Юридичні гарантії законності державногоконтролю у сфері господарської діяльності
“Гарантія” – від французького “garantie” означає “забезпечувати”.Юридичний енциклопедичний словник визначає гарантію як один із засобівзабезпечення використання зобов’язань, що застосовується тільки у відносинахміж органами та організаціями. Гарантія означає також запоруку, умову, яказабезпечує будь-що [6, с. 111].
Із процесуальної точки зору поняття “гарантія” набуває значеннянеобхідної умови для здійснення будь-якої дії. Теорією права визначено, що підгарантією розуміється система умов, засобів і способів, які забезпечують усім ікожному рівні правові можливості для виявлення, набуття та реалізації своїхправ та свобод [18, с. 80].Адміністративне право покладає на гарантії додаткове значення – гарантованезабезпечення ефективності, дієвості виконання законів, інструменту захистуінтересів колективу та кожної окремої людини від незаконних дій.
Юридичні гарантії у сукупності із суб’єктивним правом у системі правовогорегулювання формують диспозитивну модель правового регулювання, в основу якоїпокладено принцип “дозволено все, окрім забороненого” [7, с. 478 – 483].Особливого значення юридичні гарантії набувають у відносинах із контролюючимиорганами, особливо в аспекті захисту від службових зловживань їх посадовихосіб.
У правовій літературі поняття гарантій тісно пов’язується із законністючерез використання формулювання “гарантії законності”.
Законність — це суспільно-політичний режим, що полягає у пануванні праваі закону в суспільному житті, неухильному здійсненні розпоряджень правових нормвсіма учасниками суспільних стосунків, послідовній боротьбі з правопорушеннямиі свавіллям у діяльності посадових осіб, у забезпеченні порядку йорганізованості в суспільстві [8].
Законність за своєю внутрішньою структурою включає в себе певний набірелементів:
1) нормативний – джерелазаконодавства, які відповідають праву;
2) поведінковий –відповідність юридичної практики нормам законодавства;
3) контрольно-наглядовий –контроль і нагляд за точним та одноманітним виконанням норм права;
4) відшкодувальний –відповідальність за порушення норм законодавства.
Законність – явище багатоаспектне і може бути принципом або методомдіяльності, правового режиму. При цьому, законність як метод і законність якпринцип формують законність як режим.
Згідно зі ст. 19 Конституції України, органи державноївлади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діятилише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцієюта законами України. Враховуючи, що контроль є діяльністю органів влади та їхпосадових осіб, слід звернути увагу на законність як метод діяльності, якийозначає, що:
1) органи держави і посадові особи при здійсненні своєї діяльності,розробляючи і приймаючи рішення, спираються на принципи й вимоги законності;
2) при організації реалізації прийнятих рішень вони не виходять за межісвоєї компетенції;
3) при здійсненні контролю за законністю дій учасників суспільнихвідносин вони додержуються правових процедур, використовують правові засоби іспособи [15, с. 708 – 710].
Суб’єктами законності є, перш за все, органи державної влади та їхпосадові особи [9].
Гарантії законності – це комплекс взаємопов’язаних об’єктивних умов тасуб’єктивних факторів і спеціальних засобів, що забезпечують режим законності [5].
Серед таких гарантій виділяються дві сукупності комплексів гарантій –загальносоціальні та спеціально-юридичні. До системи загальносоціальнихвключаються економічні, політичні, соціальні, ідеологічні; спеціально-юридичнівключають в себе юридичні та організаційні гарантії. Підвищення ролі юридичнихгарантій зумовлено, по-перше, їх формальним закріпленням у нормативних актах;по-друге, системною кризою української держави та суспільства, яка практичнонейтралізує комплекс загальносоціальних гарантій.
Юридичні гарантії законності державного контролю у сфері господарськоїдіяльності являють собою передбачену законодавством систему правових умов таправових способів, спрямованих на забезпечення режиму законності у відносинахміж контролюючими органами та підконтрольними суб’єктами господарювання йдотримання встановленої законодавством процесуальної форми контролю.
До правових умов належать якісний стан діючих джерел законодавства, актівтлумачення та правозастосовних актів. Правові засоби розкриваються через удосконаленнязаконодавства, попередження та припинення правопорушень, захист і відновленняпорушених прав, реалізацію юридичної відповідальності.
У зв’язку з цим юридичні гарантії законності за найближчими цілями можнаподілити на:
1) превентивні (запобіжні) – полягають у запобіганніправопорушенням;
2) припинення (такі, що кладуть край) — спрямовані на припиненнявиявлених правопорушень;
3) відновлювальні — виражаються в усуненні або відшкодуваннінегативних наслідків правопорушень;
4) каральні, або штрафні, — спрямовані на реалізацію юридичноївідповідальності правопорушників: покарання особи, винної у вчиненніправопорушення. [16, с. 716 – 718].
Система гарантій може будуватися на різноманітнихпідставах. Одні автори, наприклад, пропонують всі існуючі гарантії процесу(головним чином судового) поділити на дві групи: а) загальні гарантії,встановлені законом для розгляду всіх справ і б) спеціальні гарантії (у цьомувипадку – гарантії контрольного провадження).
Гарантії складають свого роду основу контрольногопровадження та створюють умови надійності становища всіх суб’єктів процесу,постійного усвідомлення ними впевненості в досягненні поставлених цілей, тобтозабезпечення сприятливого та ефективного здійснення всіхконтрольно-процесуальних дій.
Так, Д.В. Лученко об’єднує гарантіїсуб’єктів контрольних правовідносин та третіх осіб і поділяє їх зафункціональною ознакою на [92, с. 129 – 130]: організаційно-правові (інформаційне, у тому числі – юридичнезабезпечення діяльності контролюючих суб’єктів, надання приміщень, коштів,транспорту і зв’язку, технічне обслуговування, діловодство та ін.);матеріально-забезпечувальні (відшкодування майнової шкоди, заподіяної службовцюпід час виконання службових обов’язків, страхування службових осіб органівконтролю у випадках смерті або загибелі) і захисні (відповідальність виннихосіб за протидію контролюючим суб’єктам у виконанні своїх обов’язків, захистдержавою життя, здоров’я, честі, гідності та майна службовців контролюючихорганів і членів їх родин від злочинних посягань та інших протиправних дій).
Підтримуючи позицію В.М. Горшеньова таІ.Б. Шахова, які виокремлюють: 1)загальні гарантії контрольної діяльності; 2) гарантії контролюючих суб’єктів;3) гарантії підконтрольних суб’єктів; Д.В. Лученко обґрунтовує думку про те, що система гарантійконтрольно-процесуальної діяльності складається із: 1) загальних гарантій; 2)гарантій контролюючих суб’єктів; 3) гарантій підконтрольних суб’єктів; 4)гарантій третіх осіб, що є цілком справедливим щодо державного контролю у сферігосподарської діяльності.
Запропонована система відображає, з одного боку,специфіку контрольного процесу, а з іншого – особливості правового статусусуб’єктів контрольної діяльності і має не тільки теоретичне, але й практичнезначення, тому що дозволяє більш осмислено підійти до процесу законодавчогозакріплення гарантій здійснення контрольної діяльності в Україні.
Враховуючи зміст ст.ст. 3 та 19Конституції України, існування у правовій літературі поняття гарантійдотримання прав і свобод людини і громадянина та виділення серед принципівдержавного контролю у сфері господарської діяльності таких як гарантування прав суб’єкта господарювання;наявності підстав, визначених законом, для здійснення державного контролю;невтручання органу державного контролю у статутну діяльність суб’єктагосподарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органудержавного контролю та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб’єктугосподарювання внаслідок порушення вимог законодавства [14] – можна стверджувати про пріоритетність у системі гарантійзаконності контролю, саме гарантій підконтрольнихсуб’єктів.
Говорячи про гарантії підконтрольних суб’єктів у їхсукупності доцільним є виділення превентивнихгарантій і гарантій припинення, відновлювальних і каральних гарантій. Поряд ізцим, слід також сказати про існування гарантій функціонального призначення –тобто таких, які відносно виділеної системи мають комплексний характер. До таких, у першу чергу, слід віднести правопідконтрольного суб’єкта на оскарження дій контролюючих органів та їх посадовихосіб. Саме функціональна природа цієї гарантії (забезпечення дотримання правсуб’єкта господарювання) обумовлює її одночасне віднесення до однієї зі стадійконтрольного провадження і вказівки на її факультативний характер [17, с. 86].
Безумовно, виходячи із класичної структуриадміністративно-процесуального провадження, оскарження прийнятого рішеннятрадиційно є факультативною стадією [8, с. 133 – 134]. Проте,якщо у реєстраційно-дозвільному провадженні чи провадженні у справах проадміністративні правопорушення оскарження застосовується стосовно ухваленого усправі рішення, то у контрольному – воно забезпечує дотримання законності навсіх його стадіях: від підготовки до проведення перевірки до реалізації заходівреагування на виявлені порушення. Через це слід підтримати В.К. Колпакова [7, с. 372 – 373], який виділяє контрольно-наглядовіпровадження в окремий вид проваджень у структурі адміністративного процесу тазазначає, що кожному з виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії,зміст яких не повторюється в інших видах. Саме тому через стадії, їх аналізхарактеризується адміністративне провадження.
Водночас слід зазначити, що така гарантіяфункціонального призначення, як оскарження дій органів державного контролю таїх посадових осіб, має своє місце у системі превентивних гарантій і гарантій припинення,відновлювальних і каральних гарантій.
Згідно з положеннями Закону “Про звернення громадян” [1], скарга є зверненням з вимогою пропоновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями(бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування,підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб. Тобтооскарження дій органів і посадових осіб органів контролю слід, перш за все,зараховувати до відновлювальних гарантій прав суб’єктів господарювання.
Таким чином, юридичні гарантії підконтрольних суб’єктів поділяються на:
превентивні;
припинення;
відновлювальні;
каральні.
До превентивнихюридичних гарантій законності віднесено: закріплення періодичності проведенняконтролю; планування контрольних дій; встановлення виключного переліку підставпроведення позапланових заходів контролю; легітимація контролю (документальнеоформлення); реалізація контрольних повноважень у межах, встановлених законом;дотримання процедур здійснення контрольних дій та відповідних строків.
У Законі № 877 зазначається, залежновід ступеня прийнятного ризику від здійснення господарської діяльності суб’єктигосподарювання поділяються на три групи: з високим, середнім танезначним – залежно від яких і визначається періодичність проведення плановихзаходів державного контролю. Критерії зарахування суб’єктів господарювання дотаких груп та періодичність проведення перевірок встановлюється КМ України заподанням органу державного контролю.
Зметою забезпечення якнайповнішої реалізації юридичних гарантій законності щодопідконтрольних суб’єктів щодо періодичності проведення перевірок суб’єктівгосподарювання доцільним є обмеження кількості таких перевірок, поділ всіхпідконтрольних суб’єктів господарювання на три встановлені групи ризику тазакріплення єдиної періодичності перевірок у межах кожної з них із закріпленнямзагальної гарантії “не частіше одного разу на рік”, як це було і є відображениму численних Указах Президента України [4].
Порядок планування перевірок розкрито в Законі № 877. Згідно з положеннями ст. 5, планові заходи здійснюютьсявідповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органомдержавного контролю до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.
Завідсутності оприлюднення зазначеної інформації наведена гарантія позбавляєтьсязмісту, адже її реалізація неможлива без дотримання принципу гласності, якийвимагає нормативної регламентації порядку оприлюднення відповідних планіваналогічно тому, як оприлюднюються критерії та періодичність проведенняпланових заходів із здійснення державного контролю, звіти про виконання річногоплану (квартальних планів) державного контролю суб’єктів господарювання запопередній рік.
Керуючись положеннями “Порядку оприлюднення у мережі Інтернет інформаціїпро діяльність органів виконавчої влади” [11],частинами 1, 3, абзацем 4 та 8 ч. 2 ст. 5 Закону № 877, ч. 4 ст. 5 Указу Президента України “Про деякізаходи з дерегулювання підприємницької діяльності”, іншими підзаконниминормативно-правовими актами, які визначають критерії поділу суб’єктівгосподарювання за групами ризику від господарської діяльності та визначенняперіодичності проведення перевірок, доцільно нормативно закріпити положеннящодо: а) формування центральними органами державного контролю звідного планупроведення перевірок суб’єктів господарювання раз на 5 років; б) розміщенняйого в мережі Інтернет до 1 грудня останнього року перед початкомвиконання запланованих заходів; в) там же передбачити можливість поміщеннязвітних даних щодо виконання плану. Також, з метою зменшення кількостіперевірок на одного суб’єкта господарювання, потребує поширення практика проведеннядержавними органами спільних перевірок, створення єдиної інформаційної системи,що міститиме відомості про періодичність та результати проведених перевірок.
Очікуваним результатом цього буде розвиток принципу гласності увідносинах між контролюючими органами і суб’єктами господарювання; сприяннярозвитку консультаційно-роз’яснювальної роботи органів контролю; розвитокпроцесів самоконтролю та соціального контролю – надасть змогу перевірки діловоїрепутації суб’єкта господарювання до вступу з ним у господарськіправовідносини.
Виключний перелік підстав для проведення позаплановихперевірок у загальному вигляді встановлений ст. 6 Закону № 877. Такими є:
1) письмова заява суб’єктагосподарювання;
2) виявлення та підтвердженнянедостовірності даних, заявлених у документах обов’язкової звітності, поданихсуб’єктом господарювання;
3) перевірка виконання суб’єктомгосподарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодоусунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведенняпланових заходів органом державного нагляду (контролю);
4) звернення фізичних таюридичних осіб про порушення суб’єктом господарювання вимог законодавства;
5) неподання у встановленийтермін документів обов’язкової звітності без поважних причин, а також письмовихпояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.
Практичнареалізація закріпленого у ст. 3 Закону № 877 принципу державного контролю усфері господарської діяльності (наявності підстав, визначених законом, дляздійснення державного контролю) потребує наведення вичерпного переліку підставдля проведення позапланових перевірок суб’єктів господарської діяльності саме уцьому законі. Адже, як зазначено у його преамбулі: “Цей Закон визначає правовіта організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державногонагляду (контролю) у сфері господарської діяльності…” – це по-перше.
По-друге, враховуючи практику органів ДПС щодо підготовки проведенняпозапланових перевірок виключно на підставі рішення суду (при цьому на другорядністьположень ст. 111 Закону України “Про державну податкову службу вУкраїні” стосовно Законом № 877), доцільним є закріплення в Законі № 877положення, згідно з яким, позапланові перевірки суб’єктів господарюванняпроводимуться виключно на підставі рішення адміністративного суду.
Крім іншого, до проведення перевірки готується відповідний наказ про їїпроведення. Обов’язковість його надання встановлена Законом України “Продержавну податкову службу в Україні” у разі проведення позапланових перевірок.
Окремі особливості організації проведення позапланових перевірокзаслуговують на позитивну оцінку як гарантування прав суб’єктів господарювання.Так, позапланові перевірки дотримання податкового законодавства проводятьсялише на підставі рішення суду. Складовою цієї гарантії є повідомлення суб’єктагосподарювання за три робочі дні про розгляд відповідного питання судом з метоюнадання його представникам можливості прийняти участь у його розгляді. Але,слід зазначити, що при проведенні податкових перевірок раціональніше було бнадавати таке рішення суду, а не наказ керівника податкового органу, що вимагаєвідповідного нормативного закріплення.
Особливості переліку і змісту документів для проведення перевіроксуб’єктів господарювання з питань дотримання законодавства з питань економічноїконкуренції встановлено відповідним Положенням [11]. Для проведення такої перевірки потрібні такідокументи:
1) наказ (розпорядження) пропроведення перевірки та створення Комісії;
2) план проведення перевірки;
3) доручення Голови Комітету,державного уповноваженого Комітету, голови відділення про делегуваннявідповідних повноважень щодо проведення перевірки.
Наступним документом для проведення плановихперевірок є повідомлення про проведення перевірки. Закон № 877 встановлює обов’язковість письмовогоповідомлення суб’єкта господарювання про проведення планової перевірки заходуне пізніше як за десять днів до дня її проведення. Закон також визначає змісттакого повідомлення, а також спосіб його здійснення: рекомендованим листом;телефонограмою; вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі суб’єктагосподарювання під розписку.
Щодо змісту повідомлення, то при обговоренні проектуЗакону № 877 окремі громадські діячі пропонували щоб повідомленя про проведенняперевірки відповідало змісту повістки, закріпленому в цивільно-процесуальномузаконодавстві [15,с. 12 – 13].
Така пропозиція має свій сенс, але якщо розібратись ізпитаннями, які таким чином мали б вирішитися, то все зводиться до наданнясуб’єкту господарювання переліку контрольних питань, якими обмежується предметперевірки, що ще раз підкреслює необхідність його підготовки та надання на адресупідконтрольного суб’єкта перед проведенням перевірки. За доцільне вбачається уповідомлені про проведення перевірки наводити такий перелік питань.
Пред’явлення представникам суб’єкта господарюваннядокументів на проведення перевірки, надання їх копій, реєстрація в журналіперевірок. Перед проведенням перевірки представники органу державного контролюзобов’язані пред’явити: направлення на проведення перевірки та службовіпосвідчення; наказ начальника органу ДПС про проведення позапланової перевірки;наказ про проведення перевірки тастворення Комісії, план проведення перевірки, доручення про делегуванняповноважень щодо проведення перевірки (органи АМК).
Перед проведенням перевірки представникам суб’єкта господарюваннянадається копія направлення на проведення перевірки. Про проведення перевіркиробиться відповідний запис у Журналі реєстрації перевірок.
Положення ч. 4. ст. 4 Закону № 877, згідно з яким орган державногоконтролю не може здійснювати контроль у сфері господарської діяльності, якщозакон прямо не уповноважує такий орган на здійснення контролю у певній сферігосподарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час йогоздійснення, є прямою реалізацією конституційної норми, згідно з якою органи державної влади та органи місцевогосамоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межахповноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Із цього приводу доцільно згадати правове регулювання діяльності органівіз захисту прав споживачів. Так, згідно із Законом України “Прозахист прав споживачів”, його здійснює спеціально уповноваженийцентральний орган виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів. Виходячи ізцієї норми, зазначене є вказівкою на предмет компетенції державного органу, а нена конкретний орган. Повноваження щодо захисту прав споживачів прямо закріпленіза Державним комітетом України з питань технічного регулювання та споживчоїполітики у п. 3 відповідного Положення, затвердженого Указом Президента України[11]. З іншого боку, повноваження під часпроведення перевірок із питань захисту прав споживачів закріплено Положенням,Законом “Про захист прав споживачів” таДекретом Кабінету Міністрів України “Про державний нагляд задодержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення”.При цьому останні два за одні й ті й самі правопорушення встановлюють різнісуми штрафів, вартість зразків для проведення експертизи останній відносить навитрати підприємців тощо.
Крім того, Закон № 877 не наводить переліку органів, які мають право напроведення перевірок суб’єктів господарювання, а лише зазначає сфери, на які не поширюється його дія. Зметою посилення його функціонального призначення об’єктивно є необхіднимнаведення такого переліку саме у цьому Законі (виходячи з його предметноїспрямованості, місця закону в системі законодавства, положень ст. 19Конституції), а не в роз’яснювальному листі Державногокомiтета України з питань регуляторної полiтики та пiдприємництва [13]чи в іншому документі.
Строкпроведення перевірок. За загальним правилом, встановленим Законом № 877, строкпроведення планових перевірок не може перевищувати 15 робочих днів, а длясуб’єктів малого підприємництва – 5 робочих днів. Строк проведенняпозапланових перевірок не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб’єктівмалого підприємництва – 2 робочих днів.
Особливості наведених строків закріплено Законом №509. Згідно з положеннями ст. 111, тривалість планової виїзноїперевірки не повинна перевищувати 20 робочих днів, а щодо суб’єктів малого підприємництва –10 робочих днів; позапланової виїзної перевірки – 10 робочих днів, а щодосуб’єктів малого підприємництва – 5 робочих днів.
Доситьсумнівним є використання у ч. 5 ст. 5 та ч. 4 ст.6 Закону № 877 формулювання“якщо інше не передбачено законом” в аспекті абз. 1 п. 2 ч. 2 ст. 22 цього жЗакону (“подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведеннязаконів України у відповідність із цим Законом”), яке якщо не є порушенням, томежує з порушенням вимог законності до змісту правотворчої діяльності [15, с. 714].
Аналогічнимчином (у світлі положень Закону № 877, які не допускають продовження строківпроведення планових чи позапланових перевірок) слід оцінювати положення ст. 111Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, що передбачаєподовження термінів проведення планової виїзної перевірки додатково ще на 10робочих днів, а стосовно суб’єктів малого підприємництва – 5 робочих днів;позапланової виїзної перевірки – ще на 5 робочих днів, а стосовно суб’єктівмалого підприємництва – 2 робочі дні.
Норми Інструкції з організації роботи органів державного пожежногонагляду [4] та Положення про порядокпроведення перевірок додержання законодавства про захист економічноїконкуренції [11], які зазначають, щостроки проведення перевірок визначаються індивідуально, виходячи зхарактеристики об’єкта, потребують конкретизації з метою реального гарантуванняправ суб’єктам господарювання.
Керуючись положеннями ст. 10 Закону № 877, суб’єкт господарювання має право недопускати посадових осіб органу державного контролю до проведення перевірки,якщо:
вінздійснюється з порушенням вимог щодо періодичності проведення заходівдержавного контролю, передбачених законом;
посадоваособа органу державного контролю не пред’явила свого службового посвідчення;
посадоваособа органу державного контролю не надала копії направлення на перевірку, абоякщо його зміст не відповідає вимогам Закону;
посадоваособа контролюючого органу відмовилася від підпису в Журналі реєстраціїперевірок [13].
Щодо періодичності одразу ж слід зазначити, що вонапередбачена не законом, а підзаконним нормативно-правовим актом – постановою КМУкраїни (ч. 2 ст. 5 Закону № 877), що вимагає внесення відповідних змін до текстуст. 10 Закону № 877.
Юридичні гарантії відновлення для підконтрольнихсуб’єктів полягають в:
1) одержанні та ознайомленні зактами державного контролю;
2) оскарженнінезаконних дій та рішень органів контролю та їх посадових осіб;
3) відшкодуваннізбитків суб’єктам господарювання, спричинених незаконними діями органівдержавного контролю та їх посадовими особами;
4) проведеннівідбору зразків та експертиз за рахунок органу державного контролю;
Правона одержання та ознайомлення з актами державного контролю розкрито у ст. 7Закону і полягає в тому, що в останній день перевірки два примірники актапідписуються посадовими особами контролюючого органу, які здійснювали захід, тасуб’єктом господарювання, один із яких вручається суб’єкту господарювання.
Зазначенеправо є передумовою для оскарження незаконних дій представників контролюючогооргану за наслідками проведення перевірки, оскільки передбачає можливістьподання зауважень до акта перевірки, які стають його невід’ємною частиною іповинні враховуватися під час прийняття рішення про застосування заходів впливуза наслідками проведення перевірки.
Право на оскарження незаконних дій та рішень органівконтролю та їх посадових осіб закріплено за суб’єктами господарювання ст. 10Закону № 877.
Зазначене право в структурі адміністративного процесу та в окремих йогопровадженнях виділяється як самостійна (факультативна) стадія [8, с. 133 – 134] та одночасно є одним ізсамостійних проваджень в системі адміністративного процесу [3, с. 190 – 191]. Оскарження незаконних дійпосадових осіб контролюючих органів, будучи складовою самостійногоадміністративно-процесуального провадження, одночасно є однією із провіднихюридичних гарантій дотримання прав підконтрольних осіб – суб’єктівгосподарювання у процесі здійснення державного контролю у сфері господарськоїдіяльності.
У Конституції України (ст. 40) зазначено про право усіх направлятиіндивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися доорганів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових іслужбових осіб цих органів. Своє продовження це право отримало в Законі України“Про звернення громадян” [3], якийзакріпив три види звернень громадян – пропозиції заяви та скарги. Подання скаргу порядку, передбаченому цим законом, є адміністративним порядком оскарження.
Стаття 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в судірішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевогосамоврядування, посадових і службових осіб. Нормативними актами, щорегламентують зазначені відносини, є Кодекс адміністративного судочинства України[6], стаття 17 якого компетенціюадміністративних судів поширює на спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктомвладних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності.Оскарження дій контролюючих органів та їх посадових осіб у зазначеному порядкує судовим порядком оскарження, та Господарський процесуальний кодекс України [4].
Право на оскарження незаконних дій органів державного контролю у сферігосподарської діяльності та його посадових осіб може виникати не лише занаслідками проведення перевірок, але й у процесі їх ведення. У зв’язку з цимможна виділити скарги на окремі процесуальні дії (оскарження результатівекспертизи – ст.18 Закону № 877), що чинятьсяпід час контролю, та заходи реагування, що застосовуються за результатами перевірок(Оскарження рішень органів державного нагляду – ст. 21 Закону № 877). Загальною матеріально-правовою підставою для цьогоє порушення прав суб’єктів господарської діяльності при здійсненні державнимиорганами контрольних функцій.
За загальним правилом в адміністративному порядку оскарженими можуть бутирішення та дії у сферіуправлінської діяльності (у тому числі реалізації контрольних повноваженьорганами державної влади), внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чисвободи громадянина (суб’єкта господарювання); створено перешкоди дляздійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконнопокладено на громадянина які-небудь обов’язки або його незаконно притягнуто довідповідальності. Відповідна скарга може бути як індивідуальною, так іколективною, усною чи письмовою, надісланою поштою або переданою громадяниноморгану або посадовій особі вищого рівня особисто чи через уповноважену особупротягом 1 місяця. До скарги додаються наявні у громадянина рішення або копіїрішень, які приймалися за його зверненням раніше, а також інші документи,необхідні для розгляду скарги, які після її розгляду повертаються громадянину.Такі звернення розглядаються безкоштовно у термін від 15 до 45 днів [14.
Особливості подання та розгляду скарг платниківподатків встановлені Положенням про порядок подання та розгляду скарг платниківподатків органами державної податкової служби, затвердженим наказом Державноїподаткової адміністрації України № 29 [11]. Згідно з його приписами оскарженнюпідлягають:
1) податкові повідомлення-рішення про визначення сумподаткових зобов’язань, штрафних (фінансових) санкцій та податкових вимог щодоподаткового боргу;
2) рішення про арешт активів чи застосування штрафних(фінансових) санкцій;
3) постанови у справі про адміністративнеправопорушення.
Доскарги з питань накладення штрафних санкцій повинні долучатися ксерокопії:
1) акта перевірки, за наслідками якої прийняторішення;
2) рішення про застосування штрафних (фінансових)санкцій;
3) зауважень та пояснень, якщо вони були поданіплатником податків під час перевірки, і розгляду матеріалів перевірки, іншихдокументів, що засвідчують обставини справи.
Якщо оскарження пов’язане з порушенням податковогозаконодавства – для подання скарги встановлено скорочений строк у 10календарних днів та термін розгляду у 20 календарних днів. Особливостіапеляційного оскарження у сфері податкових відносин полягають у тому, щоподання скарги до суду виключає адміністративний порядок оскарження.
Положення про Державну пожежну охорону [1] та Iнструкцiя про порядок та умови застосування органамидержавного пожежного нагляду запобіжних заходів [6] передбачають скорочений строк подання скарг на постановиорганів Держпожбезпеки – 5 діб. Останній нормативний акт, крімадміністративного та судового порядку оскарження передбачає також іопротестування прийнятої постанови прокурором. При цьому скарга органамиДержпожбезпеки розглядається у встановлений законодавством строк (якуявляється, такими слід вважати строки, визначені Законом України “Прозвернення громадян”), тоді як протест прокурора розглядається протягом 10 днів.Думається, строк подання скарг в адміністративному порядку доцільно переглянутиу бік збільшення до 10 днів, як це встановлено КУпАП [9] чи до 1 місяця – відповідно до Закону України “Про зверненнягромадян”.
Загальні питання судового порядку оскарження встановлено Кодексомадміністративного судочинства України. Останнім встановлено річний термінзвернення із позовною заявою, яка повинна бути розглянута у строк не більшедвох місяців від дати відкриття провадження у справі [8]. Особливість провадження у справах адміністративної юрисдикціїполягає в закріпленні презумпції вини посадової особи контролюючого органу,тоді як інші нормативні акти з питань оскарження дій та рішень контролюючихорганів такої презумпції не встановлюють.
Закон України “Про захист економічної конкуренції” [19] встановлює, що рішення органівАнтимонопольного комітету України можуть бути оскаржені повністю або частководо господарського суду у двомісячний строк із дня їх одержання.
Відшкодування збитків суб’єктам господарювання,спричинених незаконними діями органів державного контролю та їх посадовимиособами є обов’язковою юридичною гарантією з матеріальним наповненням. Такий їїзміст є необхідною передумовою рівності в обов’язках між суб’єктамигосподарювання та органами державного контролю, оскільки саме господарськадіяльність являє собою головне джерело надходження матеріальних та фінансовихблаг, у тому числі тих, за чий рахунок фінансуються органи державного контролю.
Розглядуване положення є конституційною нормою,закріпленою у ст. 3, ст. 56 (Кожен має право на відшкодуванняза рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконнимирішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових іслужбових осіб при здійсненні ними своїх повноважень), та складовою такогопринципу державного контролю у сфері господарської діяльності яквідповідальність органу державного контролю та його посадових осіб за шкоду,заподіяну суб’єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства (ст.3Закону № 877).
Такевідшкодування являє собою позадоговірну цивільно-правову відповідальність(деліктне зобов’язання), яка полягає у відновленні майнового стану учасникаправовідносин за рахунок іншого суб’єкта – правопорушника і реалізується, якправило, у судовому порядку [2].Відповідно до ст.ст. 1173 та 1174 Цивільного кодексу України, така шкодавідшкодовується незалежно від вини органів влади та їх посадових чи службовихосіб [18].
Проведення відбору зразків та експертизи за рахунок органів державногоконтролю. Згідно зі ст. 16 Закону № 877, витрати, пов’язані з відбором, доставкою тапроведенням експертизи зразків продукції, фінансуються за рахунок органудержавного контролю. У разі підтвердження результатами експертизи фактупорушення суб’єктом господарювання вимог законодавства, останній відшкодовуєвитрати на проведення експертизи.
Поряд із наявністю такої загальної норми та вказівки про необхідністьприведення інших законів у відповідність до положення Закону № 877, на теперішній час норми мають цілком протилежнийзміст. Мова йде про п. “ї” ч. 1 ст. 41 Закону України “Прозабезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” та п. 3 ч. 1ст. 6 Декрету КМ України “Про державний нагляд за додержанням стандартів, нормі правил та відповідальність за їх порушення”.
Із цього приводу іще підчас розгляду проекту Закону “Проосновні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”директор Національної асоціації розвитку торгівлі та сервісу А. Блізнюкзазначав: “… чинна сьогодні норма про відбір зразків за рахунок підприємцягробить і контроль узагалі, і державний підхід до контролю, породжуючинатомість корупцію” [15, с. 15].
Останніми у переліку гарантіями законності за найближчою метою контролюта найбільш вагомими за впливомє каральні гарантії для підконтрольних суб’єктів. Останні представленіюридичною відповідальністю органів державного контролю та їх посадових осіб запорушення прав суб’єктів господарювання та правом суб’єкта господарюванняповідомити орган державного контролю про відмову про посадової особи органуконтролю від заповнення Журналу реєстрації перевірок. Якщо перша являє собоюматеріальну гарантію, то друга – процесуальну передумову її реалізації.
Так, згідно з положеннями Указу Президента України“Про деякі заходи з перегулювання підприємницької діяльності” про факт відмови представника контролюючогооргану від підпису в журналі, суб’єкт підприємницької діяльності повідомляєписьмово у триденний строк контролюючий орган, в якому працює такийпредставник. Це є запорукою реалізації юридичної відповідальності стосовнопосадової особи, яка намагалася порушити вимоги режиму законності у відносинахз господарюючими структурами.
Надходження зазначеного повідомлення є підставою для відповідногореагування з боку керівників органів державного контролю, тобто притягнення довідповідальності (за наявності для того підстав).
Юридична відповідальність посідає одне з провідних місць у системіправового регулювання. У поєднанні з правовими обов’язками вона формуєімперативну модель правового регулювання, в основі якої лежить принцип“заборонено все, окрім дозволеного” [7,с. 478 – 483],що є провідним у правовому регулюванні державно-управлінських відносин.
Юридична відповідальність контролюючих суб’єктів може наставати як дляпосадових осіб, що здійснюють контроль, так і для контролюючих органів.Відповідальність органів контролю обмежується лише відшкодуванням завданоїшкоди, по що йшлося вище, адже така відповідальність переслідує не метупокарання, а відновлення раніше порушених прав. Вона є компенсуванням завданихзбитків і виражається у грошовому еквіваленті.
Відповідальність посадових осіб органів державного контролю в національнійсистемі права представлена у вигляді цивільно-правової, дисциплінарної,адміністративної та кримінальної.
Цивільно-правова відповідальність достатньою мірою розглянута вище іповертатись до її аналізу вважаємо недоцільним.
Дисциплінарна відповідальність полягає у застосуванні до посадових іслужбових осіб заходів обмежувального характеру, пов’язаних із проходженнямслужби, і застосовується за рішенням керівника органу державного контролю.Незважаючи на положення п. 22 ст. 92 Конституції України про те, що діяння, якіє дисциплінарними правопорушеннями, визначаються виключно законами України,жоден із законів, пов’язаний з регулюванням відносин, які виникають у процесіздійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, складів чипереліку таких правопорушень не наводить.
Виходячи із специфіки діяльності контролюючих органів, підставою длянастання дисциплінарної відповідальності посадових і службових осіб державнихорганів контролю є початок службового розслідування за відповідною скаргою підконтрольногосуб’єкта за наслідками здійсненої перевірки.
Адміністративна відповідальність посадових осіб органів державногоконтролю з питань виконання ними відповідних повноважень настає лише завчинення конкретних правопорушень, склади яких передбачено Законами України.
Кримінальна відповідальність посадових та службових осіб органівдержавного контролю у сфері господарської діяльності може наставати лише заумови наявності складу злочину, який міститься у статтях Кримінального кодексуУкраїни [7]. Такими наприклад, можутьбути ст.ст. 206, 231, 232, 353, 356, 356, 364, 365, 368 Кримінального кодексуУкраїни тощо.
Аналіз правових засад відповідальності посадових осіб органів контролюсвідчить, з одного боку, про недостатній розвиток зазначеного виду гарантійправ підконтрольних суб’єктів, з іншого – перевищення значеннякримінально-правових засобів захисту.
Доцільним є надання переваги адміністративній відповідальності, тому щозлочином вважаються найбільш небезпечні правопорушення із заподіянням значноїшкоди об’єкту охорони, адміністративні ж правопорушення завдають меншої шкодисуспільству, їх юридичний склад у більшості випадків є формальним; процеспритягнення до кримінальної відповідальності є достатньо формалізованим,натомість провадження у справах про адміністративні правопорушення дотримуєтьсяпринципів оперативності та економії; кримінальна відповідальністьзастосовується виключно у судовому порядку, адміністративна ж – переважно упозасудовому.
Таким чином, розвиток інституту адміністративної відповідальностіпосадових осіб органів державного контролю є важливим напрямком подальшогоудосконалення як адміністративного законодавства, так і розвиткуадміністративно-правової науки. З огляду на зазначене, важливим є збільшеннякількості складів правопорушень за зловживання та перевищення службовихповноважень (за відсутності ознак значної шкоди).
юридичний гарантія законність державний контроль
ЛІТЕРАТУРА
1. Безух О.В. Проблеми правового регулювання економічноїконкуренції в Україні / Безух О.В. – К.: Наук.-дослід. ін-т приват. права іпідприємництва, 2008. – 192 с.
2. Белов Н.Г. Контроль иревизия в сельскохозяйстванных предприятиях / Белов Н.Г. – М.: Статистика,1976. – 359 с.
3. Бенедик И.В. Понятие и соотношение логических ифункциональных стадий в юридическом процес се / И.В. Бенедик // Сб. “Процессуальные вопросы повышения эффективности правового регулированиясоциалистических общественных отношений”. – Ярославль, 1981. – С. 28-29.
4. Билінін Я.В. Правоверегулювання фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин: автореф. дис.на здобуття наук. ступеня канд… юрид. наук: 12.00.07 – адміністративне правоі процес; фінансове право; інформаційне право / Ярослав Володимирович Билінін –К.: Київ. націон. ун-т внутрішн. справ, 2007. – 19 с.
5. Битяк Ю.П. Административное право Украины (Общая часть) /Ю.П. Битяк, В.В. Зуй: учеб. пособ. – Х.: Одиссей, 1999. – 224 с.
6. Богуцький В.В. Провадженняу справах про адміністративні правопорушення /В.В. Богуцький, В.В. Мартиновський. – Х.: Видавець ФО-П Вапнярчук Н.М.,2009. – 168 с.
7. Бойко М.Д. Відшкодування шкоди: правовий аспект / М.Д. Бойко: навч.-практ. посіб. –К.: Атіка, 2007. – 328 с.
8. Большой энциклопедическийсловарь. Ч. 2.: ЛЕОHТЬЕВ – ЯЯТИ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: vse-knigi.su/book/32335
9. Бородін І.Л.Адміністративно-юрисдикційний процесс / І.Л. Бородін: монографія. – К.:Алерта, 2007. – 184с.
10. ВеснинВ.Р. Менеджмент / Весни В.Р.: учеб. – М.: Проспект, 2006.
11. Виконавча влада іадміністративне право; [за заг.ред. В.Б. Авер’янова]. – К.: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002. – 668 с.
12. Інструкціяпро порядок обчислення і сплати внесків на загальнообов’язкове державнесоціальне страхування на випадок безробіття та обліку їх надходження до Фондузагальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадокбезробіття: Наказ Міністерства праці та соціальної політики України від18.12.2000 р. № 339 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 16.01.2001 р.№ 30/5221) // Офіційний вісник України. – 2001. – № 4. – Ст. 140.
13. Інструкціяпро порядок обчислення і сплати страхувальниками та застрахованими особамивнесків на загальнообов’язкове державне пенсійне страхування до Пенсійногофонду України: Постанова правління Пенсійного фонду України від 19.12.2003 р.№ 21-1 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 16 січня 2004 р. №64/8663) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: zakon.nau.ua/doc/?uid=1031.99.0&nobreak=1
14. Інструкціяпро порядок перерахування, обліку та витрачання страхових коштів Фондусоціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійнихзахворювань України: Постанова правління Фонду соціального страхування віднещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України від12.07.2007 р. № 36 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 1 серпня 2007р. № 867/14134) // Офіційний вісник України. – 2007. – № 57. – Ст. 2296.
15. Інструкціяпро порядок та умови застосування органами державного пожежного наглядузапобіжних заходів: Наказ МНС України від 21.10.2004 р. № 130 (зареєстровано вМіністерстві юстиції України 08.11.2004 р. № 1416/10015) [Електронний ресурс]. – Режимдоступу: vi-leghas.ua/content/view/355/36/
16. КелинаС.Г. Принципи советского уголовного права / С.Г. Келина, В.Н. Кудрявцев. – М.:Наука. – 1988. – 173 с.
17. Климов В.А. Социальный контроль в развитомсоциалистическом обществе / Климов В.А. – Саратов, 1984. – 178 с.
18. Клімова С.М. Державний фінансовий контроль усистемі державного управління / С.М. Климова // Актуальні проблеми державногоуправління. – Х., 2001. – № 3 (11). – С. 106-113.
19. Клімова С.М. Система державного фінансовогоконтролю / С.М. Климова // Статистика України. – 2002. – № 1. – С. 38-42.
20. Лист Міністерствавнутрішніх справ України від 27.03.2006 р. № 4856/Вр [Електронний ресурс]. –Режим доступу: zakon.nau.ua/doc/?uid=1041.15698.0
21. ЛистФонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності від 02.10.2007р. № 01-14-2045 [Електронний ресурс]. http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/alldocWWW/B794AFE3CA911DDAC225738E005275EF!OpenDocument&ed=2007_10_02
22. Лук’янецьД.М. Інститут адміністративної відповідальності: проблеми розвитку / Лук’янецьД.М.: монографія. – К.: Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАНУкраїни, 2001. – 220 с.
23. Лукьянова Е.Г. Теория процессуальногоправа / Е.Г. Лукьянова. – Москва, 2003 [Электронный ресурс].
24. Лучковська С.І. Правовіоснови валютного контролю: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид.наук: спец. 12.00.07 – адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційнеправо. / Світлана Ігорівна Лучковська – К.: Київ. націон.ун-т ім. Тараса Шевченка, 2007. – 17 с.