйне право впливає i на функцiонування полiтичної системи в цiлому. Цей вплив звичайно має загальний i непрямий характер.
У полiтичнiй системi будь-якої розвинутої країни важливе мiсце займають полiтичнi партiї. Як самостiйний елемент полiтичної системи, вони вiдокремленi вiд держави. З iншого боку, партiї i держава активно взаємодiють. Спiввiдношення мiж ними в рiзних країнах виявляється по-рiзному. Рiзняться як рiвень, так i форми взаємодiї. Однак у будь-якому випадку полiтичнi партiї не є складовою частиною державного механiзму. У спiввiдношеннi останнi виступають як засiб завою-вання й утримання влади, а перша — як засiб її здiйснення.
51
Характеризуючи взаємодiю i взаємовiдносини держави i полiтич-них партiй, слiд звернути увагу на явище iнституцiоналiзацiї партiй. Це явище в вiдносно новим для конституцiйно-правового розвитку за-рубiжних країн. Їнституцiоналiзацiя полiтичних партiй виявляється у створеннi розгорнутої правової основи їхньої органiзацiї i дiяльностi. По-няття iнституцiоналiзацiї охоплює регламентацiю порядку утворення партiй, фiксацiю в законодавствi загальних вимог щодо формування про-грамних i органiзацiйних документiв, внутрiшньої структури i членства, фiнансування дiяльностi та регулювання деяких iнших питань.
Конституцiйне право регламентує окремi питання дiяльностi партiй, зокрема участь їх у виборчих кампанiях. Саме з участю у виборах консти-туцiї ряду держав пов'язують факт i необхiднiсть iснування партiй, їхнє функцiональне призначення. , — записано в ст. 4 Консти-туцiї Францiї. iншi новiтнi конституцiї мiстять бiльш загальнi визначен-ня цiлей i завдань полiтичних партiй. Зокрема, в Основному законi ФРН констатується, що (ст. 21). Близькi за змiстом формулювання можна знайти в конституцiях ряду iнших держав.
У новiтнiх конституцiях, прийнятих на початку 90-х рокiв XX ст., положення про полiтичнi партiї нерiдко доповнюються проголошенням iдей багатовимiрностi суспiльно-полiтичного життя, що є своєрiдною ре-акцiєю на вiдому практику недавнього минулого. , — записано в ст. 13 Конституцiї Росiї. ,- за-значено в Конституцiї Молдови (ст. 2). Подiбнi положення можна знайти в основних законах Бiлорусi, Болгарiї, Казахстану, Киргизстану, Узбеки-стану та деяких iнших держав. А в Конституцiї Литви зафiксовано, що (ст. 44). продолжение
--PAGE_BREAK--
Заслуговують на увагу положення основних законiв про те, що ор-ганiзацiя та дiяльнiсть полiтичних партiй повиннi пiдпорядковуватися демократичним принципам. Про це йдеться в конституцiях iспанiї, Францiї та ФРН. Деякi конституцiї забороняють таємнi i воєнiзованi об'єднання. За Конституцiєю Болгарiї, не можуть бути утворенi полiтичнi партiї на етнiчнiй, расовiй або релiгiйнiй основi. В Конституцiї Молдови
52
заборонена дiяльнiсть партiй, якi складаються iз iноземних громадян, а в Киргизстанi — полiтичних партiй iнших держав.
Нерiдко встановлюються обмеження щодо органiзацiї i дiяльностi полiтичних партiй бiльш загального характеру. Так, у вже цитованiй статтi Конституцiї Росiї забороняється створення i дiяльнiсть громадських об'єднань, цiлi чи дiяльнiсть яких спрямованi на насильницьку змiну ос-нов конституцiйного ладу, пiдривання безпеки держави, створення оз-броєних формувань, розпалення соцiальної, расової, нацiональної i релiгiйної ворожнечi.
Близькi за змiстом положення можна знайти в iнших конституцiях, прийнятих на початку 90-х рокiв, а також в основних законах, що дiють в рядi розвинутих країн. Наприклад, у ст. 21 Основного закону ФРН зазна-чається, що . На пiдставi такої статтi конституцiйний суд може заборонити ту чи iншу полiтичну партiю. Офiцiйно вiдповiдне положення трактується як таке, що спрямоване проти дiяльностi рiзного роду екстремiстських полiтич-них угруповань. Однак надмiрно узагальнений змiст наведеного положення зумовлює можливостi довiльного тлумачення його i формування державно-полiтичної практики недемократичного характеру. Подiбнi положення по-требують детальної i обгрунтованої регламентацiї вiдповiдних дiй у поточно-му законодавствi, насамперед у нормах кримiнального права. Без цього во-ни несуть реальну загрозу демократичному розвитку суспiльного i держав-но-полiтичного життя.
Свої особливостi має юридичне регулювання органiзацiї та дiяль-ностi полiтичних партiй в англомовних країнах. Конституцiя США стоїть осторонь цих питань. Органiзацiя i дiяльнiсть полiтичних партiй регла-ментуються законодавством штатiв, головним чином їхнiми виборчими законами, якi визначають процедуру створення i реєстрацiї партiй, а та-кож їхню структуру на рiвнi штатiв. Одним з головних завдань керiвних органiв партiй визнається висунення кандидатiв на виборнi посади в дер-жавних органах. У законах докладно регламентується порядок формуван-ня мiсцевих партiйних органiзацiй. За своїм змiстом цi положення мало чим вiдрiзняються вiд спецiального законодавства про полiтичнi партiї, що дiє в деяких європейських країнах.
Специфiчним є правове регулювання органiзацiї i дiяльностi полiтичних партiй у Великобританiї. Законодавство цiєї країни не перед-бачає спецiальної процедури створення i реєстрацiї саме для партiй. Ос-таннi розглядаються як звичайнi асоцiацiї за iнтересами, i в цьому вiдно-
53
шеннi формально не вiдрiзняються, наприклад, вiд спортивного клубу. Такий пiдхiд спрощує змiст i обсяг правового статусу полiтичних партiй. З iншого боку, вiн забезпечує вiдсутнiсть спецiальних юридичних обме-жень їхньої дiяльностi в полiтичнiй сферi. Це є характерним i для iнших країн, що наслiдували принципи англiйського права.
Своєрiднiсть правового становища полiтичних партiй у Великобри-танiї полягає також у тому, що про них тривалий час взагалi не згадува-лось у законодавчих актах. Уперше термiн використа-но в Законi 1937 р. про мiнiстрiв корони. Згадуються партiї також у зако-нах, якi регламентують окремi аспекти дiяльностi партiй у державно-полiтичнiй сферi, зокрема в Законi 1967 р. про компанiї, в якому встанов-лено вимогу до керiвництва останнiх повiдомляти про витрати на полiтичнi цiлi i про одержувачiв вiдповiдних коштiв. У Законi 1970 р. про народне представництво зазначено, що партiї на парламентських виборах можуть виступати пiд символами, зображуваними на виборчих бюлетенях.
Оскiльки далi формальної згадки про партiї в законодавствi не йдеться, було б невiрним стверджувати, що для Великобританiї характер-не явище iнституцiоналiзацiї полiтичних партiй. Щодо цiєї країни мож-на говорити про iнституцiоналiзацiю не партiй, а партiйних систем, тоб-то про нормативне оформлення ролi партiйної системи в органiзацiї та дiяльностi державного механiзму.
iнституцiоналiзацiя британської двопартiйної системи виявляється у пристосуваннi до неї парламенту, порядку формування уряду тощо. Так, саме з урахуванням двопартiйностi прийнятi деякi важливi правила процедури британського парламенту. Регламенти його нижньої палати передбачають видiлення протягом сесiї певного часу для опозицiї, яка та-ким чином дiстає змогу критикувати урядовi програми. За опозицiєю за-резервованi також посади голiв окремих парламентських комiтетiв.
Пiд час сесiї органiзатори головних полiтичних партiй у палатi гро-мад можуть домовлятися про так зване парування депутатiв. Це означає, що однакова кiлькiсть парламентарiїв вiд двох партiй може бути вiдсутня на засiданнi палати з причин хвороби, зайнятостi особистими справами тощо. i хоча через це зменшується кiлькiсть депутатiв, якi беруть участь в обгово-реннi i голосуваннi, проте зберiгається загальна пропорцiя двох основних парламентських сил. Подiбне спiвробiтництво в рамках двопартiйної систе-ми має характер сталої парламентської традицiї. Воно свiдчить не стiльки про вiдсутнiсть гострих суперечок мiж головними партiями, про вiдмову їх вiд постiйної конфронтацiї в парламентi, скiльки про лояльнiсть депутатiв до iснуючих партiйних структур i державних iнститутiв.
iнституцiоналiзацiя полiтичних партiй в окремих країнах здiйснюється на основi законiв або спецiальних парламентських постанов
54
про їх державне фiнансування. Вiдповiднi акти передбачають матерiальну пiдтримку партiй з боку держави за рахунок спецiального фонду коштiв. Такi закони або парламентськi постанови прийнятi в 60-90-i роки XX ст. у Великобританiї, Грецiї, iталiї, Норвегiї, США, Фiнляндiї, Швецiї та в iнших країнах. Аналогiчнi за змiстом положення можна знайти i в спецiальних законах про полiтичнi партiї.
У законах або постановах про фiнансування полiтичних партiй встановлюються умови надання державних дотацiй. Дотацiї одержують партiї, якi користуються певною пiдтримкою виборцiв. Так, у ФРН пра-во на одержання державної дотацiї мають партiї, якi зiбрали не менше де-сяти вiдсоткiв загальної кiлькостi голосiв, поданих в одномандатних ок-ругах або не менше половини вiдсотка — в багатомандатних. Фiксований вiдсоток необхiдної кiлькостi голосiв як умова одержання дотацiй вста-новлений також у Швецiї i Фiнляндiї. В Австрiї дотацiї надаються тим партiям, якi мають представництво в парламентi. У деяких країнах (iталiя i Норвегiя) умовою державного фiнансування партiй є висунення ними встановленої кiлькостi кандидатiв у депутати по округах.
Виборче законодавство Францiї передбачає надання державної допо-моги не партiям, а окремим кандидатам у депутати. Однак практично май-же завжди за цими кандидатами стоїть та чи iнша полiтична партiя. Дер-, жава компенсує певну частину виборчих витрат кандидатiв у депутати, але робить це лише в тому випадку, коли за кожного з них проголосує не менше п'яти вiдсоткiв загальної кiлькостi тих, хто брав участь у виборах по даному округу.
У випадках прямого державного фiнансування партiй кошти мiж ними розподiляються по-рiзному. Найчастiше це робиться згiдно з про-порцiєю поданих за партiї голосiв (Великобританiя, Норвегiя, США, ФРН) або завойованих ними парламентських мандатiв (Данiя, Фiнляндiя, Швецiя). Є i складнiшi формули розподiлу державних дотацiй. Так, в Австрiї кожна партiя, що провела в нижню палату парламенту не менше п'яти депутатiв, одержує основну суму дотацiї. Решта коштiв роз-подiляється пропорцiйно кiлькостi голосiв, якi одержали на виборах пред-ставленi в палатi партiї. Порядок розподiлу дотацiй, за яким великi полiтичнi партiї мають переваги, запроваджений i в iталiї.
Здебiльшого державнi кошти надаються партiям тiльки з метою часткової компенсацiї їхнiх витрат на виборчу кампанiю. У Скандинав-ських країнах дотацiї можуть використовуватись партiями i на iншi цiлi, зокрема на органiзацiйно-полiтичну роботу. Зазначенi грошовi суми зай-мають помiтне мiсце у прибутковiй частинi партiйних бюджетiв, хоча нiде не перевищують половини її обсягу.
55
Водночас законодавче визнається необхiднiсть контролю з боку дер-жави за фiнансами полiтичних партiй. iнодi таку вимогу навiть зафiксо-вано в конституцiях. При цьому звичайно йдеться про опублiкування партiями даних про джерела їхнього фiнансування. Таке або близьке за змiстом правило встановлене у ст. 21 Основного закону ФРН, ст. 21 Кон-ституцiї iталiї, ст. 14 Конституцiї Грецiї, ст. 69 Конституцiї Туреччини. Проте найповнiше цi питання регламентуються актами про фiнансування полiтичних партiй, в яких визначено строки надання фiнансових звiтiв партiй, порядок їх оголошення та перевiрки, структуру таких звiтiв тощо. При цьому, як правило, вимагається звiт не тiльки про витрати наданих державою коштiв, а й про увесь партiйний бюджет. Саме тому вiдповiднi акти не можна сприймати однозначно. З одного боку, їхнi положення ство-рюють можливостi для контролю не тiльки за партiйними фiнансами, а й над усiвю сферою органiзацiї i дiяльностi партiй. З iншого — вони сприя-ють змiцненню фiнансового становища партiй i забезпечують їм додатковi можливостi для здiйснення функцiй.
Змiст спецiальних законiв про полiтичнi партiї, що були введенi в 60-90-i роки в рядi європейських країн, зокрема в Австрiї, iспанiї, Пор-тугалiї, ФРН, є ще бiльш суперечливим. Першим з них був Закон ФРН про полiтичнi партiї, прийнятий у 1967 р. i в подальшому доповнений. Вiн вважається типовим i був узятий за взiрець тими країнами, де дiє вiдповiдне законодавство.
Важливе мiсце в спецiальних законах про партiї вiдведено регла-ментацiї питань органiзацiйного характеру. Звичайно в них встанов-люється вимога обов'язкової реєстрацiї партiй, без якої останнi практич-но позбавляються реальних можливостей для здiйснення своїх функцiй. Реєстрацiя супроводжується передаванням партiями до державних ор-ганiв (мiнiстерств внутрiшнiх справ або юстицiї) документiв, передусiм списку членiв партiї. Нерiдко однiєю з головних умов реєстрацiї визначе-но наявнiсть певної кiлькостi членiв партiї. Загальною вимогою реєстрацiї є також звiт про джерела фiнансування партiй.
Законодавство про партiї досить детально регламентує i питання внутрiшньопартiйної органiзацiї. Воно встановлює загальнi вимоги до форми i змiсту партiйних статутiв, пропонує типову органiзацiйну струк-туру партiй. Закони про партiї мiстять норми, що визначають порядок формування органiв партiй, їхню компетенцiю, взаємовiдносини в iєрархiї цих органiв тощо. За своїм змiстом спецiальне законодавство про партiї практично пiдмiняє собою партiйнi документи статутного характе-ру. Введення його спричинилося до досить жорсткої регламентацiї з боку
56
держави органiзацiї i дiяльностi полiтичних партiй. Таку регламентацiю не можна оцiнювати однозначно.
Конституцiї багатьох держав мiстять положення, якi слiд вiднести до визначення статусу iнших, неполiтичних за своїм характером гро-мадських об'єднань, зокрема професiйних спiлок. Найчастiше йдеться про право на об'єднання у профспiлки. Проте в деяких країнах в основ-них законах викладенi певнi засади органiзацiї та дiяльностi профспiлок. iнодi в конституцiях коротко згадуються асоцiацiї пiдприємцiв та iншi об'єднання. У цiлому ж обсяг конституцiйної регламентацiї згаданих еле-ментiв полiтичної системи обмежений. Це об'єктивно вiдповiдає предме-ту конституцiйно-правового регулювання.
57
Роздiл IV
ПРИНЦИП
НАРОДНОГО
СУВЕРЕНiТЕТУ
В КОНСТИТУЦiЙНОМУ
ПРАВi
§ 1. Суверенiтет як категорiя конституцiйної теорiї i практики
Конституцiоналiзм як багато-аспектне явище знаходить вияв у конституцiйнiй теорiї, в суспiльно-полiтичному русi за її реалiзацiю i в конституцiйнiй практицi. Особливий iнтерес викликає змiст консти-туцiйних принципiв (принципiв кон-ституцiї), що становлять основу теорiї i практики.
Конституцiйнi принципи — це категорiя полiтичної i правової свiдо-мостi. Вони не мають самостiйного ре-гулюючого значення. Вiдбиваючись у змiстi норм основних законiв, консти-туцiйнi принципи набувають характе-ру принципiв конституцiї. Останнi є формою нормативного закрiплення конституцiйних принципiв. Принци-пи конституцiї нерiдко прямо вклю-ченi до змiсту основних законiв, зафiксованi у виглядi так званих норм-принципiв. Принципи консти-туцiї об'єктивують вiдповiдну теорiю, матерiалiзують у правовiй формi кон-ституцiйнi принципи i тому звичайно однойменнi з ними. Разом з тим кон-ституцiйнi принципи є бiльш абст-рактними. Закрiплюючи найбiльш визнанi в суспiльствi полiтико-правовi iдеї, вони виходять у своєму значеннi за межi предмета конституцiйно-пра-вового регулювання i нерiдко мають вiдношення до характеристики право-вої системи в цiлому. продолжение
--PAGE_BREAK--
Змiст i формулювання прин-
58
ципiв конкретизуються вiдповiдно до державно-правового розвитку окре-мих країн, що пояснюється iсторичними i нацiональними особливостями такого розвитку. Самi ж принципи тiсно взаємопов'язанi i доповнюють один одного. Водночас вони рiзняться не тiльки за змiстом, а й за пред-метним спрямуванням. Наприклад, принцип подiлу влад передусiм вiдне-сений до механiзму здiйснення державної влади, принцип федералiзму — до її полiтико-територiальної органiзацiї.
Одним з найбiльш загальних конституцiйних принципiв (прин-ципiв конституцiї) є принцип суверенiтету. Поняття суверенiтету вiдоме конституцiйнiй теорiї i практицi всiх країн, хоч iснують рiзнi i досить да-лекi вiд його традицiйного тлумачення. Звичайно принцип суверенiтету асоцiюється з визначенням самого сенсу державностi. Це зумовлює його, по сутi, унiверсальне полiтико-правове значення.
З проблемою суверенiтету завжди було пов'язане визначення най-важливiших характеристик конституцiйного права, зокрема з'ясування питання про носiя влади в державi та про межi її здiйснення. Визнаною є точка зору, за якою серед усiх вiдповiдних принципiв принцип суве-ренiтету є найбiльш за своїм характером. Це пояснюється не тiльки особливостями його юридичного змiсту, а й тим значенням, яке вiн вiдiграє у процесi здiйснення внутрiшньої i зовнiшньої полiтики дер-жави. До того ж за своїм походженням суверенiтет iсторично являв полiтичну iдею, яка лише з часом набула юридичного значення.
Поняття суверенiтету вперше сформулював Жан Боден (XVI ст.), який запропонував засновану на принципi суверенiтету концепцiю держав-ної влади. За Ж. Боденом, суверенiтет — це постiйна й абсолютна, найви-ща i невiдчужувана влада в державi, яка здiйснюється як всерединi країни, так i поза її межами. Ж. Боден визнавав носiєм суверенiтету не державу, а монарха. Такий пiдхiд був зумовлений соцiально-економiчними i полiтич-ними реалiями перiоду утворення централiзованих абсолютистських дер-жав. У подальшому iдею суверенiтету розвинули представники школи при-родного права, найбiльш вiдомий з яких — Гуго Гроцiй — розмежував по-няття суверенiтету i його носiя. Г. Гроцiй розглядав суверенiтет не як саму державну владу, а як її особливу властивiсть.
Аналiз розвитку полiтико-правової теорiї засвiдчує, що поняття суве-ренiтету змiнювало свiй змiст залежно вiд особливостей конкретного iсторич-ного перiоду. У другiй половинi XVIII ст. за роки, що передували фран-цузькiй революцiї, була сформульована концепцiя народного суверенiтету. Найбiльш широке обгрунтування iдеї народного суверенiтету запропонував французький просвiтитель XVIII ст. Ж. Ж. Руссо, який визнавав народ суб'єктом i носiєм суверенної влади, джерелом повноважень усiх державних
59
органiв. Ж. Ж. Руссо прямо заперечував сумiснiсть принципу народного су-веренiтету i представницької демократiї, вважаючи за неможливе виражен-ня загальної волi, або волi народу, засобами, заснованими на представництвi.
iдеї Ж. Ж. Руссо щодо несумiсностi принципу народного суверенiте-ту i представницької демократiї мали своїх опонентiв ще за часiв францу-зької революцiї XVIII ст. Найбiльш знаними серед них були такi мислителi i полiтичнi дiячi, як Шарль Монтеск'є та Еммануїл Сiйєс. Вони прийняли iдею народного суверенiтету, але тлумачили її по-своєму. Зокрема, Ш. Мон-теск'є писав, що народ не є компетентним нi щодо безпосередньої реалiзацiї виконавчої влади, нi щодо прямої законотворчостi. Ще категоричнiшими були висловлювання Е. Сiйєса. Вiн вважав, що переважна бiльшiсть грома-дян нездатна оцiнювати змiст законiв, оскiльки, на його думку, їй не виста-чає освiти, щоб розумiти цi закони, i дозвiлля, щоб їх вивчати.
Постiйним елементом подальшого розвитку зарубiжної полiтико-правової теорiї було зiставлення представницької i безпосередньої демо-кратiї з позицiй оцiнки принципу народного суверенiтету. Домiнуючими були i залишаються погляди, згiдно з якими цьому принципу вiдповiда-ють iснуючi теорiя i практика як безпосередньої, так i представницької демократiї. Водночас принцип народного суверенiтету iнодi розглядається як своєрiдний камуфляж державно-правових реалiй. У зв'язку з цим де-якi вченi вбачають загрозу створення передумов для . Такi наслiдки, на їхню думку, можуть мати мiсце тодi, ко-ли у представницькому органi утворюється , яка дiє, посилаючись на народну довiру, хоч практично її не має.
Сам же принцип народного суверенiтету в загальному планi визна-ний в конституцiйнiй практицi абсолютної бiльшостi зарубiжних країн. , — зазначається в ст. 1 Конституцiї iталiї. Аналогiчнi або близькi за змiстом формулювання мiстяться практично в усiх основних законах, прийнятих у XIX-XX ст. ст.
iнодi у вiдповiдних конституцiйних положеннях замiсть народного суверенiтету декларується нацiональний суверенiтет. Зокрема, в ст. 1 Конституцiї iспанiї зазначено, що . Подiбний текст мiстить i ст. З Конституцiї Францiї. Така замiна термiнiв не є випадковою i свiдчить про сполученiсть понять народного, нацiональ-ного i державного суверенiтету.
Використання термiна вiдображало процес формування в XVII-XIX ст.ст. нацiональних держав. Нацiї, якi на той час утворились, набували державних форм, тож не дивно, що май-
60
же вiдразу в зарубiжнiй полiтико-правовiй науцi поняття нацiонального суверенiтету стало сприйматись як першооснова державного суверенiтету.
Що ж до прийнятого в науцi поняття державного суверенiтету, то во-но звичайно трактується як верховенство держави на своїй територiї i неза-лежнiсть у мiжнародних вiдносинах. Верховенство держави означає дiю в ме-жах її територiї тiльки однiєї публiчної влади, яка визначає повноваження усiх державних органiв i посадових осiб, а також пiдлеглiсть цiй владi всьо-го населення територiї. Незалежнiсть держави в мiжнародних вiдносинах — це її непiдпорядкованiсть будь-якiй зовнiшнiй владi, владi iнших держав.
Суверенiтет виступає як необхiдна полiтико-правова характеристи-ка держави. Поняття суверенiтету вiдображає якiснi риси держави. Вод-ночас воно прямо пов'язане з властивостями державної влади, тобто суве-ренiтет — це вияв самої природи влади. Зв'язок мiж державним i народ-ним суверенiтетом нерiдко вбачають у тому, що народ є єдиним джерелом влади, яка звичайно здiйснюється державою та її органами.
До сказаного слiд додати, що в полiтико-правовiй науцi за рубежем принцип народного суверенiтету не формулюється у виглядi загальної iдеї на-родовладдя. Подiбна термiнологiя вважається надмiрно абстрактною i в юри-дичнiй лiтературi практично не використовується. Замiсть цього тлумачать саме поняття народу, виходячи з того, що воно позначає виборчий корпус, тобто сукупнiсть громадян, якi мають право брати участь у виборах i рефе-рендумах. При цьому змiст принципу народного суверенiтету зводиться до юридичного визначення вiдповiдних прав, що прямо зафiксовано в багатьох конституцiях. , — зазначено в ст. З Конституцiї Францiї. У ст. 20 Основного закону ФРН записано, що .
Викладене трактування принципу народного суверенiтету становить змiст одного iз своєрiдних постулатiв конституцiйної теорiї i практики за рубежем. Проте iснують країни, де принцип народного суверенiтету визна-но iз застереженнями. Це передусiм Великобританiя та iншi англомовнi країни, що сприйняли головнi iдеї британського конституцiоналiзму.
Особливу роль у конституцiйнiй теорiї i практицi цих країн вiдiграє принцип суверенiтету парламенту (парламентського верховенства). Сучасне його тлумачення запропонував Альберт Дайсi — вiдомий британський уче-ний-юрист. Вiн розрiзняв юридичний суверенiтет, що мав належати парла-менту, i полiтичний суверенiтет, носiєм якого називався електорат (ви-борцi). За А. Дайсi, змiст юридичного суверенiтету виявляється в тому, що парламент має формально абсолютну законодавчу компетенцiю.
61
На вiдмiну вiд iнших країн, де повноваження представницьких ор-ганiв визначаються i тому обмежуються писаними конституцiями, у Ве-ликобританiї парламент з огляду на його суверенiтет (верховенство) i в межах реальних можливостей може приймати, змiнювати та скасовувати будь-якi закони. Не може вiн приймати закони основного характеру, якi б мали змiнюватись або скасовуватися особливим порядком. iснує лише звичайна законодавча процедура. По сутi ж iдеться не про абсолютну, су-веренну владу парламенту, а лише про його формальне верховенство в за-конодавчiй сферi. Через це багато британських авторiв вважає за краще говорити про принцип парламентського верховенства, а не суверенiтету.
Слiд зазначити, що в конституцiйнiй теорiї Великобританiї та ряду iнших англомовних країн не знайшла собi мiсця традицiйна для захiдної фiлософської i полiтико-правової думки iдея народного суверенiтету. На об-меженiсть такого пiдходу до визначення суверенiтету звертає увагу багато сучасних британських авторiв. Деякi з них намагаються поєднати юридич-ний i полiтичний суверенiтет за А. Дайсi. iншi пропонують доповнити фор-мулювання А. Дайсi новими елементами, такими як полiтичнi партiї, уряд тощо, i розглядати їх як надiленi суверенiтетом. Але у будь-якому випадку конституцiйна практика Великобританiї та iнших вказаних країн мало чим вiдрiзняється вiд реалiзацiї в державно-полiтичному життi iдей народного суверенiтету там, де вони вважаються сприйнятими.
§ 2. Народний суверенiтет i конституцiйно-правовi засоби прямої демократiї
Принцип народного суверенiтету знайшов своє вiдображення в цiлому рядi конкретних засобiв реалiзацiї влади. За змiстом цього прин-ципу до таких засобiв насамперед мають бути вiднесенi конституцiйно-правовi засоби прямої демократiї.
Найвiдомiшим i найпоширенiшим засобом прямої демократiї є ре-ферендум. Референдум — це спосiб прийняття офiцiйних рiшень шляхом проведення голосування виборцiв з питань, встановлених конституцiєю або законодавством. Таке голосування може мати загальний або локаль-ний характер (вiдповiдно загальнодержавний i мiсцевий референдуми).
iнститут референдуму має свою iсторiю. Вiн був вiдомий у державно-полiтичному життi Стародавнього Риму, де вiдповiднi заходи мали назву плебiсцитiв. За нових часiв референдум був уперше проведений 1780 р. у пiвнiчноамериканському штатi Массачусетс, а починаючи з середини XIX ст. цей iнститут був сприйнятий у бiльшостi штатiв США i в Швейцарiї. Ха-
62
рактерно, що й сьогоднi у Сполучених Штатах проводяться тiльки мiсцевi референдуми на рiвнi штатiв, адмiнiстративно-територiальних одиниць та мiст. У Швейцарiї референдуми проводяться як на мiсцевому рiвнi, так i на рiвнi федерацiї. У кiнцi XIX ст. референдум був запроваджений в окре-мих штатах Австралiї, а згодом — i в межах усiєї країни.
Не дивно, що саме в названих країнах референдуми проводились найчастiше. У Швейцарiї, починаючи з 1874 р., вiдбулося близько 150 тiльки конституцiйних референдумiв. В Австралiї з початку XX ст. було органiзовано 40 загальнодержавних референдумiв. У США лише в штатi Калiфорнiя у перiод мiж 1912 i 1978 рр. проведено понад 170 голосувань з iнiцiативи самих виборцiв.
Досить поширеним став референдум у XX ст. Ного проведення було передбачено рядом конституцiй європейських держав, прийнятих у перiод мiж свiтовими вiйнами. Зокрема, це стосується чинних конституцiй Австрiї та iрландiї. Ще частiше про цей iнститут згадують новiтнi основнi закони:
Данiї, iспанiї, iталiї, Францiї, ФРН (на рiвнi федерацiї та її суб'єктiв), Швецiї, Японiї. Органiзацiя референдумiв передбачається конституцiями майже всiх центральне- i схiдноєвропейських держав, а також держав, що утворилися на теренi колишнього СРСР. Нарештi, iнститут референдуму ши-роко вiдомий конституцiйнiй практицi країн, що розвиваються.
Майже в усiх цих випадках конституцiйна регламентацiя референ-думiв доповнюється спецiальними законами, якi деталiзують порядок їх проведення. iнодi вiдповiднi заходи здiйснюються на основi спецiальних урядових або парламентських рiшень (Грецiя, Норвегiя). Конституцiї i за-кони встановлюють певне коло суб'єктiв референдної iнiцiативи. У рiзних країнах до них вiднесенi глава держави або парламент. iнодi цi суб'єкти мають взаємодiяти. Наприклад, у Польщi референдум можуть признача-ти нижня палата парламенту або президент за згодою верхньої палати. У деяких країнах правом референдної iнiцiативи надiлена визначена части-на складу парламенту (1/3 у Словенiї, 1/5 в iталiї тощо). продолжение
--PAGE_BREAK--
У рядi країн референдум повинен бути проведений на вимогу певної кiлькостi виборцiв (петицiйний референдум). Зокрема, у Бiлорусi референ-дум призначається президентом на пропозицiю не менш, як 450 тис. ви-борцiв. У Словаччинi проведення референдуму оголошує президент на про-позицiю парламенту i на вимогу 350 тис. виборцiв. iнститут петицiйного ре-ферендуму встановлений у конституцiях iталiї, Киргизстану, Латвiї, Литви, Словенiї, бiльшостi штатiв США, Швейцарiї та деяких iнших держав.
У Великобританiї та в iнших англомовних країнах, де сприйнятi за-сади британського конституцiоналiзму, ставлення до iнституту референдуму неоднозначне. Супротивники практичної реалiзацiї iдеї референдуму вважа-
63
ють, що вона пiдiрве принцип верховенства парламенту. Бiльш помiркованi не вбачають невiдповiдностi мiж цiєю iдеєю i парламентським верховен-ством. Вони розглядають референдум як засiб додаткової апробацiї спiрних законопроектiв, застосовуваний лише з дозволу самого парламенту, гадаю-чи так: якщо парламент має верховенство, то вiн може приймати законодав-ство, яке припускає проведення референдумiв. Але парламент не буде зв'язаний результатами таких референдумiв, тобто останнi матимуть не зо-бов'язуючий, а консультативний характер. Саме такий характер мав загаль-нодержавний референдум, що вiдбувся у Великобританiї у 1975 р. з питань членства в Європейському економiчному спiвтовариствi.
Незважаючи на те, що у Великобританiї проводились рiзнi рефе-рендуми, а мiсцевi референдуми визнанi законодавче, тут, як i в деяких iнших країнах, вiдсутнiй законодавчий акт, який би встановлював цей конституцiйно-правовий iнститут.
Оцiнюючи характер i значення iнституту референдуму, не слiд сприй-мати його як абстрактно демократичний. -Головним фактором тут виступає розклад полiтичних сил у суспiльствi на момент проведення референдуму. Правлячi кола завжди мають можливостi впливати на свiдомiсть i поведiнку учасникiв референдуму та на його результати. Полiтична iсторiя знає нема-ло прикладiв, коли за результатами референдумiв приймалися рiшення ре-акцiйного характеру. Зокрема, за роки iснування в Нiмеччинi так званого третього рейху тричi на референдуми виносились принциповi полiтичнi пи-тання. i щоразу пiдтримку мала офiцiйна позицiя.
Залишаються i певнi проблеми щодо узгодженостi iдеї референду-му з самою природою представницької демократiї. Як зазначалося, цi проблеми знаходили своє вiдображення у творах iдеологiв французької революцiї XVIII ст. З часом iдеї референдуму, сполученi з рiзного роду концепцiями так званої плебiсцитарної демократiї, почали протиставляти парламентаризму. Референдум iнодi розглядають як рацiональний замiнник представницьких органiв або навiть як засiб залучення виборцiв до розв'язання конфлiктiв мiж вищими органами держави, насамперед мiж органами законодавчої i виконавчої влади.
Усi цi погляди вiдображають змiни, що вiдбулись у структурi дер-жавного механiзму. Їм передувало об'єктивне послаблення позицiй пред-ставницького органу, змiщення центру владної дiяльностi до органiв вико-навчої влади. Водночас наведенi i подiбнi оцiнки референдуму принижу-ють роль парламенту, який є одним з найбiльш демократичних механiзмiв реалiзацiї державної влади, одним з найважливiших виявiв практичного здiйснення iдеї народного суверенiтету.
Державно-правова практика зарубiжних країн свiдчить про мож-
64
ливiсть узгодження використання засобiв прямої i представницької демо-кратiї. Багато що залежить вiд характеру полiтичного режиму в тiй чи iншiй країнi, вiд традицiй у взаємовiдносинах виконавчої влади, яка в ба-гатьох випадках має право iнiцiювати референдуми, i законодавчої вла-ди. За умов демократичного розвитку гострi протирiччя мiж референдар-ною формою прямої демократiї та парламентаризмом не виникають, хоча проблеми їх спiввiдношення i взаємодiї є об'єктивними i завжди iснують.
Референдарна форма прямої демократiї має свої рiзновиди. Рефе-рендуми класифiкують за рiзними критерiями.
За предметом, за змiстом питання, що виноситься на голосування, референдуми бувають конституцiйними, законодавчими i з питань по-точної полiтики.
Конституцiйний референдум — це голосування виборчого корпусу, яке звичайно затверджує основний закон, його перегляд або внесення по-правок до нього. Конституцiйний референдум, що проводиться у федера-тивнiй державi, може бути загальнодержавним i таким, що вiдбувається в межах окремих суб'єктiв федерацiї. Порядок проведення таких рефе-рендумiв, їх узгодженiсть з iншими стадiями конституцiйної нормотвор-чостi в рiзних країнах мають свої вiдмiнностi.
Практика конституцiйних референдумiв поширена в зарубiжних країнах. Найчастiше конституцiйнi референдуми вiдбувались у Швейцарiї та в СiЛА. Проведення таких референдумiв у СiЛА передбачено конституцiями сорока дев'яти штатiв з п'ятдесяти (крiм Делаверу). За весь перiод iснування пiвнiчноамериканських штатiв як незалежних держав, конфедерацiї i феде-рацiї тут було винесено на референдуми кiлька десяткiв проектiв конституцiй i тисячi конституцiйних поправок, частина з яких була прийнята.
У деяких штатах перегляд конституцiї потребує проведення двох ре-ферендумiв. Законодавчi збори штату за своєю iнiцiативою ставлять пи-тання про формування конституцiйного конвенту. Це питання виноситься на референдум. За умов позитивного його вирiшення утворюється конвент, який i розробляє проект конституцiйної реформи. Такий проект остаточно затверджується також на референдумi. Все це є прикладом взаємозв'язкiв прямої i представницької демократiї.
Законодавчий референдум — це голосування виборчого корпусу, яке звичайно затверджує законопроект або скасовує закон, що набув чин-ностi. Така форма референдуму визнана конституцiями Данiї, Естонiї, iрландiї, iсландiї, iталiї, Латвiї, Португалiї, окремих штатiв США, Швей-царiї та iнших. Вона знайшла своє вiдображення i в основних законах, прийнятих в цiлому рядi країн, що розвиваються.
Законодавчий референдум може мати попереднiй або наступний ха-
65
рактер. У процесi проведення попереднього референдуму на голосування виноситься законопроект. Такий референдум практично завжди є затвер-джуючим, ратифiкуючим. Предметом наступного, так званого пiсляпар-ламентського референдуму є перегляд закону, який набув чинностi. Це скасовуючий референдум.
Попереднiй законодавчий референдум вiдрiзняється рiзноманiтнiстю вiдповiдних процедур. Наприклад, у Данiї пiсля прийняття законопроекту парламентом i до промульгацiї одна третина представницького органу мо-же подати на iм'я його голови письмову вимогу про те, щоб цей законопро-ект був поставлений на народне голосування. Парламент розглядає цю ви-могу i в разi схвалення її повiдомляє главу уряду (прем'єр-мiнiстра) про своє рiшення. Останнiй проголошує проведення референдуму.
У Францiї президент за пропозицiєю уряду пiд час сесiї парламен-ту або за спiльною пропозицiєю обох палат може передати на референдум будь-який законопроект щодо регулювання питань органiзацiї державної влади або щодо ратифiкацiї вiдповiдних мiжнародних договорiв.
Своєрiдний рiзновид попереднього референдуму iснує в деяких кан-тонах Швейцарiї. Тут усi надiленi виборчими правами громадяни обов'яз-ково збираються раз або двiчi на рiк для того, щоб своїм безпосереднiм го-лосуванням ратифiкувати прийнятi законодавчим органом законопроекти.
Основною процедурою проведення наступного референдуму є процеду-ра так званого народного вето. iсторично народне вето є однiєю з перших су-часних форм прямої демократiї. Вперше на практицi було реалiзоване у 1831 р. в одному з кантонiв Швейцарiї. Згiдно з цiєю процедурою, якщо у визначений конституцiєю строк певна кiлькiсть виборцiв в офiцiйнiй формi заявить про свою незгоду з прийнятим законом, останнiй обов'язково вино-ситься на референдум. Залежно вiд наслiдкiв референдуму такий закон або скасовується, або зберiгає силу.
Так, у Швейцарiї конституцiйна процедура народного вето на рiвнi федерацiї грунтується на передачi законiв i парламентських постанов на референдум за вимогою 50 тис. виборцiв або восьми кантонiв. Ана-логiчний порядок введений щодо затвердження мiжнародних договорiв. Саме ж народне вето далеко не завжди досягає своєї мети. Починаючи з 1848 р. вiдповiдна процедура в масштабах усiєї країни була застосована близько 100 разiв, проте лише в третинi випадкiв голосування призвело до скасування законiв. У США процедура народного вето визнана основ-ними законами двадцяти чотирьох штатiв.
В iталiї референдум призначається для повного або часткового ска-сування закону на вимогу 500 тис. виборцiв або п'яти обласних рад. За перiод з 1945 по 1990 р. процедура народного вето була використана в цiй
країнi лише тричi, що пов'язано з вiдносно великою кiлькiстю виборцiв, якi можуть стати iнiцiаторами вiдповiдних референдумiв.
Вiдомi й iншi процедури наступного референдуму. Зокрема, в iсландiї встановлений порядок, за яким багато що залежить вiд глави держави. Якщо президент не схвалює законопроект, останнiй все ж таки набуває чинностi i водночас передається на референдум. У разi пiдтрим-ки його на референдумi вiдповiдний закон зберiгає свою силу, у против-ному випадку — скасовується. Таке право президента слiд розглядати як своєрiдний замiнник права вето.
Референдум з питань поточної полiтики — це голосування виборчого корпусу, що прямо не стосується конституцiйної або законодавчої нормотвор-чостi. Деякi з таких референдумiв за своїм значенням i наслiдками нiчим не поступаються законодавчим або навiть конституцiйним референдумам.
Рiзновидом референдуму з питань поточної полiтики є плебiсцит. Поняття плебiсциту в юридичнiй науцi тлумачиться по-рiзному. Нерiдко воно сприймається як синонiм загального поняття референдуму. З iншо-го боку, плебiсцитами називають референдуми, що не мають законодавчо-го i конституцiйного характеру. Термiн використовується для позначення голосувань, якi проводяться для визначення полiтичного статусу територiй. Зокрема, плебiсцити проводяться з питань визначення державної належностi окремих територiй. У мiжнародному правi плебiсцит характеризується як засiб i юридична пiдстава територiальних змiн. Плебiсцитами є також голосування з питань форми держави.
Прикладом плебiсциту є голосування населення Саарської областi на предмет включення її до складу ФРН, яке вiдбулося в 1957 р. Пiсля другої свiтової вiйни плебiсцити з питань визначення форми державного правлiння були проведенi в iталiї, Францiї та Грецiї. При цьому основнi закони цих держав спецiально не видiляють плебiсцит як окремий рiзновид референду-му, а Конституцiя Грецiї взагалi не знає референдарної форми прямої демо-кратiї. У ФРН плебiсцити з питань територiальних змiн у межах федерацiї визнанi єдиним з можливих рiзновидiв загальнодержавних референдумiв. Це зроблено шляхом тлумачення федерального основного закону.
Конституцiйнiй теорiї i практицi вiдомi обов'язковi i факульта-тивнi референдуми. Така класифiкацiя грунтується на врахуваннi умов i пiдстав проведення референдуму.
Обов'язковий референдум — це голосування виборчого корпусу, яке обов'язково проводиться з тих питань, що визначенi в конституцiї або в законодавствi. Обов'язковий характер мають плебiсцити з територiаль-них питань. Обов'язковими є звичайно конституцiйнi референдуми.
Факультативний референдум — це народне голосування (голосуван-
67
ня виборчого корпусу) з питань, визначених у конституцiї або в законо-давствi, що проводиться лише за певних умов, встановлених там само. Та-ке голосування проводиться не автоматично, а за iнiцiативою певного числа суб'єктiв федерацiї або адмiнiстративно-територiальних одиниць, державного органу (парламенту, президента тощо), частини депутатiв або частини виборчого корпусу.
iнодi класифiкацiя референдумiв з урахуванням умов i пiдстав їх про-ведення пов'язується з питанням про юридичнi наслiдки вiдповiдних голо-сувань. Окремi теоретики-конституцiоналiсти вважають, що рiшення, якi приймаються за результатами обов'язкових референдумiв, мають прiоритет-не значення i навiть вищу юридичну силу щодо аналогiчних за змiстом рiшень, прийнятих парламентами. На їхню думку, цi рiшення можуть бути скасованi або змiненi лише за результатами нових референдумiв. Рiшення, прийнятi на факультативних референдумах, можуть бути предметом власне парламентського перегляду, i самим парламентам вирiшувати питання про такий перегляд. Звiдси рiшення, прийнятi за результатами факультативних референдумiв, сприймаються як такi, що за своєю юридичною силою нiчим не вiдрiзняються вiд звичайних парламентських рiшень. продолжение
--PAGE_BREAK--
Такий пiдхiд грунтується на фактичному протиставленнi референ-дарної форми парламентаризму. Як зазначалося, ця форма не суперечить змiсту теорiї i практики народного представництва. Навпаки, навiть за наявностi певних розходжень мiж концепцiями прямої i представницької демократiї вiдповiднi механiзми реалiзацiї влади звичайно поєднуються i доповнюють один одного. До того ж саме державно-полiтичне життя за-рубiжних країн не дає пiдстав говорити про будь-яку вiдмiннiсть мiж юридичними наслiдками обов'язкових i факультативних референдумiв.
За юридичними наслiдками референдуми можна класифiкувати як зобов'язальнi i консультативнi. Рiшення, прийняте за результатами зо-бов'язального референдуму, має юридичне обов'язкове значення, а у ви-падку консультативного референдуму воно такого значення не має i сприймається як полiтична порада, висловлена виборчим корпусом. Про-те хоча така порада не має юридичної сили, об'єктивно державнi органи не можуть не враховувати народне волевиявлення на референдумi.
Конституцiї переважної бiльшостi держав визнають можливiсть проведення тiльки зобов'язальних референдумiв.
Досить поширеною є практика консультативних референдумiв у США. В конституцiйнiй теорiї цiєї країни прийняте тлумачення принци-пу подiлу влад, за яким формально не припускається будь-яке делегуван-ня повноважень законодавчим органом. Тому проведення зобов'язальних попереднiх референдумiв за iнiцiативою законодавчих органiв окремих
68
штатiв звичайно розцiнюється судами як таке, що суперечить консти-туцiї. Водночас за ознакою вiдповiдностi конституцiї визначається за-коннiсть проведення попереднiх консультативних референдумiв.
До засобiв прямої демократiї належить також iнститут народної за-конодавчої iнiцiативи. За його змiстом визначена в конституцiї кiлькiсть виборцiв має право поставити в парламентi питання про прийняття закону, i представницький орган зобов'язаний розглянути це питання.
Народна законодавча iнiцiатива є вiдносно новим засобом прямої демократiї. Вперше вона була запроваджена в XIX ст. в окремих штатах США. Спочатку народна iнiцiатива тут мала на метi зобов'язати законо-давчий орган розробити i прийняти закон щодо пропонованого виборця-ми питання або, у випадку вiдмови парламенту зробити це, спонукати йо-го винести питання на референдум. За таких умов розробка законопроек-ту завжди визнавалася функцiєю законодавчого органу. З часом був прий-нятий iнший порядок реалiзацiї народної iнiцiативи: самi виборцi, якi ви-ступають з такою iнiцiативою, можуть або навiть повиннi скласти зако-нопроект i запропонувати його законодавчому органу. Останнiй або прий-має цей законопроект, або виносить його на референдум. iснує i такий варiант: законодавчий орган розглядає, потiм виносить законопроект на народне голосування. Водночас у деяких штатах законодавчий орган мо-же винести на референдум свiй власний, альтернативний проект закону. В усiх випадках народна iнiцiатива сполучається з референдумом.
iнститут народної законодавчої iнiцiативи встановлений також кон-ституцiями ряду європейських держав, але тут вiн не пов'язується з рефе-рендумом. В iталiї народна iнiцiатива здiйснюється шляхом внесення у пар-ламент постатейно розробленого законопроекту вiд iменi не менше, нiж 50 тис. виборцiв. В Австрiї кожна пропозицiя, що надiйшла до центральної виборчої комiсiї вiд iменi 100 тис. виборцiв, або однiєї шостої частини грома-дян у трьох землях, якi надiленi виборчими правами, передається на обгово-рення у парламент. Така пропозицiя повинна мати форму законопроекту. В iспанiї передбачена можливiсть реалiзацiї народної iнiцiативи за умови її пiдтримання 500 тис. виборцiв. Така iнiцiатива не поширюється на проекти органiчних законiв, законiв про оподаткування, мiжнароднi вiдносини, а та-кож з питань помилування. У Румунiї народна законодавча iнiцiатива потре-бує пiдтримки з боку 250 тис. виборцiв, у Бiлорусi та Литвi — 50 тис., у Кир-гизстанi та Югославiї — ЗО тис., у Македонiї та Словенiї — 10 тис. i 5 тис. виборцiв вiдповiдно, а в Латвiї — десятої частини усiх виборцiв.
iнститут народної законодавчої iнiцiативи вiдомий конституцiям 22 штатiв США. В окремих штатах (Калiфорнiя, Орегон та деякi iншi) ви-борцi мають право iнiцiювати не тiльки звичайнi законопроекти, а й про-
69
екти конституцiйних поправок. iншими словами, тут iснує народна кон-ституцiйна iнiцiатива. Кiлькiсть виборцiв, якi мають пiдписати петицiю щодо такого проекту, визначається в рiзних штатах у межах вiд кiлькох тисяч до половини зареєстрованих. Конституцiйнi iнiцiативи виборцiв ви-магають пiдтримки вiд ЇО до 15 вiдсоткiв їх загальної чисельностi.
Народна конституцiйна iнiцiатива iснує i в Швейцарiї, як на рiвнi суб'єктiв, так i на рiвнi федерацiї. В останньому випадку конституцiйнi поправки за умови пiдтримання їх 100 тис. виборцiв можуть бути внесенi до парламенту у виглядi загальних пропозицiй або конкретних проектiв. Пiсля розгляду парламентом їх обов'язково виносять на референдум. Ха-рактерно, що застосування такого засобу здiйснення прямої демократiї, як народна конституцiйна iнiцiатива, має своєрiднi наслiдки. Зокрема, виборцi iнодi пропонують поправки, якi, по сутi, не стосуються предмета конституцiйного регулювання.
Положення про народну конституцiйну iнiцiативу мiстяться в основ-них законах ряду iнших країн. Кiлькiсть виборцiв, якi мають пiдписати пе-тицiю щодо конституцiйної поправки, визначена по-рiзному. Наприклад, у Румунiї це 500 тис. виборцiв, у Киргизстанi та Литвi — 300 тис., у Мол-довi — 200 тис., у Бiлорусi та Македонiї — 150 тис., у Словенiї — ЗО тис. виборцiв.
Одним iз засобiв прямої демократiї можна вважати так званий на-родний розпуск представницького органу, запроваджений у рядi швей-царських кантонiв. Конституцiї вiдповiдних кантонiв передбачають, що питання про розпуск i переобрання всього складу представницького орга-ну має бути винесене на референдум, якщо цього вимагає певна кiлькiсть виборцiв. Звичайно це та сама кiлькiсть виборцiв, яка може iнiцiювати проект закону або конституцiйної поправки. Якщо пропозицiя виборцiв пiдтримана на референдумi, законодавчий орган розпускається й оголо-шуються вибори його нового складу.
iнститут народного розпуску в даному випадку лише зовнi виглядає зверхнiм щодо представницького органу. До того ж правом розпуску пар-ламенту в багатьох країнах надiлений глава держави, що, однак, не дає пiдстав говорити про його прiоритет у здiйсненнi влади або його домiную-че становище в державному механiзмi. iнститут народного розпуску там, де вiн iснує, є засобом збалансування цього механiзму, поєднання позитив-них якостей прямої i представницької демократiї.
70
§ 3. Народний суверенiтет i вибори
Принцип народного суверенiтету виявляється i у змiстi засобiв представницької демократiї, до яких насамперед належать вибори. Ос-таннi є не тiльки формою реалiзацiї iдей представницької демократiї i способом формування такого органу, як парламент, а й виступають у ролi однiєї з визначальних характеристик природи самого народного представ-ництва. Водночас вибори є способом формування iнших вищих органiв держави, зокрема, в республiках обирається глава держави — президент.
Вибори бувають прямими i непрямими. Прямi вибори вiдбуваються за умов, коли виборцi безпосередньо виявляють своє ставлення до канди-датiв шляхом голосування. Прямими, як правило, є парламентськi вибо-ри i вибори до iнших представницьких органiв. Шляхом прямих виборiв звичайно обирається глава держави у переважнiй бiльшостi президент-ських республiк i республiк з так званою змiшаною формою правлiння. На непрямих виборах волевиявлення виборцiв опосередковується спецiаль-ною колегiєю вибiрникiв (президентськi вибори у США) або самим парла-ментом чи створеним на його основi зiбранням (президентськi вибори в парламентарних республiках).
Прямi вибори за порядком органiзацiї i проведення багато в чому спiввiдносяться з референдумом. Головна ж вiдмiннiсть мiж ними поля-гає в тому, що народне волевиявлення на референдумi є за своєю суттю безпосередньою владною дiяльнiстю виборчого корпусу, а волевиявлення на виборах лише визначає того, хто буде уповноважений займатися влад-ною дiяльнiстю.
Особливiстю прямих виборiв є те, що вони пов'язанi з необхiднiстю уз-годження волевиявлення виборцiв i вiдповiдної дiяльностi обраних, тобто з певним сполученням їхнiх воль. Це сполучення в теорiї iнодi розглядають як своєрiдну угоду. Звiдси поява термiна . Але, незважа-ючи на термiнологiю, взаємовiдносини виборцiв та обранцiв не можна ото-тожнювати з такими, що виникають мiж учасниками цивiльно-правових до-говорiв, зокрема договору доручення. На виборах i при здiйсненнi мандата волi виборцiв та їхнiх обранцiв не протистоять одна однiй, як це має мiсце у цивiльно-правових договiрних вiдносинах. Цi волi спрямованi на досягнення однiєї мети — замiщення i реалiзацiю цього мандата. Вибори не призводять до виникнення якихось суб'єктивних стосункiв мiж виборцями та обранця-ми. Волевиявлення виборцiв обмежується самим актом обрання i за умов прийнятого в розвинутих країнах вiльного мандата практично не впливає на змiст конституцiйно-правового статусу парламентарiїв. Статус останнiх ви-значається конституцiєю i законодавством, а не волею виборцiв.
71
Вибори у представницькi органи проводяться iз застосуванням рiзних юридичних процедур. Ключовою стадiєю виборчого процесу є ви-сунення кандидатiв у депутати. У деяких країнах вiдповiдна дiяльнiсть законом вiднесена виключно до полiтичних партiй (Австрiя, Португалiя, Фiнляндiя, Швецiя). В iталiї, ФРН та в цiлому рядi iнших країн висунен-ня кандидатiв здiйснюється не тiльки партiями, а й самими виборцями. При цьому для реєстрацiї кандидатiв потрiбно, щоб вiдповiднi документи були пiдписанi певною кiлькiстю виборцiв по кожному округу (наприк-лад, у ФРН — 200 виборцiв, в iталiї — 350).
Виборче право знає i порядок самовисунення кандидатiв. Так, у Францiї кожний громадянин, який квалiфiкований законом як можли-вий кандидат у депутати, може самовисунутись на виборах у нижню па-лату парламенту за умови, що його реєстрацiя вiдбудеться не пiзнiше, нiж за три тижнi до дня голосування. В англомовних країнах з парламен-тарними формами правлiння також прийнятий порядок самовисунення кандидатiв та їх реєстрацiї за умови необхiдної пiдтримки з боку ви-борцiв. До того ж така пiдтримка має, по сутi, символiчний характер. На-приклад, у Великобританiї для реєстрацiї кандидата достатньо його влас-ної заяви, письмово пiдтриманої десятьма виборцями.
Особливiстю виборчого права країн, де встановлений порядок самови-сунення кандидатiв або формального їх висунення за iнiцiативою виборцiв, є наявнiсть так званої виборчої застави. Виборча застава — це певна грошо-ва сума, визначена законом, яку кандидат у депутати вносить у момент йо-го реєстрацiї. Пiсля закiнчення виборiв ця сума повертається йому лише за умови певної пiдтримки виборцiв, визначеної за результатами голосування. Зокрема, у Великобританiї виборча застава у розмiрi 500 ф. ст. не повер-тається, якщо кандидат зiбрав менше, нiж 5 % загальної кiлькостi голосiв, поданих у вiдповiдному окрузi. В Нiдерландах застава втрачається, якщо кандидат був пiдтриманий виборцями, голоси яких становлять менше, нiж 3/4 так званої виборчої квоти (середньої кiлькостi голосiв, необхiдних для замiщення одного депутатського мандата за пропорцiйною виборчою систе-мою). Подiбна застава вiдома виборчому праву Австралiї, Канади, Францiї, Японiї, країн Балтiї та багатьох iнших.
У реальному державно-полiтичному життi висунення кандидатiв у депутати майже завжди здiйснюється полiтичними партiями. У бiльшостi випадкiв цю функцiю беруть на себе керiвнi органи партiї. Практично в кожнiй країнi є округи, де в силу рiзних обставин забезпечена пiдтримка виборцями представникiв певної партiї. За таких умов добiр кандидатiв наперед вирiшує результат виборiв. У свою чергу, iснування надiйних ви-борчих округiв зумовлює так зване десантування, коли висувають канди-
72
датiв, якi не мають з округом нiякого зв'язку, але їх обрання має велике значення для полiтичних партiй. Звичайно на виборах у таких округах балотуються керiвники партiй.
Значними особливостями характеризується порядок висунення кандидатiв у депутати й на виборнi посади у СiЛА. Тут вiн практично зав-жди має суто партiйну природу. Майже в усiх штатах законодавче визна-чена спрощена процедура висунення кандидатiв вiд так званих встанов-лених партiй. Ними визнанi головнi полiтичнi партiї США — демокра-тична i республiканська. iншi партiї набувають статусу встановлених ли-ше пiсля того, як пiд петицiєю про висунення їхнiх кандидатiв буде по-ставлена певна кiлькiсть пiдписiв виборцiв. У рiзних штатах ця кiлькiсть визначена вiд кiлькох тисяч до десяткiв тисяч пiдписiв. Для того щоб партiї були визнанi як встановленi, вони також мають одержати пiдтрим-ку на самих виборах. Звичайно, це кiлька вiдсоткiв загального числа ви-борцiв, що взяли участь у голосуваннi.
Встановленi партiї висувають кандидатiв шляхом так званих пер-винних виборiв — праймерiз. Лише в одному штатi висунення кандидатiв вiдбувається на партiйних з'їздах, а ще в чотирьох процедури праймерiз сполучаються з визначенням кандидатiв на з'їздах. З використанням про-цедур первинних виборiв висувають кандидатiв у президенти, губернато-ри, члени федерального конгресу i законодавчих органiв штатiв, а також на деякi виборнi посади мiсцевого рiвня. продолжение
--PAGE_BREAK--
Праймерiз — це висунення кандидата iз застосуванням голосуван-ня виборцiв. Але на вiдмiну вiд самих виборiв на праймерiз обираються кандидати на виборнi посади, якi пiсля цього балотуються у звичайному порядку. Як правило, праймерiз мають закритий характер, тобто кожна партiя проводить голосування окремо i залучає до нього тiльки своїх прихильникiв. У семи штатах проводяться вiдкритi праймерiз, коли у вiдповiдних процедурах беруть участь усi виборцi незалежно вiд партiйного членства. У пiвденних штатах припускається проведення до-даткових праймерiз: якщо жоден з кандидатiв не набрав бiльше полови-ни поданих голосiв, проводиться другий тур за участю двох кандидатiв, якi здобули найбiльшу пiдтримку в першому турi. У будь-якому випадку первиннi вибори мають суто партiйний характер.
Порядок висунення кандидатiв, подiбний праймерiз, iснує i в дея-ких iнших країнах. Зокрема, в Бельгiї для визначення кандидатiв у де-путати парламенту проводяться так званi пули. На вiдмiну вiд амери-канських праймерiз, процедури яких визначенi законом, пули е суто партiйними заходами. В пулах мають право брати участь, а iнодi й зо-бов'язанi це робити, усi члени партiї, яка має намiр висунути своїх кан-
73
дидатiв на виборах. Порядок проведення пулiв визначений статутами всiх головних полiтичних партiй цiєї країни.
Дiяльнiсть полiтичних партiй визначав змiст iнших стадiй виборчо-го процесу. Вони беруть активну участь у роботi органiв, створюваних для проведення виборiв, а в рядi країн — у формуваннi таких органiв. У де-яких країнах полiтичнi партiї навiть готують виборчi бюлетенi. Саме партiї ведуть передвиборну агiтацiю, забезпечують контроль за можливи-ми порушеннями в процесi виборiв тощо. Практично вибори в розвинутих країнах набули характеру однiєї з форм суто партiйної дiяльностi.
Визначаючи парламентськi вибори як форму реалiзацiї iдей пред-ставницької демократiї, слiд також згадати встановлений законодавством окремих країн принцип обов'язкового голосування. Так, у ст. 48 Консти-туцiї iталiї голосування на виборах розцiнюється як громадський обов'язок. За ухилення вiд участi в голосуваннi передбачається застосу-вання так званих моральних санкцiй: мер — голова представницького ор-гану мiсцевого самоврядування — у вiдповiдних випадках має право публiчно висловити громадський осуд. Виборчi закони Австралiї, Бельгiї, Люксембургу, Нiдерландiв i Туреччини передбачають грошовi штрафи за неучасть у голосуваннi. В Австрiї i Грецiї як альтернатива штрафним санкцiям припускається можливiсть адмiнiстративного арешту.
Обов'язковий порядок голосування зумовлює штучне пiдвищення ак-тивностi виборцiв. Однак за своєю природою таке голосування суперечить iдеї вiльного волевиявлення на виборах. Це волевиявлення становить сенс самого виборчого права як суб'єктивного права громадян. Ставлення до го-лосування i до участi у виборах в цiлому як до обов'язку має рацiю лише тодi, коли воно саме по собi склалося у свiдомостi виборцiв.
Визначальним для характеристики парламентських виборiв як фор-ми реалiзацiї iдей представницької демократiї є поняття виборчої системи. Виборча система — це встановлений конституцiєю i законодавством по-рядок визначення результатiв виборiв. У деяких країнах як синонiм по-няття виборчої системи використовується термiн . iснує три рiзновиди виборчих систем, кожний з яких має багато конкретних варiантiв. Це мажоритарнi, пропорцiйнi i змiшанi виборчi системи.
Виборчi системи, в основу яких покладений принцип бiльшостi, на-зиваються мажоритарними. iсторично саме цi системи були запровадженi першими. Незважаючи на всю вiдмiннiсть правил, що становлять змiст ма-жоритарних систем у рiзних країнах, розрiзняють двi головнi їх форми.
Однiєю з таких форм є мажоритарнi виборчi системи абсолютної бiльшостi, за якими обраним вважається той кандидат, який одержав 50 % встановленої в законi або загальної кiлькостi поданих в окрузi голосiв i ще
74
один голос, тобто той, хто користується абсолютною пiдтримкою виборцiв, якi брали участь у голосуваннi. У випадках, коли жоден з кандидатiв не набере необхiдної кiлькостi голосiв, питання про замiщення мандата або виборної посади залишається вiдкритим. Як свiдчить зарубiжна виборча практика, така ситуацiя є ординарною. Для того щоб зробити вибори ре-зультативними, застосовують рiзнi засоби. Наприклад, на повторне голосу-вання (перебалотування) пропонуються двi кандидатури, якi попередньо набрали найбiльшу кiлькiсть голосiв.
Недолiк мажоритарних систем абсолютної бiльшостi полягає в тому, що голоси, поданi за переможених кандидатiв, фактично пропадають. Хо-ча кiлькiсть цих голосiв може наближатися до половини поданих в окрузi, волевиявлення вiдповiдних виборцiв не матиме практичного значення.
За правилами мажоритарних систем вiдносної бiльшостi, обраним у виборчому окрузi визнається той кандидат (або партiйний список канди-датiв), який набрав бiльше голосiв, нiж кожний окремий його конкурент, хоча це i становить менше половини всiх поданих в окрузi. Така виборча система ще у XVIII ст. була прийнята на парламентських виборах у Вели-кобританiї. З часом вона була пристосована для полiтичних потреб ряду iнших англомовних країн. Прихильники цiєї виборчої системи розцiнюють як її позитивну якiсть те, що вона сприяє утворенню стабiльних парла-ментiв i урядiв. Однак така стабiльнiсть має штучний характер, не кажучи вже про те, що вибори в парламент можуть дати вкрай спотворене уявлен-ня про дiйсне спiввiдношення суспiльно-полiтичних сил.
Мажоритарнi виборчi системи вiдносної бiльшостi завжди результа-тивнi. Водночас партiя, яка завоювала бiльшiсть мiсць у парламентi, за загальною кiлькiстю поданих за неї голосiв може поступатися iншiй партiї. Така ситуацiя двiчi складалася в пiслявоєннi роки у Великобри-танiї. При застосуваннi правил мажоритарних систем вiдносної бiльшостi теоретично можливе i таке, що одна з партiй в масштабах усiєї країни одержить, порiвняно з конкурентами, найбiльшу кiлькiсть голосiв, але разом з тим не здобуде жодного мандата.
Мажоритарнi системи вiдносної бiльшостi суттєво впливають i на полiтичну поведiнку населення пiд час виборiв. Наприклад, у Великобри-танiї вважають, що у частини виборцiв iснує так званий синдром втраче-ного голосу. Побоюючись, що в разi голосування за кандидатури їхнiй вибiр не вiдiб'ється на кiнцевому результатi або об'єктивно полегшить обрання небажаного для них кандидата, потенцiйнi виборцi таких партiй голосують за кандидата тiєї з двох головних партiй, програ-ма якої ближче до їхнiх поглядiв. iншими словами, частина виборцiв дiє за принципом . iснування синдрому втра-
75
ченого голосу посилює позицiї двопартiйної системи там, де вона скла-лась, або прискорює бiполярне розмежування виборчого корпусу.
Вибори за мажоритарними системами, як правило, проводяться в одномандатних округах.
iншим рiзновидом виборчих систем є пропорцiйнi системи. Голов-на вiдмiннiсть їх вiд мажоритарних виявляється в тому, що вони грунту-ються не на принципi бiльшостi, а на вiдповiдностi завойованих партiєю депутатських мандатiв кiлькостi одержаних нею на виборах голосiв.
iдеї пропорцiйного представництва також мають свою iсторiю. На початку 40-х рокiв XIX ст. їх почали запроваджувати у Францiї i Швей-царiї. Трохи пiзнiше цi iдеї стали популярними в наукових i полiтичних колах майже всiх європейських країн. Поступово вони знайшли своє вiдбиття i в законодавствi. Нинi пропорцiйнi виборчi системи є найбiльш поширеними в розвинутих країнах.
Форми пропорцiйного представництва характеризуються рiзно-манiтнiстю. Важко знайти двi країни, де б цi форми збiгалися в деталях. Однак усi без винятку форми такого представництва мають певнi спiльнi риси i грунтуються на двох началах. Це — необхiднiсть визначення так званого виборчого метра та iснування умовної передачi голосiв. Виборчий метр (квота) — це найменша кiлькiсть голосiв, необхiдних для обрання одного депутата за пропорцiйними виборчими системами. Використову-ються рiзнi методи визначення метра, бiльшiсть з них пов'язана з досить складними математичними пiдрахунками. Умовна передача голосiв — це обов'язкове зарахування голосiв, поданих за кандидата понад кiлькiсть, визначену виборчим метром, iншому кандидату, який не набрав не-обхiдного числа голосiв. Умовна передача голосiв вносить штучний еле-мент у пропорцiйне представництво.
Вибори за пропорцiйними системами проводяться в багатомандат-них округах, тому що навiть теоретично не можна подiлити один мандат мiж кiлькома кандидатами. Враховуючи те, що парламентськi вибори за рубежем практично завжди мають партiйний характер, виборцi за умови пропорцiйного представництва голосують не за окремi кандидатури, а за партiйнi списки. Подiлом загальної кiлькостi голосiв, поданих за список, на виборчий метр визначається число представникiв, обраних вiд даного списку, тобто партiї.
У бiльшостi випадкiв застосовується правило вiльних спискiв. Во-но дає змогу виборцям виражати своє ставлення до кожного з кандидатiв, занесених у конкретний партiйний список. Для цього в бюлетенi вони вказують, кого з кандидатiв вiд партiї волiли б бачити обраним у першу чергу, кого — в другу i т. д. В окремих країнах (Фiнляндiя, Швейцарiя)
76
свобода вибору пiд час голосування не обмежується кандидатами тiльки одного партiйного списку.
Рiдше використовується правило зв'язаних спискiв, за яким порядок розташування кандидатiв у списку визначає сама партiя, а виборець голосує за список у цiлому (Албанiя, Естонiя, iзраїль). У деяких країнах вибiр го-лосуючого обмежується одним кандидатом у вiдповiдному списку (Бельгiя, Данiя, Нiдерланди). Таке правило гарантує полiтичним партiям обрання будь-якого кандидата, чиє прiзвище стоїть у чiльнiй частинi списку в тому виборчому окрузi, де партiї мають достатню i стабiльну пiдтримку. Практич-но в таких випадках виборцi позбавленi можливостi визначити своє ставлен-ня до конкретних кандидатiв.
Пiд час виборiв за пропорцiйними системами звичайно утворюють досить великi за кiлькiстю населення округи. iснує закономiрнiсть: у бiльших округах чiткiше виявляються переваги пропорцiоналiзму. iде-альним варiантом вважається той, коли вся країна розглядається як єди-ний виборчий округ. Це має мiсце на парламентських виборах в Нiдер-ландах та iзраїлi. В Японiї за таким принципом обирається частина депу-татiв верхньої палати парламенту. Форма загальнодержавного виборчого округу прийнята i в деяких iнших країнах. У багатьох країнах дiє так званий принцип вирiвнювання, за яким певна частина мандатiв зазда-легiдь видiляється для розподiлу в масштабi всiєї країни. Це робиться, щоб деформацiї пропорцiоналiзму, якi виявляються при роз-подiлi мандатiв в окремих округах.
Ще одним рiзновидом виборчих систем є змiшанi системи, яким властивi елементи мажоритаризму i пропорцiоналiзму. Характерним при-кладом змiшаної системи є виборча система, встановлена законодавством ФРН. Половина депутатiв нижньої палати парламенту тут обирається в одномандатних округах за мажоритарною системою вiдносної бiльшостi. iнша половина обирається за пропорцiйною системою на основi партiйних спискiв, висунутих у землях — суб'єктах федерацiї. Вiдповiдно кожному виборцю надається два бюлетенi. Один подається за конкретного канди-дата, другий — за список полiтичної партiї.
Трапляються формальнi сполучення мажоритаризму i про-порцiоналiзму. Наприклад, в Австралiї нижня палата парламенту оби-рається за мажоритарною системою абсолютної бiльшостi, а верхня — на основi пропорцiйного представництва. Змiшанi виборчi системи поширенi в зарубiжних країнах.
Характеризуючи пропорцiйнi i змiшанi виборчi системи, слiд за-значити, що законодавство багатьох країн мiстить положення, якi об'єктивно зумовлюють фактичне порушення пропорцiйного представниц-
77
тва. Найбiльш характерним прикладом таких положень є норми, що рег-ламентують застосування так званих вiдсоткових застережень. Зокрема, у ФРН в розподiлi мандатiв на основi пропорцiоналiзму мають право бра-ти участь лише тi полiтичнi партiї, якi одержали не менше 5 % голосiв їх загальної кiлькостi у масштабах усiєї країни або провели в депутати своїх кандидатiв не менше, нiж у трьох територiальних округах. Така практика характеризується в нiмецькiй юридичнiй лiтературi як . Якщо зважити на те, що вiдсотковому застережен-ню на конкретних виборах можуть не вiдповiдати кiлька партiй, значна кiлькiсть виборцiв залишиться практично не представленою.
Положення про вiдсотковi застереження можна знайти в законо-давствi бiльшостi країн, де прийнятi пропорцiйнi та змiшанi виборчi сис-теми. Розглянуте й iншi обмеження пропорцiйного представництва зви-чайно пояснюються потребами не розпорошувати полiтичнi сили в парла-ментах i тим самим забезпечити стабiльнiсть уряду. продолжение
--PAGE_BREAK--
Подiбнi застереження об'єктивно сприяють змiцненню позицiй ве-ликих партiй i звужують сферу дiяльностi iнших.
У цiлому ж значення будь-яких виборчих систем не треба абсолю-тизувати. Вони звичайно сприймаються лише як спосiб наближення до бiльш-менш справедливого представництва i в жодному разi не як метод досягнення iдеального результату.
78
Роздiл V
ФОРМА ДЕРЖАВИ
В КОНСТИТУЦiЙНОМУ
ПРАВi
Однiєю з найголовнiших характеристик
державного ладу будь-якої країни
є форма держави, в якiй виявляються
особливостi органiзацiї влади,
вiдбивається спiввiдношення окремих
ланок державного механiзму.
Форма держави — це сукупнiсть
найбiльш загальних ознак держави,
якi зумовленi iнституцiональними
i територiальними способами органiзацiї
влади.
Нерiдко форма держави сприймається як сукупнiсть саме таких способiв. Елементами форми держави, що прямо стосуються змiсту конституцiйного права, є форма державного правлiння (iнституцiональнi характеристики органiзацiї влади) i форма державного устрою (територiальнi характеристики).
§ 1. Форма державного правлiння
Форма державного правлiння — це спосiб органiзацiї державної влади, зумовлений принципами взаємовiдносин вищих органiв держави. Характер форми державного правлiння спiввiднесений з конституцiйно-правовим статусом кожного з вiдповiдних органiв. Зовнi форма правлiння зумовлена насамперед тiєю юридичною i фактичною роллю, яку вiдiграє в державному механiзмi глава держави, а також порядком формування цього iнституту. Однак по сутi визначальними тут є взаємовiдносини ор-ганiв законодавчої i виконавчої влади.
Характер взаємовiдносин вищих органiв держави е визначальним i з точки зору теорiї подiлу влад. iдея подiлу влад у найбiльш чiткому i послiдовному викладi була запропонована вже згадуваним Ш. Монтеск'є. Вiн розрiзняв три влади — законодавчу, виконавчу i судову. Кожна з них мала здiйснюватися вiдповiдними органами (органом). Усi три влади ви-значалися як рiвнозначущi i взаємно зрiвноваженi. Ш. Монтеск'є розгля-дав подiл влад не як простий подiл функцiй мiж рiзними державними ор-ганами, а як розмежування полiтичних сил, що здiйснюється в iм'я полiтичних свобод. На його думку, зосередження всiх названих влад у ру-ках однiєї особи чи групи осiб було б неприпустимим. Як альтернативу деспотизму i гарантiю додержання прав i свобод особи розглядали подiл влад i всi наступнi прихильники цiєї iдеї.
Концепцiя Ш. Монтеск'є справила великий вплив на розвиток кон-ституцiйної теорiї i практики i, зокрема, знайшла пряме вiдображення в конституцiйних актах перiоду французької революцiї XVIII ст. Одне з по-ложень Декларацiї прав людини i громадянина 1789 р. визначало, що . Характерно, що Декларацiя у тiй чи iншiй формi була iнкорпорована до змiсту багатьох прийнятих за два столiття конституцiй Францiї, включаючи i чинну.
Принцип подiлу влад є пiдiрунтям Конституцiї СiЛА 1787 р., хоча прямо в її текстi вiн i не згадується. Цей принцип знайшов пряме вiдобра-ження в структурi американської конституцiї. Так, першi три з семи статей її головного тексту присвяченi органiзацiї i повноваженням органiв законо-давчої, виконавчої i судової влад. Юридична форма закрiплення принципу подiлу влад тут має вигляд структурно-функцiонального визначення кожно-го з вищих органiв держави у нормах основного закону.
Саме така форма закрiплення подiлу влад довгий час була загаль-ноприйнятою в конституцiйному правi зарубiжних країн, якi реально або номiнальне сприйняли названий принцип. У багатьох новiтнiх консти-
80
туцiях, прийнятих на початку 90-х рокiв XX ст., вiдповiдний принцип до того ж прямо задекларований. Декларуючи на конституцiйному рiвнi подiл влад, правлячi кола застерiгають необхiднiсть вiдповiдними засоба-ми створити умови для переходу до нових форм державно-полiтичного життя. З iншого боку, це означає проголошення вiдмови вiд ранiше прий-нятих принципiв органiзацiї влади i побудови державного механiзму.
Що ж до сучасного розумiння принципу подiлу влад, то його змiст, по сутi, має два тлумачення, якi знаходять втiлення в рiзних формах правлiння i водночас вiдбивають власне факт їхнього iснування.
Перше тлумачення подiлу влад передбачає формальну iзольованiсть кожної з них, вiдсутнiсть мiж ними тiсних функцiональних вiдносин. Таке тлумачення подiлу влад асоцiюється з президентською республiкою. Кла-сичним є варiант подiлу влад за Конституцiєю СiЛА. Президентсько-рес-публiканська форма правлiння тут грунтується на жорсткому подiлi влад, який, проте, реально означає лише загальне розмежування функцiональної компетенцiї мiж сферами влади, а точнiше — мiж трьома вищими органа-ми держави.
Особливiстю практичної реалiзацiї принципу подiлу влад є її зви-чайне доповнення у виглядi так званої системи стримувань i противаг. Ще Ш. Монтеск'є писав, що розподiленi влади повиннi взаємно врiвнова-жуватись. Шзнiше iдея стримувань i противаг набула широкого визнан-ня в конституцiйнiй теорiї багатьох країн. Ця iдея пов'язувалася з не-обхiднiстю не тiльки запобiгти надмiрнiй концентрацiї влади, а й забез-печити стабiльнiсть i сталiсть у дiяльностi державних iнститутiв.
Сама ж система стримувань i противаг, покладена в основу ор-ганiзацiї i функцiонування вищих органiв держави, втiлена в багатьох по-ложеннях Конституцiї США. Зокрема, остання визначає рiзнi способи формування органiв усiх трьох влад: конгрес обирається виборчим корпу-сом, президент — непрямими виборами, колегiєю вибiрникiв, якi, в свою чергу, обираються народом, верховний суд формується спiльно президен-том i верхньою палатою конгресу — сенатом. iдея стримувань i противаг у її конституцiйному оформленнi пов'язується також з рiзними строками повноважень вищих органiв. Усе це покликане забезпечити самостiйнiсть вiдповiдних сфер влади.
Найголовнiшим є те, що в межах системи стримувань i противаг, вiдповiдно до конституцiйних норм, створено структуру взаємодiй i взаємообмежень вищих органiв держави, а звiдси — трьох подiлених влад. Так, у США конгрес може притягати президента до вiдповiдаль-ностi, використовуючи процедуру iмпiчменту, а сенат — вiдхиляти кан-дидатури на зайняття урядових або ряду iнших федеральних посад, за-
81
пропонованi президентом. У свою чергу, президент може перешкодити введенню в дiю прийнятого конгресом закону, застосувавши вето. Члени верховного суду призначаються президентом з сенату, тобто спiльно законодавчою i виконавчою владою. З iншого боку, верхов-ний суд здiйснює функцiю конституцiйного контролю законодавчої дiяль-ностi конгресу i правотворчостi президента.
Принцип подiлу влад є своєрiдним постулатом. У зарубiжнiй кон-ституцiйнiй теорiї i практицi до нього звертаються майже кожного разу, коли виникають рiзнi кризовi ситуацiї у сферi державно-полiтичних вiдносин владарювання. Все це свiдчить про значущiсть i життєвiсть цьо-го принципу. Нерiдко принципу подiлу влад надають суто полiтичного значення i не фокусують увагу на його юридичному змiстi. Такий пiдхiд грунтується на визнаннi того, що навiть за умови наявностi у державних iнститутiв рiзних повноважень i функцiй їхнi дiї спрямованi на досягнен-ня спiльної мети. Тим самим принцип подiлу влад, по сутi, замiнюється принципом розподiлу державних функцiй.
Еволюцiя iдеї подiлу влад супроводжується змiною вiдповiдної прак-тики. Однiєю з таких змiн є тяжiння до розширення функцiй виконавчої влади. Таке явище має мiсце за будь-якої форми правлiння. Воно є об'єктивним за своїм характером, хоча його i не слiд абсолютизувати.
Нiде практична реалiзацiя вiдповiдних теоретичних концепцiй не призвела до абсолютного подiлу влад. Навiть у президентських рес-публiках окремi законодавчi та виконавчi функцiї розподiляються мiж рiзними за формальним призначенням державними органами. До деякої мiри це стосується i судових функцiй (окремi судовi повноваження парла-ментiв, адмiнiстративна юстицiя тощо).
Згiдно з iншим тлумаченням вiдповiдного принципу, незважаючи на їх формальний подiл, влади повиннi тiсно спiвпрацювати i взаємодiяти. Подiбне тлумачення подiлу влад найбiльшою мiрою вiдповiдає природi пар-ламентарних форм правлiння. У країнах з такими формами правлiння принцип подiлу влад нерiдко зазнає суттєвих коректив або навiть взагалi заперечується. Багато теоретикiв, виходячи з особливостей органiзацiї та дiяльностi державного механiзму, не бачить тут необхiдностi в чiткому подiлi влад. Вони посилаються при цьому на нiбито властиве парламентар-ним за формою правлiння країнам явище — часткову збiжнiсть, або част-ковий розподiл функцiй органiв законодавчої i виконавчої влади, що iнко-ли призводить до . Подекуди в межах цих i подiбних концепцiй подiл влад визначається тiльки як незалежнiсть суду.
Широкого визнання в країнах з парламентарними формами правлiння набули концепцiї дифузiї, дисперсiї влади. Їхнi автори фактично заперечу-
82
ють жорсткий подiл влад. На їхню думку, владнi повноваження здiйснюють-ся рiзними державними органами та посадовими особами. Мiж цими органа-ми далеко не завжди можна провести чiтку грань за iнституцiональним i функцiональним принципом, що не виключає iєрархiї мiж ними. Як вважа-ють цi автори, чим бiльше органiв здiйснюють владнi повноваження, тим меншою е ймовiрнiсть монополiзацiї' влади, тим менше можливостей для свавiльного i деспотичного правлiння, яке обмежує свободу особи.
Поняття подiлу влад вiдоме i конституцiйнiй теорiї країн з так зва-їюю змiшаною республiканською формою правлiння, зокрема Францiї. Французькi конституцiоналiсти нерiдко висловлюються на користь жор-сткого подiлу влад. Проте, намагаючись пристосувати цей принцип до iснуючих державно-полiтичних реалiй, деякi з них пропонують уточнити поняття законодавчої i виконавчої влади. Вони вважають, що термiн є вузьким i в цiлому невдалим. Функцiї уряду не зводять-ся тiльки до виконання законiв. Урядова, або управлiнська, функцiя, на їхню думку, вбирає в себе законодавчу функцiю, а це призводить до того, що остання бiльше не ототожнюється з дiяльнiстю парламенту.
Дещо iнший пiдхiд запропонував вiдомий французький учений Морiс Дюверже. Вiн вважав, що рiзниця мiж законодавчою i виконавчою владою не має значення, адже лiдер партiї парламентської бiльшостi во-лодiє тiєю й iншою, оскiльки керує урядом i контролює цю бiльшiсть. То-му, писав М. Дюверже, говорити, що обидвi цi влади розмежованi — фiкцiя, а справжнiй подiл влади має мiсце мiж урядом i опозицiєю.
Подiбнi теоретичнi концепцiї певною мiрою пов'язанi iз змiстом Кон-ституцiї Францiї 1958 р., яка грунтується на одному з варiантiв подiлу влад. Цей варiант сполучає елементи жорсткого подiлу з класичними iнститутами парламентаризму. Так, ст. 23 закрiпила принцип несумiсностi функцiй чле-на уряду з депутатським мандатом, що властиве президентським рес-публiкам. Водночас у ст. ст. 20, 49 i 50 зафiксований принцип полiтичної вiдповiдальностi уряду, який характеризує парламентарнi форми правлiння.
Сама ж форма державного правлiння має кiлька сучасних рiзно-видiв. Кожен з них в умовах конкретної країни має свої особливостi, що не заважає визначенню загальних характеристик.
Однiєю з сучасних форм державного правлiння в розвинутих країнах є президентська республiка. Класичною президентською республiкою вва-жаються США. Президентсько-республiканська форма правлiння прийнята в цiлому рядi країн Латинської Америки, а також у деяких iнших за-рубiжних країнах. продолжение
--PAGE_BREAK--
Головними ознаками президентської республiки є: 1) дотримання формальних вимог жорсткого подiлу влад i запровадження збалансованої
83
системи стримувань i противаг; 2) обрання президента на загальних вибо-рах; 3) поєднання повноважень глави держави i глави уряду в особi прези-дента; 4) формування уряду президентом лише за обмеженою участю парла-менту; 5) вiдсутнiсть полiтичної вiдповiдальностi уряду перед парламентом;
6) вiдсутнiсть права глави держави на розпуск парламенту; 7) вiдсутнiсть iнституту контрасигнування, тобто скрiплення актiв президента пiдписами мiнiстрiв, якi б i несли за них вiдповiдальнiсть.
Характеризуючи президентську республiку, слiд зазначити, що її кла-сичному варiанту притаманна наявнiсть двох центрiв влади — президента i парламенту. У США це найбiльш наочно виявляється у перiоди так званого роздiленого правлiння, коли президент i парламентська бiльшiсть репрезен-тують рiзнi партiйно-полiтичнi сили. Одним з наслiдкiв практичної ре-алiзацiї принципу подiлу влад у класичнiй президентськiй республiцi є i те, що виконавча влада має порiвняно невеликi можливостi для втручання у сферу компетенцiї законодавчої влади, а остання зберiгає певнi засоби конт-ролю за дiяльнiстю першої. При цьому обидвi влади залишаються незалеж-ними одна вiд одної, що, будучи поєднаним iз взаємними стримуваннями i противагами, забезпечує демократичне управлiння державними справами.
Певнi вiдмiнностi характеризують президентсько-республiканську форму державного правлiння, що iснує в країнах Латинської Америки. Тут, за умови формального проголошення жорсткого подiлу влад, вирiшальну роль у державному механiзмi вiдiграють органи виконавчої влади, а саме президент. Останнiй надiлений такими повноваженнями, якi дозволяють йому активно втручатись у сферу законодавчої i впливати на функцiонуван-ня судової влади. До того ж свої повноваження президент здiйснює нерiдко в умовах, коли вiдсутнi розвинута партiйна система i вiдповiднi полiтичнi засоби контролю за дiяльнiстю державного механiзму. Характерно, що прийнята в латиноамериканських країнах форма державного правлiння iнодi визначається як республiка.
Запроваджений у названих країнах варiант президентської рес-публiки за деякими ознаками навiть формально вiдрiзняється вiд свого класичного прототипу, яким є президентська республiка в США. На вiдмiну вiд США, де президент обирається непрямими виборами, тут вiдповiднi вибори мають, як правило, прямий характер. Конституцiї ба-гатьох держав Латинської Америки не припускають переобрання прези-дента на наступний строк, хоч у практицi вiдповiдних країн таке обме-ження далеко не завжди має реальне значення. Нарештi, у деяких з них вiдсутня посада вiце-президента, що, без сумнiву, сприяє посиленню осо-бистої влади самого фактичного глави виконавчої влади.
Рiзновидами сучасних форм державного правлiння є парламентарнi
84
республiка i монархiя. Головна вiдмiннiсть мiж ними полягає у тому, що в монархiях глава держави визначається в порядку престолонаслiдування, в республiках — шляхом виборiв.
Парламентарнi форми правлiння досить поширенi в розвинутих країнах. Їхнiми ознаками є: 1) здiйснення повноважень глави держави (пре-зидента, монарха) i глави уряду рiзними особами; 2) обмеженiсть владних повноважень глави держави i водночас вiднесенiсть реальної компетенцiї у сферi виконавчої влади до уряду та його глави; 3) формування уряду парла-ментом за участю глави держави, яка в багатьох випадках є майже номiналь-ною; 4) формальна полiтична вiдповiдальнiсть уряду (колективна та iндивiду-альна) перед парламентом; 5) право глави держави розпустити парламент, яке, як правило, ефективно контролює уряд; 6) контрасигнування актiв гла-ви держави главою уряду та (або) вiдповiдним мiнiстром. Ознакою парламен-тарно-республiканської форми є також те, що глава держави — президент — обирається не на загальних виборах, а парламентом або спецiальною ко-легiєю, яка в основному складається з депутатiв того ж парламенту.
Фактичним центром здiйснення державної влади в парламентарних за формами правлiння країнах завжди виступає не представницький орган, а уряд. Усi важелi реальної влади знаходяться тут у керiвникiв полiтичних партiй, яким належить бiльшiсть мiсць у парламентi. Сам же парламент ви-ступає в ролi своєрiдного механiзму, за допомогою якого полiтика правля-чої партiї або партiй офiцiйно оформляється. Суто партiйний характер має тут звичайно i уряд, глава якого очолює партiю парламентської бiльшостi або, у випадках утворення коалiцiйного уряду, є лiдером чи входить до складу керiвництва однiєї з партiй правлячої коалiцiї.
Тому не дивно, що в зарубiжнiй полiтологiчнiй лiтературi парламен-тарнi форми правлiння нерiдко визначаються як . У будь-якому випадку ефективне функцiонування державного механiзму за умови сприйняття парламентарних форм правлiння здiйснюється лише тодi, коли суспiльство має досить високий рiвень полiтичної органiзацiї i, зокрема, ха-рактеризується наявнiстю розвинутої партiйно-полiтичної структури.
iсторично першою парламентарною формою правлiння була парламен-тарна монархiя. Парламентарна республiка є, по сутi, її пiзнiшим варiантом. Сама ж парламентарно-монархiчна форма сформувалася шляхом еволюцiї феодальної монархiї, яка вiдбувалася протягом кiлькох столiть пiд впливом загальних соцiально-економiчних i полiтичних факторiв. У процесi цiєї ево-люцiї абсолютна монархiя поступилася мiсцем конституцiйнiй монархiї та її рiзновидам — послiдовно дуалiстичнiй i парламентарнiй.
Парламентарно-монархiчна форма правлiння зафiксована в консти-туцiях, прийнятих у багатьох розвинутих країнах, серед яких насамперед
85
слiд назвати Бельгiю, Великобританiю, Данiю, iспанiю, Люксембург, Нiдерланди, Норвегiю, Швецiю та Японiю. Наявнiсть у бiльшостi з цих країн такої форми державного правлiння пояснюється еволюцiйним харак-тером суспiльно-полiтичного розвитку, гнучкiстю вiдповiдних державних iнститутiв. Не останню роль у збереженнi тут монархiчної форми вiдiграє й те, що сам монарх сприймається не тiльки як державний iнститут, а й як символ єдностi народу.
Своєрiднiстю вiдзначається парламентарно-монархiчна форма правлiння, прийнята в рядi країн — колишнiх колонiальних володiннях Великобританiї. Цi країни за традицiєю iнодi називають домiнiонами. Се-ред них насамперед слiд назвати Австралiю, Канаду i Нову Зеландiю. В останнi десятилiття внаслiдок проведених конституцiйних реформ кiлькiсть домiнiонiв серед країн, що розвиваються, помiтно зменшилася.
Домiнiони не тiльки сприйняли головнi засади британської консти-туцiйної моделi, а й зберегли певнi, що iснували ще за колонiальних часiв, державно-правовi зв'язки з колишньою метрополiєю… Зокрема, всi вони вважаються парламентарними монархiями, але власних монархiв не мають. Британський монарх є номiнальним главою держави, а його функцiї в кожному з домiнiонiв здiйснює генерал-губернатор. Генерал-гу-бернатор формально призначається британським монархом за поданням уряду домiнiону, хоча такий порядок узвичаївся не вiдразу. Наприклад, у Канадi лише в другiй половинi 20-х рокiв XX ст. вiдповiднi призначен-ня стали робити за попередньою згодою мiсцевого уряду, а з 50-х рокiв — тiльки за поданням останнього. Вирiшальну роль у процедурi призначен-ня генерал-губернатора вiдiграє прем'єр-мiнiстр, який фактично i визна-чає її результати. Строк повноважень генерал-губернаторiв — 5-6 рокiв.
Порiвняно менш поширеною є парламентарно-республiканська форма державного правлiння. На європейському континентi до неї без будь-яких за-стережень можна вiднести Албанiю, Грецiю, Естонiю, iталiю, Латвiю, Словач-чину, Угорщину, Чехiю, ФРН та Югославiю, хоч i названi країни мають помiтнi вiдмiнностi. Майже винятком є форма парламентарної республiки для конституцiйної практики країн, що розвиваються (наприклад iндiя).
Що ж до порядку замiщення посади президента в парламентарних республiках, то вiн також має вiдмiнностi. У Грецiї, iзраїлi, Латвiї, Мальтi, Словаччинi, Туреччинi, Угорщинi, Чехiї та Югославiї президентiв обирають самi парламенти. В Естонiї президента обирає парламент, а в разi його не-вдачi — колегiя вибiрникiв. До складу цiєї колегiї входять депутати парла-менту i представники рад мiсцевого самоврядування. Кожна рада мiсцевого самоврядування (представницький орган) обирає до колегiї вибiрникiв не менше одного представника. Для виборiв президентiв у парламентарних рес-
86
публiках звичайно потрiбна квалiфiкована бiльшiсть у першому турi й абсо-лютна або навiть проста бiльшiсть в усiх наступних турах голосування.
У ФРН президента обирає спецiальна колегiя (федеральнi збори), до складу якої входять у рiвнiй кiлькостi члени нижньої палати парла-менту i делегати, обранi законодавчими органами суб'єктiв федерацiї — земель. В iндiї до складу колегiї, що обирає президента, входять виборнi члени обох палат парламенту i виборнi члени законодавчих органiв штатiв. В iталiї президент обирається на спiльному засiданнi членiв пар-ламенту. У виборах також беруть участь по три делегати вiд кожної з об-ластей, якi, в свою чергу, обираються обласними радами. Вiд однiєї з об-ластей обирається один делегат. iснують i iншi варiанти замiщення полiтичної посади президента в парламентарних республiках, але у будь-якому випадку вiдповiднi вибори проводяться за участю парламенту.
Значними особливостями характеризується республiканська форма правлiння, прийнята в Швейцарiї. Нерiдко цю країну iдентифiкують як парламентарну республiку. Але це не точно. Вiдповiдну форму можна ви-значити як директорiальну республiку.
На рiвнi федерацiї органом виконавчої влади в Швейцарiї є союзна рада (уряд), яка обирається строком на чотири роки на об'єднаному засiданнi палат парламенту. Кожний з членiв союзної ради очолює окремий департамент (мiнiстерство). Зi складу союзної ради парламент щорiчно оби-рає президента союзу i вiце-президента. Останнi на цих посадах здiйснюють окремi представницькi й почеснi функцiї, зокрема, президент веде засiдан-ня союзної ради. Водночас президент i вiце-президент виконують функцiї керiвникiв окремих департаментiв, включених до структури уряду.
За Конституцiєю Швейцарiї встановлена несумiснiсть депутатського мандата i членства у складi союзної ради, хоч усi без винятку члени ради мо-жуть брати участь у парламентських дебатах без права вирiшального голосу.
Члени союзної ради (мiнiстри) не йдуть у вiдставку у випадках, ко-ли їхнi пропозицiї не знаходять пiдтримки в депутатiв представницького органу. Бiльше того, швейцарська конституцiя не знає iнституту полiтич-ної вiдповiдальностi уряду перед парламентом, хоча союзна рада повинна звiтувати на кожнiй сесiї представницького органу. Уряд функцiонує про-тягом усього перiоду парламентських повноважень. Такий консенсус мiж законодавчою i виконавчою владою зумовлений тим, що до складу союз-ної ради звичайно обираються представники всiх основних полiтичних партiй. Характерно, що нi союзна рада, нi президент не мають права ве-то на рiшення парламенту. Не надiленi вони i правом його розпуску.
У цiлому прийнята в Швейцарiї форма державного правлiння в унiкальною. Її особливостi пов'язанi з вiдмiнним вiд iнших розвинутих
87
країн балансом мiж законодавчою i виконавчою владою. Юридичнi перед-умови iснування цiєї форми правлiння доповнюються широким спектром полiтичних передумов. До останнiх у першу чергу належать глибокi демо-кратичнi традицiї у сферi державно-полiтичного життя країни, зумовленi загальними економiчними i соцiальними факторами її розвитку. За слова-ми вiдомого державознавця XIX ст. А. Есмена, незважаючи на захоплен-ня, яке швейцарська система державного управлiння викликає у багатьох, вона не придатна для пересадження на iнший грунт. На сьогоднi форма директорiальної республiки залишається однiєю з головних iндивiдуаль-них ознак державного ладу саме Швейцарiї.
Однiєю з сучасних форм державного правлiння в розвинутих країнах є так звана змiшана республiканська форма, або, враховуючи рiзноманiтнiсть конкретних форм, змiшанi республiканськi форми правлiння, якi нерiдко на-зивають парламентарно-президентськими (президентсько-парламентарними) або, що не зовсiм вдало, напiвпрезидентськими республiками.
Типовою ознакою змiшаних форм правлiння є сполучення рис пре-зидентської i парламентарної республiк. Як i в президентськiй республiцi, тут главу держави обирають на загальних виборах. iнодi вiн надiлений значними повноваженнями у сферi виконавчої влади або навiть очолює її. З iншого боку, як i в парламентарнiй республiцi, суб'єктами виконавчої влади є прем'єр-мiнiстр i уряд в цiлому, якi несуть вiдповiдальнiсть пе-ред представницьким органом. У нашi днi змiшанi республiканськi фор-ми правлiння є досить поширеними: тiльки в Європi їх мають Австрiя, Болгарiя, iрландiя, iсландiя, Македонiя, Польща, Румунiя, Словенiя, Фiнляндiя, Францiя i Хорватiя. До змiшаної форми тяжiє i бiльшiсть країн, що утворилися на теренi колишнього СРСР. продолжение
--PAGE_BREAK--
Сутнiсть тiєї чи iншої змiшаної форми правлiння визначається не арифметичними пiдрахунками якостей, що вiдрiзняють її вiд iнших су-часних форм,. Найважливiшим є спiввiдношення конституцiйних i реаль-них повноважень у сферi виконавчої влади, якими володiють президент i прем'єр-мiнiстр. За таким критерiєм окремi країни зi змiшаною рес-публiканською формою правлiння мало чим вiдрiзняються вiд парламен-тарних (Австрiя, iсландiя, Словенiя) чи президентських (Польща, Ру-мунiя, Францiя) республiк.
Конституцiї бiльшостi вiдповiдних держав припускають можливiсть своєрiдного дрейфу форми правлiння в межах змiни спiввiдношення повно-важень мiж президентом i прем'єр-мiнiстром. Це пов'язано з невизначенiстю i надмiрною узагальненiстю окремих конституцiйних положень щодо вико-навчої влади. Подiбна якiсть основних законiв не може сприйматися одно-значно. Як результат, статус президента i прем'єр-мiнiстра може змiнювати-
ся залежно вiд суспiльно-полiтичних обставин, що склалися на даний мо-мент, i навiть вiд авторитету полiтикiв, якi займають вiдповiднi посади.
Розглянутi форми державного правлiння не є характерними для пе-реважної бiльшостi країн, що розвиваються. Пояснення полягає в тому, що форма правлiння, як i будь-яка iнша загальна ознака державного ла-ду, має вiдповiдати реалiям суспiльно-полiтичного життя кожної кон-кретної країни, потребам її розвитку, традицiям тощо.
На сьогоднi в країнах, що розвиваються, iснують як монархiчнi, так i республiканськi форми правлiння, хоча домiнують останнi. Найбiльш поширеною в молодих незалежних країнах е форма так званої монокрагпичної республiки. Президентська посада тут замiщується (за не-численними винятками) шляхом загальних виборiв. При цьому президент звичайно сам призначає вiце-президента. Як правило, президент концен-трує в своїх руках усю виконавчу владу, а уряд вважається допомiжним органом. У рядi країн запроваджено посаду адмiнiстративного прем'єр-мiнiстра, який виступає в ролi не глави уряду, а помiчника президента. Адмiнiстративний прем'єр-мiнiстр здiйснює функцiї з координацiї дiяль-ностi мiнiстерств i дiє лише в межах повноважень, делегованих йому пре-зидентом. У бiльшостi країн, що розвиваються, уряд формується прези-дентом i несе перед ним вiдповiдальнiсть. У переважнiй бiльшостi країн президент має право розпуску представницького органу.
Монократична республiка практично повнiстю вiдкидає принцип подiлу влад. Тут вiдсутнi функцiональний розподiл мiж вищими органами держави та бiльш-менш збалансована система стримувань i противаг. Вод-ночас для монократичної республiки характерною є також вiдмова вiд ба-гатьох засад парламентаризму, зокрема вiд участi парламенту у формуваннi уряду та вiд iнституту вiдповiдальностi уряду перед представницьким орга-ном. Президент концентрує в своїх руках усi основнi владнi повноваження. Його конституцiйний статус посилюється тим, що вiн, як правило, очолює правлячу партiю, яка є єдиною в країнi. В умовах юридичне або фактично встановленого однопартiйного режиму вiдбувається зрощення партiйного апарату з державним механiзмом. Це також вiдбивається на позицiях пре-зидента i може сприйматись як характерна ознака значної частини моно-кратичних республiк.
У так званих мусульманських країнах збереглась i така релiктова фор-ма правлiння, як абсолютна монархiя (Оман, Саудiвська Аравiя). Для дея-ких з цих країн характерна iсторично перехiдна форма — дуалiстична мо-нархiя (Йорданiя, Кувейт, Марокко тощо). Загальною ознакою дуалiстичних монархiй є те, що тут реальнi владнi повноваження розподiленi мiж монар-хом i парламентом, хоча монарх звичайно зберiгає домiнуючi позицiї.
89
Крiм монархiй, у мусульманських країнах прийнятi i республiканськi форми правлiння. Найбiльш цiкавою серед них є теократична (iсламська) республiка, прикладом якої може бути iран. Конституцiя цiєї країни встано-вила засади побудови державного механiзму, якi за багатьма ознаками мож-на порiвняти з тими, що узгоджуються з традицiйними республiканськими формами. Однак поряд з такими iнститутами, як президент i парламент, во-на фiксує наявнiсть так званого керiвника. Останнiй надiлений верховною духовною i полiтичною владою i здiйснює функцiї вождя нацiї, яка сприй-мається як громада мусульман. Неординарними слiд визнати i деякi iншi конкретнi форми державного правлiння, прийнятi у зарубiжних країнах.
Отже, характер форми правлiння в тiй чи iншiй країнi вiдображає особливостi державного ладу, зафiксованi в основному законi. Йдеться про конституцiйне визначенi взаємовiдносини вищих органiв держави, насампе-ред органiв законодавчої i виконавчої влади. iнодi в конституцiях прямо ви-значається форма правлiння. , — записано р ст. 1 Конституцiї iспанiї. ,- свiдчить ст. 1 Конституцiї iрану. У Конституцiї Грецiї зазначено, що тут прийнята форма парламентар-ної республiки (ст. 1). У такому або у бiльш загальному виглядi форма дер-жавного правлiння визначена в основних законах Болгарiї, Данiї, iсландiї, Латвiї, Литви, Молдови, Норвегiї, Румунiї та iнших. Однак у переважнiй бiльшостi випадкiв про характер i особливостi форми правлiння можна го-ворити, лише проаналiзувавши тi роздiли конституцiй, в яких iдеться про повноваження вищих органiв держави. Багато дає i вивчення вiдповiдної державно-полiтичної практики.
§ 2. Форма державного устрою
Форма державного устрою — це спосiб органiзацiї державної влади, який визначається характером взаємовiдносин держави як цiлого i її скла-дових частин. Свiй вияв форма державного устрою знаходить в особливостях полiтико-територiальної органiзацiї (устрою) держави та iї адмiнiстративно-територiального устрою. В теорiї i практицi сучасного конституцiоналiзму вiдомо двi форми державного устрою — федеративна та унiтарна.
Федерацiя — це держава, територiя якої складається з територiй її членiв — суб'єктiв (державних утворень). Федеративнi держави звичайно квалiфiкують як складнi. Нинi їх налiчується близько 20, Протягом ос-таннiх десятилiть вiд федеративної форми з рiзних причин вiдмовилися iндонезiя, Камерун, Лiвiя та деякi iншi країни, що розвиваються. В
90
Європi на початку 90-х рокiв XX ст. самолiквiдувалася така федерацiя, як Чехо-Словаччина. Водночас на засадах федералiзму вiдбувалося рефор-мування державного устрою такої країни, як Бельгiя.
iснуючi федерацiї рiзняться за багатьма характеристиками, що не заважає виявленню загальних ознак цiєї форми державного устрою. Як зазначалося, територiя федеративної держави розглядається як су-купнiсть територiй суб'єктiв федерацiї — штатiв (Австралiя, Бразилiя, Венесуела, iндiя, Малайзiя, Мексика, Нiгерiя, СiЛА), провiнцiй (Арген-тина, Канада, Пакистан), земель (Австрiя, ФРН), республiк (Росiя, Юго-славiя), кантонiв (Швейцарiя) тощо.
Серед зазначених держав слiд видiлити так званi асиметричнi фе-дерацiї. Прикладом такої федерацiї може бути Росiя, в якiй, крiм рес-публiк, до суб'єктiв федерацiї вiднесенi за Конституцiєю 1993 р. краї, об-ластi, мiста федерального значення (Москва i Санкт-Петербург), а також автономна область i автономнi округи. i хоч усi названi суб'єкти визна-ються рiвноправними, статус республiк визначається федеральною кон-ституцiєю i конституцiями самих республiк, а статус iнших суб'єктiв — федеральною конституцiєю i статутами цих суб'єктiв, прийнятими вiдповiдними законодавчими (представницькими) органами. До цього слiд додати, що деякi суб'єкти росiйської федерацiї входять до складу iнших, наприклад, автономнi округи у складi країв i областей.
Проте всi суб'єкти федерацiй мають однаковий юридичний титул: з позицiй визначення їх полiтико-правового статусу вони є державними утво-реннями. Державнi утворення не є державами, хоча нерiдко надiленi багать-ма вiдповiдними ознаками, крiм державного суверенiтету. iншими словами, державнi утворення не можуть здiйснювати самостiйну внутрiшню (з бага-тьох питань) i зовнiшню полiтику. З цим пов'язане i те, що за суб'єктами федерацiй не визнається право виходу — так зване право сецесiї.
Змiст полiтико-правового статусу державних утворень виявляється також у тому, що суб'єкти багатьох федерацiй надiленi установчою вла-дою, тобто можуть приймати власнi конституцiї, якi повиннi вiдповiдати федеральним основним законам. Водночас загальною рисою є наявнiсть у кожного суб'єкта власної системи органiв влади, зокрема законодавчих, виконавчих i судових органiв. Прийнято навiть видiляти вищi органи суб'єктiв федерацiї.
Наявнiсть у федерацiї двох систем органiв влади робить необхiдним розмежування компетенцiї мiж ними. Конституцiї країн встановлюють чо-тири основних принципи розмежування вiдповiдної компетенцiї.
1. В основних законах Австралiї, Бразилiї, Мексики, США, Швей-царiї i Югославiї визначена сфера виключної компетенцiї федерацiї, а
91
сфера компетенцiї суб'єктiв утворюється шляхом передачi їм так званих залишкових повноважень, тобто тих, якi не вiднесенi конституцiями до виключно федеральних.
Так, ст. 1 (роздiл восьмий) Конституцiї США мiстить перелiк зако-нодавчих повноважень федерального конгресу, до яких вiднесенi встанов-лення i стягнення податкiв, мита та iнших федеральних зборiв; регулюван-ня торгiвлi iз зарубiжними країнами i мiж штатами; карбування грошей, регулювання грошового обiгу i визначення одиниць мiр та ваги; поштова служба; розвиток науки i ремесел та захист авторських i винахiдницьких прав; федеральна судова система; оголошення вiйни; повноваження у сферi оборони тощо (усього 18 пунктiв). Розв'язання решти питань, згiдно з десятою поправкою до Конституцiї США, вiднесено до компетенцiї окре-мих штатiв.
Проте на практицi баланс повноважень мiж штатами i федерацiєю ще бiльше змiщений на користь останньої. Значну роль у розширеннi компетенцiї федеральних органiв вiдiграє теорiя про домислюванi повно-важення. Ця теорiя грунтується на досить абстрактному тлумаченнi поло-ження тiєї ж ст. 1, яке встановлює право федерального конгресу уряду США, 3 цього робиться висновок, що всi новi об'єкти зако-нодавчого регулювання мають бути вiднесенi до компетенцiї федерацiї.
Широко тлумачиться i положення ст. 1 Конституцiї США про ре-гулювання торгiвлi мiж штатами. Верховний суд визначив, що це поло-ження охоплює всi питання, що потребують . Як результат, федеральний конгрес привласнив собi право вида-вати законодавство у сферi торговельних i трудових вiдносин, а також охорони природи.
Однак було б спрощенням стверджувати, що США розвивались i розвиваються тiльки в напрямi надання федеральним органам все бiльших повноважень за рахунок штатiв. Дiалектика процесiв, що вiдбу-ваються у взаємовiдносинах федерацiї та її суб'єктiв, тут набагато складнiша. Вона виявляється в наявностi i взаємодiї двох тенденцiй: у по-тягу до бiльшої централiзацiї, розширення компетенцiї федерацiї, з одно-го боку, i в тяжiннi до змiцнення позицiй штатiв, з iншого. Цi тенденцiї вiдображають певнi економiчнi й суспiльно-полiтичнi iнтереси.
Федерацiї, в яких розмежування компетенцiї здiйснюється шляхом визначення виключної компетенцiї самої федерацiї i передачi залишко-вих повноважень її членам, прийнято називати децентралiзованими. Але така їх характеристика є досить умовною. Зокрема, в конституцiях вiдповiдних латиноамериканських федерацiй встановлене так зване пра-
во iнтервенцiї. Це право реалiзується федеральними органами (звичайно президентом) з метою запобiгання виникненню державнiй владi або лiквiдацiї такої загрози, а також забезпечення .
Невизначенiсть вiдповiдних конституцiйних формулювань дає змо-гу органам федерацiї активно втручатись у здiйснення владних повнова-жень її суб'єктами. Найчастiше приводом для втручання є обрання неба-жаного для федеральних органiв губернатора штату (провiнцiї). Масшта-би практики втручання найбiльшою мiрою залежать вiд полiтичного ре-жиму, що iснує в тiй чи iншiй країнi.
Характерно, що прообразом вiдповiдних статей основних законiв латиноамериканських федерацiй було положення ст. 4 Конституцiї США, де визначена можливiсть втручання федеральних органiв у справи штатiв для захисту вiд i на прохання їхнiх органiв. Але на вiдмiну вiд США, де до того ж подiбнi випадки завжди були ви-нятками, в латиноамериканських країнах вiдповiднi iнтервенцiї можуть здiйснюватися не тiльки на вимогу суб'єктiв федерацiй, а й з власної iнiцiативи федеральних органiв.
2. Конституцiя Канади визначає двi сфери виключної компетенцiї — сферу федерацiї i сферу суб'єктiв федерацiї. Для цього встановлено два пе-релiки питань, вiднесенi вiдповiдно до повноважень федерального парла-менту i законодавчих органiв провiнцiй. Як i в США, тут визнаний прин-цип, за яким усi новi за змiстом питання, що виникають у державно-полiтичнiй практицi i стають предметом законотворчостi, мають бути вiдне-сенi до компетенцiї федерацiї. продолжение
--PAGE_BREAK--
3. Основний закон ФРН також встановлює двi сфери компетенцiї. Це робиться шляхом визначення виключної компетенцiї федерацiї i так званої конкуруючої компетенцiї. У сферi конкуруючої компетенцiї мо-жуть приймати рiшення як федеральнi органи, так i органи земель. За суб'єктами федерацiї, безумовно, залишається тiльки право законотвор-чостi з тих питань, якi не включенi до двох вiдповiдних перелiкiв.
Прiоритет у сферi законотворчостi, як i в iнших сферах державної дiяльностi, завжди залишається за федерацiєю. Її органи взагалi можуть паралiзувати дiяльнiсть органiв суб'єктiв. Так, у ст. 72 Основного закону ФРН прямо вказано, що . Тут послiдовно прово-диться лiнiя на встановлення верховенства федеральної влади над земля-ми: (ст. 31). Крiм то-го, згiдно зi ст. 37, федеральний уряд може за згодою парламенту засто-
93
сувати заходи примусу, щоб спонукати землi до виконання їхнiх . Зважаючи на неяснiсть змiсту цiєї статтi, слiд, од-нак, пiдкреслити, що вона чiтко проводить принцип субординацiї мiж фе-дерацiєю та її суб'єктами.
Аналогiчний принцип покладений в основу розмежування компе-тенцiї органiв влади федерацiї та iї суб'єктiв у Росiї. Тут конституцiя вста-новила сферу виключної компетенцiї федерацiї i сферу спiльної компетенцiї. Проте i в останнiй сферi вирiшальну роль об'єктивно вiдiграє федерацiя. Як записано в ст. 76,
Конституцiя Росiї також визнає наявнiсть сфери так званих залиш-кових повноважень, якi перебувають поза предметне визначеними сфера-ми виключної компетенцiї федерацiї i спiльної компетенцiї. Але тут домiнують суб'єкти федерацiї: в цитованiй статтi основного закону прямо застережено, що у випадку виникнення протирiччя мiж федеральним за-коном i нормативно-правовим актом суб'єкта, виданим з питань, якi вiднесенi до сфери залишкових повноважень, дiє нормативно-правовий акт суб'єкта федерацiї.
4. Дещо iнший принцип розмежування вiдповiдної компетенцiї прийнятий в такiй федерацiї, як iндiя. Її конституцiя встановила три предметнi сфери компетенцiї: виключну компетенцiю федерацiї, виключ-ну компетенцiю штатiв i спiльну (конкуруючу) компетенцiю федерацiї та штатiв. До особливостей iндiйської федерацiї слiд вiднести детальну рег-ламентацiю змiсту вiдповiдних сфер. Зокрема, перелiк питань, що вiдне-сенi до законодавчої компетенцiї федерацiї, мiстить близько 100 пунктiв. Деталiзованими є i два iнших перелiки конституцiйних повноважень.
У випадках, коли будь-яке з питань у перелiку повноважень феде-рацiї частково збiгається з питаннями, зазначеними в iнших перелiках, прiоритетною вважається компетенцiя вiдповiдного федерального органу. Так само й у сферi конкуруючої компетенцiї, коли виникає колiзiя мiж федеральним законом або намiрами законодавцiв i вiдповiдною практи-кою на рiвнi штатiв. До сказаного слiд додати, що залишковi повноважен-ня, якi не знайшли свого конкретного вiдображення в конституцiї, здiйснюються федеральними органами.
Принципи розмежування компетенцiї мiж федерацiєю та її суб'єктами вiдiграють вагому роль у визначеннi полiтико-правового ста-тусу вiдповiдних державних утворень. Проте найбiльше значення тут ма-ють фактичний обсяг i предметний змiст владних повноважень, вiднесе-них до органiв суб'єктiв тiєї чи iншої федерацiї, а також характер прак-тики реалiзацiї цих повноважень, що залежить вiд економiчних i суспiльно-полiтичних умов, якi супроводжують виникнення i розвиток.кожної конкретної федерацiї. Однак завжди найважливiшi повноважен-ня, природа яких пов'язана iз самою суттю державного суверенiтету, на-данi федеральним органам.
Найширшою за обсягом i предметним змiстом слiд визнати компе-тенцiю суб'єктiв децентралiзованих федерацiй. Вiдомо, що так званi класичнi федерацiї (США, Швейцарiя) утворилися на засадах мiждержавного союзу.
Вони пройшли шлях вiд конфедерацiї (союзу держав) до федерацiї (союзної держави). Саме утворення союзу було результатом дiй окремих держав — майбутнiх суб'єктiв федерацiї. В Австралiї до утворення феде-ративної держави спричинилося об'єднання самоврядних колонiй, якi згодом стали штатами. Подiбне вiдбулось i в Канадi, хоча рiвень волеви-явлення населення колонiй у процесi формування федерацiй у цих двох випадках був рiзним. Саме до вищеназваних країн має бути вiднесений термiн , який часто невиправдано застосовується до всiх без винятку федерацiй.
За своєю полiтичною i юридичною природою федерацiї, що утворили-ся на союзних засадах, вiдрiзняються вiд конфедерацiй, хоч, як зазначало-ся, мiж ними нерiдко iснував еволюцiйний зв'язок. Конфедерацiя є мiждер-жавним об'єднанням з певними, визначеними звичайно в установчому актi цiлями. Члени конфедерацiї передають об'єднанню частину своїх суверен-них прав, на пiдставi чого конфедерацiя може виступати як окремий суб'єкт мiжнародного права. Проте конфедерацiя не надiлена якiстю суверенностi. Незважаючи на передачу частини прав, суверенними залишаються тiльки держави — члени вiдповiдного об'єднання. Спiльнi органи, що формуються в конфедерацiї, надiленi обмеженою компетенцiєю (звичайно у сферi мiжна-родних вiдносин). До того ж держави-члени мають право скасовувати акти цих органiв i право виходити зi складу конфедерацiї.
Класичними прикладами конфедерацiй вважаються США з 1776 до 1787 р., Швейцарiя до 1848 р… Германський союз з 1815 до 1867 р. Прак-тика конфедеративних об'єднань вiдома i новiтнiй iсторiї. Зокрема, за ос-таннi 40 рокiв були утворенi i самолiквiдувалися такi конфедерацiї, як Об'єднана Арабська Республiка (Єгипет i Сирiя) та Сенегамбiя (Сенегал i Гамбiя). У розвинутих країнах подiбного не траплялося.
95
Своєрiдною формою конфедерацiї в умовах монархiчного правлiння є унiя — об'єднання двох держав пiд спiльною короною одного монарха. В XIX ст. унiя мала мiсце мiж Нiдерландами i Люксембургом, з 1814 до 1905 р. — мiж Швецiєю i Норвегiєю, з 1918 до 1944 р. — мiж Данiєю та iсландiєю. У конкретних випадках унiя мала рiзний юридичний характер i наслiдки, але завжди її учасники зберiгали право дiяти самостiйно у сферi зовнiшньої та внутрiшньої полiтики i залишалися суверенними державами.
Конфедерацiя е гнучкою i багатоварiантною формою мiждержавного об'єднання. Окремi конфедерацiї мало чим вiдрiзнялися вiд мiжнародних органiзацiй. Вiдмiннiсть тут можна було простежити лише на рiвнi намiрiв тих, хто об'єднується, проголошених у вiдповiдних документах, i змiсту повноважень, наданих спiльноутвореним органам. Однак на сьогоднi така вiдмiннiсть майже вiдсутня. Це, зокрема, пояснюється наслiдками процесу мiждержавної iнтеграцiї та утворенням таких складних за своїми характе-ристиками мiждержавних об'єднань, як Європейський Союз, динамiка полiтичної еволюцiї якого не дає змоги на сьогоднi чiтко вiдмежувати йо-го вiд традицiйних мiжнародних органiзацiй та конфедерацiй.
iнодi можна знайти реальне сполучення якостей федералiзму i кон-федералiзму. В нашi днi прикладом такого сполучення є Об'єднанi Арабськi Емiрати (ОАЕ). За чинною Конституцiєю 1971 р., ОАЕ визнають-ся федеративною державою, до складу якої входять сiм емiратiв. Згiдно зi ст. 1, кожна незалежна арабська держава може за певних умов приєдна-тися до ОАЕ. Самi ж ОАЕ проголошенi (ст. 6). За основним законом емiрати сувереннi. При цьому зберiгається дiя всiх мiжнародних договорiв, пiдписаних окремими емiра-тами до створення ОАЕ, а при укладаннi нових договорiв, що зачiпають iнтереси або конкретного емiрату, федеральний уряд повинен враховувати позицiю останнього.
Певнi якостi конфедералiзму притаманнi i державному устрою Югославiї. У ст. 7 Конституцiї цiєї держави записано, що суб'єкти феде-рацiї в межах своєї компетенцiї можуть . Водночас республiки — члени федерацiї можуть укладати мiжнароднi договори вiдповiдного характеру. У ст. 2 за-значено, що до складу Югославiї можуть бути прийнятi iншi республiки на умовах, встановлених її конституцiєю. Останнє положення є своєрiдним натяком на можливiсть реiнтеграцiї держав — колишнiх суб'єктiв федерацiї, що iснувала донедавна.
Що ж стосується федерацiй, утворених на союзних засадах, то зна-чення цих засад втрачає свiй сенс майже вiдразу пiсля завершення
96
вiдповiдного процесу. Розширення складу федерацiй тут звичайно вiдбу-вається на основi iнших принципiв. Так, у США новоутворенi штати вхо-дили до складу федерацiї на пiдставi прийняття конгресом спецiального закону. Частина з цих штатiв була створена шляхом перерозподiлу тери-торiй колишнiх суб'єктiв федерацiї, iншi — внаслiдок окупацiї i захоп-лення спiрних територiй або територiй сусiднiх держав. Територiю дея-ких нових штатiв було просто куплено в iноземних держав.
В окремих, утворених на союзних засадах федерацiях суб'єкти надiленi порiвняно широкою за обсягом i важливою за значенням компе-тенцiєю. Характерно, що в ст. З Конституцiї Швейцарiї декларовано су-вереннiсть кантонiв, . Подiбнi положення можна знайти в конституцiях части-ни американських штатiв. i хоча цi положення є конституцiйними фiкцiями, саму їх наявнiсть слiд сприймати як пiдтвердження значущостi повноважень органiв суб'єктiв вiдповiдних федерацiй. iнодi цi органи надiленi повноваженнями навiть у сферi зовнiшньополiтичної дiяльностi.
Наприклад, американськi штати беруть участь у мiжнародних справах, хоча вона i обмежується вирiшенням окремих питань неполiтич-ного характеру. Вiдповiдно до Конституцiї США, (ст. 1, роздiл десятий). Од-нак за згодою федерального конгресу штати можуть ставати учасниками договiрних вiдносин з iноземними державами, якщо цi вiдносини не су-перечать полiтицi федерацiї. У деяких випадках вони самостiйно уклада-ють угоди з державами, з якими межують. Предметом таких угод є здебiльшого питання спiвробiтництва в галузi полiцейської дiяльностi i прикордонного контролю.
Конституцiя Швейцарiї за кантонами залишає (ст. 9), обумовивши, що такi договори не повиннi зачiпати iнтересiв федерацiї та iнших кантонiв. У Канадi також припускається можливiсть участi провiнцiй у мiжнародних справах. Про-те в усiх випадках зовнiшньополiтична компетенцiя суб'єктiв федерацiй обмежується другорядними питаннями, i сама наявнiсть такої компе-тенцiї аж нiяк не свiдчить про те, що вiдповiднi державнi утворення надiленi мiжнародною правосуб'єктнiстю.
Вужчими за обсягом є владнi повноваження органiв суб'єктiв таких федерацiй, як ФРН та Австрiя. Реалiзацiя iдей федералiзму тут має пев-ну iсторичну традицiю, а в Нiмеччинi вона була ще й пов'язана з форму-ванням єдиної держави внаслiдок об'єднання окремих, полiтичне ор-ганiзованих територiй. У XIX ст. Нiмеччина еволюцiонувала вiд конгло-
97
мерату феодальних володiнь до конфедерацiї, а потiм i до єдиної iмперiї. Остання являла собою своєрiдну федерацiю. Федеративний устрiй було сприйнято i в так званiй Веймарськiй республiцi, що утворилася пiсля першої свiтової вiйни.
В Австрiї федеративний устрiй, встановлений за чинною Консти-туцiєю, певною мiрою пов'язаний з полiтико-територiальною органiзацiєю Австро-Угорської iмперiї другої половини XIX — початку XX ст. Почина-ючи з 60-х рокiв XIX ст. ця органiзацiя характеризувалась автономiєю ок-ремих регiонiв — країв. Автономiю в тi роки мали Буковина й Галичина, де були створенi крайовi сейми та деякi iншi владнi структури. Практика автономiзацiї сприяла формуванню чинникiв федералiзму.
На вiдмiну вiд розглянутих країн, федеративна форма державного устрою в країнах Латинської Америки, а також у країнах, що розвива-ються, майже завжди мала i має, по сутi, штучну природу. Вiдповiднi фе-дерацiї звичайно утворювались директивне, за рiшенням центральних ор-ганiв. При цьому в деяких випадках форму державного устрою змiнюва-ли по кiлька разiв (Аргентина, Мексика). В результатi iнодi важко визна-чити рiзницю мiж обсягом i значенням компетенцiї суб'єктiв вказаних федерацiй та повноваженнями органiв автономiй, утворених в деяких унiтарних державах (наприклад, в iспанiї, iталiї).
Особливостi федеративної форми державного устрою визначаються полiтико-правовим статусом суб'єктiв як державних утворень. Проте у ба-гатьох федерацiях територiя держави не є сумою територiй вiдповiдних утворень, оскiльки, крiм державних утворень — повноправних суб'єктiв фе-дерацiй, є одиницi, що не мають такого статусу. Наприклад, у СПiА видiле-ний федеральний округ Колумбiя, де розташована столиця цiєї держави. В Канадi, крiм десяти провiнцiй, до складу федерацiї включено двi спецiальнi територiальнi одиницi — Швнiчно-Захiднi територiї та Юкон. Є подiбнi оди-ницi в Австралiї, Бразилiї, iндiї та в деяких iнших федерацiях. продолжение
--PAGE_BREAK--
За своєю полiтико-правовою природою подiбнi територiальнi одиницi не є державними утвореннями. Функцiї державного управлiння тут здiйсню-ються на засадах, близьких до засад автономiї або мiсцевого самоврядуван-ня, що позначається на обсязi повноважень вiдповiдних органiв. Вiдрiзняється також органiзацiя влади: якщо в державних утвореннях вона в цiлому вiдображає принципи, прийнятi на федеральному рiвнi, то для те-риторiальних одиниць, якi не мають такого статусу, характерна бiльш жор-стка субординацiя щодо федеральних органiв.
iншою формою державного устрою є унiтарна форма. Держава зви-чайно вважається унiтарною (простою), якщо жодна з частин її територiї не надiлена статусом державного утворення. В унiтарнiй державi iснує
лише одна конституцiя, одна система права i одна система органiв влади. Територiя унiтарної держави навiть формально є єдиною. Її складовi час-тини найчастiше мають статус адмiнiстративно-територiальних одиниць.
Адмiнiстративно-територiальнi одиницi — це частини територiї держави, органiзацiйно вiдокремленi для виконання загальних завдань державного управлiння. Вони є територiальною базою для здiйснення функцiй такого управлiння. Однак у межах адмiнiстративно-територiаль-них одиниць здiйснюються не тiльки функцiї державного управлiння у вузькому значеннi цього поняття (тобто суто адмiнiстративнi функцiї), а й певнi полiтичнi функцiї.
Адмiнiстративно-територiальнi одиницi не є суто географiчним яви-щем. Це матерiальна основа органiзацiї публiчної влади, що склалася на окремiй частинi державної територiї. iснує кiлька систем адмiнiстратив-но-територiального подiлу. Для розвинутих країн звичайними є дво- i триланковi системи. Зустрiчаються й чотириланковi (Францiя). Порядок формування адмiнiстративно-територiальних одиниць має свої особли-востi в унiтарних i федеративних державах. Якщо за умов унiтарної фор-ми державного устрою створення та змiна цих одиниць здiйснюються централiзовано, то у федерацiї вiдповiднi питання, як правило, вирiшу-ються на рiвнi суб'єктiв.
iснуючi системи адмiнiстративно-територiального подiлу в основному склалися ще в XIX ст., хоча вони постiйно еволюцiонують. У 60-80-х ро-ках XX ст. в багатьох розвинутих країнах були проведенi реформи адмiнiстративно-територiального подiлу. Щ реформи характеризувалися двома пiдходами: скороченням кiлькостi наявних територiальних одиниць шляхом збiльшення їх розмiрiв або створенням нової, укрупненої ланки адмiнiстративно-територiального подiлу — регiону. Проблема регiоналi-зацiї пов'язувалася з необхiднiстю практичного розв'язання питань реалi-зацiї загальних сощально-економiчних програм на нацiональному i мiсце-вому рiвнях, узгодження iнтересiв, пiдвищення ефективностi в роботi дер-жавного механiзму тощо. В теоретичному планi регiоналiзацiя нерiдко роз-глядається як складова бiльш широкого процесу децентралiзацiї влади. iснують рiзнi погляди на юридичну природу регiону.
Усе це ускладнює визначення такого явища, як автономiя. Звичай-но автономiя супроводжує унiтарну форму державного устрою i за таких умов розглядається як засiб децентралiзацiї. За своєю юридичною приро-дою автономiя є самоврядуванням населення на частинi територiї держави, що звичайно характеризується наданням органам автономiї законодавчих повноважень з питань мiсцевого значення. Статус автономних одиниць вiдмiїший вiд правового положення звичайних адмiнiстративно-тери-
99
торiальних одиниць. Найчастiше цей статус надається не всiм, а лише ок-ремим частинам держави. Виняток становлять автономiї в iспанiї та iталiї.
Автономiї утворюються за адмiнiстративним i нацiональним принци-пами з урахуванням iсторичних та географiчних факторiв. Прикладами адмiнiстративних автономiй є бiльшiсть областей в iспанiї та iталiї, а також автономнi областi в Португалiї (острови Мадейра та Азорськi). До нацiональ-них автономiй слiд вiднести Гренландiю i Фарерськi острови в Данiї, Аландськi острови в Фiнляндiї, Басконiю i Каталонiю в iспанiї, а також об-ластi Трентiно-Альто Адiдже, Фрiулi-Венецiя Джулiя i Валь д'Аоста в iталiї. iснують нацiональнi автономiї i в деяких iнших країнах (Молдова, Узбеки-стан та iншi). У Росiї вони мають особливий статус. Входячи до складу країв i областей, якi е суб'єктами федерацiї, автономна область (Єврейська) i авто-номнi округи самi включенi до федерацiї як рiвноправнi суб'єкти.
Своєрiднiстю вiдзначається полiтико-територiальна органiзацiя Ве-ликобританiї. У Пiвнiчнiй iрландiї (Ольстерi) вiднедавна представницький орган та iншi органи автономiї розпущенi. Управлiння територiєю здiйснює британський уряд. У Шотландiї з початку XVIII ст. представницького ор-гану взагалi не iснує. Водночас тут прийнятий принцип спецiального пред-ставництва цього нацiонально-iсторичного регiону в британському парла-ментi. До того ж Шотландiя має власну судову систему i регiональний ор-ган виконавчої влади.
Характеризуючи особливостi органiзацiї автономiй за рубежем, слiд зазначити, що у кожнiй вiдповiднiй одиницi утворюються представ-ницькi органи, якi виконують законодавчу функцiю в межах своєї компе-тенцiї. Представницький орган автономiї формує виконавчi органи, якi несуть перед ним полiтичну вiдповiдальнiсть. Водночас дiяльнiсть цього органу досить ефективно контролюється центральною владою, зокрема, глава держави звичайно має право розпускати його.
В iталiї таке право президент реалiзує за умов, якщо обласна рада дiє не у вiдповiдностi до конституцiї або грубо порушує закон. Вiн може розпустити раду i в разi її недiєздатностi, а також з мiркувань нацiональ-ної безпеки. У Португалiї президент надiлений правом розпуску представ-ницьких органiв автономiї або припинення їхньої дiяльностi, якщо така дiяльнiсть суперечить конституцiї. У всiх країнах, де є автономiї, дiють призначенi центральною владою її представники (губернатори, спецiальнi мiнiстри, урядовi комiсари тощо). До їхньої компетенцiї вiднесено здiйснення вiд iменi держави управлiння в автономнiй одиницi i коорди-нацiї дiяльностi всiх iснуючих тут владних структур.
Компетенцiю органiв автономiй звичайно встановлюють спецiальнi закони, прийнятi нацiональними парламентами. У Фiнляндiї такий закон
100
може бути змiнений у порядку, встановленому для конституцiйних законiв. У Молдовi статус автономiй має бути визначений органiчними законами.
В iспанiї, iталiї i Португалiї компетенцiя органiв автономiй визна-чена i в спецiальних актах — статутах. Як зазначалося, порядок введен-ня цих статутiв дещо рiзниться, але у будь-якому випадку вiдповiднi про-цедури потребують взаємодiї представницьких органiв автономiї та нацiонального парламенту. Так, в iспанiї розробленi в автономiях проек-ти статутiв приймаються парламентом у виглядi органiчних законiв. В iталiї статути вводяться рiшенням обласних рад, а парламент лише їх за-тверджує. Для цього вiн приймає звичайнi або конституцiйнi закони.
В Росiї компетенцiю органiв автономних одиниць встановлює феде-ральна конституцiя i статути, прийнятi законодавчими органами самих автономiй. Згiдно з конституцiєю, за поданням законодавчих i виконав-чих органiв автономної областi, автономного округу може бути прийня-тий федеральний закон про автономну область чи автономний округ. Вiдносини автономних округiв, що входять до складу краю чи областi, можуть бути врегульованi федеральним законом i договором мiж органа-ми автономного округу i, вiдповiдно, органами краю чи областi.
Змiст i обсяг повноважень органiв автономiй у рiзних країнах не однаковi. Найширшою i найзмiстовнiшою компетенцiєю надiленi органи автономних областей iспанiї та iталiї. Зокрема, в iспанiї, за винятком енергетики, оборонної та атомної промисловостi, всi питання економiчно-го розвитку областей вирiшуються органами автономiй у вiдповiдностi до вимог загальнодержавної економiчної полiтики. Заслуговують на увагу i такi повноваження, як право португальських автономiй брати участь у переговорах про укладення окремих мiжнародних договорiв або право датських автономiй вирiшувати питання їх вiднесеностi до процесу євро-пейської iнтеграцiї.
101
Роздiл VI
КОНСТИТУЦiЙНИЙ СТАТУС ОСОБИ
§ 1. iнститут громадянства
Становище iндивiда в суспiль-ствi, вiдображене i закрiплене в основ-ному законi, визначається як консти-туцiйний статус особи. Його змiст на-самперед виявляється в iнститутi гро-мадянства, принципах i власне кон-ституцiйних правах i свободах.
Сучасне поняття громадянства iсторично пов'язане з французькою революцiєю XVIII ст. Полiтико-пра-вова концепцiя прислужилася обгрунтуванню лiквiдацiї феодального ладу, розвит-.ку нових полiтичних та економiчних вiдносин. Ця концепцiя заступила категорiю пiдданства, яка за часiв феодалiзму позначала васальнi вiдно-сини залежностi окремого iндивiда вiд держави, персонiфiкованої в особi монарха. В нашi днi категорiя пiд-данства iнодi застосовується в дер-жавно-полiтичнiй практицi країн з монархiчними формами правлiння. В розвинутих країнах за своїм юридич-ним значенням вона практично не вiдрiзняється вiд громадянства i, по сутi, лише фiксує вiдповiдну форму правлiння.
Громадянство є засобом iнсти-туцiоналiзацiї принципiв взаємовiдно-син держави i особи. Стан громадян-ства створює взаємнi права i обов'яз-ки, Держава поширює свою владу на громадянина як на своїй територiї, так i поза її межами, i може вимагати вiд нього виконання певних дiй. Вод-ночас громадянин може претендувати на захист своїх законних iнтересiв з
боку держави або на їх захист вiд протизаконних дiй самих державних ор-ганiв. Тiльки на основi громадянства особа надiляється всiєю повнотою кон-ституцiйних прав i свобод. Зокрема, стан громадянства визначає обсяг ЇЇ правоздатностi у сферi вiдносин владарювання.
Найбiльш поширеним у зарубiжнiй юридичнiй науцi є визначення громадянства як особливого правового зв'язку мiж особою i державою, що породжує для них взаємнi права i обов'язки. Конституцiйна теорiя i прак-тика розрiзняє двi сторони громадянства — державно-правову i мiжнарод-но-правову. У сферi мiжнародно-правових вiдносин прийнято вживати термiн , який означає, що мiж особою i державою iснує юридичний зв'язок особливого характеру, але при цьому особа мо-же i не бути громадянином. Особа, зв'язана державною належнiстю, полiтичне пiдвладна вiдповiднiй державi i має право на мiжнародно-пра-вовий захист з її боку. Але якщо ця особа не є громадянином, держава не зобов'язана гарантувати їй права i свободи у повному обсязi.
Поняття державної належностi є ширшим за громадянство. Законо-давство може визначати рiзнi рiвнi такої належностi, вiднесенi до рiзних ка-тегорiй населення. Це, зокрема, має мiсце у Великобританiї щодо населення її нинiшнiх i колишнiх залежних територiй, яке з тих чи iнших причин збе-регло вiдповiдний правовий зв'язок. Разом з тим для повноправних громадян державна належнiсть не створює додаткових прав i обов'язкiв. У цьому ви-падку змiст понять державної належностi i громадянства збiгається.
Подiбний дуалiзм стану громадянства вiдомий праву розвинутих країн, хоч у теорiї термiни i розрiзняють не завжди. У будь-якому випадку змiст цих термiнiв пов'яза-ний з юридичне встановленими правами й обов'язками, з певним спiввiдно-шенням мiж особою i державою, яке у конкретних випадках може бути рiзним. Водночас треба пiдкреслити, що для визначення самого сенсу гро-мадянства важливим є не тiльки сполучення прав i обов'язкiв особи i дер-жави, а й наявнiсть у особи (громадянина) окремих, конкретних прав, яки-ми є полiтичнi права i передусiм виборче право. Останнє довгий час взагалi розглядалось як своєрiдна ознака наявностi стану громадянства.
Характеризуючи поняття громадянства, слiд також вказати на сталiсть вiдповiдного правового зв'язку, що виникає мiж особою i держа-вою. Така сталiсть iснує у просторi i в часi. У просторi вона насамперед ви-являється в тому, що стан громадянства зберiгається за особою i в разi виїзду її за кордон. Разом з тим деякi зумовленi цим станом права i обов'яз-ки особи пiд час її перебування за кордоном фактично не реалiзуються. Це не означає, однак, що особа втратила такi права. Окремi ж права та обов'яз-ки особи реалiзуються саме пiд час її перебування за кордоном.
103
Сталiсть громадянства виявляється в його безперервностi. Безпе-рервнiсть громадянства означає його наявнiсть з моменту набуття i до мо-менту припинення. Змiст стану громадянства рухливий i залежить вiд змiсту вiдповiдного законодавства, хоча сам стан при цьому залишається везмiнним. Разом з тим ця незмiннiсть не означає нерозривностi грома-дянства. Сталiсть громадянства е головною ознакою, яка вiдрiзняє його вiд правових зв'язкiв, що виникають мiж державою та iноземцями, якi постiйно або тимчасово мешкають на її територiї.
Рисою громадянства звичайно вважається також те, що воно грун-гується на фактичному зв'язку особи i держави. Але ця риса не має абсо-лютного значення. Наявнiсть у особи фактичного зв'язку з державою не завжди свiдчить про те, що вона має громадянство. З iншого боку, iсну-ють випадки, коли громадянин втрачає зв'язок зi своєю державою, але зберiгає громадянство. продолжение
--PAGE_BREAK--
Змiст конституцiйно-правового iнституту громадянства виявляється при аналiзi вiдповiдного законодавства. Закони про громадянство i деякi конституцiї визначають порядок набуття i припинення громадянства.
Головним i об'єктивно найбiльш реальним способом набуття грома-дянства є фiлiацiя, або набуття громадянства за народженням. Фiлiацiя пов'язана з моментом народження, а її змiст визначається двома принци-пами — i . Однак у рядi країн Латинської Америки набуття громадянства у порядку фiлiацiї не має прямого вiдно-шення до моменту народження. Тут стан громадянства у вiдповiдних ви-падках виникає з моменту повнолiття i пов'язується з наявнiстю в особи полiтичних прав, насамперед виборчого права. З моменту народження в цих країнах особа лише набуває державної належностi.
iсторично першим був прийнятий принцип . Вiн ста-новив ще принцип римського права. У феодальну епоху народження на територiї, пiдвладнiй конкретному суверену, призводило до встановлення правового зв'язку пiдданства. Звiдси i виник принцип , що домiнував у Європi до кiнця XVIII ст. знову набуло значен-ня пiсля його закрiплення у французькому Цивiльному кодексi 1804 р. (кодексi Наполеона).
Сучасне законодавство про громадянство переважної бiльшостi країн встановило змiшаний принцип, за яким домiнуючим є , що узгоджується з елементами . Так, за визначається громадянство дiтей, батьки яких невiдомi. зберiгає домiнуюче або рiвне з значення в лати-ноамериканських країнах, а також у країнах, право яких iсторично по-ходить вiд англiйської правової системи.
104
Наявнiсть у законодавствi рiзних пiдходiв до визначення громадян-ства за народженням призводить до явища подвiйного громадянства (бiпатризму). Причинами такого явища також можуть бути розбiжнiсть змiсту законодавства рiзних країн про порядок набуття громадянства за волевиявленням, територiальнi змiни тощо. Але нерiдко тут головну роль вiдiграє саме наявнiсть колiзiй мiж i .
Наприклад, згiдно з чотирнадцятою (XIV) поправкою до Конституцiї СiЛА, фiлiацiя вiдбувається за принципом . Цей принцип не поширюється на дiтей дипломатiв, консулiв i деяких iнших категорiй iно-земцiв. Однак припускається можливiсть набуття громадянства на основi : американським громадянином є особа, яка народилася за кордоном у батькiв, якi є американськими громадянами. Характерно, що в такому випадку фiлiацiя обмежена тiльки одним поколiнням народжених за кордоном. Це застереження зумовлене намiром запобiгти практицi бi-патризму, але його не можна вважати абсолютно ефективним. Зокрема, громадянин США, який за законом набув цього стану за , народившись на територiї iншої держави, де дiє , за звичай-них умов буде вважатись i громадянином цiєї держави. З iншого боку, осо-ба, яка народилася на територiї США у громадян iноземної держави, де домiнує , також може стати бiпатридом.
У законодавствi бiльшостi країн не визначаються юридичнi наслiдки подвiйного громадянства. Водночас передбачаються рiзнi заходи щодо запобiгання цьому явищу. Так, для запобiгання випадкам бiпатриз-му майже в усiх розвинутих країнах законодавче встановлено, що одру-ження жiнки з iноземцем автоматично не впливає на її громадянство. Для лiквiдацiї бiпатризму нерiдко використовується практика оптацiї, тобто вибору громадянства. Порядок оптацiї встановлюється в законо-давствi i мiжнародних договорах. Найчастiше оптацiя має мiсце у зв'яз-ку з територiальними змiнами та укладанням спецiальних мiждержавних угод про запобiгання подвiйному громадянству та усунення його.
iснують, проте, й угоди, якi припускають можливiсть подвiйного громадянства. Про це прямо зазначається в конституцiях деяких держав. При цьому, як правило, робляться посилання на iснуючi мiж вiдповiдни-ми країнами так званi особливi зв'язки iсторичного характеру. Прикла-дами таких угод є договори про подвiйне громадянство мiж iспанiєю та рядом латиноамериканських держав. У ст. 11 Конституцiї iспанiї застере-жено, що . У ст. 62 Конституцiї Росiї записано, що
105
дянство iноземної держави (подвiйне громадянство) вiдповiдно до феде-рального закону або мiжнародного договору Росiйської Федерацiї>. Подiбний пiдхiд до подвiйного громадянства є майже винятком. Бiпат-ризм звичайно розглядається як аномалiя не тiльки в нацiональному, а й у мiжнародному правi.
Особливостi такого способу набуття громадянства, як фiлiацiя, вияв-ляються у розв'язаннi питань громадянства дiтей, народжених у так званих змiшаних шлюбах, тобто коли їхнi батьки є громадянами рiзних держав. За-конодавство цiлого ряду розвинутих країн для таких випадкiв передбачає фiлiацiю за принципом батька (Бельгiя, Грецiя, iспанiя, Японiя тощо). iншими словами, дитина стає громадянином держави грома-дянства батька. У бiльшостi країн у цьому вiдношеннi визнано рiвнiсть ста-тей, i громадянство дитини встановлюється за узгодженням мiж батьками.
iншим способом набуття громадянства є натуралiзацiя, або набут-тя громадянства за волевиявленням особи. Водночас натуралiзацiя — це процедура, яка здiйснюється компетентним органом вiд iменi держави i виявляється в наданнi громадянства цiєї держави особi на її прохання або за її згодою.
Натуралiзоване громадянство, як правило, надається особi, яка не є громадянином iншої держави. В деяких країнах набуття громадянства за волевиявленням означає автоматичну втрату попереднього громадян-ства. У бiльшостi ж країн втрата попереднього громадянства настає лише за рiшенням компетентних органiв. Надання натуралiзованого громадян-ства звичайно здiйснюється в iндивiдуальному порядку, хоча трапляють-ся випадки колективної натуралiзацiї. Останнi насамперед пов'язанi з оп-тацiєю громадянства. Щодо цього саму оптацiю слiд розглядати як рiзно-вид натуралiзацiї.
Надання громадянства в порядку натуралiзацiї звичайно потребує чiтко вираженого (у формi вiдповiдної заяви) волевиявлення особи, яка бажає його набути. Але за певних обставин таке волевиявлення практич-но вiдсутнє, i лише домислюється згода на натуралiзоване громадянство. Це має мiсце при набуттi натуралiзованого громадянства неповнолiтнiми. Загальноприйнятим є принцип, за яким дiти до досягнення певного вiку автоматично змiнюють своє громадянство разом iз своїми батьками (довiльна натуралiзацiя).
iндивiдуальна натуралiзацiя практично завжди пов'язана з певними умовами, або вимогами. Щ вимоги можуть як обмежувати можливостi на-туралiзацiї, так i полегшувати її. Головною умовою натуралiзацiї є так зва-не укорiнення. Згiдно з цiєю умовою, особа, яка претендує на здобуття гро-мадянства конкретної держави, повинна до подання вiдповiдної заяви про-
106
тягом певного часу проживати на її територiї. Встановлення вiдповiдного строку має на метi надання iноземцевi можливостi iнтегруватись у нове для нього суспiльне середовище i належним чином проявити себе.
Конституцiї i законодавство про громадянство встановлюють рiзнi строки укорiнення. Звичайним є п'ятирiчний строк, хоча в деяких країнах вiн сягає десяти рокiв (Бельгiя, iспанiя). У Скандинавських країнах строк укорiнення визначений у сiм рокiв. З iншого боку, в латиноамериканських країнах цей строк дорiвнює двом рокам. Водночас у бiльшостi країн при-пускається можливiсть скорочення перiоду укорiнення. Наприклад, в iспанiї вiн може бути зменшений до п'яти рокiв i навiть до двох рокiв для осiб, якi претендують на натуралiзоване громадянство i зробили цiй державi. У Францiї п'ятирiчний строк укорiнення може бути скорочений до двох рокiв для тих, хто протягом цих двох рокiв провчився у французькому унiверситетi або iншому вищому навчальному закладi, . В Норвегiї припускається можливiсть скорочення строку укорiнення для громадян iнших Скандинавських держав та Фiнляндiї.
З юридичної точки зору, умова укорiнення пов'язується з так зва-ним домiцилiєм, який у даному випадку означає факт постiйного прожи-вання особи у вiдповiднiй країнi, а також намiр обрати її мiсцем свого постiйного проживання, одруження i, як наслiдок, натуралiзацiї.
Законодавство й адмiнiстративна практика визначають також iншi умови, що обмежують можливостi натуралiзацiї. Серед них слiд назвати на-явнiсть певного рiвня матерiального добробуту, квалiфiкацiї та професiйної пiдготовки, повагу до закону, вiдсутнiсть заборгованостi щодо сплати по-даткiв тощо. Звичайною є вимога знання державної мови.
З iншого боку, порядок натуралiзацiї може бути спрощений. Спро-щеним є порядок реiнтеграцiї, тобто поновлення в громадянствi. У дея-ких країнах полегшена процедура натуралiзацiї встановлена для осiб корiнної нацiональностi (Болгарiя, Грецiя, iзраїль, ФРН та iншi). Майже завжди зазначена процедура вимагає прийняття присяги на вiрнiсть.
Однак навiть виконання всiх формальних вимог процедури нату-ралiзацiї не гарантує набуття громадянства. Законодавство зарубiжних країн не визнає за особою права на натуралiзацiю. Натуралiзацiя є дозвiльною за своїм характером процедурою, пов'язаною з принципом дер-жавного суверенiтету. В рiзних країнах цю процедуру здiйснюють рiзнi ор-гани. Звичайно вiдповiднi повноваження належать мiнiстерству внутрiшнiх справ, але iнодi вони вiднесенi до судових органiв або до глави держави.
iснують також i iншi способи набуття громадянства, однак голов-ними є фiлiацiя i натуралiзацiя.
107
Для характеристики iнституту громадянства важливими є питання припинення громадянства, а саме: вихiд iз громадянства, власне втрата громадянства i позбавлення громадянства.
Вихiд iз громадянства здiйснюється у вiльному або дозвiльному порядку. У бiльшостi країн прийнята дозвiльна процедура виходу з гро-мадянства. Заяву про вихiд розглядають компетентнi органи. Вони врахо-вують юридичнi й фактичнi обставини, що склалися у зв'язку з цiєю за-явою, i за певних умов можуть вiдмовити. Проте в жоднiй з розвинутих країн можливiсть виходу з громадянства не заперечується.
У США, Великобританiї та в деяких iнших країнах визнаний прин-цип вiльного виходу з громадянства. Вiн здiйснюється у формi односторон-ньої вiдмови особи вiд свого громадянства i не потребує дозволу державної влади. У деяких країнах, де встановлений цей принцип, свобода виходу з громадянства обмежена для окремих категорiй осiб. Наприклад, у ФРН такi обмеження визначенi для суддiв, державних службовцiв та iнших. Практич-но завжди не припускається або суворо, обмежується можливiсть виходу з громадянства в той час, коли вiдповiдна країна перебуває у станi вiйни.
Законодавством окремих країн передбачено власне втрату грома-дянства, тобто автоматичну втрату громадянства за певних умов. Най-частiше умовою такої втрати громадянства є натуралiзацiя в iншiй дер-жавi. Звичайно, в країнах, де встановлений дозвiльний порядок виходу з громадянства, не припускається його автоматична втрата. У країнах, де визнаний принцип вiльного виходу з громадянства, автоматична втрата його є звичайною процедурою.
Однiєю з форм припинення громадянства є його позбавлення. Позбав-лення громадянства, набутого в порядку фiлiацiї, називається де-нацiоналiзацiєю, а позбавлення натуралiзованого громадянства — денату-ралiзацiєю. Денатуралiзацiя є досить звичайною процедурою. Вона нерiдко пов'язана з рiзного роду протиправними дiями, зокрема з набуттям особою громадянства з порушенням закону. Вiдносно ординарний характер денату-ралiзацiї зумовлений тим, що в зарубiжнiй полiтико-правовiй теорiї пошире-на концепцiя, за якою юридичний зв'язок мiж державою i натуралiзованим громадянином вужчий за обсягом встановлених прав i обов'язкiв i менш стiйкий, нiж зв'язок мiж державою та її природженим громадянином.
Що ж стосується денацiоналiзацiї, то її можливiсть пов'язується з державним суверенiтетом. Зокрема, згiдно зi ст. 89 Кодексу законiв про громадянство Францiї, особа може бути позбавлена французького грома-дянства у разi засудження її за злочини проти безпеки держави, за ухи-лення вiд обов'язкiв, встановлених законом про вiйськову повиннiсть, за дiї на користь iншої держави, що завдають шкоди iнтересам Францiї, та
108
в деяких iнших випадках. Тим самим має мiсце сполучення кримiналь-но-правової i конституцiйно-правової вiдповiдальностi. Проте законодав-ство переважної бiльшостi країн не припускає денацiоналiзацiю, пов'язу-ючи це з тим, що громадянство за народженням є одним з невiдчужува-них, природних прав людини. продолжение
--PAGE_BREAK--
Вiдмiннiсть у регламентацiї питань громадянства в рiзних країнах iнодi призводить до виникнення такого явища, як вiдсутнiсть громадян-ства (апатризм). Як i подвiйне громадянство, апатризм з позицiй нацiонального i мiжнародного права сприймається негативно.
З iнститутом громадянства пов'язанi iнститути полiтичного при-тулку та екстрадицiї (видачi). Вони також спiввiднесенi як з нацiональ-ним, так i з мiжнародним правом.
Конституцiї багатьох держав встановлюють основи правової регла-ментацiї притулку. , — запи-сано в ст. 10 Конституцiї iталiї. У ст. 27 Конституцiї Болгарiї зазначено, що . Водночас у деяких конституцiях прямо забороняється видача iноземцiв, якi переслiдуються за полiтичну дiяльнiсть. Нерiдко в основних законах також забороняється видача iноземним державам своїх громадян. Окремi консти-туцiї встановлюють загальнi засади правового режиму iноземних громадян.
§ 2. Права i свободи в теорiї конституцiоналiзму. Принципи конституцiйного статусу особи
Теоретичне обгрунтування природи прав i свобод особи тiєю чи iншою мiрою пов'язане iз змiстом практично всiх полiтико-правових iдей загального характеру. Однак iснують такi-iдеї, головним призначенням яких є тлумачення саме феномена прав i свобод.
До цих iдей насамперед належить теорiя природного права, а точнiше — концепцiя прав людини i громадянина, що є однiєю з складо-вих цiєї теорiї. Теорiя природного права активно використовувалася но-вими соцiальними силами у перiод революцiй XVII-XVIII ст.ст. у їхнiй боротьбi за полiтичну владу. За цiєю теорiєю, люди природно є носiями незалежних вiд влади прав, що iснують поза волею держави, але держа-ва повинна додержуватись i захищати їх. Для цього природнi права i сво-боди закрiплюються в законодавствi.
109
До природно-правових поглядiв минулого звертаються сучаснi вченi, вiдповiдним чином iнтерпретуючи їх. Нерiдко навiть пишуть про вiдродження школи природного права. iдеї згаданої теорiї використову-ють також зарубiжнi конституцiоналiсти. Деякi з них вважають, що над правом у цiлому є норми, якi iснують об'єктивно, незалежно вiд чиєїсь волi. Цi норми виводять або прямо пов'язують iз сутнiстю природних прав людини. iнакше кажучи, природнi права ставляться над позитивним правом i розглядаються як критерiй оцiнки його змiсту. Така теоретична конструкцiя не завжди узгоджується з практикою. Проте загальний змiст теорiї природного права не можна сприймати негативно. Вiдповiднi iдеї мають демократичне звучання, а реалiзацiя їх охоплює рiзнi аспекти суспiльного i державно-полiтичного життя.
Визначаючи змiст концепцiї прав людини i громадянина, необхiдно вказати, що вона вiдображає дуалiзм у поглядах на громадянське суспiльство i державу. Як зазначалося, природнi права належать особi без-посередньо. Роль держави при цьому зводиться до забезпечення умов для їх реалiзацiї. Нерiдко сукупнiсть природних прав позначається термiном . До цих прав звичайно вiдносять рiзнi права i свободи осо-би, пов'язанi з її iснуванням та дiяльнiстю як абстрактного iндивiда. На вiдмiну вiд таких прав i свобод, визначаються i вста-новлюються державою. Головне їх призначення — забезпечити участь осо-би в державно-полiтичному життi шляхом надання їй вiдповiдних юридич-них можливостей. Цим особа як суб'єкт конституцiйних правовiдносин, по сутi, ставиться в певну залежнiсть вiд держави.
У зв'язку з цим не можна не звернути увагу на протирiччя у змiстi прийнятої в зарубiжному конституцiоналiзмi тези про принципову рiвнiсть мiж особою i державою як суб'єктами конституцiйного права або навiть про зверхнiсть першої щодо другої. Зверхнiсть особи щодо держа-ви насамперед пояснюється тим, що основнi закони зорiєнтованi на iсну-вання чiткої межi мiж суспiльною i приватною сферами, а встановленi в їхнiх нормах заборони i дозволи стосуються лише держави та її органiв.
Ця безумовно демократична формула далеко не завжди знаходить пiдтвердження в державно-полiтичному життi. Слiд зважити й на те, що дер-жава та її органи мають специфiчнi, притаманнi тiльки їм владнi права (пов-новаження). У рамках правовiдносин, пов'язаних iз здiйсненням таких пов-новажень, держава об'єктивно виступає як вихiдний суб'єкт. Про це свiдчить i наявнiсть певних захисних прав особи: право на судовий або адмiнiстратив-ний захист вiд неправомiрних дiй державних органiв, на вiдшкодування збиткiв, завданих такими дiями, тощо. Цi права, за умов iснування ефектив-них механiзмiв реалiзацiї, мають велике значення i є важливим елементом правового статусу особи.
Самi ж права людини i громадянина в конституцiйнiй теорiї i прак-тицi нерiдко ототожнюються вiдповiдно з особистими i полiтичними права-ми. iснують також iншi визначення прав i свобод, зовнi не узгодженi зi змiстом концепцiї прав людини i громадянина. Зокрема, у теорiї серед полiтичних прав видiляють тi, що пов'язанi з участю особи в процесi фор-мування та здiйснення державної влади, i називають такi права власне полiтичними. Говорять також про iндивiдуальнi та публiчнi (соцiальнi) права, як визначення особистих прав використовують поняття тощо.
Дуалiзм особистих та полiтичних прав i свобод як прав людини i громадянина має певне загальнополiтичне i конституцiйне значення. На основi аналiзу розмежування цих прав i свобод та з урахуванням практи-ки їх реалiзацiї можна зробити висновки щодо характеру спiввiдношення суспiльства i держави у конкретнiй країнi, природи iснуючого тут полiтич-ного режиму.
У багатьох конституцiях вiдмiннiсть мiж правами людини i громадя-нина вiдбивається у формулюваннях вiдповiдних статей. Коли йдеться про права людини, звичайно використовуються визначення , , або , та подiбнi словосполу-чення абстрактного, безособового характеру. Що ж до прав громадянина, то вони, як правило, адресованi саме громадянам: тощо. iнодi права громадянина формулюються як права народу (Японiя) або як права осiб певної нацiональної (етнiчної) належностi (iспанiя, ФРН). Однак i тут наявнiсть їх прямо пов'язується зi станом гро-мадянства. Спiввiдношення мiж вiдповiдним чином сформульованими пра-вами людини i правами громадянина в основних законах рiзних держав не-однаковi, що вiдображає рiзнi пiдходи в конституцiйнiй теорiї та практицi.
З теоретичним обгрунтуванням природи прав i свобод особи тiсно пов'язана також iдея правової держави. Сучасна теорiя правової держави ви-пливає з концепцiї видатного нiмецького фiлософа XVIII ст. iммануїла Кан-та. Сфера свободи iндивiда становила першооснову концепцiї i. Канта. На його думку, iндивiд може робити все, що не заборонено законом, i така по-ведiнка буде правомiрною. Держава може втручатися лише у випадках, ко-ли особа порушує вимоги права. Особу, за i. Кантом, не можна розглядати як засiб досягнення будь-яких благ чи навiть так званих спiльних iнтересiв. Держава — це об'єднання великої кiлькостi людей, пiдпорядковане праву. Останнє ж має грунтуватися на людському розумi i свободi.
Вчення про правову державу номiнальне вважалося прiоритетним у державно-правовому розвитку Нiмеччини XIX-XX ст.ст. Сучасна теорiя правової держави знайшла своє вiдображення в конституцiйному
111
текстi. В загальнiй формi це зроблено в ст. 20 Основного закону ФРН:
. Водночас якiсть вищої цiнностi визнається за правами, сформульованими в конституцiї. У ст. 1 Основного закону сказано, що . Захист прав людини проголо-шується головною функцiєю правової держави.
Формула має мiсце в Конституцiї iспанiї:
(ст. 1). Про право-ву державу йдеться також в основних законах майже усiх держав Цент-ральної i Схiдної Європи, а також тих, що утворилися на теренi колишньо-го СРСР. Нерiдко вони мiстять норми, що сприяють бiльш конкретному тлумаченню самого поняття правової держави. , — записано в ст. 18 Кон-ституцiї Росiї. Подiбнi за змiстом положення можна знайти в основних за-конах Казахстану, Киргизстану, Словенiї та деяких iнших держав.
За змiстом поняття правової держави слiд тлумачити iншi консти-туцiйнi положення. Зокрема, як зазначено в ст. 10 Конституцiї Естонiї, . Аналогiчного характеру положення мiстять основнi за-кони Киргизстану, Росiї та Словенiї.
Треба додати, що в сучаснiй юридичнiй лiтературi за рубежем розрiзняються поняття формально-правової i матерiально-правової держа-ви. Перше позначає державу, в якiй управлiння побудоване на фор-мальнiй законностi, на виконаннi вимог права, якими б вони не були, друге — державу, пiдпорядковану праву, заснованому на iмперативних гуманiтарних цiнностях загального характеру. Згаданi цiнностi не можна не враховувати, оскiльки, як вважають прихильники вiдповiдного пiдхо-ду, це б знищило самий сенс права. Сказане об'єктивно має ключове зна-чення при визначеннi критерiїв правової державностi.
Своєрiдним еквiвалентом концепцiї правової держави є iдея пануван-ня (верховенства) права, поширена в англомовних країнах. Сучасне ро-зумiння цiєї iдеї багато в чому зумовлене змiстом концепцiї, сформульова-ної в кiнцi XIX ст. вiдомим британським державознавцем А. Дайсi. Вiн сприймав панування права як його верховенство, протиставлене адмiнiстра-тивнiй сваволi. Водночас у пануваннi права А. Дайсi вбачав рiвнiсть перед законом, або рiвну пiдлеглiсть усiх одним i тим самим законам.
112
Нинi концепцiя А. Дайсi не втратила своєї привабливостi для ба-гатьох авторiв. Але їхнi оцiнки панування права ширшi за змiстом. У роз-робцi своїх концепцiй сучаснi автори застосовують рiзнi пiдходи, хоч май-же завжди iдея панування права пов'язується з визнанням iснування ши-рокого кола прав i свобод, їх процесуальних гарантiй та демократичних принципiв судочинства. Послiдовники А. Дайсi вважають, що органи ви-конавчої влади повиннi не тiльки дiяти вiдповiдно до вимог права, а й пiдпорядковуватись йому. Водночас вони вказують на необхiднiсть захис-ту особи вiд зловживання цих органiв своїми повноваженнями.
Важливу роль у з'ясуваннi природи прав i свобод особи та її кон-ституцiйного статусу в цiлому вiдiграють принципи цього статусу. До таких принципiв звичайно вiдносять свободу i рiвнiсть. i це не випадко-во: вiдповiднi фiлософськi категорiї тiсно взаємопов'язанi.
Принципи конституцiйного статусу особи є складовою полiтико-право-вої теорiї. Вони являють собою певнi теоретичнi узагальнення, сформульо-ванi в процесi осмислення суспiльно-полiтичного розвитку. Проблеми свобо-ди i рiвностi були присутнi в теорiї конституцiоналiзму протягом усього перiоду iї становлення i розвитку. З iншого боку, принципи конституцiйно-го статусу особи можна розглядати як важливий елемент його самого. У та-кому випадку вони мають нормативно-правовий характер. З самого початку iснування сучасної державностi в конституцiях у тiй чи iншiй формi (звичай-но у загальнiй) фiксують вимогу свободи i рiвностi особи. Так, Декларацiя прав людини i громадянина 1789 р. починалася словами: .
Традицiйне для зарубiжного конституцiоналiзму тлумачення свободи полягає в тому, що її звичайно сприймають як вiдсутнiсть широких обме-жень дiяльностi особи. Але це не означає абсолютної свободи. Держава встановлює певнi вимоги, яким повинна вiдповiдати дiяльнiсть кожної осо-би. Межею свободи будь-якої людини є свобода iнших людей. Цi iдеї знайшли своє вiдображення в конституцiйних текстах. Зокрема, у ст. 2 Ос-новного закону ФРН зафiксовано: . Аналогiчнi або близькi за змiстом по-ложення мiстять конституцiї багатьох держав.
iнодi свобода розглядається не як загальний принцип, а як одне з конкретних прав особи — право на свободу. Зокрема, такi формулювання можна знайти в конституцiях iспанiї та Японiї. Це має iсторичну тра-дицiю: декларацiї прав i свобод, проголошенi у XVIII ст., фактично вiдно-сили до особистих прав i свобод право на життя, свободу, рiвнiсть i забез-печення людської гiдностi.
113 продолжение
--PAGE_BREAK--
Звичайно принцип свободи деталiзується у проголошених в консти-туцiях особистих правах i свободах. Останнi тiсно пов'язанi з поняттям процесуальних гарантiй прав i свобод. Деякi автори видiляють процесу-альнi гарантiї в окрему групу особистих прав — прав обвинуваченого в су-довому процесi. Проте змiст процесуальних гарантiй ширший. Вiн охоп-лює не тiльки процедури судочинства, а й попереднi процесуальнi стадiї.
В основних законах багатьох держав встановлюються загальнi ви-моги законностi проведення затримань, арештiв, обшукiв та iнших про-цесуальних дiй. Конституцiї закрiплюють окремi демократичнi засади су-дочинства. iнодi тут можна знайти положення про принципи застосуван-ня кримiнальних покарань. У найширшому обсязi це вiдображено в новiтнiх конституцiях Грецiї, iспанiї, Португалiї i Швецiї, а також у кон-ституцiях 90-х рокiв XX ст. Вiдповiднi конституцiйнi положення несуть на собi вiдбиток змiсту мiжнародних документiв про права людини.
Тi ж самi питання регламентуються i окремими старими консти-туцiями. Наприклад, процесуальнi гарантiї прав i свобод особи та демокра-тичнi засади судочинства у США зафiксованi в Бiллi про права 1791 р. (першi десять поправок до конституцiї). У ст. 4 цього акта (четверта по-правка) йдеться про , а також встановлюються де-якi загальнi вимоги до змiсту вiдповiдних ордерiв та умови їх видачi. Принцип, проголошений у ст. 5 Бiлля про права, називається привiлеєм проти самозвинувачення. Згiдно з цiєю статтею, . Нарештi, в ст. 6 сформульоване право на захист у судовому процесi i визначенi певнi засади судочинства.
Вiдповiднi конституцiйнi положення конкретизуються в законо-давствi та в iнших правових джерелах. В англомовних країнах велику роль у визначеннi змiсту процесуальних гарантiй вiдiграють судовi пре-цеденти. Як би там не було, конституцiйне закрiплення процесуальних гарантiй надає їм вищого авторитету i полiтичної значущостi.
Значення судового захисту прав i свобод особи передусiм зумовле-не характером i змiстом прийнятих принципiв судочинства, зокрема гласнiстю судового розгляду, доступнiстю суду, презумпцiєю невинностi тощо. Конституцiйне i в цiлому юридичне оформлення демократичних принципiв судочинства є одним iз досягнень суспiльно-полiтичного роз-витку. Однак це не означає, що тут усi проблеми вже вирiшенi. Наприк-лад, iснує проблема суду присяжних, який прийнято розцiнювати як на-очне пiдтвердження демократизму судоустрою i судочинства.
Цiкаво простежити сучасну еволюцiю суду присяжних у Великобри-танiї — батькiвщинi цього iнституту. Участь присяжних у судовому
114
засiданнi традицiйно розглядається британською наукою як гарантiя забез-печення справедливостi правосуддя, проте розвиток законодавства з питань судоустрою i судочинства свiдчить про наявнiсть стiйкої тенденцiї до зву-ження компетенцiї суду присяжних i обмеження реального демократизму в дiяльностi вiдповiдних судових установ. Так, у 60-i роки XX ст. було скасо-вано принцип одноголосностi присяжних у винесеннi вердикту. У повоєннi часи кiлька разiв зменшувалося число безумовних, тобто без зазначення мо-тивiв, вiдведень присяжних захистом. Тим самим сталося звуження обсягу процесуальних гарантiй. До того ж в останнi десятилiття законодавче роз-ширено кiлькiсть складiв злочинiв, якi розглядаються без участi присяж-них. Фактично мiнiмальна частина кримiнальних i цивiльних справ розгля-дається у судi присяжних. Усе це, однак, не заперечує той факт, що суд при-сяжних зберiгає значний прогресивний потенцiал.
Характеризуючи конституцiйний статус особи, слiд також про-аналiзувати iнший його принцип — принцип рiвностi, юридичний змiст якого виявляється у визнаннi рiвностi всiх перед законом, в наданнi усiм громадянам однакових прав i обов'язкiв. Принцип рiвностi означає вiдсутнiсть закрiпленої в правi дискримiнацiї з будь-яких ознак.
Принцип рiвностi вiдображений практично в усiх конституцiях. , — за-писано в ст. З Основного закону ФРН.
Згiдно з поширеною лiберальною концепцiєю прав i свобод, завдан-ня держави в основному обмежувалося створенням юридичних умов для їх реалiзацiї. iнакше кажучи, проголошення рiвноправностi громадян у суспiльствi означало, що реалiзацiя прав є передусiм приватною справою кожної особи. Однак з часом, в умовах так званої держави загального бла-годенства, остання взяла на себе вiдповiдальнiсть за забезпечення не тiльки юридичних, а й певних матерiальних гарантiй цих прав (наприк-лад, безкоштовна юридична допомога неiмущим та малоiмущим).
Необхiднiсть забезпечення державою прав i свобод iнодi проголо-шується в основних законах. Наприклад, у ст. З Конституцiї iталiї запи-сано: . Однак практичнi можливостi реалiзацiї прав i свобод нерiдко прямо пов'язанi з матерiальним становищем суб'єктiв.
115
З принципом рiвностi пов'язаний i факт проголошення в новiтнiх конституцiях державного захисту прав та iнтересiв нацiональних меншин. Так, у ст. 6 Конституцiї iталiї сказано, що . У ст. З Конституцiї iспанiї записано, що . Захист прав нацiональних мен-шин, iнтересiв рiзних етнiчних груп передбачено також конституцiйними актами Канади, Швецiї та деяких iнших держав.
Про права нацiональних меншин йдеться i у конституцiях держав Центральної та Схiдної Європи, а також тих, що утворилися на теренi ко-лишнього СРСР. В одних випадках вiдповiднi права подано в узагальненому викладi. Наприклад, у ст. 50 Конституцiї Бiлорусi проголошено, що . В iнших випадках встановлюється принцип так званої нацiонально-культурної автономiї вiдповiдних меншин. Так, у ст. 50 Конституцiї Естонiї встановлено, що . Аналогiчне за змiстом положення мiстить ст. 45 Конституцiї Литви: .
iнодi в конституцiях здiйснено бiльш детальну регламентацiю прав нацiональних меншин. До Конституцiї Словаччини включений спецiаль-ний роздiл (четвертий) пiд назвою . Тут зафiксовано право вiдповiдних громад на розвиток нацiональної культури, право одержувати iнформацiю рiдною мовою, право об'єднуватися в асоцiацiї на нацiональнiй основi, право на здобут-тя освiти рiдною мовою, право користуватися своєю мовою в офiцiйних стосунках, право брати участь у вирiшеннi справ, що їх безпосередньо стосуються, та деякi iншi. Водночас застережено, що використання усiх цих прав не повинно становити загрози суверенiтету i територiальнiй цiлiсностi держави чи призводити до дискримiнацiї iнших її громадян.
Докладно йдеться про права нацiональних меншин i в Конституцiї Словенiї. Крiм прав на нацiонально-культурну автономiю, тут викладенi так званi спецiальнi права iталiйської та угорської етнiчних груп. У ст. 64 цiєї Конституцiї до таких прав вiднесенi право вiльно користуватися нацiональ-ною символiкою, право на державне сприяння спiлкуванню з країнами своєї етнiчної тотожностi. Припускається делегування певних владних функцiй установам, що можуть бути створенi нацiональними меншинами. Останнi ма-ють бути прямо представленi у парламентi i на рiвнi мiсцевого самоврядуван-ня. Передбачається також прийняття спецiальних законiв про статус
116
iталiйської та угорської етнiчних груп. Щ закони можуть бути введенi тiльки за згодою представникiв цих груп. Характерно, що, згiдно зi ст. 83 Консти-туцiї Хорватiї, закони про статус нацiональних меншин вводяться за умови їх пiдтримки квалiфiкованою бiльшiстю складу нижньої палати парламенту. Тим самим цим законам надають, по сутi, конституцiйного характеру.
До особливостей конституцiйної регламентацiї слiд вiднести i те, що в окремих основних законах, прийнятих у 90-i роки, визнанi спецiальнi пра-ва осiб корiнної нацiональностi. Так, у ст. 5 Конституцiї Словенiї визнанi тдкi права за особами словенського походження, що мешкають на територiї цiєї держави, але не мають словенського громадянства. Там саме йдеться про державне сприяння вiдносинам з словенськими етнiчними групами в iнших країнах. У Конституцiї Румунiї у ст. 7, яка має назву , зафiксовано, що держава сприяє змiцненню зв'язкiв з румунами, якi мешкають поза межами цiєї країни, i дiє з метою збереження та розвит-ку етнiчної, культурної та релiгiйної iдентичностi вiдповiдних осiб, зберiга-ючи при цьому повагу до законодавства iноземних держав. Подiбнi поло-ження можна знайти i в Конституцiї Македонiї (ст. 49).
Завершуючи аналiз змiсту конституцiйного статусу особи, слiд звер-нути увагу на проблему взаємозв'язку прав та обов'язкiв особи. В теорiї i практицi зарубiжного конституцiоналiзму наявнiсть такого зв'язку нерiдко заперечується. Хоч iснування обов'язкiв не вiдкидається, але во-ни не сприймаються в органiчному взаємозв'язку з правами. Деякi держа-вознавцi вважають, що такий взаємозв'язок призвiв би до обмеження прав особи. Теза про вiдсутнiсть взаємозв'язку прав i обов'язкiв звичайно аргу-ментується тим, що невиконання особою того чи iншого обов'язку не по-збавляє її прав. Такий пiдхiд дещо спрощує природу прав i обов'язкiв осо-би. Водночас немовби знiмається питання про обов'язки держави щодо за-безпечення проголошених у конституцiях прав i свобод особи.
Однак у змiстi новiтнiх конституцiй виявляються новi пiдходи до цьо-го питання. Так, у ст. 12 Конституцiї Португалiї () записано, що . Аналогiчнi за характером по-ложення можна знайти в основних законах держав Центральної i Схiдної Європи, а також тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР.
Проблема взаємозв'язку прав i обов'язкiв має ще один аспект. У теорiї зарубiжного конституцiоналiзму акцент у взаємовiдносинах особи i держави, врегульованих на основi вiдповiдних положень, ставиться на обов'язках держави. Конституцiйнi права особи розглядаються як формаль-на межа здiйснення державної влади. Обов'язки держави також визнають-ся межею здiйснення її влади: встановлюючи права i свободи особи, держа-ва обмежує себе i бере вiдповiднi обов'язки.
117
Такий пiдхiд тiєю чи iншою мiрою вiдображений у текстах основних законiв. , — записано в ст. 2 Конституцiї Грецiї. , — прого-лошено в ст. 1 Основного закону ФРН. , — зафiксовано в ст. 2 Конституцiї Росiї.
iнодi про обов'язки держави щодо особи йдеться у бiльш загально-му планi, i вони пов'язуються iз здiйсненням державних функцiй у соцiально-економiчнiй сферi. Зокрема, вiдповiднi державнi обов'язки де-кларованi в роздiлi 3 Конституцiї iспанiї пiд назвою .
Разом з тим у конституцiях iнодi вказується i на обов'язки особи щодо держави. У ст. 2 Конституцiї iталiї зафiксовано, . Майже аналогiчне за змiстом положення мiстить ст. 24 Конституцiї Грецiї. Подiбнi надмiрно узагальненi визначення обов'язкiв особи перед державою певною мiрою деформують природу її прав i свобод i об'єктив-но створюють грунт для довiльного тлумачення їх у конкретних ситу-ацiях взаємовiдносин держави i особи.
До сказаного слiд додати, що деякими теоретиками встановлення конституцiйних обов'язкiв особи перед державою розцiнюється як намiр позначити межу вiдповiдних вимог державної влади, тобто знову ж таки як самообмеження держави щодо особи та її прав i свобод. З цiєю думкою навряд чи можна погодитись, адже iснують зафiксованi в конституцiях i деталiзованi в законодавствi обов'язки особи захищати батькiвщину, сплачувати податки тощо. Такi обов'язки не зумовленi самообмеженням державної влади i мають, по сутi, об'єктивний характер.
§ 3. Конституцiйнi права i свободи та їх класифiкацiя. Виборче право як суб'єктивне право громадян
Конституцiйне закрiплення драв i свобод особи в рiзних країнах має свої особливостi, зумовленi нацiональними традицiями в розвитку полiтико-правової теорiї i практики. Переважна бiльшiсть конституцiй мiстить спецiальнi роздiли, в яких фiксуються права i свободи i якi звичайно пере-дують роздiлам, присвяченим регламентацiї основ органiзацiї i дiяльностi державного механiзму. продолжение
--PAGE_BREAK--
118
У преамбулi до Конституцiї Францiї записано: . От-же, тут має мiсце загальне визнання iнституту основних прав i свобод без будь-якої їх деталiзацiї.
Основою конституцiйної регламентацiї прав i свобод у СiЛА є першi десять поправок до федеральної Конституцiї, або Бiлль про права 1791 р. Та-кий пiдхiд можна було б вважати надто вузьким, якби не численнi судовi прецеденти з вiдповiдних питань, створенi верховним судом. Слiд також за-уважити, що в бiльшостi штатiв дiють власнi бiллi про права, або вiдповiднi роздiли конституцiй. У 60-80-i роки XX ст. майже в усiх штатах були прий-нятi поправки до конституцiй або навiть новi бiллi про права. Вони розши-рили обсяг конституцiйного регулювання прав i свобод особи.
Принципово iнший пiдхiд до регламентацiї прав i свобод у Велико-британiї. Тут немає акта конституцiйної значущостi, у якому б закрiпля-лися основи правового статусу особи. Окремi законодавчi акти вiдповiдно-го змiсту, прийнятi в ходi iсторичного розвитку, здебiльшого застарiли i не створюють цiлiсної картини. Прийнято вважати, що права i свободи у Великобританiї формулюються судами. Останнi в ходi судового розгляду приймають рiшення (судовi прецеденти), що обмежують дiї особи. Поза цими обмеженнями i перебуває сфера реалiзацiї прав i свобод.
Наведена схема формально вiдповiдає вiдомому принципу . Вона зовнi забезпечує майже абсолютний об-сяг прав i свобод. Однак подiбний висновок був би спрощенням. Суди не завжди точно формулюють прецеденти. Це призводить до довiльного ви-значення ними обсягу правового статусу особи та його окремих елементiв. До того ж, як свiдчить практика, далеко не всi права i свободи можуть бу-ти реально встановленi та ефективно забезпеченi в такий спосiб.
Подiбний пiдхiд до регламентацiї прав i свобод, на вiдмiну вiд прийнятого в iнших країнах, називають негативним. У цьому випадку норми конституцiйного права не встановлюють конкретнi права i свобо-ди, а шляхом заборон визначають сферу їх iснування.
Конституцiйнi права i свободи особи, залежно вiд характеру вiдоб-ражених в них суспiльних вiдносин, у зарубiжнiй науцi конституцiйного права звичайно класифiкують як особистi та полiтичнi. iнодi сюди додають i соцiально-економiчнi права, розглянутi вище. Наведена класифiкацiя є де-що умовною, оскiльки не сприяє точному визначенню групової належностi окремих прав i свобод. Наприклад, право на страйк мiстить елементи, поєднанi з полiтичним i соцiально-економiчним станом особи.
119
Особистi права i свободи — категорiя прав i свобод, що прямо не стосується стану громадянства iндивiда. Тому iнодi такi права визначає ються як iндивiдуальнi права або свободи фiзичної особи. Як зазначало-ся, їх також називають громадянськими правами, але така назва може призвести до непорозумiння, коли йдеться про конституцiйну (полiтичну) правоздатнiсть осiб, якi не є громадянами вiдповiдної держави. У текстах конституцiй прийнятi рiзноманiтнi формулювання особистих прав i сво-бод, але вони пiддаються узагальненням.
До категорiї особистих прав i свобод передусiм належить особиста не-доторканнiсть (особиста свобода). Її головний змiст — захист вiд необгрун-тованих арештiв. Вiдображена в багатьох конституцiях англiйська процесу-альна процедура *хабеас корпус>, встановлена законом ще в XVII ст., пе-редбачає перевiрку в судi обгрунтованостi арешту особи. В конституцiйнiй теорiї i практицi Францiї та деяких iнших країн прийняте ширше поняття безпеки особи, яке мiстить не тiльки гарантiї вiд безпiдставних арештiв i утримання пiд вартою, а й сукупнiсть процесуальних гарантiй прав особи в судовому процесi. Не викликає сумнiвiв той факт, що зазначенi правовi положення вiдiграють iстотну роль у формуваннi конституцiйного статусу особи. Проте їхня дiя може бути призупинена. Певну загрозу недоторкан-ностi особи становить проголошення надзвичайного стану. У конституцiях визначенi загальнi засади регламентацiї надзвичайного стану.
До змiсту поняття особистих прав i свобод входять також так званi свободи приватного життя — недоторканнiсть житла, таємниця кореспон-денцiї, свобода вибору мiсця проживання, свобода пересування, права i свободи, пов'язанi iз шлюбним станом та сiмейними вiдносинами тощо. Серед них слiд видiлити таємницю кореспонденцiї.
Однiєю з особливостей сучасної конституцiйної регламентацiї таємницi кореспонденцiї є те, що захистом забезпечуються не тiльки окремi, дещо ста-тичнi за формулюваннями права i свободи, що становлять змiст цього понят-тя (таємниця листування, телефонного зв'язку тощо), а й загальна свобода, визначена як свобода вiд посягань на iвформацiю приватного характеру. По-няття цiєї свободи має свої вiдмiнностi в рiзних країнах, але практично всю-ди посяганням визнають не лише перехоплення вiдповiдної iнформацiї, а й неофiцiйне збирання iнформацiї у так званих банках даних та її використан-ня проти волi i на шкоду iнтересам особи, чиї права порушенi.
Конституцiйнi положення про свободу вiд посягань на iнформацiю приватного характеру конкретизуються вiдповiдними законами. Бiльшiсть з них встановили право заiнтересованої особи на ознайомлення з iнфор-мацiєю, яка збирається та зберiгається в державних органах. Це право та-кож проголошене в деяких новiтнiх конституцiях. Визначаючи його безу-
120
мовно прогресивний характер, слiд вказати i на об'єктивну обмеженiсть, яка передусiм зумовлена рiзними застереженнями, встановленими в зако-нодавствi. Тi ж закони, в яких проголошено право iндивiда на ознайомлен-ня з iнформацiєю, нерiдко фактично заперечують його посиланнями на не-обхiднiсть забезпечення функцiонування державних органiв, збереження державної таємницi тощо.
До цього слiд додати, що свободи приватного життя є об'єктом постiйних посягань з боку каральних органiв. У боротьбi зi злочиннiстю технiчне перехоплення iнформацiї, зовнiшнє спостереження або iншi ви-ди подiбної дiяльностi є звичайною полiцейською практикою. Її основи встановлюються спецiальними законодавчими актами. Однак завжди iснувала й iснує проблема розмежування легальної та нелегальної прак-тики полiцiї, iнших каральних органiв, що безпосередньо зачiпає свобо-ди приватного життя. Нерiдко розв'язанню цiєї проблеми перешкоджа-ють самi законодавчi акти, невизначенiсть окремих положень яких доз-воляє припускатися рiзних тлумачень. Згадана проблема нерiдко має не тiльки юридичний, а й полiтичний характер.
Характеризуючи особистi права, необхiдно також визначитися що-до права приватної власностi, яке зарубiжнi дослiдники слушно вiдносять до вказаної категорiї прав i свобод. Як зазначалося, у старих консти-туцiях право на приватну власнiсть проголошувалось як одне з природ-них прав людини, що має невiдчужуваний характер. У цiлому ж це пра-во слiд сприймати не тiльки як одне з прав особи, а й як своєрiдну осно-ву, стрижень сукупностi її прав i свобод, що визначає змiст останнiх.
iншу категорiю прав i свобод становлять полiтичнi права i свободи. У поєднаннi з особистими правами i свободами вони утворюють так званий традицiйний каталог прав i свобод. У рiзних формах та обсязi вони прого-лошуються практично в усiх конституцiях. Для нормального розвитку полiтичного життя кожної країни найбiльше значення мають свобода слова (свобода висловлення своїх думок), свобода друку, свобода зборiв, мiтингiв та процесiй, свобода асоцiацiй (право на утворення об'єднань), право петицiй (звернень до державних органiв), виборче право та деякi iншi. Бiльшiсть з них може бути подiлена на елементи, якi також нерiдко сприймаються як окремi права i свободи. Наприклад, поняття виборчого права охоплює пра-во обирати, бути обраним, право на участь у виборчiй кампанiї тощо. Сво-бода асоцiацiй передбачає право на утворення полiтичних партiй, профспiлок тощо.
Складний характер має також спiввiдношення мiж окремими полiтичними правами i свободами. Так, свобода слова — це i самостiйне правове явище i елемент свободи друку або свободи зборiв. Предметнiшим
121
є поняття свободи висловлення своїх думок, яке означає, що особа може вiльно висловлювати думки у приватних бесiдах i листуваннi, на мiтин-гах i зборах, через засоби масової iнформацiї тощо.
Наведений перелiк полiтичних прав i свобод не є вичерпним. Зокре-ма, аналiз новiтнiх конституцiй дозволяє зробити висновок, що сюди може бути вiднесене право на участь у вирiшеннi державних справ, право на са-моврядування, право на посаду на державнiй службi тощо. Визнання цих прав i свобод розширює сферу конституцiйного регулювання вiдповiдних вiдносин, сприяє суспiльним iнтересам i iнтересам окремої особи.
На особливу увагу заслуговує таке полiтичне право, як виборче. Наслiдком реалiзацiї його є формування таких ланок державного ме-ханiзму, як парламент i нерiдко глава держави. Як зазначалося, саме з наявнiстю в особи виборчого права звичайно пов'язують стан її громадян-ства. Однак у деяких країнах припускається можливiсть участi у голосу-ваннi на мiсцевих i навiть загальних виборах iноземцiв.
Так, згiдно зi ст. 26 Конституцiї Австрiї, виборче право на основi встановленої за мiждержавними угодами взаємностi може бути надане осо-бам, якi не є громадянами цiєї держави. iснують i iншi подiбнi приклади.
Саме ж виборче право як суб'єктивне право особи (громадянина) подiляється на активне i пасивне виборче право. Активне виборче право — це встановлене законом право громадянина брати участь у виборах в орга-ни державної влади насамперед шляхом голосування. Пасивне виборче пра-во означає право балотуватись на вiдповiднi посади, тобто право бути обра-ним. Можливiсть надання активного i пасивного виборчого права завжди зумовлювалась певними вимогами до потенцiйних учасникiв виборiв. Щ вимоги визначено в конституцiях i виборчому законодавствi.
Згiдно з концепцiями виборчої дiєздатностi, що були запропонованi теоретиками XVIII ст. i певний час домiнували в Європi та Америцi, на-явнiсть виборчого права зумовлювалася цензами майнового характеру. Од-нак з середини XIX ст. загальна картина поступово почала змiнюватися. Об-меження майнового характеру були поступово скасованi або зведенi нанiвець. Ще однiєю рисою розвитку виборчого права у XIX-XX ст.ст. було те, що при встановленнi вiкового цензу для активного виборчого права виходили з необхiдностi зрiвняти його з вiком повнолiття. Проте спочатку у бiльшостi європейських країн вiдповiдний вiковий ценз становив 21-25 рокiв.
Такий пiдхiд об'єктивно обмежував полiтичну активнiсть молодi. i тiльки в другiй половинi XX ст. динамiка суспiльно-полiтичного життя при-звела до зниження вiкового цензу для активного виборчого права. У 1969 р. у Великобританiї' вiн становив 18 рокiв. Наступного року такий самий ценз законодавче визначили ФРН i СiЛА, а згодом — Францiя, iталiя, Швецiя,
122
iспанiя, Грецiя та iншi країни. Однак у Туреччинi, Швейцарiї та Японiї вiдповiдний ценз i нинi дорiвнює 20 рокам.
Разом з тим у нашi днi зберiгається рiзниця мiж вiковими цензами для активного i пасивного виборчого права. Як i ранiше, перший за за-гальним правилом нижчий. Наприклад, на виборах у нижнi палати пар-ламентiв Бельгiї, Великобританiї i Росiї вiдповiдних прав набувають у вiцi 18 i 21 року, Францiї i Румунiї -18 i 23 рокiв, iталiї, Канади, СiЛА та деяких iнших країн — 18 i 25 рокiв, Японiї — 20 i 25 рокiв. Водночас у Данiї, Нiдерландах, Фiнляндiї, Швейцарiї, Угорщинi i Словенiї вiковi цензи для активного i пасивного виборчого права збiгаються.
Характерним є i те, що на виборах у верхню палату парламенту там, де вона iснує i обирається, вiковий ценз для пасивного виборчого права зви-чайно вищий, нiж у нижню. Так, у США правом бути обраними до палати представникiв надiленi громадяни з 25-рiчного вiку, а в сенат — з 30-рiчно-го. В iнших країнах вiдповiднi цензи становлять: в iталiї — 25 i 40 рокiв, Чехiї — 21 i 40 рокiв, Францiї — 23 i 25 рокiв, Румунiї — 23 i 35 рокiв, Японiї — 25 i ЗО рокiв.
Еволюцiя виборчого права призвела до скасування так званого стате-вого цензу i надання вiдповiдних прав жiнкам. Уперше активне виборче право було надане жiнкам у США: в перiод з кiнця XIX ст. i до першої свiто-вої вiйни воно було встановлене законодавством шести штатiв. На початку XX ст. емансипацiя жiнок на виборах мала мiсце в Австралiї, а на європей-ському континентi — в Норвегiї та Фiнляндiї, причому в двох останнiх країнах жiнки могли не тiльки голосувати, а й балотуватися на виборах.
Пiсля першої свiтової вiйни почався процес вiдповiдного розширен-ня виборчого корпусу i в iнших країнах. Цей процес був досить тривалим i для багатьох розвинутих країн завершився лише пiсля другої свiтової вiйни. Наприклад, якщо в США на федеральному рiвнi виборчi права бу-ли наданi жiнкам у 1920 р., то в цiлому рядi європейських країн це було зроблено пiсля другої свiтової вiйни, а у Швейцарiї — в 1971 р. В наш час формальних обмежень виборчих прав за ознаками статi в розвинутих країнах практично не iснує. продолжение
--PAGE_BREAK--
Одна з характерних рис виборчого права XIX-XX ст.ст. — на-явнiсть цензу осiлостi. Це вiдповiдає iсторично зумовленим поглядам на ви-борчий округ як на територiальну корпорацiю, населення якої е певною єднiстю з рiзноманiтними спiльними iнтересами. Однак на сьогоднi виборчi округи далеко не завжди збiгаються з адмiнiстративно-територiальними одиницями, якi могли б претендувати на визнання такими корпорацiями. Як би там не було, ценз осiлостi впроваджений у багатьох країнах. У США вiн дорiвнює одному мiсяцю, в Австралiї, ФРН i Японiї — трьом, у Бельгiї
123
i Францiї — шести, у Канадi та Фiнляндiї — дванадцяти мiсяцям тощо. Звичайно цей ценз зумовлює необхiднiсть проживання протягом встановле-ного строку на територiї вiдповiдного виборчого округу або адмiнiстратив-но-територiальної одиницi.
В окремих країнах ценз осiлостi виражений узагальнено. Наприк-лад, у Конституцiї iсландiї зазначено, що для участi в голосуваннi на пар-ламентських виборах потрiбно проживати в країнi не менше п'яти рокiв (ст. 33). Аналогiчний строк осiлостi для надання активного виборчого прач ва визначений у Норвегiї, для пасивного права вiн становить десять рокiв (§§ 50 i 61 Конституцiї). В Австралiї, крiм тримiсячного цензу осiлостi у вiдповiдному виборчому окрузi, запроваджена вимога проживати в країнi протягом не менше пiвроку до початку складання виборчих спискiв. iнодi ценз осiлостi встановлюється в непрямiй формi. Зокрема, у Великобританiї до участi в голосуваннi не допускаються тi громадяни, якi хоч i мають ви-борчi права, але за мiсяць до дня виборiв не були зареєстрованi.
Сучасне виборче право сприймається як загальне при оптимальному обмеженнi виборчого вiку. Як зазначалося, майновi цензи в розвинутих країнах практично вiдсутнi. Єдиним реальним цензом у бiльшостi випадкiв залишається ценз осiлостi. Це не виключає обмеження громадян у виборчих правах за законом. Звичайно, такi обмеження встановлюються для тих, хто вчинив злочин i вiдбуває покарання у виглядi позбавлення волi. Законодав-ство ряду країн застерiгає, що у виборчих правах обмежуються банкрути, тi, хто утримується за рахунок суспiльних фондiв, та деякi iншi особи. iнодi встановлюються бiльш загальнi обмеження щодо соцiальної поведiнки ви-борцiв: у Конституцiї iталiї припускається обмеження виборчих прав у ви-падках скоєння (ст. 48).
Конституцiї i законодавство закрiплюють принцип рiвного виборчого права. На практицi це означає, що, по-перше, кожний виборець має один го-лос i, по-друге, всi громадяни беруть участь у виборах на рiвних пiдставах.
Законодавство передбачає необхiднiсть утворення рiвних за кiлькiстю виборцiв або населення округiв, хоча вимога рiвностi виборчих округiв звичайно розглядається як загальна i майже повсюдно не вико-нується. Для нерiвностi округiв є певнi об'єктивнi пiдстави. Зокрема, ви-борчi округи намагаються бiльш-менш точно узгодити з iснуючим в тiй чи iншiй країнi адмiнiстративно-територiальним подiлом. Вiдповiднi одиницi за кiлькiстю населення можуть помiтно рiзнитися. Нерiвна ж кiлькiсть виборцiв, якi проживають у рiзних округах, призводить до того, що голос, поданий в одному окрузi, бiльше, нiж поданий в iншому. Як ре-зультат, порушується принцип рiвного виборчого права.
Проте ще бiльшою мiрою таким порушенням сприяють свiдомi
124
манiпуляцiї з виборчими округами, вiдомi як . Оскiльки визначення виборчих округiв є звичайно прерогативою державних органiв, правлячi партiї здобувають можливiсть забезпечити собi завищене представництво в парламентi. Робиться це так: менша час-тина округiв формується таким чином, щоб там мешкала переважна бiльшiсть прибiчникiв опозицiї. Остання буде домiнувати в цих округах на виборах, а її представники будуть обранi. В кожному з решти округiв бiльшiсть серед виборцiв, хоч i незначну, становитимуть тi, хто пiдтримує уряд. Звiдси при однаковiй пiдтримцi конкуруючих партiй в цiлому по країнi в бiльшому числi округiв переможуть представники правлячої партiї, що забезпечує їй збереження влади. Подiбна практика тiєю чи iншою мiрою застосовується в рiзних країнах, починаючи з часiв проголо-шення самого принципу рiвного виборчого права.
Можливiсть порушень рiвного виборчого права зумовлена i харак-тером прийнятих виборчих систем, розглянутих вище.
Завершуючи розгляд питань конституцiйної регламентацiї прав i свобод особи, зупинимось на проблемi їх обмеження. Хоча формулюван-ня обмежень в основних законах рiзнi, всi вони звичайно мають загаль-ний характер. Наприклад, у ст. 12 Конституцiї Японiї записано, що .
Поряд з обмеженнями, що стосуються всього загалу i вiдповiдник чином сформульованi, конституцiї iнодi передбачають позбавлення прав i свобод як iндивiдуальну санкцiю за зловживання ними. Як записано ї вже цитованiй ст. 18 Основного закону ФРН, . Однак i цi положення, незважаючи на зовн iндивiдуалiзований їх характер, є загальними за своєю природою.
Мало чим вiдрiзняються вiд них обмеження прав i свобод, мож-ливiсть яких передбачена у зв'язку з проголошенням надзвичайного ста-ну, та деякi iншi.
iнодi можливiсть обмеження прав i свобод органiчно пов'язується > самою їх природою. , — записано в ст. 13 Конституцiї Словаччи-ни. У ст. 54 Конституцiї Молдови встановлено, що
вати саме iснування права або свободи>. Подiбнi положення, що об'єктив-но є демократичними за характером, можна знайти в основних законах Ес-тонiї, Киргизстану, Угорщини та деяких iнших держав. :
iснування певних обмежень прав i свобод має об'єктивний характер. Реалiзацiя їх для кожного конкретного iндивiда здiйснюється в умовах встановленого правопорядку i пов'язана з правами i свободами iнших осiб. Тому проблемою е не сам факт таких обмежень, а форма юридичного їх закрiплення. Формулювання в основних законах таких пiдстав для можли-вого обмеження прав i свобод, як , тощо, мають надто загальне значення i припускають надмiрно широ-ке їх тлумачення. Результатом може бути порушення прав i свобод особи.
126
Роздiл VII
ПАРЛАМЕНТ
§ 1. Парламенти
i парламентаризм
Державнi функцiї в кожнiй країнi здiйснюються розгалуженою системою органiв. Вищi органи держави — парламент, глава держави i уряд, верховний суд — реалiзують основнi владнi повноваження, а їхня дiяльнiсть набуває полiтичної значу-щостi. Проаналiзувавши роботу ви-щих органiв, можна визначити, на яких засадах функцiонує державний механiзм у цiлому.
Значну увагу в характеристицi вищих органiв держави придiляють парламентам, якi розглядають як ор-гани законодавчої влади, а iнодi i як такi, що своєю дiяльнiстю формально забезпечують функцiонування i саме iснування iнших вищих органiв дер-жави. Вiдомо, що немало консти-туцiй було прийнято парламентами або за їхньою безпосередньою участю, i саме конституцiї утворюють правову основу для iснування i функцiонуван-ня всього державного механiзму. Звiдси можна говорити про установчу роль парламентiв щодо iнших еле-ментiв цього механiзму.
Пiдвищений iнтерес до парла-ментiв зумовлений i тим, що вони є представницькими органами. В основi формування i роботи парламентiв ле-жать iдеї народного представництва, впровадження яких у полiтичне жит-тя пов'язане iз становленням сучасної державностi зарубiжних країн. Такi iдеї склали чи не найголовнiший змiст конституцiйної теорiї, що виникла i
127
домiнувала у початковий перiод розвитку цiєї державностi. З часом сенс та значення їх дещо змiнилися, але вони i сьогоднi зберiгають характер полiти-ко-правового постулату, непересiчної соцiальної i духовної цiнностi.
Парламенти є загальнонацiональними колегiальними представниць-кими органами державної влади, якi повнiстю або частково обираються народом (виборчим корпусом) i, на вiдмiну вiд iнших загальнонацiональних колегiальних представницьких органiв — так званих установчих зборiв (конституцiйних конвентiв, асамблей), — дiють на постiйнiй основi.
Представницька природа парламентiв не пов'язується лише з їх ви-борнiстю. У багатьох країнах шляхом загальних виборiв замiщується пост глави держави — президента. Однак лише парламент звичайно претендує на роль своєрiдного . З цим пов'язана така прита-манна всiм без винятку парламентам риса, як колегiальнiсть. Ко-легiальнiсть парламентiв визначає особливостi порядку прийняття ними рiзного роду офiцiйних рiшень.
Парламенти — це виборнi i колегiальнi органи держави, якi функцiонують в умовах демократичного правлiння i мають свої головнi повноваження у сферi законотворчостi. В унiтарних державах парламен-ти формуються на загальнонацiональному рiвнi, у федерацiях — також i на рiвнi їхнiх суб'єктiв. В останньому випадку повноваження законодав-чих органiв двох рiвнiв розмежовуються на засадах, визначених федераль-ною конституцiєю.
Дiяльнiсть парламентiв визначає характер i змiст парламентаризму. Парламентаризм — це система взаємодiї держави i суспiльства, для якої характерними є визнання провiдної або особливої i досить iстотної ролi у здiйсненнi державно-владних функцiй загальнонацiонального колегiального постiйно дiючого представницького органу. Парламентаризм не слiд пов'язувати з якимись конкретними формами державного правлiння. Яви-ще парламентаризму в тiй чи iншiй формi властиве кожнiй сучаснiй демо-кратичнiй країнi, воно є iсторично зумовленим наслiдком суспiльно-полiтичного розвитку.
Парламентаризм має свою передiсторiю. Ще в VI ст. до н. е. в Афiнах iз складу найбiльш заможних груп обирали колегiальний орган — раду чо-тирьохсот. Представництво встановлювалось вiд кожної так званої фiли (пле-менi), на якi ще з часiв родового устрою подiлялось афiнське суспiльство. В подальшому установи представницького характеру створювались протягом майже всiх перiодiв iснування давньогрецької демократiї. Це ж саме сто-сується державно-полiтичної iсторiї Стародавнього Риму. Однак усi цi уста-нови були iнститутами рабовласницької держави, а їхнi склад та дiяльнiсть обмежувались iнтересами панiвної частини тогочасного суспiльства.
128
Термiн вiдомий з часiв феодалiзму. Ним спочатку позна-чалося правосуддя. У Францiї в XIII ст. королiвська курiя була подiлена на двi падати. Одна з них займалася судовими справами i називалася парла-ментом. Цей парламент, що набув назви паризького, iснував i далi як судо-ва установа i тiльки за часiв революцiї XVIII ст. зiйшов з iсторичної арени. Проте вiн нiколи не був нi представницьким, нi законодавчим органом.
За часiв феодалiзму передiсторiя парламентаризму знайшла свiй ви-яв у так званих станово-представницьких установах, якi спочатку частко-во, а згодом повнiстю набули виборного характеру. Це не було народне представництво в його прийнятому розумiннi. i справа не тiльки в тому що вiдповiднi органи були заснованi на засадах представництва, яке вра-ховувало iнтереси вузьких верств суспiльства, а самi представники були вихiдцями з верхнiх прошаркiв цих верств. Подiбна картина спостерiгала-> ся також протягом певного перiоду розвитку буржуазного парламентаризму. Важливим є те, що сам характер представництва, природа i змiст ман-дата за феодальних часiв мали принципово iнше обгрунтування, нiж пред-ставництво i мандат депутата сучасного парламенту.
Юридичною основою станового представництва був мандат, практич-но аналогiчний цивiльно-правовому мандату. Мiж виборцями i депутатами встановлювались вiдносини, адекватнi тим, що передбачаються знайомим ще цивiльному праву часiв Стародавнього Риму договором доручення. За класичним римським правом, мандат (доручення) — це цивiльно-правовий договiр, за яким особа (манданс, довiритель) доручає, а iнша особа (манда-тарiй, повiрений) бере на себе безоплатно виконання будь-яких дiй. У тiй ' «чи iншiй формi i з певними вiдмiнностями у змiстi подiбний договiр доручення визнаний цивiльним правом усiх країн сучасного свiту. продолжение
--PAGE_BREAK--
Представництво в станових установах часiв феодалiзму мало характер цивiльно-правового представництва за дорученням не тiльки за суттю а й за формою. Так, у Францiї виборцi вручали депутату генеральних штатiв | (станово-представницької установи) наказ. Депутат видавав розписку, що на
певних умовах вiн погоджується прийняти на себе обов'язки представника. i Приймаючи доручення, депутат звичайно присягав суворо виконувати на-| каз. У разi необхiдностi вiн звертався до виборцiв з пропозицiєю про надан-ня додаткових повноважень. Пiсля закiнчення сесiї генеральних штатiв де-| путат був зобов'язаний звiтувати виборцям про виконання своїх обов'язкiв. i У разi незадоволення дiяльнiстю депутата виборцi могли достроково припи-нити його повноваження, тобто вiдкликати депутата. Подiбнi правила були i. прийнятi практично в усiх країнах феодальної Європи.; Отже, за своїм характером мандат депутата станово-представниць-ких установ був iмперативним мандатом, тобто депутат репрезентував
129
тiльки своїх виборцiв i мав суворо виконувати їхнi доручення, а виборцi мали право достроково його вiдкликати у випадках, коли вважали, що вiн їхнi доручення не виконує.
Представництво за часiв феодалiзму майже в усiх країнах було ви-ключно становим. Тiльки в Англiї воно мало як становий, так i тери-торiальний характер. Палата громад була за своєю природою насамперед органом представництва територiальних корпорацiй — графств i мiст. i в нашi днi у парламентськiй практицi цiєї країни зберiгаються деякi еле-менти архаїчних поглядiв на природу представництва. Зокрема, депутати палати громад титулуються за назвою тих округiв, якi вони представля-ють. Прийнятим є звертання в процесi парламентських дебатiв не за прiзвищем депутата, а саме за назвою його виборчого округу. Характер-но, що, на вiдмiну вiд переважної бiльшостi феодальних станово-пред-ставницьких установ, англiйський парламент дiяв на постiйнiй основi.
Пiд час революцiй XVII-XVIII ст.ст. i в ходi подальшого суспiльно-го розвитку в XIX ст. парламенти почали формуватись як справжнi орга-ни народного представництва. Їхнi конкретнi форми визначалися нацiонально-iсторичними й полiтичними умовами вiдповiдних країн. Од-нак вже в цей перiод подекуди простежуються певнi змiни ролi парла-ментiв у процесi здiйснення державної влади, якi в подальшому набули характеру загальної тенденцiї.
Змiщення акцентiв у взаємовiдносинах вищих органiв на користь посилення ролi уряду i змiцнення його повноважень за рахунок парла-менту звичайно пояснювалось i пояснюється необхiднiстю забезпечити бiльш оперативне i професiйне управлiння державними справами. На думку багатьох зарубiжних полiтологiв i державознавпiв, таке змiщення є об'єктивним наслiдком сучасного розвитку країн, всебiчним потребам якого найбiльшою мiрою вiдповiдає динамiзм i зваженiсть у дiяльностi органiв виконавчої влади. Не слiд, однак, забувати, що вiдповiдний пере-розподiл у системi вищих органiв держави i змiни у функцiонуваннi дер-жавного механiзму в цiлому зумовленi певними полiтичними iнтересами.
Змiщення акцентiв у взаємовiдносинах вищих органiв призвело не тiльки до звуження реальних можливостей парламентiв у сферi здiйснен-ня державної влади, а й супроводжувалося зниженням їхнього авторите-ту. Такий стан суспiльно-полiтичного i конституцiйного розвитку за-рубiжних країн у вiтчизнянiй лiтературi ще донедавна визначався як .
Наявнiсть серйозних проблем вiдповiдного змiсту визнають i за-рубiжнi дослiдники. Аналiзуючи практику передусiм країн з парламен-тарними формами правлiння, частина з них називають парламент орга-
130
ном, який має за завдання не прийняття полiтичних рiшень, а лише об-говорення дiй виконавчої влади. На їхню думку, основною функцiєю пар-ламентiв є не законотворчiсть, а коментар i критика урядової дiяльностi. Характерним є i те, що замiсть традицiйної формули нерiдко використовують такi формули, як , тощо.
Проте було б надмiрним спрощенням абсолютизувати тi негативнi моменти, що супроводжують розвиток сучасного парламентаризму. Тен-денцiя до падiння ролi парламентiв виявляється далеко не в усiх країнах.
У президентських республiках конституцiї встановили досить жор-сткий розподiл основних функцiй вищих органiв держави. Внаслiдок цьо-го парламенти дiють як юридично i фактично незалежнi органи з власти-вими тiльки їм важливими повноваженнями.
Прикладом можуть бути США, де конгрес не тiльки суто законодав-чий орган, а й виступає як один з центрiв концентрацiї полiтичної влади. Сучасна iсторiя цiєї країни наочно свiдчить, що за певного розкладу партiйно-полiтичних сил конгрес ефективно конкурує з президентом у здiйсненнi державних функцiй.
У країнах з парламентарними формами правлiння уряд майже зав-жди контролює парламент за допомогою партiйної бiльшостi у представ-ницькому органi, на яку вiн спирається. Але i в цих країнах парламенти нерiдко . Це найбiльшою мiрою стосується тих ви-падкiв, коли жодна з партiй не має бiльшостi депутатських мiсць, i вини-кають труднощi при формуваннi коалiцiї. Коалiцiйнi уряди нерiдко ма-ють нестiйкий характер. Ще бiльшою нестабiльнiстю вiдзначаються так званi уряди меншостi, якi утворюються однiєю з партiй у разi неможли-востi створити коалiцiю. 1 хоча питання про формування та дiяльнiсть та-ких урядiв звичайно виноситься за межi парламентiв, саме останнi вико-нують роль тiєї офiцiйної структури, яка приймає остаточне рiшення.
Характеризуючи сучасний стан парламентаризму, слiд зазначити, що сам державно-правовий розвиток країн свiту зумовлює необхiднiсть пев-ної корекцiї наведених оцiнок ролi i значення представницьких органiв. Зацiкавленi у збереженнi iмiджу цих органiв та сталостi всього державно-го механiзму в цiлому, правлячi кола багатьох країн вдалися до парла-ментських реформ. Наприклад, було розширено повноваження представ-ницьких органiв з контролю за дiяльнiстю органiв виконавчої влади. У де-яких країнах виникли новi парламентськi структури — спецiальнi комiсiї, якi контролюють дiяльнiсть органiв виконавчої влади. Там, де такi струк-тури вже iснували, коло їх повноважень було розширене.
Новацiєю є також введення в цiлому рядi країн посади парла-
131
ментського уповноваженого з питань прав людини, до компетенцiї якого входить розгляд скарг на дiї органiв виконавчої влади. i хоч усi цi та деякi iншi нововведення не слiд переоцiнювати, сам факт практичного визнання їхньої необхiдностi є симптоматичним. Вiн свiдчить про намагання правля-чих кiл заблокувати негативнi процеси в розвитку парламентаризму або, щонайменше, згладити їхнi наслiдки.
Важливим моментом для характеристики сучасного стану парламента-ризму є й те, що представницькi органи продовжують вiдiгравати значну роль у сферi iдеологiї, iдеологiчного впливу на населення. В багатьох країнах парламент уособлює укорiнення нацiональної традицiї, його дiяльнiсть та сприймання її населенням визначають особливостi полiтичної культури. i це не можна не враховувати. Водночас парламенти є ареною для узгодження су-перечностей i можуть використовуватись полiтичними партiями для актив-ної пропаганди своїх програм та демократичної боротьби за владу.
Отже, явище парламентаризму ще не вичерпало себе, хоча надто оптимiстичним було б говорити про якийсь парламентаризму. Реальнi процеси суспiльно-полiтичного i державно-правового розвитку зарубiжних країн свiдчать, що вiдбувається пристосування представ-ницьких органiв до потреб сьогодення. Все це i зумовлює оцiнки змiсту парламентаризму.
§ 2. Побудова, склад i органiзацiя парламентiв
Характеристика парламентаризму- набуває завершеностi тiльки тодi, коли враховуються структура i органiзацiя, змiст компетенцiї i го-ловнi напрями дiяльностi самих представницьких органiв. Розгляд цих питань дає змогу скласти об'єктивне уявлення про те, як реалiзуються за-сади теорiї народного представництва, наскiльки їхня природа вiдповiдає полiтичним потребам сьогодення. Тiльки завдяки аналiзу загальних зако-номiрностей побудови i визначенню основних функцiй парламентiв та врахуванню вiдповiдних особливостей, властивих конкретним країнам, можна встановити реальну роль представницьких органiв у здiйсненнi державної влади, справжнє мiсце їх у державному механiзмi.
Термiн має узагальнююче значення. Представницькi ор-гани нерiдко мають iншi офiцiйнi назви. Наприклад . Ця назва досить вдало передає характернi риси парламенту як загальнодер-жавного органу. Близькими за змiстом до неї є назви (так зафiксовано в конституцiях Албанiї та Болгарiї) або (Ес-тонiя та Угорщина). У деяких країнах назва парламенту вiдбиває форму
132
державного устрою — (Росiя, Швейцарiя). На-рештi, є країни, представницькi органи яких мають такi назви, як або .
Усi цi назви прямо вказують на одну з головних формальних прикмет представництва — колегiальнiсть. Те саме можна сказати i про таку назву, як . За прикладом СiЛА така офiцiйна назва парламентiв встанов-лена в бiльшостi країн Латинської Америки.
Парламенти в Скандинавських країнах мають зовнi суто iндивiду-альнi назви. Наприклад, у Данiї це фолькетiнг, в iсландiї — альтiнг, у Нор-вегiї — стортiнг, у Швецiї — рикстаг. Сюди ж можна вiднести й такi назви, як сейм (Латвiя, Литва), кнессет (iзраїль), сабор (Хорватiя), меджлiс (деякi країни Азiї). Усi цi назви мають значення офiцiйних термiнiв, якими позначають парламенти та їх представницький характер. Але перебiльшува-ти оригiнальнiсть цих термiнiв не слiд. Наприклад, датський фолькетiнг українською мовою перекладається як народнi збори.
Парламенти в окремих країнах зберегли iсторичнi назви, якi мали ще станово-представницькi установи часiв феодалiзму. Так, представницький орган в iспанiї i в нашi днi називають кортесами, а в Нiдерландах — гене-ральними штатами. У Великобританiї парламент також зберiг свою первiсну назву — власне парламент. Парламентами називаються представницькi ор-гани у бiльшостi англомовних країн, що взяли за взiрець британську кон-ституцiйну систему (Австралiя, Канада, Нова Зеландiя тощо).
У конституцiях Бельгiї, iталiї, Казахстану, Молдови, Францiї, Чехiї, Японiї та ряду iнших держав також використовується термiн . Водночас основнi закони Австрiї, Польщi та ФРН такого термiну не знають. Конституцiї цих держав не позначають обидвi палати як єдиний законодавчий орган — парламент. Це, однак, не означає, що вiн тут не iснує. Про це свiдчать змiст повноважень палат i порядок їх взаємодiї, передбаченi в конституцiйних текстах.
Одним з вихiдних моментiв у характеристицi парламентаризму як загального явища та визначеннi особливостей представницьких органiв конкретних країн є їх побудова. У свою чергу, головною ознакою побудо-ви парламентiв значної кiлькостi країн є двопалатнiсть, або бiкамералiзм.
Двопалатнiсть тривалий час була типовою рисою парламентаризму. iсторично створення або збереження верхнiх палат вiдображало ком-промiси, що були досягнутi мiж буржуазiєю i феодальним класом в їхнiй боротьбi за полiтичну владу. В наш час iснування верхнiх палат передусiм пояснюється потребами оптимiзацiї парламентської органiзацiї. Акцент звичайно ставиться на необхiдностi забезпечити врiвноважений пiдхiд у парламентськiй роботi, надати їй високого професiйного рiвня. Нерiдко
133
пишуть, що дiяльнiсть верхнiх палат має стримувати нижнi, створювати такi умови, за яких буде забезпечений зважений законодавчий процес, виключене прийняття непродуманих та поквапливих рiшень i зберiгати-меться рiвновага в державному механiзмi.
У федеративних державах двопалатна побудова парламентiв вва-жається чи не обов'язковою i пояснюється необхiднiстю представництва на загальнонацiональному рiвнi iнтересiв суб'єктiв федерацiї та їхнього населення. За прийнятою формулою, депутати нижнiх палат парламенту представляють увесь народ (виборчий корпус) в цiлому, а верхнiх — тiльки свiй штат, провiнцiю тощо.
iсторично верхнi палати сприймалися i певною мiрою сприймаються нинi як консервативний за своєю полiтичною природою елемент парламен-таризму. Цьому сприяють рiзнi державно-правовi фактори, якi супроводжу-ють їх формування i дiяльнiсть, про що йтиметься нижче. Проте все це є не бiльше, нiж загальна схема. Реальнiсть не завжди вiдповiдає такiй схемi. продолжение
--PAGE_BREAK--
Сьогоднi двопалатнiсть вже не має значення типової риси явища пар-ламентаризму. До другої свiтової вiйни- однопалатнi парламенти в Захiднiй Європi в умовах демократичного правлiння iснували лише в Люксембурзi й Фiнляндiї. У повоєннi роки на засадах однопалатностi були реформованi парламенти в таких європейських країнах, як Грецiя, Данiя, Португалiя i Швецiя. Не прийняли принцип бiкамералiзму у переважнiй бiльшостi мо-лодi незалежнi країни Азiї i Африки. Однопалатнi представницькi органи були утворенi в країнах Центральної та Схiдної Європи (за винятком Юго-славiї). Проте характерно, що в нашi днi Польща, Румунiя, Словенiя, Чехiя i Хорватiя звернулися до двопалатної форми побудови парламентiв.
У двопалатних парламентах палати мають рiзнi назви. Однiєю з найбiльш поширених назв нижнiх палат є . Таку на-зву встановили конституцiї Австралiї, Бельгiї, iрландiї, Уругваю, Фiлiппiн, США, Японiї та деяких iнших держав. Для парламентiв бiльшостi прези-дентських республiк Латинської Америки, iспанiї, iталiї та iнших характер-ною назвою нижнiх палат є . Консти-туцiї фiксують i iншi назви нижнiх палат: (Францiя), (Великобританiя, Канада), (Польща) тощо.
Для верхнiх палат майже унiверсальною назвою є . Її мають верхнi палати парламентiв США i президентських республiк Латинської Америки, а також Австралiї, Канади, Фiлiппiн та iнших. В Європi таку назву мають верхнi палати парламентiв Бельгiї, iрландiї, iспанiї, iталiї, Польщi, Румунiї, Чехiї i Францiї. Такi назви верхнiх палат, як (Великобританiя), (Хорватiя) або (Японiя) є винятком iз загального правила.
134
В окремих федерацiях назви палат парламентiв вiдображають не тiльки вiдповiдну форму державного устрою, а й рiзний характер пред-ставництва. Так, в Австрiї нижня палата має назву нацiональної ради, а верхня — союзної ради. У Швейцарiї — вiдповiдно нацiональна рада i ра-да кантонiв, у Росiї — державна дума i рада федерацiї, в iндiї — народ-на палата i палата штатiв. Назви палат парламенту ФРН — союзнi збори i союзна рада — засвiдчують лише федеральний устрiй цiєї держави. (У вiтчизнянiй лiтературi палати парламенту ФРН називаються вiдповiдно бундестаг i бундесрат, що є транскрипцiєю з нiмецької мови.)
iнколи в назвах палат лише умовно позначається формальне поло-ження їх у рамках представницького органу. Так, у Нiдерландах верхню палату парламенту називають першою палатою, а нижню — другою.
iстотне значення в характеристицi побудови парламентiв має порядок формування палат. Нижнi палати двопалатних парламентiв, як i однопа-латнi парламенти в цiлому, практично повсюдно формуються на основi пря-мих виборiв. При цьому в законодавствi звичайно фiксується норма пред-ставництва, тобто визначається середня кiлькiсть виборцiв, вiд якої в пала-ту (парламент) обирається один депутат. Такий порядок формування нижнiх палат iнодi забезпечує представницький характер парламенту в цiлому.
Порядок формування верхнiх палат має iстотнi вiдмiнностi i звичай-но вiдрiзняється вiд прийнятого для нижнiх. В рядi країн застосовуються прямi вибори. Їх нерiдко проводять не тiльки на основi виборчого права з бiльш високим вiковим цензом, а й з використанням iнших виборчих сис-тем. Зокрема, так формують iспанський, iталiйський, польський, румун-ський i чеський сенати, а також палату радникiв парламенту Японiї.
Свої особливостi мають прямi вибори у верхнi палати парламентiв де-яких федеративних держав. Представництво в таких палатах насамперед враховує наявнiсть суб'єктiв федерацiї. Вiд кожного суб'єкта обирається рiвна кiлькiсть депутатiв. Так, сенат конгресу США обирається безпосеред-ньо виборчим корпусом за принципом . На таких самих засадах вiдбуваються вибори верхнiх палат парла-ментiв Венесуели, Мексики i Бразилiї. У Швейцарiї до ради кантонiв оби-рають по два представники вiд кожного суб'єкта федерацiї. Для цього у 22 кантонах проводять прямi вибори, в одному вiдповiдна процедура вiдбу-вається в рамках кантонального представницького органу.
Представництво у верхнiй палатi парламенту Австралiї забезпечують 12 сенаторiв вiд кожного штату i два сенатори вiд кожної з так званих те-риторiй, що не мають статусу штату. В Югославiї до складу верхньої пала-ти входять 40 депутатiв, обраних у рiвнiй кiлькостi вiд республiк — суб'єктiв цiєї федерацiї (Сербiї i Чорногорiї). За аналогiчними або близьки-
135
ми принципами формується повнiстю або частково склад верхнiх палат парламентiв таких федеративних держав, як Малайзiя та Шгерiя.
Суб'єкти федерацiй мають рiзну чисельнiсть населення i, отже, рiзняться кiлькiсним складом виборчого корпусу. Тому розглянута прак-тика формування верхнiх палат призводить до фактичного порушення принципу рiвного представництва у масштабах усiєї країни. Проте цi по-рушення вважаються об'єктивними.
iснують країни, де принцип рiвного представництва суб'єктiв феде-рацiй у верхнiх палатах парламентiв трансформувався у рiвне представни-цтво вiд адмiнiстративно-територiальних одиниць. Так, у Хорватiї до пала-ти округiв обирають по три представники вiд кожної вiдповiдної одиницi.
В окремих країнах склад верхнiх палат формується шляхом непря-мих, або багатоступiнчастих виборiв. Прикладом може бути сенат парла-менту Францiї, який за конституцiєю забезпечує представництво республiки, а також французiв, що мешкають за межами країни.
Сенаторiв обирають спецiальнi колегiї, що утворюються в департамен-тах — одиницях адмiнiстративно-територiального подiлу. До складу кожної такої колегiї входять депутати нацiональних зборiв (нижньої палати) вiд де-партаменту, генеральнi радники (члени представницького органу самовряду-вання) i делегати вiд мунiципальних органiв комун — найнижчої ланки адмiнiстративно-територiального подiлу. Враховуючи те, що депутати на-цiональних зборiв i генеральнi радники департаментiв самi обранi населен-ням, а делегатiв вiд комун обирають мунiципалiтети, тобто обранi населен-ням вiдповiдних територiй представницькi органи самоврядування, вибори в сенат французького парламенту слiд визнати дво- i триступiнчастими.
У Нiдерландах верхня (перша) палата формується на основi дво-ступiнчастих виборiв. Її члени обираються провiнцiйними штатами, якi є представницькими органами самоврядування. З використанням процеду-ри непрямих виборiв замiщуються всi або частина мiсць у верхнiх пала-тах парламентiв деяких iнших країн.
Свої особливостi мають непрямi вибори у верхню палату парламенту Австрiї. Законодавчi органи (ландтаги) земель обирають своїх представникiв до федеральної ради. Кiлькiсть цих представникiв залежить вiд чисельностi населення суб'єктiв федерацiї i варiюється вiд трьох до дванадцяти. При цьому члени федеральної ради обираються на строки власних повноважень ландтагiв. Враховуючи, що пi строки рiзняться, депутати верхньої палати федерального парламенту перебувають не в рiвному становищi.
Своєрiдним є порядок формування верхньої палати парламенту Словенiї — нацiональної ради. Її члени також займають свої мiсця у пред-
136
ставницькому органi за результатами непрямих виборiв. Однак найваж-ливiшим є те, що представництво в цiй палатi має, по сутi, корпоратив-ний характер: з 40 радникiв по чотири обирають вiд пiдприємцiв, вiд осiб, зайнятих за наймом, вiд фермерiв, представникiв так званого малого бiзнесу i професiй, шiсть — вiд рiзного роду громадських об'єднань i установ, що займаються неприбутковою дiяльнiстю, i 22 — вiд територiй. Усi радники є обраними на п'ять рокiв, хоч порядок виборiв їх не однаковий. Подiбне представництво iнодi називають реальним. Воно вiдоме iсторiї парламентаризму. Проте на сьогоднi така практика майже унiкальна. Тому не дивно, що конституцiйнi повноваження верхньої па-лати парламенту Словенiї мають обмежений характер.
У формуваннi верхнiх палат використовуються i деякi iншi виборчi процедури. В цiлому слiд пiдкреслити, що виборнi верхнi i нижнi палати дiють у рiзних умовах. Як зазначалося, на виборах у верхнi палати вiко-вий ценз для пасивного виборчого права звичайно вищий, нiж у нижнi. Вiдмiнностi виявляються i в тому, що строк повноважень (так званий строк легiслатури) членiв верхнiх палат нерiдко бiльш тривалий. Так, у конгресi США членiв нижньої палати обирають на два роки, а верхньої — на шiсть. У парламентi Австралiї — вiдповiдно на три i шiсть рокiв, у Чехiї i Японiї — на чотири i шiсть, у Францiї — на п'ять i дев'ять.
Бiльш тривалий строк повноважень членiв верхнiх палат ставить їх у меншу залежнiсть вiд виборцiв у порiвняннi з членами нижнiх палат. Крiм того, це зумовлює бiльшу стабiльнiсть в роботi, забезпечує депута-там верхнiх палат бiльшi можливостi для полiтичного маневру. Слiд та-кож пам'ятати, що в країнах з парламентарними формами правлiння до-строковому розпуску пiдлягають, як правило, тiльки нижнi палати.
Однак головною особливiстю парламентiв з рiзними строками пов-новажень палат є те, що склад верхнiх палат частково оновлюється. У США i Чехiї кожнi два роки обирається третина членiв сенату, у Францiї це вiдбувається кожнi три роки. В Австралiї та Японiї кожнi три роки оновлюється половина складу верхнiх палат. На думку теоретикiв за-рубiжного парламентаризму, такий порядок має на метi забезпечити спадковiсть у роботi представницького органу.
Разом з тим принцип часткового переобрання членiв верхнiх палат створює їм певнi органiзацiйно-функцiональнi переваги перед нижнiми пала-тами в процесi парламентської дiяльностi. Щ переваги можуть мати суттєве значення, наприклад коли верхня палата вiдхиляє законопроект, прийнятий нижньою палатою незадовго до закiнчення строку її повноважень. Природ-но, що немає нiяких гарантiй вчасного узгодження цього законопроекту па-латами. Ще бiльш проблематичним є повторне прийняття законопроекту но-
137
вим складом нижньої палати. В умовах часткового переобрання верхня па-лата набуває якостi постiйного елементу парламентської побудови.
У рядi країн, де верхнi палати повнiстю або частково формуються на основi виборчих процедур, встановленi однаковi строки повноважень обох палат. У Бельгiї, iспанiї, Нiдерландах, Польщi, Румунiї, Хорватiї, Швейцарiї i Югославiї це чотири роки, в iталiї та iрландiї — п'ять рокiв.
Для членiв однопалатних парламентiв тривалiсть легiслатури вста-новлена, як правило, в межах чотирьох-п'яти рокiв. Прикладом може бути парламентська практика європейських країн. Чотирирiчний строк повнова-жень парламентiв визначений конституцiями Албанiї, Болгарiї, Грецiї, Ес-тонiї, iсландiї, Данiї, Норвегiї, Португалiї, Фiнляндiї та деяких iнших держав. На такий самий строк обираються депутати до нижнiх палат пар-ламентiв ряду федерацiй, де верхнi палати повнiстю або частково формують-ся на невиборних засадах (Росiя, ФРН) або де цей строк неможливо встано-вити через рiзнi умови виборiв депутатiв вiд окремих суб'єктiв (Австрiя).
П'ятирiчний строк повноважень прийнятий для парламентiв Кiпру, Люксембургу, Мальти й Угорщини та для нижньої палати парла-менту Великобританiї. Серед європейських країн тiльки в Латвiї парла-мент обирається на три роки. З цього можна зробити висновок, що в дер-жавно-полiтичному життi країн свiту сформувались оптимальнi пiдходи до перiодичностi скликань представницьких органiв.
Проте абсолютизувати вищерозглянутi риси парламентської побу-дови не слiд. Значення їх треба пов'язувати з бiльш загальними фактора-ми, що супроводжують державно-правовий розвиток тiєї чи iншої країни. Зрештою форми парламентської органiзацiї та дiяльностi завжди напов-нюються певним суспiльно-полiтичним змiстом.
Сказане стосується i тих парламентiв, верхнi палати яких форму-ються на невиборнiй основi, наприклад шляхом призначення. Саме так замiщуються мiсця в бундесратi ФРН: його члени призначаються уряда-ми земель iз свого власного складу. Кiлькiсть членiв бундесрату вiд кож-ної землi залежить вiд кiлькостi її населення i встановлена в межах вiд трьох до шести. Пiд час голосування в бундесратi всi голоси вiд окремої землi подаються як один голос.
Спосiб призначення членiв верхнiх палат парламентiв застосовується i в деяких iнших розвинутих країнах. У Канадi сенаторiв призначає гене-рал-губернатор за рекомендацiєю прем'єр-мiнiстра. Сенатори можуть займа-ти своє мiсце до досягнення ними 75-рiчного вiку. В основу формування се-нату покладений принцип нерiвного представництва вiд рiзних провiнцiй. Зокрема, по 24 мiсця в палатi мають такi провiнцiї, як Онтарiо i Квебек. Вiд iнших провiнцiй може бути призначено десять, шiсть або чотири сенатори.
138
Такий розподiл мiсць у палатi враховує кiлькiсть населення рiзних провiнцiй, рiвень їх економiчного розвитку та багато iнших факторiв. продолжение
--PAGE_BREAK--
У Росiї в ст. 95 Конституцiї передбачено, що до складу ради феде-рацiї мають входити по два представники вiд кожного суб'єкта федерацiї:
по одному вiд представницького органу i органу виконавчої влади. По сутi це означає формування верхньої палати парламенту на змiшанiй основi.
На змiшанiй основi формуються верхнi палати i в деяких iнших країнах, де в рiзних спiввiдношеннях сполучаються вибори, призначення, а також замiщення депутатських мiсць за посадою або навiть за власним правом. Так, в iрландiї на строк повноважень верхньої палати прем'єр-мiнiстр може призначити одинадцять сенаторiв, якi мають тi самi права, що i їхнi обранi колега. Як правило, у такий спосiб до парламенту про-водяться тi керiвники правлячої партiї, якi не були обранi в нижню па-лату. В iталiї i Хорватiї до обраного складу верхньої палати президент мо-же ввести ще п'ять сенаторiв. Вiн призначає (в iталiї — довiчно) тих гро-мадян, якi уславили батькiвщину видатними заслугами в рiзних сферах суспiльного життя. Членами верхнiх палат парламентiв у цих країнах за власним правом i довiчно є колишнi президенти.
Особливе мiсце серед верхнiх палат займає палата лордiв парламен-ту Великобританiї. Тут сполучаються практично всi невиборнi способи замiщення депутатських мiсць. До того ж при формуваннi цiєї палати за-стосовуються принципи суто феодального походження. За своїм складом палата лордiв е формально найчисельнiшою серед верхнiх палат парла-ментiв країн свiту: прiїво займати її лави має приблизно 1200 чоловiк. Певнi порiвняння тут можливi лише з всекитайськими зборами народних представникiв, якi за Конституцiєю КНР є вищим органом державної вла-ди. До їх складу входигь близько трьох тисяч депутатiв.
Переважну бiльшiсть членiв палати лордiв становлять так званi спад-ковi лорди. Зараз їх приблизно вiсiмсот, i вони, як i ранiше, передають свої титули герцогiв, маркiзiв, графiв i вiконтiв у спадщину разом з мiсцем у па-латi. З кiнця 50-х рокi> XX ст. поступово утворилася досить значна (нинi понад 350 чоловiк) група довiчних лордiв. Такий титул надається монархом за поданням прем'єр-мiнiстра вiдставним полiтикам, дiячам науки, культу-ри тощо. Свiй титул i мiсце в палатi вони зберiгають довiчно, але не мають права передавати нащадкам. Довiчнi лорди є найбiльш динамiчним елемен-том палати. Фактично (аме вони забезпечують її збереження як державно-го iнституту, беручи бiльш-менш активну участь у парламентськiй роботi.
Членами палати лордiв є також так званi судовi лорди, або лорди-юристи, яких призначаї монарх здебiльшого з числа суддiв одного з вищих судiв — апеляцiйного iуду, та лорди, якi є членами палати на пiдставах
139
успадкування або довiчного призначення i якi ранiше обiймали певнi судовi посади. Статус судового лорда має i лорд-канцлер, який являє собою унiкальну державно-правову фiгуру. Вiн обiймає ряд судових посад, очолює палату лордiв в цiлому i є членом кабiнету мiнiстрiв (уряду), якому пiдпо-рядковане державне управлiння у сферi юстицiї. В його особi поєднуються функцiї органiв трьох влад — законодавчої, виконавчої, судової.
Лорди-юристи формально надiленi тими самими правами, що й iншi члени палати. Але фактично вони не беруть участi в загальних засiданнях палати, якщо там не розглядаються питання органiзацiї судоустрою i судо-чинства. Засiдання самих лордiв-юристiв визначаються як форма дiяль-ностi вищого суду Великобританiї' — суду палати лордiв.
Нарештi, до складу палати лордiв входять так званi духовнi лорди. Це iєрархи церкви, якi репрезентують її тут. Наявнiсть такого представ-ництва в палатi вiдображає особливий характер зв'язкiв, що iснують мiж церквою i державою.
Палата лордiв парламенту Великобританiї — унiкальне явище в су-часному державно-полiтичному життi розвинутих країн. Вона не має ва-гомих владних повноважень, а її конституцiйне становище чи не найбiльш умовне серед усiх верхнiх палат парламентiв.
Розглядаючи побудову парламентiв зарубiжних країн, варто звер-нутися до вiдповiдного досвiду Норвегiї. Представницький орган тут фор-мується як єдина колегiя на основi загальних виборiв. Але пiсля його об-рання самi депутати вирiшують шляхом голосування, хто з них буде засiдати в однiй палатi, а хто — в другiй. Конституцiя встановлює про-порцiю мiж чисельнiстю складу палат. Усi депутати парламенту Норвегiї обираються на чотири роки.
iснує певна закономiрнiсть: чим ближчий спосiб формування верхнiх палат до прямого волевиявлення народу, тим ширше коло їхнiх повноважень, тим ближче вони до обсягу компетенцiї нижнiх палат. Аналiз змiсту реальної компетенцiї палат та їх спiввiдношення дозволяє визначити мiсце кожної з них у парламентськiй органiзацiї та справжню роль представницьких органiв у здiйсненнi державної влади.
Велике значення для характеристики органiзацiї парламентiв ма-ють питання їхнього складу. За своєю природою парламенти є колегiаль-ними органами, що вже саме по собi створює умови для їх певної чисель-ностi, яка нерiдко прямо визначається в основних законах. У Грецiї, iспанiї, Македонiї, Португалiї, Хорватiї та деяких iнших країнах встанов^ лено чисельний мiнiмум i максимум складу представницького органу.
У федеративних державах чисельнiсть парламентiв, точнiше їхнiх верхнiх палат, визначається по-рiзному. В тих країнах, де в конституцiях
140
фiксується конкретне i рiвне представництво суб'єктiв федерацiї у верхнiх палатах (Австралiя, СiЛА, Швейцарiя та iншi), склад останнiх, по сутi, завжди визначений i залежить лише вiд самого факту iснування цих суб'єктiв. Принцип визначеної норми представництва прямо встановле-ний в основних законах Австрiї та ФРН. Як зазначалося, тут зафiксованi норми представництва у верхнiх палатах вiд окремих суб'єктiв федерацiї залежно вiд чисельностi населення останнiх.
У цiлому рядi країн питання визначення чисельностi складу виборних палат парламентiв вирiшується на iнших засадах. Зокрема, самi конституцiї або спецiальнi закони визначають норму представництва, тобто середню кiлькiсть виборцiв, яких має представляти в парламентi один депутат. При цьому норма представництва звичайно перiодично збiльшується, що забезпе-чує бiльш-менш постiйне число членiв палати. iнодi змiнюється чисельнiсть складу палат, що впливає на саму. норму представництва. У тих випадках, коли палати формуються iншими, невиборними способами, вiдповiдне число, як правило, фiксується в конституцiях або в законодавствi.
Чисельнiсть парламентiв та їхнiх палат вiдбиває певнi зако-номiрностi. По-перше, кiлькiсний склад нижнiх палат практично завжди є бiльшим i навiть значно бiльшим, нiж у верхнiх палатах. По-друге, чи-сельнiсть нижнiх палат певною мiрою вiдповiдає кiлькостi населення тiєї чи iншої країни, хоча така залежнiсть вiдносна. Так, в Європi найменш чи-сельними є парламенти в таких країнах, як iсландiя, Кiпр, Люксембург i Мальта. Вони налiчують вiд 60 до 80 депутатiв. До складу парламентiв Латвiї, Естонiї, Молдови i Словенiї входять вiд 90 до 101 депутата. Вiд 130 до 200 депутатiв мають парламенти або нижнi палати парламентiв Австрiї, Данiї, iрландiї, Литви, Нiдерландiв, Норвегiї, Чехiї, Словаччини, Фiнляндiї, Швейцарiї та Югославiї. Склад парламентiв (нижнiх палат) Ал-банiї, Бельгiї, Болгарiї i Португалiї визначений у межах вiд 201 до 260 де-путатiв. У рештi країн з вiдносно невеликим населенням можна знайти значно вищi цифри. Зокрема, у Швецiї до складу представницького органу входять 349 депутатiв, в Угорщинi — 386.
Найчисельнiшими за складом є нижнi палати парламентiв США (435), Росiї (450), Польщi (460), Японiї (512), Францiї (577), iталiї (630), Великобританiї (650) та ФРН (662 депутати). Верхнi палати парламентiв деяких з цих країн також мають значний чисельний склад. Наприклад, в Японiї, iталiї та Францiї вони нараховують вiдповiдно 252, 315 i 319 де-путатiв (станом на 01.01.97 р.).
Одна з особливостей верхнiх палат парламентiв у країнах з федера-тивною формою державного устрою полягає в тому, що палати, якi є орга-нами призначеного представництва, мають невеликий кiлькiсний склад.
Так, у сенатi парламенту Канади нараховується 112 мiсць. Водночас у па-латi громад (нижня палата) засiдають 295 депутатiв. Ще бiльша диспро-порцiя мiж кiлькiсним складом палат парламенту ФРН.
Незначна кiлькiсть мiсць у верхнiх палатах, якi формуються за принципом рiвного представництва кожного з суб'єктiв федерацiї. Наприк-лад, у верхнiй палатi парламенту Швейцарiї лише 46, Австралiї — 76 де-путатiв. Не можна визнати чисельним i сенат конгресу СiЛА, до складу якого входять 100 членiв. Характерною рисою такого представництва є, як зазначалося, iгнорування чисельнiстю населення суб'єктiв федерацiй.
Характеризуючи загальну органiзацiю роботи парламентiв у роз-винутих країнах, слiд зазначити, що вони працюють посесiйне. Початок i черговiсть засiдань встановленi за принципом . Перерви мiж першою i другою сесiями або в однiй сесiї називаються парламент-ськими канiкулами i в розвинутих країнах звичайно приуроченi до вели-ких християнських свят — Рiздва Христового та Великодня.
За тривалiстю сесiї у рiзних країнах неоднаковi. Так, у Фiнляндiї пар-ламент засiдає 120 днiв, у Данiї, Португалiї — 8 мiсяцiв, у Великобританiї сесiя палати громад триває в середньому 175 днiв. Осiння сесiя палат iспанських кортесiв триває 3-4, весняна — 4-5 мiсяцiв. У нацiональних зборах Францiї тривалiсть першої сесiї становить 80, другої — 90 днiв. У всiх парламентах лiтнiй перiод є часом вiдпусток.
Крiм чергових, проводяться надзвичайнi, або позачерговi, сесiї, якi, у разi потреби, скликаються пiд час канiкул або лiтньої вiдпустки де-путатiв. їхнi строки обмеженi початком чергових сесiй або вирiшенням питань порядку денного. На вiдмiну вiд чергових, якi скликаються за власним правом палати або за формальною iнiцiативою глави держави, згiдно з датами i строками, встановленими в конституцiях, порядок скли-кання надзвичайних сесiй пов'язаний з волевиявленням ширшого кола суб'єктiв конституцiйно-правових вiдносин.
В окремих республiках (iсландiя, Португалiя) та монархiях (Нiдерлан-ди, Норвегiя) скликання позачергової сесiї здiйснюється виключно главою держави, хоча реальним iнiцiатором такої дiї здебiльшого виступає уряд. У Данiї вiдповiдне право належить прем'єр-мiнiстру або 2/5 загальної кiлькостi депутатiв, у Швецiї — уряду, головi парламенту або 150 його членам, в iспанiї — уряду, постiйним комiсiям або абсолютнiй бiльшостi членiв кож-ної з палат, у Францiї — прем'єр-мiнiстру або такiй самiй бiльшостi членiв нижньої палати. У Швейцарiї можливими iнiцiаторами надзвичайної сесiї визнанi уряд, будь-якi п'ять суб'єктiв федерацiї 1/4 складу нижньої палати.
Наведений порядок скликань надзвичайних сесiй свiдчить, що в бiльшостi випадкiв у країнах зi змiшаною республiканською i парламен-
142
тарними формами ця подiя не вiдбувається без участi уряду. Вiдповiдне право уряду ставить парламент у залежнiсть вiд нього. З iншого боку, не-демократичним є значне обмеження або вiдсутнiсть права депутатiв (точнiше парламентських фракцiй) на скликання надзвичайних сесiй. Встановлена в окремих конституцiях вимога пiдтримки iнiцiативи про скликання позачергової сесiї парламенту абсолютною бiльшiстю членiв па-лати не тiльки позбавляє опозицiю вiдповiдного права, а й ставить пiд сумнiв його змiст. Практично в подiбних випадках скликання позачерго-вої сесiї визнається суто урядовою прерогативою.
Сесiйний характер роботи представницьких органiв є свiдченням їх професiйного характеру. Однак тривалiсть сесiй парламентiв не слiд пере-оцiнювати. У Бельгiї, Швейцарiї, Японiї та деяких iнших країнах пала-ти засiдають в середньому не бiльше 80 днiв на рiк. Головне, щоб парла-менти здiйснювали реальнi владнi повноваження i посiдали належне мiсце в державному механiзмi.
Сесiйнi засiдання палат звичайно мають вiдкритий характер. Вод-ночас припускається проведення i закритих парламентських засiдань. Кворум для проведення засiдань встановлений рiзний: вiд трьох i сорока депутатiв вiдповiдно у верхнiй i нижнiй палатi парламенту (Великобри-танiя), до однiєї третини (Австрiя, Туреччина, Чехiя i Японiя) або поло-вини складу палати (майже всi iншi країни).
У двопалатних парламентах припускається можливiсть спiльних засiдань обох палат. У Норвегiї, де внутрiшню побудову парламенту лише умовно можна вважати двопалатною, спiльнi засiдання звичайно прово-дяться для усунення розбiжностей, що виникають у процесi обговорення i прийняття законопроектiв. У Росiї такi засiдання передбаченi для заслу-ховування послань президента i конституцiйного суду та виступiв керiвникiв iноземних держав. У деяких країнах спiльнi засiдання палат скликають з приводу важливих питань державно-полiтичного життя, на-приклад щоб призначити членiв уряду (Швейцарiя), щоб прийняти прися-гу в обраного президента (Австрiя) тощо.
§ 3. Внутрiшня структура палат парламентiв продолжение
--PAGE_BREAK--
Характеристика парламентiв передбачає детальний розгляд структу-ри їхнiх палат. Найважливiшими елементами цiєї структури є парла-ментськi фракцiї, керiвнi органи i комiсiї (комiтети). Усi вони своєю дiяльнiстю забезпечують функцiонування представницького органу та ре-алiзацiю його завдань.
143
Парламентськi фракцiї (групи, клуби) утворюються за принципом належностi депутатiв до тiєї чи iншої полiтичної партiї, репрезентованої у представницькому органi. Угруповання депутатiв за iншими принципа-ми звичайно забороняються, хоч iснують країни, де, крiм фракцiй, у пар-ламентах функцiонують об'єднання депутатiв на основi спiльних про-фесiйних iнтересiв, регiональної належностi тощо.
Парламентськi фракцiї звичайно формуються з членiв однiєї полiтичної партiї, хоч у рядi розвинутих країн iснує практика утворення спiльних фракцiй з представникiв кiлькох партiй, що проводять єдину або близьку лiнiю в полiтицi. У деяких країнах (Австрiя, iталiя) створю-ють так званi змiшанi фракцiї, до складу яких входять депутати, якi не є членами будь-якої партiї або якi не побажали стати членами фракцiй, що утворилися на партiйнiй основi.
Фракцiї мають свою внутрiшню органiзацiю. Вони звичайно утворю-ють керiвнi органи. Для розв'язання питань поточної парламентської робо-ти фракцiї у своєму складi формують так званi робочi групи, якi, зокрема, вивчають тi питання, що є предметом окремих законопроектiв з порядку денного. Робочi групи мають тимчасовий характер i дiють до розв'язання вiдповiдних питань. Фракцiї орiєнтуються на рекомендацiї робочих груп, до складу яких призначають найбiльш компетентних депутатiв.
Фракцiї виконують суттєву роль у пiдготовцi i прийняттi практич-но всiх парламентських рiшень. Вiд них залежать змiст порядку денного роботи палати, хiд законодавчого процесу, iнiцiативи щодо контролю за урядом тощо. Фракцiї беруть активну участь у формуваннi iнших парла-ментських структур — постiйних i спецiальних комiсiй (комiтетiв), а та-кож керiвних органiв палат. У країнах iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння в тих випадках, коли жодна з партiй не завоювала бiльшостi мiсць у представницькому органi, фракцiї вiдiграють вагому, а нерiдко i вирiшальну роль у формуваннi уряду. Че-рез фракцiї полiтичнi партiї впливають на уряд, якщо вважають, що дiї останнього суперечать їхнiм настановам.
Проте не всi фракцiї володiють такими можливостями в повному обсязi. Зазначенi можливостi притаманнi правлячим партiям. Бiльш-менш реально реалiзувати свої полiтичнi настанови можуть фракцiї вели-ких партiй. Що ж стосується iнших партiй, то вплив їхнiх фракцiйна ро-боту парламентiв i урядiв визначається лише тим, наскiльки їхнi вимоги i пропозицiї вiдповiдають загальному курсу домiнуючих полiтичних сил.
Питання органiзацiї та дiяльностi парламентських фракцiй вирiшу-ються в рядi новiтнiх конституцiй. iснування фракцiй визнається консти-туцiями Болгарiї, Грецiї, Данiї, Естонiї, iспанiї, iталiї, Румунiї, Словенiї,
144
Швецiї та Югославiї. При цьому звичайно йдеться про пропорцiйне пред-ставництво фракцiй у парламентських структурах. У Конституцiї Порту-галiї цi питання регламентуються докладнiше. Вона мiстить ст. 183 , де визначено головнi напрями їхньої дiяльностi i пра-ва. У Швейцарiї питання органiзацiї i дiяльностi парламентських фракцiй врегульовано у спецiальному законi. У бiльшостi країн вiдповiдне регулю-вання здiйснюється на основi парламентських регламентiв. Однак не завжди iснування фракцiй передбачено навiть у парла-ментських регламентах. iнколи в них, як у вищезгадуваних основних зако-нах, про фракцiї йдеться лише у зв'язку з функцiонуванням парламентських.комiсiй (Нiдерланди, Норвегiя, Фiнляндiя). Причому це робиться в такiй самiй непрямiй формi, як i у конституцiйних текстах. iнодi в нормах консти-.туцiйного права взагалi не згадується про фракцiї, що, однак, не заперечує Їх. Нинi фракцiї є невiд'ємним елементом парламентської структури прак-тично в усiх країнах з демократичними полiтичними режимами.
У бiльшостi випадкiв визначається мiнiмальна кiлькiсть депутатiв, яка є достатньою для створення фракцiй. Цей мiнiмум у рiзних країнах неоднаковий i певною мiрою залежить вiд чисельного складу самих па-, лат. Так, для створення фракцiй у нижнiх палатах парламентiв встанов-лено таку кiлькiсть депутатiв: Бельгiя — 3, Австрiя та Швейцарiя — 5, | iталiя i Францiя — 20, Росiя — 35. У ФРН створення фракцiї можливе 1 за умови, якщо вона нараховує не менше 5% загальної кiлькостi членiв! бундестагу. Разом з тим у деяких країнах для утворення фракцiй вва-: жається за достатнє саме iснування будь-якої за чисельнiстю групи депу-татiв за умов визнання ними своєї спiльної партiйної належностi.
Значнi особливостi характеризують партiйну органiзацiю парла-ментiв англомовних країн. У США кожна з полiтичних партiй у палатах конгресу також має свої фракцiї. Вони слабо пов'язанi з iншими партiйними структурами поза конгресом i в питаннях своєї дiяльностi повнiстю самостiйнi. Фракцiї тут — неформалiзований конституцiєю еле-мент парламентської структури, що нi в якому разi не заважає вiдповiднiй партiйно-полiтичнiй активностi.
Щодо внутрiшньої органiзацiї, фракцiї у конгресi США є досить цiкавими об'єднаннями. Закритi збори членiв партiї в кожнiй з палат на-зиваються кокусом (у демократiв) або конференцiєю (у республiканцiв). Цi збори проводяться на початку кожної сесiї для обговорення полiтич-них та органiзацiйних питань. Вони узгоджують кандидатури на рiзнi парламентськi посади i насамперед на замiщення мiсць у постiйних комiтетах палат конгресу. Палати лише формально затверджують пропо-нованi кандидатури. Рiшення кокусiв або конференцiй мають обов'язко-
145
вий характер, хоча парламентарiї можуть вiдступати вiд них, коли змiст цих рiшень прямо суперечить їхнiм передвиборним заявам.
Одним з неформальних елементiв партiйної органiзацiї конгресу СiЛА є лiдери партiй у кожнiй з палат. Залежно вiд результатiв виборiв у конгрес лiдер фракцiї тiєї чи iншої партiї визнається лiдером бiльшостi або меншостi в палатi. В обох палатах лiдери фракцiй є головними фiгурами в проведеннi полiтики своєї партiї. Вони працюють у тiсному контактi з головами постiйних комiтетiв палат i нерiдко таким чином впливають на долю законопроектiв. Взаємодiють вони i з представниками виконавчої влади i передусiм з президентом. У тих випадках, коли президент i бiльшiсть у палатi репрезентують одну партiю, глава держави використо-вує лiдера бiльшостi як один з основних каналiв iнформацiї про дiяльнiсть палати i через нього намагається впливати на законодавчий процес.
Слiд також вказати на iснування так званих рульових комiтетiв. Фактично вони виконують роль колегiальних керiвних органiв фракцiй. До кожного з рульових комiтетiв входять лiдер партiї в палатi, голова ко-кусу (конференцiї), а також органiзатори, що займаються питаннями партiйної дисциплiни в палатi. Звичайно до їхнього складу входять i чле-ни ряду важливих постiйних комiтетiв палати, якi репрезентують там свою партiю. В рамках фракцiй створюються iншi внутрiшнi комiтети, якi займаються органiзацiйною роботою.
У цiлому ж роль парламентських фракцiй у здiйсненнi державно-влад-них функцiй у США, як i в iнших президентських республiках, вiдмiнна вiд значення їх у країнах з парламентарними формами правлiння. Фракцiї тут не мають змоги брати участь у здiйсненнi контролю за дiяльнiстю кабiнету, що зумовлено прийнятим принципом жорсткого подiлу влад. Але за умов законодавчого органу питання партiйної органiзацiї в його рам-ках завжди мають суттєве значення. Самi ж фракцiї наповнюють дiяльнiсть парламентiв вiдповiдним партiйно-полiтичним змiстом.
Свої особливостi має партiйна органiзацiя парламенту Великобри-танiї. Законодавство i полiтична практика цiєї країни не знають такого термiна, як . Тут офiцiйно визнаний подiл скла-ду нижньої палати на та . Такий статус опозицiї визнається в законодавчому порядку: офiцiйною опозицiєю є друга за кiлькiстю мiсць у палатi громад партiя, тобто партнер правлячої партiї по двопартiйнiй комбiнацiї. Всi iншi представленi в парламентi полiтичнi партiї не мають формального статусу офiцiйної опозицiї i не надiленi вiдповiдними правами. Характер-но, що законом встановлене державне грошове утримання керiвникiв офiцiйної опозицiї в обох палатах парламенту.
146
У Великобританiї, як i в США, питання парламентської органiзацiї полiтичних партiй здебiльшого не регламентуються правовими нормами, а вiднесенi до дiї статутiв (внутрiшнiх правил) самих партiй. Тут також об'єднання членiв парламенту за партiйною належнiстю слабко пов'язанi i майже не залежать вiд органiв партiї поза стiнами парламенту. Бiльше то-го, парламентськi об'єднання членiв головних партiй є окремими структу-рами, якi нарiвнi з iншими входять до системи керiвних партiйних органiв. Вони навiть посiдають одне з центральних мiсць у системi цих органiв.
Головною дiйовою особою парламентської органiзацiї кожної з двох ос-новних полiтичних партiй Великобританiї — консервативної i лейборист-ської — є її лiдер. Вiн водночас вважається лiдером партiї в цiлому. Порядок обрання лiдера у консерваторiв i лейбористiв дещо рiзниться. Якщо у пер-ших його обирають тiльки члени палати громад вiд цiєї партiї, то у других така процедура проводиться в рамках спецiальної колегiї, до складу якої нарiвнi з парламентарiями входять представники профспiлок та мiсцевих партiйних органiзацiй. При цьому слiд враховувати, що у випадку завоюван-ня партiєю бiльшостi мiсць у палатi громад обраний таким чином лiдер її стає прем'єр-мiнiстром. Поєднання в руках однiєї особи керiвних посад у партiї та в урядi зумовлює її найвпливовiшу роль у здiйсненнi полiтичної влади.
У переважнiй бiльшостi iнших країн з парламентарними формами правлiння лiдерiв (голiв) партiй визначають на з'їздах або конференцiях, i їхня роль тут дещо iнша. Навiть якщо лiдер буде обраний у парламент, а це за iснуючим виборчим правом практично йому гарантовано, вiн не очолює автоматично парламентську фракцiю своєї партiї. На це мiсце мо-же бути обраний iнший авторитетний парламентарiй — член партiї. Що ж до замiщення в таких випадках посади прем'єр-мiнiстра, то на цю посаду претендує або обраний на з'їздi партiї й лiдер, або там же висунутий один з партiйних керiвникiв.
У Великобританiї, крiм лiдерiв, у складi парламентського представ-ництва головних полiтичних партiй утворюються спецiальнi керiвнi комiтети. У перiод перебування партiй в опозицiї такi комiтети мають на-зву тiньових кабiнетiв. Порядок формування останнiх у консерваторiв i лейбористiв рiзниться. Лiдер консервативної партiї практично сам визна-чає, хто з парламентарiїв буде входити до його складу. При цьому вiн зви-чайно рахується з внутрiшньопартiйною розстановкою сил i передусiм на її найвищому рiвнi. Тiньовий кабiнет лейбористської партiї обирає її парла-ментська органiзацiя. За кожним з членiв тiньових кабiнетiв визначається певний напрям полiтичної дiяльностi, який вiдповiдає сферi компетенцiї того чи iншого мiнiстерства. У парламентських дебатах члени тiньового кабiнету сприймаються як своєрiднi вiзавi вiдповiдних мiнiстрiв.
147
Розгляд партiйної органiзацiї парламентiв був би неповним без харак-теристики фракцiйної дисциплiни у представницьких органах. Зокрема, в парламентах розвинутих країн у структурi фракцiй видiляються партiйнi ор-ганiзатори — секретарi або iншi особи, якi зобов'язанi пiдтримувати дис-циплiну в палатi. Секретарi контролюють парламентську дiяльнiсть членiв своєї партiї. Вони стежать за тим, щоб депутати вiдвiдували засiдання пала-ти, а також виступали i голосували згiдно з наданими керiвництвом фракцiї iнструкцiями. За недотримання iнструкцiй чи iншi порушення на депутата накладають дисциплiнарнi стягнення аж до виключення зi складу фракцiї. У Великобританiї та в деяких iнших англомовних країнах з парламентарни-ми формами правлiння вiдповiднi органiзатори вважаються членами уряду в тих випадках, коли їхнi партiї є правлячими.
Важливим елементом внутрiшньої структури палат парламентiв є їхнi керiвнi органи — одноосiбнi або колегiальнi. В Японiї, в англомовних i деяких iнших країнах керiвництво палатами здiйснюється одноосiбне їхнiми головами. В однопалатних парламентах i в нижнiх палатах голiв обирають самi палати, iнодi лише на час сесiї. Проте реально вони завжди залишаються на своєму мiсцi протягом усього перiоду роботи парламенту даного скликання.
В усiх англомовних країнах одноосiбний голова парламенту або ниж-ньої палати зветься спiкером. Його повноваження i фактичне становище в палатi в рiзних країнах помiтно рiзняться. Так, спiкер палати громад пар-ламенту Великобританiї має широкi повноваження в питаннях процедури. Вiн стежить за дотриманням регламенту, керує парламентськими дебата-ми, органiзовує виконання внутрiшньопарламентських рiшень тощо. Спiкер несе вiдповiдальнiсть за роботу адмiнiстративно-допомiжних служб палати. Важливим є його право самотужки встановлювати правила парла-ментської процедури. Так званi правила спiкера становлять важливу час-тину офiцiйних регламентiв палати громад. Вони дiють доти, поки сама па-лата спецiальним рiшенням їх не скасує.
Особа спiкера вважається полiтичне нейтральною. Депутат, обраний спiкером, вiдразу ж припиняє всi формальнi зв'язки зi своєю партiєю. Самi ж вибори спiкера проводяться на непартiйнiй основi. iнодi спiкер репре-зентує опозицiйну партiю. У виборчому окрузi, де балотується спiкер, не прийнято висувати кандидата-конкурента. Новий склад палати майже зав-жди знову обирає на строк своїх повноважень спiкера. Все це має бути запорукою його полiтичної неупередженостi. Через це спiкер не бере безпосередньої участi в парламентських дебатах i голосує тiльки тодi, коли пiд час голосування голоси депутатiв роздiлились нарiвно. продолжение
--PAGE_BREAK--
Крiм спiкера, в палатi громад парламенту Великобританiї працює
148
ще одна важлива особа — лiдер палати. Його призначає прем'єр-мiнiстр з числа полiтичних дiячiв — членiв кабiнету (уряду). Лiдер палати зав-жди виступає вiд iменi уряду i несе вiдповiдальнiсть тiльки перед його главою. Лiдер надiлений рiзноманiтними повноваженнями, серед яких слiд видiлити право брати участь у визначеннi порядку денного роботи палати. Вiн також iнформує палату про всi урядовi справи, що мають за-гальнодержавне значення.
Дещо вужчими правами надiленi спiкери в парламентах iнших ан-гломовних країн. Рiзниться i їхнiй загальний статус. Так, спiкера палати громад парламенту Канади за традицiєю обирають з лав правлячої партiї, хоча можливi i винятки. На вiдмiну вiд нижньої палати британського парламенту, де спiкер звичайно займає посаду на весь час його обрання як депутата, в Канадi строк перебування на цiй посадi, як правило, обме-жений одним скликанням, що пов'язано з прийнятим принципом послiдовної ротацiї на посадi спiкера представникiв англо- i франкомов-ного населення. До претендента на посаду спiкера ставиться вимога зна-ти обидвi державнi мови — англiйську i французьку. Якщо обраний па-латою спiкер є представником однiєї з двох мовно-етнiчних груп, то його заступник має обов'язково репрезентувати iншу групу.
Спiкер палати представникiв конгресу США реально є представником своєї партiї i дiє вiдповiдно. Тому на цю посаду завжди обирається конгрес-мен вiд тiєї полiтичної партiї, яка має бiльшiсть у палатi. Спiкер палати представникiв є однiєю з найважливiших осiб, якi забезпечують реалiзацiю законодавчих програм партiї бiльшостi. i хоча вiн офiцiйно не очолює цю бiльшiсть, його рiшення i дiї користуються великим авторитетом i орiєнту-ють поведiнку багатьох парламентарiїв. На вiдмiну вiд спiкера британської палати громад, вiн голосує i тим самим визначає свою партiйну позицiю.
Як i кожний одноосiбний голова палати, спiкер має широкi повно-важення в забезпеченнi нормальної дiяльностi палати представникiв згiдно з встановленою процедурою. Водночас у цiй сферi вiн користується i значними дискрецiйними повноваженнями, тобто практично дiє на свiй власний розсуд. Це передусiм стосується вирiшення питань надання слова i парламентської дисциплiни. В англо-американськiй юридичнiй i полiто-логiчнiй лiтературi iснує вираз , або , який означає, по сутi, довiльну поведiнку спiкера в ходi парламентських дебатiв.
Спiкеру палати представникiв конгресу США належить право призна-чати членiв узгоджувальних та iнших об'єднаних комiтетiв, а також комiтетiв з розслiдування. Саме спiкер вирiшує, який постiйний комiтет бу-де розглядати законопроект, а вiд цього нерiдко залежить доля останнього.
149
У верхнiх палатах одноосiбний керiвник, як правило, також оби-рається. Проте iснує й iнша практика. У Канадi вiдповiдна посада замiщується за рiшенням генерал-губернатора з рекомендацiї прем'єр-мiнiстра. У СiЛА офiцiйним головою верхньої палати є вiце-президент. Водночас сенат обирає так званого тимчасового голову, який, за деякими винятками, веде засiдання палати. У Великобританiї керiвництво пала-тою лордiв здiйснює лорд-канцлер. Як зазначалося, вiн займає i ряд су-дових посад, а також є членом британського уряду (кабiнету).
Повноваження голiв верхнiх палат нерiдко бiльш обмеженi у порiвняннi з одноосiбними керiвниками нижнiх палат. У першу чергу це стосується тих парламентiв, де палати нерiвноправнi, i домiнує або пере-важає за своєю загальною компетенцiєю нижня палата.
У бiльшостi країн керiвну роботу в палатах парламентiв здiйсню-ють виборнi колегiальнi органи (бюро, президiя, правлiння тощо). Голову цього органу, як правило, обирає палата i вiн є водночас її головою. Знач-ну частину функцiй керiвництва палатою голова здiйснює самостiйно. Ти-тули вiн має рiзнi: власне голова (у бiльшостi країн), маршалок (у Польщi), президент (в Австрiї, Норвегiї, ФРН), тальман (у Швецiї) тощо.
Значними особливостями характеризується порядок замiщення по-сади голови у верхнiх палатах парламентiв таких федеративних держав, як Австрiя та ФРН. Так, в Австрiї у федеральнiй радi замiна головуючого вiдбувається через кожнi пiвроку: головують по черзi представники рiзних земель, розташованих за алфавiтом. Такий самий принцип замiщення по-сади голови встановлений i в бундесратi ФРН з тiєю лише рiзницею, що строк повноважень кожного з головуючих становить один рiк.
Кiлькiсний склад колегiальних керiвних органiв палат iстотно рiзниться. У цiлому рядi країн вiн визначений у межах вiд трьох до п'яти осiб. Частiше ж колегiальнi органи являють собою бiльш чисельнi i навiть громiздкi структури. Так, у Швейцарiї бюро нижньої палати складається з десяти осiб, а верхньої — з п'яти, у Францiї — з двадцяти двох i двадцяти вiдповiдно. В iталiї бюро кожної з палат складається з шiстнадцяти членiв. Президiя бундестагу ФРН нараховує дев'ятнадцять чоловiк. Такi цифри по-яснюються тим, що до складу колегiальних органiв палат тут входять не тiльки голови та їхнi заступники, а й так званi секретарi i квестори.
Секретарi виконують в основному органiзацiйно-технiчну роботу в ходi парламентських засiдань. Квестори займаються питаннями парла-ментського персоналу та органiзацiї офiцiйних церемонiй. Усi цi посадовi особи обираються iз складу представницького органу звичайно з ураху-ванням пропорцiй партiйного представництва в ньому.
Роль колегiального органу в керiвництвi палатою досить обмежена.
150
Головну вiдповiдальнiсть за ведення парламентських справ несе голова цьо-го органу. Важливо й те, що колегiальнi керiвнi органи палат парламентiв звичайно розглядаються лише як робочi органи палат. Вони не мають пов-новажень приймати будь-якi рiшення за самi палати нi пiд час сесiй, нi в перiоди парламентських канiкул. До того ж колегiальнi керiвнi органи в переважнiй бiльшостi країн не виконують полiтичнi функцiї загального ха-рактеру i обмежуються лише внутрiшньопарламентськими справами.; Голови палат (парламентiв) здiйснюють церемонiальнi функцiї i [ представляють палату у вiдносинах з iншими державними органами, а та-кож у сферi мiжпарламентських вiдносин. i хоча вони майже повсюдно не зобов'язанi зрiкатися своєї партiйної належностi, вiд них вимагається керу-вати парламентською роботою без будь-якої полiтичної упередженостi.
Водночас за головами палат закрiпленi i важливi полiтичнi функцiї., У бiльшостi республiк голови парламентiв (нижнiх палат) особисто або спiльно з iншими посадовими особами замiщують президента в разi його i тимчасової вiдсутностi. В iталiї, Францiї, ФРН та Югославiї право такого } замiщення належить головам верхнiх палат. В Австрiї функцiї президен-| та переходять спочатку до глави уряду — канцлера. Якщо пост президен-та залишається вакантним понад 20 днiв, або якщо главу держави усуну-то з поста за результатами спецiально проведеного референдуму, то його функцiї здiйснює керiвний орган нижньої палати парламенту. В деяких країнах голови палат (парламенту) входять до складу спецiальних колегiй,! що у вiдповiдних ситуацiях замiщують президента. В iрландiї до складу такої колегiї входять голови палат i голова верховного суду, в iсландiї — голова парламенту, голова верховного суду i прем'єр-мiнiстр.
Здiйснюють голови палат i деякi iншi полiтичнi функцiї. У Казах-станi та Францiї голови обох палат парламенту разом з президентом при-значають вiдповiдно по два i три члени конституцiйної ради кожний i тим самим формують склад цього органу, що здiйснює функцiї конституцiйно-го контролю. Цi повноваження голiв палат, безумовно, надають їм значної полiтичної ваги.
Повноваженнями полiтичного характеру надiленi й голови парла-ментiв у рядi країн, що утворилися на теренi колишнього СРСР. Наприк-лад, за конституцiєю голова олiй мажлiсу (парламенту) Узбекистану здiйснює загальне керiвництво пiдготовкою питань порядку денного, коор-, динує дiяльнiсть парламентських комiтетiв i комiсiй, органiзовує контроль за виконанням законiв i постанов парламенту, керує роботою у сферi мiжпарламентських зв'язкiв тощо (усього тринадцять пунктiв). У вiдповiдних країнах до складу колегiальних керiвних органiв парла-ментiв, крiм голiв палат та їхнiх заступникiв, входять голови постiйних
151
комiсiй представницьких органiв. Тим самим зберiгається пiдхiд до ор-ганiзацiї цих органiв, що був прийнятий за часiв iснування СРСР.
Крiм керiвних органiв палат, у парламентах нерiдко утворюються й iншi колегiальнi структури, що також вирiшують суто органiзацiйнi пи-тання i, зокрема, займаються парламентською процедурою. Це конференцiї голiв, ради голiв тощо. До їхнього складу, крiм керiвникiв палати (парла-менту), входять голови постiйних парламентських комiсiй (Фiнляндiя) або керiвники фракцiй (Австрiя, Бельгiя, Португалiя) або тi й iншi (Швецiя).
Прикладом подiбних парламентських структур може бути i рада старiйшин, що утворюється в бундестазi ФРН. Рада старiйшин вiдiграє до-сить помiтну роль у вирiшеннi органiзацiйних питань роботи палати. До її складу входить голова бундестагу, його чотири заступники, адмiнiстратор (директор) бундестагу, представник уряду в ранзi мiнiстра i двадцять три депутати, якi репрезентують парламентськi фракцiї. Рада старiйшин зби-рається щотижня для затвердження детального порядку денного засiдань палати i прийняття окремих рiшень неполiтичного характеру. Бундестаг затверджує всi її рiшення практично без обговорення.
На вiдмiну вiд iнших країн, де вiдповiднi парламентськi структури дiють на постiйнiй основi, в iталiї конференцiя голiв парламентських груп (фракцiй) створюється з приводу виникнення конкретних ситуацiй i скликається за iнiцiативою голови палати, уряду або однiєї з груп. Вона надiлена найширшими повноваженнями з питань роботи палати i її постiйних комiсiй.
Завершуючи розгляд парламентських структур, якi забезпечують роботу самого представницького органу, зупинимося на характеристицi адмiнiстративно-допомiжних служб. Такi служби дiють в усiх парламен-тах, хоча форми i масштаби їхньої дiяльностi в рiзних країнах неодна-ковi. У Великобританiї, iталiї, Нiдерландах, СПiА, Японiї та в рядi iнших країн кожна з палат парламенту має свої окремi адмiнiстративно-до-помiжнi служби. Головна особливiсть юридичного статусу фактично всiх спiвробiтникiв цих служб полягає в тому, що вони визначаються як пар-ламентськi службовцi i займають свої посади за наймом. Дещо осторонь стоять фiгури керiвникiв таких служб. Вони мають спецiальний титул ге-нерального секретаря, директора, клерка палати тощо.
Пiд загальним керiвництвом генерального секретаря, директора або клерка парламенту перебувають усi адмiнiстративнi служби, що здiйснюють матерiально-технiчне забезпечення представницького органу. Разом з тим вiн очолює i певнi iнформацiйнi структури, зокрема, бiблiотеку та рiзного роду аналiтичнi пiдроздiли, що постачають парламентарiям потрiбну iнфор-мацiю. Вiдповiднi пiдроздiли є практично в усiх парламентах. Вони не
152
тiльки готують аналiтичнi й оперативнi матерiали для внутрiшньопарла-ментського використання, а й задовольняють рiзного роду публiчнi потреби.
Як правило, в рамках допомiжних служб готуються офiцiйнi публiкацiї, в тому числi бюлетенi iз законодавчими текстами i стеногра-ми парламентських дебатiв. При кожному парламентi працює спецiальна служба зв'язку iз засобами масової iнформацiї та деякi iншi. Все це сприяє забезпеченню гласностi в дiяльностi представницьких органiв.
§ 4. Комiсiї (комiтети) як елемент структури парламентiв
Найголовнiшим елементом внутрiшньої структури парламентiв є комiсiї (комiтети). Теоретично їхня роль визначається як попередня пiдготов-ка питань, якi потiм мають розглядатись на сесiйних засiданнях. Фактично ж комiсiї самi вирiшують наперед багато з цих питань, а палати i парламен-ти в цiлому нерiдко майже автоматично затверджують їхнi пропозицiї. При цьому вважається, що дiяльнiсть комiсiй дає змогу швидше, нiж у самих па-латах, i на вищому професiйному рiвнi вирiшувати парламентськi справи.
Парламентськi комiсiї бувають кiлькох видiв. Чи не основними з них є постiйнi комiсiї. В англомовних та деяких iнших країнах вони на-зиваються постiйними комiтетами. У двопалатних парламентах постiйнi комiсiї, як правило, утворюються в кожнiй з палат. Постiйнi комiсiї зви-чайно працюють протягом сесiї парламенту, але в цiлому рядi країн вони утворюються на весь строк скликання парламенту. На практицi ця рiзни-ця не має великого значення, тому що формування комiсiй на початку кожної сесiї здебiльшого не призводить до значних змiн у їхньому складi.
Однiєю з головних функцiй постiйних комiсiй є детальний розгляд законопроектiв. Ця дiяльнiсть становить змiст окремої стадiї законодавчо-го процесу. В iталiї постiйнi комiсiї мають право не тiльки розглядати, а й затверджувати законопроекти, що виключає подальшу парламентську процедуру їх прийняття. i хоча з iнiцiативи уряду або визначеного числа депутатiв законопроект до затвердження його комiсiєю тут може бути по-вернутий для розгляду i прийняття в палату, постiйнi комiсiї в багатьох випадках виступають як основний центр законодавчої дiяльностi. продолжение
--PAGE_BREAK--
До функцiї постiйних комiсiй також вiднесено обговорення iнших питань порядку денного парламенту. В багатьох країнах утворюються постiйнi комiсiї, дiяльнiсть яких пов'язана з роботою самого представ-ницького органу: з питань процедури i регламенту, депутатської етики то-що. Нерiдко постiйнi комiсiї здiйснюють функцiї зв'язку з мiнiстерства-ми i контролю за дiяльнiстю органiв виконавчої влади. Тому не дивно, що
153
постiйнi комiсiї звичайно мають спецiалiзований характер, а предметна компетенцiя їх у цiлому вiдповiдає загальнiй структурi уряду.
Значними вiдмiнностями щодо цього характеризуються постiйнi комiтети палати громад парламенту Великобританiї. Чи не єдиною їх функцiєю є участь у законотворчостi. Тi п'ять-вiсiм комiтетiв, що утво-рюються на кожнiй сесiї, не мають спецiалiзованої компетенцiї. Характе-ристика цих комiтетiв як постiйних є досить умовною через те, що їх склад змiнюється щоразу залежно вiд тематики законопроекту, що надiйшов. Постiйними залишаються лише голови комiтетiв. Таким чином забезпечується професiйний пiдхiд до законотворчостi.
Крiм цього, в палатi громад дiє спецiалiзований постiйний комiтет, в якому проходять вiдповiдну стадiю розгляду законопроекти, що стосу-ються Шотландiї. Аналогiчну парламентську структуру передбачено i для iншого нацiонально-iсторичного регiону Великобританiї — Уельсу. Але за браком законодавчих пропозицiй щодо її компетенцiї працює вона рiдко. Подiбнi структури є одним iз можливих засобiв урахування нацiональної специфiки у вирiшеннi державно-правових питань.
Кiлькiсть постiйних комiсiй у парламентах помiтно рiзниться: вiд шести в кожнiй з палат парламенту Францiї до двадцяти чотирьох у бун-дестазi ФРН. Число постiйних комiсiй зафiксоване в конституцiях або в парламентських регламентах. Проте в рядi країн комiсiї утворюються в такiй кiлькостi, яку сам парламент i контролююча його партiйна бiльшiсть вважають за доцiльну.
Рiзним є i кiлькiсний склад постiйних комiсiй. Так, у Францiї за регламентом нижньої палати максимальний склад кожної з комiсiй ста-новить 1/8 або 2/8 загальної кiлькостi членiв палати. У нижнiй палатi британського парламенту до кожного з неспецiалiзованих постiйних комiтетiв входить вiд 15 до 50 чоловiк, що залежить головним чином вiд бажання самих депутатiв брати участь у їхнiй роботi. До кожної з постiйних комiсiй бундестагу ФРН звичайно входять вiд 10 до 41 парла-ментарiїв. Тим самим забезпечуються можливостi для активної участi у парламентськiй роботi бiльшостi членiв представницького органу.
Найбiльш розгалуженою i складною є система комiтетiв конгресу США. Нинi в палатi представникiв працюють двадцять два постiйних комiте-ти, а в сенатi — шiстнадцять. До їхнього складу входять десятки постiйних i спецiальних пiдкомiтетiв. Загальне число таких структур конгресу окремих скликань перевищувало 250. Суттєвi вiдмiнностi має i змiст повноважень постiйних комiтетiв. У межах своєї компетенцiї вони можуть вимагати на-дання iнформацiї, яка є в розпорядженнi державних органiв i посадових осiб. Постiйнi комiтети конгресу США проводять так званi слухання з метою кон-
154
тролю за дiяльнiстю органiв виконавчої влади. Що ж до їхньої участi в зако-нодавчому процесi, то практично саме вони вирiшують долю переданих на розгляд у конгрес законопроектiв. Постiйнi комiтети визначають, якi з поло-жень розглянутих ними законопроектiв обговорюватимуться в палатi. Їхнi власнi законодавчi пропозицiї палата розглядає поза чергою.
Характеризуючи парламентськi структури, безпосередньо зайнятi за-конодавчою роботою, слiд розглянути особливостi комiсiйної (комiтет-ської) органiзацiї палат парламентiв в окремих країнах. Так, у Фiнляндiї, крiм постiйних комiсiй, на кожнiй сесiї створюється так звана головна, або велика, комiсiя, до складу якої входить не менш, нiж 45 депутатiв (при їх загальнiй кiлькостi у парламентi 200), обраних парламентом за принципом пропорцiйного представництва вiд фракцiй. По сутi тут постiйнi комiсiї' здiйснюють дозаконодавчий розгляд законопроектiв, а в головнiй комiсiї цi законопроекти проходять вiдповiдну стадiю в процесi їх прийняття.
В англомовних країнах iснує практика створення так званих комiтетiв усiєї палати. У Великобританiї в такому комiтетi проходять стадiю розгляду законопроекти з фiнансово-бюджетних питань. Аналогiчна процедура засто-совується i в процесi прийняття найважливiїпих за змiстом законопроектiв. Головує на засiданнях комiтету всiєї палати депутат, який має офiїцйний ти-тул заступника спiкера. Визнана така форма парламентської органiзацiї i в конгресi США. Зокрема, в сенатi на засiданнях комiтету всiєї палати розгля-даються мiжнароднi договори на предмет їх ратифiкацiї або денонсацiї. У будь-якому випадку комiтети всiєї палати є робочими органами, до яких вхо-дять усi члени палати. Вони не мають права приймати остаточне рiшення з розглянутого питання, це право належить самiй палатi.
Однiєю з особливостей внутрiшньої структури палат парламентiв у зв'язку з реалiзацiєю ними своєї законодавчої компетенцiї є те, що в деяких з них передбачено створення так званих секцiй. Наприклад, у Бельгiї, Нiдер-ландах, Люксембурзi склад парламенту чи нижньої палати розподiляється на п'ять або (в останньому випадку) на три секцiї, якi розглядають усi або ок-ремi законопроекти. Право брати участь у засiданнях кожної секцiї теоретич-но має будь-який депутат, хоча практично здiйснити таке право майже нере-ально: депутат не може одночасно бути присутнiм у кiлькох мiсцях, де про-ходять засiдання секцiй. Система секцiй палат не пiдмiняє постiйнi комiсiї, а дiє паралельно з ними. Механiзм взаємодiї секцiй i комiсiй у процесi зако-нодавчої роботи має складний характер. Головним призначенням секцiй, як i вiдповiдних комiсiй, визнається рацiоналiзацiя цього процесу.
Крiм постiйних комiсiй, в парламентах створюються спецiальнi, слiдчi та деякi iншi комiсiї (комiтети). Вони здебiльшого дiють на тимча-совiй основi, тобто до вирiшення поставленого завдання.
155
Спецiальнi комiсiї (комiтети) можуть мати найрiзноманiтнiшу предметну компетенцiю. В нижнiй палатi парламенту Канади спецiальнi комiтети створюють для розгляду якогось окремого питання або для пiдготовки конкретного законопроекту. Спецiальний характер тут мають i так званi комiтети поточного законодавства. Вони формуються для ро-боти над визначеними положеннями законопроектiв пiсля їх розгляду в палатi на стадiї другого читання. У Францiї спецiальнi комiсiї створюють для розгляду будь-якого законопроекту на вимогу уряду, голови палати або кожної з постiйних комiсiй. Тим самим спецiальнi комiсiї за своєю компетенцiєю конкурують з постiйними комiсiями.
У палатах конгресу США спецiальнi комiтети створюють для вивчен-ня рiзного роду питань. Насамперед це питання застосування норм права i правопорушень у сферi державно-полiтичного життя. iнодi спецiальнi комiтети займаються пiдготовкою законодавчих рекомендацiй з окремих гострих проблем. У парламентi Фiнляндiї спецiальнi комiсiї займаються пiдготовкою питань порядку денного надзвичайних сесiй. У Швейцарiї, Японiї та рядi iнших країн спецiальнi комiсiї створюють для вирiшення пи-тань, якi не входять до компетенцiї жодної з постiйних комiсiй.
В iнших країнах предметом розгляду в спецiальних комiсiях буває розробка проектiв конституцiйних реформ, офiцiйних програм i планiв тощо. В усiх випадках спецiальнi комiсiї функцiонують на тимчасовiй ос-новi i припиняють свою дiяльнiсть пiсля завершення роботи та пiдготов-ки вiдповiдної доповiдi.
Свої особливостi мають спецiальнi комiтети, що функцiонують в па-латi громад парламенту Великобританiї. Зокрема, тут створено чотирнад-цять спецiальних комiтетiв, якi працюють на постiйнiй основi. Компе-тенцiя комiтетiв пов'язана iз змiстом повноважень головних мiнiстерств, а їхнiм завданням є перевiрка й оцiнка дiяльностi органiв виконавчої вла-ди. Як зазначалося, в iнших країнах таке завдання покладене на постiйнi комiсiї (комiтети) палат парламентiв. iснують у Великобританiї й iншi спецiальнi комiтети, зокрема так званi сесiйнi комiтети, щорiчно створю-ванi на початку кожної сесiї. Серед них у першу чергу слiд назвати комiтети з питань процедури i парламентських привiлеїв.
Ще одним рiзновидом вiдповiдних парламентських структур є слiдчi комiсiї, або комiтети з розслiдування. Створення таких тимчасових струк-тур передбачено практично в усiх країнах. Слiдчi комiсiї займаються питан-нями державно-полiтичного життя, якi мають певний суспiльний резонанс:
вiд розслiдування зловживань окремих парламентарiїв та урядовцiв до мас-штабних полiтичних скандалiв. Їм звичайно надано широкi повноваження:
викликати свiдкiв та експертiв, вести протоколи, фiксувати докази тощо.
156
Нерiдко припускається створення слiдчих комiсiй на вимогу певної кiлькостi членiв парламенту, якi становлять меншiсть. Наприклад, у Латвiї i Словенiї це третина, у ФРН — четверта, а в Грецiї i Чехiї — п'ята частина складу парламенту (палати). Тим самим опозицiї надано додатко-ву можливiсть у її парламентськiй дiяльностi.
В основних законах Австрiї та ФРН записано, що в своїх дiях з розслiдування такi комiсiї керуються вимогами процесуального законодав-ства. У Португалiї i Словенiї за вiдповiдними комiсiями визнанi тi самi пов-новаження в розслiдуваннi, що й за судами та слiдчими органами загально-I то характеру. В iталiї слiдчi комiсiї надiленi i не | можуть бути обмеженi у вивченнi тих питань, якi визначенi їм палатами.; У Францiї створюються комiсiї з контролю та розслiдування. Рiзни-[ ця мiж ними полягає в тому, що першi збирають iнформацiю з визначе-i них палатою питань, а останнi перевiряють дiяльнiсть державних органiв \ i установ. Проте формування таких комiсiй не припускається в тих ви-! падках, коли певне питання вже стало предметом досудового або судово-го розслiдування. В Японiї повноваження в розслiдуваннi можуть бути наданi палатами або їхнiми головами будь-якiй постiйнiй комiсiї. i У палатах парламенту Великобританiї можливiсть створення i слiдчих комiтетiв не передбачена. Однак деякi вiдповiднi права, зокрема право викликати свiдкiв та експертiв, мають постiйно дiючi спецiальнi комiтети палати громад з контролю за дiяльнiстю мiнiстерств.
У двопалатних парламентах iснує практика створення об'єднаних, спiльних комiсiй (комiтетiв) на паритетних, рiвних засадах представниц-тва обох палат. У Норвегiї, де побудову парламенту можна назвати двопа-латною лише умовно, постiйнi комiсiї звичайно працюють як об'єднанi. Од-ним з рiзновидiв об'єднаних комiсiй є так званi узгоджувальнi комiсiї. Їх створюють на паритетних, рiвних засадах для розв'язання розбiжностей мiж палатами в процесi прийняття конкретного законопроекту. Звичайно до складу узгоджувальних комiсiй входять члени тих постiйних комiсiй, в яких розглядався законопроект пiд час його проходження в палатах. Такi комiсiї дiють до вирiшення справи i мають тимчасовий характер.
iншi, об'єднанi за своїм характером комiсiї звичайно також є тим-часовими утвореннями. В деяких парламентах з рiвноправними палатами функцiонують постiйнi об'єднанi комiсiї (США, Швейцарiя). Компетенцiя об'єднаних комiсiй рiзна. Нерiдко вони займаються адмiнiстративними питаннями, зокрема, управлiнням парламентськими службами. iнодi та-кож формуються об'єднанi слiдчi комiсiї (iталiя).
Що ж до складу парламентських комiсiй i насамперед постiйних та спецiальних комiсiй, то слiд пiдкреслити, що звичайно депутати мають
157
право бути членами двох або навiть кiлькох комiсiй. Виняток становлять представницькi органи Норвегiї, Францiї, Швецiї та деяких iнших країн, де подiбне сумiщення не припускається.
Для керiвництва своєю роботою самi комiсiї або палати обирають голiв комiсiй. Нерiдко для цього навiть створюється колегiальний орган — бюро комiсiї. В парламентi Японiї голiв постiйних комiсiй обирають палати, а спецiальних — самi комiсiї. В палатi громад парламенту Великобританiї голiв постiйних i спецiальних комiтетiв призначає спiкер. Але найбiльш ха-рактерним є порядок замiщення мiсць голiв постiйних комiтетiв палат кон-гресу СiЛА. Призначення голiв комiтетiв залежить вiд спецiальних органiв, створених у рамках парламентських фракцiй, — так званi комiтети комiтетiв. Щ призначення звичайно здiйснюються з урахуванням правила старшинства. Згiдно з цим правилом, мiсце голови комiтету посiдає той за-конодавець, який має найбiльший стаж роботи в даному комiтетi. Палата лише формально затверджує зроблене призначення.
При формуваннi всього складу постiйних, спецiальних та слiдчих комiсiй також застосовуються рiзнi способи. У бiльшостi країн членiв комiсiї призначає голова палати з урахуванням пропозицiй парламентських фракцiй. У Норвегiї, Фiнляндiї, а також у Великобританiї та в бiльшостi iнших англомовних країн склад комiсiй (комiтетiв) визначає спецiальна вiдбiркова комiсiя палати. Порядок формування останньої у рiзних країнах має свої особливостi. У США членiв постiйних i спецiальних комiтетiв, а та-кож комiтетiв з розслiдування в бiльшостi випадкiв формально призначають голови палат i затверджують палати, хоча практично вiдповiднi призначен-ня робляться парламентськими структурами полiтичних партiй. У будь-яко-му випадку в розвинутих країнах склад постiйних, спецiальних i слiдчих комiсiй палат визначається з огляду на спiввiдношення паргiйно-полiтич- продолжение
--PAGE_BREAK--
них сил у парламентi.
Завершуючи розгляд питань внутрiшньої структури парламентiв, слiд згадати про iснування в деяких країнах спецiальних органiв палат, якi за певних умов беруть на себе окремi функцiї останнiх. Так, в Австрiї нижня палата обирає зi свого складу на основi пропорцiйного представництва фракцiй так званий головний комiтет. Його призначенням є сприяння контролю представницького органу за органами виконавчої влади на рiвнi федерацiї. У зв'язку з цим певнi урядовi постанови можуть бути прийнятi ли-ше за згодою головного комiтету. У разi потреби головний комiтет скли-кається в перiод, коли сесiя парламенту не проводиться. Головний комiтет обирає зi складу своїх членiв постiйний пiдкомiтет, який реалiзує його функцiї, а також деякi повноваження всiєї палати здебiльшого пiсля достро-кового розпуску палати i до обрання iї нового складу.
158
В iспанiї i Португалiї також створюються подiбнi парламентськi структури. Вiдповiдно до iспанської конституцiї, в кожнiй з палат створю-ють постiйну депутатську комiсiю. До її складу входить не менше 21 де-i путата, обраного палатою з урахуванням спiввiдношення сил мiж i фракцiями. Постiйну депутатську комiсiю очолює голова палати. Комiсiя дiє не тiльки мiж сесiями, а й у перiод пiсля дострокового розпуску пала-ти або закiнчення строку її повноважень i до скликання нового складу. ' Так, у цей перiод постiйна депутатська комiсiя нижньої палати iспанського парламенту може здiйснювати окремi повноваження самої па-лати. Зокрема, комiсiя затверджує акти уряду — так званi декрети-зако-ни — i дає йому санкцiю на проголошення надзвичайного стану. Пiсля початку роботи парламенту нового скликання постiйна депутатська комiсiя нижньої палати звiтує перед нею про прийнятi рiшення. Ана-логiчна за характером i близька за обсягом повноважень постiйна комiсiя створюється i в португальському парламентi.
Основний закон ФРН припускає можливiсть створення так званого загального комiтету. Вiн не має постiйного характеру i може бути сформо-ваний лише за надзвичайної ситуацiї, коли скликання повного складу бун-дестагу або наявнiсть його кворуму неможливi. До такої надзвичайної си-туацiї вiднесено констатацiю урядом факту озброєної агресiї щодо територiї держави або безпосередньої загрози такої агресiї. В цьому випадку бундес-таг або за його вiдсутностi загальний комiтет проголошує стан оборони, що тягне за собою вiдповiдну перебудову органiзацiї державного управлiння. Загальний комiтет складається на двi третини з депутатiв бундестагу i на одну третину — з членiв бундесрату, яких призначають палати.
Розглянутi та iншi подiбнi парламентськi структури не тiльки тим-часово замiняють сам представницький орган, а й фактично можуть пiдмiняти його. Дiючи в перiоди, коли парламент не функцiонує, вони ви-ступають як самостiйний елемент механiзму здiйснення державної влади. Тому важливо, щоб повноваження таких парламентських структур були не тiльки розумно обмеженi, а й чiтко визначенi. Сам парламент повинен мати ефективнi й оперативнi засоби контролю за виконанням рiшень цих структур i завжди залишати за собою останнє слово.
159
§ 5. Компетенцiя парламентiв. Статус депутатiв
Для завершеного аналiзу парламентаризму слiд розглянути форми закрiплення компетенцiї представницьких органiв, а також змiст вiдповiдних повноважень. Згiдно з принципом розподiлу влад, парламенти визначаються як носiї законодавчої влади. — записано в ст. 1 Конституцiї СiЛА. Ця iдея в тiй чи iншiй формi викладена в основних законах практично в усiх розвинутих країнах.
Сучасна конституцiйна теорiя та практика не визнає парламенти верховними органами влади. Вони не повновладнi, неправомочнi розгля-дати i вирiшувати будь-яке питання, що належить до вiдання держави, бо це б суперечило iдеї установчої влади. Всi повноваження парламентiв належать їм не з якогось власного права, а завдяки фiксацiї в консти-туцiях якi й надiляють представницькi органи вiдповiдною компе-тенцiєю 3 iншого боку, оцiнка парламентiв як повновладних органiв су-перечила б змiсту принципу подiлу влад. Як зазначалось, за цим принци-пом влади не тiльки подiленi i зрiвноважують одна одну, а й рiвнi.
Характеризуючи форму закрiплення i змiст парламентської компе-тенцiї слiд зазначити, що вони певною мiрою пов'язанi з побудовою пред-ставницьких органiв. Зокрема, бiкамералiзм парламентiв зумовлює на. явнiсть повноважень у кожної з двох палат, i, як правило, нижнi палати вiдiграють бiльшу i навiть домiнуючу роль. Разом з тим є парламенти, де повноваження палат в цiлому рiвнi. До них насамперед слiд вiднести представницькi органи iталiї, США та ряду iнших держав. Зокрема, обидвi палати американського конгресу мають однаковi законодавчi пов-новаження за винятком того, що бiллi (законопроекти) з фiнансових пи-тань можуть бути спочатку винесенi на розгляд палати представникiв.
iнодi кожна з палат має особливi, притаманнi тiльки їй повнова-ження Наприклад, сенат конгресу США має виключне право давати щодо кандидатур, пропонованих президентом на цiлий ряд посад, а також щодо ратифiкацiї мiжнародних договорiв. Якщо нiхто з кандидатiв у президенти за результатами виборiв не забезпечить собi бiльшостi голосiв вибiрникiв, обрання йото здiйснюється палатою пред-ставникiв За таких самих обставин сенат обирає вiце-президента. Пала-та представникiв має право притягати до вiдповiдальностi у порядку iмпiчменту президента та деяких посадових осiб, а правом розглядати справи порушенi в такому порядку, надiлений сенат. Наявнiсть окремих, особливих повноважень у кожної з палат характеризує i деякi парламен-ти, палати яких не можна визнати рiвноправними.
160
Змiст компетенцiї парламентiв зумовлює характер їхнiх функцiй. До парламентських функцiй звичайно вiдносять законотворчiсть, прий-няття бюджету i контроль за дiяльнiстю органiв виконавчої влади. Серед цих функцiй також називають зовнiшньополiтичну i судову. Останнi двi функцiї парламентiв мають, по сутi, супутнє значення.
Конституцiї передбачають лише окремi форми участi представниць-ких органiв у зовнiшньополiтичнiй дiяльностi держави. Парламенти, як правило, не беруть участi в оперативному вирiшеннi проблем зовнiшньої полiтики. Аналiзуючи їхнi повноваження, слiд видiлити визнане за ними основними законами багатьох держав право схвалювати укладенi мiжна-роднi договори та угоди. Проте цi повноваження аж нiяк не обмежують мiжнародно-договiрну практику виконавчої влади, а сама парламентська ухвала в бiльшостi випадкiв має суто формальний характер. Бiльш суттєвим є право парламентiв на ратифiкацiю та денонсацiю мiжнародних договорiв або на участь у цьому процесi, закрiплене в конституцiях цiло-го ряду держав. Вiдповiднi процедури, що застосовуються до найваж-ливiших мiжнародних договорiв, ставлять дiяльнiсть щодо укладення та-ких договорiв у залежнiсть вiд їх сприйняття парламентом.
До зовнiшньополiтичних повноважень парламентiв треба також вiднести право оголошувати вiйну i укладати мир. В цiлому ж парламен-ти стоять осторонь активного формування i здiйснення зовнiшньої полiти-ки. Цю дiяльнiсть вiднесено до повноважень органiв виконавчої влади.
До компетенцiї парламентiв деяких держав входять певнi судовi повноваження. У Великобританiї представницький орган у випадках так званих злочинiв проти парламенту або порушення парламентських привiлеїв та iмунiтетiв (прав, повноважень та пiльг депутатiв i парламен-ту в цiлому) нерiдко бере на себе прямi судовi функцiї. Зокрема, палата громад має право притягати до вiдповiдальностi як своїх членiв, так i сто-роннiх осiб. За її рiшенням депутати можуть бути вiдстороненi на деякий час вiд роботи в парламентi або взагалi виключенi з його складу. Для де-путатiв, а також для iнших осiб передбаченi й такi заходи, як попереджен-ня, догана або навiть позбавлення волi. Але такi покарання застосовують-ся дуже рiдко, не кажучи вже про те, що в наш час крайнi заходи сприй-маються як нереаiьнi.
Найважливiшими парламентськими повноваженнями судового ха-рактеру е повноваження, пов'язанi з вiдповiдальнiстю з використанням процедури iмпiчменту та iнших подiбних процедур.
Здiйснюють парламенти i деякi iншi функцiї. Однак саме законо-давчi повноваженвя становлять їхнє головне призначення. Вiдповiдна ком-петенцiя парламентiв у рiзних країнах по-рiзному фiксується в консти-
161
туцiях. Наприклад, у роздiлi восьмому ст. 1 Конституцiї США подано пе-релiк напрямiв законодавчої дiяльностi конгресу. Бiльш-менш предметне про законодавчi повноваження йдеться i в iнших основних законах.
Дещо iнакше питання парламентських повноважень регламентують-ся в конституцiях Австрiї, iталiї, Польщi, Чехiї та деяких iнших держав. Зокрема, згiдно зi ст. 70 Конституцiї iталiї, . Не менш загальний характер мають формулювання, за якими законодавча влада здiйснюється спiльно монархом (президентом) i парламентом. Такi формулювання мiстять основнi закони Бельгiї, Грецiї, iсландiї, Норвегiї i Фiнляндiї. За змiстом вони близькi до тих, якими користуються в конституцiйнiй теорiї та практицi Великобри-танiї та деяких iнших англомовних країн, де законодавчий орган позна-чається формулою , або . Це, однак, найчастiше означає лише те, що урядовi законопроекти вносяться в парла-мент вiд iменi монарха або що прийнятий палатами законопроект стає зако-ном тiльки пiсля пiдписання його главою держави i обнародування.
Для характеристики компетенцiї парламентiв важливе значення має оцiнка змiсту конституцiйно-правового статусу самих парламентарiїв. Як зазначалося, практично в усiх розвинутих країнах депутати не зв'язанi юридичними обов'язками щодо своїх виборцiв. Вони вважаються представ-никами не вiдповiдних виборчих округiв, а всього народу (виборчого корпу-су) в цiлому, i не можуть бути вiдкликанi виборцями. Тим самим їхнiй ман-дат не має iмперативного характеру, i його прийнято називати вiльним. Та-кий характер депутатського мандата звичайно фiксується в конституцiях.
Так, у ст. 67 Конституцiї iталiї зазначено: . Ще категоричнiше положення ст. 27 Конституцiї Францiї: . Близькi за змiстом i формою по-ложення можна знайти практично в усiх основних законах.
Вiльний мандат у зарубiжнiй конституцiйнiй теорiї розглядається як такий, що найповнiше забезпечує для депутатiв можливостi займати-ся тими справами, якi вiднесенi до компетенцiї загальнонацiонального представницького органу. Вiн надає їхнiй дiяльностi полiтичного харак-теру i не зводить її до рiвня роботи уповноважених з мiсцевих справ. З iншого боку, в умовах прийняття iмперативного мандата зовнi встанов-люється бiльш тiсний зв'язок мiж парламентарiями та їхнiми виборцями. Проте значення останньої тези не слiд переоцiнювати. Вiдсутнiсть iмперативного мандата в депутатiв парламенту зовсiм не означав, що мiж ними та їхнiми безпосереднiми виборцями не iснує прямих зв'язкiв. Цi зв'язки мають рiзноманiтний i тривкий характер, а робота з виборцями
162
займає багато часу у парламентарiїв та їхнiх помiчникiв. Зрештою вiд ак-тивностi депутата у виборчому окрузi багато в чому залежить його по-дальша парламентська кар'єра.
До умов, що забезпечують ефективнiсть роботи депутатiв i визнача-ють їхнiй статус, слiд насамперед вiднести iндемнiтет та iмунiтет парла-ментарiїв.
Поняття депутатського iндемнiтету означає, що член парламен-ту не несе юридичної вiдповiдальностi за свої висловлювання i голосуван-ня пiд час виконання обов'язкiв у представницькому органi. В теорiї i практицi англомовних країн термiн замiнений поняттям привiлею свободи слова.
Принцип депутатського iндемнiтету прийнятий в усiх країнах. Про-те iнодi йому надають дещо звуженого значення. Зокрема, в Латвiї та ФРН депутати на загальних пiдставах несуть вiдповiдальнiсть за наклеп, а в Литвi — за наклеп i образу. У Грецiї подiбне звинувачення є пiдставою для судового переслiдування депутатiв лише з дозволу самого парламенту.
Що ж до поняття депутатського iмунiтету, то воно означає, що члени парламенту користуються захистом з боку представницького органу вiд арешту i деяких iнших процесуальних дiй, пов'язаних з обмеженням особистих прав i свобод, а також вiд судового переслiдування на пiдставi порушення кримiнальної справи та вiдповiдного звинувачення. Нерiдко парламентарiї захищенi i вiд порушення проти них таких справ. Змiст i обсяг депутатського iмунiтету в рiзних країнах неоднаковi, але нiде вiн не має абсолютного характеру.
У цiлому рядi країн депутати користуються iмунiтетом лише пiд час парламентських сесiй. У Бельгiї i Люксембурзi розгляд кримiнальної справи депутата може бути припинений на перiод сесiї за вимогою пала-ти, а сам депутат тимчасово звiльнений. В Японiї депутат, заарештований у канiкулярний перiод, повинен бути безумовно звiльнений за рiшенням палати. У Францiї депутат, переслiдуваний за вчинення злочину у перiод мiж сесiями, може бути заарештований лише з санкцiї бюро палати. продолжение
--PAGE_BREAK--
Практично в усiх країнах депутат позбавляється iмунiтету у випад-ку затримання його на мiсцi злочину. Арешт депутата в такому випадку здiйснюється без санкцiї парламенту. У Фiнляндiї арешт депутата i пору-шення проти нього кримiнальної справи без санкцiї парламенту можливi у випадку, коли його дiї квалiфiкують як злочин, за вчинення якого передба-чено позбавлення волi на строк не менше, нiж шiсть мiсяцiв. У Швецiї доз-волу парламенту на арешт i переслiдування депутата не потрiбно, якщо вiдповiдна мiра покарання визначена у два роки, а в Македонiї, Словенiї, Хорватiї та Югославiї — п'ять рокiв позбавлення волi. Проте i в таких ви-
163
падках парламенти можуть до винесення судом вироку вимагати звiльнен-ня депутатiв, посилаючись на наявнiсть у них iмунiтету.
В англомовних країнах статус депутата щодо цього мало чим вiд-рiзняється вiд юридичного становища звичайних громадян. У Великобри-танiї депутат не може бути позбавлений волi без санкцiї палати громад у зв'язку з цивiльним процесом у судi (вiдомо, що в деяких країнах закон припускає позбавлення волi банкрутiв та боржникiв) у перiод сесiї i соро-ка днiв до її початку та пiсля її закiнчення. Однак вiн не користується iмунiтетом проти арешту у зв'язку з порушенням i розслiдуванням кримiнальної справи. Зокрема, для арешту парламентарiя тут достатньо формальної згоди голови палати. Аналогiчнi або близькi за змiстом поло-ження мiстяться в правi iнших країн, що сприйняли засади британської конституцiйної системи.
У США депутатський iмунiтет зафiксовано в роздiлi шостому ст. 1 Конституцiї. Тут, зокрема, записано, що . Проте про-голошений конституцiєю iмунiтет є абстракцiєю i на практицi не сприй-мається через те, що її положення, по сутi, охоплюють будь-який випадок протиправної поведiнки. В цiлому можна зазначити, що тут, як i в iнших англомовних країнах, недоторканностi депутатiв у сферi кримiнально-пра-вових вiдносин, по сутi, не iснує.
Суттєвим елементом статусу депутата є винагорода. В наш час принцип неоплачуваної депутатської дiяльностi вiдкинутий практично в усiх розвинутих країнах. У деяких з них необхiднiсть винагороди депу-татiв за їхню дiяльнiсть у представницькому органi визнається в консти-туцiях. Депутатська дiяльнiсть розглядається як покликання, почесна полiтична служба, а не спосiб здобуття матерiальних благ. У зв'язку з цим винагорода сприймається як часткова компенсацiя тих доходiв, якi б депутат мав, працюючи за фахом або займаючись бiзнесом як приватна особа. Однак її призначенням практично є не тiльки компенсацiя витрат парламентарiя на представницьку дiяльнiсть, а й забезпечення йому пев-ного добробуту. Це має важливе значення у зв'язку з тим, що обрана до парламенту особа нерiдко не може виконувати свою попередню роботу. Особливо це стосується тих випадкiв, коли за законом колишня професiя депутата несумiсна з членством у парламентi.
Депутатська винагорода встановлюється як фiксована грошова сума, звичайно сплачувана щомiсяця. За розмiром вона вiдповiдає заробiтнiй платi вищих категорiй державних службовцiв. У багатьох країнах до
164
фiксованої суми, що визначена на рiк або мiсяць, додаються добовi, що, як правило, сплачуються тiльки в разi присутностi депутата на засiданнi палати або її органiв. Тим самим встановлюється прямий зв'язок мiж пар-ламентською активнiстю депутата i розмiрами його винагороди.
iнодi цей зв'язок набуває ще бiльш спрямованого характеру. Зокре-ма, згiдно з регламентом нацiональних зборiв Францiї, участь депутата менше, нiж у 2/3 загальної кiлькостi голосувань, що мали мiсце на засiдан-нях пiд час сесiї, є пiдставою для вирахування вiдповiдної частини винаго-роди. Якщо ж депутат брав участь менше, нiж у половинi таких голосу-вань, то вирахування подвоюється. Проте слiд зауважити, що в бiльшостi країн члени парламенту одержують винагороду незалежно вiд їхньої при-сутностi на засiданнях або їхньої роботи в парламентських органах.
В окремих випадках добовi є єдиною формою винагороди депутатiв. Така практика iснує в палатi лордiв парламенту Великобританiї. До цих добових також додаються кошти для компенсацiї витрат членiв палати на дорогу до мiсця розташування палати i на наймання квартири пiд час парламентської сесiї тощо. Рiзнi доплати введенi i в iнших країнах. Зок-рема, парламентарiї безкоштовно здiйснюють деякi поштовi вiдправлення або отримують вiдповiдну компенсацiю. iнодi враховуються їхнi витрати на наймання допомiжних примiщень для роботи секретарiв або помiчникiв, а також на утримання самих цих осiб.
У бiльшостi розвинутих країн встановленi спецiальнi депутатськi пенсiї. Практично кожний депутат, який засiдав у парламентi протягом встановленого перiоду (звичайно 8-10 рокiв), з часом має право на таку пенсiю. Пенсiйний вiк при цьому звичайно нижчий, нiж при встанов-леннi пенсiї на загальних пiдставах.
Змiст конституцiйно-правового статусу парламентарiїв визначає та-кож принцип несумiсностi депутатського мандата i певних посад. Згiдно з цим принципом, депутат протягом усього строку своїх повноважень не може займати визначенi законом посади, що повинно сприяти його неза-лежностi пiд час роботи у представницькому органi. Цей принцип допов-нює умови дисквалiфiкацiї на виборах кандидатiв у депутати (принцип не-виборностi). На вiдмiну вiд таких умов, несумiснiсть мандата i певних по-сад стосується не кандидата, а вже обраного депутата, який мусить вiдмо-витися вiд своєї попередньої посади аби посiсти мiсце в парламентi.
Принцип несумiсностi в рiзних країнах визнається у рiзному об-сязi. iнодi до змiсту цього принципу вiдносять заборону сумiсництва членства у двох палатах парламенту. З принципом несумiсностi пов'язу-ють неприпустимiсть поєднання депутатського мандата з постом прези-дента та посадами поза парламентом, крiм урядових. Несумiсними зав-
165
жди є мандат депутата i судовi посади. Однак звичайно принцип не-сумiсностi вiднесений до державної служби.
У багатьох країнах депутатам парламенту заборонено займати не-виборнi посади на державнiй службi i навiть посади в установах, що кон-тролюються державою або певним чином спiввiдносяться з нею У Кон-ституцiї СiЛА записано, що жоден член конгресу на перiод його мандата не може займати яка
була утворена або платня на якiй була збiльшена у вiдповiдний перiод (роздiл шостий, ст. 1).
Звичайно за особами, обраними в парламент, попереднi мiсця робо ти на державнiй службi не зберiгаються. Тим самим пiдкреслюється про-фесiйний характер дiяльностi депутатiв. Разом з тим в немало виняткiв з такого правила. Наприклад, в iталiї державнi службовцi на перiод обран-ня їх депутатами зараховуються в тимчасовий запас. По закiнченнi стро-ку мандата депутати можуть повернутись на попереднi мiсця роботи У ФРН, Францiї державнi службовцi на перiод обрання i дiяльностi в пар-ламентi можуть бути тимчасово звiльненi вiд виконання своїх обов'язкiв Для цього вони оформляють вiдпустку або вiдрядження i таким чином за ними зберiгаються вiдповiднi права, зокрема, на просування по службi та пенсiю. Однак юридичних гарантiй повернення саме на свою колишню посаду депутати не мають. У Швецiї депутати, якi займають посади на державнiй службi, повиннi на час засiдань парламенту йти у вiдпустку
Принцип несумiсностi депутатського мандата i посад на державнiй службi у рядi країн визначений бiльш вузько. Наприклад, в Австрiї дер-жавному службовцю, якщо вiн обраний у парламент, надається час для депутатської дiяльностi i водночас зменшується посадовий оклад на 25 % У разi практичної неможливостi сумiщення вiн звiльняється з вiдповiдної посади. В окремих країнах робляться винятки з принципу несумiсностi для посад вчителiв i викладачiв вузiв. iнодi для зайняття парламен-тарiями посад на державнiй службi потрiбний дозвiл самого представ-ницького органу. iснує i практика зайняття таких посад лише на обмеже-ний, визначений законом строк.
В iспанiї, Люксембурзi, Фiнляндiї тощо несумiснiсть стосується лише окремих, найвищих посад, перелiк яких звичайно обмежений. Наприклад У ст. 70 Конституцiї iспанiї до кола вiдповiдних посад вiднесеш: 1) посади суддiв конституцiйного суду; 2) вищi посади членiв державної адмiнiстрацiї визначенi спецiальним законом; 3) посада народного заступника -спецiального парламентського уповноваженого, який здiйснює контроль за додержанням прав громадян; 4) посади суддiв та iнших членiв судiв а та-кож прокурорiв; 5) посади професiйних вiйськових дiйсної служби, а також
166
посади кадрових спiвробiтникiв полiцiї та служби безпеки; 6) посади членiв виборчих комiсiй.
У розвинутих країнах практично повсюдно визнано несумiснiсть депутатського мандата i професiйної служби в армiї, полiцiї та службi безпеки. З iншого боку, принцип несумiсностi звичайно припускає обран-ня депутата парламенту членом мiсцевого представницького органу -мунiципалiтету. Виняток становить законодавство i полiтична практика Бельгiї, iталiї, Казахстану, Росiї та деяких iнших країн.
Питання про несумiснiсть має ще один аспект, який безпосередньо стосується членiв уряду. В президентських республiках несумiснiсть депу-татського мандата та членства в урядi i взагалi в системi органiв виконав- чої влади є однiєю з основ державного ладу, побудованого на засадах жор-сткого подiлу влад. У парламентарних за формою правлiння країнах, на-впаки, бiльш-менш послiдовно дiє правило, за яким мiнiстри повиннi бути членами парламенту (звичайно нижнiх палат). Вважається, що тим самим створюються умови для реалiзацiї принципу полiтичної вiдповiдальностi ' уряду та окремих його членiв перед представницьким органом. Це саме правило прийняте i в багатьох країнах з так званою змiшаною рес-публiканською формою правлiння.
Проте iснують i винятки з такого правила. Зокрема, в Казахстанi, Люксембурзi, Македонiї, Нiдерландах, Словаччинi, Францiї та Швейцарiї членство в парламентi визнається абсолютно несумiсним з мiнiстерським i портфелем. В Австрiї така несумiснiсть стосується тiльки членства в нижнiй i палатi. Все це не означає, що депутат не може бути призначений членом уря-\ ду, але у випадку такого призначення вiн повинен вiдразу або у визначений строк звiльнити своє мiсце в палатi. В Болгарiї, Естонiї i Португалiї в таких випадках депутати тимчасово припиняють свої повноваження. В Люксем-бурзi i Нiдерландах передбачено заповнення вакансiй у парламентах за раху-нок так званих заступникiв депутатiв (у Нiдерландах — надзвичайних членiв). Заступникiв обирають на тих самих виборах, що й депутатiв. В Ес-тонiї повноваження резервних членiв парламенту припиняються пiсля по-новлення депутатських повноважень тих, хто тимчасово був членом уряду.
iнститут заступникiв депутатiв iснує також у Норвегiї, Швецiї та де-яких iнших країнах, але має тут дещо iнше призначення. Наприклад, у Швецiї заступник депутата тимчасово займає мiсце в палатi, коли депутат з поважних причин не може брати участь у роботi сесiйних засiдань, постiйних комiсiй чи iнших парламентських структур бiльше мiсяця. Рiшення про та-ку замiну приймає парламент. В Австрiї iснує iнститут запасних депутатiв, яких обирають понад визначене число членiв нижньої палати. Мiсце в палатi вони займають лише пiсля появи там вакансiї i користуються звичайним ста-тусом депутата аж до закiнчення строку легiслатури.
167
Розглянемо питання припинення повноважень депутатiв. Крiм зви-чайної ситуацiї, коли повноваження парламентарiїв припиняються у зв'яз-ку з закiнченням строку скликання представницького органу або його до-строкового розпуску чи саморозпуску, можливi й iншi, наприклад, у разi несумiсностi депутатського мандата i певних позапарламентських посад. Практично в усiх країнах депутат сам може вiдмовитись вiд свого мандата. Лише в Норвегiї така вiдмова не припускається. В деяких країнах ця вiдмо-ва має бути формально прийнята самим парламентом (палатою) або його керiвним органом (iталiя, Туреччина, Фiнляндiя, Швецiя i Японiя). У Вели-кобританiї вiдповiдне бажання депутата може бути реалiзоване шляхом при-значення його на одну з номiнальних посад на . Усi вiдповiднi посади вважаються несумiсними з членством у парламентi, i тим самим питання вирiшується з урахуванням бажання депутата.
Припинення повноважень може вiдбуватись i у зв'язку з позбавлен-ням депутата його мандата. В бiльшостi випадкiв це має мiсце, коли де-путат обраний з порушенням норм права. Пiдставою є рiшення суду. В Португалiї i Туреччинi депутат втрачає свiй мандат, якщо вiн не бере участi в роботi парламенту або перебiльшив кiлькiсть неявок туди без по-важних причин, встановлену конституцiєю або регламентом, або вступив до партiї, вiд якої не балотувався на виборах.
iснує також практика тимчасового усунення депутата, застосову-вана як дисциплiнарна санкцiя за грубi порушення регламенту i порядку в палатi. Звичайно строк такого усунення обмежений i не перевищує двох тижнiв. Однак у будь-якому разi застосування таких санкцiй i позбавлен-ня депутатських мандатiв нетипове для державно-правового життя розви-нутих країн. По-перше, депутати звичайно дотримуються вимог культу-ри полiтичної поведiнки, визначених парламентськими регламентами i традицiями. З iншого боку, згаданi заходи застосовуються обережно, з урахуванням того, що вони не повиннi заперечувати принципи парламен-таризму, саму iдею народного представництва. продолжение
--PAGE_BREAK--
§ 6. Законодавчий процес у парламентах. Парламенти i бюджет
Для оцiнки парламентської компетенцiї i дiяльностi мають значен-ня характеристики, вiднесенi до законодавчого процесу. Цей процес об'єктивно подiляється на ряд стадiй. Початковою стадiєю є внесення за-конопроекту. Змiст цiєї стадiї прямо пов'язаний з правом законодавчої iнiцiативи. Коло суб'єктiв цього права залежить вiд форми правлiння, прийнятої в тiй чи iншiй країнi.
168
У країнах з парламентарними формами правлiння суб'єктiв права законодавчої iнiцiативи в бiльшостi випадкiв двоє: окремi депутати i уряд. У Великобританiї та iнших країнах сфери впливу англiйського пра-ва вiдповiдне право формально зарезервоване тiльки за парламентарiями, i члени уряду можуть вносити законопроекти лише як депутати.
Коло суб'єктiв права законодавчої iнiцiативи в країнах iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння не обмежується вищеназваними. У багатьох країнах Центральної та Схiдної Європи i в тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР, це право належить президентам. У Швейцарiї вiдповiдним правом надiленi кантони, а у Португалiї i Узбеки-станi — представницькi органи автономiй. В Австрiї, Естонiї, Латвiї, Словач-чинi, Угорщинi i Японiї суб'єктами права законодавчої iнiцiативи визнанi комiсiї (комiтети) парламентiв, в Естонiї i Португалiї — парламентськi фракцiї, в Чехiї — представницькi органи мiсцевого самоврядування.
Найширше коло суб'єктiв права законодавчої iнiцiативи встановлене в iталiї, Росiї i Швецiї. В iталiї до таких суб'єктiв, крiм уряду i депутатiв, вiднесенi постiйнi комiсiї, парламентськi фракцiї i в межах їхньої компе-тенцiї — консультативний орган при парламентi та урядi (нацiональна ра-да економiки i працi) та представницькi органи, створюванi в областях. У Росiї суб'єктами права законодавчої iнiцiативи названi президент, верхня палата парламенту, депутати обох палат, уряд, законодавчi (представ-ницькi) органи суб'єктiв федерацiї, а також вищi суди, включаючи консти-туцiйний суд. У Швецiї право законодавчої iнiцiативи належить уряду, де-путатам парламенту, постiйним комiсiям, ревiзорам та деяким iншим орга-нам i посадовим особам.
У цiлому рядi країн суб'єктами права законодавчої iнiцiативи про-голошенi палати парламенту. Звичайно це означає, що законодавча функцiя здiйснюється представницьким органом. Однак у деяких випад-ках законопроекти можуть бути внесенi в нижню палату вiд iменi верх-ньої палати парламенту (Росiя). Як i в Росiї, суб'єктом права законодав-чої iнiцiативи названi верхнi палати парламентiв в Австрiї, Польщi, Чехiї, Хорватiї та ФРН. Характерно, що вiдповiднi законопроекти нерiдко вносяться в нижню палату через уряд.
Особливiстю парламентаризму Австрiї, Бiлорусi, iспанiї, iталiї, Латвiї, Литви, Македонiї, Румунiї, Словенiї є так звана народна законо-давча iнiцiатива.
Однак майже в усiх випадках право законодавчої iнiцiативи прак-тично узурповане урядом та його главою (у Францiї саме прем'єр-мiнiстр, крiм депутатiв, визнаний суб'єктом такого права). Урядовi законопроек-ти можуть бути внесенi безпосередньо прем'єр-мiнiстром чи окремими
мiнiстрами за змiстом їхнiх повноважень або через депутатiв — представ-никiв парламентської бiльшостi, на яку уряд спирається. Останнє трап-ляється нечасто i пов'язане з тактикою уряду.
Тому не дивно, що переважна бiльшiсть прийнятих законiв пропо-нується урядом. Законопроекти, iнiцiаторами яких є окремi депутати, ма-ють перспективу стати законами лише в разi пiдтримки їх парламентською бiльшiстю. Домiнуюча роль уряду в реалiзацiї права законодавчої iнiцiати-ви знаходить свiй вияв i безпосередньо пiд час внесення законопроектiв. У Бельгiї, Францiї та в деяких iнших країнах iнiцiативи уряду оформляють-ся як законопроекти, а iнiцiативи окремих депутатiв — як законопропо-зицiї. При розглядi в парламентi першi мають прiоритет.
Слiд додати, що в Австрiї, Бельгiї, iспанiї, Латвiї, ФРН, Японiї та в рядi iнших країн припускається тiльки колективне внесення законопроектiв. Кiлькiсть пiдписiв депутатiв пiд таким законопроектом звичайно дорiвнює або наближається до такого числа членiв парламенту, яке необхiдне для ор-ганiзацiї фракцiї. У Фiнляндiї депутатськi пропозицiї законодавчого харак-теру можуть бути внесенi тiльки в першi два тижнi пiсля вiдкриття чергової сесiї парламенту. В Швецiї депутати можуть вносити свої поправки до уря-дових законопроектiв лише протягом 15 днiв пiсля їх iнiцiювання в палатi. Голова палати має право скоротити цей строк до 10 днiв.
У президентських республiках суб'єктами права законодавчої iнiцiативи визнанi лише окремi парламентарiї. Бiльше того, в палатах конгресу США заборонена колективна законодавча iнiцiатива, хоча нiхто не може перешкодити кiльком конгресменам або сенаторам запропонува-ти iдентичнi бiллi. Суб'єкти ж виконавчої влади такого права формально позбавленi, що витiкає iз змiсту принципу жорсткого подiлу влад.
Однак i тут виконавча влада бере участь у законотворчому процесi. Зокрема, президент може дiяти через довiрених депутатiв, якi зовнi будуть здiйснювати власну iнiцiативу. Вiн може користуватись i таким ме-ханiзмом впливу на законодавчу дiяльнiсть, як послання до конгресу. Цi послання мають на метi ознайомити парламентарiїв i громадськiсть у цiло-му з позицiєю глави держави щодо важливих полiтичних проблем. Водно-час вони орiєнтують прихильникiв президента з числа парламентарiїв на формулювання вiдповiдних законодавчих iнiцiатив.
Бiльш реальною формою реалiзацiї законодавчих намiрiв президента США є його право звертатися iз спецiальним посланням до голiв палат, в якому пропонується конкретний законопроект. Це послання голова палати обов'язково передає до одного з постiйних комiтетiв. Регламент конгресу США не передбачає безумовного розгляду такого законопроекту, але за нрийнятим звичаєм голова вiдповiдного комiтету палати пропонує розгляну-
170
ти його вiд власного iменi. Якщо вiдкинути формальностi, то в даному ви-падку президент практично сам виступає iнiцiатором законотворчостi.
Процедури реалiзацiї права законодавчої iнiцiативи прямо пов'язанi з внутрiшньою побудовою представницьких органiв. У двопа-латних парламентах, де палати рiвноправнi, законопроект може бути вне-сений в кожну з них. Такий самий порядок застосовується в парламентах Великобританiї та Японiї, палати яких не є рiвними. У тих країнах, де законопроект може iнiцiюватись в обох палатах, це звичайно i робиться з метою прискорення законодавчого процесу.
У бiльшостi країн з нерiвноправними палатами парламентiв законо-давчий процес звичайно починається в нижнiх палатах. У Нiдерландах будь-який законопроект, включаючи i фiнансовий, може бути внесений тiльки в нижню палату. Верхня палата не надiлена правом змiнювати прийнятий нижньою палатою законопроект, але вона може вiдхилити його в цiлому.
; Загалом реалiзацiя права законодавчої iнiцiативи в парламентах є
; чи не найважливiшою стадiєю законодавчого процесу. Вiд iнiцiаторiв то-го чи iншого законопроекту залежить не тiльки сам факт започаткуван-ня закону, а i його змiст. Водночас змiст закону визначається i в подаль-
! тому проходженнi законопроекту в парламентi, тобто в наступних стадiях законодавчого процесу. Характер i послiдовнiсть цих стадiй у рiзних країнах неоднаковi.
; В англомовних i багатьох iнших країнах наступною пiсля внесення
' законопроекту стадiєю є так зване перше читання, У Францiї першим чи-танням називається вся робота над законопроектом в однiй палатi до пе-редачi його в iншу, а другим читанням — розгляд законопроекту тiєю ж палатою пiсля повернення його з iншої палати.
' Зареєстрований у палатi законопроект може бути поставлений за чергою у порядок денний, хоча черговiсть нерiдко залежить вiд мiркувань голови палати. Внесенню законопроекту в порядок денний засiдань пала-ти передує голосування з цього приводу, пiсля якого законопроект вва-жається прийнятим до розгляду. Дебати щодо законопроекту на стадiї першого читання в переважнiй бiльшостi країн не проводяться. Саме на
i цiй стадiї iде в небуття багато законопроектiв, iнiцiйованих окремими де-путатами i не пiдтриманих парламентською бiльшiстю.
Наступною стадiєю законодавчого процесу можуть бути дебати в палатi щодо законопроекту. Ця стадiя визначається як друге читання, вона передбачає постатейне обговорення, внесення поправок, голосування тощо. Залежно вiд особливостей регламенту загальнi дебати проводяться до (Великобританiя та iншi країни, що сприйняли засади британської конституцiйної системи) або пiсля розгляду законопроекту в постiйнiй
171
парламентськiй комiсiї (комiтетi). Цей момент має принципово важливе значення. Якщо законопроект передається в комiсiю пiсля його обгово-рення в палатi з прийнятим нею рiшенням, то таке рiшення зобов^зує комiсiю, i вона практично дiє за iнструкцiєю палати. Якщо ж законопро-ект надходить у комiсiю ще до його детального розгляду в палатi, то са-ме комiсiя у багатьох випадках вирiшує його долю i визначає його змiст.
Однiєю iз стадiй законотворчостi є розгляд законопроекту в комiсiї (комiтетi). У будь-якому випадку постiйнi комiсiї суттєво впливають на остаточне рiшення палат, а iнодi навiть фактично їх пiдмiняють. Робота парламентської комiсiї за своєю процедурою мало вiдрiзняється вiд робо-ти самої палати на стадiї загальних дебатiв, хоча звичайно ця робота про-водиться в закритих засiданнях. За її результатами комiсiя готує до-повiдь. Пiсля цього законопроект надходить або повертається в палату.
У країнах, де загальнi дебати щодо законопроекту передують розгля-ду в комiсiї, пiсля повернення його в палату вiн детально розглядається (так звана стадiя доповiдi). Це дає змогу депутатам вiдкоригувати змiст законо-проекту. Пiсля цього вiдбувається третє читання, в процесi якого законо-проект ще раз обговорюється i приймається без принципових змiн. У США на стадiї третього читання внесення поправок до законопроекту взагалi не припускається, однак палата до голосування може повернути його в комiтет.
У рядi країн комiсiйна стадiя передує читанням у палатi: законопро-ект вiдразу ж передається на розгляд постiйної комiсiї. Комiсiя детально розглядає його i зi своїми поправками пропонує палатi. В Швейцарiї зако-нопроекти на цiй стадiї'обговорюються за участю членiв уряду. На основi до-повiдi комiсiї триває подальша робота над законопроектом у палатi.
Наведений аналiз законодавчого процесу є загальною схемою. Прак-тично в кожнiй країнi проходження законопроекту в парламентi має свої особливостi. Разом з тим не можна не звернути увагу на деякi загальнi ри-си органiзацiї обговорення законопроектiв у парламентах. Саме з дебатами в палатах нерiдко ототожнюють усю парламентську роботу. Дебати, як пра-вило, мають публiчний характер i часом набувають гострого сюжету, що пояснюється пiдвищеним iнтересом до них у суспiльствi.
Практично в усiх парламентах депутати обмеженi у своїх виступах встановленим регламентом. Але iнодi вимоги регламенту зведенi лише до ви-значення часу для обговорення окремих питань або навiть до запровадження засобiв контролю за ходом дебатiв i фiксацiї умов застосування таких засобiв. По сутi в таких випадках парламентарiй сам вирiшує, скiльки часу йому го-ворити i скiльки разiв виступати. Намiри члена парламенту можуть бути не реалiзованi, якщо йому буде активно протидiяти головуючий у палатi. Про-те все, що може зробити останнiй, — це не надавати депутату слово повтор-
172
но. Потрапивши на трибуну, парламентарiй може залишатися на нiй стiльки, скiльки побажає.
Вiдповiднi положення процедури заснованi на iдеї надання пред-ставницькому органу та його членам найширших можливостей для вiльного обговорення будь-яких питань парламентської компетенцiї Єди-ною вимогою до депутатiв тут е дотримання дисциплiни. За таких умов парламентська процедура обговорень нерiдко використовується для того щоб уникнути або зволiкати прийняття окремих, небажаних для певної групи депутатiв рiшень. Така дiяльнiсть визначається як парламентська обструкцiя. Не викликає сумнiвiв, що практика обструкцiї суперечить са-мому призначенню парламенту як активно дiючого представницького ор-гану. Водночас, як зазначалося, вiдповiднi дiї пов'язуються з наданням депутатам режиму найбiльшого сприяння. Подiбнi протирiччя майже зав-жди мають об єктивну природу i супроводжують розвиток парламентариз-му, характеризуючи його особливостi в рiзних країнах
Викладене повною мiрою має бути вiднесене i до способiв прискорен-ня законодавчої процедури. Найбiльш прийнятим з них є припинення^ батiв. Цей спосiб має, по сутi, унiверсальний характер, хоч регламентацiя Йо. го в рiзних країнах рiзна. У багатьох парламентах пропозицiю про припинен-ня дебатiв може висувати голова палати або певна частина її членiв iнодi з цього питання проводиться коротке обговорення. Проте нерiдко такий спосiб прискорення законодавчої роботи сприймається як обмеження прав опозицiї продолжение
--PAGE_BREAK--
У рядi країн парламентськi дебати можуть бути скороченi на основi спецiальної процедури прийняття законопроектiв, що проголошуються термiновими. В iнших випадках для скорочення часу дебатiв застосо-вується процедура, яка полягає у визначеннi палатою конкретного часу для обговорення законопроекту в цiлому або його окремих частин По закiнченнi визначеного часу законопроект ставиться на голосування'
До способiв збереження часу належать також деякi процедури вне-сення поправок до законопроектiв. У багатьох країнах пропозицiя поправ-ки може розглядатись, якщо вона пiдписана не одним, а кiлькома депута-тами. Як правило, текст поправок має бути розповсюджений до їх обгово-рення, хоча в бiльшостi парламентiв це можна зробити i на вiдповiдному засiданнi палати. м '
На практицi так i робиться, однак уряд або парламентська комiсiя (комiтет) може вимагати додаткового вивчення окремих поправок Нерiдко голова палати визначає прийнятнiсть дебатiв з тiєї чи iншої поправки Цим вiн може вирiшити долю поправки. У палатi громад парламенту Велико-британiї та в парламентах в iнших англомовних країнах право визначати якi поправки пiдлягають обговоренню i голосуванню, має спiкер. Це право
173
зумовлює високi вимоги щодо полiтичної неупередженостi i професiйностi голови палати.
Певне прискорення законодавчого процесу може бути забезпечене i на етапi голосування законопроектiв, що характеризується розмаїттям прийнятих процедур.
Повертаючись до характеристики стадiй законодавчого процесу за ру-бежем, слiд зазначити, що у двопалатних парламентах законодавчий процес практично завжди проходить в обох палатах. Особливiстю Конституцiї Росiї є те, що вона припускає можливiсть прийняття законiв за результатами ро-боти нижньої палати парламенту i при мовчазнiй згодi (так зване квалiфiко-ване мовчання) верхньої. Прийнятi державною думою законопроекти протя-гом п'яти днiв передаються на розгляд ради федерацiї. Законопроект вва-жається схваленим радою федерацiї, якщо вiн був прийнятий нею за вста-новленою процедурою або якщо протягом 14 днiв не був розглянутий цiєю палатою. Проте обов'язковому розгляду в радi федерацiї пiдлягають прий-нятi державною думою законопроекти з питань федерального бюджету; фе-деральних податкiв i зборiв; фiнансового, валютного, кредитного i митного регулювання та грошової емiсiї; ратифiкацiї i денонсацiї мiжнародних дого-ворiв; статусу i захисту державного кордону; вiйни i миру.
Свої особливостi має законодавчий процес у парламентi Чехiї. Ко-ли нижню палату розпущено, сенат має право приймати законопроекти з . Вiдповiднi акти верхня палата може приймати тiльки за iнiцiативою уряду. На першiй сесiї пiсля поновлення роботи парламенту цi акти повиннi бути схваленi нижньою палатою, без чого во-ни не мають сили. Водночас у такий спосiб не може бути змiнена консти-туцiя, прийнятий бюджет чи фiнансовий законопроект, також не можуть бути прийнятi законопроекти з питань виборчого права i ратифiкацiї де-яких мiжнародних договорiв.
Що ж до розбiжностей за змiстом прийнятих палатами варiантiв одних i тих самих законопроектiв, то вони розв'язуються по-рiзному. В тих країнах, де палати парламентiв нерiвноправнi, останнє слово належить нижнiй палатi. Так, у Великобританiї прийнятий палатою громад законо-проект може бути вiдхилений палатою лордiв. Але через рiк вiн може бути повторно прийнятий нижньою палатою i стає законом без схвалення верх-ньої палати. В Австрiї заперечення або застереження федеральної ради до законопроекту, прийнятого нацiональною радою, долаються нижньою пала-тою шляхом повторного розгляду його за спрощеною процедурою i прийнят-тям простою бiльшiстю голосiв у присутностi половини її складу. У Польщi, Словенiї, Чехiї i Хорватiї вiдповiднi розбiжностi також долаються нижньою палатою, але вже за рiшенням, прийнятим абсолютною бiльшiстю.
174
У Росiї, ФРН, Японiї на випадок виникнення розбiжностей в зако-нотворчостi палат питання передається на вирiшення узгоджувальної комiсiї. Якщо вона не може прийняти рiшення з законопроекту, або як-що її рiшення не задовольняє нижню палату, питання вирiшується квалiфiкованою, у 2/3 бiльшiстю голосiв цiєї палати.
Утворення спiльних узгоджувальних комiсiй (комiтетiв) як спосiб розгляду спiрних законопроектiв притаманне й парламентам з рiвноправ-ними палатами. У США такий комiтет називається конференцiєю комiтетiв: палати делегують до його складу рiвну кiлькiсть членiв тих постiйних комiтетiв, у яких розглядався законопроект. А в тих випадках, коли узгоджувальним комiсiям (комiтетам) не вдається прийняти рiшен-ня або це рiшення не схвалене палатами, законопроект вважається вiдхи-леним. В Югославiї за таких умов, як правило, приймають текст законо-проекту, схвалений нижньою палатою. Разом з тим за верхньою палатою парламенту визнаний прiоритет щодо законопроектiв, вiднесених до рег-ламентацiї основ державного ладу.
Одним з методiв подолання розбiжностей мiж рiвноправними палата-ми в ходi законодавчого процесу є метод так званого човника. Вiн викори-стовується в парламентах Бельгiї, iталiї та деяких iнших країн. При цьому кожна палата послiдовно обговорює законопроект в тому виглядi, в якому вiн надiйшов з iншої палати, i з уточненнями повертає його назад. Законо-проект передається з палати в палату доти, доки вони не досягнуть узгодже-ного рiшення. Якщо ж стає зрозумiлим, що таке рiшення не вiдбудеться i вичерпано встановлений для цього час, то законопроект залишається не-прийнятим. У Швейцарiї за таких умов законопроект передається до узго-джувальної комiсiї. Якщо узгоджувальна комiсiя не доходить згоди, уряд може поставити вимогу, щоб нижня палата прийняла остаточне рiшення. Сама ж процедура узгодження законопроекту методом нерiдко потребує багато часу тому, що при кожному повторному розглядi в палатi законопроект має проходити всi головнi стадiї вiдповiдного процесу.
iснують i деякi iншi способи подолання розбiжностей мiж палата-ми. Зокрема, в Румунiї, де палати парламенту також рiвноправнi, спiрнi законопроекти розглядаються узгоджувальною комiсiєю, а в разi її не-вдачi — на спiльному засiданнi палат, де i приймається бiльшiстю членiв кожної палати вiдповiдне рiшення. Враховуючи бiльшу чисельнiсть скла-ду нижньої палати, за нею слiд визнати ширшi можливостi для вирiшен-ня питання про змiст таких законопроектiв.
У конституцiйному правi майже всiх країн виокремлюється особлива стадiя законодавчого процесу — так звана промульгацiя. Промульгацiя — це санкцiонування прийнятого парламентом закону шляхом пiдписання i
175
обнародування (оприлюднення) його главою держави. iнодi до тексту парла-ментського акта додається урочиста формула проголошення закону.
Згiдно з конституцiєю або парламентським регламентом, главi держави звичайно надається певний строк (10 днiв у США, 14 — в Росiї, (15 — в iспанiї i Францiї, ЗО — в iталiї тощо), протягом якого вiн повинен або пiдписати закон, або, якщо це передбачено конституцiєю, використати право вето чи просто повернути його парламенту для повторного розгляду. В країнах з парламентарними формами правлiння, а також в бiльшостi рес-публiк iз змiшаною формою правлiння акт промульгацiї контрасигнується главою уряду i (або) окремим мiнiстром, компетенцiя якого спiввiднесена iз змiстом закону.
Кiнцевою стадiєю законодавчого процесу є офiцiйне опублiкування закону, тобто доведення його до загального вiдома. Опублiкування звичай-но здiйснюється главою держави або вiд його iменi. Строки опублiкування не встановлюються, хоча в окремих випадках конституцiї мiстять вимогу негайного обнародування закону пiсля одержання ним санкцiї глави дер-жави. Тексти законiв публiкуються у спецiальних офiцiйних виданнях.
З процедурою опублiкування законiв пов'язане набуття ними чин-ностi, хоча нерiдко закони починають дiяти вiдразу ж пiсля пiдписання. Як правило, закон набуває чинностi через певний час пiсля його офiцiйного опублiкування. iнодi вiн починає дiяти з моменту, вказаного у його текстi.
Як зазначалось, однiєю з основних функцiй парламентiв є прийняття державного бюджету. В бiльшостi країн парламент затверджує змiст бюдже-ту у формi спецiального закону. Законопроект, що передбачає вiдповiднi бюджетнi прибутки i видатки, проходить у представницькому органi звичай-но через тi самi стадiї, що i будь-якi iншi. Особливiстю процедури прийнят-тя бюджету є насамперед те, що його проект може пропонувати лише уряд. iншими словами, саме уряду належить бюджетна законодавча iнiцiатива.
У багатьох країнах уряд має змогу контролювати реалiзацiю права загальної законодавчої iнiцiативи iншими його суб'єктами щодо пропо-зицiй, якi передбачають бюджетнi видатки. Наприклад, у Росiї встановле-не конституцiйне положення, за яким законопроекти про введення або ска-сування податкiв, звiльнення їх вiд сплати, про випуск державних позик, про змiни фiнансових зобов'язань держави, а також iншi законопроекти, що передбачають витрати за рахунок федерального бюджету, можуть бути внесенi в парламент тiльки за наявностi вiдповiдного висновку уряду.
Разом з тим у цiлому рядi країн бюджет не розглядається як законо-проект, хоча вiн i проходить через парламент. У Великобританiї i в бiльшостi iнших англомовних країн бюджет є своєрiдною фiнансовою програмою, з якою в парламентi (нижнiй палатi) виступає мiнiстр фiнансiв. Змiст цiєї про-
176
конавчої влади, то у США вiдповiдний орган виконує допомiжнi функцiї при президентi. Як зазначалося, мiнiстри вважаються помiчниками прези-дента у здiйсненнi ним своєї компетенцiї. Склад кабiнету i повноваження його окремих членiв визначаються президентом. У засiданнях кабiнету США, якi проходять пiд головуванням президента, беруть участь керiвни-ки мiнiстерств, а також звичайно вiце-президент та деякi iншi особи, що мають статус члена кабiнету. Крiм цього на засiдання кабiнету можуть бу-ти запрошенi рiзнi посадовi особи адмiнiстрацiї. Порядок роботи кабiнету повнiстю залежить вiд президента. Кабiнет не приймає офiцiйних рiшень, i президент вiльний сприймати або не сприймати мiркування його членiв.
До системи федеральної виконавчої влади, ключовою фiгурою якої є Президент США, входять iншi, не зв'язанi мiж собою i з кабiнетом структу-ри. Однiєю з них є виконавчий апарат при президентi. На вiдмiну вiд кабiне-ту, цей апарат має офiцiйний юридичний статус. Вiн був утворений у 1939 р. на основi спецiального закону, за яким постiйно дiючi органи, керiв-ники яких не входили до складу кабiнету, були зведенi в єдину систему.
Склад виконавчого апарату при президентi досить рухомий: за рiзних часiв до нього входило вiд 4 до 20 органiв. Найважливiшими серед них є адмiнiстративно-бюджетне управлiння, рада нацiональної безпеки (один з головних центрiв розробки i прийняття полiтичних рiшень), центральне розвiдувальне управлiння, рада з питань якостi навколишнього середовища, нацiональна рада з аеронавтики i дослiдження космiчного простору (НАСА), рада економiчних консультантiв тощо. Але називати виконавчий апарат при президентi єдиним органом колегiального характеру було б неправильно. Керiвники органiв, що входять до його складу, нiколи спiльно не засiдають. Самi ж цi органи, як i мiнiстерства, виконують допомiжнi функцiї при пре-зидентi. Останнє слово у прийняттi рiшень i в здiйсненнi заходiв у сферi ви-конавчої влади завжди належить президенту., Визначаючи мiсце i роль у державному механiзмi виконавчого апа-рату при президентi США, треба також враховувати, що для призначен-ня керiвникiв вiдповiдних органiв не завжди застосовується консти-туцiйна процедура надання сенату. Остання, як було за-значено, є обов'язковою при призначеннi членiв кабiнету.
Нарештi, аналiзуючи особливостi органiзацiї виконавчої влади в США, треба згадати про рiзноманiтнi й численнi органи, якi не входять до назва-них структур, самi не становлять єдиної структури i дiють самостiйно пiд за-гальним керiвництвом президента. Це адмiнiстративнi, регулюючi агентства тощо. Частина з них утворюється на основi актiв конгресу, а їхнi керiвники вiдiграють не менш важливу роль, нiж мiнiстри. Про це свiдчить хоча б той факт, що їх запрошують на засiдання кабiнету. Важливе мiсце у системi ви-
193
конавчої влади займають i так званi президентськi комiсiї, якi звичайно утворюють на пiдставi акта глави держави. У багатьох випадках керiвникiв таких комiсiй призначають з сенату. Щ органи виконують рiзноманiтнi функцiї за дорученням президента.
Президент як носiй виконавчої влади має i свiй особистий до-помiжний апарат. До штату останнього входять помiчники глави держа-ви, якi працюють на постiйнiй основi. Вони займаються рiзними питання-ми за дорученням президента, в тому числi й питаннями урядової значи-мостi. Зокрема, доручення президента, якi виконують його помiчники, стосуються взаємовiдносин iз засобами масової iнформацiї, з конгресом, керiвниками мiнiстерств та iнших органiв виконавчої влади. Сам прези-дент персонiфiкує всю систему вiдповiдних органiв. На ньому замикається їхня компетенцiя i дiяльнiсть.
§ 3. Конституцiйна вiдповiдальнiсть урядiв (органiв виконавчої влади) продолжение
--PAGE_BREAK--
Важливе значення для характеристики урядiв i з'ясування приро-ди взаємозв'язкiв органiв законодавчої i виконавчої влади мають питан-ня конституцiйної вiдповiдальностi. Сюди насамперед слiд вiднести полiтичну вiдповiдальнiсть уряду перед парламентом i вiдповiдальнiсть у порядку так званого iмпiчменту або в рамках подiбних до нього процедур.
Власне полiтичну вiдповiдальнiсть уряду перед парламентом не-рiдко називають парламентською вiдповiдальнiстю, пов'язуючи це її ви-значення з тим, що всi вiдповiднi процедури вiдбуваються у представниць-кому органi. Можливiсть такої вiдповiдальностi припускається в країнах з парламентарними та змiшаною республiканською формами правлiння. В президентських республiках кабiнет несе полiтичну вiдповiдальнiсть перед президентом, який може вiдправити у вiдставку мiнiстрiв при несхваленнi їхнiх дiй.
На вiдмiну вiд вiдповiдальностi у порядку iмпiчменту, коли її пiдста-ви прямо встановленi в конституцiях, власне полiтична вiдповiдальнiсть уряду значною мiрою суб'єктивна. Необхiднiсть застосування такої форми вiдповiдальностi уряду визначається не критерiями законностi, а потреба-ми конкретної полiтики, вiдображеними у волевиявленнi парламентарiїв. Згiдно з самою iдеєю власне полiтичної вiдповiдальностi уряду, останнiй здiйснює свої функцiї до тих пiр, поки його дiяльнiсть задовольняє парла-мент. При цьому уряд дiє за власним правом, i його члени не розглядають-ся як довiренi особи парламенту, що виконують його волю. В дiйсностi ха-
194
рактер i значення такої вiдповiдальностi визначаються реальними полiтич-ними iнтересами.
У конституцiйнiй теорiї i практицi вiдомо два рiзновиди власне полiтичної вiдповiдальностi уряду — колективна та iндивiдуальна. Пи-тання про їх взаємозв'язок звичайно не регламентується у правi i має бу-ти вiднесене до сфери реальної полiтики. В iспанiї, Казахстанi, Росiї, ФРН, Чехiї, Японiї та в деяких iнших країнах припускається тiльки ко-лективна вiдповiдальнiсть урядiв.
, — записано в ст. 108 Конституцiї iспанiї. Це означає, що оскiльки дiї окремих мiнiстрiв звичайно пов'язанi з загальною полiтикою уряду, цi дiї мають наслiдком колективну вiдповiдальнiсть ос-таннього. В Основному законi ФРН про вiдповiдальнiсть глави уряду запи-сано: (ст. 65). Однак вiдставка канцлера тягне за со-бою вiдставку всього уряду.
З iншого боку, принцип колективної вiдповiдальностi уряду навiть у наведених випадках теоретично не суперечить iндивiдуальнiй вiдповiдаль-ностi його членiв. У тiй самiй ст. 65 Основного закону ФРН зазначено, що . Проте якщо припустити тут можливiсть сполучення колективної та iндивiдуальної вiдповiдальностi, за-лишається неясною вiдповiдь на запитання, який мiж ними може бути зв'язок, у яких випадках можливе притягнення мiнiстрiв до iндивiдуаль-ної вiдповiдальностi.
Особливостями вiдрiзняється практика Великобританiї, а також iнших англомовних країн, якi сприйняли засади британської консти-туцiйної системи. Формально тут припускається можливiсть як колектив-ної, так i iндивiдуальної вiдповiдальностi. При цьому якщо нижня пала-та висловлює недовiру будь-якому мiнiстру, прем'єр-мiнiстр повинен вирiшити, подавати у вiдставку конкретному мiнiстру чи уряду в цiлому. Британський пiдхiд до полiтичної вiдповiдальностi уряду грунтується на iдеї солiдарностi його членiв. Вважається, що всi члени кабiнету несуть вiдповiдальнiсть за його полiтику навiть у тих випадках, коли хтось з них не згодний з конкретними урядовими рiшеннями i дiями. Окремi ж мiнiстри вiдповiдають за дiяльнiсть свого вiдомства.
Однак i тут важко з'ясувати, за яких умов недовiра окремому мiнiстру призводить до вiдставки всього уряду. Практично це майже зав-жди вирiшує прем'єр-мiнiстр, хоча його рiшення буде детермiноване полiтичною ситуацiєю, що склалася у парламентi i поза його межами. Що
195
ж до вiдставки окремих мiнiстрiв, то такi питання в умовах, коли пала-та контролюється партiєю бiльшостi, виникають i вирiшуються головним чином у зв'язку з їхнiми персональними дiями, що спричинили полiтич-ний скандал. Такi випадки мають поодинокий характер.
Наведенi умови колективної та iндивiдуальної вiдповiдальностi вiдне^ сенi i до тих країн, де обидва рiзновиди власне полiтичної вiдповiдальностi уряду прямо передбаченi в конституцiях. Однак основнi закони не дають прямої вiдповiдi на запитання, як взаємовiднесенi iндивiдуальна i колектив-на вiдповiдальнiсть, якою мiрою перша може бути наслiдком другої.
Ця проблема не лише теоретична. Вона має вагоме державно-полiтичне значення. Невизначенiсть характеру взаємозв'язкiв двох рiзно-видiв полiтичної вiдповiдальностi уряду призводить до того, що повнова-ження щодо вирiшення питання про вiдставку уряду узурпуються його верхiвкою i насамперед прем'єр-мiнiстром. Це об'єктивно принижує роль самого представницького органу i ставить пiд сумнiв його можливостi в
контролi за урядовою дiяльнiстю.
На принципово iнших засадах побудована взаємодiя уряду i парла-менту в Швейцарiї. Основний закон цiєї держави не визначає необхiднiсть полiтичної вiдповiдальностi уряду перед парламентом у її традицiйному виглядi. i парламент не має формального права примусити уряд до вiдстав-ки, хоч останнiй i пiдпорядкований представницькому органу. У ст. 102 Конституцiї Швейцарiї записано, що . До-повiдь уряду розглядається в палатах, якi на пiдставi цього приймають
рiшення, обов'язковi для уряду.
Тим самим уряд, по сутi, виступає в ролi прямого провiдника полiтичної лiнiї парламенту, органу, який здiйснює парламентськi рiшен-ня. Безумовно, що така форма взаємовiдносин уряду i парламенту пiдно-сить значення представницького органу i його роль у державному ме-ханiзмi. Вiдсутнiсть класичних процедур полiтичної вiдповiдальностi уря-ду перед парламентом у даному випадку не перешкоджає їхнiй взаємодiї. Проблеми такої взаємодiї розв'язуються шляхом узгодження в межах парламентської демократiї позицiй головних партiйно-полiтичних сил.
Аналiзуючи змiст власне полiтичної вiдповiдальностi уряду, слiд пам'ятати, що у переважнiй бiльшостi країн з двопалатними парламента-ми i вiдповiдними формами правлiння уряд несе вiдповiдальнiсть тiльки перед нижньою палатою. У рядi розвинутих країн прийнятi рiзноманiтнi способи постановки питання про полiтичну вiдповiдальнiсть уряду. На-
196
самперед слiд пiдкреслити, що теоретично це питання може виникати в кожному випадку розгляду в парламентi будь-якої урядової пропозицiї або такої, що прямо стосується полiтики уряду. iлюстрацiєю сказаного є державно-полiтичний досвiд Великобританiї. Тут кожне голосування в па-латi громад з питань реалiзацiї урядової полiтики формально розгля-дається як визначення ставлення до уряду. Такий спосiб не потребує спецiальної форми постановки питання про довiру або недовiру уряду.
Однак вiдсутнiсть конкретних правил, якi б зумовлювали обов'яз-ковiсть вiдповiдальностi уряду, зовсiм не означає, що його доля постiйно пiд загрозою. В парламентськiй практицi прийнято, що уряд повинен пiти у вiдставку тодi, коли несприятливе для нього голосування вiдбува-лося з важливих питань загальної полiтики. Якi питання мають важли-вий, а якi несуттєвий характер, практично завжди вирiшує сам уряд. Природно, що наявнiсть у нижнiй палатi бiльшостi вiд правлячої партiї надiйно забезпечує йому постiйну пiдтримку.
У тих самих країнах припускається можливiсть постановки в кате-горичнiй формi питання голосування за резолюцiю осуду уряду. Такий спосiб нерiдко використовується у зв'язку iз загальною оцiнкою в парла-ментi урядової полiтики. Пропозицiю про прийняття резолюцiї осуду вно-сить опозицiя, пiсля чого вiдбуваються дебати i голосування. Якщо пала-та приймає резолюцiю осуду, уряд повинен пiти у вiдставку або запропо-нувати главi держави розпустити парламент. Водночас з тактичних мiркувань сам уряд може поставити в палатi питання про довiру до ньо-го. Це питання, як правило, розглядається за тiєю самою процедурою, що i вищезгадувана резолюцiя осуду.
Реальне значення вiдповiдних процедур i наслiдкiв їх застосування є вiдносним через те, що уряд звичайно спирається на партiйну бiльшiсть у парламентi. Про це свiдчить полiтична iсторiя Великобританiї: у XX ст. мали мiсце лише два випадки, коли уряд був змушений пiти у вiдставку через вираження йому недовiри. Причому обидва рази вiн не мав гаран-тованої пiдтримки в палатi громад.
Розглянутi процедури притягнення уряду до полiтичної вiдповiдаль-ностi все ж таки можуть нести в собi загрозу певних для прав-лячої партiї. Теоретики конституцiоналiзму вже досить давно шукають за-соби, якi б забезпечили стабiльнiсть урядiв за вiдсутностi її головної переду-мови — твердої парламентської бiльшостi. У змiстi перших новiтнiх консти-туцiй можна виявити намагання встановити правила, згiдно з якими дале-ко не кожне несприятливе для уряду голосування в палатi зобов'язуватиме його йти у вiдставку. Вiдповiднi конституцiйнi новацiї з часом стали харак-теризувати як .
197
У бiльшостi вiдповiдних країн встановленi i використовуються тiльки формалiзованi процедури притягнення уряду до полiтичної вiдповiдаль-ностi. Цi процедури мають назву вотуму недовiри. За їхнiм змiстом питан-ня про недовiру уряду не може ставитися i розглядатися спонтанно. Вирiшення цього питання пов'язується з необхiднiстю розгляду його парла-ментом за iнiцiативою опозицiї з використанням визначеної в основному за-конi спецiальної процедури. У країнах, де прийнято таку форму парла-ментського контролю за урядовою дiяльнiстю, як iнтерпеляцiя, результатом її внесення може бути прийняття парламентом резолюцiї з оцiнкою дiяль-ностi уряду. Конкретно ж формалiзованi процедури притягнення уряду до полiтичної вiдповiдальностi у кожнiй країнi мають свої особливостi.
Так, в iталiї кожна палата парламенту може прийняти вмотивовану резолюцiю про довiру або недовiру уряду на пiдставi поiменного голосуван-ня. Резолюцiя має бути пiдписана не менш, нiж 1/10 складу палати, вона не може бути поставлена на розгляд до закiнчення триденного строку з мо-менту її внесення. Це дає змогу уряду мобiлiзувати своїх прихильникiв у парламентi. При цьому в основному законi прямо вказується на рiзницю мiж вотумом недовiри уряду, що обов'язково тягне за собою його вiдставку, та iншими голосуваннями в палатах проти будь-якої урядової пропозицiї.
У Францiї недовiра уряду може бути виражена шляхом прийняття нижньою палатою резолюцiї осуду. Така резолюцiя розглядається лише в тому випадку, коли її пiдпишуть не менш, нiж 1/10 загальної кiлькостi де-путатiв. Голосування можна проводити лише через двi доби пiсля внесення проекту резолюцiї. Пiдраховуються тiльки голоси, поданi за резолюцiю осу-ду, а сама резолюцiя може бути прийнята лише абсолютною бiльшiстю го-лосiв. Усе це значною мiрою зменшує ефективнiсть вiдповiдної процедури i обмежує значення самого iнституту полiтичної вiдповiдальностi уряду.
В усiх країнах з вiдповiдними формами правлiння рiшення про не-довiру уряду має бути прийняте абсолютною бiльшiстю депутатiв. Не-довiра главi уряду означає недовiру усiм його членам i тягне їх вiдстав-ку. У бiльшостi країн в основних законах передбачено можливiсть розгля-ду питання про довiру за iнiцiативою самого уряду. Процедура його роз-гляду аналогiчна або близька до процедури вотуму недовiри.
Конституцiї ряду держав обмежують можливостi повторного внесен-ня питання про недовiру уряду протягом певного часу. В Португалiї, Ру-мунiї i Францiї питання про недовiру не може бути поставлене повторно у перiод однiєї парламентської сесiї, у Болгарiї i Грецiї вiдповiдний строк дорiвнює шести, а в Естонiї, Хорватiї i Польщi трьом мiсяцям. Разом з тим у Польщi повторна пропозицiя про недовiру уряду може бути внесена дост-роково за умови її пiдтримання 1/4 депутатiв вiд складу нижньої палати.
198
Резолюцiя осуду уряду в Швецiї може бути прийнята за результа-тами обговорення урядової дiяльностi або розгляду iнтерпеляцiї. iснуюча у Швецiї практика полягає в тому, що уряд нiколи не ставить питання про довiру у зв'язку з внесенням ним законодавчих або iнших пропозицiй! i не йде у вiдставку, коли парламент вiдхиляє цi пропозицiї. До того ж в усiх Скандинавських країнах, на вiдмiну вiд багатьох iнших країн, вiдмо-ва парламенту схвалити урядовi законопроекти не пов'язується з довiрою; уряду. Це не тiльки сприяє стабiльностi урядiв, а й дає змогу депутатам вiльно керуватися власними переконаннями у процесi законотворчостi. продолжение
--PAGE_BREAK--
Значнi особливостi притаманнi процедурi притягнення уряду до полiтичної вiдповiдальностi у ФРН. Бундестаг шляхом вотуму недовiри; може усунути з посади канцлера i тим самим примусити пiти у вiдставку ^ увесь уряд. Однак для цього одного голосування про недовiру замало. Бун-i дестаг водночас повинен протягом двох дiб бiльшiстю голосiв свого складу i обрати наступника канцлера i лише пiсля цього звернутись до президента з проханням здiйснити вiдповiднi кадровi змiни. Президент повинен задо-I вольнити прохання i призначити на посаду канцлера обрану особу. ' Розглянута процедура вирiшення питання про недовiру уряду нази-вається в нiмецькiй конституцiйнiй теорiї конструктивним вотумом. Її сенс державознавцi вбачають передусiм у тому, що нарiвнi з можливостя-ми полiтичної вiдповiдальностi уряду ця процедура сприяє становленню вiдповiдальної опозицiї. Практика свiдчить, що усунути з посади канцле-ра за допомогою конструктивного вотуму можна лише за наявностi пари-тету головних партiйно-полiтичних сил у бундестазi. За роки iснування ФРН така процедура була використана дише один раз.
Подiбний порядок притягнення уряду до полiтичної вiдповiдаль-ностi встановлений в Угорщинi. Пропозицiя щодо вотуму недовiри главi уряду може бути запропонована вiд iменi п'ятої частини депутатського корпусу разом з альтернативною кандидатурою на посаду прем'єр-мiнiстра. Обговорення цiєї пропозицiї у парламентi має бути проведене не ранiше трьох i не пiзнiше восьми дiб пiсля її висунення. Вираження не-довiри водночас означає обрання нового глави уряду. Близькi за змiстом положення мiстять конституцiї iспанiї, Польщi i Словенiї.
Аналiзуючи проблеми власне полiтичної вiдповiдальностi уряду, слiд зазначити, що своєрiдною противагою праву постановки питання про не-довiру уряду вважається право розпуску парламенту. У спiввiдношеннi цих прав зовнi встановлюється нiби рiвновага мiж представницьким органом i урядом. Але дiйснiсть свiдчить, що подiбний висновок був би спрощенням. Згiдно з положеннями конституцiй, прийнятих у країнах з парла-ментарними i змiшаною республiканською формами правлiння, право
розпуску парламенту (звичайно його нижньої палати) належить главi дер-жави. Однак майже завжди здiйснення цього права главою держави зу-мовлене дiяльнiстю уряду та її оцiнкою в парламентi.
Звичайно глава держави не має реальних можливостей виступати в ролi арбiтра мiж парламентом та урядом i майже автоматично розпускає парламент за поданням прем'єр-мiнiстра. Однак виникають ситуацiї, ко-ли розклад партiйно-полiтичних сил у парламентi уможливлює iснування лише коалiцiйного уряду, а парламентськi фракцiї не можуть дiйти зго-ди. Тодi глава держави може вiдiграти вирiшальну роль не тiльки у фор-муваннi такого уряду, а й у вирiшеннi питання про розпуск парламенту.
За звичайних обставин можливiсть розпуску парламенту залежить пе-редусiм вiд позицiї уряду. i справа тут не в тому, що уряд у своїй дiяльностi може задовольняти парламент i не доводити свої вiдносини з ним до кризи. Як вже зазначалось, у вiдповiдних країнах уряд звичайно контролює пред-ставницький орган за допомогою бiльшостi депутатiв, якi його пiдтримують. За таких умов вотум недовiри уряду i подальший розпуск парламенту вигля-дають як малореальна гiпотеза. На практицi загроза розпуску парламенту тут нерiдко використовується для того, щоб пiдняти рiвень партiйної дис-циплiни серед парламентарiїв бiльшостi, згуртувати ряди правлячої партiї або коалiцiї. Така загроза впливає i на опозицiю, особливо коли вона не пе-редбачає бiльш-менш надiйних перспектив на дострокових виборах.
У деяких країнах право розпуску парламенту багато в чому втратило зв'язок з iнститутом власне полiтичної вiдповiдальностi уряду. Сказане пе-редусiм стосується Великобританiї, де уряд фактично в будь-який момент може звернутися до глави держави з проханням розпустити нижню палату i призначити вибори нового її складу, а глава держави має задовольнити це прохання. Достроковий розпуск палати тут звичайно пов'язаний не з вiдповiдальнiстю уряду, а з його намiрами використати сприятливу полiтич-ну ситуацiю для проведення виборiв з метою забезпечення собi знову парла-ментської бiльшостi. Знаменно, що у Великобританiї протягом XX ст. жо-ден склад палати громад не проiснував повний строк своїх повноважень.
Таким чином, залишаючись в цiлому конституцiйним засобом вре-гулювання вiдносин мiж представницьким органом i урядом, розпуск парламенту набув якостей бiльш загального iнституту. Його значення по-ширюється на всю сферу мiжпартiйних i внутрiшньопартiйних парла-ментських вiдносин. Сам факт розпуску представницького органу призво-дить до такої суспiльно-полiтичної подiї, якою є парламентськi вибори.
iншою формою конституцiйної вiдповiдальностi органiв виконавчої влади є вiдповiдальнiсть з використанням iмпiчменту або iнших подiбних процедур. Характерною рисою такої вiдповiдальностi є те, що во-
200
на завжди iндивiдуалiзована: до вiдповiдальностi в цьому випадку притя-гаються лише окремi особи, а не уряд у цiлому. До того ж вiдповiдальностi у порядку iмпiчменту iнодi пiдлягають не тiльки носiї виконавчої влади,
|; ай суддi.
^ Особливiстю такої вiдповiдальностi є i те, що вона має мiсце за рiзних форм державного правлiння. У країнах з парламентарними форма-ми правлiння, зокрема у Великобританiї, вiдповiдальнiсть з використан-ням процедури iмпiчменту iсторично передувала власне полiтичнiй ^.вiдповiдальностi уряду перед парламентом, але в наш час перша значною мiрою втратила своє значення i поступилася мiсцем другiй.! У країнах iз змiшаною республiканською формою правлiння проце-дура iмпiчменту зберiгає значення насамперед щодо глав держав. У прези-дентських республiках, де не iснує полiтичної вiдповiдальностi кабiнету пе-ред парламентом, iмпiчмент є важливим засобом взаємодiї законодавчої i «виконавчої влади, одним з найсуттєвiших компонентiв у системi стриму-вань i противаг. | Вiдповiдальнiсть з використанням процедури iмпiчменту нерiдко
не зовсiм точно визначають як судову вiдповiдальнiсть. Не викликає i сумнiвiв, що тут має мiсце взаємодiя представницького органу i суду. i Нерiдко використання процедури iмпiчменту передбачається у зв'язку зi | вчиненням певних кримiнальних злочинiв, хоча пiдставами для цього i звичайно є досить невизначенi дiї, сформульованi як тощо. Процесуальне iмпiчмент певною мiрою подiбний до судової; процедури. Однак головним змiстом вiдповiдальностi у порядку iмпiчмен-i ту є полiтична оцiнка дiй вiдповiдних осiб.
: Що ж до самої процедури iмпiчменту, то її порядок визначений по-рiзному. У Великобританiї палата громад формулює звинувачення i пору-; шує справу, а палата лордiв розглядає її i виносить остаточне рiшення. В останнiй раз процедуру iмпiчменту щодо членiв уряду в цiй країнi було використано на початку XIX ст.
У цiлому подiбний порядок iмпiчменту встановлений Конституцiєю СiiiА та в бiльшостi iнших президентських республiк. Як i у Великобри-танiї, нижня палата конгресу США виступає в ролi слiдчого та обвинувача. Для цього вона створює комiтет з розслiдування, i на основi його доповiдi приймає рiшення про обвинувачення. Порушену в такий спосiб справу на за-критому засiданнi розглядає верхня палата, рiшення приймається 2/3 її складу. Наслiдком може бути усунення з посади i позбавлення права займа-ти будь-якої федеральної посадової особи, якщо її, згiдно зi ст. 2 (роздiл четвертий) Конституцiї, буде викрито у .
201
Однак на цьому юридичнi наслiдки скоєного не закiнчуються. В по-дальшому проводять розслiдування загального характеру, справу переда-ють до звичайного суду i винний несе покарання. За всю iсторiю СПiА мав мiсце тiльки один випадок (у XIX ст.) застосування процедури iмпiчменту щодо президента, але останнiй був пiдтриманий сенатом. Найчастiше до вiдповiдальностi з використанням такої процедури притягували суддiв фе-деральних судiв.
Процедури iмпiчменту встановленi конституцiями i в деяких країнах iз змiшаною республiканською формою правлiння. У Росiї в ст. 93 Конституцiї визначено, що президент може бути усунутий з поста тiльки на пiдставi висунутого нижньою палатою парламенту обвинувачення у державнiй зрадi або у вчиненнi iншого тяжкого злочину. При цьому обви-нувачення має бути пiдтверджене висновком верховного суду про на-явнiсть у дiях президента ознак злочину i висновком конституцiйного су-ду про додержання встановленого порядку обвинувачення.
Рiшення нижньої палати про висунення обвинувачення i верхньої палати про усунення президента Росiї повиннi бути прийнятi 2/3 голосiв їх загальної кiлькостi. Вiдповiдна пропозицiя розглядається в нижнiй па-латi з iнiцiативи 1/3 її складу i при наявностi висновку спецiальної комiсiї, утвореної цiєю палатою. Саме рiшення верхньої палати про усу-нення президента з поста має бути прийняте не пiзнiше, нiж у тримiсяч-ний строк пiсля висунення нижньою палатою обвинувачення. Якщо про-тягом цього строку рiшення верхньої палати не буде прийняте, обвинува-чення проти президента вважається вiдхиленим.
В iрландiї, згiдно зi ст. 12 Конституцiї, . Обвинувачен-ня формулює будь-яка з палат парламенту. Пропозицiя про таке обвинува-чення повинна бути прийнята не менш, нiж 2/3 складу вiдповiдної палати. Якщо одна з палат висуває обвинувачення проти президента, iнша палата веде розслiдування або дає розпорядження про таке розслiдування. За ре-зультатами цього розслiдування вона може прийняти бiльшiстю у 2/3 го-лосiв ЇЇ' складу резолюцiю про усунення президента з поста.
Класична процедура iмпiчменту здiйснюється у двопалатних парла-ментах. Вона пов'язана з конституцiйною вiдповiдальнiстю президентiв, хоч у СЦiА її застосовують i до iнших суб'єктiв виконавчої влади. Теоретично не виключена вiдповiдальнiсть членiв уряду у порядку iмпiчменту в тих країнах з парламентарними формами правлiння, де вона визнана. В усiх країнах за-стосування процедури iмпiчменту є оцiнкою дiяльностi суб'єктiв виконавчої полiтичної влади з позицiй визначення її конституцiйностi i законностi.
Значно вiдмiннi вiд процедури власне iмпiчменту парламентськi
202
Процедури усунення президента прийнятi в деяких країнах iз змiшаною республiканською формою правлiння. Головну роль у здiйсненнi цих про-цедур вiдiграють парламенти. Президент може бути змiщений за рiшен-Вям парламенту, прийнятим 2/3 його членiв. Пiдставами для такого рiшення можуть бути порушення конституцiї та вчинення злочину. Вис-Ьовок про порушення президентом основного закону робить консти-туцiйний суд, а про вчинення злочину — спецiальна комiсiя парламенту. Подiбнi процедури встановленi в конституцiях Киргизстану, Латвiї, Лит-ви, Туреччини та деяких iнших держав. > В Молдовi i Румунiї пропозицiя про усунення президента з поста Може бути прийнята парламентом вiдповiдно двома третинами i абсолют-йою бiльшiстю його членiв. Цьому передує висновок конституцiйного су-ту. Протягом мiсяця пропозицiя парламенту має бути винесена на рефе-рендум, за результатами якого i вирiшується полiтична доля президента. Розглянутi процедури iнодi називають iмпiчментом, що не вiдповiдає ус-'таленiй конституцiйнiй теорiї.
Свої особливостi має процедура змiщення президентiв парламента-
, ми спiльно з органами конституцiйної юстицiї, яку також неточно визна-чають як iмпiчмент. Ця процедура встановлена в конституцiях у рядi країн з парламентарно-республiканською i змiшаною республiканською формами правлiння. Тут парламенти беруть активну участь у вирiшеннi питання про усунення президентiв з поста, хоч не менш важливу роль у
i вiдповiдному процесi вiдiграють i конституцiйнi суди.
У Чехiї за обвинуваченням у державнiй зрадi, висунутим верхньою
; палатою парламенту, президент може бути змiщений конституцiйним судом
: з поста i позбавлений права займати його у майбутньому. В Австрiї обвину-вачення проти президента у порушеннi конституцiї висувають на спецiаль-ному засiданнi обох палат парламенту. Конституцiйний суд може не тiльки змiстити президента, а й за певних умов тимчасово позбавити його полiтич-них прав. У ФРН кожна з палат парламенту може сформулювати проти пре-зидента обвинувачення у навмисному порушеннi конституцiї або закону i передати справу до конституцiйного суду. Вiдповiдне рiшення має бути прийняте квалiфiкованою бiльшiстю у 2/3 складу палати. В усiх країнах ор-гани конституцiйної юстицiї можуть постановити, що президенти повиннi призупинити здiйснення своїх повноважень до розгляду їхнiх справ.
Подiбнi процедури передбаченi основними законами Болгарiї, iталiї, Македонiї, Словенiї, Словаччини, Хорватiї та деяких iнших держав. Що-до цих процедур правильно буде говорити не про парламентську вiдповiдальнiсть президентiв, а про їх спецiальну судову вiдповiдальнiсть, iнiцiйовану представницькими органами. Характерно, що застосування продолжение
--PAGE_BREAK--
203
вiдповiдних процедур не виключає можливостi притягнення у подальшо-му за тi самi дiї до вiдповiдальностi у загальному судi. У такий спосiб мо-же сполучатися конституцiйна i кримiнальна вiдповiдальнiсть.
Вiд процедури iмпiчменту та iнших розглянутих процедур реалiзацiї конституцiйної вiдповiдальностi суб'єктiв виконавчої полiтичної влади слiд вiдрiзняти спецiальний порядок притягнення їх до кримiнальної вiдповiдальностi. За цих умов засудження суб'єктiв виконавчої влади тягне усунення їх з посади, а не навпаки. Послiдовнiсть сполучення консти-туцiйної i кримiнальної вiдповiдальностi тут зворотна: друга передує першiй i зумовлює її.
У Бельгiї i Нiдерландах нижнi палати парламентiв формулюють обвинувачення проти членiв урядiв у вчиненнi злочинiв. У Швецiї такi обвинувачення висуває одна з постiйних комiсiй парламенту, що має назву конституцiйної. В Литвi для притягнення членiв уряду до кримiнальної вiдповiдальностi потрiбна згода парламенту, а у перiод мiж його сесiями — президента. В Естонiї президент i члени уряду можуть бути притягненi до кримiнальної вiдповiдальностi за поданням канцлера юстицiї (генерально-го прокурора) i за рiшенням, прийнятим абсолютною бiльшiстю членiв пар-ламенту. В Швейцарiї для цього потрiбне рiшення, прийняте на спiльному засiданнi палат парламенту. В Румунiї рiшення про обвинувачення i судо-ве переслiдування членiв уряду може приймати президент або кожна з па-лат парламенту. У Португалiї i Молдовi рiшення про обвинувачення у вчиненнi злочину самого президента має прийняти парламент 2/3 його складу. В усiх названих країнах вiдповiднi кримiнальнi справи розгляда-ють загальнi суди (як правило, суди вищих iнстанцiй).
Справи за подiбними обвинуваченнями у рядi країн розглядають спецiальнi суди (Грецiя, Данiя, Норвегiя, Фiнляндiя тощо). При цьому парламенти не тiльки формулюють обвинувачення, а й вiдiграють досить активну роль у формуваннi цих судiв.
У Францiї рiшення про притягнення до кримiнальної вiдповiдаль-ностi президента i членiв уряду мають прийняти обидвi палати парламен-ту абсолютною бiльшiстю голосiв. Саму справу розглядає так звана висо-ка палата правосуддя, членiв якої у рiвнiй кiлькостi обирають палати парламенту з власного складу. Пiдставою для притягнення президента до вiдповiдальностi є вчинення дiй, якi квалiфiкуються як державна зрада. Члени уряду можуть бути притягненi до вiдповiдальностi, якщо їм iнкримiновано участь у заколотi проти безпеки держави.
У Польщi президент може бути звинувачений у вчиненнi злочину за рiшенням нацiональних зборiв (спiльного засiдання палат парламенту), прийнятим 2/3 їхнього складу. Далi справою повинен займатися держав-
204
ий трибунал, членiв якого обирає нижня палата на строк її власних пов-оважень. На вiдмiну вiд Францiї, самi депутати не можуть бути членами
ото трибуналу.
Практично в усiх розвинутих країнах пiсля висунення проти пре-
о.ента або членiв уряду обвинувачення у вчиненнi злочину вiдповiднi
)би призупиняють здiйснення своїх повноважень. Це має забезпечити евтручання їх у кримiнальний процес i об'єктивний розгляд справи. i.; Загальна картина така: процедури притягнення до конституцiйної (кримiнальної вiдповiдальностi суб'єктiв виконавчої полiтичної влади ре-вiзуються завжди за участю парламентiв. Нерiдко ця участь має важли-е i навiть вирiшальне значення. Наявнiсть у конституцiях i законо-авствi вiдповiдних процедур слiд пояснити намаганням правлячих кiл балансувати головнi компоненти державного механiзму, якими є органи
їонодавчої i виконавчої влади.
4. Парламентський контроль за дiяльнiстю органiв виконавчої влади
Взаємовiдносини органiв законодавчої та виконавчої влади виявля-ться i у формах контролю перших за другими. Визначена в конституцiях онтрольна компетенцiя реалiзується самими парламентами i їхнiми деяки-ми внутрiшнiми структурами. До того ж вiдповiдна дiяльнiсть парламентiв га їхнiх структур набуває рiзноманiтних форм. Останнi, в свою чергу, зале-жать вiд прийнятої в тiй чи iншiй країнi форми державного правлiння.
Головною формою парламентського контролю нерiдко називають постановку питання у представницькому органi про довiру уряду. Однак їакi дiї мають контрольний характер у випадку, якщо перед голосуван-ням у парламентi про довiру уряд звiтує. А це буває далеко не завжди. результатом постановки питання про довiру уряду може бути, як зазна-iалося, його вiдставка. Тому в такому випадку слiд говорити не про пар-яаментський контроль за урядом, а взагалi про вiдповiдальнiсть уряду та [ро її механiзм (див. попереднiй параграф).
Найпоширенiшою формою такого контролю в країнах з парламентар-iими i змiшаною республiканською формами правлiння є запитання депу-татiв, зверненi до глави уряду або окремих мiнiстрiв. Запитання можуть бу-|ти як уснi, так i письмовi. Для оголошення усних запитань у парламентах иввичайно встановлюється спецiальний час. У Великобританiї вiдповiднi про-i-педури вiдбуваються у так звану годину запитань: усним запитанням i ювiдям на них вiдведено годину на початку щоденних засiдань палати
205
громад, крiм тих, що вiдбуваються у п'ятницю. В Австрiї та ФРН кожне засiдання нижнiх палат починається з години, коли члени уряду вiдповiда-ють на уснi запитання депутатiв. В iталiї для цього вiдведено щодня по со-рок хвилин у нижнiй палатi парламенту i один день засiдань щотижня у верхнiй палатi. Процедура усних запитань деталiзується в регламентах палат i передбачає порядок виступiв опонентiв, черговiсть тих, хто запитує, i тих, хто вiдповiдає, тощо.
Щодо письмових запитань, то порядок їх подання i пiдготовки вiд-повiдей на них е складнiшим. Насамперед для вiдповiдi на письмовi запитан-ня члени уряду завжди мають певний час. Наприклад, у Бельгiї, Францiї та Фiнляндiї вiдповiдi на письмовi запитання належить давати не пiзнiше, нiж через тридцять днiв. У Францiї на такi запитання обов'язково даються пись-мовi вiдповiдi, а для вiдповiдi на складнi запитання строк подвоюється. У Фiнляндiї форму вiдповiдей — письмову чи усну — члени уряду обирають самi. В iталiї вiдповiдi на письмовi запитання дають не пiзнiше двох тижнiв, а якщо депутат вимагає саме письмової вiдповiдi, то цей строк збiльшується до двадцяти днiв. У Японiї для вiдповiдi на запитання надається тиждень. Уснi запитання тут можливi лише за згодою палати i в термiнових випадках. У цiлому рядi країн взагалi припускається подання термiнових письмових запитань, що скорочує час, встановлений для вiдповiдей.
Проте реальне значення такої форми контролю, як запитання, не слiд переоцiнювати. У бiльшостi випадкiв все зводиться до критики уря-дової полiтики в цiлому або її окремих напрямiв чи певних заходiв, i вiдповiдна процедура аж нiяк не впливає на подальшу долю самого уря-ду. Депутатськi запитання є засобом отримання необхiдної iнформацiї. Вони не тягнуть за собою будь-яких санкцiй, якi застосовувалися б до уряду та його окремих членiв. Але, як свiдчить практика, запитання вiдiграють певну роль у полiтичному життi. Нерiдко вiд умiння в гострiй ситуацiї правильно i вдало вiдповiсти на запитання залежить подальша кар'єра конкретного мiнiстра.
Бiльш ефективним засобом впливу парламенту на уряд є iнтерпе-ляцiя i наближенi до неї процедури. Якщо запитання i вiдповiдi на них ма-ють iнформативний характер, то iнтерпеляцiя фактично спричиняє звiт одного з членiв уряду. За своєю суттю iнтерпеляцiя — це сформульована одним або групою депутатiв i подана в письмовiй формi вимога до окремо-го мiнiстра чи глави уряду дати пояснення з приводу конкретних дiй або з питань загальної полiтики.
На вiдмiну вiд звичайних депутатських запитань, якi можуть бути поставленi в процесi роботи обох палат, iнтерпеляцiї, за деякими винят-ками, вносяться тiльки в нижнi палати, перед якими уряди несуть
206
полiтичну вiдповiдальнiсть. За процедурою iнтерпеляцiї завжди прово-диться обговорення питання, яке є її предметом. Пiсля цього вiдбувається голосування, i приймається резолюцiя. Наслiдком iнтерпеляцiї може бу-ти застосування санкцiй до уряду: за її результатами нерiдко в парла-ментi ставиться питання про недовiру уряду. У Францiї, де процедура iнтерпеляцiї була запроваджена ще в кiнцi XVIII ст., вона практично ото-тожнюється з порядком внесення i розгляду резолюцiї осуду уряду.
Змiст процедури iнтерпеляцiї в рiзних країнах має свої вiдмiнностi. При цьому звичайно встановлюються рiзного роду застереження, щоб зменшити можливiсть використання цiєї процедури для дестабiлiзацiї парламентської та урядової дiяльностi.
Так, у Францiї iнтерпеляцiя має бути пiдтримана 1/10 складу нацiональних зборiв. Глава уряду чи мiнiстр повиннi дати вiдповiдь не ' пiзнiше п'ятнадцяти днiв з моменту її внесення. Якщо ж авторами iнтер-! пеляцiї є менша кiлькiсть депутатiв, у палатi проводиться обговорення i ї приймається рiшення щодо доцiльностi започаткування вiдповiдної про-цедури. Член уряду, до якого звернена iнтерпеляцiя, може повiдомити i про свою неспроможнiсть дати на неї вiдповiдь. Його вiдмова має бути i вмотивованою i пiдлягає розгляду на сесiйному засiданнi. Палата може [ прийняти рiшення про пiдготовку попереднього висновку за змiстом i iнтерпеляцiї однiєю з її постiйних комiсiй. Але в будь-якому випадку не припускається перенесення розгляду iнтерпеляцiї на наступну сесiю.
У Швецiї парламент своїм рiшенням визначає особу, якiй передається iнтерпеляцiя для пiдготовки вiдповiдi у чотиритижневий строк. Припус-кається можливiсть обмеження реалiзацiї депутатами свого права на iнтер-пеляцiю. Зокрема, остання iнтерпеляцiя може бути внесена не пiзнiше кiнця квiтня, тобто за мiсяць-пiвтора до закiнчення парламентської сесiї. Якщо голова парламенту не вважає за потрiбне обговорювати iнтерпеляцiю, вiн може запропонувати представницькому органу вiдхилити ЇЇ. В свою чер-гу, член уряду, до якого звернена iнтерпеляцiя, може, давши пояснення, за-тримати свою вiдповiдь на невизначений час. В такому випадку iнтерпе-ляцiя втрачає, по сутi, своє значення. iнтерпеляцiя анулюється, якщо на неї не було дано вiдповiдi на тiй самiй сесiї, на яку її внесено.
В iталiї в нижнiй палатi парламенту вiдповiдь на iнтерпеляцiю має бути дана пiсля закiнчення двотижневого строку з правом уряду на такий самий додатковий строк. За згодою авторiв iнтерпеляцiї вiдповiдь може бути перенесена ще на пiзнiший строк. У сенатi дату вiдповiдi на iнтер-пеляцiю встановлює голова палати, а у випадку незгоди з нею авторiв iнтерпеляцiї — сама палата. Уряд може вiдмовитися вiдповiдати, вмоти-вувавши причину такої вiдмови.
207
Подiбнi процедури передбаченi основними законами Литви, Словаччи-ни, Словенiї та iнших держав. Процедура iнтерпеляцiї прийнята i в Швей-царiї, хоча там не iснує iнституту полiтичної вiдповiдальностi уряду перед представницьким органом. iнтерпеляцiя вноситься в нижню палату вiд iменi одинадцяти депутатiв, а у верхню — чотирьох. Голови палат самi вирiшують її долю, голосування з цього приводу не проводиться. У випадку, коли прий-мається рiшення реалiзувати iнтерпеляцiю, вiд iменi палати формулюється доручення уряду негайно або на найближчому засiданнi палати дати на неї усну вiдповiдь. Звичайно члени парламенту використовують цю процедуру з метою зробити публiчною критику уряду або окремих мiнiстрiв.
У рядi країн вiдповiднi процедури офiцiйно визначаються як запит. У Болгарiї окремi депутати парламенту можуть звертатися iз запитами до уряду в цiлому або до окремих мiнiстрiв. На пропозицiю 1/5 складу пар-ламенту за змiстом запитiв проводяться обговорення i приймаються спецiальнi рiшення. В Австрiї запит вноситься в нижню палату парламен-ту вiд iменi п'яти депутатiв. Уряд.повинен дати вiдповiдь на нього в уснiй або письмовiй формi протягом двох мiсяцiв. Якщо уряд не може повiдо-мити необхiдну iнформацiю, то вiн зобов'язаний обгрунтувати це у своїй вiдповiдi на запит. У ФРН, де запит вноситься вiд iменi ЗО депутатiв, да-та вiдповiдi на нього погоджується з самим урядом. За умов, коли уряд вiдмовляється вiдповiдати або ухиляється вiд вiдповiдi протягом 15 днiв, питання про дату обговорення запиту вирiшує палата.
Парламентська практика Великобританiї та iнших англомовних країн не знає процедури iнтерпеляцiї. Своєрiдним її замiнником тут є так звана пропозицiя. За формою пропозицiя — це проект резолюцiї, в якiй визначається позицiя нижньої палати з певного питання. Пропозицiя обiрунтовується i ставиться на голосування в палатi. Вона створює мож-ливостi для критики уряду. Саме тому пропозицiї звичайно пропонуються опозицiєю. Одним з варiантiв пропозицiї може бути проект резолюцiї, що має на метi висловити недовiру уряду. Частiше у пропозицiях, пропонова-них опозицiєю, формулюється оцiнка конкретної ситуацiї. Уряд, користу-ючись пiдтримкою парламентської бiльшостi, завжди може вiдхилити подiбнi пропозицiї або внести до них потрiбнi йому змiни. Бiльше того, вiн сам використовує процедуру пропозицiї для обговорення в палатi важли-вих питань i формального схвалення свого курсу. продолжение
--PAGE_BREAK--
Ще однiєю формою контролю з боку представницького органу за дiяльнiстю уряду є робота так званого омбудсмана — спецiальної посадо-вої особи, до компетенцiї якої входить розгляд скарг громадян на дiяльнiсть органiв влади i посадових осiб. Водночас омбудсман звичайно має право з власної iнiцiативи здiйснювати перевiрку законностi актiв уп-
208
грами-заяви складається в основному з пропозицiй щодо оподаткування. В нiй також подається огляд загального стану нацiональної економiки. Пропо-зицiї уряду щодо податкiв реалiзуються у спецiальному законопроектi про фiнанси. Водночас приймається закон про асигнування, в якому встановлю-ються витрати кожного з мiнiстерств i вiдомств. Розгляду в парламентi зако-нопроектiв про фiнанси та асигнування передує схвалення палатою громад резолюцiй, що санкцiонують державнi прибутки i видатки.
Близькими до викладених є принципи процедури прийняття бюдже-ту в конгресi США. Президент звертається з посланням про бюджет до кон-| гресу, воно обговорюється в палатах. За результатами цього обговорення конгрес схвалює спецiальну резолюцiю. Остання є пiдставою для прийнят-тя так званих фiнансових бiллiв, зокрема законiв про державнi прибутки й асигнування. На подiбних засадах здiйснюється бюджетна процедура в пар-ламентi Японiї.
Не сприймається як закон бюджетний акт в iсландiї, Норвегiї,; Фiнляндiї та Швейцарiї. Тут бюджету надається форма спецiального уря-дового акта, що потребує затвердження в парламентi. Але принципово; важливим є те, що бюджет завжди розглядається i затверджується у пред-i ставницькому органi. Готує ж проект бюджету в усiх випадках уряд.
Процедура прийняття державного бюджету парламентом має свої особливостi практично в кожнiй країнi. Проте щодо характеристики цiєї процедури можна зробити певнi узагальнення. Зокрема, в парламентах з нерiвноправними палатами проект бюджету звичайно вноситься в нижню палату. Верхнi палати нерiдко значно обмеженi у правi його розгляду або взагалi такого права не мають. Так, у Великобританiї фiнансовi законо-проекти передаються в палату лордiв тiльки пiсля того, як їх прийняла палата громад. Але вони можуть бути пiдписанi главою держави через мiсяць пiсля їх одержання палатою лордiв i набувають чинностi незалеж-но вiд того, схвалила їх верхня палата чи нi. В Австрiї, Словенiї i Чехiї верхня палата не має права заперечувати бюджет, прийнятий нижньою палатою парламенту. В Японiї за умов, коли узгоджувальна комiсiя не може досягти компромiсу або коли палата радникiв не винесла свого рiшення протягом ЗО днiв пiсля одержання нею проекту бюджету, рiшен-ня палати представникiв стає рiшенням самого парламенту.
По-iншому визначенi взаємовiдносини палат в процесi прийняття бюджету в країнах, де палати парламентiв є рiвноправними. У США фiнансовi законопроекти спершу передаються на розгляд палатi представ-никiв, але сенат має право вносити до них поправки. У будь-якому випад-ку цi законопроекти вважаються прийнятими лише пiсля затвердження їх обома палатами. В Австралiї палата представникiв також розглядає
177
фiнансовi законопроекти першою. Сенат може їх вiдхилити, однак вiн об-межений у правi вносити до них поправки. У Бельгiї, iталiї та Швейцарiї обидвi палати парламенту надiленi рiвними правами у вирiшеннi бюджет-но-фiнансових питань. У перших двох з названих країн ця рiвноправнiсть пiдкреслюється тим, що кожна з палат розглядає рiвно половину бюджет-них пропозицiй. На наступний рiк та половина, яку розглядала одна па-лата, стає предметом обговорення i прийняття в iншiй, i навпаки.
Що ж стосується прав окремих депутатiв у прийняттi бюджету, то в бiльшостi розвинутих країн вони у вiдповiднiй ситуацiї надiленi тими самими можливостями, що й у звичайному законодавчому процесi. Пар-ламентарiї можуть вносити поправки до бюджету i навiть пропонувати новi статтi державних витрат.
В англомовних країнах (крiм США) депутат може лише внести про-позицiю про скорочення або скасування того чи iншого податку або збо-ру, але вiн не вправi пропонувати новi податки або збiльшення ставок вже iснуючих податкiв понад визначенi у вiдповiднiй заявi мiнiстра фiнансiв. Водночас сам представницький орган не вправi змiнити запропонованi урядом статтi асигнувань або збiльшити суму державних витрат. Вiн мо-же лише вiдмовити у встановленнi будь-якого асигнування або зменшити конкретну суму витрат.
Практично в усiх країнах у структурi парламентiв створено одну або кiлька постiйних комiсiй (комiтетiв) з бюджетно-фiнансових питань. В них здiйснюється вiдповiдна стадiя проходження бюджету в парла-ментi. Членство в цих комiсiях звичайно вважається найбiльш престиж-ним для депутатiв. iнодi до повноважень спецiально утворюваних комiсiй вiдносять контроль за сферою бюджетно-фiнансової дiяльностi уряду.
Роздiл VIII
УРЯД
178
§ 1. Органи виконавчої влади. Уряди, їх формування
Закономiрнiстю суспiльно-полi-тичного i державно-правового розвит-ку країн свiту є концентрацiя найго-ловнiших повноважень в органiв ви-конавчої влади. Це явище є загально-визнаним, i бiльшiсть учених трактує його як об'єктивний результат ево-люцiї сучасної державностi. iнодi навiть пропонує вiдмовитись вiд само-го термiна як та-кого, що не вiдображає реальний змiст дiяльностi вiдповiдних органiв, i вважає за доцiльне характеризувати цi органи як управляючi, що здiйсню-ють загальне керiвництво державни-ми справами. Посилання на змiну функцiй органiв виконавчої влади є вихiдним i для рiзноманiтних концеп-цiй технократичного характеру, авто-ри яких розглядають цi органи як су-то технiчне знаряддя суспiльного або державного управлiння.
Виконавча влада — це су-купнiсть державних органiв i установ, якi здiйснюють владно-полiтичнi i владно-адмiнiстративнi функцiї. Це своєрiдна система, в якiй кiлькiсно домiнують органи i установи, що дiють у сферi вузько визначеного дер-жавного управлiння. Для їх позначен-ня нерiдко використовують термiн , або . Вiд-повiднi органи й установи займаються адмiнiстративною (управлiнською) дi-яльнiстю, однак за своєю природою
179
вони не є такими, що здiйснюють полiтичнi (урядовi) функцiї. Водночас треба пiдкреслити, що адмiнiстративний апарат нерiдко розглядається як складова частина уряду. У будь-якому випадку мiж ними iснує тiсний взаємозв'язок, вони являють собою органiчну єднiсть.
Своєрiдною верхiвкою системи виконавчої влади є уряд — звичай-но один з вищих органiв держави, компетенцiя якого лише умовно може бути зведена до виконання законiв, здiйснення завдань у сферi уп-равлiння. Уряду належить виконавча полiтична влада, яка за своєю сут-тю є чи не найважливiшою владою в державi.
У президентських республiках систему виконавчої влади очолює президент, який сприймається як її уособлення i безпосереднiй носiй цiєї влади. У США взагалi не виокремлюють поняття уряду, а використову-ють для вiдповiдних цiлей термiни або .
У країнах з парламентарними формами правлiння, а також у ба-гатьох республiках iз змiшаною формою правлiння глава держави не вхо-дить до системи виконавчої влади. Природа його повноважень зумовлена саме статусом глави держави. З iншого боку, компетенцiя такого глави держави включає i певнi повноваження у сферi виконавчої влади, хоча бiльшiсть з них вiн може реалiзувати тiльки через уряд або з його санкцiї.
В окремих країнах iз змiшаною формою правлiння, зокрема у Францiї i Росiї, положення глави держави щодо системи виконавчої вла-ди має значнi особливостi. Взаємовiдносини президента, уряду i його гла-ви в цих країнах прийнято визначати як дуалiзм виконавчої влади.
Конституцiї i законодавство визначають рiзноманiтнi назви урядiв — власне уряд, кабiнет, кабiнет мiнiстрiв, рада мiнiстрiв, державна рада то-що. У подальшому для позначення вiдповiдного колегiального органу як загального явища користуватимемося термiном . Органiзацiя уряду характеризується суттєвими вiдмiнностями, зумовленими нацiональними особливостями державно-правового розвитку окремих країн.
Характерною рисою органiзацiї виконавчої полiтичної влади в Данiї, iсландiї i Норвегiї є наявнiсть поряд з урядами так званих держав-них рад. Цi ради є спецiальними урядовими колегiями, якi працюють з участю глави держави i пiд його формальним головуванням. Вони висту-пають здебiльшого як урочиста форма iснування самого уряду.
Аналiзуючи природу органiв виконавчої влади i насамперед уряду, слiд звернути увагу на питання їх формування. У розвинутих країнах за-лежно вiд форми правлiння уряди створюються по-рiзному.
У країнах iз змiшаною республiканською формою, а також з парла-ментарними формами правлiння застосовується так званий парламентський
180
i спосiб утворення уряду. Суть його полягає в тому, що представницький ор-I тан безпосередньо здiйснює тi чи iншi вiдповiднi процедури. У такiй країнi, i як Швейцарiя, цей спосiб формування уряду набув зовнi майже абсолютної i форми. Члени уряду (союзної ради) обираються на строк повноважень ниж-| ньої палати парламенту на спiльному засiданнi обох палат. Склад уряду по-I новлюється повнiстю пiсля закiнчення строку легiслатури нижньої палати. Усi вакансiї, що вiдкриваються у складi уряду протягом вiдповiдних чо-тирьох рокiв, замiщуються парламентом лише на той строк, який залишив-ся до кiнця повноважень даного уряду. Характерно, що вiд одного i того ж кантону може бути обраний лише один член уряду.
i За деякими винятками конституцiї iгнорують необхiднiсть уточ-' нення питання про правосуб'єктнiсть при формуваннi уряду i, зокрема, | призначеннi його глави. До виняткiв слiд вiднести Конституцiю Грецiї, де у ст. 37 сказано, що . Близьке за змiстом положення мiстить Конституцiя Болгарiї: (ст. 99). Подiбнi положення можна знайти в конституцiях Македонiї, Молдови, Португалiї, Румунiї, Словенiї та Югославiї. Фактично ж завжди право на висунення кандидатури на посаду прем'єр-мiнiстра i на утворен-ня уряду отримує полiтична партiя або коалiцiя партiй, якi за результа-тами виборiв мають бiльшiсть мiсць у парламентi (нижнiй палатi).
Конституцiї, прийнятi в країнах iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння, фiксують загальнi процедури фор-мування уряду, заснованi на спiльних дiях парламенту i глави держави, хоча характер i послiдовнiсть їхнiх дiй мають свої вiдмiнностi.
Тривалий час загальноприйнятою була процедура формування уря-ду, що склалася у Великобританiї, а потiм поширилась у багатьох iнших країнах. Згiдно з цiєю процедурою, глава держави призначає прем'єр-мiнiстра i за пропозицiєю останнього — iнших членiв уряду. Парламент у цьому прямої участi не бере. Вважається, що уряд має пiдтримку ниж-ньої палати доти, доки вона не проголосує проти його пропозицiї з прин-ципово важливого питання або прямо не висловить йому недовiру. i хоча теоретично прем'єр-мiнiстр i очолюваний ним уряд можуть iснувати i дiяти проти волi палати, практично ж їхнi дiї у такому випадку будуть швидко паралiзованi через парламентську обструкцiю.
У багатьох країнах глава уряду пiсля його призначення повинен у встановлений основним законом строк подати парламенту (нижнiй палатi) склад уряду й урядову програму з тим, щоб отримати довiру. Вiдповiдне
181
рiшення парламенту приймають абсолютною бiльшiстю голосiв. Така про-цедура називається iнвеститурою уряду. У Бельгiї та iталiї довiру уряду має виказати кожна з палат. У Румунiї рiшення про довiру приймають на спецiальному засiданнi палат бiльшiстю вiд складу кожної з них. В Угор-щинi главу уряду обирав парламент за пропозицiєю президента. Це озна-чає прийняття парламентом урядової програми.
Деякi конституцiї передбачають участь парламенту в процедурi формування уряду ще до того, як його склад буде визначений. Проте пар-ламенти тут залученi до вирiшення питання не про склад уряду, а про замiщення посади його глави. Так, в iрландiї президент за пропозицiєю нижньої палати призначає прем'єр-мiнiстра. iнших членiв уряду глава держави призначає за пропозицiєю самого прем'єр-мiнiстра, попередньо схваленою тiєю ж палатою. В Японiї iмператор призначає прем'єр-мiнiстра за поданням обох палат парламенту. У випадках практичної не-можливостi висунення узгодженої палатами кандидатури прiоритетною є пропозицiя нижньої палати. Глава уряду визначає членiв свого кабiнету, бiльшiсть з яких має бути депутатами парламенту. продолжение
--PAGE_BREAK--
Роль парламенту у формуваннi уряду зовнi досить активна i в дея-ких iнших країнах. Але тут запровадженi бiльш складнi процедури вiдповiдного характеру. Так, у ФРН глава уряду (канцлер) обирається без обговорення нижньою палатою парламенту за пропозицiєю президента. Пiсля цього його формально призначає на посаду сам президент. Членiв уряду призначає президент за поданням канцлера. Але бундестаг може не погодитись iз пропонованою президентом кандидатурою. У такому випад-ку вiн повинен протягом двох тижнiв обрати канцлером iншу особу на ос-новi абсолютної бiльшостi голосiв своїх членiв.
Якщо ж i ця особа не буде обрана, то вiдразу проводять новi вибо-ри канцлера. На цей раз обраним вважається той, хто просто одержав найбiльшу кiлькiсть голосiв. У тому випадку, коли ця бiльшiсть не є бiльшiстю членiв нижньої палати, президент повинен протягом тижня або призначити вiдповiдну особу канцлером, або розпустити бундестаг. Тим самим у ФРН юридичне закрiплена можливiсть утворення уряду меншостi на пiдставi так званої презумпцiї довiри.
Ця презумпцiя знайшла своє вiдображення i в Конституцiї iспанiї. Тут король проводить консультацiї з парламентськими фракцiями i за по-середництвом голови нижньої палати пропонує кандидатуру на посаду глави уряду. Рекомендована особа доповiдає палатi полiтичну програму уряду, який вона має намiр сформувати, i звертається за довiрою. Якщо нижня палата абсолютною бiльшiстю своїх членiв висловить довiру кан-дидату, король призначає його главою уряду.
182
За умов, коли кандидат на посаду глави уряду не одержує визначе-ої бiльшостi голосiв, через двi доби проводиться нове голосування, i овiра вважається висловленою, якщо за нового кандидата подана проста iльшiсть голосiв. У тому ж випадку, коли пiсля цих двох голосувань по-ада глави уряду залишиться не замiщеною, ставиться питання про нову iандидатуру. Якщо протягом двох мiсяцiв жодна з пропонованих канди-датур не одержить довiри нижньої палати, король розпускає парламент i ифизначае новi вибори. Подiбнi за характером положення мiстять консти-|туцiї Естонiї, Польщi й Словенiї.
Однак перебiльшувати значення всiх цих конституцiйних процедур ве слiд. Незалежно вiд спiввiдношення i послiдовностi дiй глави держави \ парламенту вирiшення питання про формування уряду зумовлене насам-iiеред не юридичними чинниками, а реальною розстановкою партiйно-полiтичних сил та їхнiм представництвом у парламентi. При цьому слiд пам'ятати, що практична робота по висуненню й узгодженню кандидатур на урядовi посади, по сутi, є прерогативою самих полiтичних партiй та їхнiх парламентських фракцiй.
Сказане стосується також визначення кандидатури на посаду прем'єр-мiнiстра, яку звичайно займає лiдер партiї парламентської бiльшостi, або, за узгодженням мiж партiями — членами коалiцiї, лiдер однiєї з цих партiй. На пiдтвердження такої ролi полiтичних партiй тре-ба зазначити, що в парламентарних за формою правлiння країнах до при-значення прем'єр-мiнiстра глава держави практично завжди консуль-тується з керiвниками найбiльших фракцiй у парламентi. Цiлком зро-зумiло, що до використання вiдповiдних конституцiйних процедур питан-ня про утворення уряду вже, по сутi, вирiшене.
Виняток становлять лише тi ситуацiї, коли жодна з полiтичних: партiй не має бiльшостi в парламентi. Роль глави держави при визначеннi прем'єр-мiнiстра в таких випадках може бути вирiшальною. Саме ж iсну-вання уряду залежатиме вiд реакцiї парламенту. Особливо це стосується ', утворення так званого уряду меншостi. Проте i тут багато що вирiшується в процесi узгодження позицiй мiж партiями, представленими у парламентi.
Полiтичний змiст розглянутих процедур формування урядiв iнодi спо-лучається з особливостями конкретно-нацiонального характеру. Наприклад, практика формування уряду в Канадi грунтується на так званому принципi репрезентативностi. Його сенс виявляється в тому, що члени федерального уряду призначаються з урахуванням територiально-географiчних, нацiональ-но-етнiчних та релiгiйних факторiв. Щ фактори тiєю чи iншою мiрою врахо-вуються при утвореннi урядiв i в iнших розвинутих країнах, але тiльки в Ка-надi вони є пiдвалинами хоч i неформалiзованого, проте досить чiткого за змiстом принципу.
183
Вже з другої половини XIX ст. було узвичаєне обов'язкове членство у складi кабiнету представникiв усiх або майже усiх провiнцiй Канади, а та-кож представникiв обох головних мовних груп країни i адептiв обох найпо-ширенiших тут релiгiйних конфесiй — протестантської i католицької. Нинi принцип репрезентативностi при формуваннi уряду набув деталiзацiї. Зокре-ма, звичними стали призначення мiнiстрами франко-канадцiв не тiльки з Квебеку, а й з будь-якої англомовної провiнцiї, i навпаки. У складi кабiнету мають бути католики рiзного походження, включаючи франко-канадське. Частина мiнiстрiв повинна бути призначена зi складу депутатiв нижньої па-лати парламенту, обраних у найбiльших мiстах країни. Якщо неможливо ви-конати цi вимоги, до складу кабiнету призначаються члени верхньої палати.
Принцип репрезентативностi доповнюється принципом так званого регiонального прив'язування. Останнiй означає, що значна частина мiнiстерських посад, по сутi, закрiплюється за окремими провiнцiями. При цьому такий розподiл посад у цiлому пов'язується з економiчною спецiалiзацiєю рiзних регiонiв країни. Не викликає сумнiвiв, що дотри-мання всiх цих вимог значно ускладнює процедуру формування уряду. Проте, з iншого боку, воно забезпечує необхiдний рiвень стабiльностi в складних полiтичних умовах iснування федеративної держави.
Завершуючи розгляд порядку формування урядiв за умов парламен-тарних i змiшаної республiканської форм правлiння, не можна не вказати на особливостi, притаманнi Росiї. Главу уряду тут призначає президент за згодою нижньої палати парламенту. Якщо палата тричi вiдхилить пропоно-ванi їй на розгляд кандидатури, президент призначає главу уряду сам, роз-пускає палату i призначає новi парламентськi вибори. Глава уряду у тижне-вий строк пiсля призначення подає президенту пропозицiї щодо структури федеральних органiв виконавчої влади i пропонує йому кандидатури на по-сади членiв уряду. Такий спосiб формування уряду можна визначити i як позапарламентський. Проте, враховуючи наявнiсть iнституту полiтичної вiдповiдальностi росiйського уряду перед представницьким органом, його слiд вiдрiзняти вiд способу, який прийнятий у президентських республiках.
У президентських республiках застосовується суто позапарламент-ський спосiб формування уряду. Як зазначалося, суттєвою рисою органiзацiї виконавчої влади у вiдповiдних країнах є те, що повноваження глави дер-жави i глави кабiнету поєднанi в руках президента, а посада прем'єр-мiнiстра вiдсутня. Парламент тут не бере безпосередньої участi в процесi формування уряду або його роль щодо цього значно обмежена. Прикладом можуть бути США. Конституцiя цiєї держави передбачає призначення членiв уряду (кабiнету) президентом за одержанням верх-ньої палати конгресу — сенату. Процедура використо-вується i для призначення на iншi посади у системi виконавчої влади.
184
§ 2. Структура i органiзацiя урядiв
i'
У конституцiйнiй практицi використовуються двi основнi моделi структури урядiв.
. У багатьох країнах до складу уряду входять усi полiтичнi керiвни-ки мiнiстерств i вiдомств iз загальнонацiональною компетенцiєю. У сукуп-ностi вони i становлять уряд. Це зумовлює досить велику чисельнiсть уря-ду, що iнодi знижує ефективнiсть його роботи. Тому в деяких країнах, де прийнято таку модель, у структурi уряду утворюють вужчу колегiю. До неї звичайно входять глава уряду, його заступники, авторитетнi мiнiстри. Прикладом може бути iталiя, у ст. 95 Конституцiї якої припускається утворення в межах уряду (ради мiнiстрiв) його президiї.
В англомовних та в цiлому рядi iнших країн до складу кабiнету входять не всi полiтичнi керiвники мiнiстерств та вiдомств, а лише тi, хто очолює найважливiшi з них. Уряду в широкому розумiннi цього слова тут просто не iснує. Тому поняття уряду i кабiнету збiгаються. Члени кабiне-лу майже нiчим не вiдрiзняються вiд мiнiстрiв, якi не мають такого ста-тусу, проте реальнi їхнi повноваження у вирiшеннi питань урядової.полiтики суттєво рiзняться. У США до складу кабiнету входять усi особи, | якi очолюють мiнiстерства. Це не означає, що вiн є осередком усiєї вiдповiдної дiяльностi. Значна частина функцiй у сферi виконавчої влади реалiзується iншими органами, керiвники яких не входять до складу кабiнету. Мiж кабiнетом i такими органами не iснує формальних зв'язкiв, i всi вони дiють на основi повноважень, делегованих президентом.
Основною дiючою особою уряду, формальним i неформальним цент-ром є його глава — прем'єр-мiнiстр (канцлер, голова). У президентських республiках, як зазначалося, систему виконавчої влади очолює президент, а посада прем'єр-мiнiстра вiдсутня. У країнах iз змiшаною республiкан-ською формою правлiння в силу дуалiзму виконавчої влади роль центру урядової органiзацiї i дiяльностi розподiляється мiж главою уряду i прези-дентом. Характер цього розподiлу визначається конституцiйною нормою i державно-полiтичною практикою кожної конкретної країни. При цьому го-ловнi урядовi повноваження можуть бути сконцентрованi або у президента, або у прем'єр-мiнiстра.
У Францiї встановлена основним законом органiзацiя виконавчої влади i iснуюча практика зумовили перетворення президента на реально-го главу уряду. Положення ст. 5 Конституцiї про те, що президент сте-жить за виконанням конституцiї i забезпечує своїм арбiтражем нормаль-не функцiонування державних органiв, формально не визначає його керiвної ролi в системi виконавчої влади. Навпаки, згiдно зi ст. 21, цю
185
роль виконує прем'єр-мiнiстр. Але конституцiйне положення щодо надан-ня главi держави права арбiтражу дозволяє йому пiднестися над всiма iншими державними органами i силою свого авторитету впливати на роз-подiл владних повноважень у державному механiзмi.
До цього слiд додати, що офiцiйнi засiдання уряду Францiї звичай-но проходять пiд головуванням президента. За його дорученням на них може головувати прем'єр-мiнiстр. На засiдання ради мiнiстрiв виносять найважливiшi питання, ведеться спецiальний протокол, а по закiнченнi приймається комюнiке, що вважається документом як уряду, так i пре-зидента. iншi урядовi засiдання практично мають неформальний харак-тер, оскiльки їх проведення не передбачене конституцiєю. На них розгля-даються рiзноманiтнi поточнi справи, готуються проекти рiшень ради мiнiстрiв. На таких засiданнях головує прем'єр-мiнiстр.
Разом з тим прем'єр-мiнiстр у Францiї зберiгає досить широкi пов-новаження. Вiн керує дiяльнiстю уряду, вiдповiдає за нацiональну оборо-ну, забезпечує виконання законiв, здiйснює так званi регламентарнi пов-новаження, призначає на вiйськовi i цивiльнi посади. Роль прем'єр-мiнiстра в системi виконавчої влади посилюється у випадках, коли вiн i президент репрезентують рiзнi партiйно-полiтичнi сили.
Подiбне становище iснує i в деяких iнших країнах iз змiшаною рес-публiканською формою правлiння. В Росiї за змiстом ст. 110 Конституцiї виконавчу владу здiйснює уряд, а в ст. 113 записано, що глава уряду . З iншого бо-ку, саме президент, як встановлено у ст. 80, визначає основнi напрями внутрiшньої i зовнiшньої полiтики держави. До того ж у цiй самiй статтi записано, що вiн . Тим самим на главу держави покладено роль своєрiдного верховного координатора в державному механiзмi.
Нарештi, згiдно зi ст. 85, президент Росiї може використовувати уз-годжувальнi процедури для розв'язання розбiжностей мiж органами фе-дерацiї та її суб'єктiв, а також мiж органами самих суб'єктiв. iншими словами, йому надана роль полiтичного i юрисдикцiйного арбiтра. Все це свiдчить про те, що тут глава держави аж нiяк не усунутий вiд реалiзацiї повноважень у сферi виконавчої влади. Саме до нього тяжiють у своїй ор-ганiзацiї i дiяльностi вiдповiднi владнi структури.
Про наявнiсть дуалiзму виконавчої влади свiдчить змiст консти-туцiй деяких iнших держав, де прийнята вiдповiдна форма державного правлiння. У Польщi глава уряду iнформує президента з головних пи-
186
вь, якi є предметом його роботи. З питань пре-дент може скликати засiдання уряду i головувати на них. Водночас езидент може призначати спецiальних, державних мiнiстрiв, щоб спри-и реалiзацiї власних повноважень. У Румунiї президент може брати асть у засiданнях уряду, на яких обговорюються проблеми нацiональ-ого значення, а також на пропозицiю глави уряду в iнших випадках. У [ортугалiї президент головує на засiданнях уряду на прохання його гла-в, а в Хорватiї — на тих урядових засiданнях, де вiн присутнiй.
Подiбнi положення можна знайти i в основних законах ряду дер-; ав, що утворилися на теренi колишнього СРСР. Вiн же доповiдає парла-менту програму дiяльностi уряду. В Киргизстанi президент здiйснює кон-роль за роботою уряду. Вiн надiлений правом головувати на його засiдан-; ях. В Молдовi президент може брати участь у засiданнях уряду i голо-увати на них. Нарештi, в Узбекистанi президент очолює уряд, а посадi рем'єр-мiнiстра надано адмiнiстративного характеру. продолжение
--PAGE_BREAK--
Елементи дуалiзму виконавчої влади наявнi i у змiстi конституцiй кремих парламентарних республiк. Це пiдтверджує умовнiсть критерiїв рийнятої класифiкацiї форм державного правлiння. В Туреччинi прези-рнт може скликати засiдання уряду, коли вважає це за необхiдне, i го-овувати на них. У Словаччинi президент має право бути присутнiм на всiданнях уряду, головувати на них i вимагати вiд уряду та його членiв iвiту. В Латвiї президент надiлений правом скликати надзвичайнi засiдання уряду, визначати порядок денний i головувати на них. i. Проте в iнших країнах iз змiшаною республiканською i парламен-тарними формами правлiння саме глави урядiв концентрують у своїх ру-Ках основнi повноваження i, по сутi, стоять над урядами. Така цент-ралiзацiя i концентрацiя повноважень вiдображає об'єктивнi зако-номiрностi суспiльио-полiтичного розвитку вiдповiдних країн. Прем'єр-.нiстри реалiзують не тiльки основнi власне урядовi повноваження, а й дьщiсть владних повноважень i прерогатив глави держави.
До того ж у деяких республiках глави урядiв мають вiдношення i i прямого здiйснення функцiй президентiв. Зокрема, в Австрiї, Казах-ганi, Росiї, Словаччинi i Фiнляндiї глава уряду за певних умов замiщує имчасово главу держави. В iсландiї глава уряду входить до складу Спецiальної колегiї, що здiйснює таке замiщення. У Францiї главу держа-ви замiщує голова верхньої палати парламенту, а якщо останнiй у свою >iергу не має змоги виконувати вiдповiднi функцiї — уряд в цiлому.
Конституцiї бiльшостi держав майже нiчого не говорять про якесь особливе призначення прем'єр-мiнiстра в структурi уряду i серед державних iнститутiв у цiлому. Звичайно вони обмежуються тезою про те, що прем'єр-187
мiнiстр очолює уряд i керує ним. Водночас слiд пiдкреслити, що встановле-ний у конституцiях, прийнятих у країнах з парламентарними i змiшаною республiканською формами правлiння, порядок утворення уряду передбачає як першу стадiю цього процесу замiщення посади глави уряду. i тiльки потiм, звичайно, за його безпосередньою участю, замiщуються iншi урядовi посади. Проте в переважнiй бiльшостi вiдповiдних країн склад уряду прак-тично визначає його глава, а участь парламенту i глави держави в процесi утворення уряду багато в чому має формальний характер. Вибiр глави уря-ду завжди зумовлений передусiм розстановкою сил у парламентi i в партiї, яку вiн репрезентує.
Той факт, що глава уряду у своїх дiях спирається на правлячу партiю або коалiцiю, зовсiм не означає послаблення його позицiй у дер-жавному механiзмi. Навпаки, враховуючи те, що вiн звичайно є лiдером такої партiї, це дозволяє йому не тiльки домiнувати в урядi, а й контро-лювати бiльшiсть у парламентi. Як результат, глава уряду набуває реаль-них можливостей спрямовувати роботу парламенту. Ситуацiя може дещо ускладнюватися для нього у випадках створення коалiцiйних урядiв.
Прем'єр-мiнiстр не тiльки визначає склад уряду, а й звичайно вирiшує питання його внутрiшньої структури та органiзацiї. Досить час-тим є те, що одна особа займає посаду прем'єр-мiнiстра i одну або бiльше мiнiстерських посад. Прем'єр-мiнiстр не тiльки керує засiданнями уряду, у багатьох випадках практично вiн пiдмiняє уряд. Розходження позицiй з важливих питань мiж главою уряду i окремими його членами майже завжди завершуються не на користь останнiх: якщо глава уряду вимагає вiдставки конкретного мiнiстра, то це, по сутi, вважається його правом. Пiд загальним керiвництвом глави уряду нерiдко працює державна служ-ба, i вiн контролює комплектування її верхiвки.
Звуження засад колегiальностi на урядовому рiвнi має характер об'єктивної тенденцiї суспiльно-полiтичного i державно-правового розвит-ку багатьох країн, воно адекватно вiдображається в науцi. Як зазначало-ся, концепцiя в полiтичнiй i консти-туцiйнiй теорiї значно потiснила концепцiю , яка, в свою чергу, зайняла мiсце класичної теорiї парламентського правлiння.
Розглядаючи значення i роль глави уряду у здiйсненнi урядової влади, його мiсце в державному механiзмi в цiлому, слiд також зазначи-ти, що навiть у парламентарних за формою правлiння країнах вiн iнодi набуває якостей полiтичного лiдера харизматичного характеру. Зокрема, це стосується країн, де уряд протягом тривалого часу очолює одна й та са-ма особа, i саме цей час у масовiй свiдомостi ототожнюється з найбiльши-ми успiхами в рiзних сферах зовнiшньо- i внутрiшньополiтичної дiяль-
188
ростi. Нерiдко такi успiхи певна частина населення сприймає як резуль-тат дiяльностi вiдповiдного полiтичного керiвника. Це об'єктивно сприяє Вростанню його авторитету i посилює позицiї у здiйсненнi влади.
Питання мiсця i ролi глави уряду в здiйсненнi виконавчої влади |має принципово важливе значення для характеристики всього уряду в цiлому. Досить суттєвим є i питання органiзацiї самого уряду як ко-дегiального органу. Зазначенi питання мають бути вiднесенi до сфери дер-вного управлiння у вузькому значеннi цього слова, оскiльки регламен-зться нормами адмiнiстративного права. Але деякi з них набули пев-аого конституцiйного значення.
У переважнiй бiльшостi випадкiв в основних законах нiчого не ска-яо про структуру i чисельний склад урядових колегiй. Водночас в окре-[х країнах кiлькiсний склад уряду точно зафiксовано в конституцiї, в лих визначається мiнiмум i максимум або тiльки мiнiмум можливої гiлькостi його членiв. Номiнальна чисельнiсть складу урядiв багатьох країн досить невелика, i кiлькiсть мiнiстрiв у кабiнетах або iнших вузьких iфядових колегiях рiдко перевищує двадцять. Однак, як зазначалося, до iкладу урядiв (кабiнетiв) нерiдко офiцiйно не входять глави вiдомств, бю-^к>, агентств та iнших подiбних органiв виконавчої влади, що мають загаль-|нодержавну сферу компетенцiї. Хоч керiвники цих органiв формально не є ^членами урядових колегiй, вони у своїй дiяльностi звичайно пiдпорядко-| ванi главi уряду. Компетенцiя цих органiв за змiстом i значенням нiчим не рїоступається функцiям окремих мiнiстерств.
| iснує певний перелiк мiнiстерств, якi обов'язково вхо-|дять до складу урядових колегiй. Це насамперед мiнiстерства внутрiшнiх р закордонних справ, оборони, фiнансiв, юстицiї та деякi iншi. Керiвники [вiдповiдних мiнiстерств традицiйно формували склад урядової колегiї з | самого початку розвитку сучасної державностi. Проте в процесi цього роз-i'витку функцiї держави значно розширилися, i тепер звичайним є перебу-|, вання в складi уряду мiнiстрiв, до компетенцiї яких вiднесенi такi питан-. ця, як економiка, трудовi вiдносини, освiта, наука i технiка, охорона нав-i колишнього середовища тощо.
i До складу урядiв у зарубiжних країнах можуть входити мiнiстри, ^ якi очолюють окремi урядовi департаменти (мiнiстерства), i мiнiстри без портфеля. Останнi виконують важливi урядовi функцiї постiйного або Їлермiнового характеру. Вони не пов'язанi органiзацiйно з жодним i мiнiстерством чи вiдомством, але нерiдко входять до складу уряду. ^Мiнiстри можуть мати рiзнi офiцiйнi титули, значення яких у рiзних країнах сприймається неоднаково.
Органiзацiя урядiв у кожному конкретному випадку має свої особ-
189
ливостi. Однак iснують i певнi загальнi риси, серед яких — створення мiжмiнiстерських органiв i органiв при главi уряду. Всi вони звичайно функцiонують поза формалiзованою структурою уряду i так чи iнакше присутнi в державному механiзмi розвинутих країн з парламентарними i змiшаною республiканською формами правлiння.
У Великобританiї сюди мають бути передусiм вiднесенi комiтети кабiнету — постiйнi i створюванi у конкретному випадку. Дiяльнiсть ос-таннiх звичайно пов'язана з виникненням гострої полiтичної ситуацiї'. iсторiя свiдчить, що iнодi такi комiтети вiдiгравали роль головних урядо-вих центрiв у перiод полiтичної кризи. Всi комiтети кабiнету утворюються та лiквiдуються за рiшенням прем'єр-мiнiстра. Вiн же є головою найваж-ливiших з них. iншi комiтети за його призначенням очолюють мiнiстри — члени кабiнету. Структуру i чисельнiсть таких комiтетiв кабiнету також визначав глава уряду.
Особливiстю британської системи комiтетiв кабiнету донедавна було i те, що вiдомостi про органiзацiю, персональний склад конкретних комiтетiв i навiть їх кiлькiсть вважалися таємницею. Однак добре вiдомо, що комiте-ти вiдiграють суттєву роль у здiйсненнi урядової полiтики. Вони не тiльки готують проекти рiшень кабiнету, а й самi приймають важливi полiтичнi рiшення на урядовому рiвнi. Така їхня дiяльнiсть свiдчить про певне змен-шення ролi кабiнету як колегiального органу. Рiшення комiтетiв кабiнету завжди несуть на собi вiдбиток волевиявлення прем'єр-мiнiстра.
Незважаючи на те, що прем'єр-мiнiстр у Великобританiї займає ключове положення в системi виконавчої влади, при ньому формально не-має спецiального органу, який би здiйснював функцiю координацiї в ме-жах самого уряду. Практично ж цi функцiї наданi секретарiату кабiнету, що працює пiд загальним керiвництвом прем'єр-мiнiстра. Секретарiат iнформує мiнiстрiв, якi не є членами кабiнету, про рiшення останнього, розсилає документи кабiнету та комiтетiв кабiнету мiнiстрам, контролює виконання мiнiстерствами рiшень кабiнету. До завдань секретарiату вхо-дить також пiдготовка доповiдей для прем'єр-мiнiстра, розробка порядку денного засiдань кабiнету тощо. Працює при прем'єр-мiнiстрi i його осо-бистий секретарiат. Останнiй займається здебiльшого пiдготовкою ма-терiалiв для глави уряду.
Органiзацiя урядiв у бiльшостi англомовних країн з парламентарни-ми формами правлiння подiбна до британської, але є тут i свої вiдмiнностi. Зокрема, в Канадi також iснують комiтети кабiнету, всi вони дiють на постiйнiй основi i мають проблемно-галузевий характер. Частина питань, розглянутих на рiвнi комiтетiв, кабiнетом навiть не зачiпається. Вiн лише санкцiонує вiдповiднi рiшення.
Значну роль у здiйсненнi урядових функцiй у Канадi вiдiграють сек-
190
ретарiати прем'єр-мiнiстра i так званої таємної ради. Вони реалiзують певнi повноваження адмiнiстративного i навiть полiтичного характеру. Члени цих секретарiатiв займаються довгостроковим плануванням полiтики уряду, кон-' трелюють дiяльнiсть мiнiстерств на предмет її вiдповiдностi урядовому курсу, вивчають полiтичну ситуацiю в країнi тощо. Персонал обох секретарiатiв призначається прем'єр-мiнiстром та його найближчими спiвробiтниками. Склад секретарiату прем'єр-мiнiстра формується звичайно з активiстiв прав-; лячої партiї, а склад секретарiату таємної ради — з професiйних урядовцiв. Рiзниця мiж цими секретарiатами полягає насамперед у тому, що перший займається суто полiтичними питаннями, а другий — рештою.
Особливiстю органiзацiї урядiв у Великобританiї та в iнших англо-мовних країнах, що сприйняли засади її конституцiйної системи, є номiнальне iснування таємної ради. Традицiя визнає таємну раду центром здiйснення виконавчої влади. Сам уряд (кабiнет) вважається одним з комiтетiв цiєї ради. Найважливiшим урядовим актам у Великобританiї часто надають форми наказiв короля (королеви) в таємнiй радi. Проте процедура прийняття таких актiв не передбачає якоїсь практичної дiяль-ностi таємної ради i участi в нiй монарха.
В Канадi таємна рада. є структурою декоративного характеру. Офiцiйно вважається, що вона допомагає генерал-губернатору в управлiннi країною. До її складу призначають колишнiх членiв федерального уряду, прем'єр-мiнiстрiв урядiв провiнцiй, членiв верховного суду та деяких ' iнших осiб, дiяльнiсть яких була пов'язана iз здiйсненням рiзних держав-них функцiй. Як i у Великобританiї, кабiнет мiнiстрiв формально є комiте-том таємної ради. Сама ж рада за всю iсторiю свого iснування у повному складi збиралася лише кiлька разiв, приводом для чого були найголовнiшi офiцiйнi урочистостi.
У ФРН так званi урядовi комiтети формуються на основi рiшення фе-дерального уряду. До їхнього складу входять мiнiстри за профiлем проб-лем, якi розглядаються в конкретних комiтетах. Головою кожного такого комiтету є канцлер. Головним урядовим комiтетом вважаться федеральна рада з питань безпеки. До неї входять канцлер i найвпливовiшi мiнiстри — оборони, закордонних справ, внутрiшнiх справ, фiнансiв, економiки. Рада може приймати самостiйнi рiшення, якщо це не пов'язане з виданням уря-дових постанов.
Формою вiдповiдної урядової дiяльностi у ФРН є i мiжмiнiстерськi комiтети. Вони утворюються за рiшенням уряду або за домовленiстю мiнiстерств. Керiвництво такими комiтетами здiйснюють мiнiстри. Голов-на їхня функцiя полягає в координацiї дiяльностi мiнiстерств. Урядовi i мiжмiнiстерськi комiтети, утворення яких не передбачено законодавством, виносять за межi кабiнету мiнiстрiв значну частину урядової роботи.
191
iснує У ФРН i спецiальний орган — вiдомство федерального канц-лера, яке безпосередньо пов'язане з главою уряду i сприяє концентрацiї в його руках головних повноважень. Цей орган координує дiяльнiсть усiх мiнiстерств i займається узгодженням її з позицiєю канцлера. Важливу роль вiдомство федерального канцлера вiдiграє i в законодавчому процесi. Зокрема, в його структурах вiдбувається основна робота з пiдготовки уря-дових законопроектiв. Очолює вiдомство особа у ранзi мiнiстра.
у францiї конституцiя передбачає створення спецiальних органiв ви-конавчої влади поза офiцiйною урядовою структурою. (ст. 15). У разi необхiдностi засiданнями цих рад i комiтетiв може керувати прем'єр-мiнiстр. продолжение
--PAGE_BREAK--
Крiм оборонних рад i комiтетiв, у Францiї iснує цiла система мiжмiнiстерських рад i комiтетiв. Вiдповiднi ради очолює президент, ро-ботою коїдiт6T керує прем'єр-мiнiстр. До їхнього складу входять також мiнiстри i державнi секретарi. i хоч утворення таких органiв консти-туцiєю не передбачено, вони вiдiграють важливу роль у сферi державно-го управлiння. Мiжмiнiстерськi- ради i комiтети не тiльки готують вiдповiднi проекти рiшень уряду Францiї, а й у межах своєї компетенцiї приймають самостiйнi управлiнськi рiшення. Цi ради i комiтети можна розглядати не тiльки як робочi органи уряду, а й як допомiжнi структу-ри при презВДбнтi та прем'єр-мiнiстрi. В деяких випадках вони своєю дiяльнiстю можуть навiть пiдмiняти уряд.
Важливу роль у здiйсненнi виконавчої влади вiдiграють так званi служби Єлисейського палацу, назва яких пов'язана з офiцiйною рези-денцiєю президента. Цi служби є штатом його особистих спiвробiтникiв. Частина з них надiлена полiтичними функцiями i можливостями впливу на урядову дiяльнiсть. За своїм характером служби Єлисейського палацу являють собою своєрiдний канал зв'язку президента й уряду та один з ва-желiв у руках глави держави для реалiзацiї його власних повноважень. Спецiальний аиарат iснує i при прем'єр-мiнiстрi.
Значними особливостями вiдзначається органiзацiя виконавчої вла-ди в СiЛА- Конституцiя не встановлює подiлу компетенцiї у сферi вико-навчої влади мiж президентом, членами кабiнету, iншими посадовими особами. Ця влада повнiстю належить президентовi. Бiльше того, саме iснування кабiнету конституцiєю навiть не передбачене. Вважається, що вiн створений i дiє на основi конституцiйних звичаїв. Аналогiчна ситу-ацiя має мiсце у Великобританiї. Тут кабiнет також iснує нiби поза сфе-рою консгитуцiйно-правового регулювання. В юридичних джерелах кон-ституцiї немає навiть згадки про цей найважливiший державний орган.
Однак якщо у Великобританiї кабiнет є, по сутi, вищим органом ви-
192
равлiння, процедур їх прийняття, а також дiй вiдповiдних посадових осiб. У Фiнляндiї i Швецiї омбудсмани навiть надiленi правом контролювати виконання законiв i пiдзаконних актiв.
Уперше iнститут омбудсмана був запроваджений у Швецiї ще на по-чатку XVIII ст. З часом його сприйняли iншi Скандинавськi країни i Фiнляндiя. В останнi сорок рокiв цей iнститут знайшов своє мiсце в держав-но-правовiй практицi понад шiстдесяти країн iз змiшаною республiкан-ською i парламентарними формами правлiння. В США на рiвнi окремих штатiв запроваджений iнститут омбудсмана виконавчої влади. У бiльшостi країн омбудсманiв розглядають як допомiжнi парламентськi структури.
Крiм назви , яка набула характеру родової, для позна-чення вiдповiдної посади використовуються й iншi: парламентський комiсар iз справ адмiнiстрацiї (Великобританiя, Нова Зеландiя), посеред-ник або медiатор (Францiя), народний захисник (iспанiя), проведор юс-тицiї (Португалiя), уповноважений з прав людини (Польща, Росiя), кон-тролер (Литва) тощо.
Звичайно омбудсманiв обирають парламенти або їх нижнi палати на строк власних повноважень. У Швецiї парламент обирає чотирьох ом-будсманiв, кожний з яких здiйснює контроль в окремiй сферi публiчної дiяльностi. В Австрiї нижня палата парламенту обирає колегiю народно-го правозахисту, яка складається з трьох членiв i дiє як єдиний орган. У Литвi конституцiя передбачає кiлькох контролерiв парламенту. В Угор-щинi, крiм омбудсмана, парламент обирає уповноважено-го з питань захисту прав нацiональних i етнiчних меншин.
iснує й iнший порядок замiщення посади омбудсмана. У Францiї медiатор призначається урядом строком на шiсть рокiв. У Великобританiї посада парламентського комiсара також замiщується шляхом урядового призначення. Комiсар iде у вiдставку у вiцi 65 рокiв, але вiн може бути усунутий з посади i достроково за рiшенням обох палат парламенту.
Найширшими повноваженнями надiленi омбудсмани у Скандинав-ських країнах i Фiнляндiї. Тут до сфери їхньої компетенцiї вiднесено конт-роль за дiяльнiстю не тiльки державних органiв, а й мiсцевого самоврядуван-ня. У Швецiї та Фiнляндiї омбудсмани здiйснюють контроль навiть за суда-ми. Вони не втручаються в саму роботу судових органiв, однак мають право порушувати кримiнальнi справи проти тих суддiв, якi чинять протизаконне. В Данiї, Фiнляндiї контроль омбудсманiв поширюється й на членiв уряду.
У Швецiї i Норвегiї один з омбудсманiв контролює тiльки вiйсько-ву адмiнiстрацiю, в той час як у Данiї та Фiнляндiї вiйськовi справи вiднесенi до тих омбудсманiв, якi займаються дiяльнiстю цивiльних уста-нов. У ФРН, де не iснує загального iнституту омбудсмана, нижня палата
209
парламенту обирає спецiального уповноваженого з питань оборони, до обов'язкiв якого вiднесенi охорона прав вiйськовослужбовцiв i сприяння парламентському контролю за збройними силами.
У Великобританiї поза контролем парламентського комiсара зали-шається сфера мiсцевого самоврядування. Вiн також не має права займати-ся питаннями, вiднесеними до компетенцiї судiв або адмiнiстративних три-буналiв. До того ж його повноваження охоплюють дiяльнiсть не усiх мiнiстерств та вiдомств. Зокрема, комiсар не може розглядати скарги на ро-боту полiцiї, органiв управлiння державним сектором економiки, охорони здоров'я тощо.
Загальний порядок роботи омбудсманiв такий: скарги окремих гро-мадян на дiї органiв влади i посадових осiб передають омбудсманам, вони починають розслiдування. У Великобританiї цi скарги спочатку подають депутатам вiд вiдповiдних виборчих округiв, а тi вирiшують — передавати їх парламентському комiсару, чи нi. За змiстом своїх повноважень омбудс-мани з власної iнiцiативи контролюють виконання вимог законностi в дiяльностi органiв влади. Проте вони не мають права вживати оперативнi заходи, пов'язанi з прямим втручанням у роботу цих органiв.
Звичайною формою реагування з боку омбудсманiв є рiзного роду по-дання i пропозицiї. З ними, зокрема, омбудсман може звернутися до пар-ламенту або уряду, пропонуючи змiни у законодавствi. У Швецiї омбудсма-ни надiленi правом законодавчої iнiцiативи, а в iспанiї та Польщi — пра-вом iнiцiювати конституцiйний контроль.
Практично в усiх країнах омбудсмани мають право звертатися до ор-ганiв влади i посадових осiб, яких вони контролюють, з рекомендацiями лiквiдувати наслiдки вчинених порушень. Такi звернення звичайно мають мiсце у зв'язку з ненавмисними неправомiрними дiями, iнодi їм надається превентивний, профiлактичний характер. У випадках грубого порушення законностi омбудсмани у Скандинавських країнах i Фiнляндiї можуть по-рушити кримiнальну справу i навiть виступати iз обвинуваченням у судi.
Щороку омбудсмани подають парламенту звiт про свою роботу, який, як правило, розглядається у спецiальнiй комiсiї (комiтетi). У Францiї медiатор звiтує ще й перед президентом.
В усiх країнах, де вони iснують, омбудсмани розглядаються як своєрiднi посередники мiж особою та органами влади. Вони позбавленi змоги виправляти рiшення вiдповiдних органiв i посадових осiб. Їхня дiяльнiсть за своєю природою є швидше наглядовою, нiж контрольною. Сама ж дiяльнiсть омбудсманiв сполучається з iншими формами парла-ментського контролю i нерiдко спричиняє їх застосування.
Серед форм парламентського контролю за урядами можна також на-
210
звати прийнятi в деяких країнах регулярнi обговорення їхнiх звiтiв. Прик-ладом такої практики є робота палат парламенту Швейцарiї. Уряд щороку складає звiт про свою дiяльнiсть i передає його до парламенту. У парламентi звiт спочатку вивчають постiйнi комiсiї, а потiм обговорюють самi палати.
Рiзновидом подiбних звiтiв є так званi троннi промови монархiв, якi готуються урядами i проголошуються на початку сесiй парламентiв. Шсля проголошення такої промови у нижнiх палатах парламентiв вiдбуваються дебати iз загальних питань урядової полiтики. Характерно, що форма трон-ної промови прийнята не тiльки у Великобританiї та в деяких iнших євро-пейських парламентарних монархiях, а й у колишнiх домiнiонах, зокрема в Канадi. Тут з тронною промовою виступає генерал-губернатор.
До традицiйних форм парламентського контролю за дiяльнiстю ор-ганiв виконавчої влади звичайно вiдносять роботу постiйних, спецiаль-них i слiдчих комiсiй (комiтетiв) парламенту. При цьому такий конт-роль тiєю чи iншою мiрою притаманний практицi всiх розвинутих країн, незалежно вiд форми державного правлiння.
У країнах iз змiшаною республiканською i парламентарними форма-ми правлiння певнi функцiї контролю за урядом здiйснюють постiйнi комiсiї. Виняток становить лише Великобританiя, де вiдповiднi парла-ментськi структури аж нiяк не пов'язанi iз спецiалiзацiєю окремих мiнiстерств. У Швецiї контрольнi функцiї сконцентрованi у однiєї з постiйних комiсiй — конституцiйної комiсiї. Спецiальнi комiсiї також ре-алiзують контрольнi функцiї щодо уряду.
Що ж стосується слiдчих комiсiй, то їх утворення практично зав-жди є подiєю неординарною. Виняток становлять лише США, де дiяльнiсть комiтетiв з розслiдування є однiєю iз складових роботи конгре-су. iснуючi тут постiйнi комiтети i комiтети з розслiдування надiленi пра-вом проводити так званi слухання. Для цього вони можуть викликати не тiльки вiдповiдних урядовцiв, а й свiдкiв, експертiв тощо. За неправдивi свiдчення i свiдому дезiнформацiю з боку запрошених на слухання ос-таннi можуть бути звинуваченi у , що тягне за со-бою кримiнальну вiдповiдальнiсть. Все це зумовлює високий рiвень авто-ритету представницького органу i його комiтетiв.
Разом з тим не всi представники виконавчої влади вважають себе зобов'язаними з'являтися на такi слухання. Конституцiйна теорiя i прак-тика США знає поняття привiлею виконавчої влади. За змiстом цього по-няття виконавча влада повинна завжди надавати iнформацiю конгресу, за винятком тих випадкiв, коли її оголошення може завдати шкоди держав-ним iнтересам. Встановлює наявнiсть такого iнтересу сам президент. На нього i поширюється в першу чергу дiя привiлею виконавчої влади.
211
Президент США на свiй розсуд вирiшує, чи слiд ту або iншу iнфор-мацiю доводити до вiдома конгресу. Вiдмова тих чи iнших посадових осiб адмiнiстрацiї надавати конгресу iнформацiю i, зокрема, оголошувати її на слуханнях у комiтетах з посиланням на вiдповiдний привiлей може мати мiсце тiльки з санкцiї президента. В останнi десятилiття помiчники прези-дентiв неодноразово користувалися привiлеєм виконавчої влади у своїх ви-ступах на слуханнях. Дещо складнiша ситуацiя з членами кабiнету, затвер-джуваними на посадах сенату. На практицi вони також нерiдко посилаються на те, що дiють за уповноваженням президента.
Формулюючи привiлей виконавчої влади, прихильники цiєї дер-жавно-правової конструкцiї посилаються на положення ст. 2 Конституцiї США, де сказано, що президент ^забезпечує точне виконання законiв i визначає повноваження усiх посадових осiб Сполучених Штатiв>. У свою чергу, супротивники iдеї привiлею виконавчої влади вважають її ана-хронiзмом, пов'язаним з принципом монархiчного правлiння, згiдно з яким .
Прийнятi й iншi форми парламентського контролю за дiяльнiстю уряду. Вони нерiдко вiдображають особливостi структури й органiзацiї того чи iншого представницького органу.
Окремого розгляду потребують форми парламентського контролю за витрачанням державних коштiв, тобто за реалiзацiєю урядом (виконавчою владою) державного бюджету. В деяких країнах встановлено порядок, за яким уряд щороку або частiше повинен звiтувати перед парламентом (ниж-ньою палатою) про загальний фiнансовий стан. Однак бiльш прийнятним є iнший порядок, за яким вiдповiдна iнформацiя передається урядом постiйнiй комiсiї з фiнансово-бюджетних питань. Такi комiсiї (комiтети) iснують практично в усiх парламентах. Крiм iнформацiї загального харак-теру, цi комiсiї можуть збирати бiльш конкретнi вiдомостi про виконання державного бюджету.
Водночас майже в усiх країнах перевiрку бюджетних видаткiв та ряд iнших дiй у фiнансово-бюджетнiй сферi здiйснюють спецiальнi органи. Їхня дiяльнiсть доповнює вiдповiдну роботу самого представницького органу та його структур. Як правило, цi органи називаються рахунковими палатами. В цiлому рядi країн вони формуються парламентом або за його участю.
У Бельгiї i Люксембурзi членiв рахункових палат обирає парламент (нижня палата). В Австрiї голову рахункової палати обирає нижня палата парламенту, а iнших її членiв призначає президент. У Нiдерландах i Чехiї всi вiдповiднi призначення робить глава держави за рекомендацiєю ниж-ньої палати парламенту. В Росiї посада голови рахункової палати має замiщуватися за рiшенням нижньої палати, а посади її членiв — нарiвно продолжение
--PAGE_BREAK--
212
ожною з палат парламенту. В Естонiї i Литвi державного контролера оби-, ає парламент за поданням президента. У Польщi голову верховної пала-ти контролю обирає нижня палата парламенту за згодою верхньої. У Сло-раччинi й Угорщинi парламент обирає голову вiдповiдного органу, а в Сло-венiї — всiх його членiв. У тих країнах, де склад рахункових палат та iнших подiбних органiв формує виконавча влада, вони звичайно пере-бувають у тiсному зв'язку з парламентом.
i Обсяг компетенцiї рахункових палат у рiзних країнах неоднаковий. ' Певною мiрою рiзняться навiть повноваження цих органiв щодо контро-; лю за виконанням державного бюджету. Звичайно вони здiйснюють попе-реднiй, допарламентський контроль. В iнших випадках їхнiй контроль має, по сутi, пiсляпарламентський характер.
Так, у Бельгiї i Люксембурзi рахункова палата перевiряє фiнансо-во-бюджетний звiт уряду, який пiсля цього передається з її зауваження-ми до парламенту. В Австрiї, iспанiї та iталiї рахункова палата безпосе-редньо доповiдає парламенту про порушення, якi мали мiсце в ходi вико-нання бюджету. У ФРН мiнiстр фiнансiв звiтує перед парламентом про всi бюджетнi прибутки i видатки, пiсля чого його звiт перевiряє рахункова палата. В Португалiї парламент розглядає звiт уряду про бюджет. Потiм звiт передається на контроль рахунковiй палатi. В усiх країнах у разi ви-явлення порушень чи зловживань парламент може завжди поставити пи-тання про вiдповiдальнiсть конкретних осiб або уряду в цiлому.
У країнах Центральної i Схiдної Європи, а також у тих, що утво-рилися на теренi колишнього СРСР, вiдповiднi органи здiйснюють конт-роль не тiльки за виконанням державного бюджету, а й за управлiнням об'єктами державної власностi. У Польщi до завдань верховної палати контролю вiднесено пiдготовку i подання звiту щодо реалiзацiї нацiональ-ного плану соцiально-економiчного розвитку. Найчастiше здiйснюється допарламентський контроль.
Свої особливостi має парламентський контроль за виконанням бюдже-ту в Скандинавських країнах i Фiнляндiї. Тут парламенти з урахуванням своєї партiйно-фракцiйної органiзацiї обирають вiд трьох (в iсландiї) до два-надцяти (у Швецiї) ревiзорiв. Тим самим забезпечується участь у вiдповiднiй контрольнiй дiяльностi опозицiйних партiй. Свої доповiдi ревiзори переда-ють до парламенту або до його постiйної комiсiї з фiнансово-бюджетних пи-тань. У разi схвалення рекомендацiй парламенту уряд зобов'язаний на на-ступнiй сесiї iнформувати представницький орган про вжитi заходи.
У Великобританiї, фiнансовий звiт уряду спочатку розглядає спецiальна посадова особа — генеральний контролер i ревiзор. Ця посадо-ва особа призначається прем'єр-мiнiстром за резолюцiєю нижньої палати
213
парламенту i здiйснює свої повноваження вiд її iменi. З метою забезпечен-ня незалежностi генерального контролера i ревiзора вiд уряду законодавче встановлено, що вiн може бути усунутий з посади тiльки за поданням обох палат парламенту. Такий порядок визначений i для тих, хто займає поса-ди суддiв вищих судiв. Характерно, що в Нiдерландах члени рахункової па-лати також прирiвненi до суддiв щодо порядку їх звiльнення з посади, а в iспанiї та ФРН рахункової палати користуються незалежнiстю судiв.
Що ж до генерального контролера i ревiзора Великобританiї, то го-ловним завданням його є аналiз фiнансових звiтiв мiнiстерств та державних установ. За результатами цього аналiзу перiодично готується доповiдь гене-рального контролера i ревiзора у спецiальному комiтетi палати громад — комiтетi публiчної звiтностi. Цей комiтет виконує тi самi функцiї, що й постiйнi комiсiї з фiнансово-бюджетних питань в iнших парламентах. Комiтет публiчної звiтностi вивчає доповiдь генерального контролера i ревiзора i може деякi з найскладнiших питань виносити на розгляд палати громад. Близькi або подiбнi процедури контролю за урядовою дiяльнiстю у фiнансово-бюджетнiй сферi встановленi i в iнших англомовних країнах з парламентарними формами правлiння.
У США головною особою у сферi контролю за вiдповiдною дiяльнiстю органiв виконавчої влади є генеральний контролер, якого при-значає президент з сенату. У кiнцi кожного фiнансового року вiн подає конгресу доповiдь. Водночас генеральний контролер має право консультувати конгрес з приводу тих чи iнших статей державного бюджету на наступний рiк.
Характеризуючи вiдносини мiж законодавчою i виконавчою владою у фiнансово-бюджетнiй сферi, слiд вказати на можливiсть так званого утри-мання коштiв — вiдмови президента повнiстю або частково виконувати бю-джет, прийнятий конгресом. Таким правом президент США за конституцiєю не надiлений, але iнодi вiн вдається до вiдповiдних дiй на практицi.
У 70-i роки XX ст. подiбна практика була законодавче обмежена. Згiдно з iснуючим на сьогоднi положенням, президент, якщо вiн вирiшив, що певна частина бюджетних асигнувань не повинна витрачатись, зобов'яза-ний звернутися до конгресу iз спецiальним посланням про змiну в бюджетi. Якщо протягом 45 днiв конгрес не прийме вiдповiдного закону, бюджетнi кошти мають бути витраченi. Президент може також ставити питання про продовження строкiв реалiзацiї тiєї чи iншої статтi бюджету, а конгрес шля-хом прийняття однiєю з його палат резолюцiї може вимагати невiдкладно-го її виконання. Все це допомагає збалансувати взаємовiдносини законодав-чої i виконавчої влади за змiстом положень основного закону.
i
214
§ 5. Компетенцiя урядiв. Урядова правотворчiсть
' Реальну вагу уряду в державному механiзмi, його справжнi владнi функцiї можна визначити тiльки на основi аналiзу компетенцiї. Компе-тенцiя уряду в конституцiях визначається по-рiзному. 1 У парламентарних монархiях, де дiють так званi старi конституцiї, регламентацiю компетенцiї урядiв зведено до формули . Ця формула аж нiяк не вiдповiдає реалiям державно-'полiтичного життя. До того ж вона нiчого не дає для визначення предмет-ного змiсту повноважень урядiв. Її можна вважати конституцiйною фiкцiєю, 'хоч iнодi говорять про монарха. У парламентарних монархiях, конституцiї яких вiднесенi до новiтнiх, встановлено, що вико-(навчу владу здiйснює уряд (Японiя), або що уряд здiйснює внутрiшню ^полiтику i керує цивiльною та вiйськовою адмiнiстрацiєю (iспанiя). В дея-'ких парламентарних республiках, основнi закони яких були прийнятi пiсля i другої свiтової вiйни, немає навiть натяку не тiльки на предмет компетенцiї; урядiв, а й на їхню роль у здiйсненнi державної влади. Зокрема, в консти-туцiях Грецiї, iталiї i ФРН йдеться тiльки про порядок формування урядiв, їхню вiдповiдальнiсть та деякi засади урядової органiзацiї.
Мало чим вiдрiзняється i визначення компетенцiї урядiв у консти-туцiях, прийнятих у країнах iз змiшаною республiканською формою правлiння. Так, у ст. 20 Конституцiї Францiї записано, що . Але якщо тут обсяг вiдповiдної регламен-тацiї цим практично i вичерпується, то в Конституцiї Португалiї є спецiальна глава, де досить докладно висвiтлено урядовi повноваження. Вiдносно детально про компетенцiю урядiв йдеться в конституцiях дер-жав Центральної i Схiдної Європи, а також у конституцiях деяких з тих держав, що утворилися на теренi колишнього СРСР. Наприклад, у ст. 119 Конституцiї Словаччини зафiксованi основнi повноваження уряду, пе-релiк яких поданий у дванадцяти пунктах.
У президентських республiках, зокрема в США, вiдповiдне регулю-вання стосується самого президента. Проте за своїм характером воно мало чим вiдрiзняється вiд регламентацiї урядових повноважень в iнших країнах. Так, ст. 2 Конституцiї починається словами: , далi в загальному виглядi ви-значаються деякi повноваження президента у вiдповiднiй сферi.
У цiлому слiд пiдкреслити, що основнi закони багатьох держав не визначають предметну компетенцiю урядiв. У конституцiйних текстах не знайти i положень, на основi яких можна було б визначити фактичний обсяг урядових повноважень. Вони здебiльшого мiстять загальнi поло-
ження, якi iнодi мають фiктивний характер. Усе це не є випадковим i аж нiяк не свiдчить про недосконалiсть конституцiйно-правового регулюван-ня суспiльних вiдносин. Узагальненiсть i абстрактнiсть конституцiйної регламентацiї дає змогу концентрувати саме у органiв виконавчої влади основнi повноваження при збереженнi формальних засад, пропонованих конституцiйною теорiєю.
Тому для визначення реальної компетенцiї урядiв потрiбно було б розглянути їхню практичну дiяльнiсть. Не ставлячи це собi за завдання, слiд зазначити, що головним напрямом такої дiяльностi є реалiзацiя функцiй державного управлiння. Для цього утворюється розгалужений адмiнiстративний апарат, який контролюється урядом i є, по сутi, його компонентом. Цей апарат настiльки широко охоплює рiзнi сторони суспiльного життя, що для багатьох вiн асоцiюється з державним ме-ханiзмом, а його дiяльнiсть — з державною дiяльнiстю в цiлому.
Однiєю з традицiйних функцiй уряду вважається виконання за-конiв, прийнятих парламентом. Однак уряди активно втручаються в дiяльнiсть органiв законодавчої влади. Як було показано, уряди мають достатнi можливостi спрямовувати" i контролювати законодавчий процес. Водночас вони самi займаються правотворчiстю.
В англосаксонських i континентальних системах права прийнятi рiзнi пiдходи до урядової правотворчостi. Зокрема, по-рiзному сприймається по-няття так званого делегованого законодавства.
У континентальнiй Європi до актiв делегованого законодавства вiдне-сенi лише тi, що мають силу закону. Саме ж парламентське делегування нерiдко здiйснюється на основi конституцiйних положень, хоча досить по-ширеною є фактична передача законодавчих повноважень уряду.
Вперше теоретичну конструкцiю подiбного парламентського деле-гування повноважень було запропоновано ще в XIX ст. Однак характеру постiйного явища воно набуло пiсля другої свiтової вiйни, коли його мож-ливостi були визнанi й закрiпленi в основних законах ряду держав. На сьогоднi делегування законодавчих повноважень стало не тiльки постiйним, а й майже загальним явищем у конституцiйнiй практицi бiльшостi країн. При цьому конституцiї звичайно чiтко не розмежовують сфери тих законодавчих повноважень, якi за будь-яких умов залишають-ся за парламентом, i тих, якi можуть бути делегованi уряду.
Пiдставою для передання парламентських повноважень є закон. Це може бути спецiальний закон, хоча звичайним є встановлення вiдповiдних застережень у поточному законодавствi. iнодi спецiальнi закони про делегу-вання приймаються за тiєю самою процедурою, що й поправки до консти-туцiї (Угорщина, Фiнляндiя). Закони визначають принципи та умови деле-гування, його строки, суб'єктiв тощо.
216
Загальний змiст принципiв та умов делегування iнодi мiститься в ^ дих конституцiях. Там, де конституцiї не передбачають цих принципiв i умов, останнi формулюються в конституцiйнiй теорiї. Прикладом можуть Йути Данiя i Швейцарiя, де делегування законодавчих повноважень уряду iважається можливим за умов . Це, по сутi, оз-начає, що делегування може здiйснюватися практично довiльно. Водночас ронституцiї далеко не завжди встановлюють засоби ефективного контролю 8 боку представницького органу за вiдповiдною правотворчiстю уряду. В теорiї нерiдко розглядається можливiсть зловживання урядом наданими йому повноваженнями, а саме делеговане законодавство асоцiюється з пев-Цною загрозою здiйснення парламентом своєї головної функцiї.
Конституцiї, що визнали iнститут делегованого законодавства, по-рiзному регламентують порядок передання парламентом своїх повнова-жень. У Францiї уряд може звернутися до парламенту з проханням дати.йому дозвiл шляхом прийняття спецiальних актiв — ордонансiв — здiйсни-їТи заходи, вiднесенi до сфери законодавчої влади. На практицi їх пiдписує ^президент, що пiдтверджує його сполученiсть з урядовою дiяльнiстю. Строк дiї ордонансiв встановлюється законами, що санкцiонують їх прийняття.
Ордонанси можуть змiнювати законодавство. Протягом строку деле-гування парламент не може їх змiнювати. Ордонанси набувають чинностi пiсля офiцiйного опублiкування їх i втрачають силу, якщо законопроект про їх затвердження не буде внесений урядом до закiнчення визначеного строку або якщо цей законопроект не буде прийнятий парламентом. Пiсля закiнчення строку делегування Ордонанси з питань, що вiднесенi до сфери компетенцiї законодавчої влади, можуть бути змiненi лише законом. Ха-рактерно, що на перехiдний перiод пiсля прийняття Конституцiї Францiї 1958 р. саме Ордонанси були тiєю правовою формою, на основi якої забез-i печувались утворення i дiяльнiсть нового державного механiзму. | Можливостi делегування законодавчих повноважень передбачають i основнi закони деяких iнших держав. Так, в iталiї воно може бути здiйсне-не за умов визначення його принципiв i критерiїв. Парламент може деле-гувати уряду право законотворчостi з будь-яких питань, за винятком тих, i якi самою конституцiєю вiднесенi виключно до його компетенцiї, а саме: продолжение
--PAGE_BREAK--
прийняття конституцiйних законiв, законiв щодо затвердження бюджету та фiнансового звiту, а також законiв, що санкцiонують ратифiкацiю мiжнародних договорiв. Механiзм делегування законодавчих повноважень передбачає, що вiдповiднi акти уряду втрачають силу з моменту їх прий-няття, якщо вони не були затвердженi парламентом протягом 60 днiв пiсля їх офiцiйного опублiкування. Урядовi акти, виданi на основi делегованих повноважень, мають назву законодавчих декретiв.
217
В iспанiї акти, якi приймає уряд на основi делегування, також нази-вають законодавчими декретами. Парламент не може передавати повнова-ження на правотворчiсть з питань, якi регулюються органiчними законами. Це насамперед питання основних прав i свобод, виборчого права, автономiї тощо. Конституцiя визначає принципи, форми i механiзм делегування, близькi до встановлених в iталiйському основному законi. На вiдмiну вiд Францiї, де парламент, передавпiи певну галузь законодавчого регулювання урядовi, безумовно вiдмовляється вiд своїх повноважень до закiнчення стро-ку вiдповiдного делегування, тут така вiдмова не визнається. У випадках, коли внесений у парламент законопроект суперечить змiсту делегування, можлива вiдмiна або часткова змiна закону, що встановив це делегування.
У Португалiї урядовi акти делегованого характеру мають назву дек-ретiв-законiв. Конституцiйне визначено, що делегування законодавчих функцiй уряду може мати мiсце тiльки один раз. Водночас припускається поетапне використання делегованих повноважень. Декрети-закони втрача-ють силу разом з вiдставкою уряду, який їх видав, а також по закiнченнi легiслатури парламенту, що здiйснив делегування, або пiсля його достро-кового розпуску. Визначений рiзний порядок затвердження декретiв-за-конiв, прийнятих пiд час роботи парламенту i введених у перiод парла-ментських канiкул або перерв мiж сесiями.
Вiдповiднi норми можна знайти в основних законах деяких iнших держав. Так, у Польщi нижня палата парламенту може надати уряду пов-новаження на видання розпоряджень, що мають силу закону, прийнявши для цього спецiальний закон абсолютною бiльшiстю голосiв. Закон про де-легування повноважень має визвачати предмет регулювання i строки ре-алiзацiї цих повноважень. Уряду не можуть бути переданi повноваження на видання розпоряджень щодо змiни конституцiї, виборiв президента i де-путатiв парламенту та представницьких органiв мiсцевого самоврядування, а також прийняття державного бюджету, ратифiкацiї найважливiших мiждержавних договорiв i регламентацiї окремих прав громадян. Урядовi розпорядження вiдповiдного характеру пiдписує президент, який може у двотижневий строк повернути їх уряду. Тим самим делегатами парла-ментських повноважень можна вважати як уряд, так i президента.
iдея парламентського делегування повноважень сприймається од-нозначно далеко не завжди. Зокрема, в державно-правовiй теорiї ФРН де-леговане законодавство номiнальне не визнається. З iншого боку, консти-туцiйне встановлено, що закон може уповноважити уряд або окремого мiнiстра видавати постанови. Прз цьому мають бути визначенi змiст, цiлi i обсяг делегованих повноважень. Конституцiйна норма уможливлює навiть так зване субделегування: (ст. 80).
218
Свої особливостi має вiдповiдна практика органiв законодавчої i ви-конавчої влади у США. Тут делегування теоретично не припускається че-рез те, що передання повноважень суперечило б принципу жорсткого подiлу влад. Такий пiдхiд пiдтриманий i судовою практикою. Але вже з початку XX ст. суди, залишаючись на позицiї заперечення делегування Законодавчих повноважень конгресом, визнали прийнятним i таким, що ие суперечить конституцiї, передання президенту та iншим органам вико-яавчої влади повноважень на видання постанов, правил та iнших норма-iТивних актiв. У конституцiйнiй теорiї подiбнi делегованi конгресом пов-новаження називаються квазiзаконодавчими.
Надання квазiзаконодавчих повноважень органам виконавчої влади США не пов'язується з контролем за реалiзацiєю їх з боку конгресу. Проте аакони, якi передбачали делегування таких повноважень, iнодi мiстили по-доження про те, що вiдповiднi акти виконавчої влади ще до набуття ними чинностi треба подавати конгресу. Конгрес не мiг змiнювати цi акти, але во-ни набували чинностi лише за умов, якщо палати протягом певного строку не приймали резолюцiї, якi заперечували необхiднiсть подiбної правотвор-чостi. Така практика довгий час була вiдома як законодавче вето. Однак на початку 80-х рокiв XX ст. верховний суд визнав її протиконституцiйною.
Значно рiзняться теорiя i практика парламентського делегування у Великобританiї та багатьох iнших англомовних країнах з парламентарни-ми формами правлiння. На вiдмiну вiд країн континентальної Європи, у Ве-ликобританiї для парламенту не iснує формальних обмежень у делегуваннi своїх повноважень. Водночас передання повноважень зовсiм не означає, що вiдповiдне питання виключається з компетенцiї парламенту. Всi акти, прийнятi на основi парламентського делегування, називаються делегова-ним законодавством.
Нинi у Великобританiї прийнято тезу, за якою всi парламентськi акти є законами, але не всi закони є парламентськими актами. За змiстом цiєї тези поняття закону охоплює i делеговане законодавство.
Вiдмiннiсть мiж парламентськими актами й актами делегованого законодавства вбачається насамперед у тому, що першi не можуть бути предметом ревiзiї в судi, суд лише тлумачить їх. Другi ж застосовуються тiльки тодi, коли суд визнає їх такими, що не суперечать вiдповiдним парламентським актам щодо делегування. Тому делеговане законодавство нерiдко називають пiдпорядкованим законодавством.
Суб'єктами делегування визнаються насамперед монарх та окремi | члени уряду. Найбiльш авторитетними актами делегованого законодавст-i ва вважаються накази короля (королеви) в таємнiй радi. Формально деле-гатом у таких випадках виступає глава держави, хоч, як зазначалося,
' 219
вiдповiднi акти розробляє уряд, i вони по сутi в формою його прааотвор-чостi. Значно бiльше рiзних за назвами актiв, якi на основi делегованих повноважень видають безпосередньо члени уряду.
Важливим елементом парламентського делегування є контроль за вiдповiдними актами з боку парламенту. Реально у Великобританiї iснує двi форми такого контролю. По-перше, на контроль до палат парламенту передаються акти делегованого законодавства, що вже набули чинностi. Протягом 40 днiв з моменту представлення такого акта в парламентi кож-на з палат може його вiдмiнити. Проте всi дiї, вчиненi на основi цього ак-та до його скасування, вважаються законними. По-друге, акт делеговано-го законодавства передається до палат парламенту у виглядi проекту, i во-ни затверджують його шляхом прийняття спецiальних резолюцiй. До де-легованого законодавства, прийнятого членами уряду, звичайно застосо-вується перша з названих форм парламентського контролю.
Не менш поширеним рiзновидом урядової правотворчостi є рiзного роду нормативнi акти, введенi на основi i на виконання законiв. Вва-жається, що цi акти приймаються за власними повноваженнями органiв виконавчої влади, зокрема уряду, i є за своїм характером пiдзаконними актами. Вiдповiдна практика вiдома як здiйснення регламентарної влади, а подiбнi акти, незалежно вiд їхнiх конкретних назв, визначаються як регламентарнi акти, або регламенти,
Концепцiя регламентарної влади вперше була сформульована в XIX ст. у Францiї. З часом вона знайшла вiдображення в державно-пра-вовiй теорiї i практицi багатьох країн. З позицiй змiсту цiєї концепцiї регламентарнi акти є не законодавчими, а адмiнiстративними норматив-но-правовими актами. Вони не можуть змiнювати або вiдмiняти закони. З iншого боку, регламентарнi акти покликанi забезпечити застосування законiв. Вони приймаються органами виконавчої влади для розвитку за-конодавчих актiв, доповнюють i конкретизують їх.
Досить типовою є практика прийняття регламентарних актiв у Францiї. Основний закон цiєї держави визначає сферу таких актiв лише в загальному виглядi. Найзначнiшими серед них є декрети. Вони можуть навiть змiнювати закони, прийнятi з питань, не вiднесених до сфери за-конодавства, для чого потрiбний висновок органу конституцiйного конт-ролю — конституцiйної ради.
Компетенцiя видавати декрети належить прем'єр-мiнiстру. Саме вiн, згiдно зi ст. 21 Конституцiї Францiї, . Однак глава уряду реалiзує рег-ламентарну владу iз застереженнями, встановленими в ст. 13, де сказано, що президент пiдписує декрети, якi були обговоренi в урядi. Поряд з цим
220
внує практика прийняття декретiв самим президентом на його розсуд i iез будь-якого обговорення. Цi декрети також вiднесенi до регламентар-iих актiв. Крiм того, регламентарний характер можуть мати мiнiстерськi постанови, циркуляри та iнструкцiї. Подiбна система регламентарних iктiв вiдповiдає внутрiшнiй iєрархiї органiв виконавчої влади.
В iталiї уряд також може за власним правом видавати рiзнi регла-еентарнi акти. До того ж йому наданi конституцiйнi повноваження прий-мати так званi декрети-закони, що вiдмiняють законодавчi акти або ок-|ремi їх положення. Декрети-закони видаються урядом у випадках особли-вої необхiдностi й термiновостi i мають силу закону. Вони повиннi бути поданi до парламенту для затвердження в день їх прийняття. Декрети-за-кони парламент розглядає протягом 60 днiв i затверджує або скасовує їх. Однак у будь-якому випадку пi акти створюють вiдповiднi юридичнi наслiдки з моменту їх видання.
Прийняття аналогiчних актiв та затвердження їх з використанням близьких за змiстом i характером процедур передбачене в конституцiях, прийнятих в деяких iнших країнах iз змiшаною республiканською i пар-ламентарними формами правлiння.
До сфери урядової правотворчостi регламентарного характеру слiд вiднести i деякi нормативно-правовi акти глав держав, що мають силу за-кону. Прийняття таких актiв звичайно пов'язане з надзвичайними обста-винами (надзвичайний або воєнний стан тощо), якi перешкоджають нор-мальнiй роботi парламенту.
Так, у Данiї i iсландiї в перiоди мiж сесiями парламентiв глави дер-жав можуть видавати так званi тимчасовi закони. Цi акти парламенти розглядають вiдразу пiсля поновлення їхньої роботи. В Грецiї i Словенiї пре-i зиденти за надзвичайних обставин i за пропозицiєю урядiв можуть прийма-I ти декрети, що мають силу закону. Цi декрети у визначений строк мають бути переданi для парламентського затвердження. Водночас вони потребу-ють контрасигнування. В Естонiї вiдповiднi укази президента контрасигну-ються прем'єр-мiнiстром i головою парламенту. За своєю природою всi цi акти є формами урядової правотворчостi, хоча нерiдко вони вiдображають i власне волевиявлення глав держав.
У США, крiм переданих конгресом квазiзаконодавчих повнова-жень, за президентом визнають власнi повноваження на видання право-вих актiв. Згiдно з конституцiйною теорiєю, цi акти не повиннi суперечи-ти законам i зачiпати питання, вiднесенi виключно до сфери законодав-чої влади. Рiшення про те, чи вiдповiдає таким вимогам нормативно-пра-вовий акт президента, приймає суд.
Власне урядова правотворчiсть має мiсце навiть у Великобританiї,
221
хоч зовнi вона не узгоджується з прийнятою тут концепцiєю делегованого законодавства. Вiдповiднiй дiяльностi уряду служить так звана королiвська прерогатива — сукупнiсть правомочностей, якi формально належать монар-ху, а фактично реалiзуються урядом. Прерогатива є своєрiдним рудимен-том широких владних правомочностей монархiв феодальних часiв. Нинi во-на майже повнiстю втратила своє первiсне значення i позначає повноважен-ня, що належать i здiйснюються урядом. Акти, прийнятi на основi ко-ролiвської прерогативи, звичайно мають тi самi назви, що й акти делегова-ного законодавства. Всi вони пiдлягають судовому контролю.
Отже, нормативно-правовi акти органiв виконавчої влади, незалеж-но вiд їх формального походження та методiв i засобiв введення, майже завжди приймаються з iнiцiативи урядiв. Роль парламентiв навiть у ситу-ацiї з делегованим законодавством в цiлому пасивна. Все це пiдтверджує загальний висновок про те, що уряд займає домiнуюче мiсце в державно-му механiзмi i реалiзує найважливiшi владнi функцiї.
Роздiл IX
'ЛАВА ДЕРЖАВИ
§ 1. Особливостi
конституцiйного статусу глав держав
Одним з найважливiших еле-ментiв державного механiзму є глава держави — особа, яка займає фор-мально вище мiсце в структурi дер-жавних iнститутiв i водночас здiйснює функцiю представництва самої держави в цiлому. З iншого бо-ку, глава держави розглядається як один з вищих органiв держави. продолжение
--PAGE_BREAK--
iнститут глави держави виник i сформувався у перiод становлення су-часної державностi. Але його генеза пов'язана з феодальною державою i навiть з бiльш раннiми часами, коли монарх (правитель) не тiльки виступав у ролi верховного носiя влади, а й ото-тожнювався з самою державою. Юри-дичний статус i полiтичне значення сучасного глави держави залежать вiд форми державного правлiння, прийня-тої в тiй чи iншiй країнi. Його реаль-на роль у здiйсненнi влади багато в чо-му зумовлена також iснуючим у країнi полiтичним режимом.
Статус монарха характери-зується насамперед тим, що вiн влада-рює за власним правом. Його влада є непохiдною вiд волевиявлення яко-гось iншого державного органу або ви-борчого корпусу, що притаманне рес-публiкам. У конституцiях бiльшостi монархiй мiстяться положення про те, що монарх не несе полiтичної вiдповiдальностi за свої дiї як глави держави або як формального глави виконавчої влади. Вважається, що вiн
223
дiє за порадою своїх мiнiстрiв, якi i несуть вiдповiдальнiсть. Механiзм та-ких взаємовiдносин глави держави i уряду забезпечується вимогою контр-асигнування актiв монарха главою або членами уряду. Водночас проголо-шується недоторканнiсть особи монарха, яка насамперед означає, що вiн не може бути звинувачений у порушеннi норм права i є непiдсудним. Недотор-каннiсть монарха знаходить вияв i в тому, що посягання на його особу зви-чайно вiдносять до тяжких злочинiв. Так, у Великобританiї такi посягання квалiфiкуються як державна зрада. Все це вiдбиває сучасне сприйняття фео-дального принципу, за яким .
Особливiстю конституцiйного статусу монарха є наслiдування його влади представниками правлячої династiї. Порядок престолонаслiдуван-ня, як правило, визначається конституцiями. В розвинутих країнах з парламентарно-монархiчною формою правлiння прийнятi три системи престолонаслiдування: салiчна (Бельгiя, Норвегiя, Японiя), кастильська (Великобританiя, Данiя, iспанiя, Швецiя) та австрiйська (Нiдерланди).
За салiчною системою наслiдування престолу здiйснюється тiльки чо-ловiками за правом первородства. Кастильська система вiддає перевагу чо-ловiкам, хоч визнає право наслiдування престолу i за жiнками. Австрiйська ж система зумовлює наявнiсть такого права у жiнок лише в тому випадку, коли вiдсутнi законнi претенденти на престол чоловiчої статi. Питання пре-столонаслiдування лише здаються малозначущими. Вiд їх вирiшення може залежати полiтична доля самої монархiї. iсторiя знає випадки виникнення кризових i навiть конфлiктних ситуацiй у суспiльствi через вакантнiсть пре-столу монарха.
Вакантнiсть престолу, незалежно вiд її причин, завжди має певнi юридичнi наслiдки. Одним з таких наслiдкiв може бути встановлення ре-гентства, тобто тимчасового правлiння iншої особи або групи осiб (ре-гентська рада) замiсть монарха. Конституцiї багатьох парламентарних мо-нархiй регламентують порядок встановлення регентства та його здiйснен-ня. Регентство може бути встановлене i за умов тимчасової недiєздатностi монарха, його малолiтства та в деяких iнших випадках. iнодi воно вико-нує роль гнучкого полiтичного iнституту.
Конституцiї бiльшостi парламентарних монархiй вiдносять вирiшен-ня питання про замiщення вакантного престолу монарха за умов вiдсутностi законних спадкоємцiв до компетенцiї парламентiв. Усунути монарха з пре-столу юридичними засобами практично неможливо, але його можна приму-сити зректися престолу. Новiтня iсторiя знає також немало випадкiв, коли монарха усували з престолу за наслiдками кардинальної змiни полiтичної системи i державного ладу (Болгарiя, Грецiя, iталiя, Румунiя тощо).
224
До особливостей конституцiйного статусу монарха слiд також; вiднести наявнiсть у нього спецiальних особових прав, пiльг i привiлеїв, зокрема права на титул. Прийнятi такi титули монархiв, як iмператор, король, великий герцог, князь, султан, емiр тощо, до яких звичайно до-| дають рiзнi почеснi iменування монарха, назви територiальних володiнь |, та в яких вказують на династичнi зв'язки. В нашi днi значення монаршого титулу в розвинутих країнах суто формальне.
i Одним з особових прав монарха є право на державне утримання за, рахунок так званого цивiльного листа — особливої статтi у державному: бюджетi, де визначенi кошти на утримання монарха, а також звичайно i його найближчих родичiв та двору. Передбачає цивiльний лист i деякi | iншi витрати, пов'язанi з iнститутом монархiї. За своєю природою вiн не стосується майна, що є у власностi монарха та його сiм'ї.
Однiєю з особливостей статусу монарха є те, що в конституцiях дея-ких держав встановлюється вимога належностi монарха до офiцiйної церкви (Великобританiя, Данiя, Норвегiя, Швецiя). Аналогiчнi положення можна знайти в конституцiях, прийнятих у так званих мусульманських країнах, форма правлiння яких визначається як дуалiстична монархiя (Бахрейн, Йор-данiя, Катар, Кувейт, Марокко). Цiєї умови додержуються i в абсолютних мо- нархiях, де не iснує конституцiй (Оман, Саудiвська Аравiя). Нерiдко монар-хи проголошуються духовними лiдерами на теренах своїх країн.
На вiдмiну вiд монарха, главу держави в республiцi — президента — ': обирають. Як зазначалося, порядок обрання президента залежить вiд прий-; нятої форми державного правлiння. У президентських республiках i країнах
iз змiшаною республiканською формою правлiння главу держави обирають. шляхом проведення загальних виборiв, якi звичайно мають прямий харак-тер, хоча трапляються i винятки.
До останнiх слiд вiднести порядок обрання президента США. Гро-мадяни цiєї держави обирають безпосередньо так званих вибiрникiв. У свою чергу, вибiрники утворюють колегiю, яка обирає президента. Кож-ний штат США має в колегiї вибiрникiв стiльки мiсць, скiльки вiд нього обирається конгресменiв i сенаторiв. Три вибiрники представляють феде-ральний округ Колумбiя.
Полiтичнi партiї висувають у кожному штатi свiй список вибiрникiв, якi мають пiдтримати вiдповiдного кандидата у президенти. Громадяни, го-лосуючи за одного з кандидатiв у президенти, фактично голосують за увесь список вибiрникiв, що пiдтримують його i кандидата у вiце-президенти. Список вибiрникiв, за який було подано найбiльшу кiлькiсть голосiв у кон-кретному штатi, вважається обраним. Вибiрники у визначений день збира-ються в столицi штату для пiдтвердження свого вибору.
225
Зi штатiв завiренi результати голосування вибiрникiв надсилають-ся головi сенату федерального конгресу, який оголошує їх на спiльному засiданнi палат.
Пiсля цього проводиться офiцiйне пiдрахування усiх голосiв вибiрникiв. Обраним вважається той кандидат у президенти, хто одержав абсолютну бiльшiсть голосiв вибiрникiв. Якщо жодний з кандидатiв не одержав такої бiльшостi, то палата представникiв безпосередньо обирає президента з числа трьох осiб, якi балотувались i отримали найбiльшу пiдтримку за результатами голосування вибiрникiв. При цьому голоси по-даються по штатах, i представники кожного штату мають один голос. Для обрання президента СiЛА потрiбна бiльшiсть голосiв усiх штатiв.
За вiдповiдних умов сенат обирає вiце-президента з числа двох кан-дидатiв. Сенатори на таких виборах голосують iндивiдуально.
Характеризуючи порядок виборiв президента СiЛА, слiд зазначити, що за прийнятою тут виборчою системою кандидат, пiдтриманий вiдносною бiльшiстю виборцiв, одержує всi голоси вибiрникiв вiд даного штату. Такий порядок може призвести до спотворення загальної картини результатiв ви-борiв. Теоретично навiть можливо, що кандидат у президенти одержить бiльшiсть голосiв виборцiв у масштабах країни, але програє вибори. За умов такого порядку виборiв вирiшальне значення має перемога у найбiльших за кiлькiстю населення штатах, здобута навiть на основi фак-тичної меншостi поданих голосiв виборцiв.
Крiм США, представницький орган виконує роль своєрiдного резерв-ного засобу обрання президента в деяких iнших президентських рес-публiках. Так, у Чилi президента обирають шляхом загальних прямих ви-борiв. Якщо жодний з кандидатiв не набере на цих виборах бiльшостi пода-них голосiв, президента обирає парламент з числа двох кандидатiв, якi одер-жали найбiльшу кiлькiсть голосiв за їх результатами.
Однак звичайною є все ж таки практика встановлення абсолютно ре-зультативних процедур визначення волi виборчого корпусу на загальних виборах президента. Прикладом може бути процедура обрання президента Францiї. Глава держави тут обирається на основi абсолютної бiльшостi по-даних голосiв виборцiв. Якщо жоден з кандидатiв не одержав такої пiдтримки, проводиться другий тур голосування, в якому беруть участь два кандидати, за яких було подано найбiльше голосiв у першому турi.
У парламентарних республiках глава держави обирається шляхом проведення непрямих виборiв, якi звичайно мають багатоступiнчастий ха-рактер. Воля виборцiв опосередковується парламентом або створеною на йо-го основi спецiальною колегiєю. Як правило, для обрання президента парла-ментом або спецiальною колегiєю в першому турi голосування потрiбна
226
| квалiфiкована (2/3 або 3/5) бiльшiсть їх складу, а за її вiдсутностi — абсо-лютна бiльшiсть у другому чи подальших турах. У ФРН обраною вва-жається особа, яка одержала абсолютну бiльшiсть голосiв членiв так званих федеральних зборiв. Якщо за результатами двох голосувань жодний з кан-дидатiв не одержав такої бiльшостi, обраним вважається той, за кого пiд час наступного голосування у федеральних зборах подано найбiльше голосiв. [: Для обрання на пост президента практично в усiх країнах встановлено бiльш високий вiковий ценз, нiж для пасивного виборчого права на ' парламентських виборах. Звичайно це 35 рокiв (Австрiя, iрландiя, iсландiя, Португалiя, бiльшiсть країн Центральної i Схiдної Європи, США та iншi президентськi республiки). Нерiдко встановлюється i вищий ценз: 40 рокiв (Болгарiя, Грецiя, Естонiя, Латвiя, Литва, Туреччина, Чехiя, ФРН тощо) або навiть 50 рокiв (iталiя). З iншого боку, у Францiї вiковий ценз для кандидатiв у депутати нижньої палати парламенту i у президенти встановлено у 23 роки. Але це є майже винятком.
Конституцiї i виборче законодавство визначають i деякi iншi цен-зи. Так, кандидат у президенти Литви повинен мешкати в країнi протя-гом трьох останнiх перед виборами рокiв. Кандидат у президенти Грецiї повинен бути громадянином цiєї країни i мати батька — грецького гро-мадянина. При цьому вiдповiдного громадянства вiн має набути не пiзнiше, нiж за п'ять рокiв до свого балотування. Кандидат у президенти Болгарiї зобов'язаний мешкати в країнi протягом останнiх п'яти рокiв пе-ред балотуванням. В Узбекистанi вiдповiдний строк вдвiчi, а в Киргиз-станi — втричi бiльший. В Казахстанi, Молдовi i Росiї вимога постiйного проживання кандидата у президенти не пов'язується з датою проведення виборiв. У США не може балотуватися на виборах президента особа, яка не є громадянином цiєї держави за народженням i не проживала постiйно на її територiї протягом 14 рокiв.
Строк повноважень президентiв звичайно варiюється вiд чотирьох до семи рокiв. Зокрема, чотирирiчний строк встановлений в конституцiях iсландiї, Молдови, Росiї, Румунiї, Угорщини i США, п'ятирiчний — Грецiї, iндiї, Кiпру, Португалiї, ФРН, бiльшостi країн Центральної i Схiдної Європи, а також тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР, шестирiчний — Австрiї, Мексики i Фiнляндiї, семирiчний — iрландiї, iталiї, Туреччини i Францiї. В Європi тiльки в Латвiї строк повноважень президента становить три роки.
У країнах, що розвиваються, прийнятi аналогiчнi строки повнова-жень глав держав. Однак новiтня iсторiя знає немало прикладiв, коли кон-кретна особа проголошувалася президентом безстрокове (Фiлiппiни) або довiчним президентом (Екваторiальна Гвiнея, Тунiс, Уганда тощо). У дея-
227
ких випадках пiд час проголошення республiканської форми правлiння певну особу прямо в конституцiї визнавали президентом (Гамбiя, Замбiя, Кенiя, Малавi тощо). iнодi цю особу з часом також проголошували довiчним президентом.
Конституцiї багатьох держав встановлюють обмеження на переоб-рання президентiв. У Мексицi не припускається навiть повторне обрання однiєї i тiєї самої особи. В iрландiї, США i в багатьох iнших країнах од-на особа не може бути обрана президентом бiльше двох разiв. В Австрiї i ФРН, а також у бiльшостi країн Центральної i Схiдної Європи можливим визнається тiльки одне переобрання президента пiсля закiнчення першо-го строку його перебування на цьому посту. Це не заперечує можливостi з часом знову балотуватися на виборах президента. Вiдповiднi обмеження встановленi в конституцiях держав, що утворилися на теренi колишньо-го СРСР. У Конституцiї Португалiї застережено, що третє обрання прези-дентом однiєї i тiєї самої особи можливе лише тодi, коли пiсля закiнчен-ня другого строку перебування її на вiдповiдному посту мине п'ять рокiв.
Звичайно пост президента стає вакантним пiсля закiнчення строку повноважень особи, що його займала. Достроково вакантним цей пост мо-же стати внаслiдок смертi, недiєздатностi або добровiльної вiдставки пре-зидента, а також усунення його з поста через притягнення до вiдповiдаль-ностi у порядку iмпiчменту або iнших подiбних процедур. продолжение
--PAGE_BREAK--
iнодi встановлюється порядок дострокового усунення президента з поста на основi результатiв референдуму. В iсландiї такий референдум проводиться за рiшенням парламенту, прийнятим 3/4 його складу. В разi вiдхилення на референдумi пропозицiї парламенту, останнiй розпус-кається. В Австрiї референдум про усунення президента може бути прове-дений за вимогою так званих федеральних зборiв, якi є спiльним засiдан-ням палат парламенту. Федеральнi збори скликає глава уряду (канцлер) пiсля того, як це бiльшiстю в 2/3 голосуючих вирiшить нижня палата. Як-що вимога федеральних зборiв не одержить необхiдної пiдтримки на рефе-рендумi, це означає переобрання президента i призводить до розпуску нижньої палати. В обох країнах — в iсландiї i в Австрiї — у перiод мiж прийняттям рiшення про вiдповiдний референдум i проголошенням його результатiв президент не може виконувати свої функцiї.
Конституцiї по-рiзному визначають порядок замiщення поста прези-дента, що став достроково вакантним. У США прямим конституцiйним президента є вiце-президент. Останнiй не тiльки тимчасово замiщує президента пiд час його вiдсутностi або недiєздатностi, а й займає президентський пост у випадках його вакантностi через вiдставку чи смерть президента. Спiкер палати представникiв конгресу є другим пiсля
228
вiце-президента на замiщення поста президента. Однак найхарактернiшим є те, що на вiдмiну вiд переважної бiльшостi країн, де замiщення поста пре-. зидента здiйснюється тимчасово, до його дострокових виборiв, у США вiце-президент займає вiдповiдний пост до кiнця встановленого строку повнова-жень. У Мексицi i в деяких iнших президентських республiках у таких ви-падках пост займає обраний парламентом тимчасовий президент.
У парламентарних республiках передбачається тимчасове замiщення поста президента лише до нових виборiв, якi мають вiдбутися у найближ-чий, визначений конституцiєю, час. У Болгарiї та iндiї пост президента тимчасово замiщує вiце-президент, у бiльшостi країн — голова парламенту (нижньої палати), у Польщi — голова нижньої, а за ним i верхньої палати, в iталiї, Казахстанi, Румунiї, Францiї та Югославiї — голова верхньої па-лати парламенту. В Австрiї, Росiї, Словаччинi i Фiнляндiї вiдповiдне замiщення здiйснює глава уряду, а в iрландiї та iсландiї — спецiальна ко-легiя, до складу якої входять голови палат (парламенту), голова верховно-го суду (в iсландiї ще й глава уряду).
До особливостей конституцiйного статусу глави держави в деяких парламентарних республiках i республiках iз змiшаною формою правлiння вiднесене те, що тут утворюються спецiальнi органи, якi по-кликанi сприяти реалiзацiї президентами своїх повноважень: державна рада — в iрландiї i Португалiї, рада республiки — в Грецiї. В дiяльностi таких органiв певною мiрою долається дуалiзм виконавчої влади, роз-подiленої мiж президентом i урядом.
Так, в iрландiї президент може здiйснювати свої повноваження тiльки за пропозицiєю уряду, за винятком випадкiв, коли глава держави за конституцiєю дiє на власний розсуд або за консультацiєю чи згодою з дер-жавною радою. Зокрема, пiсля таких консультацiй президент може у будь-який час скликати парламент, звернутися до парламенту або нацiї з по-сланням, винести законопроект на референдум, передати прийнятий парла-ментом закон до верховного суду для визначення його вiдповiдностi консти-туцiї тощо.
В Португалiї державна рада уповноважує президента на розпуск парламенту i представницьких органiв автономних областей, на проголо-шення вiйни та укладення миру, а також на вирiшення ряду iнших важ-ливих питань. На звернення президента вона дає йому поради з проблем, що виникають у процесi реалiзацiї ним повноважень.
Дещо вiдмiнна за своєю природою рада республiки у Грецiї. Вона не є постiйно дiючим iнститутом i формується у випадках, передбачених конституцiєю, або тодi, коли глава держави вважає це за доцiльне. Рада республiки готує президенту висновки з питань формування уряду, якщо
229
жодна з полiтичних партiй не має абсолютної бiльшостi мiсць у парла-ментi, а також з питань розпуску представницького органу.
До складу рад входять рiзнi посадовi та iншi особи. Членами дер-жавної ради iрландiї е прем'єр-мiнiстр та його заступник, а також держав-ний радник з юридичних питань, який водночас представляє державу у су-довому процесi (генеральний аторней). Сюди також за згодою можуть бу-ти введенi тi особи, якi ранiше займали пости i посади президента, прем'єр-мiнiстра i голови вищого суду. Сам президент має право визначи-ти ще сiм членiв державної ради. У Португалiї до складу вiдповiдного ор-гану входять голова парламенту, прем'єр-мiнiстр, голова конституцiйного суду, проведор юстицiї (уповноважений парламенту з питань прав люди-ни), глави урядiв автономiй, а також усi колишнi президенти. У Грецiї по-тенцiйними членами ради республiки є прем'єр-мiнiстр, голова парламен-ту, лiдер головної опозицiйної партiї i всi колишнi президенти та прем'єр-мiнiстри. Очолюють цi ради глави вiдповiдних держав.
§ 2. Компетенцiя глав держав
Особливостi конституцiйного статусу глави держави визначають характер i обсяг його повноважень. У президентських республiках глава держави одержує свiй мандат вiд виборчого корпусу i завжди надiлений широкими i реальними владними повноваженнями. Тут президент є важ-ливою ланкою у державному механiзмi i вiдiграє чи не найголовнiшу роль у державно-полiтичному життi. Це стосується i глав держав у деяких країнах iз змiшаною республiканською формою правлiння.
У парламентарних республiках глава держави отримує мандат вiд парламенту, i його влада є похiдною. Вiн звичайно не має iстотних влад-них повноважень i реалiзує свою компетенцiю здебiльшого у взаємодiї з урядом. Статус такого президента в цiлому аналогiчний статусу глави держави у парламентарнiй монархiї.
Компетенцiя глави держави i його iнституцiональне значення нерiдко встановлюються в конституцiях у загальному виглядi. У ст. 87 Конституцiї iталiї записано, що . У Японiї iмператор виступає (ст. 1 Конституцiї). , — записано в ст. 28 За-
230
; кону про взаємовiдносини законодавчої i виконавчої влад, а також про мiсцеве самоврядування (так звана мала конституцiя Польщi). У ст. 2 Кон-ституцiї СiЛА зафiксовано, що . За наведеними положеннями основних законiв важко визначити предметну компетенцiю глав держав, хоч у них дано певнi орiєнтири. Аналiзуючи iншi конституцiйнi положення, вiдне-сенi до регламентацiї державного ладу, можна досить точно встановити змiст i обсяг цiєї компетенцiї.
iнодi конституцiї передбачають наявнiсть досить широких i значу-щих повноважень глав держав, хоч на практицi вони їх не реалiзують. Сказане передусiм стосується конституцiй бiльшостi парламентарних мо-нархiй. Звичайними є формули, за якими , i . Однак, як зазначалося, цi формули не вiдповiдають ре-альному становищу i є конституцiйними фiкцiями.
Водночас новiтнi конституцiї деяких держав не передбачають наяв-ностi будь-яких реальних владних повноважень у монарха (Швецiя, Японiя). В iспанiї здiйснення законодавчої i виконавчої влади прямо пов'язане з дiяльнiстю вiдповiдно парламенту i уряду.
Надмiрно спрощенi реалiї i в конституцiях деяких республiк iз змiшаною формою правлiння, де, наприклад, записано, що виконавча вла-да здiйснюється президентом та iншими державними органами (iсландiя) або що вища виконавча влада належить президенту (Фiнляндiя). Основнi закони вiдповiдних держав прямо обмежують можливостi здiйснення гла-вою держави його конституцiйних повноважень, пов'язуючи їх з дiяльнiстю уряду.
Так, у ст. 13 Конституцiї iсландiї визначено, що . У Конституцiї Фiнляндiї записано, що за умов, коли уряд визнає передане йому для виконання рiшення пре-зидента таким, що суперечить закону, вiн звертається до глави держави з пропозицiєю скасувати або змiнити це рiшення. Якщо президент вiдмов-ляється зробити це, уряд зобов'язаний заявити, що вiдповiдне рiшення не може бути виконане.
Заслуговує на увагу положення ст. 5 Конституцiї Францiї. Тут зафiксовано, що . Президент також проголо-шується гарантом нацiональної незалежностi, територiальної цiлiсностi i ви-конання угод та договорiв. Як зазначалося, президент Францiї зовнi стоїть над сферою реалiзацiї виконавчої влади, хоч на практицi вiн бере активну
231
участь у здiйсненнi всiх головних урядових повноважень. Такий його статус багато в чому зумовлений тлумаченням положень, якi мiстяться саме у ст. 5 Конституцiї, зокрема положення про президентський арбiтраж.
Концепцiя президента-арбiтра вже давно знайшла своє мiсце в теорiї i практицi французького конституцiоналiзму. Про арбiтраж глави держави йшлося ще за часiв так званої Третьої республiки, тобто у 70-i роки XIX ст. Традицiйно змiст цiєї концепцiї пов'язувався з неприпус-тимiстю привласнення президентом ролi лiдера парламентської бiльшостi i керiвника уряду. Роль президента-арбiтра уподiбнювалася функцiям спортивного суддi: вiн не повинен був втручатися у дiяльнiсть державно-го механiзму та окремих його ланок i мав дiяти у виняткових випадках, коли виникала кризова ситуацiя. Для цього президенту надавалися пов-новаження розв'язувати конфлiкти, що можуть виникнути мiж держав-ними органами, використовуючи, зокрема, такий засiб, як референдум.
Такий пiдхiд до визначення президентського арбiтражу був у цiло-му сприйнятий i пiсля прийняття чинної Конституцiї Францiї 1958 р. Але з часом вiн змiнився, i стала домiнувати концепцiя арбiтражу, за якою припускається активне втручання президента в державно-полiтичне жит-тя. Глава держави вже розглядається не просто як символ нацiональної єдностi, а як вождь нацiї, .
Змiнився i реальний державно-правовий статус президента Францiї. Конституцiя не тiльки надала президентовi зовнiшньої значущостi, а й надiлила його суттєвими повноваженнями, якi вiн здiйснює самостiйно. До того ж вiдразу пiсля введення конституцiї деякi її положення були iнтерпретованi таким чином, що це зумовило ще бiльше розширення ком-петенцiї глави держави. Зокрема, за буквою основного закону керiвництво обороною i зовнiшньою полiтикою належить до функцiй прем'єр-мiнiстра i уряду в цiлому, але на практицi його взяв на себе президент. Все це спри-яло встановленню в країнi такого державного ладу, який нерiдко характе-ризується як президента.
Функцiї арбiтра наданi главам держав i за деякими iншими консти-туцiями. Наприклад, у ст. 80 Конституцiї Румунiї записано, що прези-дент .
У ст. 80 Конституцiї Росiї президент проголошений гарантом кон-ституцiї, а також прав i свобод людини i громадянина. В цiй самiй статтi записано, що у встановленому конституцiєю порядку президент
232
заходiв щодо охорони суверенiтету Росiйської Федерацiї, її незалежностi i державної цiлiсностi, забезпечує узгоджене функцiонування i взаємодiю i органiв державної влади>.
Проте цим конституцiйна фiксацiя ролi президента Росiї як вищого арбiтра не обмежується. Згiдно зi ст. 85 Конституцiї, вiн може використо-; вувати узгоджувальнi процедури для розв'язання розбiжностей мiж орга-| нами федерацiї та її суб'єктiв, а також мiж органами самих суб'єктiв. У разi недосягнення узгодженого рiшення президент може передати питан-ня на розгляд вiдповiдного суду. За змiстом цiєї самої статтi президент вправi припиняти дiю актiв органiв виконавчої влади суб'єктiв федерацiї, якщо цi акти суперечать федеральнiй конституцiї, федеральному законо-давству, мiжнародним зобов'язанням держави або порушують права i сво-боди людини i громадянина.
Що ж стосується бiльшостi країн iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння, то тут глави держав навiть фор-мально вiдокремленi вiд виконавчої влади. З iншого боку, вони надiленi певними повноваженнями у зв'язку з функцiонуванням виконавчої вла-ди, зокрема, беруть участь у формуваннi урядiв. Проте в цiлому ре-алiзацiя повноважень глав держав звичайно не пов'язана з їх власною iнiцiативою i зумовлена волевиявленням iнших органiв, насамперед уря-ду. Водночас повноваження глав держав у цих країнах не слiд сприйма-ти як абсолютно фiктивнi. Реалiї державно-полiтичного життя свiдчать, що за певних обставин президент або монарх може дiяти на власний роз-суд. В умовах кризової ситуацiї глава держави, використовуючи свiй ав-торитет у суспiльствi i мiжпартiйнi суперечностi, iнодi здатний активно впливати на розвиток подiй, приймати важливi полiтичнi рiшення. продолжение
--PAGE_BREAK--
В усiх державах iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння, к^iм тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР, важливим засобом забезпечення главою держави своєї компетенцiї є контр-асигнування — скрiплення пiдписом глави уряду та (або) окремого мiнiстра рiшення, прийнятого главою держави. Без такого пiдпису рiшення не дiйсне. У рiзних країнах сфера застосування iнституту контрасигнування рiзна. В країнах з парламентарними формами правлiння контрасигнуються всi або майже всi акти президента (монарха), включаючи рiшення про призначення глави i членiв уряду, про промульгацiю закону, про повернення закону на по-вторний розгляд у парламент i про розпуск парламенту.
iнститут контрасигнування, використовуваний у таких формах i об-сязi, не позбавлений суперечностей. Найбiльше запитань виникає з приводу вимоги скрiплення пiдписом глави уряду рiшення глави держави про його ж призначення. Особливо це стосується ситуацiї, коли глава уряду контр-
233
асигнує акт про своє призначення ще до прийняття присяги або до iнших дiй, якi б свiдчили про офiцiйне займання посади. Пiдпис вiдповiдної особи пiд актом про її призначення є по сутi пiдтвердженням прийняття цього призначення. Тому цiлком виправданою є практика тих країн, де акт про призначення глави уряду контрасигнується головою палати парламенту, пе-ред якою уряд несе полiтичну вiдповiдальнiсть (iспанiя).
Досить реальною є ситуацiя, пов'язана з контрасигнуванням акта глави держави про розпуск парламенту, коли члени уряду, якi скрiплю-ють своїм пiдписом цей акт, не користуються довiрою представницького органу. В деяких країнах глава держави не чекає iнiцiативи з боку уряду i сам пропонує йому визначитися з приводу розпуску парламенту. Це пiдносить роль глави держави у використаннi вiдповiдного повноваження на бiльш високий рiвень.
У країнах, де глава держави надiлений бiльш широкими i реальни-ми повноваженнями, сфера застосування iнституту контрасигнування обме-жена. Так, у Францiї не потребують контрасигнування рiшення президен-та про призначення прем'єр-мiнiстра, про референдум, про розпуск ниж-ньої палати, про заходи надзвичайного характеру (надзвичайний стан), про призначення членiв органу конституцiйного контролю — конституцiйної ради та передання на її розгляд законопроектiв тощо. У Польщi не контр-асигнують рiшення президента про утворення уряду i призначення його глави, про скликання засiдань уряду i прийняття його вiдставки, про ре-алiзацiю права законодавчої iнiцiативи, про розпуск нижньої палати пар-ламенту тощо. Досить широке коло питань вирiшують самостiйно глави держав у Португалiї, Румунiї i в цiлому рядi iнших країн.
iнститут контрасигнування не можна сприймати однозначно i пов'язу-вати його лише з вiдсутнiстю у глав держав реальних владних повноважень. Як свiдчить державно-правова практика, такий зв'язок не завжди наявний. Призначення контрасигнування, яке має досить давню традицiю, вияв-ляється насамперед у тому, щоб зняти полiтичну вiдповiдальнiсть за прий-нятi рiшення з глави держави i покласти її на уряд та окремих його членiв.
iснує iнше тлумачення цього iнституту, за яким контрасигнування забезпечує гарантiї проти зловживань повноваженнями з боку обох сторiн, що ставлять свої пiдписи — глави держави та уряду. В юридичнiй теорiї також прийнято, що вiдповiдний пiдпис компетентного члена уряду може лише посвiдчувати законнiсть акта глави держави, його вiдповiднiсть ви-могам основного закону. Отже, iнститут контрасигнування є важливою складовою державно-правової практики країн з парламентарними i змiша-ною республiканською формами державного правлiння.
Конкретний змiст компетенцiї глави держави тiєю чи iншою мiрою
234
спiввiднесений iз здiйсненням законодавчої, виконавчої i судової влади. Її обсяг i вияви зумовленi формою правлiння.
У сферi, пов'язанiй з реалiзацiєю законодавчої влади, одним з повно-важень глав держав є їхнє право скликати парламент на черговi сесiї. Та-ким правом вони надiленi в рядi країн з парламентарними i змiшаною рес-публiканською формами правлiння. В iталiї президент визначає день почат-ку роботи парламенту на кожнiй сесiї, а у Фiнляндiї вiдкриває i закриває ': його засiдання. У Бельгiї парламент збирається за власним правом, але гла-ва держави може скликати його зi своєї iнiцiативи. У Росiї таке передбаче-но лише щодо нижньої палати. У деяких країнах глава держави може вiдкласти на певний час початок парламентської сесiї. Визнається i право глави держави на скликання надзвичайної сесiї. Вiдповiднi повноваження здiйснюються главою держави на умовах, визначених у конституцiях.
У бiльшостi країн Центральної i Схiдної Європи, а також у тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР, за главами держав визнається право законодавчої iнiцiативи. Таке право є нетиповим для країн Захiдної Європи. У президентських республiках воно також заперечується, вихо-дячи з прийнятого тут тлумачення подiлу влад як жорсткого. Право гла-ви держави на законодавчу iнiцiативу у парламентi об'єктивно посилює його статус. Проте з цього не слiд робити висновок про домiнуюче поло-ження глави держави вiдносно iнших вищих органiв. Його спiввiдношен-ня з парламентом у державному механiзмi можна визначити тiльки на ос-новi аналiзу усiх повноважень, якi формують так звану систему стриму-вань i противаг мiж законодавчою i виконавчою владою.
До найважливiших повноважень глав держав у сферi здiйснення законодавчої влади слiд вiднести право вето i право повернути закон для повторного розгляду до парламенту. Реалiзацiя цих прав пов'язана з про-цедурою промульгацiї i певною мiрою є її альтернативою.
Мiж вказаними правами iснує вiдмiннiсть. Вимога нового розгляду закону, яка може бути висунута главою держави до закiнчення строку про-мульгацiї, процедурне менше зв'язує парламент. Вона практично є пропо-зицiєю ще раз обговорити змiст закону i провести по ньому голосування. При цьому парламент може обмежитися голосуванням. Повторно закон має бути прийнятий абсолютною бiльшiстю голосiв, хоч iнодi для цього достат-ньо простої бiльшостi, тобто бiльшостi кворуму. Прийнятий у такий спосiб закон передається главi держави, який зобов'язаний його пiдписати i обна-родувати у визначений конституцiєю строк. Вiдповiднi процедури встанов-ленi основними законами бiльшостi держав з нарламентарно-рес-публiканською i змiшаною республiканською формами правлiння.
На вiдмiну вiд повернення на повторний розгляд, вето на закон є
235
бiльш активним вторгненням у законодавчий процес. Застосування гла-вою держави процедури вето потребує повторного проходження закону у парламентi, хоча звичайно у дещо спрощеному порядку. Остаточне рiшен-ня приймається за результатами голосування на основi квалiфiкованої бiльшостi голосiв. За цим вето глави держави вважається подоланим.
Право вето глави держави має свої витоки в практицi владних сто-сункiв часiв феодалiзму. i в нашi днi конституцiї бiльшостi парламентарних монархiй прямо встановлюють або припускають його використання (Вели-кобританiя, Данiя, Люксембург, Нiдерланди та Норвегiя). Звичайно це вето має абсолютний характер, i у випадку його застосування закон був би, по сутi, скасований. Але на практицi вiд такого повноваження монарха вiдмо-вились, що пiдтверджує природу вiдповiдної форми державного правлiння. До того ж рiшення глави держави про використання права вето тут пiдля-гає контрасигнуванню урядом. Тим самим теоретично виникає парадоксаль-на ситуацiя: уряд, який спирається на парламентську бiльшiсть i в основно-му iнiцiює законотворчiсть, надiляється засобом стримування iЇ. На думку одних дослiдникiв, право вето монарха є конституцiйною фiкцiєю, iншi ж вважають його своєрiдною резервною зброєю правлячих кiл.
Дещо iнший характер має право вето монарха, передбачене в Консти-туцiї Норвегiї. Для його подолання закон має бути знову прийнятий парла-ментом двох скликань, причому засiдання, на яких представницький орган розглядатиме його, повиннi бути вiддаленi одне вiд одного щонайменше двома черговими сесiями. Подiбне вето називається вiдкладальним (суспен-зивним). У сучасному державно-полiтичному життi цiєї країни були випад-ки застосування главою держави вето i подолання його парламентом.
Найбiльшою мiрою практика вiдкладального вето притаманна прези-дентським республiкам. Тут право глави держави накласти вето на закон розглядається як один з механiзмiв, що забезпечує взаємодiю президента i парламенту на принципах жорсткого подiлу влад. Уперше таке вето було визнане в Конституцiї СiЛА. Характерно, що здiйснення вiдповiдного пра-ва регламентується у статтi, де йдеться про органiзацiю i дiяльнiсть органу законодавчої влади.
Прийнятий палатами конгресу закон передається для промульгацiї президенту. Якщо протягом десяти днiв пiсля одержання закону прези-дент пiдпише його або утримається вiд пiдписання, закон стає законом. Водночас у межах того ж строку глава держави може використати своє право вето. При цьому вiн надсилає до конгресу послання, в якому викла-дено його заперечення. Для подолання президентського вето потрiбне по-вторне прийняття закону в обох палатах бiльшiстю у 2/3 голосiв їхнього складу. Тим самим вето президента США має вiдкладальний характер. Однiєю з особливостей застосування вето президентом США ще доне-
236
давна було те, що всi закони, поданi на промульгацiю пiзнiше, нiж за де-сять днiв до закiнчення сесiї конгресу, i не розглянутi президентом, вважа-лись автоматично вiдкинутими. В американськiй конституцiйнiй теорiї такi дiї глави держави визначались як . Враховуючи, що в конгресi США, як i в бiльшостi iнших парламентiв, пiд кiнець сесiї накопичується багато справ, було ефективним засобом впливу президента на законодавчий процес. Однак у 70-80-i роки XX ст. суди визнали вiдповiдну практику протиконституцiйною.
Визначальною рисою вето президента США є його загальний харак-\ тер. Президент може промульгувати або вiдхилити закон у цiлому, а не окремi його положення. Це зменшує можливостi використання вето через те, що конгрес може сформулювати в одному законi як бажанi для прези-дента положення, так i неприйнятнi для нього. Використовуючи таку так-тику, законодавчий орган певною мiрою зв'язує виконавчу владу в її намiрi використати вето. Знаменно, що у бiльшостi штатiв губернаторам надане право вибiркового вето. Таким самим правом надiленi глави держав i у i бiльшостi президентських республiк Латинської Америки.
Саму ж практику вето президента США слiд розцiнювати неодно-значне. Кожний президент у XX ст. за час свого перебування на посту не-одноразово використовував право вето. За роки свого перебування у Бiло-му домi Ф. Рузвельт, який чотири рази обирався президентом, застосував вето 635 разiв. Проте такi масштаби практики вето були i є нетиповими для державно-полiтичного життя США. Право вето президента на прий-нятi конгресом закони — це , надмiрне використання якої може не тiльки призвести до полiтичної кризи, а й порушити iсну-ючий у державному механiзмi баланс мiж його найважливiшими ланка-ми. Тому вето намагаються насамперед розглядати як засiб компромiсно-го узгодження позицiй мiж цими ланками, як iнструмент не тиску, а впливу з боку виконавчої влади на законодавчий процес.
Право вето визнане i за конституцiями ряду країн iз змiшаною рес-публiканською формою правлiння (Бiлорусь, Киргизстан, Польща, Порту-галiя i Росiя). Прийнятi повторно на основi квалiфiкованої бiльшостi зако-ни президенти зобов'язанi пiдписати i обнародувати. В цьому полягає вiдмiннiсть вiд процедури вето за Конституцiєю США, згiдно з якою прий-нятий повторно закон не потребує санкцiї президента. В усiх названих країнах рiшення президентiв про промульгацiю контрасигнування не по-требують. У Фiнляндiї контрасигнування таких рiшень є необхiдним, що фактично означає участь уряду в реалiзацiї главою держави права вето.
В iсландiї iснує своєрiдний замiнник вето президента. Якщо вiн не промульгує закон, останнiй все ж стає законом i набуває чинностi. Проте
237
вiдповiдний закон може бути винесений на референдум, i у випадку вiдхилення за його результатами стає недiйсним. В Латвiї президент надiлений правом вiдкласти обнародування закону на два мiсяцi. Вiдповiдний акт виноситься на референдум за вимогою десятої частини виборчого корпусу. Референдум не проводиться за умов, якщо парламент повторно схвалить закон бiльшiстю у 3/4 його складу.
Не менш важливим повноваженням глав держав у сферi реалiзацiї законодавчої влади є право розпуску парламенту або його нижньої пала-ти. У президентських республiках глави держав такого права не мають, що зумовлено вимогами жорсткого подiлу влад. Не мають вiдповiдних повноважень i глави держав у таких парламентарних монархiях, як Нор-вегiя i Швецiя.
У деяких парламентарних монархiях (Великобританiя, Бельгiя, Данiя, Люксембург) вирiшення всiх питань щодо розпуску парламенту фор-мально вважається конституцiйною прерогативою глави держави. Останнє не вiдповiдає дiйсностi: монарх майже завжди приймає вiдповiдне рiшен-ня, виходячи з позицiї глави уряду. В реальному державно-полiтичному життi уряд i його глава намагаються не створювати ситуацiй, за яких гла-ва держави мусив би вдаватися до розпуску парламенту, i будують свої сто-сунки з представницьким органом в рамках усталених полiтичних тра-дицiй демократичного характеру. продолжение
--PAGE_BREAK--
Особливiстю деяких новiтнiх конституцiй є те, що в них досить де-тально регламентується реалiзацiя главою держави свого права на розпуск парламенту у зв'язку з вiдсутнiстю пiдтримки уряду з боку представниць-кого органу. В Грецiї президент пiсля консультацiї з радою республiки мо-же розпустити парламент, якщо представницький орган прийняв резо-люцiю осуду щодо двох урядiв протягом першого року пiсля його обрання. Це його рiшення не потребує контрасигнування. В Румунiї президент та-кож на власний розсуд i пiсля консультацiй з головами палат парламенту i лiдерами фракцiй може розпустити парламент, якщо останнiй протягом шiстдесяти днiв пiсля першого звернення двiчi вiдмовить уряду у довiрi. В Росiї президент може розпустити нижню палату парламенту, якщо вона по-вторно протягом трьох мiсяцiв виразить недовiру уряду. Подiбнi положен-ня можна знайти в конституцiях Литви, Молдови, Португалiї, Словаччини, Угорщини i Чехiї. ^
У багатьох новiтнiх конституцiях передбачене право глави держа-ви розпустити парламент за умов, якщо вичерпана встановлена процеду-ра формування уряду, i останнiй так i не був сформований. У Болгарiї, Грецiї, Польщi, Португалiї, Росiї, Туреччинi та в деяких iнших країнах вiдповiднi рiшення глав держав не потребують контрасигнування.
238
Основнi закони визначають також i iншi передумови розпуску парла-ментiв, Деякi з них зовнi не пов'язанi з процедурами формування урядiв i вираження їм довiри чи недовiри. Так, у Грецiї президент, одержавши вис-новок ради республiки, може розпустити парламент, якщо останнiй є (ст. 41 Конституцiї). В Узбекистанi, за умов виникнен-ня у парламентi , або , президент розпускає представницький орган, узгодивши це питання з конституцiйним судом (ст. 95). Проте i в цих ви-падках реальною передумовою розпуску парламенту можуть бути конфлiкти мiж законодавчою i виконавчою владою, нездатнiсть вiдповiдних органiв дiйти компромiсу.
В окремих країнах можливостi розпуску парламенту пов'язуються з процедурою прийняття державного бюджету. Так, у Хорватiї i Польщi глави держав можуть розпустити нижнi палати парламентiв, якщо вони протягом одного i трьох мiсяцiв вiдповiдно пiсля подання законопроекту про бюджет не приймуть його. Але якщо у Польщi глава держави у цьо-му випадку дiє на власний розсуд, то у Хорватiї президент приймає рiшення про розпуск палати на пропозицiю уряду. До того ж це його рiшення потребує пiдтримки з боку голови самої палати i контрасигну-вання з боку прем'єр-мiнiстра. В Естонiї президент має право призначити позачерговi вибори, якщо державний бюджет не буде прийнятий парла-ментом протягом двох мiсяцiв з початку нового фiнансового року.
iнодi розпуск парламенту зумовлює можливостi усунення з поста са-мого президента. В Литвi пiсля проведення проголошених президентом до-строкових парламентських виборiв новообраний представницький орган протягом тридцяти днiв може своїм рiшенням, прийнятим 3/5 його складу, проголосити достроковi вибори президента. В Латвiї пропозицiя президента про розпуск парламенту виноситься на референдум. Якщо за результатами референдуму вона буде вiдхилена, президент вважається усунутим з поста.
iншi конституцiйнi застереження щодо можливостей розпуску представницького органу пов'язанi з дiяльнiстю як президента, так i пар-ламенту. В Австрiї президент протягом одного року може лише раз з однiєї i тiєї самої причини розпустити нижню палату парламенту. В iталiї, Казахстанi, Молдовi, Росiї i Румунiї президенти не можуть реалiзу-вати вiдповiдне право в останнi шiсть, а у Болгарiї — три мiсяцi своїх повноважень. У Казахстанi, Молдовi i Румунiї протягом одного року ламент може бути розпущений лише один раз. У Францiї нижня парламенту не може бути розпущена протягом року пiсля прої
парламентських виборiв. В Югославiї представницький орган не може бу-ти розпущений у першi i останнi шiсть мiсяцiв легiслатури. Подiбнi по-ложення включенi до основних законiв Грецiї, Португалiї, Росiї, Чехiї та деяких iнших держав.
Нарештi, звичайним є те, що не припускається розпуск парла-ментiв у перiод надзвичайного або воєнного стану. iнодi навiть передба-чається продовження строку повноважень парламентiв пiд час проголо-шення таких станiв i до їх закiнчення.
Усi вищевикладенi застереження створюють певнi юридичнi га-рантiї функцiонування державного механiзму на демократичних засадах.
Надiленi глави держав i повноваженнями, пов'язаними зi сферою ре-алiзацiї виконавчої влади. Головнi з них були розглянутi у попередньому роздiлi. Разом з тим слiд вказати на права глав держав як головнокоман-дувачiв збройними силами. Вiдповiднi положення можна знайти в консти-туцiях майже усiх держав. Виняток становлять тiльки ФРН та Японiя, що зумовлено певними iсторичними чинниками.
У Францiї президент є не тiльки головнокомандувачем, а й головує в радах i вищих комiтетах оборони. Однак усi його дiї в цiй ролi контр-асигнуються главою уряду, а в разi необхiдностi — вiдповiдним мiнiстром. У Росiї президент на свiй розсуд затверджує вiйськову доктри-ну. Конституцiї ряду держав передбачають iснування спецiальних кон-сультативних органiв — нацiональних (державних) рад оборони i рад без-пеки, якi дiють пiд безпосереднiм керiвництвом глав держав. До складу цих рад входять полiтичнi керiвники вищого рiвня, включаючи голiв парламентiв, мiнiстрiв тощо. В країнах зi змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння звичайно має мiсце контрасигну-вання рiшень глав держав з питань оборони i безпеки.
Главам держав також надане право призначати на найвищi посади на державнiй (цивiльнiй i вiйськовiй) службi.
Традицiйними можна вважати повноваження глав держав, пов'язанi зi сферою реалiзацiї судової влади. Серед них у першу чергу слiд назвати право помилування, пом'якшення i скасування кримiнальних покарань, ви-значених судом. Конституцiї мiстять рiзнi визначення цього права, що зу-мовлює рiзний змiст i обсяг вiдповiдних дiй глав держав. У Бельгiї i Люк-сембурзi монархи позбавленi вiдповiдних прав щодо мiнiстрiв, якi вчинили злочини. У Данiї, Грецiї, iсландiї, Норвегiї та Фiнляндiї глави держав прий-мають рiшення про помилування або змiну покарань мiнiстрам тiльки за по-годженням з парламентами. В Узбекистанi, Словаччинi та Чехiї президенти мають право проголошувати амнiстiю.
До повноважень глав держав, спiввiднесених зi сферою судової вла-
240
ди, також належить встановлене в конституцiях багатьох держав право при-значати суддiв або брати участь у процедурi таких призначень. Вiдповiднi призначення в країнах iз змiшаною республiканською i парламентарними формами правлiння здiйснюються за пропозицiєю уряду або спецiального органу, який звичайно називається вищою радою магiстратури (вищою су-довою радою). Зокрема, створення таких органiв передбачено основними за-конами Болгарiї, Грецiї, iспанiї, Молдови, Польщi i Румунiї.
Вищi ради магiстратури iснують i в iнших країнах. Тут вони безпо-середньо призначають суддiв, займаються питаннями їхньої службової кар'єри, розглядають дисциплiнарнi справи тощо. Склад вищих рад фор-мується по-рiзному, хоча найпоширенiшими є процедури виборiв, якi про-водяться палатами парламентiв або самими суддями. До виняткiв слiд на-самперед вiднести Францiю, де вищу раду магiстратури очолює президент. Мiнiстр юстицiї визнаний його заступником. Сам президент є , в чому йому покликана допомагати вища ра-да магiстратури (ст. 64 Конституцiї). На практицi саме президент, надiле-ний до того ж правом призначати iнших членiв ради, виконує тут роль го-ловної фiгури.
У США глава держави також вiдiграє певну роль щодо судової влади. Президент призначає суддiв верховного та iнших федеральних судiв за сенату. Аналогiчний порядок встановлений у Мексицi та в бiльшостi iнших президентських республiк. iснує i порядок, за яким суддiв вищого суду обирає парламент, а роль президента полягає лише у представ-леннi списку вiдповiдних кандидатур (Венесуела, Колумбiя, Коста-Рiка).
В усiх країнах глави держав надiленi повноваженнями у сферi зовнiшньої дiяльностi держави. До таких повноважень слiд насамперед вiднести традицiйне право глав держав акредитувати i приймати диплома-тичних представникiв. Конституцiї багатьох держав прямо надiляють гла-ву держави правом укладати (пiдписувати) мiжнароднi договори. Однак на практицi глава держави нерiдко делегує це право главi уряду або компе-тентному мiнiстру.
У Францiї вiдповiднi повноваження глави держави зафiксованi в ст. 52 Конституцiї так: . Особливого значення надається саме праву глави держави на самостiйне ведення переговорiв, реалiзацiя якого на практицi прислужи-лася президенту в проведеннi зовнiшньої полiтики держави i прийняттi ним багатьох рiшень найважливiшого характеру.
До повноважень глав держав у зовнiшньополiтичнiй сферi слiд
241
вiднести i визнане в багатьох країнах право на ратифiкацiю мiжнародних договорiв або на участь у цьому процесi. iнодi щодо найважливiших дого-ворiв глава держави має право на ратифiкацiю тiльки за попереднiм дозво-лом парламенту (iталiя), за його делегуванням (Польща) або за його схва-ленням (Норвегiя). У Бельгiї такого схвалення потребують торговельнi уго-ди. Водночас у Люксембурзi, Нiдерландах i Португалiї всi без винятку мiжнароднi договори й угоди затверджуються i набувають сили пiсля пар-ламентського схвалення. В основних законах Австрiї та ФРН мiститься бiльш загальне положення, за яким мiжнароднi договори, що регулюють полiтичнi стосунки або спiввiднесенi з предметом законодавства, уклада-ються за ухвалою парламенту (в Австрiї — нижньої палати). У Фiнляндiї глава держави ратифiкує всi мiжнароднi договори, крiм тих, що вiднесенi до вiдання законодавчої влади. Останнi ратифiкує парламент.
Значними повноваженнями у сферi зовнiшньої дiяльностi надiлений глава держави в Росiї. Згiдно зi ст. 86 Конституцiї, вiн здiйснює керiвниц-тво зовнiшньою полiтикою, веде переговори i пiдписує мiжнароднi догово-ри, пiдписує ратифiкацiйнi грамоти, а також приймає вiрчi та вiдкличнi грамоти дипломатичних представникiв, акредитованих при ньому. У ст. 83 зафiксоване право президента призначати та вiдкликати пiсля консуль-тацiй з вiдповiдними комiтетами i комiсiями палат федерального парламен-ту дипломатичних представникiв в iноземних державах i мiжнародних органiзацiях.
У СiЛА президент є, по сутi, головним суб'єктом зовнiшньополiтичної дiяльностi держави, що зумовлено його роллю у здiйсненнi виконавчої вла-ди. При цьому в конституцiї нiчого не говориться про функцiю представниц-тва держави в мiжнародних стосунках, яку здiйснює президент. В основi вiдповiдної дiяльностi глави держави лежать конституцiйнi звичаї, що скла-лися на практицi. Разом з тим Конституцiя США прямо визнає право глави держави вести переговори i укладати мiжнароднi договори i угоди. У її ст. 2 (роздiл другий) встановлено, що президент . Саме вiдповiдна санкцiя сенату забезпечує договорам силу. i хоча сенат вiдносно рiдко вiдмовляє главi держави у схваленнi договорiв, наведе-не конституцiйне положення об'єктивно обмежує можливостi президента. Це зумовило появу нової форми договiрної практики — так званих угод вико-навчої влади. Для укладання таких угод санкцiя сенату не потрiбна,
За Конституцiєю США сенату потрiбна i для здiйснюваних президентом призначень дипломатичних i консульських представникiв.
Серед iнших повноважень глав держав слiд назвати право iнiцiюва-ти референдуми. Воно встановлено в конституцiях, прийнятих у цiлому
242
рядi країн з парламентарно-республiканською i змiшаною республiкан-ською формами правлiння. Умови реалiзацiї цього права рiзняться.
У Францiї президент на пропозицiю уряду пiд час сесiї парламенту або на спiльну пропозицiю обох палат може винести законопроект на ре-ферендум. У Румунiї пiсля консультацiй з парламентом президент може призначити референдум з питань . У Польщi глава держави може зробити це за згодою верхньої палати парламенту. В Грецiї, Киргизстанi, Молдовi й Угорщинi глави держав можуть са-мостiйно призначати референдуми з важливих полiтичних питань або iнiцiювати їх призначення парламентами. У Туреччинi президент може виносити на референдум поправки до конституцiї. В усiх цих випадках вiдповiднi рiшення глав держав не потребують контрасигнування.
У Болгарiї, iталiї, Словаччинi та в рядi iнших країн роль глав дер-жав обмежується формальним правом призначати референдуми у випад-ках, прямо передбачених основними законами. продолжение
--PAGE_BREAK--
Конституцiї надають главам держав право звертатися з послання-ми до парламенту або до народу. Наприклад, у Францiї президент має право зноситись з обома палатами за допомогою послань. Цi послання за-читуються в палатах, але не обговорюються. У перiод мiж сесiями парла-мент спецiально збирається для заслуховування президентських послань. Президент також має право звертатися з посланням до нацiї з приводу встановлення надзвичайного стану. В Росiї президент має право звертати-ся до парламенту iз щорiчними посланнями про становище в країнi i про основнi напрями внутрiшньої i зовнiшньої полiтики держави.
Можливостi звернення держави до народу (нацiї) або до парламен-ту передбаченi основними законами цiлого ряду iнших держав. У цiлому слiд пiдкреслити, що вiдповiднi форми спiлкування глави держави з на-родом i представницьким органом засвiдчують його значущiсть як полiтичного i державного iнституту.
Найширше практика послань глави держави використовується в президентських республiках, зокрема у США. Юридичною основою вiд-повiдної дiяльностi президента є положення ст. 2 (роздiл третiй) Консти-туцiї, де записано, що президент . Формально послання конгресу мають суто iн-формацiйний характер, але насправдi вони є засобом впливу президента на законодавчий процес. Кожне президентське послання мiстить не тiльки аналiз певної ситуацiї, а й конкретнi пропозицiї. i хоч послання юридич-не не зобов'язує парламентарiїв, фактично його змiст сприймається як за-конодавча програма виконавчої влади.
243
У державно-полiтичнiй практицi США вiдомо кiлька рiзновидiв президентських послань. Послання про стан союзу (федерацiї) надсила-ються конгресу на початку кожної сесiї. За своєю природою вони є звер-неннями не тiльки до депутатiв обох палат, а й до всього населення країни. Цi послання звичайно мають мiжнародний резонанс. На початку кожної сесiї президент надсилає в конгрес i послання про бюджет. У сiчнi кожного року вiн звертається до конгресу з посланням про економiчний стан. iснують i iншi рiзновиди президентських послань. При цьому най-важливiшi послання глава держави зачитує на спiльних засiданнях палат безпосередньо. iншi послання у письмовому виглядi передаються в кон-грес, де їх оголошують посадовi особи палат.
Важливе значення мають повноваження глав держав, що виникають у зв'язку з оголошенням надзвичайного стану. Саме оголошення такого стану звичайно вiднесено для прав глав держав. Так, за текстом ст. 16 Кон-ституцiї Францiї, в умовах, коли нацiональна незалежнiсть, державнi iнститути, цiлiснiсть територiї держави або виконання й мiжнародних зо-бов'язань перебувають перед , а нор-мальне функцiонування органiв державної влади порушено, президент пiсля офiцiйних консультацiй з прем'єр-мiнiстром, головами палат парла-менту i конституцiйною радою вживає заходи, що . Конституцiя не встановлює нiяких строкiв i лише визначає, що в ос-новi вiдповiдних заходiв повинно лежати намагання забезпечити у виконання завдань органiв державної влади.
У конституцiях Бiлорусi, Болгарiї, Польщi, Португалiї i Румунiї оголошення главою держави надзвичайного стану потребує санкцiї парла-менту. В Росiї указ президента про введення надзвичайного стану має бу-ти затверджений верхньою палатою парламенту. У Грецiї вiдповiдне рiшення потребує лише контрасигнування з боку прем'єр-мiнiстра.
Вiдповiднi конституцiйнi положення несуть потенцiал загрози демо-кратичному розвитку полiтичних i державних iнститутiв, а також правам i свободам особи. Разом з тим застосування цих положень в реальному дер-жавно-полiтичному життi розвинутих країн украй обмежене. Наприклад, у Францiї президент використав своє повноваження, встановлене у ст. 16 Кон-ституцiї, лише один раз. Це мало мiсце в 1961 р. пiд час спроби вiйськово-го путчу. Подiбнi положення iнодi розглядають як своєрiдну пересторогу тим, хто здатний удатися до насильницьких методiв у полiтичнiй боротьбi.
244
Роздiл Х
ОРГАНИ
КОНСТИТУЦiЙНОГО
КОНТРОЛЮ
§ 1. Органiзацiя конституцiйного контролю
Однiєю з особливостей держав-ного ладу багатьох країн є наявнiсть конституцiйного контролю. Поняття конституцiйного контролю має кiлька тлумачень. iнодi конституцiйний кон-троль визначають широко: як дiяль-нiсть парламенту, глави держави, судiв або iнших органiв, пов'язану з вирiшенням питання вiдповiдностi конституцiї рiзних нормативно-право-вих або тiльки законодавчих актiв. У деяких випадках йдеться про здiйс-нення конституцiйного контролю са-мим народом шляхом референдуму. Найбiльш прийнятим є вузьке трак-тування конституцiйного контро-лю, за яким. вiн сприймається на-самперед як оцiнка судами загальної або спецiальної юрисдикцiї норма-тивно-правових актiв на предмет їхньої вiдповiдностi конституцiї. Вiд такої оцiнки залежать можли-востi застосування цих актiв або навiть їх iснування.
Наведеному визначенню кон-ституцiйного контролю вiдповiдають реалiї державно-полiтичного життя. У багатьох країнах поняття консти-туцiйного контролю позначає не тiльки функцiю загального або спе-цiального суду, а й окремий iнститут, який ототожнюється з вiдповiдними органами i з сукупнiстю правових норм, що регламентують їхню ор-ганiзацiю та дiяльнiсть.
Уперше судову функцiю кон-
245
ституцiйного контролю було визнано в СiЛА ще на початку XIX ст. Осно-вою для цього стали рiшення верховного суду. У подальшому усталився вiдповiдний звичай. У самому ж основному законi нiчого немає про таку функцiю судiв. i хоч i сьогоднi тут дискутуються питання обсягу повнова-жень судiв у сферi конституцiйного контролю, реальнiсть цих повнова-жень не ставиться пiд сумнiв. Бiльше того, судова функцiя конституцiйно-го контролю розглядається як один з найважливiших елементiв системи стримувань i противаг, що доповнює принцип жорсткого подiлу влад.
До кiнця XIX ст. судова функцiя конституцiйного контролю була сприйнята в рядi країн Латинської Америки i Європи. Новий етап у роз-витку конституцiйного контролю почався пiсля першої свiтової вiйни. Зо-крема, в деяких країнах у 20-i роки XX ст. були утворенi конституцiйнi суди. Але справжнє визнання цей iнститут одержав пiсля другої свiтової вiйни, коли вiн знайшов вiдображення в бiльшостi новiтнiх конституцiй. Вiдповiдний iнститут сприйнятий майже в усiх країнах Центральної та Схiдної Європи i в тих, що утворилися на теренi колишнього СРСР.
Характер i змiст конституцiйного контролю багато в чому визнача-ються природою органiв, якi його здiйснюють. iснує двi основнi моделi ор-ганiзацiї конституцiйного контролю. Одна з них має назву американської. За її умов вiдповiдними повноваженнями надiленi всi суди загальної юрис-дикцiї. Наприклад, у СiЛА рiшення будь-якого загального суду з питань конституцiйностi закону або окремих його положень стає обов'язковим у межах його територiальної юрисдикцiї. За умов апеляцiї остаточне рiшен-ня приймає верховний суд. Воно є обов'язковим на всiй територiї держави.
Модель органiзацiї конституцiйного контролю, за якою вiдповiднi питання вирiшуються практично всiма судами загальної юрисдикцiї, нази-вається також децентралiзованою або моделлю. Її характе-ризує тлумачення конституцiйного контролю як суто правової функцiї. В теорiї це означає вiдмову вiд розгляду судами полiтичних питань, пов'яза-них iз змiстом законiв та їх застосуванням. Формально все звичайно зво-диться до юридичної експертизи того чи iншого закону, здiйснюваної суда-ми у зв'язку з розглядом конкретної цивiльної або кримiнальної справи.
У реальному життi суди, здiйснюючи функцiю конституцiйного кон-тролю, впливають на iснуючий у країнi полiтичний . Особливо це стосується вищого суду. Як свiдчить досвiд США, рiшення верховного су-ду iстотно впливають на змiст регламентацiї прав i свобод особи та ме-ханiзмiв їхнього захисту. Крiм США, вiдповiдна модель прийнята в Арген-тинi, Бразилiї, Мексицi, Японiї та в деяких iнших країнах.
Рiзновидом американської моделi органiзацiї конституцiйного кон-тролю є така модель, за якою функцiя контролю належить не всiм загаль-
246
ним судам, а тiльки вищому суду. Ця модель реалiзована в Австралiї, Ес-тонiї, iндiї, iрландiї, Канадi, Швейцарiї та в рядi iнших країн. Прийнята вона i в деяких країнах, що розвиваються. В усiх цих країнах оцiнку кон-ституцiйностi законодавчих актiв дає верховний суд, який може мати й iншу назву (наприклад, високий суд). У будь-якому випадку такий суд є органом загальної юстицiї, i конституцiйний контроль становить не єди-ну його функцiю.
iнодi функцiя конституцiйного контролю надана не всьому верхов-ному суду в цiлому, а його спецiальнiй палатi. iснують країни, де для роз-гляду вiдповiдних питань передбачене створення спецiального складу вер-ховного суду.
iншою моделлю органiзацiї конституцiйного контролю є так звана європейська або австрiйська модель, її характеризує наявнiсть у державно-му механiзмi спецiалiзованого судового органу, вiдокремленого вiд судiв за-гальної юрисдикцiї. Головним завданням цього органу — конституцiйного суду — є оцiнка конституцiйностi законодавчих актiв, хоча вiн надiлений i рядом iнших повноважень. Поряд з конституцiйним судом можуть iсну-вати й iншi спецiалiзованi суди, але саме вiн має найбiльший авторитет.
Так, у ФРН крiм федерального верховного суду i федерального кон-ституцiйного суду iснують федеральний адмiнiстративний суд, федераль-ний фiнансовий суд, федеральний суд у сферi трудових вiдносин i федераль-ний суд iз соцiальних питань. Згiдно зi ст. 92 Основного закону, всi вони разом з судами земель здiйснюють судову владу. Але найбiльш престижним є членство саме в конституцiйному судi.
Видатну роль в обгрунтуваннi європейської моделi органiзацiї кон-ституцiйного контролю вiдiграв вiдомий теоретик права Ганс Кельзен. Вiн був i одним з творцiв конституцiйного суду в Австрiї. Це пояснює, чо-му вiдповiдну модель iнодi називають . За цiєю модел-лю контрольнi повноваження належать єдиному органу конституцiйної юстицiї, який звичайно не має iєрархiї пiдпорядкованих йому органiв. Проте у ФРН та Югославiї, крiм федерального конституцiйного суду, в бiльшостi суб'єктiв федерацiї також створенi конституцiйнi суди. В Росiї в окремих суб'єктах-республiках також дiють конституцiйнi суди.
Органи конституцiйної юстицiї, як правило, називаються консти-туцiйними судами, хоч зустрiчаються й iншi назви. У Францiї, Казах-станi та в рядi країн, що розвиваються, вiдповiднi повноваження нале-жать органам квазiсудового характеру — конституцiйним радам.
Порядок утворення органiв, що здiйснюють конституцiйний конт-роль, у рiзних країнах неоднаковий i залежить вiд моделi його ор-ганiзацiї. За умов американської моделi посади суддiв верховних судiв
247
замiщуються, як правило, за рiшеннями глави держави, санкцiоновани-ми парламентами. Як зазначалося, у СПiА суддiв верховного суду призна-чає президент з сенату. В такому ж порядку признача-ються суддi iнших федеральних судiв.
Федеральна судова система США складається з трьох головних ла-нок — верховного суду, апеляцiйних судiв i окружних судiв. До складу вер-ховного суду входять голова i вiсiм суддiв. Усi вони, як i суддi iнших феде-ральних судiв, займають свої посади (роздiл перший ст. З Конституцiї). Судовi системи штатiв характеризу-ються рiзноманiтнiстю, хоч у кожному з них вищим судом є верховний суд. В бiльшостi штатiв суддiв обирає населення, в частинi з них — призначає ви-конавча влада (губернатори), в деяких — обирає законодавчий орган штату. В цiлому рядi штатiв суддiв верховних судiв призначають довiчно. Решта суддiв займають посади на строк вiд чотирьох до шести рокiв.
iснують i iншi порядки формування судiв за умов американської мо-делi органiзацiї конституцiйного контролю. Так, у Японiї до судової сис-теми насамперед входить верховний суд, а також високi, районнi i сумарнi суди. Верховний суд складається з 15 суддiв, включаючи головного суддю. Головного суддю формально призначає iмператор за поданням уряду. Усiх iнших суддiв верховного суду призначає уряд. Свої посади вони займають до досягнення 70-рiчного вiку.
Водночас передбачене схвалення призначень суддiв верховного суду виборцями пiд час парламентських виборiв. Така процедура повторюється через кожнi десять рокiв. Якщо бiльшiсть виборцiв проголосує проти ко-го-небудь з суддiв верховного суду, тим самим вiн усувається з посади. Що ж стосується суддiв iнших судiв, то їх призначає уряд за списком, запро-понованим верховним судом. Усi вони займають посади протягом десяти рокiв i можуть бути призначенi повторно. продолжение
--PAGE_BREAK--
В iндiї до складу верховного суду входять головний суддя i не бiльше 17 iнших суддiв. Крiм цього, сюди на правах тимчасових суддiв для вирiшення конкретного питання можуть бути включенi колишнi суддi верховного суду, а також суддi вищих судiв штатiв. Постiйних суддiв вер-ховного суду призначає президент, який у вирiшеннi цього питання кон-сультується з урядом i з самими суддями. Тимчасових суддiв призначає го-ловний суддя за погодженням з президентом. Суддi верховного суду йдуть у вiдставку пiсля досягнення 65-рiчного вiку.
У Швейцарiї суддiв союзного суду обирає федеральний парламент. При цьому дiє вимога представництва рiзних мовних груп населення країни. В Естонiї голову державного суду обирає парламент за поданням президента. iншi судовi посади також замiщують за рiшенням парламен-ту, але вже прийнятим за поданням голови самого державного суду.
248
Свої особливостi має порядок формування органiв конституцiйної стицiї. Вiдмiнностi наявнi i у принципах їх органiзацiї. Так, в Австрiї до сладу конституцiйного суду входять голова, його заступник i 12 iнших уддiв, а також шiсть так званих запасних суддiв. Голову конституцiйно-) суду, його заступника, шiсть дiйсних суддiв i трьох запасних призначає резидент за пропозицiєю уряду. Решту вакансiй президент замiшує з чис-а кандидатур, запропонованих палатами федерального парламенту. Суддi онституцiйного суду йдуть у вiдставку у 70-рiчному вiцi.
В Австрiї, як i в iнших країнах, де створенi органи конституцiйної юс-дї, встановленi певнi квалiфiкацiйнi вимоги до кандидатiв на вiдповiднi зди. Зокрема, суддi конституцiйного суду повиннi мати вищу освiту за )жавно-правовим фахом i протягом десяти рокiв до призначення займати посаду, для якої необхiдна ця освiта. До того ж вони мають призначатися з исла iнших суддiв, урядовцiв i професорiв-юристiв унiверситетiв.
У ФРН федеральний конституцiйний суд складається з 16 осiб, яких рiвнiй кiлькостi обирають бундестаг i бундесрат. Закон встановив про-; едуру обрання суддiв конституцiйного суду на основi квалiфiкованої iьшостi голосiв. Це призвело до того, що за неформальною угодою кож-з полiтичних партiй розраховує на таке число мiсць для своїх нефор-iльних представникiв у конституцiйному судi, яке вiдповiдає її представ-iцтву в палатах парламенту. За традицiєю частина з пiдтриманих артiями кандидатiв у суддi повинна бути полiтичне нейтральною, решта яоже належати до партiй. Такий порядок формування конституцiйного су-у свiдчить про гнучкiсть полiтичних механiзмiв прийняття важливих Дiлень, про толерантнiсть головних полiтичних сил.
Характерною особливiстю органiзацiї федерального конституцiйно-суду ФРН є те, що вiн складається з двох сенатiв (палат) з однаковою лькiстю суддiв. Один з сенатiв займається розглядом справ, пов'язаних i захистом прав та iнтересiв окремих iндивiдiв. Другий розглядає решту тань, вiднесених до компетенцiї конституцiйного суду.
Суддi конституцiйного суду ФРН обираються строком на 12 рокiв i права бути переобраними. Закон встановлює мiнiмальний i макси-льний вiк тих, хто може займати посади суддiв, 40 i 68 рокiв щовiдно. Крiм цього, визначена вимога щодо професiйних якостей кан-датiв. Ними насамперед можуть бути суддi iнших федеральних судiв i 1, хто має право займати судовi посади.
|^; В iспанiї до складу конституцiйного суду, який також складається з вох палат, входить 12 суддiв. Усi вони формально призначаються королем:
[сiм — за поданням палат парламенту, два — за поданням уряду, два — за Вданням головної ради судової влади. Суддi конституцiйного суду призна-
249
чаються строком на дев'ять рокiв, при цьому його склад оновлюється на тре-тину кожнi три роки. Вiдповiднi призначення роблять з числа iнших суддiв i прокурорiв, професорiв унiверситетiв, державних службовцiв та адвокатiв. Усi кандидати мають бути юристами зi стажем понад 15 рокiв.
В iталiї конституцiйний суд дiє в одному складi з 15 членiв. По п'ять суддiв призначають президент, парламент на спiльному засiданнi па-лат i вища судова адмiнiстрацiя. Суддi конституцiйного суду призначають-ся на дев'ятирiчний строк без права займати посаду повторно. Це можуть бути колишнi i дiйснi суддi вищих судiв та професори-юристи, а також ад-вокати з 20-рiчним стажем.
У Францiї дев'ять членiв конституцiйної ради призначають строком на дев'ять рокiв, i їхнi повноваження не можуть бути поновленi. По три члени ради призначають президент i голови палат парламенту. Кожнi три роки тре-тина цих членiв оновлюється. До складу конституцiйної ради за власним правом i довiчно входять також усi колишнi президенти.
В країнах Центральної i Схiдної Європи, а також в тих, що утвори-лись на теренi колишнього СРСР, органи конституцiйної юстицiї також формують за рiзними процедурами. В Киргизстанi, Литвi, Македонiї, Польщi, Словенiї, Угорщинi i Хорватiї членiв цих органiв обирають пар-ламенти або їх нижнi палати. При цьому порядок висунення вiдповiдних кандидатур є рiзним. В Киргизстанi i Словенiї їх пропонує президент, у Хорватiї — верхня палата парламенту, в Литвi — у рiвнiй кiлькостi пре-зидент, голова парламенту i голова верховного суду, в Угорщинi — спецiальна вiдбiркова комiсiя, до складу якої входять представники усiх парламентських фракцiй. В Росiї суддiв конституцiйного суду призначає верхня палата парламенту за поданням президента.
iснують й iншi процедури формування органiв конституцiйної юс-тицiї. В Чехiї суддiв конституцiйного суду призначає президент за згодою верхньої палати парламенту. В Словаччинi президент робить вiдповiднi призначення за списком, складеним парламентом. В Болгарiї третину суддiв конституцiйного суду призначає президент, третину обирає парла-мент, i третину обирають на загальних зборах суддiв вищих судiв загаль-ної i адмiнiстративної юрисдикцiї. В Молдовi посади в конституцiйному судi замiщують нарiвно парламент, президент i вища рада магiстратури, а в Румунiї — кожна з палат парламенту i президент.
Конституцiї i спецiальнi закони встановлюють чисельний склад i строки повноважень конституцiйних судiв. В Молдовi до його складу вхо-дять 6 суддiв, в Югославiї — 7, в Киргизстанi, Литвi, Македонiї, Румунiї i Словенiї — 9, Словаччинi — 10, Хорватiї — 11, Бiлорусi, Болгарiї i Польщi- 12, Чехiї i Угорщинi — 15, Росiї — 19. Рiзними є i строки пере-
250
бування суддiв на посадi: вiд шести рокiв у Молдовi, семи у Словаччинi, восьми у Польщi i Хорватiї, дев'яти в Болгарiї, Литвi, Македонiї, Румунiї, Словенiї та Югославiї, до одинадцяти в Бiлорусi i навiть п'ятнадцяти рокiв у Киргизстанi. Як правило, не припускається повторне переобрання суддiв конституцiйних судiв. У Болгарiї, Литвi i Румунiї кожнi три роки за вiдповiдними квотами оновлюють третину складу вiдповiдних органiв.
Юридичне визначенi i деякi iншi вимоги щодо органiзацiї органiв конституцiйної юстицiї. Практично в усiх країнах передбачена вимога на-явностi у кандидатiв спецiальної квалiфiкацiї i стажу, встановленi вiковi цензи для займання посад членiв конституцiйних судiв. Як i в розвину-тих країнах, голiв судiв обирають самi суддi. Проте в Литвi голову кон-ституцiйного суду з його ж складу призначає парламент за поданням пре-зидента. В Словаччинi вiдповiдне призначення здiйснює сам президент.
§ 2. Компетенцiя органiв конституцiйного контролю i механiзм її реалiзацiї
Головним повноваженням органiв, що здiйснюють конституцiйний контроль, е оцiнка конституцiйностi законодавчих актiв. Порядок здiйснення цього повноваження залежить вiд прийнятих у тiй чи iншiй країнi форм конституцiйного контролю.
iснує двi основнi форми контролю — попереднiй i наступний. Попе-реднiй контроль має мiсце на стадiях парламентського розгляду законопро-ектiв до промульгацiї їх главою держави. У разi визнання їх неконсти-туцiйними такi законопроекти не можуть стати законами. Попереднiй конт-роль iснує в Румунiї, Польщi, Угорщинi i у Францiї. Вiн насамперед вiднесе-ний до прийнятих парламентом i переданих президенту на пiдпис i обнаро-дування законiв. Припускається i здiйснення контролю на бiльш раннiх стадiях законодавчого процесу у парламентi. При цьому попередньому конт-ролю пiдлягають проекти як звичайних, так i органiчних законiв. Попе-реднiй контроль припускається в iталiї щодо так званих обласних законiв — актiв, прийнятих представницькими органами автономiй.
Своєрiдним рiзновидом попереднього контролю, що здiйснюється загальними судами, можна вважати надання ними консультативної оцiнки конституцiйностi законопроектiв у процесi проходження їх через парламент. Така оцiнка може бути дана вищим судом на вимогу законо-давчої або виконавчої влади. Подiбна практика прийнята в Австралiї, Ка-надi, деяких штатах США, Норвегiї та в рядi iнших країн.
Наступний контроль здiйснюють щодо законiв, якi прийнятi пар-
251
ламентом, промульгованi главою держави i набули чинностi. iснує двi про-цедури такого контролю — шляхом дiї i шляхом заперечення. В першому випадку вiдразу ж пiсля введення закону в дiю i незалежно вiд факту йо-го застосування може бути iнiцiйований розгляд питання про його консти-туцiйнiсть. У другому випадку розгляд цього питання прямо залежить вiд конкретного застосування закону. В країнах, де функцiю конституцiйного контролю здiйснюють суди загальної юрисдикцiї, це може мати мiсце у звичайному судовому процесi. Кожний учасник такого процесу має право заперечувати можливiсть застосування закону або його окремих положень, мотивуючи це їхньою неконституцiйнiстю.
Конституцiйний контроль шляхом дiї нерiдко називають абстракт-ним, а контроль шляхом заперечення — конкретним. Абстрактний конт-роль характерний для країн, де вiдповiдна функцiя здiйснюється органами конституцiйної юстицiї. Конкретний контроль притаманний насамперед державно-правовiй практицi тих країн, де ця функцiя належить судам за-гальної юрисдикцiї.
Однак здiйснюють конкретний контроль i конституцiйнi суди. Зви-чайним є положення, коли загальний суд, розглядаючи цивiльну або кримiнальну справу, може дiйти висновку про неконституцiйнiсть закону, що ним застосовується, i звернутися за вiдповiдним висновком до консти-туцiйного суду. У зв'язку з цим розгляд справи припиняється. Якщо кон-ституцiйний суд визнає таке звернення безпiдставним, розгляд справи в за-гальному судi буде продовжений. iснує також конкретний контроль у формi розгляду спецiальної скарги, що подається до конституцiйного суду.
Характеризуючи попереднiй i наступний контроль, зазначимо, що в деяких країнах застосовуються обидвi цi форми. Зокрема, це має мiсце в рядi країн Латинської Америки. Тут сполучається попереднiй контроль з наступним контролем шляхом заперечення.
Вiдомi й iншi класифiкацiї форм конституцiйного контролю. Най-частiше видiляють обов'язковий i факультативний контроль. Обов'язковий контроль здiйснюється вiдповiдними органами на основi приписiв консти-туцiї й законодавства i незалежно вiд волевиявлення будь-якого iншого ор-гану чи посадової особи. Така форма конституцiйного контролю прийнята у Францiї: всi органiчнi закони до їх офiцiйного опублiкування i регламен-ти палат парламенту до їх практичного застосування мають бути представ-ленi конституцiйнiй радi, яка висловлюється на предмет вiдповiдностi їх конституцiї. Процедура розгляду органiчних законiв в органi консти-туцiйного контролю є, по сутi, складовою законотворчостi, обов'язковою стадiєю законодавчого процесу, що передує промульгацiї.
Факультативний контроль здiйснюється тiльки з iнiцiативи тих, хто надiлений вiдповiдним правом. Ця форма контролю є домiнуючою.
252
У федеративних державах конституцiйному контролю пiдлягають не тiльки федеральнi законодавчi акти, а й вiдповiднi акти суб'єктiв фе-дерацiй. Механiзм такого контролю в рiзних країнах неоднаковий.
Так, у СiЛА оцiнку конституцiйностi законiв здiйснюють як феде-ральнi суди, так i суди штатiв. При цьому всi вони мають право проводи-ти експертизу законодавчих актiв федерального рiвня i рiвня суб'єктiв федерацiї. Мiж вiдповiдними рiшеннями верховного суду США i судiв штатiв iснує досить складний взаємозв'язок, хоч майже завжди останнє слово належить федеральному верховному суду. До того ж у деяких шта-тах встановлений порядок, за яким мiсцевi суди, якщо вони не вважають за можливе розглядати питання конституцiйностi закону через його зна-чущiсть, передають це питання на розгляд верховного суду федерацiї.
У Швейцарiї конституцiйному контролю пiдлягають тiльки законо-давчi акти кантонiв. Союзний суд дає оцiнку вiдповiдностi цих актiв як федеральному основному закону, так i основним законам суб'єктiв феде-рацiї. Кантональнi суди таким правом, як правило, не надiленi. В Австрiї конституцiйний контроль також здiйснюється щодо законодавчих актiв федерацiї та її суб'єктiв. У землях конституцiйнi суди не створенi. продолжение
--PAGE_BREAK--
Конституцiйний суд Росiї розглядає справи про вiдповiднiсть основ-ному закону федерацiї конституцiй республiк, статутiв, а також законiв та iнших нормативних актiв суб'єктiв федерацiї, виданих з питань, що вiднесенi до вiдання федеральних органiв державної влади i до спiльного вiдання федеральних органiв та органiв суб'єктiв федерацiї.
Нарештi, у ФРН конституцiйнi суди земель можуть оцiнювати ли-ше законодавчi акти вiдповiдних суб'єктiв федерацiї. Федеральний кон-ституцiйний суд може пiддавати контролю тiльки законодавство феде-рацiї. Але за певних умов у зв'язку з виникненням суперечок з приводу розмежування компетенцiї мiж федерацiєю i землями вiн може займати-ся встановленням конституцiйностi земельного законодавства.
Сама ж природа конституцiйного контролю полягав в тому, що, оцiнюючи конституцiйнiсть законiв, суди тлумачать конституцiю. iнодi про це прямо йдеться в самих основних законах. Наприклад, в ст. 149 Конституцiї Болгарiї записано, що . По сутi, аналогiчне положення мiстить ст. 135 Кон-ституцiї Молдови, а в ст. 109 Конституцiї Узбекистану сказано, що кон-ституцiйний суд тлумачить норми конституцiї i законiв. , — встановлено в ст. 93 Основного закону ФРН. В консти-туцiях деяких держав (Киргизстан, Молдова) зафiксовано положення про
253
-^=.:=^^^^- МОЖЛИВiСТЬ, "
T Д^ТЇiЇГ^^^^^ не просто як юри-
Рактеру, що вiдбиває стан сус^Гп^3' а и як явище загальното ^а-поняттями -Раведливостi, мор^п ТощоСи КОНСТШУiЩ "«б'-у-ся з Т1ЛЬКИ Я0 Довiльного трактування зм»^ тT ШДХ1Д може «Р^ести не зашни юридичних оцiнок Д^сно^о^ам0 законiв> а й д0 Tї будь-яких умов конституцiйнiстi ищ^ основаT на доцiльностi. За
У багатьох країнаТ^Тер^Т^^ в межах „Р--их реалiй чих актiв визнанi норми мiжнапТ^“ „“»^уцiйностi законодав-чих основних законiв, де Йде^я н0 0 права- це випливає 3 --«в а права перед правом нацi'оналТн^ iк зазїаТ» (примат) "--родного прiоритет мiстять новiтнi конститущї ц'лог4 положе1^ про такий До -о ж в конституцiях БiлорусТво^Т ЄВi)опейс№- держав. iнших держав належним чином уT^^^^^^ чехiї та Деяких Договори прямо визнанi критер^мопТ увш1 чинностi "^народнi ^ iнших нормативно-нравових а^в конституцiйностi Законодавчих
-нь ^ЇТо^^^^^^^^^^ актiв, до повнова-вирiшення багатьох iнших питань нститущинии ^нтроль, входить
.рисдиї:^ ^^^оль -----.ь суди за^ьноi-Р1шень i «оРмативно-правових актi.^органТГ' констит^iйно(>гi судових
чи акти гл^ Держав. До того жТу. су^а311»01188401 влади> вклю4^-роль за дiяльнiстю органiв виконав, оiiл^^ вiдповiдний конт.
^^^^^я^0^ -ституцiйно… с-ють конституцiйнiсть парлам^ ькЇх н рщинi вони встанов^-конституцiйнi суди визначаютьТонститу^^^^^^ у бiльшостi «Раїн но-нравових актiв органiв в^^^1^ законнiсть ^»атив-ваччиш, Словенiї i Узбекистанi 1 вТдновЇн в киргизстанi
моврядування чи мiсцевих органiв викон актів Т31115 мiсцевого са^^а1 конституцiйнi суди можутьшв влади- разом 3 тим У Л^вi Дентiв та урядiв, а в Болгарiї м ^кл'Т ОЦ1НКУ ильки актам «рєзи-У Цiлому рядi клаїн ппг5 актам „Рс^Дента.
“овноваження^и^^и^:^^^^^ --рол. надiленi
:=^^:^^-н^=^^^^ Г „------ — ^-^^^^^^и^
; невiдповiднiсть конституцiї положень будь-якого мiжнародного договору, то дозвiл на його ратифiкацiю або схвалення може бути даний тiльки пiсля перегляду конституцiї. У Польщi та Угорщинi об'єктом консти-туцiйного контролю є мiжнароднi договори як до схвалення i ратифiкацiї їх вiдповiдними органами, так i пiсля.
Органи конституцiйної юстицiї звичайно розглядають рiзного роду юрисдикцiйнi справи, тобто питання, пов'язанi з розмежуванням компе-тенцiї. Цi справи можуть мати пряме вiдношення до оцiнки консти-туцiйностi законiв, якi визначають повноваження рiзних органiв держав-ної влади. Досить часто предметом вiдповiдного розгляду є розмежування компетенцiї вищих органiв держави, iнодi — органiв державної влади i органiв мiсцевого самоврядування або самих органiв самоврядування.
У федеративних державах конституцiйнi суди розглядають справи щодо розмежування компетенцiї мiж федерацiєю та суб'єктами, а також мiж самими суб'єктами. Аналогiчними повноваженнями надiленi звичайнi суди в тих країнах, де вони здiйснюють функцiю конституцiйного контро-лю. Наприклад, у США вiдповiднi повноваження визначенi в ст. З (роздiл другий) Конституцiї. iнодi органи конституцiйної юстицiї розглядають пи-тання розмежування компетенцiї мiж вищими органами держави i орга-нами автономiй, а також мiж самими автономiями (iспанiя, iталiя).
Важливими повноваженнями органiв конституцiйної юстицiї ряду країн є повноваження щодо контролю за функцiонуванням механiзмiв пря-мої i представницької демократiї. В Румунiї i Францiї вiдповiднi органи на-глядають за проведенням виборiв президента та референдумiв. В Казах-станi та Молдовi це може бути здiйснено по вiдношенню ще i до парла-ментських виборiв. У Литвi конституцiйний суд робить висновки щодо по-рушення законностi на президентських i парламентських виборах. У Грецiї верховний спецiальний суд перевiряє законнiсть результатiв референдумiв.
У Грецiї, Словаччинi, Францiї i Чехiї органи конституцiйного кон-тролю розглядають питання правильностi обрання депутатiв парламентiв, у Болгарiї — президента, в Хорватiї i Югославiї — депутатiв i президен-та, якщо законнiсть таких обрань оскаржується. В Грецiї i Чехiї вiдповiднi органи займаються ще i питаннями позбавлення депутатських мандатiв у зв'язку з порушенням принципiв невиборностi й несумiсностi. В Австрiї конституцiйний суд розглядає скарги у зв'язку з проведенням президентських i парламентських виборiв, а за клопотанням нижньої па-лати парламенту — питання про позбавлення депутатiв їхнiх мандатiв. У ФРН правильнiсть проведення парламентських виборiв перевiряє бундес-таг, рiшення якого може бути оскаржене в коституцiйному судi.
Окремої згадки заслуговують повноваження органiв конституцiйної
255
юстицiї у сферi безпосереднього захисту прав особи. Вiдповiдну дiяльнiсть цих органiв нерiдко називають контролем за виконанням основних прав i свобод. Цей контроль здiйснюється за спецiальною скаргою. Так, вiдповiдно до ст. 93 Основного закону ФРН, конституцiйний суд розглядає скарги, внесенi будь-якою особою, яка вважає себе обмеженою державною владою у своїх правах. Близькi за змiстом положення можна знайти в кон-ституцiях Австрiї, iспанiї, Македонiї, Словаччини, Угорщини, Чехiї.
З iншого боку, органи конституцiйної юстицiї мають повноваження, наслiдком реалiзацiї яких може бути обмеження i навiть позбавлення осо-би її прав. Як зазначалося, позбавлення iндивiда прав за рiшенням консти-туцiйного суду в разi використання їх для припускається ст. 18 Основного закону ФРН.
Основний закон ФРН припускає i можливостi заборони полiтичних партiй у разi визнання їх протиконституцiйними. Подiбне передбачене i кон-ституцiями Болгарiї, Македонiї, Молдови, Румунiї, Словаччини, Словенiї, Чехiї, Югославiї та деяких iнших держав. У ФРН вiдповiдний механiзм був застосований двiчi, що призвело до заборони конституцiйним судом правора-дикальної i комунiстичної партiй. Характерно, що цi партiї поновили свою дiяльнiсть пiсля реєстрацiї пiд новими або дещо змiненими назвами.
Визначенi й деякi iншi повноваження органiв конституцiйної юс-тицiї. Зокрема, в рядi країн вони розглядають справи у зв'язку iз засто-суванням процедур, подiбних до iмпiчменту. В Казахстанi, Литвi i Чехiї конституцiйнi суди роблять висновок, чи дозволяє стан здоров'я прези-дентiв виконувати надалi їх функцiї. В Македонiї конституцiйний суд встановлює конституцiйнiсть i законнiсть колективних трудових угод, у Бiлорусi — нормативних актiв верховного суду i генеральної прокурату-ри, а також будь-якого громадського об'єднання. Наведеним перелiк пов-новажень органiв конституцiйної юстицiї не обмежується.
Особливостi механiзмiв реалiзацiї повноважень органiв, що здiйсню-ють конституцiйний контроль, визначаються насамперед колом суб'єктiв, що мають право його iнiцiювати. Вiдповiдна правосуб'єктнiсть залежить вiд прийнятої в тiй чи iншiй країнi форми конституцiйного контролю. При наступному контролi шляхом заперечення питання конституцiйностi iнiцiюються пiд час розгляду в звичайному судi конкретної цивiльної або кримiнальної справи однiєю з сторiн цiєї справи. Як правило, такою сторо-ною є фiзична або юридична особа. iндивiд може бути iнiцiатором розгля-ду справи i в органi конституцiйної юстицiї за умов попереднього або на-ступного контролю шляхом дiї у порядку подання спецiальної скарги.
Проте звичайно суб'єктами права iнiцiювання конституцiйного кон-тролю при попередньому i наступному контролi шляхом дiї є державнi ор-
256
гани i посадовi особи. Так, в Австрiї, Росiї та ФРН таким правом надiленi федеральний уряд i уряди суб'єктiв федерацiї, у Болгарiї, Литвi, Румунiї, Словаччинi та Угорщинi — уряд, в iталiї — також уряд, але щодо так зва-них обласних законiв, в iспанiї, Казахстанi i Францiї — глава уряду.
У Бiлорусi, Болгарiї, Казахстанi, Росiї, Литвi, Румунiї, Словаччинi, Францiї та Угорщинi iнiцiювати розгляд питань в органi конституцiйного контролю може глава держави — президент. У Росiї це можуть робити кожна з палат федерального парламенту, а також законодавчi органи суб'єктiв федерацiї. В iспанiї, iталiї i Португалiї вiдповiдне право надане органам автономiй.
В деяких випадках воно належить органам мiсцевого самовряду-вання.
В Австрiї, Бiлорусi, Румунiї та Угорщинi органи конституцiйного контролю можуть самi iнiцiювати розгляд справи. В Австрiї i Болгарiї це мають право зробити вищi суди загальної та адмiнiстративної юрисдикцiї, а в Бiлорусi i Росiї — верховний i вищий арбiтражний (господарський) су-ди. До того- ж, як зазначалося, майже в усiх країнах, де iснує консти-туцiйна юстицiя, суд загальної юрисдикцiї може звернутися до органу кон-ституцiйного контролю в разi виникнення сумнiвiв щодо конституцiйностi застосованого ним закону.
iнiцiатором розгляду справи в органi конституцiйного контролю може бути i певна частина депутатського корпусу. В Австрiї i ФРН — це третина складу нижньої палати парламенту, в Болгарiї, Казахстанi, Литвi, Словаччинi i Росiї — п'ята частина вiдповiдно складу всього пред-ставницького органу або кожної з палат. В iспанiї право iнiцiювати спра-ву мають 50 депутатiв у кожнiй палатi, в Румунiї — 50 депутатiв у нижнiй i 25 у верхнiй палатi, в Польщi i Угорщинi — 50 у нижнiй палатi i в цiлому парламентi вiдповiдно. У Францiї кiлькiсть депутатiв у кожнiй палатi, яким надане таке право, дорiвнює 60. Крiм того, воно також на-лежить головам обох палат. В Бiлорусi та Угорщинi до суб'єктiв вiдповiдного права вiднесенi постiйнi комiсiї парламенту.
iнодi правом iнiцiювати конституцiйний контроль надiленi поса-довi особи: прокурор (Бiлорусь, Болгарiя, iспанiя i Словаччина) i омбудс-ман (iспанiя, Польща).
Участь того чи iншого суб'єкта в процесi здiйснення конституцiйного контролю нерiдко залежить вiд характеру справ, якi вносять на розгляд вiдповiдних органiв, а також вiд механiзмiв реалiзацiї повноважень цих ор-ганiв. Одним з таких механiзмiв є спецiальна, так звана конституцiйна скарга. Звичайно така скарга має субсидiарний характер: вона подається до конституцiйного суду тiльки пiсля того, як була розглянута в iнших, загаль-
257
них або адмiнiстративних судах, i результати цього розгляду не задовольни-ли заявника. Офiцiйному розгляду конституцiйної скарги передує її прий-няття. У ФРН цим займається спецiальна комiсiя конституцiйного суду, до складу якої входять три його члени. В середньому вона приймає до розгля-ду близько десяти вiдсоткiв скарг вiд щорiчної їх кiлькостi. У тих країнах, де конституцiйний контроль здiйснюється загальними судами, вiдповiднi питання розглядаються на основi звичайних норм судочинства.
Рiшення органiв, якi здiйснюють конституцiйний контроль, мають рiзний характер i юридичнi наслiдки. Зокрема, законодавчi акти, визнанi органами конституцiйної юстицiї неконституцiйними, скасовуються. Самi ж рiшення цих органiв є остаточними. У Польщi та Румунiї рiшення ор-ганiв конституцiйного контролю щодо конституцiйностi законодавчих актiв можуть бути скасованi за результатами голосування в нижнiй палатi i в обох палатах парламенту вiдповiдно. Для цього потрiбна квалiфiкована бiльшiсть голосiв. продолжение
--PAGE_BREAK--
У переважнiй бiльшостi країн,, де прийнята американська модель органiзацiї конституцiйного контролю, вiдповiднi рiшення вiднесенi тiльки до конкретних судових справ. Суди тут не анулюють закони, але, визнаючи їх неконституцiйними, вiдмовляються цi закони застосовувати. У СПiА, якщо верховний суд визнав той чи iнший закон або (що буває на-багато частiше) окремi його положення неконституцiйними, останнi не можуть бути застосованi жодним судом. Тим самим положення закону, не будучи скасованими юридичне, втрачають силу фактично.
У цiлому слiд зазначити, що конституцiйний контроль у за-рубiжних країнах визнаний як одна з реалiй їхнього державно-полiтично-го життя. Вiн покликаний забезпечити виконання приписiв основного за-кону. При цьому найсуттєвiшого значення набувають якостi самої консти-туцiї, зокрема чiткiсть i визначенiсть її положень.
258
СПИСОК РЕКОМЕНДОВАНОЇ
ЛiТЕРАТУРИ
Австрийская Республика. Конституция
й законодательнне акти /Под ред. И.П. Ильинского. — М., 1985. Испания. Конституция й законодательнне
актьi / Под ред. Н.Н. Разумовича. — М., 1982.
Италия. Конституция й законодательнне акти /Под ред. В.А. Туманова. — М., 1988. Китайская Народная Республика.
Конституция й законодательнне актьi /Под ред. Л.М, Гудошникова. — М., 1984. Конституции буржуазних государств, -
М" 1982. Конституции буржуазних государств Европи
/ Под ред. Г.С. Гурвича. — М., 1957. Конституцiї нових держав Європи та Азiї
/ За ред. В.М, Шаповала. — К" 1996. Мексиканские Соединеннне Штатьi.
Конституция й законодательнне акти /Под ред. О.А. Жидкова. — М" 1986.
Португалия. Конституция й законодательнне актн /Под ред. И.П. Ильинского. — М., 1979. Федеративная Республика Германия.
Конституция й законодательнне актн /Под ред. Ю.П. Урьяса. — М., 1991. Франпузская Республика. Конституция
й законодательнне акти / Под ред. В.А. Туманова. — М., 1989. Швеция. Конституция й законодательнне
актн / Под ред, М.А. Могуновой. — М., 1983.
Амеллер М. Парламенти. — М., 1967. Ардан Ф. Франция: государственная
система. — М., 1994. Гарнер Д. Великобритания: центральнеє
й местное управленние. — М., 1984. Давид Р. Основнне правовне системи
современности. — М., 1988. Денисов В.Н. Системи права развивающихся
стран. — К., 1978.
Конституционное (государственное) право зарубежних стран: В 2 т. /Под ред. Б.А. Страшуна. — М., 1995.
259
Роздiл VI. Конституцiйний статус особи ....................................102
§ 1. iнститут громадянства ................................................102
§ 2. Права i свободи в теорiї конституцiоналiзму.
Принципи конституцiйного статусу особи… 109
§ 3. Конституцiйнi права i свободи та їх класифiкацiя.
Виборче право як суб'єктивне право громадян ..............118
Роздiл VII. Парламент ................................................................127
§ 1. Парламенти i парламентаризм ....................................127
§ 2. Побудова, склад i органiзацiя парламентiв… 132
§ 3. Внутрiшня структура палат парламентiв ......................143
§ 4. Комiсiї (комiтети) як елемент структури парламентiв ....153
§ 5. Компетенцiя парламентiв. Статус депутатiв ..................160
§ 6. Законодавчий процес у парламентах.
Парламенти i бюджет ......................................................168
Роздiл VIII. Уряд… '… 179
§ 1. Органи виконавчої влади. Уряди, їх формування ..........179
§ 2. Структура i органiзацiя урядiв ....................................185
§ 3. Конституцiйна вiдповiдальнiсть урядiв
(органiв виконавчої влади) ..........................................194
§ 4. Парламентський контроль за дiяльнiстю органiв
виконавчої влади ........................................................205
§ 5. Компетенцiя урядiв. Урядова правотворчiсть ................215
Роздiл IX. Глава держави ..........................................................223
§ 1. Особливостi конституцiйного статусу глав держав..........223
§ 2. Компетенцiя глав держав ............................................230
*
Роздiл X. Органи конституцiйного контролю ............................245
§ 1. Органiзацiя конституцiйного контролю ........................245
§ 2. Компетенцiя органiв конституцiйного контролю
i механiзм її реалiзацiї................................................251
Список рекомендованої лiтератури..........................................