Федеральноеагентство образования Российской Федерации
Министерствообразования и науки Республики Татарстан
Академиягосударственного и муниципального управления при Президенте РеспубликиТатарстан
Кафедра ГУСЭП
КУРСОВАЯРАБОТА
подисциплине: «Государственная служба и кадровая политика»
на тему:«Этические требования на государственной службе»
Выполнила:
студентка гр. 1064 ФГиМУ
Бадртдинова А.А.
Казань — 2009
Содержание
Введение
Глава 1. Правовое регулирование этических норм нагосударственной службе
Глава 2. Может ли мораль регулироваться правом?
2.1 Особенностипроцессов изменения государственной службы и этикигосударственных служащих в России
2.2Модель Этического кодекса государственного служащего
2.3Мораль и право. Можно ли контролировать этику?
2.4Особенности организации и функционирования государственной службы и влияние ихна мораль госслужащих
2.5Влияние изменений в государственной службе на мораль государственных служащих
Заключение
Список литературы
/>Введение
Нормы нравственности иэтики всегда были в центре внимания. Эти вопросы остаются актуальными во всевремена. Что же касается этических норм на государственной службе, то это сталооткрыто обсуждаться сравнительно недавно. В советские времена было опасноосуждать нравственное лицо чиновников. Их показывали людьми идеальными, сидеальным поведением, образцом для подражания. В наше же время всё большестатей об истинном моральном облике государственных служащих.
Актуальность темы и егоновизна не оставили меня равнодушной к этому вопросу. Тем более в последнеевремя об этических нормах на государственной службе стали много писать. Внастоящее время происходит реформирование государственной службы России, еестановление как социального института. Несмотря на значительный массивзаконодательных актов, теоретических концепций по вопросам организации ифункционирования института государственной службы, существует ряд проблем,требующих глубокого осмысления. Одной из таких проблем является профессиональнаядеятельность государственных служащих, которая зависит от многих слагаемых, втом числе от нравственного потенциала представителей властных структур, степениэтичности их поведения. Проблема нравственности государственных служащихпродолжает звучать особенно актуально. Это связано с рядом факторов. Во-первых,большая часть населения оценивает государственных служащих и их деятельность,прежде всего с точки зрения нравственной составляющей, присущих им духовных,личностных качеств. Именно от нравственности представителей государственныхорганов зависит в целом авторитет власти среди населения и, как следствиеэтого, доверие граждан к ней. Во-вторых, в среде государственной службыформируются специфические нравственные нормы поведения лиц, занимающих государственныеи политические должности, которые способствуют разрешению сложных ситуаций впроцессе осуществления ими должностных полномочий. В-третьих, остается открытымвопрос о содержании правового регулирования профессиональной этики представителейвластных структур. В-четвертых, в настоящее время слабо работают механизмыпрямого общественного воздействия на формирование должной моралигосударственных служащих. Вышеперечисленные аспекты подтверждают актуальностьдальнейшего изучения проблемы нравственности государственных служащих и — какодного из важных направлений исследования — основных механизмов формирования иразвития духовно-нравственных качеств государственных служащих: воздействиепосредством норм, заложенных в нормативных правовых актах, и прямое воздействиечерез институты гражданского общества (условно обозначенные как правовое иобщественное воздействие).
При написании работы япоставила перед собой такие задачи и вопросы:
- показать отражениеэтических требований и норм в законах и других правовых актах;
- могут ли этиправа действовать на мораль;
- нужен лиэтический кодекс государственного служащего России.
В первой главе я дала теосновные нормативно-правовые акты, в которых даются этические нормы; во второйглаве прокомментировала Этический кодекс государственного служащего,соотношение права и морали.
В своей работе яиспользовала учебники по государственной службе и кадровой политике,федеральные законы, указы, журналы и Интернет ресурсы./>
Глава 1. Правовое регулирование этическихнорм на государственной службе
Профессиональная этикагосударственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральныеценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных. Профессиональная этика неформирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы«приспосабливает» уже известные принципы, понятия к специфическим сферамжизнедеятельности человека.
Специфика такого родапрофессиональной деятельности, как государственная служба, особенностисоциально-правового статуса государственного служащего и вытекающих из негосоответствующих служебных ситуаций, позволяют говорить об этикетегосударственных служащих как о совокупности специфических правил,регламентирующих внешние проявления взаимоотношений между людьми в процессе ихпрофессиональной деятельности во всём многообразии форм служебного общения. Нагосударственной службе, где отношения строятся на основе субординации, каждыйвид общения (подчинённого и начальника, коллег, чиновника и посетителя)обладает достаточной спецификой и подчинён своим, выработанным практикойправилам этикета, ориентированного на честь и достоинство как высшую ценность.
Этикет на государственнойслужбе выполняет различные функции. Выделяют информационную функцию, функциюстандартизации моделей индивидуального и группового поведения, функциюсоциального контроля и социального влияния, функцию создания психологическогокомфорта. Нормы этикета информируют о том, как следует вести себя государственномуслужащему в той или иной конкретной служебной ситуации и какого поведенияследует ожидать от коллег, от начальника или от подчинённых. Стандартизируяповедение каждого члена коллектива, этикет помогает им, не задумываясь, поройпочти бессознательно, выбирать линию поведения в соответствии с реальнойобстановкой и ожиданиями окружающих, не рискуя попасть в неловкое илизатруднительное положение или вызвать осложнения в отношениях с другими.Следование принятым правилам поведения у каждой из сторон общения укрепляет уверенностьв правильности своих действий, рождает самоуважение, создаёт чувствопсихологического комфорта.
В действующем законодательстве существенное внимание уделено вопросампрофессиональной этики государственных служащих и разрешению конфликтаинтересов на государственной службе. Так, в Федеральный закон «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации» включен ряд этическихпо своему содержанию требований к служебному поведению гражданского служащего:
— не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;
— проявлять корректность в обращении с гражданами;
— проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народовРоссийской Федерации;
— учитывать культурные и иные особенности различных этнических исоциальных групп, а также конфесий;
— не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб егорепутации или авторитету государственного органа;
— соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставленияслужебной информации и др.
Будучи закрепленными в законе, эти требования, естественно, приобретаютхарактер юридических обязанностей.
Что касается контроля в указанной сфере, то в этих целях используютсяобычные механизмы взаимодействия институтов гражданского общества игосударства. Возможности же права в регулировании вопросов этикигосударственной службы представляются весьма ограниченными.
В современных условиях этика государственного служащего – это этическиепринципы и нормы, выражающие в общей форме моральные требования к нравственнойсущности государственного служащего, назначению его деятельности, характеру еговзаимоотношений с государством./> Базируясь на господствующейв обществе морали, профессиональная этика государственного служащегопредставляет собой четкую систему этических принципов и норм./>
В Указе Президента Российской Федерации от 12.08.2002 №885 «Обутверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (сизменениями и дополнениями в соответствии с Указом Президента РоссийскойФедерации от 20.03.2007 N 372) даны общие принципы поведения государственныхслужащих и написано:
«В целях повышения доверия общества к государственным институтам,обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнениягосударственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключениязлоупотреблений на государственной службе и впредь до принятия федеральныхзаконов о видах государственной службы постановляю:
1. Утвердитьприлагаемые общие принципы служебного поведения государственных служащих.
2. Рекомендовать лицам, замещающимгосударственные должности Российской Федерации, государственные должностисубъектов Российской Федерации и выборные муниципальные должности,придерживаться принципов, утвержденных настоящим Указом, в части, непротиворечащей правовому статусу этих лиц. Так же принципы поведениягосударственных служащих даны в статье 4 Федерального закона РоссийскойФедерации от 27.07.2004 №79 «О государственной гражданской службе РоссийскойФедерации».
Знание основных принциповсовременного делового этикета позволяет человеку достаточно уверенноориентироваться в любой нестандартной ситуации, не попадать впросак и несовершать ошибок, позволяющих окружающим усомниться в его воспитанности, чтомогло бы нанести серьёзный урон его имиджу.
Интеллигентностьгосударственных служащих должна определяться не только уровнем образованности,но и соблюдением этических принципов законности, справедливости, гуманности,ответственности и беспристрастности. Также она должна сочетаться с умениемоблечь исповедуемые ими нравственные принципы в соответствующие формы внешнегоповедения, основу которого составляют уважение к человеку и его достоинству,вежливость, тактичность, скромность, точность, эстетическая привлекательностьпоступков в сочетании с целесообразностью и здравым смыслом.
Нарушение принциповслужебного поведения, а также различные злоупотребления на государственнойслужбе могут совершаться под влиянием личных, имущественных, финансовых и иныхинтересов государственного служащего. В Федеральном законе «О государственной гражданскойслужбе Российской Федерации» впервые дано определение конфликта интересов.Закрепленные в законе способы урегулирования конфликта интересов имеютантикоррупционную направленность и поэтому должны оцениваться положительно.Вместе с тем, эти положения закона смогут способствовать очищениюгосударственной службы от негативных наслоений только при их добросовестномвыполнении, а также при активной позиции структур гражданского общества. Внутрисамой системы государственной службы это вряд ли возможно.
Важнейшим этическим принципом деятельности российского государственногослужащего является сегодня принцип законности, верховенства Конституции РФ ифедеральных законов над всеми прочими нормативными актами и должностнымиинструкциями./> Воплощение этого принципа в жизнь,руководство им в непосредственной практической работе выступает в качествеопределяющей социальной и духовной базы управления персоналом. Роль и значениеданного принципа, его приоритет среди других этических требований подчеркиваетсяего закреплением в Федеральном законе «Об основах государственной службыРоссийской Федерации»./>
В практике деятельности государственного служащего часто возникаетнравственная проблема – как быть должностному лицу, получившему незаконное, сего точки зрения, распоряжение от вышестоящего руководителя? Решением этойэтической ситуации занимались и занимаются государственные служащие не толькоРоссии, но и практически всех стран мира. В Указе Петра I от 24 января 1724года «Об исполнительной дисциплине служащих государственных учреждений»предлагалось такое решение: «Все подчиненные… должны в послушании быть усвоих командиров во всем, что не противно указу. А ежели что противно, тоотнюдь не делать под наказанием, яко преступнику указа, но должен командирусвоему тайно объявить, что то противно указу. И ежели не послушает, топротестовать и доложить вышнему над тем командиром, кто приказывает. А ежели ив том увидит противность, то генерал-прокурору или… обер-прокурору. А ежели ив них усмотрит в том противность, то доносит нам, но чтоб была самая истина. Аежели неправда, то наказан будет сам, яко бы он то сделал»./>
В случае если государственный служащий сомневается в правомерностиполученного им распоряжения, Закон «Об основах государственной службы в России»(ст.14, п.4) предписывает «в письменной форме незамедлительно сообщить об этомсвоему непосредственному руководителю, издавшему распоряжение, и вышестоящемуруководителю. Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель,издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит указанное распоряжение,государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когдаего исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием. Ответственностьза исполнение государственным служащим неправомерного распоряжения несетподтвердивший это распоряжение руководитель»./>
Практика показывает, что принцип законности соблюдается далеко не всегда.Причинами этого являются социальная незащищенность государственного служащего,его зависимость от начальства, низкий уровень правовой культуры, неустойчивостьличностных ценностей, «гибкая» совесть./>
Этический принцип гуманизма требует от государственного служащегоуважения к человеку, веры в него, признания суверенитета и достоинстваличности. Однако требование гуманного, уважительного отношения к человекунаиболее часто игнорируется многими современными российскими государственнымислужащими. О конкретных фактах уже устала писать наша пресса./>
Принцип беспристрастности и независимости должен обеспечитьгосударственному служащему прежде всего служение интересам государства иобщества в ситуации морального выбора при выработке и реализации конкретногорешения. Государственный служащий в соответствии со ст.11 Закона «Об основахгосударственной службы в Российской Федерации» не должен заниматься другойоплачиваемой работой, кроме педагогической, научной и творческой, бытьдепутатом законодательного органа любого уровня, заниматься предпринимательскойдеятельностью и состоять членом органа управления коммерческой организации;использовать в неслужебных целях государственное имущество и служебнуюинформацию и пр./> В условиях коррумпированностигосударственного аппарата государственные служащие мало считаются с принципомбеспристрастности и независимости, больше заботятся о личном благополучии, чемо государственных и общественных интересах./>
Принцип ответственности подчеркивает, что любая административная властьотвечает за негативные последствия принимаемых решений, неисполнение своихдолжностных обязанностей, за действия, нарушающие права и законные интересыграждан. Государственный служащий, осознающий свою ответственность передобществом и его гражданами, обладает гражданской совестью, профессиональнойчестностью, обостренным чувством долга, честью и достоинством, проявляющимися вединстве слова и дела./>/>
Спринципом моральной ответственности связаны такие понятия, как гражданскаясовесть, честь, проявляющие в единстве слова и дела. Статистические данныепоказывают, что лишь 30% государственных служащих определяют этот принцип какнаиболее важный.[1]
Нормальная работа государственного служащего невозможна, если в основе еене лежит принцип справедливости, реализующий себя в действенной защите правграждан, в законном использовании властных полномочий, в удовлетворениисоциальных ожиданий общества. Любая несправедливость, допускаемая чиновником,дискредитирует не только его, но и власть в целом, наносит ей непоправимыйморальный ущерб.
/>/>Неуклонное соблюдение государственными служащими принциповзаконности, гуманности, беспристрастности, ответственности, справедливостисвидетельствует о нравственном «здоровье» государства. Поэтому ониобразуют основу этики государственной службы, обеспечивают ее целостность иэффективность.
В статье 18Федерального закона Российской Федерации от 27.07.2004 №79 «О государственнойгражданской службе Российской Федерации» даются требования к служебному поведению гражданского служащего. Гражданскийслужащий обязан:
1) исполнятьдолжностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне:
2) исходитьиз того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданинаопределяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;
3)осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленнойзаконодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;
4) неоказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям,профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
5) несовершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных(финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнениюдолжностных обязанностей;
6) соблюдатьограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральнымизаконами для гражданских служащих;
7) соблюдатьнейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональнуюслужебную деятельность решений политических партий, других общественныхобъединений, религиозных объединений и иных организаций;
8) несовершать поступки, порочащие его честь и достоинство;
9) проявлятькорректность в обращении с гражданами;
10) проявлятьуважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;
11) учитыватькультурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а такжеконфессий;
12)способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
13) недопускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации илиавторитету государственного органа;
14) соблюдатьустановленные правила публичных выступлений и предоставления служебнойинформации.
/>Глава 2. Может ли мораль регулироваться правом?/>2.1 Особенности процессов изменения государственной службыи этики государственных служащих в России
Как бы мы ни оценивалисовременное российское чиновничество, они не инопланетяне, а «срез», «слепок»общества, «болеющий» теми же болезнями, что и последнее. Во-первых, нельзяотделять Россию от мирового сообщества с присущими ему изменениями итенденциями, ибо в своеобразном, иногда искажённом виде, но эти тенденции имеютместо и в нашей стране, и отнюдь не только в годы реформ.
Во-вторых, чиновникииспытывают на себе влияние специфических проблем российского общества. Самисоциальные условия жизнедеятельности, общая нестабильность и неопределённость,неуверенность в перспективе трудовой, служебной деятельности нацеливаютпреимущественно на краткосрочные цели, достижение материальной стабильности.Вслед за общими прежними ценностями нашего общества, «перестал действовать ипрежний неформальный «кодекс административной морали», на смену ему пришёлпочти полный моральный вакуум». А ведь 75% современных государственных служащихРоссии – выходцы из старой советской номенклатуры. И мы знаем, насколько труднобыло многим людям среднего и старшего возраста адаптироваться к новым условиям.
Также надо учитывать иобстоятельство, что доминирующий тип чиновника формируется конкретной управленческойситуацией. В частности, регулярная перетряска структуры государственногоаппарата и дестабилизация власти способствуют оттоку лучших кадров,обесценивают профессиональные качества чиновничества, приводят к утратенормативного контроля над его корпоративным сознанием, разрушают нравственные иповеденческие образцы служения государству. А с учётом того, как у наспроисходят кадровые изменения, они зачастую воспринимаются как произвольные инемотивированные, ведут к деморализации персонала, утрате доверия ко всемусоциальному окружению.
Говоря, например, опрофессиональном развитии, надо сказать, что оно не входит в систему главныхценностей специалистов, при этом большинство из них весьма высоко оцениваютсвои профессиональные качества (70-80% не сомневаются в своём профессионализме)[2].Необходимо подчеркнуть, что в структурах государственного управления нетнормальных традиций уважения к знаниям, компетенции, современнойадминистративной культуре. Возможности для карьеры по-прежнему предпочтительнеене для профессионала, а для человека со способностью к налаживанию «нужных»связей, гибкому приспособленцу. В должностном продвижении увеличивается рольпротекции.
Наиболее подавленночувствуют себя люди старшего возраста с их низким статусом на рынкеуправленческого труда, бесперспективностью карьеры, нестабильностью, угрозойувольнения. Однако эта проблема остаётся практически вне поля зрения кадровыхслужб. Государство в лице органов управления как бы отторгает эту частьперсонала, рассчитывая, очевидно, на то, что простая смена поколенийестественно разрешит проблему. Однако такое отношение приводит, понятнымобразом, к распространению коррупции среди этих людей, так как рассчитывать нагосударство, государственные органы, в которых они работают, и их поддержку,они больше не могут.
Также надо отметить, чтохотя бюрократия, как и другие слои, неизбежно испытывает все последствия общегопадения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и других последствийобщего падения нравов, мучительного пересмотра базовых ценностей и другихдуховных коллизий нашего времени, «она всё же стоит как бы особняком в даннойдуховной ситуации. Политическое сознание и этика номенклатуры оказались практическине идеологизированными.
Однако, занятая бюрократиейнравственная лакуна и спасительна, и губительна одновременно. Ведь, с однойстороны, чиновничество застраховано от крайних форм минимизации нравственныхтребований, чреватых самораспадом личности, не способной выдержать жёсткиетехнологии модерна и потому пускающейся «во все тяжкие» (пьянство, суицид ипр.). С другой стороны, незыблемость общественного положения государственныхчиновников формирует у них ощущение самодостаточности групповых норм и правилповедения как критерия нравственного выбора. Тем самым корпоративные,служебно-ролевые цели выдвигаются в качестве первичных поведенческих принципови приоритетов этического характера. Это, в итоге, деидеализирует моральныекритерии бюрократии, неизбежно ведёт к утрате ею общецивилизационных ценностейи критериев. Такая точка отсчёта оправдывает своеволие чиновников.
Итак, причиной плачевнойситуации современной Российской этики государственной службы является резкаяперестройка нашего общества в 90-е гг., что вызвало опять же резкие перестройкина государственной службе. И те изменения на государственной службе, которые наЗападе вызревали и логически развивались десятилетиями, у нас стараютсяпроизвести буквально за несколько лет. Всё это вызвало падение нравовчиновников (как и остальной части общества), которое имеет возможность«расцветать» в такой нестабильной ситуации. И если на Западе сращиваниеэтических кодексов политики, государственной службы и бизнеса тоже началось «невчера», то у нас эти кодексы начали взаимодействовать, ещё не оформившись самипо себе в отдельности. Это ещё больше «давит» на российское чиновничество и«запутывает» того чиновника, который старается жить и работать честно.
Процессы, происходящие вгосударственной службе, осознаются медленно, а для населения многие изменения оказываютсянепонятными и мало мотивированными. По этой причине усиливается конфликт междунаселением и органами государственного и муниципального управления, вчастности, отмечается, что появился новый тип конфликта с населением, которыйсвязан с чиновником, ощущающим неприязнь со стороны населения к себе дажетогда, когда он ничего ещё не сделал. Эта напряжённость в отношениях исходит состороны населения, которое, испытывая недоверие к государству, идёт собращением к государственному служащему, будучи заранее убеждённым, что помощиему не окажут.
В качестве выходов изскладывающихся нравственных коллизий в среде государственной службы и органовместного самоуправления ряд учёных развитых стран видят необходимость отхода отлиберальных моделей развития и возвращения как в обществе в целом, так и вгосударственной службе в частности, к ценностям традиционным: для стран Западавозвращение к республиканским идеалам и ценностям, для стран постсоветскогопространства и Восточной Европы – к ценностям неосоциализма.
В современной России вкачестве такого решения предлагают разработать и ввести в действие этическийкодекс государственного служащего, существующий во многих странах и даже внекоторых субъектах Российской Федерации. Какие доводы можно привести в пользуэтого? Это то, что:
· Практическиневозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащихна уровне юридических документов;
· Многие действияпо своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируютсянеформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данномслучае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности;
· Профессиональнаяэтика государственного служащего обладает своей спецификой, как и любаякорпоративная этика. Между тем многие служащие имеют довольно смутное либоискажённое представление об этических нормах, или же относятся к ним с пренебрежением.Те же, кто всерьёз стремится руководствоваться нормами служебной морали,заботится о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную версиюэтического кодекса путём проб и ошибок. Поэтому важно разработать документ,который задавал бы систему нравственных ориентиров.
В основу кодекса долженбыть положен дух «общественного служения». И этот дух уже сам по себе будетслужить формой контроля над поведением государственных служащих. Например,принятие присяги о верности принципам этого кодекса перед поступлением нагосударственную службу, будет предостерегать чиновника от неэтичных поступковесли и не всё время его службы, то, во всяком случае, довольно таки длительноевремя. Известно, что такие символы имеют значительное влияние на поведениечеловека.
Кодекс, конечно, принятьследует. Полезность этого шага доказана практикой западных стран. Однако неследует видеть в таком кодексе панацею от всех наших «болезней». Во – первых,необходима общая стабилизация обстановки в стране, разработка и принятие другихформ контроля за взаимоотношениями между политикой, бизнесом и государственнойслужбой. Так, следовало бы последовать примеру той же Великобритании илиФранции и издать ряд законов, препятствующий «обмену кадрами» междугосударственной службой и бизнесом (об этом говорилось выше). Во – вторых,принятие кодекса, проработка законодательной базы – лишь частичные меры,применение которых необходимо сочетать с рядом других преобразований. />2.2 Модель Этического кодекса государственного служащего
Среди всех механизмов,способствующих формированию надлежащей нравственности государственной службы,одним из наиболее действенных является специально разработанный, нормативнопринятый Этический кодекс государственного служащего (Кодекс административнойэтики), который является всего лишь моделью, а не официально принятымзаконопроектом. Подобный кодекс принят в Великобритании, США, Франции, Испаниии во многих других странах. В России он не принят до сих пор. Модельностьпредлагаемого Кодекса заключается, прежде всего, в том, что его основныенаправления, принципы, содержание конкретных норм, требований, его структура,форма изложения могут служить основой при формировании соответствующих кодексовповедения государственных служащих Российской Федерации, отдельных еесубъектов, государственных структур, органов, ведомств, учреждений.
ВРоссийской Федерации специальный закон об этических нормах государственных имуниципальных служащих не принят, однако эти проблемы были учтены в ФЗ от 27июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе», в УказеПрезидента РФ от 12 августа 2002 года «Об основных принципах служебногоповедения государственных служащих», в Указе Президента РФ от 3 марта 2007 года«О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственныхгражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтаинтересов». Кроме того, в форме юридических нормативно-правовых документовнельзя дать исчерпывающий перечень всех норм и правил повседневного поведенияслужащего, поскольку их нельзя охватить все и далеко не все нормы поведения подлежатадминистративно-правовому регулированию. Этический кодекс — дополнительный идостаточно эффективный инструмент регулирования служебных отношений впрофессиональной среде государственных и муниципальных служащих. Этическийкодекс государственного и муниципального служащего – это система определенныхнравственных стандартов, свод конкретных норм поведения, определенных исформулированных в рамках административной этики, необходимых для успешнойпрофессиональной деятельности особой социально-профессиональной группы, главнаязадача которой – обеспечить реализацию государственных функций.
Однако,этический кодекс не будет действенным, если не обеспечить контроль за егособлюдением. Одним из действенных контрольных механизмов создания и поддержаниядолжного уровня этичности поведения государственных служащих во многих странахявляются специальные органы, которые оценивают нравственные поступки служащих ипринимают по ним определенные решения.
Проблемасоздания Этического кодекса – актуальна, но требует совершенствования. Малопринять Этический кодекс, необходимо также создать эффективный механизм егореализации.
Статья 1кодекса гласит: «Этический кодекс государственного служащего есть системаморальных норм, обязательств и требований добросовестного служебного поведениядолжностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления,основанная на общепризнанных нравственных принципах и нормах российскогообщества и государства. Положения настоящего Кодекса этики должны найти своеотражение в трудовом договоре (контракте) государственного служащего и иногодолжностного лица. Нарушение этих положений может повлечь за собой наложениесанкций дисциплинарного характера».
Этическиеоснования предопределены поведенческими особенностями, однако, сложившись, ониподдерживают устоявшиеся поведенческие образцы. Поэтому при утрате этическихориентиров наблюдается изменение поведения индивидов. В этой связи болеежесткими элементами конструкции системы социального действия выступают неповеденческие, а этические регуляторы.
Основныефункции этического строя состоят в обеспечении адекватной взаимосвязи целейсоциума и индивида, а также в устранении противоречий между поведенческимрегулятором и управленческим влиянием (которые рассмотрены в предыдущей главе),посредством создания целостного комплекса норм и институтов, реализующихфункционирование этих норм.
Этическийстрой реализуется через специальные инструменты – ценностные ориентации иморальные нормы. Дадим дефиниции указанным понятиям, опираясь на сложившиеся внауке определения. Ценностные ориентации – цели и идеалы, побуждающие индивидак действию. По своему характеру ценностные ориентации имеют две особенности: содной стороны, достижение целей и идеалов связано с удовлетворением индивидомего личных потребностей; с другой – эти ценности предлагаются индивидукультурой, обществом, тем самым они направляют индивида на осуществлениеобщественных интересов через реализацию личных потребностей. Моральные нормы –социальный образец, правило, принцип деятельности, обеспечивающийсогласованность действий индивидов и упорядоченность, устойчивость социума.
Этическийстрой, функционируя как социальный регулятор, оказывает влияние черезсоциальные институты на мотивы, цели и способы действия людей. Этим он напоминаетсоциальное управление, которое также стимулирует (поощряет и принуждает)индивидов и социальные группы к действию. Однако между этическим строем и социальнымуправлением есть определенное различие. Функция управления состоит в том, чтобыиспользовать мотивы и устремления индивидов для достижения целей социума.Управление обладает инструментами принуждения (стимулирования) индивида кдействию, которое может дать необходимый результат для социума. Но управление,целеопределяя деятельность индивида, не может придать смысл его действиям.Личность обретает смысл действия не через принуждение и стимулирование, а черезпринятие в качестве своей главной идеи социальной деятельности. Поэтому главнойфункцией этического строя и является задача придать смысл действиям личности.
этический государственный служащий мораль
/>2.3 Мораль и право. Можно ли контролировать этику?
Мораль — система исторически определенных взглядов, норм, принципов, оценок, убеждений, выражающихся в поступках и действиях людей, регулирующих их отношения друг к другу, к обществу, определенному классу, государству и поддерживаемых личным убеждением, традицией, воспитанием, силой общественного мнения всего общества, определенного класса либо социальной группы. Мораль такая же динамическая регулятивная система, как и право. Ее исторический путь лежит от эквивалентных начал: око за око, зуб за зуб (и более крупно – «кровная месть», «мне отмщение и аз воздам» и т.д.) до начал неэквивалентных — «ударят по правой щеке, подставь левую», т.е. до начал терпимости (толерантности, как определяют эти начала), прощения, покаяния, воздаяния за зло добром т.д.
Одним из важнейших атрибутов социального взаимодействия является мораль, которая, как отмечает В.М. Соколов, вызревает из «общественной потребности регулировать поведение людей в часто повторяющейся ситуации»[3]. Такой часто повторяющейся ситуацией является массовый способ хозяйственной деятельности, который обусловливает формирование стереотипов поведения, на основе которых возникает социальный регулятор поведения. Поведенческая регуляция нуждается в поддержке моральной регуляции. Именно моральные нормы закрепляют образцы социального поведения людей – поведенческая установка превращается в моральную норму, когда возникает социальная необходимость превратить сложившийся способ действия в должный способ действия. Нормы должного способа действия и обеспечивают возникновение «этики группового взаимодействия», т.е. морали, регулирующей групповые взаимодействия.
Однако мораль, будучи социальным регулятором (а не групповым, что не исключает возможность выполнения ей функции групповой регуляции), нуждается в опоре на общепринятые идеи, как мыслительные способы мировосприятия, и социальные институты, обеспечивающие функционирование моральных норм. Поэтому систематизация морали и обоснование ее норм обеспечивается этическими концепциями (конфуцианства, христианства, мусульманства, коммунизма и т.п.). А функционирующая мораль предполагает наличие институтов, необходимых для ее реализации (семья, церковь, школа, а также в определенном смысле партия, государство и другие тому подобные институты). Таким образом, функционирование морали обеспечивают следующие основные элементы:
— этика группового взаимодействия, представляющая собой развитие поведенческой регуляции;
— этические концепции;
— институциональные средства.
Названные элементы работают как система, как этический строй социума, который задает личности, принадлежащей к определенной социокультурной общности, моральные ориентиры, представляющие собой структуру норм и ценностей.
Право и мораль находятся в тесном единстве и взаимодействии. С помощью норм права государство добивается утверждения прогрессивных норм морали, которые в свою очередь способствуют укреплению морального авторитета права, воспринимаемого как социальная ценность всего общества. Соблюдение норм права входит в содержание нравственного долга граждан в обществе. С развитием морального и правового сознания повышается авторитет норм права, совершенствуются как нормы морали, так и нормы права.
Право должно способствовать утверждению идеалов добра и справедливости в обществе. Судебные и другие правоприменительные органы обращаются при определении юридических мер к моральным нормам, а некоторые правовые нормы непосредственно закрепляют моральные нормы, усиливая их юридическими санкциями. Через право осуществляется охрана моральных норм и нравственных устоев.
Другой профессии, какгосударственный служащий, в деятельности которой право играло бы такую большуюроль, нет. Право в обеспечении морали государственных служащих доминирует,прописывается устройство государственной службы, соподчинённость, циклысменяемости, система наказаний, смещений и т.д.
Таким образом, вгосударственной службе право является главным регулятором отношений междулюдьми внутри системы государственной службы и с внешним миром. Этикагосслужащего занимает вспомогательное положение.
Цель права: унифицироватьи стандартизировать поведение государственных служащих с тем, чтобы ни частаясменяемость, ни малый объём общения населения с чиновником не могли повлиять навосприятие фигуры чиновника как представителя государства.
Эффективность правовыхнорм, их исполнение во многом обусловливается тем, насколько они соответствуюттребованиям морали. Чтобы правовые нормы работали, они, по крайней мере, не должныпротиворечить правилам морали. Право в целом должно соответствовать моральнымвзглядам общества.
Мораль — необходимая принадлежность всякого общества, ее значение неуклонно возрастает, причем должно постоянно усиливаться взаимодействие правовых и моральных факторов в жизни общества, их взаимная поддержка, а не поглощение права моралью; чем лучше будет налажено это взаимодействие, тем успешнее будет движение общества по пути прогресса.
Воздействуя на правовую жизнь общества, мораль способствует укреплению общественного порядка. Служебная функция морали во взаимодействии с правом выражается в том, что мораль возвышает качество правового и в целом всего общественного порядка. Это можно проследить на действии правового положения «Все, что не запрещено законом – разрешено» в регулировании общественного порядка. Реализацию этого принципа нельзя понимать абсолютно, в том смысле, что человек должен руководствоваться лишь названным принципом. В сознании индивида есть такие факторы, как ответственность, совесть, честь, достоинство, долг, которые проникают в правосознание лица, взаимодействуют с ним, корректируют его правовое поведение.
Право и мораль — различные, но не антагонистические явления. Гиперболизация особенностей права и морали может привести к правовому нигилизму, с одной стороны, к освобождению от моральных принципов государства, правосудия и т.д. — с другой. Равным образом взаимосвязь права и морали не означает их слияния. При всей смысловой этической «нагруженности» правовых явлений вряд ли правильно превращать мораль в компонент права, как и право — в категорию этики.
Всякое нарушение норм права является аморальным поступком, но не всякое нарушение моральных норм является противоправным деянием. В некоторых случаях право способствует избавлению общества от устаревших моральных догм.
Право есть лишь минимум нравственности. Мораль определяется обычно как известная совокупность исторически складывающихся и развивающихся взглядов, принципов, убеждений и основанных на них норм поведения, регулирующих отношения людей друг к другу, обществу, государству, семье, коллективу, окружающим.
Государственная служба — не только особый вид организации субъекта управления, но и определенная система взаимоотношений государственных служащих по поводу исполнения ими своих обязанностей. Эти взаимоотношения проявляются в различных плоскостях:
* между государственными служащими и государством;
* между государственными служащими по линии должностной подчиненности,соподчиненности, координации и т.п.;
* между государственными служащими различных ветвей власти и гражданскимобществом;
* между отдельными государственными служащими (конкретными должностнымилицами) и гражданами и др. Все эти взаимоотношения обусловлены участиемгосударственных служащих в процессе управления, а сами они представляют собой персонифицированное,личностное выражение носителя субъектных качеств, реализующего функции иполномочия (в пределах своей компетенции) государственного органа.По своему характеру перечисленные взаимоотношения выходят за рамки узкойрегламентации нормами служебного права (точнее, той области правовых отношений,которая определяет правовую основу служебной деятельности, в том числе вадминистративном, уголовном, и гражданском аспектах) и являют собой особогорода социальные отношения по поводу выполнения государственным служащим своихслужебных обязанностей. С этой точки зрения, в качестве социального фактора эффективностисистемы государственной службы необходимо рассматривать именноморально-нравственные характеристики государственных служащих и этические нормыорганизации деятельности государственной службы.
Морально-нравственная составляющая регламентации деятельностигосударственного служащего находится в особом положении: с одной стороны, онадолжна быть стержневой основой его личности, на которую«нанизываются» профессиональные качества, с другой стороны, этусоставляющую сложнее всего формализовать в виде определенного свода нормативныхтребований, так как личность госслужащего гораздо шире его профессиональныхобязанностей и интересов.
В основе любого вида профессиональной деятельности, которую выбирает длясебя человек, лежит личностнаямотивация. Государственная служба как объект профессиональноймотивации имеет особенные отличия, поскольку кроме материальных исоциально-статусных стимулов содержит еще и общегражданскую компоненту. Видеале именно гражданские качества, включая их морально-этические составляющие,должны быть определяющими при отборе кандидатов на государственную службу. Но вдействительности так происходит далеко не всегда.
Ряд исследований, затрагивающих проблемы нравственности и этики поведениягосударственных служащих, проведен коллективом кафедры государственной службы икадровой политики РАГС. Результаты исследования, осуществленного в сентябре 2003 г. в 17 субъектах РФ (всего опрошено 1202 человека), показывают, что в основе профессиональноймотивации госслужащих население видит, прежде всего, стремление занятьпрестижное место в обществе (53,6%), получить гарантии стабильного положения ипостоянной работы (38,2%) и открыть для себя возможности служебного роста(36,0%)[4]. Эти социально-статусныестимулы достаточно органичны и лежат в основе многих видов профессиональноймотивации. Но население не менее отчетливо выделяет и другие стимулы профессиональноймотивации государственных служащих, имеющие более специфическую ориентацию, — повышение материального благополучия посредством поступления на работу вгосударственные органы власти и управления (51,7%) и возможность приобретениянеобходимых в жизни полезных связей (33,7%)[5]. Это уже можно считатьопределенной тенденцией к негативной нравственной оценке гражданамипрофессиональной мотивации госслужащих. При этом такие основания мотивациикандидатов на государственные должности, как стремление полнее реализовать своипрофессиональные качества и желание принести пользу обществу и государствуназвали очень немногие участники опроса (7,4% и 7,2% соответственно)[6].
Самигосударственные служащие, опрос которых проводился в это же время (висследовании приняли участие 964 работника федеральных и региональных органоввласти и управления), определяют мотивы своего поступления на государственнуюслужбу противоположным образом. Для них наиболее значимы гарантия постояннойработы (46,6%) и стремление полнее реализовать свои профессиональные качества(42,1%), а также желание принести пользу обществу и государству. Материальныеже стимулы и обеспечение перспектив служебного роста выделили соответственно19,4% и 16,3% респондентов[7]. Различия в определениимотивации поступления на государственную службу свидетельствуют в первуюочередь о том, что:
* население сохраняет недоверие к «чистоте» нравственныхпомыслов государственных служащих, основывая свое мнение на многочисленныхфактах проявления ими неэтичных поступков;
* государственные служащие, в основной своей массе честно и добросовестновыполняющие свои служебные обязанности, не хотят, чтобы их нравственный образскладывался в значительной мере из негативных качеств. Судя по субъективнымоценкам населения некоторых основных качеств, присущих государственнымслужащим, в наименьшей степени их характеризует справедливость (1,66 балла,расчет проводился по трехбалльной шкале от «1» — низкая степеньпроявления — до «3» — высокая степень проявления). Такая оценка неможет быть признана удовлетворительной, так как содержит в себе компонентотношения ко всей деятельности государственной службы (справедливость на уровнениже среднего значения «2»). Но, в то же время, такое качество, какдоброжелательность, оценивается несколько выше — 1,87 балла[8].Ниже среднего уровня россияне оценивают и такие деловые качествагосударственных служащих, в основе которых обязательно должно лежатьнравственное начало, как уважение к законам (1,88 балла) и ответственность задело (1,87 балла). Это уже относится к области профессионализма, ведь речь идето базовых элементах положительной профессиограммы государственного служащего. Иесли внешние оценки не достигают даже среднего уровня, то следует ожидать исоответствующего отношения к профессиональным возможностям всей системыгосударственной службы, ее авторитету в обществе. Анализ материалов опросанаселения позволяет выделить три основные группы негативных качеств, наиболеераспространенных среди госслужащих. В каждой из них нравственные отклонения впрофессиональном поведении государственных служащих имеют свою специфику.
1. Профессионально-деятельностные отклонения:
* бюрократизм (52,1%);
* коррумпированность и взяточничество (49,0%);
* стремление использовать свою работу в корыстных целях (37,4%);
* пренебрежение к законам (21,1%).
2. Профессионально-нравственные отклонения:
* безразличное, неуважительное отношение к людям (47,9%);
* непорядочность, нечестность (25,1%);
* отсутствие принципиальности (12,6%).
3. Профессионально-функциональные отклонения:
* имитация бурной деятельности (29,1%);
* безответственное отношение к своим служебным обязанностям (21,5%)[9].
Главнаякомпонента негативных оценок нравственных качеств государственных служащих — это преследование ими целей, не соответствующих интересам, как государственнойслужбы, так и населения, а также проявление пренебрежения к людям, обращающимсяв органы государственной власти и управления.
Причиныбезнравственного поведения государственных служащих можно сгруппироватьподобным же образом на основании ответов участников опроса и по ихсодержательному признаку. Здесь, прежде всего, выделяются две группы: регулятивно-нравственнаяи культурно-нравственная.
К первойгруппе относятся:
* правовая недостаточность регламентации деятельности государственногослужащего, в том числе отсутствие нормативных документов по борьбе с коррупциейи бюрократизмом (к этому мнению склонились 49,9% опрошенных);
* отсутствие должного контроля со стороны общества (35,6%);
* отсутствие должной требовательности вышестоящих органов, руководителей(31,8%).
Вторая группапредставлена такими причинами:
* падение нравственности в обществе (39,8%);
* низкая общая культура государственных служащих (36,7%);
* недостаточное воспитание государственных служащих (21,4%).
Кроме этихдвух основных групп причин, 34,9% респондентов назвали неудовлетворительное материальноеположение госслужащих[10].
Такимобразом, рассматривая возможности устранения или нейтрализации причинбезнравственного поведения государственных служащих, среди разрабатываемых мернеобходимо особое внимание уделить организации деятельности государственнойслужбы и обеспечению за ней всестороннего внутреннего и внешнего контроля. Второепо значимости направление, которое можно обозначить как "организационная культура государственной службы", должно обеспечить необходимыйуровень требовательности к общим и профессиональным культурным и нравственнымкачествам государственного служащего.
С цельюконтроля могут быть использованы специальные административные и общественныекомиссии. За их создание высказались более половины (52,1%) участников опроса,против — 27,7% опрошенных, 20,2% не смогли определить свое отношение к ним[11].Тем не менее, эти данные свидетельствуют о готовности общественного мнения кусилению контроля над деятельностью и профессиональным поведениемгосударственных служащих.
В этой связистановится актуальным вопрос о введении определенного нормативного регулятораповедения государственных служащих, основанного на обязательном соблюденииособых этических принципов. Пока же в государственной службе сохраняетсяпротиворечие, основанное на позитивных ожиданиях основной массы государственныхслужащих действенности нормативных морально-этических регуляторов ихдеятельности и сдержанных позициях руководителей аппаратов государственныхорганов власти и управления по этому вопросу. Данное противоречие не выражаетсяв форме конфликта, носамо его наличие говорит о том, что в системе государственной службы незадействованы многие социальные факторы повышения ее эффективности. Причиныэтого в значительной мере связаны с большой инертностью руководства государственных органов.
Было быметодологически неверно просто зафиксировать отношение исследуемых категорийгосударственных служащих к проблемам нравственности и служебной этики. Существуетопределенная причинно-следственная зависимость остроты этих проблем от действияряда объективных и субъективных факторов, в равной мере влияющих как на самихгосударственных служащих, так и на организационное качество системыгосударственной службы.
Социологическиеданные показывают, что в наибольшей степени неэтичному поведениюгосударственных служащих способствуют, по их собственному мнению, факторынедостаточной правовой организованности пространства деятельностигосударственной службы (что можно охарактеризовать как системный недостатокгосударственной власти) и общее падение нравственности в обществе (что являетсяуже системным недостатком социальной среды, общества в егоконкретно-историческом состоянии).
Этоподтверждает вывод о том, что государственная служба по своему характеру иназначению является связующим звеном между государством и гражданским обществоми на нее в равной степени действуют системные противоречия, возникающие как вгосударстве (системным элементом которого она является), так и в гражданскомобществе (с которым она связана по своему происхождению и в которое онаинтегрирована как социальный институт). А такая причина, как«неудовлетворительные условия жизни», показывает субъективнуюиндивидуальную зависимость государственного служащего от реальных условийжизнедеятельности и жизнеобеспечения, характерных для всего общества в целом.
Особоеположение государственной службы в системе взаимоотношений общества игосударства, а также особый общественныйстатус государственного служащего определяют и особыетребования, повышенное внимание к служебно-гражданским качествам этойкатегории. Это обуславливается двумя основными обстоятельствами:
1.Государственный служащий по закону имеет особые обязанности, связанные с егослужебным положением и затрагивающие интересы и государства, и его гражданодновременно.
2. Самгосударственный служащий остается членом общества, непосредственно участвуеткак частное лицо в процессах формирования структур гражданского общества, т.е.сохраняет свою гражданскую природу, остается гражданином.
Поэтому, всилу отмеченной специфики положения государственного служащего, вопросы нравственности, гражданственности и социальной ответственностигосударственных служащих, их влияние на эффективность деятельности всей системыгосударственной службы, несомненно, определяют очень многое во взаимоотношениигосударства и общества на современном этапе развития.
Один из самыхважных моментов, очень болезненных для российского общества и российскойгосударственности — проблема коррупции во властных структурах, в которуювовлечены:
* отдельные наделенные особыми властными полномочиями высокопоставленныечиновники;
* некоторые государственные органы, в основном занимающиесяраспределением бюджетных средств или разрешительной деятельностью;
* достаточно большое количество государственных служащих различногоранга, которые в силу тех или иных объективных и субъективных причин втянуты вкоррупционные отношения;
* государственные чиновники, недавно перешедшие из предпринимательскойсреды и сохраняющие личные связи с экономическими структурами.
Вопроспреодоления коррупционных явлений в государственной службе нельзя ограничиватьтолько рамками соответствия или несоответствия государственного влияния наскладывающуюся ситуацию, например посредством принятия жестких законодательныхнорм в борьбе с коррупцией. Сегодня представляется более актуальным подвергнутьанализу моральное состояние общества, адекватность восприятия им остротыпроблемы коррумпированности власти и осознание общественной значимости этойпроблемы, а также гражданской ответственности за ее разрешение всех членовобщества — и тех, кто является субъектом управления, и тех, кем управляют.
Одно изобщеупотребимых в мировой практике определение коррупции характеризует ее какотказ от ожидаемых стандартов поведения со стороны представителей власти радинезаконной личной выгоды[12]. Следует отметить, чтокоррупция признается как обычное явление в странах с ограниченным уровнемсоциального и экономического развития и даже имеет свою правовую иадминистративную регламентацию. Но для развитых обществ коррупция в органахгосударственной власти и управления однозначно представляет собой большуюугрозу, так как она непосредственно влияет на общественные ценности и устоигосударственности. Собственно, по масштабам распространенности коррупции вобществе и государстве делаются выводы о вероятности политических,экономических и социальных рисков, а также степени общественного развития.
Анализируяпроблему коррупции, следует также обратить внимание на высокую степеньгражданской толерантности населения по рассматриваемому вопросу. По оценкамнекоторых исследователей, основанных на результатах сравнительного анализа, намомент начала общественной трансформации такая моральная норма, какнетерпимость к фактам дачи или получения взятки в российском обществе оказаласьсамой низкой из 22 обследуемых стран[13]. Оценкираспространенности коррупции в современной России, приводимые различнымиисточниками, показывают, что это явление остается сегодня в числе наиболееопасных для государственного управления и общественной жизни. Исследованияпроблемы коррупции в органах государственной власти и управления охватываютразличные направления:
* институционально-правовое (достаточность законодательных и нормативныхсредств и методов противодействия коррупции);
* организационно-управленческое (функциональность в распределениивластных полномочий и контроль за их использованием должностными лицами);
* аксиологическое (ценностные ориентации государственных служащих);
* этико-культурное (морально-нравственное состояниесоциально-профессиональной среды государственной службы) и др.
Всоциологических исследованиях, проведенных учеными кафедры государственнойслужбы и кадровой политики РАГС в 1998-2003 гг., в качестве составляющейбезнравственного поведения государственных служащих рассматривалась и проблемакоррупции.
Данные социологическогоопроса населения[14] дают основание оценитьобщую картину коррумпированности властей как предельно угрожающую: подавляющеебольшинство респондентов (85%) так или иначе попадали в ситуацию, которую можноопределить как подстрекательство к взятке. Это, несомненно, влияет и на мнениео готовности государственных служащих оказать за вознаграждение любую, в томчисле и незаконную, услугу — почти 70% опрошенных отмечают массовость этогоявления в среде чиновников (среди экспертов отмечают значительноераспространение коррупции в органах государственной власти свыше 80%).
Однако самиграждане проявляют невысокие морально-волевые качества — для ускорения решениясвоих вопросов многие считают целесообразным ответить чиновнику«взаимностью», причем колеблющихся в сторону дачи взятки гораздо больше,чем неуверенных в ее целесообразности:
определенно да — 27,7% 12,7% — определенно нет
скорее да, чем нет- 46,0% 13,6% — скорее нет, чем да
Этоподтверждает вывод о слабой моральной и гражданской готовности населения кпреодолению в обществе коррупционных поползновений и создает определеннуюсоциальную среду для их распространения. Не случайно большинство экспертов(60,3%) отмечают, что самое важное и необходимое условие в борьбе с коррупцией- воздержание населения от собственных предложений взятки, и ответственностьпри этом в одинаковой степени несут и чиновники, и граждане. Относительноконкретного содержания угрозы, содержащейся в самом явлении коррупции дляобщества и государства, мнение экспертов и населения практически совпадает попозиции «усиливается расслоение граждан по уровню доходов» (34,8 и36,0% соответственно), или иными словами: богатые становятся еще богаче, бедные- еще беднее. При этом среди основных причин, толкающих государственныхслужащих на действия коррупционного характера, значительный вес, по мнениюобеих опрошенных групп, занимают именно материальные.
Причины, толкающие госслужащих на действия коррупционного характера, %.
Причины
население
эксперты Необходимость компенсировать недостаточно высокую зарплату 65,7 76,6 Стремление к созданию резерва денежных и имущественных средств на случай увольнения с государственной службы 48,3 49,6 Желание быть «не хуже» других состоятельных людей (коттедж, машина, престижный досуг и т.п.) 45,7 56,7 Особенность характера — не упускать возможность извлечения личной выгоды из любых предложений, в том числе незаконных 40,7 43,3
Возникаетпарадоксальная ситуация: общество в целом не проявляет достаточной гражданскойволи, чтобы успешно бороться с коррупцией в органах власти, государство проявляетявную слабость и ограниченность в средствах контроля и наказания провинившихсячиновников, а сами государственные служащие оказываются в положении выбора — честность или материальное благополучие. Если признать нереальной возможность вближайшее время значительно улучшить материальное благосостояние всегообщества, в том числе и таких его специфических социальных групп, какойявляются государственные служащие (а также работники «силовых»ведомств и т.п., деятельность которых может быть в той или иной степеникоррумпирована), то остается только одна возможность — апеллировать к гражданскому самосознанию государственных служащих,принимать все возможные меры для его активизации.
Нравственныеи гражданские позиции государственных служащих тем более значимы, что средиосновных угроз со стороны коррупции эксперты отметили именно те, которыеопределяют ее влияние на содержание и направленность процессов государственногои общественного развития.
Основные угрозы со стороны коррупции: мнение экспертов, %.
Рост недоверия к государственной власти (характеризует кризисное состояние общественно-политической системы в целом и системы государственного управления в частности) 87,9
Зависимость государственной власти от теневых структур (характеризует степень сращивания элементов государства с элементами квазигражданского и псевдогражданского характера, что может привести к деформации государственности, появлению псевдогосударства) 74,5
Бесправность гражданина (характеризует практическое прекращение действия норм правового государства, свертывание его целей) 61,0
Разрушение идеи демократического, правового, социального государства (характеризует деформацию всей системы общественного целеполагания и торможение общественного развития) 52,5
Приведенныесоциологические данные и аналитические выводы[15] не являются толькопредметом научного анализа. Как показывает практика политическогогосударственного управления, вопросы морального соответствия государственныхслужащих своему месту и роли в жизни общества, различного рода отклонений отэтических норм и правил в их деятельности стоят в ряду первоочередных проблем,требующих постоянного внимания и регулирования со стороны институтовгосударства и гражданского общества.
/>/>/>/>2.4 Особенности организации ифункционирования государственной службы и влияние их на мораль госслужащих
Государственная служба вовсех государствах и во все времена финансируется из казны, из бюджета, такимобразом, государственная служба всегда существует в условиях ограниченныхресурсов. Как результат этого финансирования, материальное вознаграждениегосударственных служащих всегда ниже, чем вознаграждение специалистов такого жестатуса в других сферах деятельности. В 1994 году в Германии было проведеноисследование, в котором сравнивались заработная плата госслужащих и людей,служащих в других структурах. Было выяснено, что лучшие чиновникигосударственной службы получают столько же, сколько худшие клерки в другихорганизациях. Моральная неудовлетворённость уровнем материальноговознаграждения приводит к ряду следствий.
1. Для подчинённых:
a) Лучшие, наиболееталантливые, конкурентоспособные на рынке труда уходят в другие сферыдеятельности. В результате качество кадрового потенциала снижается, и разницамежду лучшими и худшими чиновниками уменьшается.
b) Значительнаячасть государственных чиновников (на всех уровнях) стремится, используявластные и распорядительные полномочия, восполнить уровень вознаграждения достандартного статусного уровня. Это массовый процесс, в основном восполнениеидёт в форме услуг, а не в материальном выражении, это может быть использованиеслужебного положения по отношению к клиентам, а также использование внутреннихресурсов государственной службы.
c) Определённаячасть государственных служащих идёт в аппарат, не взирая на маленькуюзаработную плату, стремясь извлечь личную пользу. Доля таких людей постоянновозрастает. В середине 80-х гг. в исследованиях западных государственных служббыло зафиксировано, что 90% госслужащих уважают и ценят общественные цели своейработы, в 90-х гг. эта цифра упала в два раза. Государственная служба длямногих – дополнительный трамплин для успешной деловой дальнейшей деятельности.К личным целям можно отнести реализацию групповых целей, когда в государственнуюслужбу идут вследствие деления портфелей в период голосования.
d) На нижних уровняхгосударственной службы, в муниципалитетах, объём властных распорядительныхполномочий столь мал, что их сложно использовать для извлечения материальнойвыгоды. Но он достаточен, чтобы ощущать власть как эмоцию, почувствовать своюзначимость и использовать ощущение власти в качестве компенсации за плохооплачиваемый и мало содержательный труд.
2. Следствия дляруководителей:
a) Руководители в государственнойслужбе практически лишены возможности использовать фактор материальногостимулирования для регулирования кадрового потенциала.
b) Стремясьприобрести возможности материального воздействия на персонал с цельюстабилизации кадров и улучшения кадрового потенциала, руководители вступают вдоговорные отношения с руководящим персоналом и владельцами фирм и организаций,расположенных на их территории, с тем, чтобы создать для своих сотрудниковльготы и привилегии, не установленные законом. Например, можно договориться сфирмой о праве пользования сотрудниками государственной службы тренажёрамифирмы (раз или два в неделю) и т.д. Опасность в том, что потом руководительдолжен учитывать интересы этой фирмы, лоббировать их.
Государственная службастрого выстроена по вертикалям деятельности. В этих вертикалях работают люди сразличным предшествующим социальным опытом, воспитанные в разных системахпрофессиональных нравственных норм. Деятельность в этих вертикалях существенноразличается по специфике и характеру труда, по целям деятельности. Особенностьюустройства по вертикали является и то, что подчинённость здесь может оказатьсядля сотрудников даже более важной, чем принадлежность к определённомутерриториальному органу. Более качественно работники выполняют задания,пришедшие сверху или идущие наверх. В обыденной жизни это значит, что онипредпочитают больше заниматься отчётами и т.д., нежели чем, например,заниматься благоустройством своей территории.
3. Жёсткостьподчинения по вертикали приводит к тому, что очень сложно устанавливаютсягоризонтальные связи между сотрудниками разных вертикалей на промежуточныхуровнях. Прохождение любого документа в государственной службе примерно в 1.5 –2 раза медленнее, чем в других сферах деятельности.
4. Очень сложноорганизуются комплексные группы внутри территориального органа, где должны бытьзадействованы сотрудники нескольких вертикалей.
5. На чистопсихологическом уровне между сотрудниками разных вертикалей внутри одноготерриториального органа могут возникать неприязненные отношения и конфликты,как правило, – скрытые (латентные), которые длятся долго. Выплёскиваются оничаще всего во время поощрения, премирования, продвижения людей в виде взаимныхобид. В качестве одной из мер руководителю надо быть более внимательным ксотрудникам, а если конфликт выплеснулся, то решать его лучше на общем собрании(обидчиков и обиженных), а не каждому отделу по отдельности.
Государственная службастрого выстроена по территориям. У населения, в отличие от других сфердеятельности, практически нет права выбора чиновника, который будет оказыватьему услугу. Все территориальные инспектора закрепляются по улицам, по алфавитуи т.д., отсюда у населения крайне малый опыт общения и очень мало информациидля того, чтобы составить личные представления о государственных служащих вцелом, об их личных качествах и о профессионализме. Подобное положение приводитк следующим следствиям:
6. Необходимостьунифицировать поведение государственных служащих с таким расчётом, чтобывстреча с любым из них давала, хотя бы в общем виде, представление о целом. Этодостигается:
a) Более жёсткимправовым регулированием поведения сотрудников;
b) Большейпроработанностью этикета государственной службы.
7. Дефицитинформации о государственных чиновниках люди стремятся восполнить, по крупицамсобирая информацию из других источников.
a) Выясняя реакцию ивпечатления других людей, которые контактировали с госслужащими.
b) Опираясь в формированииобщественного мнения на слухи и домыслы.
В обществе всегда естьслои и группы, которые более других заинтересованы в лояльном отношении к себепредставителей государственной службы. Сюда относятся: вся сфера мелкогобизнеса, социально – поддерживаемые слои населения, руководители и владельцыфирм и предприятий и т.д. Особенности этого процесса – растянутость его вовремени и зарабатывание положительного имиджа в глазах госслужащих на перспективу.Каждый слой заинтересованных лиц проявляет интерес к своему уровнюгосударственных служащих (социально поддерживаемые слои населения – кучастковым инспекторам, руководители фирм – к руководителям государственнойслужбы). Этот интерес выражается повышенным вниманием к сотрудникамгосударственной службы (услуги, подарки и т.д.). Опасность данного явления втом, что нравственно нестойкие чиновники постепенно входят во вкус и начинаютвынуждать, а потом даже принуждать к оказанию услуг. Против этого явлениясуществует несколько способов борьбы:
8. В отношении низовых государственныхслужащих рекомендуется чаще менять сферы работ и территории обслуживания (присмене раз в полгода услуги на перспективу теряют смысл).
9. Можно установить по территории ящики,которые будут предназначены для приёма сообщений от населения в виде записок сжалобами на госслужащих, но здесь необходима осторожность, так как можностолкнуться с местью.
10. Сложнее всего с руководителями, таккак они сами идут на контакт с представителями фирм с целью обеспечитьдополнительные льготы своим сотрудникам (см. пункт I.2.b). Фирмы охотно идут наэто, и руководитель постепенно попадает в зависимость от них.
Органы государственнойслужбы отличает нестандартный характер смены персонала (текучести рабочейсилы). Это определяется следующими причинами:
11. Значительная смена персонала поитогам выборных кампаний, когда меняются главы выборных органов муниципальногоуправления и т.д. Явление наблюдается на всех уровнях и носит относительномассовый характер. Например, в период, предшествовавший первой инаугурацииБилла Клинтона, на высшем уровне управления США было заменено около 1000чиновников. У этого явления есть несколько оснований:
a) Необходимостьпривести с собой команду, которая разделяет политические цели, видениеперспектив начальника, а на уровне ближайшего окружения – тех, на кого можнополагаться и кому можно довериться.
b) Необходимостьрасплатится местами в государственной службе за поддержку электоратом отмногочисленных союзников в ходе предвыборной кампании.
c) Необходимостьподобрать сотрудников в соответствии со стилем работы, с определёнными навыкамии нравственными качествами. Если руководитель ориентирован на принцип «разделяйи властвуй», то он постарается сделать так, чтобы его сотрудники различались поуровню образования, полу, возрасту и т.д. и наоборот.
12. Следующая причина текучести кадров:отток с государственной службы людей, которых не удовлетворяет содержательнаясторона труда, уровень вознаграждения, а возможно и плохой психологическийклимат в коллективе.
13. Отток с государственной службы людей,которые не смогли приспособиться к особенностям функционирования государственнойслужбы, не смогли принять её этику, возможно, в результате внутриличностногоконфликта между старой и новой системами ценностей.
В государственной службе,в связи с развитием гражданского общества и процессами децентрализацииуправления, всё время возрастает объём общения в самых разных формах:представительские функции, переговоры, встречи, публичные мероприятия и т.п. Помере развития гражданского общества доля общения в деятельности госслужащих непросто возрастает и требует от служащего наличия таких качеств, как коммуникабельность,умение слушать, принимать чужую точку зрения, обучаемость (возможность убедитьчеловека в его неправоте), но общение становится всё более динамичным,разнообразным, интенсивным и т.д. В результате госслужащие, как и все категорииработающих, связанных с большим объёмом общения, оказываются подверженыболезням стрессов, особенно одной их разновидности: болезни «выгорания» (платаза сочувствие). Для госслужащих общение представляет ещё особую сложность всвязи с тем, что на них население в целом и отдельные его слои возлагают особыенадежды в решении своих проблем. Однако госслужащие могут удовлетворить этинадежды только в той степени, в какой им позволит это сделать система законов,указов, бюджеты и т.д. Это конфликт между реальностью и иллюзией. Этопсихическое заболевание — поражается эмоциональный мир людей, но в отдельныхпериодах заболевания поведение таких сотрудников выглядит как отступление отнравственных норм, проявление хамства, нетерпимости и т.д. Впервые о подобномзаболевании заговорили в начале 70-х годов в США. Эти болезни стрессов имеюттри стадии развития:
14. Человек ещёнормально осуществляет свою деятельность, но постепенно из его жизни уходятсильные эмоции, яркие краски. Чиновник начинает видеть мир в серых тонах.Приёмы, которыми обычно снимается нервное напряжение, перестают действовать.
15. Служащий ещёвыполняет свои служебные обязанности, но, желая уберечь себя от лишнихэмоциональных переживаний, начинает выискивать у клиентов какие-нибудьнегативные черты, которые оправдают отсутствие сопереживания их бедам ипроблемам. Это срабатывает, но на очень короткий срок, а после «переселится» кдрузьям этого чиновника или домой, как результат, таких людей не могут терпетьдома и на работе. В этот период желательно такого человека временно отстранитьот работы (отпуск) или перевести в другое подразделение. Если этого не сделать,то возможны «немотивированные срывы».
16. В этой стадиинаступает глубокое поражение эмоционального мира, окружающее видится в чёрно –белых тонах, жизнь кажется зашедшей в тупик. В такой стадии болезни нередок суицид./>2.5 Влияние изменений в государственной службе на моральгосударственных служащих
«В последнее времяосознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном,культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы.Магистральным направлением здесь стала «этизация» государственной службы, т.е.усиление внимания к морально – этическим аспектам поведения государственныхслужащих. Считается, что без этического компонента любые административныереформы имеют мало шансов на успех».
На этом фонеразворачиваются следующие объективные процессы, о которых уже говорилось. Впоследнее время государственные служащие стали тесно взаимодействовать сдругими этическими группами, и, прежде всего, с политиками и бизнесменами, а«исполнение индивидом многочисленных ролевых функций в современном обществечасто приводит к наложению или скрещиванию кодексов норм. В конфликтах междуконкурирующими нормативными кодексами верх берут нормы более близкой к ним иболее активной социальной группы». Таким образом, в условиях взаимодействиябизнеса и государственной службы, взаимодействия политиков и государственныхслужащих происходит сращивание этических норм этих групп. Однако, в условияхкризиса государственной службы, в конфликтных ситуациях преобладают нормы политикии бизнеса, что отрицательно сказывается на нравственности такого институтаобщественного служения, как государственная служба.
Сращивание этики государственнойслужбы с моралью политики фиксируется во всех развитых странах. Проявляетсяэто, прежде всего, нарастанием коррупционных явлений в среде государственныхслужащих. Одной из наиболее важных причин многие исследователи считаютужесточение выборных законодательств в условиях расширения демократии, что, всвою очередь, заставляет находить всё новые источники нелегального финансированияизбирательных кампаний, не попавшие в зону закона. Одним из самых реальныхостаётся использование в этих целях представителей государственного аппарата,принадлежащих де-юре или де-факто к тем или иным политическим силам. Именнопоэтому законодатели неохотно идут на совершенствование законодательства поантикоррупционной деятельности, ибо, таким образом, изымают у себя же наиболеереальный источник пополнения партийных касс.
В последние годы пришлопонимание, и это отмечают многие исследователи, того, что традиционноепротивопоставление политиков и администраторов является нормативистским,устаревшим и «наивным». Карьерные бюрократы на сколько-нибудь важных должностяхпрактически не могут быть деполитизированы и неизбежно влияют на принятие и,тем более, на проведение в жизнь политических решений. Надо отметить, что приподготовке, принятии и исполнении какого – либо государственного решения (в томчисле и политического), административные специалисты знают организационные проблемыизнутри, и в этом их огромное преимущество перед политиками, которые, какправило, имеют достаточно поверхностное представление о «технических»возможностях претворения в жизнь тех или иных решений.
Элитный политический слойв свою очередь определяет структуру, функции, основные направления и приоритетыгосударственной службы; устанавливает принципы и технологии формирования её«личного состава»; контролирует государственный аппарат, определяетдисциплинарную практику. Соответственно, одновременно усиливается тенденцияпроникновения политических ценностей в административный процесс. Этомупроникновению способствует развитие СМИ, которое привело к повсеместномутиражированию образцов поведения политической элиты. Понятно, что нормыповедения тех, кто часто появляется на экране, оказывают сильное влияние.
В настоящее время естьдва основных подхода к этой проблеме. Первый осуществлён там, где вовлечениеадминистраторов в политику признаётся неизбежным и ищутся формы регулированиятакого вовлечения. Например, в Германии, где существуют «политическиечиновники» (министры и их заместители, чиновники высшего высшего рангадипломатической службы и другие высшие чиновники). Самым обычным делом в связис изменением партии у руля государственной власти становится потеря ими работы.Также политические и руководящие должности жёстко не разделены во Франции,Норвегии, Японии. Второй подход реализуется там, где в умах господствует одиниз главных постулатов модели бюрократии М. Вебера: бюрократия должна одинаковоэффективно служить любому политическому хозяину, но не вмешиваться при этом вполитику. Этот подход реализуется, например, в Великобритании, Австралии,Голландии, Дании, Новой Зеландии, Швеции, где политические должности идолжности государственной службы строго разделены. Такая система утверждена и вРоссии, но на практике она слабо реализуется.
В последней трети ХХ векапроисходило очень резкое сращивание государственной службы с этикойбизнес-деятельности. Этот процесс берёт начало в 70-е годы, когда в госаппаратразных стран, прежде всего США и Англии влились значительные группы бизнесменови деловых людей, а также переходом государственной службы и муниципальногоуправления к работе над проектами (командами), воспроизведения элементовматричной организационной структуры и постепенное расширение прав в местномсамоуправлении, что привело к включению в сферу деятельности органовгосударственного управления и муниципалитетов реализацию коммерческих проектовдля пополнения территориальных бюджетов. Как результат происходит проникновениев этику государственной службы элементов бизнес – деятельности. В структурунравственных норм и принципов морали государственной службы всё глубже,размывая её, стал проникать принцип «делового макиавеллизма» – «прибыль любойценой». К тому же частичное самооправдание чиновники всех уровней видели вутешительном тезисе о направлении значительной доли полученных таким образомсредств на нужды местного населения, не забывая при этом и себя, вводя изкоммерческих доходов дополнительные выплаты своим сотрудникам. Это явлениеимело и побочное следствие – углубление дифференциации доходов в различныхвластных вертикалях и усиливая число конфликтующих факторов внутри органовуправления, подрывая их целостность, нарушая моральный климат внутри них исущественно влияя на качество кадрового потенциала, провоцируя дополнительныйотток сотрудников, неудовлетворённых структурой и величиной оплаты труда. Этотпроцесс привёл к необходимости существенно изменить не только нормы этики государственнойслужбы, но и поставил задачу изменения этикета в государственной службе.Например, повысилась значимость имиджа госслужащего, а поэтому возросла рольпредставительских функций, этикета в одежде, всего, что связано с речевымисоставляющими этикета. Раньше эти вещи для низовых слоёв госслужащих не имелибольшого значения. Распространение на территориальные органы управления прававести экономическую деятельность для наполнения бюджетов территорий потребовалоот государственных служащих овладения рядом новых умений и технологий. В ихчисло, в частности, входят: экономический анализ, статистический анализ, рольпрогнозирования, перспективное планирование (особенно долгосрочное), умениевести переговоры, согласование интересов как социальных слоёв и групп на своейтерритории, так и интересов различных территорий.
Здесь необходимо отметитьодну из проблем, возникающих в связи с взаимодействием государственной службы ибизнеса – широко распространённую во всём мире практику миграции профессионаловмежду государственной службой и бизнесом. Этот синдром «вращающейся двери»превращает служащих в эффективных лоббистов тех компаний, где они работали доперехода в государственный аппарат, или, наоборот, куда недавно перешли сгосударственной службы. Это создаёт неоправданные преимущества компаниям,которым удалось обзавестись такого рода персональными связями с государственнымаппаратом, а порой ведёт и к должностным преступлениям. Есть нескольковариантов ситуаций, когда подобные перемещения вызывают особые опасения. Первый– когда менеджеры из бизнеса поступают на какое-то время на государственнуюслужбу, а потом возвращаются обратно, обогащённые знанием конфиденциальнойинформации. Второй – «эффект шлёпанцев», подразумевающий переходвысокопоставленного сотрудника аппарата после отставки на пост консультанта вфирму, работающую в той же сфере, которую он недавно курировал, в связанный сего предыдущей работой банк и т.п. Особую тревогу это породило в связи сденационализацией ряда предприятий и целых отраслей. Возможны и другие вариантыпотенциально опасных связей государственного аппарата и бизнеса. С такойпрактикой необходимо бороться. Например, в Великобритании, при проводимойполитике стимулирования перехода способных и заинтересованных управленцев изчастного сектора на государственную службу, существуют определённые нормативныеограничения на переход с государственной службы в частный сектор. В частности,служащие трех высших ступеней в течение двух лет после своей отставки имеютправо поступить на работу вне государственного аппарата только с разрешенияправительства. Служащие более низких рангов тоже обязаны получать подобныеразрешения.
Заключение
В глазах населениягосударственный и муниципальный служащий олицетворяет собой государство иэтичность его должностного поведения для обычных граждан имеет большоезначение. В обыденном сознании часто именно нравственные, а не профессиональныеи деловые качества представителей государственной и муниципальной службы болеевсего определяют отношение населения к оценке работы государственных органовуправления.
Для того чтобы бытьэффективной, государственная служба должна основываться на прочномдуховно-нравственном фундаменте. Это обусловлено самой ее природой: успешноосуществлять функцию воплощения в обществе государственной воли возможно,только учитывая моральные основы этой воли, общественные требования кисполнителям данной функции.
Цели государственной службы, ее ведущие принципы, нормы, профессиональныетребования к ее кадрам — все содержит нравственный аспект, в решающей степениопределяющий ее направленность, ее основные доминанты. Моральная атмосфера ворганах власти, нечистоплотность ответственного чиновника могут серьезнодискредитировать любые благие намерения властей. В общественном мненииавторитет государственных и муниципальных служащих справедливо связывают,прежде всего, с их порядочностью, справедливостью.
Одним из самыхсерьёзных факторов, определяющих критическое отношение населения к руководствуи аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие вработе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личногодостоинства, чуткости, тактичности, профессиональной этики.
Проявлениемприверженности государственного служащего профессиональным этическимтребованиям на всех уровнях его деятельности является способность уважительноотноситься к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признатьв человеке равные с собой права на достойное существование, понимать ичувствовать, что все люди равны, что человек – главная ценность социальнойжизни, — первое условие всякой деятельности. Административная иерархиясоподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какойбы ступеньке иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего,человека.
Одно изпротиворечий, образующихся вследствие нахождения государственных служащих междууправленческой элитой и народом, заключается в специфике духовного мирагосударственного служащего – постоянном преодолении желания сохранить некоторуюстепень самостоятельности относительно ведомства и общегосударственной линии. Способностьсделать правильный моральный выбор является показателем целостности егодуховной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборенаправления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и передобщественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.
Таким образом,духовная культура государственного служащего проявляется через отношение клюдям, которым он служит. Здесь можно выявить различные уровни служения,начиная от такого социального образования, как государство (фактическиабстрактный уровень). Абстрактно служить государству никто не может, посколькуоно выражает интересы своих граждан и за его политическими партиями и государственнымиучреждениями стоят реальные люди с их нуждами, интересами и потребностями.Значит, и на этом уровне государственный служащий за всё, что он делает,ответственен перед людьми.
Нравственные требования,предъявляемые к государственным служащим можно разделить на 4 группы:
1. Эта группа требований связана сналичием у чиновников властных и распорядительных полномочий. Требования кслужащим, находящимся на уровне, где принимаются решения, переходят в этикууправления (решительность, профессионализм, способность к лидерству и т.д.);
2. Исполнительская дисциплина. В основеэтого требования лежит тот факт, что от государственного служащего поройзависит и жизнь человека, так как в профессиональную функцию чиновников входитоформление документов на человека с момента его рождения. Дисциплинированность,внимательность, исполнительность, пунктуальность, педантичность изаконопослушность – эти качества характеризуют исполнительскую дисциплину;
3. Такие качества, которые определяютсятем, что сегодня в структуре профессиональной деятельности чиновников возрастаетобъём общения. Здесь важно то, что общение не только возрастает количественно,но и становится более разнообразным, разнохарактерным. В это общение включаютсяновые слои населения, которые различаются интересами, социальным статусом,уровнем доходов и т.д. Чиновнику должны быть присущи такие качества каккоммуникативность, открытость, уважение к чужой точке зрения, умение слушать ислышать, сдержанность, тактичность, воспитанность, владение словом, умение себяподать;
4. Качества, объясняемые «Эффектомаквариума». Это особое положение государственного служащего в обществе: к немуприковано обострённое внимание людей (даже к личной его жизни). Из этогоследует, что государственная служба – это не только профессия, но и образжизни. Сдержанность, аскетизм, ощущение ответственности за отступление отстандартов, личное поведение – это те качества чиновника, которые отвечают зато, какое мнение сложится у населения о государстве.
В организации государственнойслужбы и её функционировании есть много специфических моментов, которыедействуют в противоречии с требуемыми от госслужащего моральными качествами.Нравственность чиновников разлагается как бы изнутри. Такими особенностями,негативно влияющими на мораль государственных служащих, являются:
· Специфическаяформа оплаты труда в государственной службе;
· Еётерриториальное устройство;
· Вертикальнаявыстроенность по направлению деятельности;
· Особый характертекучести рабочей силы;
· Особая заинтересованностьотдельных слоёв населения в деятельности государственной службы.
Таким образом,этика госслужащего представляется достаточно нестабильным, ранимым, сильнозависящим от обстоятельств комплексом качеств. С другой стороны,государственный служащий – это лицо государства и нации, залог успешногофункционирования государства. Поэтому существует ряд качеств, которымигосслужащий должен обязательно обладать. В связи с этим право играет решающуюроль в организации государственной службы.
По первой главеможно сделать такие выводы: действительно, в Российском законодательстве уделенонемного внимания этическим нормам, но достаточно ли этого? Ведь все они носятлишь рекомендательный характер. Во второй главе дана сущность таких понятий какправо и мораль, формирование этики государственных служащих, влияниеисторических и других факторов на нравственность; необходимость принятияЭтического Кодекса государственного служащего, безусловно, ведь должны бытьрегуляторы, должен быть контроль.
Идя нагосударственную службу, человек должен понимать, что это большаяответственность, что он находится в центре внимания общественности, поведениеего должно быть чуть ли не идеальным. А Этический Кодекс должны знать наизустьвсе государственные служащие, как солдаты Устав в Армии.
/>/>/>/>
Список литературы
1. Атаманчук Г.В., Ионова А.И., УльяноваА.Я. Этика и культура государственного управления: учеб. пособие. – 2-е изд. –М.: Флинта: МПСИ, 2005.
2. Атаманчук Г.В. — Сущностьгосударственной службы. Издательство: РАГС,2008г., С. 312.
3. Бакштановский В.И., Согомонов Ю.В.Введение в политическую этику. М- Тюмень: ИПОС, 2007. — 181с.
4. Большой толковый социологическийсловарь (Collins). Том 1: Пер. с англ. М., 2001. С. 332.
5. Венгеров А.Б. Теория государства иправа. М., 2003.
6. Государственная служба: культураповедения и деловой этикет. Учебное пособие / Под общ. ред. Е.В. Охотского.-М.: Изд-во РАГС, 2006.
7. Государственная служба. Учебноепособие. / Отв. Ред. А.В. Оболонский. –М.: Дело, 1999.
8. Государственная служба: теория иорганизация. Курс лекций. – Ростов-на-Дону: «Феникс», 1998.
9. Гуревич А.Я. Культура и обществосредневековой Европы глазами современников. – М.: Искусство, 2000.
10. Игнатов В.Г.,Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессиональная этикагосударственной службы: контекст истории и современность. Учебное пособие. – Ростов-на-Дону:Издательский центр «МартТ», 2000.
11. КрамерСамуэль. История начинается в Шумере. – М.: Наука, 2007.
12. Налбандян Дж.Профессионалы в местных органах управления // Профессионализм управленческихкадров. – М.: Изд-во РАГС, 2005.
13. Профессионализмв системе государственной службы. — Ростов-на-Дону, 2002.-255с.
14. Психология иэтика делового общения. Учебник для Вузов. / В.Ю. Дорошенко, Л.И. Зотова, В.Н.Лавриненко и др.; Под ред. проф. В.Н. Лавриненко. – М.: Культура и спорт,ЮНИТИ, 2003.
15. Слепцов Н.С.Проблемы подготовки государственных служащих в РФ. // Материалынаучно-практической конференции «Наращивание потенциала в областигосударственного управления в республике Карелия». –Петрозаводск, 2001.
16. Соколов В.М.,Турчинов А.И. Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика.– М.: Изд-во РАГС; Статут, 2006.
17. Философскийэнциклопедический словарь. – М.: «Дрофа», 2001.
18. Бойков В.Э.Коллективное сознание чиновников. // Государственная служба. –1999, №1
19. Бойков В.Э.Профессиональная культура государственной службы // Социс. 1999, №2.
20. Бойков В.Э.Профессиональная культура государственной службы // Социс. 2005, №2.
21. Кадровыеаспекты государственной службы в странах ЕС. // Государственная служба. Вопросысовершенствования работы с кадрами. Зарубежный опыт. Вып. 7. –М.: Изд-во РАГС,2006.
22. Матузов Н.И.Право в системе социальных норм // Правоведение. 1996. № 2.
23. Ноздрачев А.Ф.Общеслужебные и специальные обязанности государственных служащих//Право иэкономика, 2003, №5-6.
24. Оболонский А.В.Реформа Российской государственной службы: концепция и стратегия/Общественныенауки и современность. № 3, 2002.
25. Рукавишников В.О., Халман Л., Эстер П.Политические культуры и социальные изменения. Международные сравнения. М.,1998. С. 307-308.
26. СоколовВ.М. Социологический анализ этических проблем государственной службы//Службакадров 7/2004.
27. Соловьев А.И.Этика бюрократии: постсоветский синдром// Общественные науки и современность.2004, № 4.
28. Социологическиеисследования в системе государственной службы 1992-2002. М., Орел, 2002. С.115-134.
29. Трудовая этикакак проблема отечественной культуры: современные аспекты. (Материалы круглогостола)// Вопросы философии, 2005. №7.
30. Этикагосударственной службы.//Государственная служба. Проблемы профессиональнойэтики. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. №2 (22), 98. –М.: Изд-во РАГС,2005.
31. http://www.rags.ru/akadem/all/32-2004/32-2004-15.html
32. http://www.pvlast.ru/archive/index.421.php
33. http://www.ncstu.ru