--PAGE_BREAK--И последнее (в), каждое автономное сообщество выбирает представителей в Сенат вместе с остальными сенаторами, выбранными в провинциальных округах и на Канарских островах. Когда же речь идет о представительстве, государство автономий лишь отчасти выполняет то, что устанавливается критерием (в)».[8]
Следует также упомянуть, что политическая форма Испании выражается термином «государство автономий». Испанские эксперты считают, что «государство автономий» отличается от «федерации» целым рядом признаков:[9]
1) отсутствует специальный уполномоченный орган, представляющий интересы и воплощающего волю административно – политических единиц, составляющих в совокупности государство и выступающих в качестве субъекта права;
2) субъекты федерации отличаются от субъектов автономий значительно большей возможностью в формировании центральных органов власти и проводимой ими политики;
3) в конституциях федеративных государств закреплены права и обязанности каждого члена федерации, а в Конституции Испании нет.
4) государства автономий в Испании было создано на основе не обладавших ранее суверенитетом общностей, а федерации в Европе образовывались при объединении суверенных государств, делегирующих часть своих прав государству;
Именно во время разработки Конституции 1978 года дали о себе знать две противоположные концепции, – с одной стороны, создание унитарного государства, с другой, создание федерации – которые породили компромиссную редакцию ст. 2 Конституции: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, едином и неделимом отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними».
Большинство испанских юристов считают, что Испания находится на третьем пути, который является наиболее близким и к той, и другой классической концепции государства, с точки зрения территориальной организации. Также существует идея, что территориальная организация Испании носит переходный характер, обладающая потенциалом для развития в федеративный. Хотя такой точке зрения противопоставляется ст. 145 КИ, в которой закреплено, что ни в коем случае не допускается образование федерации автономных сообществ.
Таким образом, можно сказать, что Испания – это «государство автономий», которое имеет федеративный профиль. Автономии объединяет одна главная черта: «территориальное разделение власти, которое посредством системы разделения полномочий между центральным государством и автономными сообществами, характеризует Испанию как составное государство и государства регионализированного».[10]
Тем не менее, официально Испания признается унитарным децентрализованным государством. В ст. 137 КИ закреплено: «Территориальное устройство государства включает муниципии, провинции и учреждаемые автономные сообщества. Все эти образования пользуются автономией при ведении своих дел».
Современная организация территории Испании имеет следующий вид:
1) автономные сообщества (высший уровень). На данный момент существует 17 автономных сообществ. Согласно Конституции 1978 года граничащие друг с другом провинции, имеющие общие исторические, культурные и экономические особенности, островные территории и провинции, представляющие собой единую историческую область, могут получить самоуправление и образовать автономные сообщества. Автономные сообщества, на которые разделена Испания, имеют к тому неодинаковый статус. Автономия может быть: «широкой», «узкой», «специальной».
Широкой автономией обладают Страна Басков, Каталония, Галисия, Андалусия, Валенсия, Канарские острова, Наварра. Данным регионам принадлежат все права кроме тех, которые переданы в ведение Испании.
Специальной автономией пользуются города Сеута и Мелилья: статуты могут быть реформированы парламентом Испании без участия или против воли этих городов. Узкой автономией пользуются все остальные.
Несмотря на то, что Испания поделена на 17 автономных сообществ, имеющий разный статус автономий, все испанцы в любом сообществе пользуются равными правами. Автономиям запрещено устанавливать внутренние таможни.
2) Провинции – это то, на что делятся автономные сообщества. В настоящее время их 50. Согласно Конституции Испании: «Провинция является местным образованием, пользующимся правами юридического лица. Она представляет собой объединение определенного количество муниципиев на основании территориального принципа для осуществления государственной деятельности. Любое изменение границ провинций должно быть одобрено Генеральными Кортесами посредством принятия соответствующего органического закона». Руководство и автономное управление провинциями осуществляется собранием представителей или другими представительными органами.
3) Муниципии – это то, на что делятся провинции. Конституция гарантирует автономию муниципиев. Они обладают всей полнотой прав юридического лица. Руководство и управление ими осуществляются соответствующими муниципальными советами, состоящими из алькальдов и советников. Муниципии могут объединяться в сообщества (mancomunidades) для развития производства, услуг и других целей. Стоит обратить внимание на то, что они могут быть объединяться, даже когда не являются сопредельными.
В архипелагах каждый остров имеет соответствующее самоуправление в виде кабильдо или советов.
Порядок формирования автономии закрепляется в статьях 143 и 151 КИ. Конституция предусматривает два пути формирования автономии: быстрый и медленный.
«Быстрый путь» закреплен в ст. 151 пункт 1 КИ. Здесь закрепляется ускоренная процедура принятия Статута для регионов, в прошлом проголосовавших на плебисците за проект Статута автономии и имевших в момент принятия Конституции временный режим. По этой процедуре статус автономии получили изначально Каталония, Страна Басков, Галисия и Андалусия.
Автономные сообщества обычного режима или «медленного пути», являются те, которые получают все права и полномочия автономии лишь по истечении 5 лет: Арагон, Канарские острова, Кантабрия, Кастилия – Ла Манча, Кастилия – Леон, Валенсия, Балеарский остров, Мадрид, Мурсия, ла Риоха.
В случае с Наваррой статут разрабатывался обеими сторонами, и был принят парламентом Испании без возможности дальнейшего внесения каких – либо изменений.
Для того, чтобы создать автономию все заинтересованные собрания представителей, соответствующие межостровные органы или две трети муниципий, население которых составляет по меньшей мере большинство избирательного корпуса в каждой провинции или на острове, могут подавать ходатайство о предоставлении. Данное ходатайство должно быть оформлено в течение шести месяцев после принятия первого решения по этому вопросу заинтересованными местными собраниями представителе, но случае негативного решения ходатайство может быть представлено вновь лишь по прошествии пяти лет.
Пока на этом остановимся, так как процедура получения автономии также связана с разработкой такого законодательного акта как Статут автономии, речь о котором пойдет в следующей главе.
Глава II. Правовой статус автономий Испании §1 Конституционная основа автономий: Конституция и Автономные статуты Постфранкистское испанское государство в своей политике, с одной стороны, вело и ведет настойчивую борьбу с терроризмом, а с другой стороны, для него стало необходимым решение таких вопросов как национальные противоречия и различного рода автономистские устремления, для того, чтобы найти баланс в распределении полномочий между центром и провинциями. Позиция государства относительно основ автономного устройства Испании нашла свое отражение в Конституции 1978 год. Ее авторы исходили из неизбежности децентрализации власти как необходимой части процесса демократизации страны при безусловном сохранении единства Испании.
В соответствии с Конституцией была образована новая административно – территориальная структура государства (закон от 14 октября 1983 года), которая стала включать в себя автономные сообщества, провинции и муниципалитеты.
Конституция определяет основные черты новой модели государства и согласно ей Испания является децентрализованным государством. Но здесь следует сделать оговорку: в тексте испанской конституции не закрепляется форма территориальному устройству государства, что является существенным отличием от других конституций децентрализованных государств. Конституции Испании лишь гарантирует право на автономию.
Конституционная модель основывается на установлении норм принципов и процедурных норм, нежели на установлении фундаментальных норм с определенным содержанием. Подобное «конституционное регулирование формы государственного устройства считают открытым и динамичным, так как его закрытие определяется нормами отличными от норм Конституции, и происходит гораздо позже».[11]
Конституция закрепляет формулу «национальности и регионы»[12], предоставляет право провинциям, имеющие территориальную, историческую, культурную и экономическую общность, получить самоуправление и образовать региональные, автономные объединения. Также она провозгласила кастильский язык официальным языком испанского государства, учитывая при этом остальные языки, на которых говорят в Испании, в автономных сообщества. Конституция специально оговаривает в статье 145, что «ни в коем случае не допускается создание федерации региональных автономных объединений», а статья 2 не только признает, но «и утверждает органическую связь унитарного государства и автономий».[13]
Согласно Конституции трем историческим регионам была предоставлена широкая автономия: в них действуют собственный парламент, правительство и верховный суд. Также важно упомянуть о том, что конституционный суд согласно статье 153 Конституции распространяет свою юрисдикцию на конфликты, касающиеся полномочий центра и автономных сообществ, а также проверяет законодательство автономий на соответствие Основному закону.
Самым интересным законодательным актом является Статут автономии. Это норма, которая конкретизирует те аспекты, которые в тексте конституции либо не упоминается, либо говорится лишь в самых общих чертах. Как я уже упоминала в первой главе Страна Басков и Каталония были первыми, кто приняли Автономные статуты, а самым последними были Сеута и Мелилья.
«Можно выделить три основные составляющие статута автономии:
A. Учредительная норма создает автономное сообщество (ст.ст. 143 и 146 КИ и ст. 151.1 и 2 КИ), дает ему название и определяет границы его территории (ст. 147.2 а. и б. КИ).
B. Основная институциональная норма автономного сообщества (ст. 147.1 КИ) конкретизирует институты правления и отношения между ними, а также полномочия, которыми наделено автономное сообщество (ст. 147.2 в. и г. КИ). Это означает, что эта юридическая норма имеет конституционное содержание с правом на осуществление власти (очевидна нехватка закона о правах).
C. Статут, наконец, есть основная юридическая норма каждого автономного сообщества, так как он определяет процесс разработки норм конкретной автономии, устанавливает нормативные категории, процедуру их разработки и механизмы, приводящие их в исполнение, а также органы управления, призванные исполнять их. Об этом говорится в ст. 147.2 КИ».[14]
Согласно статьи 147 Конституции статуты автономий должны содержать:
a) название автономного сообщества, наиболее отвечающее его истории,
b) границы его территории,
c) наименование, структуру и местопребывание собственных автономных учреждений,
d) полномочия автономного сообщества в рамках конституции и основы для передачи ему соответственных служб.
Эта же статья в следующем пункте определяет то, как происходит окончательное принятие реформы статута (ст. 147.3 КИ).
Кроме того, текст конституции содержит и другие требования, предъявляемые к содержанию статута:
a. остальные языки Испании являются также официальными в соответствующих автономных сообществах в соответствии с их статутами;
b. статуты могут признавать особые флаги и гербовые знаки автономных сообществ;
c. автономные сообщества назначают сенаторов соответствующим законодательным собранием в соответствии с его статутом;
d. статуты могут устанавливать условия, принципы и порядок заключения соглашений между автономными сообществами для осуществления ими совместной деятельности и оказания друг другу услуг;
e. автономные сообщества могут действовать в качестве представителей или сотрудников государства в сборах, расходовании и ликвидации государственных налогов, в соответствии с законами и статутами;
Теперь перейдем к вопросу: «Как разрабатываются статуты?». В своей статье «Статут автономии в Испании: основные нормы автономных сообществ» Жозеф Мирия Кастелла Андрю в зависимости от того, кто этим занимается, выделяет четыре группы статута:
1. статуты, разработанные и принятые в одностороннем порядке Генеральными кортесами (пример Сеуты и Мелии);
2. статуты, разработанные по инициативе «представителей» тех территорий, которые выступали за получение автономии, а затем принятые испанским парламентом (статуты автономных сообществ «медленного пути»);
3. статуты, разработанные в процессе переговоров с представителями территорий и одобренные избирателями, проживающими на этих территориях (статуты автономных сообществ «быстрого пути»);
Согласно Конституции Испании после одобрения ходатайства о предоставлении автономии, предусмотренной пунктом 2 ст. 143 КИ и пунктом 1 ст. 152 КИ, правительство созывает всех депутатов и сенаторов, избирательных округов, которые входят в состав территории, стремящейся к автономии, для того, чтобы образовать ассамблею. Ассамблеей разрабатывается проект национального или регионального статута, который после принятия парламентарием, направляется в конституционную комиссию Конгресса, для его последующего рассмотрения вместе с делегацией от представляющей проект ассамблеи, с целью достичь согласия по окончательному проекту. В случае достижения такого согласия, текст проекта выносится на референдум в провинциях, составляющих территорию, предусмотренную проектом статута. В случае принятия статута в каждой провинции большинством голосов, то он вносится в Генеральные кортесы, где на пленарных заседаниях принимается решение о статуте путем голосовании по ратификации. Принятый статут подписывается Королем и обнародуется как закон. Если же согласия не было достигнуто, то проект статута вносится на рассмотрение Генеральных кортесов в качестве законопроекта. Принятый ими текст выносится на референдум избирателей провинций, составляющих территорию, предусмотренную проектом статута. В случае принятия в каждой провинции большинством голосов, статут подлежит подписанию и опубликованию в установленной порядке.
Следует заметить, что в момент разработки статута автономного сообщества, как такового, еще не существует.
продолжение
--PAGE_BREAK--