Глава 1. История развития законодательства по обращениям граждан 1.1 Дореволюционный период
Старейшим видом просительских документов были челобитные. «Челобитная» — это обобщенное название обращений в государственные учреждения с просьбами, жалобами, заявлениями.
Предоставление подданным права обращаться с челобитной впервые было закреплено в первом кодексе феодального права русского централизованного государства — Судебнике 1497 г. Ивана III. В Судебнике прямо указано, что «каков жалобник к боярину приидет, и ему жалобников от себе не отсылати, а давати всемъ жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже. А которого жалобника а непригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати».1 Из текста следует, что в Московском государстве Ивана III не только закреплялась возможность подачи обращений — челобитных, но и устанавливались определённый порядок их прохождения и рассмотрения («государю — только через бояр»).
В пункте 7 Судебника 1550 г. процедура прохождения обращения регламентируется более детально, и дается строгое предписание должностным лицам решать дело по существу. Одновременно там устанавливается и ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы – битье кнутом и тюремное заключение.
В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделялось из текста, то есть обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и собственно содержание документа составляли сплошной текст. Имелись некоторые стабильные элементы текста для каждой разновидности документа. Например, начало и окончание изложения просьбы в челобитных начиналось традиционно — соответственно: «… вели государь мне дать...» и заканчивалось: «… царь-государь смилуйся пожалуй »2.
Важнейшим законодательным источником XVII в. является Соборное Уложение 1649 г. В нем содержится ряд статей регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитий и ответственности недобросовестных жалобщиков.
Вновь подчеркивается, что запрещено непосредственно обращаться к царю с челобитной. Приказ объявлялся обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду государя.
Новый этап в работе с обращениями граждан связан с реформаторской деятельностью Петра I. В это время серьезное внимание стало уделяться форме челобитной. Указом от 12 октября 1699 г. предписывалось челобитные писать на гербовой бумаге3.
Ряд законов определил правила подписания челобитных. Указом от 3 января 1702 г. предписывалось людям, относящимся ко всем сословиям, подписываться полным именем и фамилией4.
3 декабря 1702 г. издается Указ, запрещающий в отписках и челобитных подписываться уменьшительными именами, падать перед царем на колени, снимать шапки зимой перед царским дворцом5.
В марте 1702 г. специальным Указом вводилась форма прошений, подаваемых на имя царя.
Генеральный регламент также обращался к вопросу о челобитных. 22 – я глава «О допущении челобитчиков в коллегии» посвящена приему устных прошений и доношений и порядку работы с ними.
В 1720 г. Петр I учредил при Сенате специальную должность для приема челобитных, получившую в 1722 г. название «рекетмейстерство». Единственной обязанностью этой службы являлось рассмотрение челобитных, поданных на высочайшее имя.
Практика подачи жалоб и прошений непосредственно царю продолжалась, поэтому за обращение непосредственно к царю, минуя соответствующие инстанции, устанавливалось суровое наказание. Как писал сам Петр I в Указе от 23 февраля 1722 г., челобитчики «предерзостию своею везде докучают и прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покою»6.
В мае 1743 г. решением императрицы Елизаветы Петровны был создан отдел прошений.
14 июня 1763 г. Екатерина II подписывает Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя. Этим манифестом статс-секретари Кабинета императрицы обязывались принимать от частных лиц: жалобы по поводу действий административных органов и специальные обращения «в собственные руки».
Манифест не смог преодолеть сословно-представительного характера Российской империи периода абсолютизма. Большими полномочиями в этой сфере правоотношений обладали дворяне, которые, в соответствии со статьями 47 и 48 «Жалованной грамоты дворянству» от 21 апреля 1785 г., обладали правом направлять представления о своих общественных нуждах и пользах генерал-губернатору или губернатору, а жалобы — Сенату и императорскому величеству. Крестьянам было запрещено жаловаться на действия помещиков. Городское население в соответствии с «Жалованной грамотой городам» от 21 апреля 1785 г. представления о своих общественных нуждах и пользах могло направить только губернатору.
Павел I в начале своего царствования разрешил крестьянам подавать ему жалобы на притеснения помещиков и управителей. Но вскоре последовало подтверждение прежних предписаний крестьянам быть послушными своим помещикам. 24 апреля 1797 г. Павел I лишил дворянство права предоставления коллективных жалоб государю, Сенату и губернаторам областей.
Изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Манифестом «Об образовании Государственного совета» от 1 января 1810 г. В соответствии с этим актом в составе Государственного совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета — Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. К компетенции комиссии относились три вида обращений: жалобы, прошения наград и милостей, проекты.
Указом от 21 марта 1890 г. Комиссия по принятию прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых.
Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся приёмом жалоб и иных обращений российских подданных, было Особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб. Оно было создано одновременно с Канцелярией и, по существу, было одним из органов, действующих по её поручению.
Систему органов губернского уровня возглавлял Второй Департамент Правительствующего Сената. К компетенции этого органа относилось разрешение жалоб на постановления губернских Присутствий, на окончательные постановления губернских землеустроительных комиссий и прочие дела.
Завершает систему органов, принимающих жалобы, местный уровень, на котором рассматриваются жалобы частных лиц, обществ и установлений на действия и распоряжения земских учреждений и городского общественного управления.
18 февраля 1905 г. Николай II подписал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату, который возлагал на Совет Министров рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на Высочайшее Имя. Достоинство Указа состояло в том, что он разрушал прежнюю сословную систему подачи петиций и предоставлял это право всем без исключения подданным Российской империи.
Итак, в допетровский период совершенствовалось само право на обращение в те или иные властные структуры, в том числе к царю. Уточнялись субъекты обращений, порядок работы с челобитными во властных структурах, меры наказания должностных лиц, уклоняющихся от работы с жалобами.
При Петре I была введена гербовая бумага, специальная должность для приема челобитных, определена форма прошений. То есть делопроизводство по обращению граждан продолжалось совершенствоваться.
Принципиально значение Манифеста от 14 июня 1763 г. Ведь это был первый акт, который установил порядок разбирательства обращений по существу. Он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы7.
То есть, законодательство этого периода заслуживает высокой оценки с точки зрения законодательной техники: им установлен, достаточно эффективный и объективный порядок административного производства по обращениям. Однако оно не устранило главного дефекта этого производства: его сословного характера. И лишь Указом Николая II всем подданным разрешалось подавать обращения.
1.2 Советский период
После Октябрьской революции 1917 года первым правовым актом, определившим работу с обращениями граждан у нас в стране является постановление VI Всероссийского Чрезвычайного съезда Советов от 8 ноября 1918 г., провозгласившее право каждого гражданина обжаловать действия любого должностного лица, волокиту или иные ущемления их законных требований.8
В мае 1919 г. Наркоматом Государственного контроля были изданы два постановления9, определившие порядок приема и работы с устными и письменными заявлениями и жалобами трудящихся. В постановлении установлен формуляр жалобы: фамилия, имя, отчество, адрес, точное наименование лиц или учреждений, на действия которых подается жалоба, изложены обстоятельства, послужившие основанием для жалобы, перечень доказательств и свидетелей, подтверждающих ее.
В начале 1930 – х гг. порядок работы с жалобами и заявлениями трудящихся был закреплен в постановлениях ВЦИК СССР и РСФСР10. Были закреплены сроки рассмотрения жалоб: в краевых органах в срок не свыше месяца со дня подачи жалобы, а жалобы красноармейцев – не свыше 15 дней, в районных и городских органах соответственно не позже – 20 и 7 дней.
В 1968 г. вышел Указ высшего законодательного органа Президиума Верховного Совета СССР11. В Указе дается определение обращения граждан в государственные и общественные органы как важного средства осуществления и охраны прав личности, укрепления связей государственного аппарата с населением, существенного источника информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственного, хозяйственного и социально – культурного строительства.
Государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, а также их руководители и другие должностные лица обязывались принимать в соответствии со своими полномочиями в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, давать на них ответы и принимать необходимые меры. В случае подачи документа не по назначению его следовало в пятидневный срок направить в соответствующее учреждение, а заявителя известить, что его обращение направлено по назначению.
Руководители всех учреждений обязывались проводить личный прием граждан. Дни и часы приема устанавливались в удобное для населения время.
Указ устанавливал конкретные сроки рассмотрения данной категории документов: заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления, а не требующие дополнительного изучения и проверки – безотлагательно, но не позднее 15 календарных дней.
В развитие Указа 1968 г. Верховный Совет РСФСР принял постановление «О порядке рассмотрения писем депутатов Верховного Совета РСФСР», которое возложила личную ответственность за своевременное рассмотрение и правильное разрешение вопросов, поставленных в письмах депутатов Верховного Совета РСФСР, на руководителей государственных и общественных органов, предприятий и учреждений.
В связи с принятием Конституции 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР 4 марта 1980 г. утвердил новую редакцию Указа «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»12.
В соответствии с п. 19 этого Указа Совет Министров СССР 13 октября 1981 г. принял постановление «О порядке ведения делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях». Данное постановление явилось основанием для разработки «Типового положения о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях»13, утвержденного 30 ноября 1981 г. Положение устанавливало правила ведения делопроизводства по обращениям граждан. Оно обязывало министерства, ведомства СССР и Советы Министров союзных республик обеспечить на его основе разработку и утверждение положений о ведении делопроизводства по предложениям, заявлениям и жалобам граждан в соответствующих государственных органах и организациях с учетом особенностей их деятельности. Это «Типовое положение» с изменениями действует и сейчас.
В период перестройки был принят закон14, который предусматривал возможность обжалования в суд любых действий должностного лица, за исключением тех, которые специально регламентированы уголовным, гражданским, административным и другим законодательством, а также действий, связанных с обеспечением обороноспособности страны и государственной безопасности. С выходом этого закона в суд могли быть обжалованы действия, единолично осуществленные должностными лицами от своего имени или от имени представляемого органа.
Решение не рассматривать анонимные письма было принято постановлением Президиума Верховного Совета СССР в феврале 1988 г. в дополнение ст. 1 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Анонимным письмом считается письменное обращение гражданина, не имеющее подписи автора с указанием фамилии, имени, отчества и данных о его местожительстве, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, рассмотрению не подлежит.
Таким образом, в первые годы Советской власти были приняты правовые акты, заложившие принципы работы с обращениями граждан. Огромное значение для этого периода играет Указ 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», который подвел итог более чем 30 – летнему опыту работы с данной категорией документов. Он отменил все изданные ранее постановления, вобрал в себя уже разработанные и провозглашенные принципы работы государственных учреждений с этой категорией документов, а также расширил некоторые из них и дополнил рядом новых норм. Указ был отредактирован в 1980 году и действовал до принятия Федерального Закона от 02.05.2006 № 59 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Это еще раз подчеркивает его значимость.
1.3 Современный период
Краткий обзор государственного регулирования работы с обращениями граждан в государственные организации свидетельствует о том, что государство прилагает значительные усилия для ее нормализации.
Это направление законодательного регулирования нашло свое развитие в Российской Федерации. Каждый гражданин, живущий в РФ, может обратиться в государственные органы власти и управления, организацию любой формы собственности, партии и общественные организации, письменно или устно для того, чтобы выразить свое мнение о каких – либо сторонах жизнедеятельности государства и общества. Это могут быть критические замечания или предложения об их совершенствовании. Гражданин может также направить обращения по поводу своих личных проблем. Это право провозглашено принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларацией прав и свобод человека и гражданина, где сказано: «Граждане РСФСР имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок»15, а затем закреплено в Основном законе Российской Федерации – Конституции, принятой 12 декабря 1993 г.
В статье 33 Конституции говориться: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Статья 46 гласит: «Решения или действия (или бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд», а ст.59 указано на то, что «каждый имеет право на возмещение государственного вреда, причиненного законными действиями (или бездействием) органов государственной власти или должностных лиц»16.
Дума РФ несколько раз обращалась к проектам нового закона о рассмотрении обращений граждан, но то закон не получал одобрение в самой Думе, то не утверждался Советом Федерации или не проходил регистрацию и не подписывался президентом. В связи с этим все организации страны по сегодняшний день свою работу с обращениями населения строили на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР 1968 г. В связи с длительностью подготовки общероссийского закона практически все субъекты Федерации издали свои законы о работе с обращениями населения. Так, в частности, Московская городская дума 18 июня 1997 г. приняла закон г. Москвы «Об обращениях граждан».
Лишь 21 апреля 2006 г. Государственная дума приняла Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который был одобрен Советом Федерации 26 апреля 2006 г., подписан Президентом РФ 2 мая 2006 г. и вступил в силу со 2 ноября 2006 г.
Закон устанавливает порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами и распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства. В нем прописана вся технология работы с обращениями граждан (Приложение 1). В отличие от Указа Президиума Верховного Совета СССР в новом законе выделены ст. «Права гражданина при рассмотрении обращения» и «Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением». На основании этого закона субъекты РФ приняли свои нормативные акты17.
С выходом Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Указ Президиума Верховного Совета СССР 1968 г. и все указы о внесении в него изменений и дополнений признаются недействующими.
В заключение данной главы хотелось бы отметить следующее — институт обращений граждан в России имеет богатейшую историческую традицию. Впервые он был законодательно закреплён ещё в XV в. Разумеется, большую часть своей истории российское государство было авторитарным, поэтому и институт обращений носит оттенок «челобитья» — мольбы низшего к высшему «снизойти к убожеству». В современном Российском демократическом государстве необходим принципиально иной — партнерский — подход к регулированию вопросов, связанных с обращениями граждан. Тот огромный опыт работы с обращениями и законодательно — нормативный материал, который был накоплен в предшествующие годы, может оказаться чрезвычайно полезным при совершенствовании новой нормативно-правовой базы работы с обращениями граждан в современной России.