Содержание
Введение
1. Теоретическиеаспекты государственной службы
1.1 Понятие,особенности и виды государственной службы
1.2 Функции и принципы государственнойслужбы
1.3Информационно-коммуникационные технологии в органах государственного управления
2. Реформыгосударственной службы проводимые в Российской Федерации
2.1 Проблемыреформирования государственной службы в Российской Федерации и РеспубликеТатарстан
2.2Федеральная программа реформирования государственной службы
2.3Проблемы организации государственной службы в Российской Федерации
Заключение
Списокиспользованной литературы
Введение
Развитию законодательства о государственной службе уделяетсяв настоящее время особое внимание как на федеральном, так и на региональномуровнях. Это обусловлено прежде всего теми изменениями, которые произошли ипроисходят в нашем обществе и государстве. Проводимые реформы привели кизменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих.Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата,обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектови проблем государственной службы в целом. Задача законодателей, ученых,специалистов усложнена тем, что в советский период специальногозаконодательства о государственной службе не было, а правовое положениеработников государственного аппарата не отличалось от правового положенияслужащих других государственных и общественных учреждений, предприятий иорганизаций. Статус всех служащих определялся единообразно в трудовомзаконодательстве. Толчком к изучению государственной службы стала начавшаяся встране с 1985 года «перестройка», когда постепенно встал вопрос о необходимостипринятия Союзного Закона «О государственной службе». Появляется ряд научныхстатей посвященный этой теме, идет активное обсуждение концепции нового законаи активное изучение государственной службы как таковой, этим и обуславливаетсяактуальность выбранной темы.
Цель работы рассмотреть государственную службу на федеральномуровне и на региональном (на примере Республики Татарстан)
Объектом исследования являетсягосударственная служба Российской Федерации.
В соответствии с поставленной цельюнеобходимо решить ряд задач, основные из которых следующие:
— рассмотреть понятия, особенности ивиды государственной службы;
— рассмотреть проблемы иэффективность государственной службы в Российской Федерации и РеспубликеТатарстан.
Работа состоит из введения, двухглав, заключения и списка литературы.
1. Теоретические аспектыгосударственной службы
1.1 Понятие, особенности и видыгосударственной службы
Государственная служба возникла ещево времена первобытного общества. Она имеет многовековую историю своегоразвития. При разделении труда в первобытном обществе начинает формироватьсяуправленческая элита, которая отделяется от основной массы производителей и стечением времени превращается в отдельную группу людей — «государственныхлюдей». В Древнем Египте такими людьми были: фараоны, визири, «казначеи Бога», казначеи,«хранители печати», министры, советники «совета храмового управления»,«городские советы», начальники «Юга», «Северных стран», «греков» и т. д.Чрезвычайно сложной была «государственная бюрократия» у ацтеков — народаМексики, цивилизация которого бесследно исчезла в эпоху прибытия европейцев вАмерику: избираемый глава государства; члены «тайного государственного совета»;придворные и государственные чиновники (различные звания многочисленныхчиновников с четко определенными соответствующими функциями); разветвленнаясистема независимых судебных учреждений; жрицы, наделенные светской властью,особенно в сфере образования и воспитания и т. д. Высокоразвитыми были системыгосударственной службы в Древнем Риме и Византийской империи. К первой системеотносились принцепсы, сенаторы, консулы, преторы, диктаторы, проконсулы,пропреторы, префекты, квесторы, легаты, цензоры, эдилы, презесы, прокураторы,судьи, асессоры и др.; ко второй — басилевсы, эпанагоги, дуки, полемархи,архонты, стратиги, филомброты, пританы и т. д.[1]
Услугами государственных служащихпользуются все современные государства независимо от государственногоустройства, формы правления или государственного режима. Они выполняют всезадачи и функции, которые цивилизованное общество возлагает на своегосударство. Государственные служащие в современном обществе осуществляютконтрольную, организационную, правоприменительную и другие виды деятельности.
Организация и деятельность лиц,которые профессионально выполняют задачи и функции государства, определяются,как правило, термином «государственная служба». Именно такое названиеиспользуется в Украине, Италии, Греции, Канаде, Франции и др. В некоторыхстранах ее называют «публичная служба» (ФРГ, Бельгия, Испания и др.) или«гражданская служба» (Великобритания).
В современном законодательстве иправовой науке термином «государственная служба» определяются правовой институтадминистративного права, учебная дисциплина, название государственного органа(таможенная служба, контрольно-ревизионная служба и др.), вид трудовойдеятельности.
Государственная служба как наука иучебная дисциплина имеет свою отраслевую принадлежность. Она представляет собойпродолжение и дополнение непосредственно «Государственного управления» и«Административного права».
Государственная служба являетсякомплексным правовым институтом, поскольку включает в себя нормы многихотраслей права: конституционного, административного, финансового, трудового,уголовного, жилищного и др.
Понятие государственной службывпервые на законодательном уровне определяется в Законе «О государственнойслужбе».
Государственная служба — этопрофессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственныхорганах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства иполучающих заработную плату за счет государственных средств. Исходя изприведенного понятия, можно выделить следующие основные ее признаки:
а) профессиональная деятельность;
б) деятельность в государственныхорганах и их аппарате;
в) заработная плата за счетгосударственных средств.
Государственная служба — этопрофессиональная деятельность,
то есть ею могут заниматься тольколица, которые имеют соответствующее образование и профессиональную подготовку.Следует отметить, что данный закон не предусматривает обязательного высшегообразования.
По закону государственной являетсятолько та служба, которая осуществляется в государственных органах и ихаппарате.
Важным признаком государственнойслужбы является заработная плата за счет государственных средств. Исходя изстатьи 1 Закона «Об оплате труда» заработная плата — это вознаграждение,начисляемое, как правило, в денежной форме, которое в соответствии с трудовымдоговором собственник или уполномоченный им орган выплачивает работнику завыполненную работу. Вместе с тем данный закон установил, что государствоосуществляет регулирование оплаты труда, в частности, путем определения условийи размеров оплаты труда сотрудников учреждений и организаций, финансируемых избюджета, и руководителей государственных предприятий (ст. 8).
Государственная служба ставит передсобой следующие задачи:
— охрана конституционного строяУкраины, создание условий для развития гражданского общества, производства,обеспечение свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод изаконных интересов граждан;
— формированиеобщественно-политических и государственно-правовых условий для практическогоосуществления функций государственных органов;
— обеспечение эффективной работыгосударственных органов в соответствии с их компетенцией;
— совершенствование условийгосударственной службы и профессиональной деятельности государственныхслужащих;
— создание и обеспечение надлежащегофункционирования системы подготовки и повышения квалификации государственныхслужащих;
— обеспечение принципа гласности вдеятельности государственных служащих и государственных органов, соблюдениезаконности, искоренение бюрократизма, коррупции и иных отрицательных явлений всистеме государственной службы и т. п.
1.2 Функции и принципыгосударственной службы
Под функциями государственной службыследует понимать основные направления практической реализации правовых норминститута государственной службы, содействующие достижению соответствующей целиправового регулирования государственно-служебных отношений и выполнениюгосударственной службой своей социальной роли и государственно-правовогоназначения. Единого мнения по поводу видов функций государственной службы вюридической науке нет. Существуют разные мнения относительно их классификации.В частности, выделяются такие функции государственной службы:
а) основные — информационноеобеспечение, прогнозирование
и моделирование, планирование,организация, руководство, координация, контроль, регулирование, учет;
б) общие — осуществлениегосударственной кадровой политики; комплектование персонала государственныхорганов с учетом способностей, профессиональных, личных и моральных качеств;организация государственной службы; планирование и прогнозирование развитияперсонала государственных органов; анализ состояния и эффективностигосударственной службы в органах государственной власти и др.;
в) специфические, которые можнорассматривать как регулятивное и организационное влияние относительноограниченного и целесообразного вмешательства в сферу экономики и социально-культурногостроительства, в которых объекты управления владеют значительнойсамостоятельностью в выборе решений и их реализации;
г) вспомогательные, которые имеютцелью обслуживание деятельности государственных органов в рамках основных,общих и специфических функций (делопроизводство, юридическое обслуживание,материально-техническое обеспечение и др.);
д) специальные, которые отображаютособенности объекта управления (например, методическое, техническоеруководство). Они могут дополнять общие функции в случае их недостаточности.
По мнению А. Ф. Ноздрачева, функциямигосударственной службы являются правоприменительная, правотворческая,правозащитная, регулятивная, организационная.
Вопрос о принципах государственнойслужбы является важным для уяснения сущности государственной службы. Термин«принципы государственной службы» обозначает основные черты, существенныехарактеристики, содержание и значение самой государственной службы. Принципыгосударственной службы — это основоположные идеи, установки, которые выражаютобъективные закономерности и определяют научно обоснованные направленияреализации компетенции, задач и функций государственной службы, полномочиягосударственных служащих. Их можно классифицировать на конституционные иорганизационно-функциональные. К первым относятся: служение народу Украины;законность и демократизм; приоритет прав и свобод человека и гражданина;гуманизм и социальная справедливость; распределение государственной власти назаконодательную, исполнительную и судебную; равный доступ граждан кгосударственной службе. Организационно-функциональными принципамигосударственной службы являются: профессионализм и компетентность;инициативность; честность и преданность делу; персональная ответственность завыполнение служебных обязанностей и дисциплина; соблюдение прав предприятий,учреждений и организаций, объединений граждан.[2]
Вопрос о видах государственной службына законодательном уровне не урегулирован, и в юридической науке относительнонего нет единой точки зрения. Чаще всего государственную службу классифицируютна такие виды:
а) служба в органах законодательной,исполнительной и судебной власти;
б) гражданская и милитаризованная(военизированная) служба;
в) гражданская и специализированнаяслужба;
г) государственная (в государственныхорганах и воинская) и гражданская (муниципальная служба, служба в государственныхорганизациях и учреждениях, в аппаратах политических партий, в общественныхорганизациях, в негосударственных, некоммерческих организациях, частныхпредприятиях и т. п.)
1.3Информационно-коммуникационные технологии в органах государственного управления
Весьма важным следуетпризнать широкое внедрение информационно-коммуникационных технологий вдеятельность органов государственного управления в демократической парадигме«Электронного правительства».
Отечественноечиновничество, в целом, предпочитает рациональную бюрократическую организацию.Полученные данные указывают на то, что от недостаточной квалификации многихработников, административного беспорядка, бессистемного ведения дел,бесконтрольности страдает не только общество, но и сами управленцы. Поэтомуреальное введение в контексте административной реформы конкурсного отбора нагосударственную службу, общеобязательных норм и правил (в том числе,периодического повышения квалификации государственных служащих),регламентированных процедур, функциональной определенности имеет шанс получитьподдержку большинства государственных служащих.
Административныереформы, осуществленные за последние двадцать лет в большинстве развитых странмира, шли в направлении: от «легалистской культуры» к «культуре сервиса», отиерархической организации к менеджериальным формам управления, от трактовкиграждан как объектов управления к уважительному оказанию им государственныхуслуг как клиентам в рамках официально установленного перечня. Симпатии к такойрыночно-ориентированной управленческой модели у российских государственныхслужащих пока просматриваются слабее, нежели к веберовской.
Один из показателейслабости либеральных реформаторских интенций — требование некоторых экспертовзначительно повысить заработную плату государственным служащим, без какой бы тони было увязки этого мероприятия с результатами работы последних, большейудовлетворенностью граждан качеством функционирования госаппарата.
В целом готовностьроссийских государственных служащих к реформированию возросла по сравнению стеми настроениями, которые фиксировались опросами еще несколько лет тому назад.В то же время не следует переоценивать степень этой готовности и уровеньпонимания государственными служащими стратегии современного административногореформирования.
Во-первых, ростпозитивных перемен в настроениях и готовности перестраивать методы своей работыв соответствии с духом реформы замедлились.
Во-вторых, наиболее«продвинутым» сегментам гражданского общества, высшей политической властистраны нужна эффективная и демократичная гражданская служба, которая улучшит,прежде всего, положение граждан. Сами государственные служащие скореесориентированы на укрепление своего корпоративного положения и сохранение себяв статусе именно «службы государству».
В-третьих, в системегосударственной службы недостаточно организован и реализован обычный внутреннийправовой (административный) контроль. В числе основных нарушений — непредставление налоговой декларации о доходах, совмещение государственной службыс работой в коммерческих структурах, а также злоупотребления при организацииконкурсных закупок, когда чиновники, связанные с коммерческими структурами,получают от них взятки на значительные суммы, с целью создания для них льготныхусловий. Выступая на заседании Правительства РФ, Генеральный прокурор РФ Ю.Чайка отметил, что в ходе проверок Генпрокуратуры в 2006 г. в федеральных агентствах и ведомствах было выявлено свыше 47 тыс. нарушений закона огосударственной и муниципальной службе, должностным лицам вынесено свыше 10тыс. представлений, возбуждено около 600 уголовных дел. Только вРособразовании к непредставлению налоговой декларации и совмещению работы сдеятельностью в коммерческих структурах были причастны 249 сотрудников — 70%численности состава центрального ведомства. Проверка Фонда обязательногомедицинского страхования, как известно, привела к аресту целой группыфедеральных чиновников высокого ранга, отвечавших за снабжение гражданбесплатными лекарствами и проведение так называемых конкурсных закупок. Подними маскировались личные договоренности чиновников Фонда с поставщиками ипроизводителями, постоянно менялись списки лекарств, «вымывались» дешевыеотечественные лекарства и т.д. В результате государство оказалось перед фактомнеобходимости выплаты значительной дополнительной (многомиллионной) суммы,чтобы покрыть образовавшийся дефицит лекарственных средств. Причем,обанкротилась не столько программа дополнительного лекарственного обеспечения — она показала неплохие результаты в 2005 г. и будет продолжена после корректировки, — сколько «менеджмент государственного управления программой»
В-четвертых,информатизация государственных органов подчас смешивается с процессом их насыщениякомпьютерами, не связанными с Интернет-порталами. Остро стоит проблемаподготовки управленцев нового типа, что встречает сопротивление консервативнойчасти государственного аппарата. Главной психологической преградой на путирасширения деятельности «электронного правительства» в России являетсясоответствующая бюрократическая ментальность, корпоративные интересыбюрократии. Может сформироваться «электронная бюрократия», имеющая как высокиепрофессиональные свойства, так и соответствующие им узко-корпоративные качестваи интересы.
В-пятых, поканедостаточно высок престиж работника государственной (муниципальной) службы. Из200 экспертов, опрошенных Социологическим центром РАГС, только 3,0% оценилипрестиж работника государственного органа как очень высокий, 53,0% как высокий,38,0% как невысокий и 2,5% ,61485; как совсем низкий. Существенно ниже статусработника государственной службы в глазах простых граждан.
Реальное состояниемнений и настроений государственных служащих должно учитываться при проведенииадминистративной реформы, которая в силу объективных и субъективныхобстоятельств не может носить однозначно «рыночного» характера, но обязанавключать элементы рациональной бюрократической организации, социально-правовыхгарантий для государственных служащих. В то же время следует предусмотретьвстраивание в контекст реформы системы формирования и воспитания кадровгражданских служащих в духе новых ценностных подходов и ориентиров. Серьезноевнимание следует уделить проведению информационно-коммуникационной кампании поразъяснению идеологии, стратегии и тактики административной реформы.Посредством систематического мониторинга настроений и ожиданий государственныхслужащих, других научных исследований количество неизбежных ошибок можно былобы существенно уменьшить.
В стране реализованывесьма существенные изменения. Внедрена трехзвенная структура органовфедеральной исполнительной власти. Однако до тех пор, пока государственныеслужащие среднего и низшего звеньев не поймут сущности преобразований, реформабудет наталкиваться на препятствие, которое можно обозначить как «бездеятельныечиновники». Понятно, что предпринимаемая впервые в истории страны стольграндиозная реформа, не может идти быстро и просто. Действительно, речь идет обизменении всей системы государственного управления, кричащим образом несоответствующей реалиям рыночной экономики и выстроенной под чиновника, а непод независимого хозяйствующего субъекта.
2. Реформы государственной службыпроводимые в Российской Федерации
2.1 Проблемы реформированиягосударственной службы в Российской Федерации и Республике Татарстан
Российские проблемыреформирования государственного аппарата имеют двойственную природу: с однойстороны, это — ответ на вызовы наступившего XXI века; с другой — насущнаянеобходимость решения вопросов, связанных с приведением в соответствие новыхреалий в сфере рыночной экономики и принципов демократизации общественной жизнив России с новациями государственного устройства страны. В Посланиях ПрезидентаРФ Федеральному Собранию Российской Федерации, в его заявлениях напресс-конференциях неоднократно обращалось внимание на низкую или недостаточнуюэффективность работы госаппарата. Отмечалось, что аппарат в значительнойстепени «приватизировал государство», произошло срастание аппарата, обязанноговыражать и защищать общественные интересы с коммерческими структурами,защищающими частные интересы. Говорилось, что пока не удается существеннопродвинуться и добиться результатов в борьбе с российской бюрократией. Трудновырабатываются решения, трудно доводятся до исполнения, еще труднее, конечно,исполняются. Это проблема, которая заставляет задуматься о совершенствованиисистемы управления в стране. Не раз также подчеркивалось, что малый и среднийбизнес задавлен бюрократией. Реформирование государственной службы выступаеткак важнейшее звено повышения эффективности государственного управления вцелом. С другой стороны, не менее очевидно, что реформирование госслужбы можетпринести позитивные результаты только в контексте реформирования всей системыуправления страной. В известном смысле речь идет об осуществлении трехвзаимосвязанных реформ: административной, государственной службы и формировании«электронного правительства», которые, разумеется, тесно или даже имманентно,связаны с состоянием других систем и институтов российского общества.
Концепцииобщественно-государственного управления разработаны в исследованиях,посвященных взаимодействию гражданского общества и государства, правительства игрупп давления. Можно отметить такие направления, как плюралистическая теория,корпоративизм, теория заинтересованных групп, теория межорганизационныхотношений, неоинституционализм, теория сетей и др. Кратко основные положениясовременных концепций и проектов оптимизации и реформированияобщественно-государственного управления (нового государственногоуправления-менеджмента) сводятся к следующему:
1.Политико-административное управление рассматривается как важная функцияисполнительной власти, не только исполняющей законы, проводящей в жизнь волюправящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, выступающей вкачестве главного посредника интеракции государства и общества, а также, вопределенных случаях, в роли влиятельного политического актора.
2. Теории новогоруководства, общественно-государственного управления, политических сетейреконструируют отношения между государственным управлением и современнымобществом. Подобные концепции рассматривают управление на различных уровнях,т.е. в них раскрываются не только отношения между собственно обществом игосударством, но и между административно-управленческими структурами,общественными и бизнес-ассоциациями, конкретные формы решения совместных задач.На микроуровне управления новая система выражается в мириадах новых политическихпрактик сотрудничества между государственными институтами, ассоциациямигражданского общества и бизнесом, которые позволяют решать конкретные проблемыв областях образования, экологии, развития городов, здравоохранения, жилищногостроительства и т.д. На мезоуровне данная система включает набор устойчивыхсетевых структур, правил взаимодействия включенных в них агентов,этос-отношений и процессы согласования решений. На макроуровне можно говорить осущественном изменении основных принципов публичного управления и формированияновой идеологии и системы общественно-государственного взаимодействия.
3. Эти концепциивосстанавливают связи между управлением и политикой. Подход с позицийполитических сетей к государственному управлению проявляет интерес к политическойсцене. Новые концепции в этом отношении включают в рассмотрение широкий спектрполитических проблем. Многими исследователями подчеркивается их несомненнаясвязь с политической наукой, с теорией демократического принятия политическихрешений и выработки политической стратегии. Проблема эффективности управлениярассматривается не только в аспекте отношения «цели-средства», но и в парадигме«цели-процессы».
4. В теории новогоуправления включается моральное измерение управления и процесса производстваполитического решения. Идеи, верования, ценности, идентичность и довериедействительно имеют значение для политического управления; они являютсяконструктивными для логики взаимодействия между субъектами и акторами политики.
Новое государственноеуправление (государственный менеджмент) возникло в 1990-е гг. в качестве кактеоретической основы проводившихся за рубежом административных реформ, так иотражения происходивших в этой сфере изменений. В исследовании Д. Осборна, Т.Гэблера и др. раскрываются принципы, на которых основывается эта теоретическаямодель:
1) в большей степенируководить подчиненными, чем выполнять их функции;
2) в большей степенипредоставлять потребителям возможность выбора, чем обслуживать их;
3) предоставлять услугина основе конкуренции;
4) управлять скореепостановкой задач, чем определением правил;
5) вкладывать капиталы врезультаты, а не в намерения;
6) всемерноориентироваться на потребителя;
7) поощрятьпредпринимательский дух зарабатывания денег, а не их бюрократическую трату;
8) предпочитатьпрофилактику лечению;
9) осуществлятьструктурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованныхструктур;
10) добиваться переменпосредством рыночно ориентированных усилий.
Теоретически новоегосударственное управление стремится избегать дихотомии политика/управление.Хотя в 1990-е гг. центр изучения и преподавания государственного управленияперемещается от кафедр политической науки к кафедрам и школам менеджмента,значение политического начала в новой теории даже усиливается. В своемрадикальном варианте эта теория затрагивает всю политическую систему каксистему управления публичными делами. Ее фундаментальной предпосылкой выступаетсуждение о неэффективности традиционной современной политической системы.[3]
Новое государственноеуправление интересуется скорее инициативным осуществлением публичной (т.е.государственной) политики (public policy-making), чем просто нормативнойорганизацией исполнения ее целей. Аспектом рыночного видения государстваявляется концептуализация способа, которым публичная политика осуществляется — в особенности, роли государственных служащих в осуществлении политики. В этомотношении государственная администрация в целом, чиновничество рассматриваютсяне как простые исполнители выработанных политиками решений, а как участникипринятия решений и поиска эффективных моделей их осуществления. Вытекающаяотсюда политизация государственной службы ставит, конечно, проблемуответственности чиновничества и репрезентации общественного интереса в егофункционировании. Политическая нейтральность бюрократически организованногоуправления этой проблемы не снимает.
Популярнымтермином-концептом нового государственного управления, с помощью которого, помнению его разработчиков, снимается проблема дихотомии политики/управления,является понятие «руководство» (governance). Оно заменяет часто такие термины,как администрирование (administration), управление (government). Именно«руководство» является понятием, посредством которого пытаются выразитьособенность государственного менеджмента. Политический аспект в концепции новогогосударственного управления выражается и в том, что преимущественное вниманиеобращается на политическую роль высших административных чиновников и ихответственность перед обществом, его группами, гражданами.
Для реорганизациисистемы государственного управления в парадигме «электронного правительства»необходим ряд важных условий и предпосылок. Среди них:
1) Наличие соответствующейполитической воля и усилий «правящего класса» и элит, принятие соответствующихгосударственных решений;
2) Достаточный уровень«интернетизации» общества (не менее 30% самодеятельного населения страны ибольшинства государственных институтов);
3) Разработка рациональной,реализуемой концепции «электронного правительства» и создание необходимыхинформационно-технологических предпосылок и электронных форм (документов,подписи и др.), финансового обеспечения, подготовки новых кадров в алгоритмеданного правительства;
4) Учет сложнейшихсоциальных и административно-правовых проблем, возникающие при внедрении новыхэлектронно-организационных управленческих моделей в жизнь, традиций развитияобщества, особенностей его управления, бюрократии и т.д.;
5) Решительноепреодоление узко-технологических подходов при формировании и деятельности«электронного правительства» («информационные технологии решат все проблемы»),понимание и преодоление возможностей и тенденций его использования вкорпоративных и антиобщественных целях;
6).Рационально-критическое использование накопленного зарубежного опыта, егосравнительный анализ.
В соответствии с этимитребованиями меняется отношение к образованию, к подготовке и переподготовкеуправленцев. Проблема обучения сегодня становится одной из центральных приописании новой парадигмы управления в условиях поиска основания для устойчивогоразвития. Изменяется направленность и содержание преподавания государственногоуправления. Общая направленность изменений здесь следующая:
1) обучение превращаетсяв перманентный процесс и затрагивает работников всех уровней;
2) особое вниманиеуделяется связи теории управления с практическими навыками; в этой связиповышается значение формирования умений, связанных с проектной работой;
3) акцент в обученииставится скорее на процессах, чем структурах и функциях, скорее на изученииопыта работы во многих организационных формах, работы в составе коллектива;
4) изменяется установкаобучения: скорее внимание обращается на формирование устойчивого интереса ксамообразованию, личной ответственности обучающегося за результаты обучения иполучение знаний и навыков;
5) большое значениепридается программам обучения, построенным на умении производить оценкууправленческой деятельности, ее результативности и эффективности;
6) современноеуправленческое образование должно формировать инновационное мышление,восприимчивость к постоянному выбору новых решений и действий;
7) значение формированиянавыков работы с общественностью;
8) обучениепереговорному процессу и разрешению конфликтов;
9) большое значениеприобретают процессы не только обучения, но и воспитания управленцев,формирования соответствующей этики государственной работы.
2.2 Федеральнаяпрограмма реформирования государственной службы
В «Концепцииреформирования системы государственной службы Российской Федерации» определеныосновные принципы функционирования системы государственной службы идеятельности государственных служащих:
— соблюдение законностипри верховенстве Конституции Российской Федерации;
— служение интересамгражданского общества и государства, обеспечение приоритета прав и свободчеловека и гражданина;
— независимостьгосударственного служащего от политических партий, общественных объединений,религиозных организаций, корпоративных интересов социальных групп икоммерческих структур, а также от интересов отдельных граждан РоссийскойФедерации;
— ответственностьгосударственного органа и государственного служащего перед законом в случаенарушения прав и законных интересов граждан Российской Федерации;
— гласность приосуществлении государственной службы, открытость и подконтрольность гражданскомуобществу;
— единство основныхтребований, предъявляемых на государственной службе;
— равный доступ гражданРоссийской Федерации к государственной службе;
— профессионализм икомпетентность государственного служащего;
— должностнаясубординация при принятии и исполнении решений;
— стабильностьгосударственной службы на основе формирования государственно-служебныхотношений государственного служащего и государства;
— социальная и правоваязащищенность государственного служащего;
— сбалансированностьустановленных для государственного служащего законодательных ограничений ипредоставляемых ему государственных социальных гарантий;
— этичность поведениягосударственного служащего, поддержание им авторитета государственной службы иее корпоративных основ.
Реформа государственнойслужбы должна осуществляться в условиях гласности и при участии гражданскогообщества. Государственная служба должна функционировать в интересах граждан РФи объединений гражданского общества: быть открытой системой; быть подконтрольнойгосударству и гражданскому обществу и т.д.
Федеральная программа «Реформированиегосударственной службы Российской Федерации» была утверждена Указом ПрезидентаРФ от 19 ноября 2002 г. (No 1336). Однако поставленные задачи не были полностьювыполненные в указанные сроки. Президент указом от 12 дек. 2005 г. (No1437) продлил срок действия федеральной программы «Реформирование государственной службыРоссийской Федерации (2003-2005 годы)» на 2006-2007 гг.
Программой предусмотренаследующая система мероприятий:
— Совершенствованиезаконодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформированиягосударственной службы;
— Совершенствованиеподготовки, переподготовки и повышения квалификации федеральных государственныхслужащих;
— Созданиематериально-технических условий для эффективного функционирования федеральнойгосударственной службы;
— Формирование системыуправления государственной службой. Принципы, изложенные в Концепции, во многомпо-новому высвечивают отношения между государственным служащим и государством,государственным служащим и гражданином. Эти принципы направлены на формированиеслужащей гражданам и открытой для них, отзывчивой и прозрачной модели, котораяограничивает всевластие государства и государственной службы, в том числе,задает строго определенные рамки, ставит государственные структуры подконтроль, на службу обществу и гражданам. Такое государство не только признаетправа личности, но и гарантирует их защиту. Вне рамок правового государствастановятся бессмысленными все рассуждения о правах и наличии власти у граждан игражданского общества.
В Программе вводятсяпринципиально новые понятия государственной службы как механизмагосударственного управления. Появляется дифференциация государственной службына федеральную гражданскую, федеральную военную, федеральную правоохранительнуюи государственную гражданскую в субъектах федерации. В рамках реформыпредполагается унификация классных чинов, дипломатических рангов, воинскихзваний, между которыми будет введена эквивалентность. В Программе формируютсяпринципы работы государственных служащих, определяются полномочия государства,федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Такжепринимается порядок разрешения трудовых конфликтов и споров, вводится понятиеслужебного контракта. «Чиновник должен стать нормальным цивилизованным служащим,оказывающим услуги гражданам» (Д.А. Медведев).
В Президентском Посланииотмечалось: «На государственной службе нужны профессионалы, для которыхединственным критерием деятельности является закон. Иначе государство открываетдорогу коррупции. И может наступить момент, когда оно просто переродится,перестанет быть демократическим. Мотором нашей политики должны стать инициативныеи ответственные федеральные органы исполнительной власти. В основе ихполномочий — конституционный долг обеспечить прочность исполнительнойвертикали, общегосударственный мандат доверия, полученный в результатедемократических выборов Президента, единая стратегия внутренней и внешнейполитики».[4]
Что же касается Республики Татарстан,то проект республиканской целевой программы развития государственнойгражданской службы РТ и муниципальной службы в РТ на 2010-2013 годы обсудиличлены комиссии по вопросам развития государственной гражданской службы имуниципальной службы РТ.
Заказчиком программы выступаетКабинет Министров РТ, координатором — Департамент по делам государственныхслужащих при Президенте РТ. Документ представил министр юстиции РТ МидхатКурманов, поскольку Министерство юстиции РТ является разработчиком целевойпрограммы. Он, в частности, сообщил, что основная цель программы заключаетсясовершенствование системы управления государственной службой РеспубликиТатарстан и муниципальной службой в республике. Предполагается, что реализацияпрограммы поможет сформировать в Татарстане высококвалифицированный кадровыйсостав гражданской и муниципальной службы, обеспечит эффективностьгосударственного управления, развитие гражданского общества и инновационнойэкономики. Осуществлять программу намерены в два этапа: 2010-2011 годы (первыйэтап) и 2012-2013 годы (второй этап).
Мидхат Курманов назвал ряд проблем,которые существуют сегодня в сфере государственных и муниципальных служащих икоторые предполагается решить с помощью новой программы. Это, прежде всего,нехватка высококвалифицированных кадров при наличии вакансий, недостаточноересурсное обеспечение, отсутствие кадрового резерва госслужащих и недостатокрегламентации их деятельности.
Руководитель аппарата Президента РТЮрий Камалтынов поблагодарил Минюст РТ за разработку проекта целевой программыразвития государственной гражданской службы РТ и муниципальной службы вРеспублике Татарстан на 2010-2013 годы. При этом он отметил, что программадолжна не копировать федеральную, а иметь собственные наработки. По мнению ЮрияКамалтынова, необходимо сразу определить и некие индикаторы для оценкиэффективности реализации программы в республике.
Министр труда, занятости и социальнойзащиты РТ Айрат Шафигуллин напомнил, что сегодня в республике три высшихучебных заведения готовят будущих государственных и муниципальных служащих. ЭтоАкадемия госслужбы при Президенте РТ, вузы в Нижнекамске и Альметьевске.
Что для России и сегодняявляется актуальным ряд положений веберовской теории бюрократии:рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовесперсоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетностьобществу; ликвидация коррупции.
Далее необходим учетособенностей современного этапа национально-государственного строительства вРоссии, специфики общественно-политического и финансово-экономическогосостояния государства. Успешная реализация реформы государственной службыневозможна и без адекватного представления о настроениях, ожиданиях,установках, оценках — всего комплекса параметров сознания современногороссийского корпуса государственных служащих.
Полученные в ходемониторингового исследования данные позволяют зафиксировать тенденцию повышенияроли права как ценности массового сознания, а отсюда и большей требовательностиграждан в отношении правовой природы государства и его отдельных институтов(включая государственную службу) по обеспечению правопорядка в стране. Втораяважная тенденция характеризует возрастание роли демократии не только какполитической ценности, но и как ориентира для выбора пути и методовсовершенствования работы госаппарата, усиления демократических начал вдеятельности властных структур, их большей открытости и подконтрольности.
Возрастают требованияграждан к качеству административных услуг, оказываемых населению государством влице его конкретных органов, что в немалой степени порождено ожиданиями эффектаот осуществляемой в стране административной реформы и в особенности, той еесоставной части, которая непосредственно касается государственной службы. Названныетребования, в основном, и формируют отношение населения к властным структурам,государственной службе — в том числе. В своей основе они вполне соответствуютзамыслу реформы государственной службы, что говорит об объективном совпаденииинтересов граждан и идеологии реформы. Однако, отмечая некоторые позитивныесдвиги в деятельности государственного аппарата, большинство граждан, тем неменее, не видит прямой связи реформы государственной службы со своимиинтересами, считают ее аппаратным мероприятием. Часть опрошенных считает, чтопо отдельным показателям, напрямую затрагивающим их интересы, положение по мерепродвижения реформы лучше не становится. Это касается административногопроизвола, нарушения прав граждан. Пока граждане считают, что реформированиегосударственной службы — это задача политического руководства страны. Вместе стем давление (требования) на аппарат со стороны населения, будет усиливаться иважной задачей реформирования является его перевод в конструктивное русло.Положительную роль здесь может сыграть Общественная палата.
Для реализациипрограммного положения об открытости и подконтрольности аппарата,государственных служащих гражданскому обществу пока нет достаточного набораусловий. Рядовые граждане не готовы, недостаточно компетентны, чтобы реальноучаствовать в контроле за деятельностью властных структур. Сильно мешаетдвижению в этом направлении и большая степень недоверия населения к органамвласти.
Большая частьгосударственных служащих (прежде всего, рядовых) готова к открытости,предлагает пути решения этой проблемы. Но лишь в определенных рамках:информировать граждан, не выходя на уровень контроля с их стороны задеятельностью властных структур, процессами принятия и реализации решений.Наблюдается сдвиг в сознании государственных служащих в сторону большеговнимания к нуждам и запросам граждан. Уменьшается число принципиальныхпротивников участия граждан и их объединений в процессах управления, наделенияих властно-контрольными функциями. Растет понимание того, что этому мешает нетолько незрелость общества, но и организация работы самого аппарата.
Часть государственныхслужащих — принципиальные противники участия граждан в выполнениивластно-контрольных функций, другая часть — считает (и не без основания) чтобольшинство граждан еще не созрели для этого рода деятельности; третьиполагают, что при существующей системе организации государственной службы,отсутствии прозрачных и понятных критериев оценки работы, четких процедурныхправил принятия решений и ответственности действенный контроль в принципеневозможен ни со стороны общества, ни со стороны политического руководства.
Соответственно, решениерассматриваемой проблемы ведется в согласовании усилий по следующимнаправлениям:
— реорганизация работыгосударственно-административных структур на основе критериев понятности ипрозрачности их деятельности, ответственности за принятие и реализацию решений;
— освоение современныхтехнологий политико-административного управления — анкетирования, работы сфокус-группами, проведения массовых кампаний, социальной рекламы, политическогомаркетинга и др.;
— стимулирование гражданк участию в работе властных структур, создание государственно-общественныхструктур управления;
— разъяснение смысла изадач административной реформы;
— переориентациягосударственных служащих на взаимодействие с гражданами и объединениямиграждан; обучение соответствующим технологиям, налаживание службы «пабликрилейшнз»;
— содействие развитиюинститутов гражданского общества, неправительственных организаций, общественнойэкспертизы, независимого консультирования, независимых рабочих групп и т. д.
2.3 Проблемыорганизации государственной службы в Российской Федерации
Неоднократные попыткисокращения аппарата государственного управления, в современной России пока недали желаемого результата. Обычно после некоторого сокращения численностиаппарата, он воспроизводится объемом его функциональных обязанностей,зависящим, в свою очередь, от общего объема сферы управляемого. Например,выявление избыточных функций, попытки избежать межведомственного дублирования,предпринимаемые в настоящее время в рамках административной реформы, обозначилиправильное направление поиска — от функций к численности аппарата.
Одна из ошибочныхроссийских мифологем — рассматривать чиновничество как главный тормоз реформы,попытка вывести их за скобки реформы. Еще никому в мире не удавалосьреформировать государственную службу в конфликте с бюрократией. Не идеализируяроссийского чиновника, тем не менее, следует иметь в виду, что значительнаячасть их претензий к реформе обоснована: государство, требуя от государственныхслужащих беззаветного служения, само в свою очередь не дает им необходимыхгарантий социальной защищенности, соответствующей оплаты труда и даже положенияв правовом пространстве. Болезненно они воспринимают и потерю многихпрофессионально-этических норм, уровня упорядоченности и организованностиработы, положения в обществе. Тем не менее часть государственных служащихпредпринимает усилия, чтобы овладеть новыми приемами и формами работы,соответствующими духу и букве реформы. На поддержку таких людей реформаторы,безусловно, могут рассчитывать. Исторически в обществе сложилось мнение огосударственном служащем как о достаточно нравственной личности. Однаконынешние реалии не всегда свидетельствуют об этом. Так, большинство опрошенныхслужащих полагают, что главным требованием к их работе является быстрое ибезапелляционное реагирование на бюрократические запросы, зачастую не связанныес логикой служебной деятельности. В основном они вынуждены тратить время и силына подготовку отчетов, справок и другую «отчетную работу», на множество далеконе всегда действительно нужных согласований. Реальная практика регламентациипрофессиональной деятельности настраивает государственных чиновников в основномна выполнение работы, слабо сопряженной с реальными интересами государства игосударственными услугами населению.
Далее, в ряде структур иинститутов вместо принципа «личных заслуг и качеств» в служебном ростепреобладают такие реалии как субъективные решения руководителя,покровительство, связи, личная преданность и т.п. Данные ряда социологическихисследований показывают, что в оценке региональных и местных административныхэлит такое качество как профессионализм занимает достаточно высокое, хотя и несамое престижное место. Профессионализм, как качество, определяющее положение вуправленческих структурах, занимает устойчивое третье место, уступая такимфакторам, как: неформальные отношения с нужными людьми и богатство, деньги. Преобладающиеспособы должностного продвижения служащих (по данным социологических опросов)дают следующую обобщенную картину: конкурсный отбор — 12%, реализация выводоваттестации — 14; единоличное назначение руководителем — 62; прислали «сверху» — 11; назначен из состава резерва — 7; другие способы — 5%. В результатеуказанной политики достаточно часто наблюдаются явления непрофессионализма,низкой производственной культуры, текучести кадров, имитации бурнойдеятельности, слабой обратной связи с населением и др. Естественно, что рядруководителей, ощущая проблемы в своей кадроведческой подготовке, хотели быовладеть новыми персонал-технологиями: технологиями мотивации персонала (15%);- диагностики и разрешения конфликтов (15%); — воспитательной работы (10%); — психологической разгрузки (10%), — оценки психологической совместимости и ееучета (10%).
Из управленческих уменийи навыков 45% руководителей (служащих) хотели бы овладеть навыками создания«команды». По существу это не партисипативная, а корпоративная установка. С нейвполне сочетается востребованность манипулятивных навыков: умение убеждать(32,5%) и деловая коммуникация (22,5%). Что касается средств мотивационного икосвенного воздействия, то их востребованность — на уровне 5-15%.
Одна из существенныхпричин сбоев в деле реализации административной реформы заключается в том, чтов процессе выработки стратегии и, в особенности методов ее реализации не былучтен ряд важных факторов. Чтобы быть полезной и востребованной обществом игосударством, программа административной реформы должна основываться насовременных методологических, теоретических и организационных принципах. Всвязи с этим в настоящее время назрела актуальная потребность в созданиимежведомственной комплексной программы поисковых и прикладные исследований вобласти создания национальной системы мониторинга социальной эффективностипроводимых в стране реформ, повышения роли системы подготовки и переподготовкигосударственных и муниципальных служащих.
Качественное повышениеуровня функционирования государственной службы в России в первую очередьзависит от следующих мер:
1) разработкисовременных регламентирующих документов;
2) «встраивания»государственной службы в общую логику и схему нового государственногоуправления;
3) повышения уровняпрофессионализма служащих (специальное образование и эффективная система ИПК);
4) формирования угосударственных служащих качественных этических и нравственных установок наконечные результаты работы и их оценку, как профессионалами, так и общественнымиорганизациями, соответствующим кругом «обслуживаемых» граждан;
5) максимальноеиспользование принципов прозрачности и персональной ответственности за конечныерезультаты деятельности в целях борьбы с коррупцией и повышения общейрезультативности;
6) использования опытанациональных проектов для понимания достижений и недостатков в работесоответствующих служб, их дальнейшей оптимизация.
Вопрос о государственной службе попонятным причинам привлекал внимание интеллектуальных лидеров человечества с древнейшихвремен от Аристотеля, Платона, Аврелия, Конфуция до Монтескье, Макиавелли,Ришелье, Бисмарка и многих других, более близких к нам по времени мыслителей, ине ослабевал на протяжении всей истории. В разных странах теория государствастроилась по-разному — от опоры на божественный авторитет до общественногодоговора и национальных традиций, от Табеля о рангах до экзаменов на должность.Если формулировать результат в виде одного афоризма, то его можно представитьсловами Бисмарка: «Государства создаются не для того, чтобы строить рай, а чтобыжизнь не превратилась в ад». Именно на эту философскую основу опираетсяпотребность в эффективности работы государственного аппарата в демократическомгражданском государстве.
Особенностью России является тот факт,что при довольно развитой системе законов в стране эти законы в массовомпорядке нарушаются и самими госструктурами, и гражданами, и организациями.Образуется порочный круг: госслужбы неэффективны — граждане незаконопослушны — чиновники своевольны — госслужбы неэффективны. Главная проблема здесь состоит втом, что эта незаконопослушность носит массовый характер. Разрыв такогопорочного круга и сокращение массовости нарушений обычно решаются тактикойежедневных быстрых (пусть мелких) успехов и редких жестоких громогласныхнаказаний. Для этого необходимо, прежде всего, классифицировать и ранжироватьпо степеням важности, актуальности, тенденции развития и современнойспособности общества решать проблемы совершенствования государственной службы.В этом же убеждает и то, что разные госструктуры выполняют специфичные работы,технология нарушений и методы совершения каждой из которых чрезвычайноспецифичны.
Если говорить о самых злободневныхпроблемах организации госслужбы, то необходимы следующие решения:
1) гражданин должен общаться со всейисполнительной властью только через свой муниципалитет (реальный принцип одногоокна);
2) гражданин должен платить налогитолько по месту своего жительства — тогда он сможет действительно влиять наработу своего муниципалитета;
3) чиновники исполнительных органовне должны быть властью — они не должны чувствовать себя властью даже на самомвысоком уровне, они должны быть просто служащими (злоупотребление властьюдолжно быть самым тяжким должностным преступлением).
Ключевая идея — создать публичнуюгражданскую службу взамен «государевой», аппартной или номенклатурной. То, чтоу нас это называется государственная служба, всюду в цивилизованном миреназывается общественной ( public administration ). По-английски госслужба называетсягражданской ( civil service ). Слова важны: публичное и государственное — вдемократической стране это разные вещи.[5]
Уже в «программе минимум» необходимомаксимально облегчить и надежно прогарантировать безопасность обращения граждани организаций к органам надзора и арбитража. Возможно даже введение такогоправила: проблема гражданина, с которой он обратился к государственномучиновнику и столкнулся с нарушением закона, в целях искоренения этого нарушениябудет решаться в льготном режиме. Необходимо внедрить в сознание населения, чтодонесение о беззаконии или злоупотреблении законом является не аморальным«стукачеством», а делом чести гражданина-патриота. В России организацияконтроля за деятельностью властей может быть осуществлена под эгидойОбщественной палаты. Возможно расширение службы омбудсменов в этом направлении,подобно опыту Швеции.
Заключение
В своем социально-политическом качестве государственная службавозникла с появлением самого государства. Процессы разделения труда иусложнения социальной и политической структуры общества, с неизбежностью приводятк соответствующему оформлению социально-правового механизма государственногоуправления, в деятельности которого и осуществляются функции государства.Именно как социально-правовой институт управления мы и рассматривалифункционирование государственной службы.
Даже при сильном общественномконтроле эффективная госслужба невозможна без профессиональных чиновников.Профессионализация чиновничества требует целенаправленной системы подготовки ипереподготовки специалистов госслужбы. Особое внимание — обучениюмолодых и впервые приходящих на госслужбу молодых людей, которые еще не врослив систему. Именно они могут стать «агентами перемен».
Профессионализация чиновников имеетдва аспекта: операционный и этический. При переподготовке кадров госслужащихследует акцентировать внимание на темах организационного проектирования(совершенствование документооборота и конторских технологий) и управленияпроектами.
Для подготовки и профессиональногоразвития служащих можно применять многообразные средства дистанционногообучения, обучения на рабочих местах, методы компьютерного протоколированияучебной активности служащих, а также поэтапную накопительную системупожизненного обучения, состыкованную с системой мотивирования и поощренияучебы.
Еще один акцент следует поставить настандарты этического поведения служащих исполнительной ветви власти, которыедолжны быть очень подробными и четкими. В этих стандартах следует особовыделять организацию и функционирование государственной службы в полиэтничнойсреде.
Все мероприятия по совершенствованиюобсуждаемой сферы общественной жизни должны быть поддержаны целенаправленнойпропагандой и просвещением. Возможно издание книг и журнала, инструктирующихграждан о том, как поступать в случаях нарушений со стороны чиновников.
Главное, что следует подчеркнуть, — необходима не реформа, а создание нового, соответствующего современнымтребованиям и возможностям многостороннего постояннодействующего общественногопроцесса превращения госслужбы в прозрачную для контроля, экономически и социальноэффективную и самосовершенствующуюся гражданскую службу.
Список использованной литературы
1. АгееваЕ.А. Юридическая ответственность в государственном управлении. Л.: Изд-воЛенингр. ун-та, 2009.
2. Алехин А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А. А.Административное право Российской Федерации; Учеб.: В 2 ч. М.: ТЕИС, 2007.Часть 1: Сущность и основные институты административного права.
3. Атаманчук Г, В. Обеспечение рациональностигосударственного управления. М.: Юрид. лит., 2006.
4. Атаманчук Г.В. Государственная служба как сферауправления//ТТробл. теории и практики управления. 2008. N 4.
5. Бахрах Д.Н. Административная власть как видгосударственной власти //Государство и право. 2008. N 3.
6. Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб.:Часть общая. М.: БЕК, 2008.
7. Бельский К.С. О ранговом отборе государственныхслужащих //Пробл. становления гос. и муниципальной власти в России.Екатеринбург, 2005.
8. Брэбан Г. Французское административное право.М.: Прогресс, 2008.
9. Варламов К. Кадры и социальное управление//Пробл. теории и практики управления. 2007. N 4.
10. Волошина В.В. Правовые проблемы регулированиягосударственной службы в Российской Федерации; Автореф. дис. канд.юрид. наук. М., 2008.
11. Государственная служба; Кадровая политика:Зарубежный опыт. М., 2005. Вьш.2
12. Явакин В.И. Категория «государственная служба»в административном праве //Пробл. становления гос. и муниципальной власти вРоссии. Екатеринбург, 2005. -
13. Манохин В.М. Правовое государство и проблемауправления по усмотрению//Сов. государство и право. 2007. N 1.
14. Манохин В.М. Концепция Закона огосударственной службе //Сов. государство и право. 2009. N 12.
15. Старилов Ю.Н. Государственная служба вРоссийской Федерации:
Проблемы реформы //Юридические зап. Воронеж:Изд-во ВГУ, 2008. Вып. 3; Пробл. гос. власти.