Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности

Федеральноеагентство по образованию Российской Федерации
Государственное образовательное учреждение высшегопрофессионального образования
«Южно-Уральскийгосударственный университет»
Факультет«__________________________»
Кафедра«___________________________»
РАБОТА (Проект) проверенА
 Допустить к защите
Рецензент, (должность)                                              Заведующий кафедрой
_______________________(И.О.Ф.)                __________________(И.О. Ф.)
_______________________2008г.                   __________________ 2008 г.
 
         __________________________________________                                       __________________________________________
(НАИМЕНОВАНИЕТЕМЫ)

Пояснительная записка
к ВЫПУСКНОЙ КВАЛИФИКАЦИОННОЙ РАБОТЕ (ПРОЕКТУ)
ЮУрГУ ________________ПЗ ВКР(П)
Консультант                                                      Руководительпроекта
   
_______________(И.О.Ф.))                      ______________                    И.О. Ф.)
_______________            2008г.                 ______________                       2008 г.
Консультант                                                       Автор проекта
                                                                             студент группы
________________(И.О. Ф.)     ______________                   (И.О. Ф.)
________________            2008г.      ______________                       2008 г.
Консультант                                                        Нормоконтролер
________________ (И.О. Ф.)       _______________               (И.О. Ф.)
________________          2008 г.  _______________                    2008 г.
Челябинск2008

Реферат
 
Чегаева И.А. Участие российскойпрокуратуры в правотворческой деятельности. — Озёрск: филиал ЮУрГУ, 428-ОзЗ, 2008. — 109 с., библиографический список – 59 наименований,4 приложения.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие междусубъектами уголовно-процессуальной деятельности и подозреваемым в процессеобеспечения прав подозреваемого.
Целью дипломной работы является комплексныйсистемный анализ участия российской прокуратуры в правотворческой деятельности.
В работе рассмотрены теоретические основы участия прокуратуры вправотворческой деятельности, приведено понятие правотворческой деятельности, раскрытыеё цели, задачи и принципы, а также рассмотрены участники и иерархияправотворческой деятельности.
В работе изучены правовыеосновы участия прокуроров в правотворческой деятельности, раскрыты становлениеи развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности вРоссии и в СССР, а также рассмотрено современное состояние и тенденции участияпрокуроров в правотворческой деятельности.
В работе также раскрыты основные организационныеформы участия прокуроровв правотворческой деятельности.
Проведен научный анализ участия в правотворческойдеятельности органов законодательной (представительной), исполнительной влас­ти,органов местного самоуправления, законодательства и иных нор­мативных актов, регулирующихучастие прокуроров в этой деятель­ности, практики взаимодействия прокуратуры с этими органами и осуществлена выработка теоретических положений,соответствующих наиболее полному решению указанных проблем.
/>/>Оглавление
Введение. 5
1 Теоретические основы участияпрокуратуры в правотворческой деятельности  10
1.1 Понятие правотворческойдеятельности. 10
1.2 Цели, задачи и принципыправотворческой деятельности. 23
1.3 Участники и иерархияправотворческой деятельности. 32
2 Правовые основы участияпрокуроров в правотворческой деятельности  44
2.1 Становление и развитиерегламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России. 44
2.2 Участие прокуроров вправотворческой деятельности в СССР. 60
3 Роль прокуратуры вправотворческой деятельности. 70
3.1 Современное состояние итенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности. 70
3.2 Основные организационныеформы участия прокуроров в правотворческой деятельности. 89
Заключение. 92
Библиографический список. 95
ПРИЛОЖЕНИЕ А… 101
ПРИЛОЖЕНИЕ Б. 105
ПРИЛОЖЕНИЕ В… 107
ПРИЛОЖЕНИЕ Г. 109
Введение
В последние годы в РоссийскойФедерации осуществляется интен­сивный законодательный процесс, обусловленныйнеобходимостью правового обеспечения эффективной реализации проводимых встра­не экономической,политической, правовой, административной, судебнойи других реформ. Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало интенсивномупроцессу пра­вотворческойдеятельности не только на федеральном уровне, но и в субъектахРоссийской Федерации.
Становление системырегионального законодательства потребовало решения целого ряда вопросов кактеоретического, так и прикладного характера. В частности, выявилась потребностьнаучного осмысления вопросов соотношения регионального и федеральногозаконодательства, разграничения правотворческих полномочий междуРоссийской Феде­рацией, субъектами Федерации и муниципальными образо­ваниями,делегирования правотворческих полномочий, соотношения юридическойсилы нормативных правовых актов органов власти субъек­тов РФ и органовместного самоуправления и др. Практика регионального правотворчества потребовалапланирования и координации этой деятельности, создания механизмовинформацион­ного обеспечения подготовки проектов нормативных правовых актов, экспертизы проектов нормативныхактов.
В связи с активным процессом законотворческой деятельности ФедеральногоСобрания РФ, формированием системырегионального законодательства стали актуальными пробле­мы подготовкиквалифицированных специалистов для разработки проектов законов, иныхнормативных правовых актов, повышения юридической квалификации должностных лиц,связанных по роду своей деятельности с организацией законодательного процесса,тем более что классическое вузовскоеюридическое образование нацеле­но, прежде всего, на обучениеправоприменению, а должного внима­ния обучению написанию, разработке,экспертизе проектов норма­тивных правовых актов практически не уделялось.
В период 1994-1995 гг. одни изнаиболее подготовленных к этой деятельности правоведов — работники прокуратуры — были,по сути, от нее устранены:в Законе Российской Федерации «О прокуратуре РоссийскойФедерации» от 17 января 1992 г., принятом после прекра­щения существования прокуратуры СССР, Генеральномупрокурору, прокурорам республик в составе Федерации предостав­лялось право законодательной инициативы впределах своей компе­тенции (онитакже могли обращаться в Верховный Совет соответству­ющего уровня повопросам, требующим толкования закона)[1]. Но в Конституции РФ 1993 г. право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроровсубъектов фе­дерации не былопредусмотрено, что отрицательно сказалось на дея­тельности не только системы органов прокуратуры, но и существенно ослабилоправотворческий потенциал государства в целом.
Поэтому в Федеральный закон от17 ноября 1995 г. «О внесении из­менений и дополнений в Закон РоссийскойФедерации «О прокурату­ре Российской Федерации»» была включена ст.9«Участие в правотворческой деятельности». В соответствии с ней прокурор приустановлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенство­ваниядействующих нормативных правовых актов вправе вносить в за­конодательные органыи органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего инижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или опринятии законов и иных нормативных правовых актов. Законодательное закреплениеучастия прокуроров в правотворческой деятельности обусловливалось необхо­димостьюкомпенсировать отсутствие у них права законодательной ини­циативы. Темсамым было признано, что прокуратура имеет всеобъемлю­щие возможности по оценкесоответствия правовых актов изменяющимся общественным отношениям.
Наряду с этим Генеральныйпрокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправеприсутство­вать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов икомиссий. Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительныхорганов субъектов России и органов местногосамоуправления.
Прокурор субъекта Федерации,города, района, при­равненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручениюдру­гиепрокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных)и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправлениясоответствующего и нижестоящегоуровней.
Прокурор, его заместитель, атакже по их поручению другие про­куроры вправе участвовать в рассмотрениивнесенных ими представ­лений и протестов федеральными органами исполнительнойвласти, законодательными (представительными) и исполнительными органа­мисубъектов Российской Федерации, органами местного самоуправ­ления, коммерческими инекоммерческими организациями[2].
Участие прокуроров вправотворческой деятельности имеет суще­ственное профилактическое значение, таккак благодаря ему уже на стадиях подготовки и рассмотрения нормативного правовогоакта ус­траняются возможные нарушения законов. Причем участие прокуро­ров распространяется на все этапыправотворческого процесса. Ре­зультативностьэтой работы напрямую зависит от использования всего многообразия ееформ. То есть участие в правотворчествеимманентно присуще прокура­туре как государственному правовому институту, которыйпри реали­зации совокупности своих функций, в том числе по надзору за соблю­дениемКонституции Российской Федерации и исполнением законов в различных сферах правоотношений, координации деятельности пра­воохранительных органов, участии в рассмотрении делсудами и дру­гих функций обладаеткак никакой иной государственный орган ди­намичной, всеобъемлющей иобъективной информацией об уровне соответствиязакона и иных нормативных правовых актов Конститу­ции РФ, общепризнаннымпринципам и нормам международного права, международнымдоговорам Российской Фе­дерации, федеральному законодательству, потребностямотдельного индивида, общества игосударства, и, соответственно, в пределах сво­ей компетенции органы прокуратуры на основе анализа и правопри­менительнойпрактики способны определить потребности правового регулирования общественных отношений, пробелы,противоречивость и другие недостаткидействующих и разрабатываемых нормативных правовых актов.
В своем выступлении на расширенном заседанииколлегии Генераль­ной прокуратуры Российской Федерации по итогам работы в2004 г. и задачах на 2005 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отме­чал:«Должна быть в целом продолжена работа по развитию законодательной базы какна федеральном, так и на региональном местном уров­не. Прокуратуренеобходимо заявлять свою собственную позицию по всем проектам, связанным спротиводействием преступности, обеспе­чением национальной безопасности изащитой интересов граждан»[3].
Следует отметить, что некоторыеавторы достаточно успешно реа­лизовали свой научный и практический потенциал в исследовании проблем участияпрокуроров в правотворческой деятельности: А.И. Алексеев, И.Д. Берензон, Ю.С. Бирюков,И.С. Викторов, Е.А. Винокурова, Ю.Е. Винокуров, А.А. Власов, В.В. Гаврилов, С.И.Герасимов, Н.В. Григорьева, В.З. Гущин, Л.М. Давыденко, В.Г. Даев, О.В. Дамаскин, И.Ф. Демидов, В.Н. Додонов, А.А. Доржиев,С.З. Женетль, А.А. Жидких, М.П. Журавлев, В.К. Звирбуль, А.Г. Звягинцев, Р.Н. Зинуров, С.М. Казанцев, А.Х.Казарина, С.Г. Кехлеров, В.В. Клочков, Н.В. Мельников, А.Я. Мыцыков,О.И. Мыцыкова, Ю.Г. Орлов, С.А. Осипян, А.И. Рыбчинский, В.П. Рябцев, Ю.И.Скуратов, А.Ф. Смирнов, А.Я. Сухарев, С.Н. Фридинский, А.А. Чувилев, М.С. Шалумов, Н.М. Яковлев, В.Б. Ястребов и др. Но ими рассматривались лишь отдельные элементы этогоявления, а пред­метом комплексногоправового исследования отмеченная проблема­тика пока не стала.
В связи с изложенным, актуальным для научногоисследования ста­новится участие прокуроров в правотворческойдеятельности. Для это­го требуется не только провести научный анализ участия вэтой работе органов законодательной (представительной), исполнительной влас­ти,органов местного самоуправления, законодательства и иных нор­мативных актов,регулирующих участие прокуроров в этой деятель­ности, практики взаимодействия прокуратуры с этимиорганами, но и осуществить выработкутеоретических положений, соответствующих наиболее полному решениюуказанных проблем. Таким образом, именноактуальность проблемы участия прокуро­ров в правотворческой деятельности,недостаточность теоретических разработок, посвященных данным вопросам,аналитических исследо­ваний практикиэтой деятельности предопределили выбор темы пред­ставленной работы.
Целью моей работы являетсярассмотрение и анализ участия российской прокуратуры в правотворческойдеятельности.
Задачи работы:
— рассмотреть теоретические основы участия прокуратуры в правотворческойдеятельности, а именно: раскрыть понятие правотворческой деятельности,расписать её цели, задачи и принципы, а также рассмотреть участников и иерархиюправотворческой деятельности;
— показать правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности,а именно: раскрыть становление и развитие регламентации участия прокуроров вправотворческой деятельности в России и в СССР;
— проанализировать роль прокуратуры в правотворческой деятельности: рассмотревсовременное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческойдеятельности, а также раскрыв их основные организационные формы;
— на основании проведенного исследования и анализа литературы порассматриваемой теме, в конце работы сделать необходимые выводы.
В работе использовались различные типы и видыисточников инфор­мации ряда наук: теории права и государства,конституционного, граж­данскогои арбитражного процессуального права, муниципального права и ряда других отраслей российского права, социологии, исто­рии,политологии. Совокупность источников информации, исполь­зованных при написании данной работы, соответствует его цели и задачам,обеспечивает полноту, репрезентативность и достоверность.

1 Теоретическиеосновы участия прокуратуры в правотворческой деятельности
 1.1 Понятиеправотворческой деятельности
В последние годы в РоссийскойФедерации осуществляется интен­сивный правотворческий процесс, обусловленныйнеобходимостью правового обеспечения эффективной реализации проводимых встра­нереформ и совершенствования действующего законодательства.
Термином «правотворчество» вюридической науке обозначается процесс создания правовых норм[4].Создание норм права неразрывно связано с государственной властью. И хотя отмеченный термин не вызывает каких-то значительных споров вюридической литературе, тем не менее полагаю,что для уяснения понятия «правотворчество» необходимо дать определение понятия «правовой акт».
В юридической литературе имеетсямножество определений этого понятия, что обусловлено рядом объективных и субъективных при­чин. Так Р.Ф. Васильев полагает, что основнойпричиной этого явля­ется сложность явления, которое мы называем правовымнорматив­ным актом, наличием у него многихвнутренних и внешних связей и отношений.Но только правовые акты органов власти и должностных лиц составляют ряд явлений, в который нормативныеправовые акты входят непосредственно как один из видов данного рода. Поэтому, сточки зрения автора, и определять нормативные правовые акты надо как один извидов актов органов власти и должностных лиц[5].
А.В. Малъко считает, что термин «правовойакт» имеет несколько смысловых значений: он означает действие (поведение): правомер­ное, совершаемоес намерением создать, изменить, прекратить конк­ретные правоотношения; противоправное (обобщенно-юридическиефакты, влекущие за собой соответствующие правовые послед­ствия); к правовым актам следует отнести результатыкак правомер­ных, так ипротивоправных действий. К правомерным актам относят­ся такжевоплощенные в законах и подзаконных актах юридические нормы; индивидуальные предписания, выражающиеся в правоприме­нительныхактах, договорах и иных документах[6].
Под правовым актом понимаетсяюридический документ, т.е. внеш­нее словесно-документально оформленное выражение воли, отра­жающее первое или второе. Правомерный акт-документ- это надле­жащим образом оформленноевнешнее выражение воли государства, егоорганов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содер­жательных элементов правовой системы —юридических норм, правоположенийпрактики, индивидуальных предписаний, автономных ре­шений лиц[7].
Во взглядах ученых, занимавшихсяэтой проблемой (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Р.Ф. Васильев, Л.Д.Воеводин, М.В. Горшенев, Д.А. Керимов, В.В. Копейчиков, И.В. Котелевская, Б.В.Лаза­рев,Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, В.Н. Осипкин, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко,А.Е. Скачкова, Ю.А. Тихомиров и др.),имеется некоторое различие при определении понятия «правовой акт»[8]. Нов основе своей они содержат одни и те же ведущие положения. Наиболее четкое иемкое, как представляется, оп­ределение понятия правого акта дает С.С.Алексеев: «Правовой акт — это, какправило, письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местнымсамоуправлени­ем, институтом прямойдемократии), имеющий официальный харак­тери обязательную силу, выражающий властное веление и направлен­ный на регулирование общественных отношений»[9].
Правовые акты имеют большоеюридическое и практическое зна­чение, поскольку регулируют различныеправоотношения, имеют раз­личную сферу влияния, внешнюю форму и разное конкретноевнут­реннее содержание.
Под нормативным правовым актом на основаниипостановления Государственной Думы «Об обращениив Конституционный Суд Рос­сийскойФедерации» от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД[10]понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в опре­деленной форме правотворческим органом в пределахего компетен­ции и направленный на установление, изменение или отмену право­выхнорм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательныегосударственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанныена многократное применение (п.1.3Распоряжения Министерства юстиции РФ от 15 июня 1998 г. № 894). ПленумВерховного Суда РФ в постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторыхвопросах, возникающих в связи с принятием и введениемв действие Гражданского процессуального кодекса Россий­ской Федерации» разъяснил: «Под нормативнымправовым актом по­нимается изданный в установленном порядке актуправомоченного на то органа государственнойвласти, органа местного самоуправле­нияили должностного лица, устанавливающий правовые нормы (пра­вила поведения), обязательные для неопределенногокруга лиц, рас­считанные на неоднократное применение, действующие независимо оттого, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренныеактом»[11].
В отличие от нормативногоправового акта, акт устанавливающий, изменяющий или отменяющий права иобязанности конкретных лиц, именуется правовым актом индивидуального характераили ненорма­тивным правовымактом.
Нормативными правовыми актами являются законыРоссийской Федерации, указы Президента РФ,постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительнойвласти, органов власти субъектов РоссийскойФедерации, муниципальных органов. Для при­менения нормативного правового акта недостаточно только его при­нятия.Все нормативные правовые акты должны быть официально опубликованы в установленном порядке, введены в действие, а опре­деленные акты федеральных органов исполнительнойвласти и нор­мативные правовые акты субъектов федерации должны пройти юри­дическую экспертизу и государственную регистрациюв Министерстве юстиции Российской Федерации.
Порядок опубликования ивступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актовфедеральных орга­новисполнительной власти установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763,в редакции Указа от 16 мая 1997 г. № 490 «Опорядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФи нормативных правовых актов Федеральных орга­нов исполнительной власти»[12] иФедеральным конституционным зако­номот 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»[13].
Акты федеральных органовисполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территорииРоссийской Федерации по истече­нии 10 дней со дня их официального опубликования,если в них самих не установлен другой порядок вступления в силу. Акты,содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения кон­фиденциального характера и неподлежащие в связи с этим офици­альномуопубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации,вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, еслисамими актами не установлен болеепоздний срок вступления их в силу.
Порядок государственнойрегистрации закреплен Правилами под­готовки нормативных правовых актовфедеральных органов исполни­тельной власти и их государственной регистрации,утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утвержденииправил подготовки нормативных правовых актов феде­ральных органовисполнительной власти и их государственной регис­трации» (с изменениями идополнениями от II декабря 1997 г. № 1538, от 6 ноября 1998 г. № 1304)[14].
Правилами предусмотрено, чтонормативные правовые акты фе­деральных органов исполнительной власти издаются ввиде постанов­лений,приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.Государственной регистрации и официальномуопубликованию под­лежат нормативные правовые акты, упомянутые в УказеПрезидента РФ № 763, независимо от срокаих действия. Указ определяетсодержание, а Правила — форму нормативныхправовых актов. Однако имеются мно­гочисленныеакты, форма которых не упомянута в правилах, но кото­рые, несомненно, подпадаютпод определение нормативных правовых актов,подлежащих государственной регистрации и официальному опуб­ликованию,данные в названном указе.
Таким образом, нормативныйправовой акт можно определить как письменный документ, изданныйсоответствующим субъектом в пре­делах своей компетенции, регулирующийправоотношения неопреде­ленногокруга лиц и рассчитанный на неоднократное применение в течение длительногосрока.
Правовой актненормативного характера можно определить как документ, изданный компетентным органом и содержащийпредпи­сание индивидуально конкретной направленности, имеющий разо­вое применение,создающий обязательные последствия.
К признакамнормативного правового акта следует отнести: принятие в установленном законом порядкеуправомоченным на это органом; соответствие Конституции РФ; публичный характер, т.е. правило поведения, содержащеесяв диспозиции документа, касается всегда неопределенного круга лиц; неоднократность применения этих норм внезависимости от воз­никновения илипрекращения правоотношений между конкретными субъектами; обязательностьопубликования в центральной печати; регистрацияв случаях, предусмотренных законом.
         Правовыеакты ненормативного характера отличаются следующи­ми признаками:
1) такие актыносят индивидуальный характер (например, о назна­чении, освобождении, поощрении, взыскании их д.);
2) действияправовых актов исчерпываются однократным приме­нением;
3) носятоперативно-распорядительный, рекомендательный характер;
4) они имеютконкретного адресата, и акт доводится лишь до све­дения заинтересованных лиц илиорганов;
5) акты могут бытьнаправлены на организацию исполнения реше­ний вышестоящих органов или собственных решений федеральныхорганов исполнительной власти;
6) могут бытьакты, координирующие решения вышестоящих го­сударственных органов;
7) имеютобязательные последствия.
Поэтому представляетсяобоснованным мнение Д.А. Керимова, что ненормативный правовой акт должен издаваться на основе и во ис­полнение нормативного правового акта, в полномсоответствии с его содержанием и целями[15].
В зависимости от содержанияправового акта документы подраз­деляются на нормативные акты (Конституция,законы, подзаконныеакты); правоприменительные акты (документы,содержащие индиви­дуальныевластные предписания с одноразовым применением); разъяснительные акты (разъясняющие смысл юридических норм, как,например, постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Вер­ховного Суда РФ); акты договорного права и актыреализации прав и обязанностей[16].
Основным определяющим факторомкачества правового акта явля­ется егоюридическая сила. Это самый четкийопределитель места пра­вового акта в иерархической лестнице законодательнойсистемы. Ме­сто конкретного правового акта по соотношению с другими правовыми актамиопределяют его правовое положение в случае возникновения противоречий между ними.
Юридическая сила правовых актов,как указывают в своей работе«Правовые акты» Ю.А. Тихомиров и И.В.Котелевская, выражается в следующем:
1) в обязательномсоответствии каждого акта принципам и нормам Конституции Российской Федерации;
2) в строгомсоответствии установленной Конституцией РФ и за­коном официальной классификации;
3) в признании обязательности соподчиненностимежду видами актов (Конституция – закон –указ – постановление — распоряже­ние — приказ и т.д.);
4) в установлениииерархической соподчиненности актов государ­ственных органов, занимающих болеевысокое и более низкое место в государственной системе;
5) в определенииоснований и рамок принятия того или иного пра­вового акта, его основного содержания;
6) в признанииправового акта, нарушающего установленные юри­дические зависимости, нарушающим законность и теряющимюри­дическую силу. Для этого существуетнабор специальных средств: при­остановление, оспаривание, признание актанедействительным, отмена, признание утратившим юридическую силу самого акта.
Классификация правовых актов поих юридической силе, сложив­шаяся в теории права, выглядит следующим образом:
по силе правовыхактов —  КонституцияРФ; конституционные и федеральные законы; указы и распоряжения Президента РФ; постановленияи распоряжения Правительства РФ; актыминистерств, служб, агентств, ведомств и пр.;
по субъектам, их издавшим — правовые акты РФ; правовые акты субъектовРФ; правовые акты органов местного самоуправления; правовые акты ведомств, органовгосударственного контроля хозяйствующих субъектов и пр.
В иерархической лестниценормативных правовых актов верховен­ствующее положение занимает КонституцияРоссийской Федерации, являющаяся Основным законом государства и вершиной правовой системы. Ее нормы первичны для любых правовыхактов, т.е. являют­ся исходными основополагающими для нормотворчества.Никакие законы не могут отменить ее илибыть равными ей. Конституция — это базовый документ, на котором строитсявсе остальное законода­тельство, составляющее правовую систему.
Вторым по юридической силе нормативным правовым актомв правовой системе является Федеральныйконституционный закон. Он регулирует наиболее важные общественныеотношения и основные институты права: государственноеустройство, народовластие, феде­ративные отношения. Федеральныйконституционный закон прини­мается в особомпорядке, по проблемам принципиального значения, обладает высшей юридическойсилой. Эти законы развивают и конк­ретизируют положения Конституции РФ,являются соединяющим звеном с текущим законодательством. Они не могут противоречитьКонституции Российской Федерации.
Наиболее часто издающимся, оперативно регулирующимправо­отношения является Федеральныйзакон. Это нормативно-правовой акт, обладающий всеми перечисленнымипризнаками для правовых актов нормативного характера, регулирующий общественныеотно­шения. Являясь актом текущегозаконодательства, он издается по воп­росамисключительного ведения России и ее совмес­тного ведения с субъектамиФедерации. Предписания, устанавливающиеобщие нормы, не всегда реализу­ются. Однако во всех случаях юридическаявозможность такой реали­зациисуществует. Исходя из того, что нормативные правовые акты носят публичный характер, согласно ч.3 ст.15 КонституцииРФ пред­писания подлежатопубликованию в целях доведения содержания вла­стного поведения до широкого круга лиц. Неопубликованные законы немогут применяться.
Другой большой группой актов,регулирующих общественные от­ношения, являются подзаконные акты. Как правило, это результат правотворческой деятельности органовисполнительной власти и ор­ганов местного самоуправления приосуществлении ими властных полномочий.
Отличительнойособенностью подзаконных актов является то, что они: издаются приосуществлении властных полномочий; носят офици­альный характер; имеютподзаконный характер, но все они издаются на основе или во исполнение закона; выражаютволю исполнительно­го органа; должны быть оформлены в соответствии стребованиями, предусмотренными правилами и в пределах компетенции; издаются не от лицагосударства, а от имени исполнительного органа, но выража­ют государственнуюволю; влекут правовые последствия.
Подзаконные акты выносятся ввиде: постановления — решения, имеющего нормативный характер; распоряжения— решения по опе­ративными текущим вопросам. Но могут иметь и иные формы.
Правовые акты органов местногосамоуправления также относят­ся к подзаконным актам. Юридическая сила правовыхактов предста­вительных органов местного самоуправления более высока, чем юри­дическаясила правовых актов иных органов местного самоуправления и актов должностных лиц.
Правотворческий процесс, равнокак и зако­нотворческий, в силу своей специфики требует активных действий состороны субъектов этого процесса. Поэтому не случайно, что ст.9 За­кона опрокуратуре названа следующим образом: «Участие в правотвор­ческойдеятельности». В названной статье действующего Закона о прокуратуре определено,что прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обла­дающие правомзаконодательной инициативы, соответствующего и ни­жестоящегоуровней предложения об изменении, о дополнении, об от­мене или о принятиизаконов и иных нормативных актов только «… при установлении в ходе осуществлениясвоих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативныхправовых актов»[17]. Тоесть, говоря о правотворческой деятельности, необходимо иметь в виду, что онавозможна при наличии мотива, предмета и объекта пра­вотворчества.
Мотив правотворчества делаетвозможным уяснение его объекта, указывает на предмет и является толчкомдля начала правотворческих процедур. Отсутствие мотива делает правотворчествобезоснователь­ным, по сути бессмысленным, диктует необходимость его прекраще­ния либо вовсене позволяет осуществить правотворческие процедуры. Таким образом, мотив правотворчестваможно определить как объективно существующую для потребностей реализациигосудар­ственной власти необходимость врегулирующем воздействии на об­щественныеотношения путем принятия нормативного правового акта.
Предметправотворчества — принятие нормативного правового акта, необходимого дляподдержания порядка силой регулирующего воздействия государственной власти.
Объектправотворчества — это требуемое государственной влас­тью регулирующее воздействие наопределенные общественные от­ношения путемпринятия нормативного правового акта. Другими сло­вами, это нормы права,вступающие в действие через принятие нормативного правового акта и позволяющиев случае их надлежа­щей реализацииобеспечить достижение целей государственной влас­ти[18].Полагаю, что эти определения, данные И.М. Рассоловым и В.О. Елеонским, в большей степени подходят для участия в правотвор­честве «государства как такового, государства вцелом», однако для отдельных егоинститутов, в том числе российской прокуратуры, дол­жны быть в определеннойстепени отличные и мотив правотворче­ства, ипредмет, и объект правотворчества, которые пока не определе­ны ни вЗаконе о прокуратуре, ни в работах ученых.
С формальной точки зрения законодательный процесспредстав­ляет собой сложную систему организационныхдействий (процедур), результатом которых является создание закона. Апроцедура право­творческой деятельности —это обязательный, строго последователь­ный,юридически и логически обоснованный порядок действий, обес­печивающийпринятие нормативно-правового акта.
Совокупность процедур составляют стадиизаконодательного про­цесса, т. е. относительно законченные этапы,содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что толькоисполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующемуэтапу[19].
Выделяются четыре основныестадии зако­нодательногопроцесса: внесение законопроекта или законодательного предложения (за­конодательная инициатива); рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах(комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта); принятие закона; опубликованиезакона.
И.С. Самошенко справедливозамечает, что нормативный акт — это завершающее звено и непосредственныйюридический результат пра­вотворческой деятельности[20].При этом правотворческий процесс внеш­не выступает в виде последовательныхстадий подготовки, обсуждения, принятия и обнародования отдельных нормативных актов. Каждый новый акт — это самостоятельный элемент правовойсистемы.
Все изменениясодержания правового регулирования могут быть сведены к таким трем основным видам: установлениеновых правовых норм; отмена правовых норм; замена ранее принятых норм новыми,которые вводят новое ре­гулирование вместо старого. Сюда относится больше всегоправовых актов.
Причем для самой сущности правового регулирования неимеет значения техническое оформлениезамены старых норм новыми. Бу­дет ли это дано в новой редакции или ввиде нового решения, но в любом случаедолжны наступить новые правовые последствия, кото­рые будутпредотвращать возникновение тех последствий, которые допускались действовавшимранее нормативным актом.
Вообще же в теории государства иправа правотворчество понима­ется как «… форма государственнойдеятельности, направленная на со­здание правовых норм, а также на их дальнейшеесовершенствование, изменениеили отмену»[21]. Главное дляправотворчества, по мнению B.C. Нерсесянца,«выработка и утверждение новых правовых норм»[22]. А.Б. Венгеровполагает, что «… законотворчество — особый вид пра­вотворчества,направленный на создание законов в точном, формаль­ном смысле слова как актов высшегозаконодательного органа»[23].
В РоссийскойФедерации существует три основных формы право­творчества: «… принятиенормативных актов органами государствен­ной власти, непосредственно путемреферендума, заключение различ­ного рода соглашений, содержащих нормы права»[24].
Понятие правотворчества можеттрактоваться по-разному. Поэто­му отмечу, что в представленной работе под правотворчествомбудет пониматься процесссоздания правовых норм путем принятия нормативно-правовыхактов. Правотворчество — одна из важнейших сфер обеспечения действия государственной власти как сувереннойорганизующей силы в делах конкретного общества. Это подтверждается тем, что, по общему правилу, в случае проти­воречиямежду законом (нормативным правовым актом, обладающим высшей,обязательной юридической силой) и иными источниками права действует закон. Природаправотворчества заключается в выявлении, освоении суще­ствующих интересовличности, общества, государства и влиянии на них через закрепление вюридической форме норм поведения. В ко­нечном счете, правотворческий(законодательный) процесс (право­творческаядеятельность) является формально-юридическим выраже­ниемзаконотворческой функции государства.
Все нормативно-правовые актыимеют правотворческое назначе­ние. Правотворчество — одно из важнейших и, можносказать, пер­вейшихнаправлений деятельности государства. В России — это деятельность уполномоченныхорганов государственной власти, органовместного самоуправления, должностных лиц, а также непосредственно народастраны, субъек­тов Федерации, населениямуниципальных образований (референдум) по созданию, изменению, отмене правовыхнорм и изменению сферы их действия.Она осуществляется посредством издания, изменения и отмены нормативныхправовых актов. Этоинтеллектуальная активная творческая деятельность по созда­нию права,результаты которой являются показателем цивилизован­ности и демократичностистраны, уровня культуры ее народа[25]. Из изложенногоследует, что правотворчество — одна из важнейших сторон деятельности государства иего органов, форма их активности, имеющая своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждомгосударстве правотворческаядеятельность обладает определенными особенностя­ми, но везде она направлена на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системынорм, регули­рующих сложившиеся вобществе отношения. По своей социальной сути правотворческая деятельность выступает как процесс возведения госу­дарственной воли в закон, ее оформления вразличных юридических актах, наконец,как процесс придания содержащимся в них правилам общеобязательного характера.
Мотив участияпрокуроров в правотворческой деятель­ности можно определитькак объективно существующую необходи­мость в регулирующем воздействиипрокуратуры на общественные отношения путем участия прокуроров в совершенствованиидейству­ющих и разработке инициативных законов и иных нормативных пра­вовых актов.
Предмет участияпрокуроров в правотворческой деятельности со­ставляют юридические нормы и практика деятельностипрокуроров по внесению в законодательныеорганы и органы, обладающие пра­вом законодательной инициативы,соответствующего и нижестояще­го уровней, а также в органы исполнительнойвласти и органы мест­ного самоуправления предложений об изменении, одополнении, об отмене или о принятии законови иных нормативных правовых актов.
Значит, объектом участия прокуроров вправотворческой деятельностиявляется комплексправоотношений, возникающих в ходеосуществления прокурорами своих полномочий при осуществ­лениидеятельности по изменению, дополнению, отмене или приня­тию законов и иныхнормативно-правовых актов.
 
1.2 Цели,задачи и принципы правотворческой деятельности
Общие цели деятельностисовременной прокуратуры Российской Федерации указаны в п.2 ст.1Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где определено,что органы прокуратуры осу­ществляют деятельность в целях обеспеченияверховенства закона, един­ства и укрепления законности, защиты прав и свободчеловека и граж­данина, а также охраняемых законом интересов общества игосударства.
Цель — это мысленное предвосхищениерезультата деятельности. Цель регулирует действия, целям человек подчиняет своюволю. Целеполагание характеризует человеческое сознание с активной стороны, оно зависит отобъективных закономерностей развития общественных отношений,реальных возможностей субъекта и. применяемых средств[26].Тоесть в качестве целей участия прокуратуры в правотворческой деятельностиследует понимать результат, на достижение которого она направлена. Однако, учитывая то обстоятельство,что цели участия прокуратуры вправотворческой деятельности вытекают из общих це­лей деятельности всей системыорганов российской прокуратуры и не могутим противоречить в силу обстоятельств, можно сделать вывод, что они должнысоответствовать после­дним. Но они не могут полностью совпадать, так как«участие в пра­вотворческой деятельности»является самостоятельной функцией про­куратуры,при осуществлении которой решаются только ей присущие задачи.
Н.В. Григорьева выделяетследующие цели участия проку­ратуры в правотворческой деятельности: обеспечениеединства пра­вовой политики, реализуемой Генеральной, прокуратурой РФ; совершенствование законодательства;обеспечение эф­фективной реализациипроводимых реформ; обеспечение согласован­ности заключений по поступающимпроектам нормативных актов ор­гановзаконодательной и исполнительной власти; повышение уровня работы по систематизациизаконодательства[27].
В целом, соглашаясь собозначенными автором целями, так как они проистекают из документов (приказов,указаний, распоряжений) Ге­нерального прокурора РФ, считаю, что следует к обозначеннымцелям участия прокуратуры в правотворческой деятель­ности добавитьследующие: участие в формировании системы норма­тивных правовыхактов, обеспечивающих надлежащий уровень пра­вового регулирования общественных отношений (этоявляется обязательным условием реальногоутверждения режима законности в обществе);всемерное способствование становлению единого право­вого пространства натерритории России; снижение влиянияузковедомственных интересов, противоречащих потребнос­тям общества игосударства; противодействие лоббированию участ­никами правотворческой деятельности интересов структур, связанных скриминальными кругами; недопущение прохождения в органы вла­сти лиц, связанныхс криминалом, и всемерное противодействие пре­ступности; обеспечениенациональной безопасности; защита прав и свобод человека и гражданина.
При осуществлении функции уча­стия вправотворческой деятельности органы прокуратуры действуют в целях обеспеченияправ и свобод человека и гражданина, охраняе­мых законом интересов общества игосударства; обеспечения верхо­венства Конституции РФ и федеральных законов; обеспечения соответствия нормативныхправовых актов принципам и нормам международногоправа и международным договорам Рос­сийской Федерации. Участие прокуратуры в правотворческой деятельностиосуществ­ляется при соблюденииопределенных принципов. Некоторые из них представляют собой общиепринципы управления общественными процессами,другие являются более частными и применяются лишь в некоторых сферах жизни общества и государства иадаптируются к данному виду согласованной деятельности.
Принципзаконности правотворчества — необходимое условие эф­фективности исамой возможности проведения всего комплекса работ по принятию и дальнейшемуисполнению нормативных правовых ак­тов — первичного средства правовогорегулирования общественных отношений. Законность правотворчества — одно изпроявлений обще­го принципа правового демократического государства. Этотпринцип закреплен в рядестатей Конституции Российской Федерации. Суть принципазаконности четко сформулирована в ст.15 Основного закона России. Согласно ч.2 этой статьи «… органы государственнойвласти, органы местного самоуправления,должностные лица, граждане и их объединенияобязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В этой краткой формулировке нераскрывается все содержа­ниепринципа законности, но устанавливается всеобщая обязанность соблюдатьзаконы.
Законностьправотворчества означает, что все нор­мативные правовые акты должны строгосоответствовать требовани­ям законов, других актов вышестоящих органов властипо своему со­держанию,форме и порядку издания. Соблюдение принципа законности в процессеучастия прокуро­ров в правотворческой деятельности имеет очень важное значение:законом может быть разграничена компетенция различных субъектов правотворчествапо отношению к принятию нормативных актов; определены основные стадии правотворческогопроцесса; порядок подготовки, обсужде­ния и принятия нормативных правовыхактов, их обнародование (опубликование) и вступление в силу; предусмотрена си­стемаконтроля за законностью и соответствием Конституции РФ принятых нормативно-правовых актов. Четкое следование установ­ленномупорядку подготовки и принятия законов и других норма­тивных актов являетсязалогом соблюдения требований законности при осуществлении всех иных функций инаправлений деятельнос­ти органов прокуратуры.
Принцип единстваозначает,что все территориальные и специали­зированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систему. Поэтому создание идеятель­ность на ее территорииорганов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, недопускается (п.3 ст.11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовыхотношений от имени РоссийскойФедерации в целом. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовымисредствами их реализации. Так, любойпрокурор от районного до Генерального про­курора РФ вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на которыйраспространяется его ком­петенция.Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства:принесение протеста, внесение представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическуюсилу и под­лежат исполнениюсоответствующими органами и должностными ли­цами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вы­шестоящий прокурор может поручить нижестоящемувыполнение своих обязанностей,принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора (это относится и к исполнению функцииучастия в право­творческой деятельности),изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.
Участие в правотворческойдеятельности осуществляется на осно­ве принципа централизма. В ст.129Конституции РФ определен один из основных принципов организации и деятель­ности российской прокуратуры —принцип централизма: все прокуроры, кромеГенераль­ного прокурора РФ, назначаются на должность Генеральнымпрокурором РФ; в органах прокуратуры закреплена иерархия, основанная наподчинении нижестоящих прокуроров вы­шестоящими всех прокуроров — Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры правомочны давать подчи­ненным прокурорамобязательные для них указания и поручения. Вышестоящие прокуроры руководятдеятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляютконтроль за нею. Приказы, указания, рас­поряжения, положения и инструкции,которые издает Генеральный прокурор РФ повопросам организации деятельности системы проку­ратуры, обязательны дляисполнения всеми работниками органов и учрежденийпрокуратуры. Это предусмотрено п.1 ст.17 Закона о про­куратуреРоссийской Федерации.
Это, безусловно, оказывает определяющее воздействие научас­тие прокуроров различных уровней в правотворческой деятельнос­ти. Так, в соответствии с п.2 ПриказаГенерального прокурора РФ от 9августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокурату­ры в правотворческой деятельности исистематизации законодатель­ства в прокуратуре Российской Федерации»начальники управлений и отделов Генеральнойпрокуратуры, прокуроры субъектов РФ, городов и районов, приравненные кним прокуро­ры при выявлении пробелов инедостатков законодательства, требу­ющих дополнительного правового регулирования,предложения с необходимыми обоснованиями и приложениями конкретных фор­мулировокпредлагаемых норм обязаны направлять в управление правового обеспечения Генеральнойпрокуратуры РФ для проработки и представления на рассмотрение руковод­ства. В пункте 6 названного Приказа начальникам ипрокурорам управ­лений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, научным и педагогическим работникам институтовпрокуратуры ука­зано на необходимость принимать участие в рабочих группах,созда­ваемых в Государственной Думеи других органах для разработки про­ектов законодательных и иных нормативныхактов только по уполномочию руководстваГенеральной прокуратуры, которое необ­ходимосистематически информировать о ходе работы.
Участие работников прокуратуры вправотворческом процессе мо­жет находить свое проявление на всех его стадиях:при проявлении инициативыпринятия правовых актов, обсуждения и согласования проектов, принятиянормативных правовых актов. Самостоятельностьработников прокуратуры при осу­ществленииправотворческой деятельности в значительном мере ос­новывается на принципе независимости органовпрокуратуры, который состоит втом, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора,участию в правотворчестве, расследованию преступлений и др.) каждый прокурор иследователь осуществляют только наоснове закона, своего внутреннего убеждения и материалов надзорных проверок и расследований,осуществленных в соответствии стребованиями полноты, всесторонности и объективности их прове­дения. Законо прокуратуре Российской Федерации (ст.5) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурор­ского надзора, но и в любую иную деятельностьорганов и учрежде­ний прокуратуры:расследование преступлений, координацию деятель­ности правоохранительных органов, а также участие в правотворческой деятельности.
При осуществленииправотворческой деятельности прокурорские ра­ботники опираются на принцип«внепартийности» — политической неза­висимости прокурорских работников, которыйсформулирован в п.4 ст.4 Закона. Он состоит в том, что прокурорские работники немогут являть­ся членами общественных объединений, преследующих политические цели, ипринимать участие в их деятельности.
Одно из главных мест среди принципов правотворчества занимает принцип демократизма правотворческойдеятельности. Пред­ставляется, что онимеет ряд проявлений: наличие де­мократическихпроцедур разработки законов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия; самостоятельность субъек­товправотворчества, коллективность этого процесса. В совокупности названные составляющие стороны одновременно создают условияи гарантии обеспечения волеизъявления и реализа­ции не только интересов отдельных работников прокуратуры, прини­мающих непосредственное участие в процессе правотворчества,но при должной организации этойработы — системы прокуратуры в целом, а также интересов граждан,общества и государства.
Демократизм разработки и принятиянормативных актов невозмо­жен без гласности — открытого характера такойдеятельности, широ­кой исистематической информации о ней. Гласность процесса пра­вотворчества характерна для всех ее основныхстадий: при подготовке (разработке) проектов, предварительного ихобсуждения, принятия актов и их реализации. Вместес тем следует отметить, что в соответствии с п.2 ст.4 Феде­рального закона «О прокуратуре РоссийскойФедерации» органы про­куратурыдействуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав исвобод граждан, а так­же законодательства Российской Федерации огосударственной и иной охраняемой законом тайне.
С принципом демократизма тесносвязан принцип гуманизма пра­вотворческой деятельности. Если учесть, что«гуманизм» происходит от латинского «humanitas» —человечность[28],то вполне понятно, что этотпринцип предусматривает следующее: нормативные правовые акты должны формулировать и защищать общечеловеческие ценнос­ти,естественные права человека, его интересы должны находиться в центреправотворческой деятельности.
Необходимым условием выполнениялюбого норма­тивного правового акта населением является соответствие его принци­пусправедливости. Поэтому нормы закона, иных нормативных актов призваныучитывать общественные ожидания и реальную готовность субъектов к выполнению его предписаний.Нормативный правовой акт долженсоответствовать интересам общества в целом и не порож­датьнеобоснованного доминирования интересов отдельных соци­альных групп, не провоцировать конфликтов в обществе. Обязатель­ным длязакона как инструмента государственной политики является егосоответствие общим направлениям и целям этой политики.
Очень важную роль играет принципнаучной обоснованности право­творчества. Он не сводится кучастию в правотворчестве (пусть даже не на всех стадиях) представителей науки,как это иногда определяет­ся[29]. Научная обоснованностьправотворчества включает в себя не­сколькокомпонентов: необходимость изучать объективные потребности при принятиикаждого акта, практику применения дей­ствующего права, правильно избирать методправового регулирова­ния, структуруразмещения правового материала, учитывать возмож­ные близкие и перспективные последствия принятия этого акта и т.д. Преждевсего, необходимо по возможности четкое планирование правотворческой деятельности. Правотворчество — сложный и труд­ный процесс, оно не терпит ненужной поспешности. Далее, издание нормативно-правовых актов должноосновывать­ся на четком и достаточно полном представлении участникамипра­вотворческого процесса (особенно группразработчиков проектов) о действенной необходимости нормативно-правовогорегулирования (или его изменения,прекращения) соответствующих отношений, хо­рошем знаниисоциально-экономической, политической и иной об­становки в стране, регионе, муниципальном образовании[30].При этом правотворчество должно осуществляться с учетом уже имеющегося опыта нормативного регулирования, практикипримене­ния, исполнения и соблюдениясоответствующих правовых норм. Можно и полезно изучать опытрегулирования аналогичных отношений, включая и зарубежный опыт[31].
Принциппрофессионализма предусматривает участие в разработке новых правотворческих решенийквалифицированных специалистов определенных областей общественной жизни,которые имеют соот­ветственную подготовку,большой опыт работы и достаточные знания. При этом следует особоподчеркнуть целесообразность и необходи­мостьнепосредственного участия ученых и, прежде всего, ученых-юри­стов в разработкеи экспертизе законопроектов и проектов других нор­мативных правовыхактов. Должная отдача от участия в правотворчестве высококвалифици­рованных профессионалов- ученых и практиков возможна лишь прихорошей организации данного дела[32].
Принципысистемности и согласованности подразумевают после­довательностьпри осуществлении правотворчества, обязательное со­ответствие каждого нормативного актанормам Конституции РФ, иным законам имеждународно-правовым актам, ратифицированным Российской Федерацией[33]. Вдействующей Конституции нашего госу­дарстваэтот принцип отражается в ч.1 ст.15, гласящей, что Консти­туция РФ имеет высшую юридическую силу, пря­моедействие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в современ­ной России, не должны противоречить Конституции РФ. А ч.4 этой статьи определяет, что«… общепризнанные прин­ципы и нормы международного права и международныедоговоры России являются составной частьюее правовой сис­темы. Если международным договором Российской Федерации уста­новленыиные правила, чем предусмотренные законом, то применя­ются правиламеждународного договора».
Доктор юридических наук,профессор Р.В. Васильев выделяет так­же принцип постоянного развития исвоевременного осуществления пра­вотворчества[34]. Данный принцип является непременнымусловием правотворчества, адекватного потребностямобщества и государства. Он находит свое выражение в результате постоянновозникающей потребности нормативногоправового регулирования одних отноше­ний, изменения регулирования других,отмены такого регулирования третьих. Его соблюдение в ходе законодательногопроцесса и в про­цессе всегоправотворчества в значительной мере определяет возмож­ность решения задач прогрессивного развития обществаи государства. В свою очередь, нарушениепринципа постоянного развития и свое­временногоосуществления правотворчества влечет за собой неблаго­приятныепоследствия.
Кроме отмеченных принципов вдеятельности органов прокурату­ры используются в качестве организационных,определяющих начал зональный, предметный и предметно-зональный принципы. Распреде­лениеобязанностей в структурных подразделениях органов прокура­туры различныхуровней обычно осуществляется в соответствии с эти­ми принципами.
В приказах Генерального прокурора РФ выбор того или иногопринципа организации работы прокуратуры субъекта Федерации, городской (районной)прокуратуры жестко не ограничен. Важно, насколько адекватно избранный принцип отвечает штатнойчисленности, профессиональной подготовке кадрови поставленным перед прокуратурой задачам. Распределение обязанностей работников прокуратуры закрепля­ется в формеприказа, который в данном случае представляет собой нормативный акт руководителя прокуратуры,регламентирующий ос­новные вопросы организации и деятельности прокуратуры.1.3 Участникии иерархия правотворческой деятельности
Вся совокупность правовых норм,имеющих неравную юридичес­кую силу, подчиняется принципу иерархии. Иерархия норм ипринцип их соподчиненности дают возможность определить место этих норм и их роль всистеме права, упростить про­цесс согласования и преодоления коллизий, что необходимодля фун­кционированиясистемы[35]. Место, занимаемое нормой в иерархии, зависит от статуса издав­шего эту норму органа – нормативно-правовые актыдейству­ют в единой иерархической системе, построенной в соответствии с иерархией органов власти, связанной сгосударственным устройством страны. Чемвыше положение органа власти, издавшего акт, в иерархичес­кой системе этихорганов, тем больше юридическая сила его актов. Из этого правила есть одно исключение, установленноев Конституции РФ в соответствии с федеративным устройством нашей страны. Согласно ч.4 ст.76 Конституции РФ,вне пределов ведения Российской Федерации, совместного веде­ния Федерации и ее субъектов, субъекты Федерацииосуществляют соб­ственное правовоерегулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. А согласно ч.6 ст.76 Конституции РФ, вслучае противоречия между федеральным законом и нормативным пра­вовым актомсубъекта России, изданным в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ, действуетправовой акт субъекта РФ. Во всех жедругих случаях акты субъектов России должнысоответствовать актам федеральных органов[36].
Система нормативных правовыхактов Российской Федерации ус­танавливается Конституцией страны, другими законами, указами Президента,а также постановлениями Правительства и иных феде­ральных органов исполнительнойвласти. В субъектах РФ система нормативныхактов устанавливается конституци­ями, уставами, иными законами субъектовФедерации, актами выс­ших и центральных органов исполнительной власти.
Правотворчество в Российской Федерации осуществляетсяв со­временный период на различных уровнях — федеральном, региональ­ном (субъектов Федерации) и муниципальном. В зависи­мости от иерархического уровня правотворчествоможно подразделить на следующие виды:  федеральное правотворчество; региональноеправотворчество; муниципальное правотворчество.
К субъектамправотворческого процесса относятся его участники, действия которых направленына создание того или иного норматив­ного акта, в том числе и закона. В их числомогут входить государ­ственные органы, должностные лица, граждане, политическиепартии, общественныеорганизации и т.д. Кроме того, есть иныесубъекты правотворческого (законодатель­ного) процесса, участие которых взаконодательной деятельности на­прямуюзависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры)[37].Так, граждане, принимая решение участвоватьили не участвовать в референдуме — всенародном голосовании, посредствомкоторого принимается государственное решение, основываются на праве, зак­репленном в конституциях и других законах. Какправило, в референ­думе имеют право участвовать все лица, обладающие активнымизби­рательным правом.
Все субъектымогут быть разделены на следующие группы: 1) в обязательном порядке участвующиев правотворческом (зако­нодательном) процессе — чье участие в законодательномпро­цессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизнигосударства: парламент (его депутаты), палаты, комитеты, ко­миссии, глава государства, а такжеиные органы, непосредственно связанные сдвижением закона от реализации права законодательной инициативы до егоопубликования; 2) участвующие в нем в силуспецифики конкретного нормативного акта(закона) — чье участие в создании какого-то нормативного акта связано со спецификой конкретного правотворческо­го процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативногоакта (кон­ституция, поправки к ней),важностью общественных отношений, подле­жащих регулированию (например,расходование федерального бюджета), процедуройпринятия закона (референдум), особенностями сферы деятель­ности государства и общества (реализациязаконодательной инициативы высшимисудебными органами по вопросам их ведения).
Все субъекты правотворческого(законодательного) процесса: 1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/ или обязанностей), установленных, как правило,Конституцией и при­нятыми в соответствии с ней иными законами; 2) совершают в рамках названного процесса действия,всегда взаи­мосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъекта­мипроцесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, пред­принимаемыесубъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при заверше­ниивсего процесса в целом; 3) действуют врамках нормативно определенных процедур, вызы­вающих юридически значимыепоследствия; 4) действуют сцелью создания нормативного акта (закона)[38].
         Федеральноеправотворчество. Конституция Российской Федерации в ч.1 ст.104 определяет, что правозаконодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, чле­намСовета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правитель­ству РФ,законодательным (представительным) органам субъектов Рос­сийскойФедерации, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и ВысшемуАрбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Всего в современной Российской Федерации 723 субъектаправа законодательной инициативы, а в США, к примеру, правам законо­дательнойинициативы обладают только 532 члена Палаты предста­вителей и Сената.
Законодательнаяинициатива — это внесение законопроекта в за­конодательное учреждение всоответствии с установленной процеду­рой[39].Это первая стадия законодательного процесса. Мировой опыт свидетельствует, чтосубъектами законодательной инициативы является исчерпывающий круг лиц, перечень которых обычно определяется законом. Только определенныеорганы государ­ства объективно посвоему положению способны установить необхо­димость принятия нормативныхправовых актов в соответствии с це­лями, которые стоят передгосударственной властью.
Полномочия в областизаконодательной деятельности у Президента Российской Федерации довольнообширны. Он обладает правом законодательной инициативы, правом вето, атакже подписы­вает иобнародует законы. Согласно ст.104Конституции России Президенту РФ принадле­жит право законодательнойинициативы, причем Президент РФ мо­жетинициировать рассмотрение не только обычного законопроекта, но и внестипредложение о поправках и пересмотре положений Кон­ституции страны (ст.134Конституции РФ). Важные полномочия закреплены за главой российского государ­ства и на других этапах законодательногопроцесса. К полномочиям Президента России, связанным с изданием и от­менойподзаконных актов, относится в первую очередь право изда­вать указы и распоряжения. В Основном законе России(ч.3 ст.90) отмечено, что указы и распоряжения Президента не должныпротиворечить Конституции РФ и федеральным законам. Указами главы российского государства оформляются, как прави­ло,решения нормативного и индивидуального характера, а распоря­жениями — решенияпо оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работыАдминистрации Президента. Указы ираспоряжения Президента России обязательны для испол­нения на всей еетерритории. Будучи изданы в пределах компетенции РФ, акты Президента РФ имеют прямое действие и не нуждаются в каком-либоодобрении (ра­тификации) законодательных и исполнительных органовсубъектов Федерации.
Конституция РФ и законодательствоне содержат критериев, раз­граничивающих, по каким вопросам законодательная инициатива должна осуществляться по преимуществу ПрезидентомРФ, а по каким — Правительством РФ. Неисключена их совместная законодательная инициатива, равно как и совместная законодательнаяинициатива других ее субъектов.
ПравительствуРоссийской Федерации для осуществления его полно­мочийпредоставлено право законодательной инициативы по всем воп­росам, включаяизменение КонституцииРФ. Законопроекты, подго­товленные отимени Правительства, вносятся в Государственную Думу только по егорешению. Лишь Правительство может вносить законо­проект о государственномбюджете. В Правительство направляются все законопроекты и поправки к ним, поступающие в палаты Феде­ральногоСобрания, и оно вправе направлять в Совет Федерации и Государственную Думу официальные отзывы на рассматриваемые за­конопроектыи предложения об их изменениях. Эти отзывы Прави­тельства подлежат обязательному оглашению в Совете Федерации и Думе(обычно — на заседаниях соответствующих комитетов, готовя­щих к слушаниюзаконопроекты). Акты Правительстваподписываются его Председателем. Порядок их публикации установлен Указами Президента РФ от 23 мая 1996 г. и от 13 августа 1998 г.[40]Публикация должна состояться в «Российской газете» в течение 10 дней после подписания акта. Акты Правительства РФ могут быть опубликованы, кроме того, в иныхизданиях, доведе­ны до сведениянаселения по телевидению, иными средствами массо­вой информации. Акты Правительства РФ вступают в силу со дня ихподписания или опубликования, ноесли они затрагивают права и обязанности чело­века и гражданина — не ранее дняих официального опубликования. Такие акты подлежат государственной регистрации.Актыминистерств и ведомств могутиметь нормативный характер, но еслитакие акты затрагивают права, свободы и обязанности чело­века игражданина, устанавливают правовой статус общественныхобъединений, имеют межведомственный характер, ониподлежат обя­зательной государственной регистрации в Министерствеюстиции Российской Федерации. Оно проверяет их на предмет соответствия законам, актам вышестоящих органов. Лишь послеэтого они подле­жат регистрации (о чем указывается в самом акте) и обязательномуобнародованию (публикуются, в частности, в«Российской газете»). Такие акты имеют форму приказов, постановлений,инструкций, разъяснений о применении того или иного закона, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ (в сфереведения министерства) и подписываются руководителем министерства (ведомства).
Статья 95 Конституции РоссийскойФедерации определяет струк­туру парламента России — Федерального Собрания ичисленность его палат. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат — СоветаФедерации и Государственной Думы. Статья 105 Конституции РФустанавливает, что принятые Государ­ственной Думой федеральные законынаправляются в СоветФедера­ции, который их либо одобряет, либо отклоняет. Конституция РФ предоставила право законодательнойинициати­вы не только членам СоветаФедерации, но и Совету Федерации в це­лом. Это обстоятельство указывает наособую роль «верхней» палаты парламента в законодательном процессе, какпалаты, представляю­щей интересы органоввласти субъектов Федерации, т.е. «палаты ре­гионов». Все 450 депутатов Государственной Думы обладаютправом зако­нодательной инициативы. Комитеты Государственной Думы ненаделены правом законодательной инициативы,а законопроекты, вносимые депутата­ми, должны быть именными.
Предоставление правазаконодательной инициативы законодатель­ным (представительным) органомсубъектов Федерации мо­жет быть объяснено особенностями федеративного устройстванашего государства.
Правозаконодательной инициативы федеральных судов ограничено (на основании ст.104Конституции РФ) предметом их ведения. Предоставление трем высшим судебныморганам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ правазаконодательной инициативы «по вопросам их ведения» означает не чтоиное, как выявленные судебной практикой каждого из этих судовпроблемы, которые требуют решения законодателя.
Думается, что КонституционныйСуд РФ может осуществлять право законодательной инициативы путем внесения зако­нопроектовпо вопросам соблюдения прав человека, разграничения ком­петенции междуфедеральными органами государственной власти, а также между органамигосударственной власти России и орга­нами государственной власти еесубъектов. К вопросам ведения Верховного Суда РФ относятся проблемысудоустройства, уголовного, уголов­но-процессуального, гражданского,гражданско-процессуального, уго­ловно-исполнительного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, трудового,семейного, жилищ­ного законодательства, земельного, водного, лесногозаконодатель­ства, законодательства о недрах.Иные вопросы, которые могут быть предметомсудебного рассмотрения в федеральных судах общей ком­петенции, также могут бытьпредметом законодательной инициативы Верховного Суда. Высший Арбитражный Суд РФ в основном должен осуществлятьправо законодательной ини­циативыпри совершенствовании арбитражного, арбитражно-процессуального, гражданского законодательства,судоустройства и по другим вопросам,связанным с разрешением хозяйственных споров и споров в сфере управления.
Региональноеправотворчествов зависимости от того, какой влас­тью(законодательной или исполнительной) оно осуществляется, мож­но подразделить на две группы: региональное законотворчество (законотворческуюили, точнее, законодательная деятельность субъектов РФ); региональноеисполнительное правотворчество. Наиболееважным видом регионального правотворчества является законодательнаядеятельность субъектов РФ (региональнаязаконодательная де­ятельность) — правотворческая деятельность по принятию,офици­альному опубликованию и введению в действие законов субъекта (субъектов)РФ[41].
Конституция РФ устанавливает порядок при­нятияфедеральных конституционных законов, федеральный законов, законовсубъектов Федерации — правовой основой регионального правотворчества и регионального законодательстваслужит, прежде всего, Конституция РФ, в ст.5ко­торой провозглашено: «Республика (государство) имеет свою консти­туцию изаконодательство. Край, область, город федерального значе­ния,автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Статьи 72, 73 и 76 российской Конституции уста­навливаюткруг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также основы соотношенияфедерального и регионального законо­дательства[42].Базу для всего правотворчества в субъектахФедерации (наряду, ко­нечно, с федеральнойКонституцией и федеральными законами) состав­ляют их учредительные документы. Для республик — это их конститу­ции; для краев, областей, городов федеральногозначения, автономной области и автономныхокругов — их уставы (ч.2 ст.5 Конституции РФ)[43].
Субъектамизаконодательной деятельности регионов (субъектов) Российской Федерации являются:законодательный (представительный) орган субъекта РФ; население субъекта, обладающее правом участвоватьв референ­думе субъекта Федерации.
Кисполнительным правотворческим органам субъекта Российс­кой Федерации относятся: высшеедолжностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органасубъекта РФ); высший исполнительныйорган государственной власти субъекта РФ; исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, подчиненныевысшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственнойвласти субъекта РФ.
СубъектыРоссийской Федерации вправе принимать следующие пра­вовые акты: конституции(уставы); законы; постановления; иные нор­мативные правовые акты органовзаконодательной (представительной) власти субъектов РФ; нормативные правовыеакты высшихдолжностных лиц субъектов РФ (руководи­телей высших органов исполнительнойвласти субъектов РФ); нормативно-правовые акты органов исполнительной вла­сти субъектовРФ (правительств, кабинетов мини­стров, администраций, мэрий, министерств ииных органов), затрагива­ющиеправа, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведом­ственный характер (Постановление Правительства РФ«Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативныхпра­вовых актов Российской Федерации»от 29 ноября 2000 г. № 904[44]).
Кроме указаний в федеральномзаконодательстве, участие проку­роров в правотворческой деятельности всубъектах Россиипредусмотрено региональными правовыми актами. Так, в на­стоящее время конституциямии уставами 59 субъектов РФ прокурорам этих регионов предоставлено право законо­дательнойинициативы.
Правотворчество законодательных (представительных)органов государственной власти субъектов РФ,предусмат­ривающее участие в нем органов прокуратуры, регулируется такжерегиональными законами, устанавливающими порядок подготовки, принятия правовыхактов и правила нормотворческой техники, на­пример: «О нормативных правовыхактах Республики Карелия», «О правовых актахТомской области», «О правовых актах в Свердлов­ской области», «О законодательной деятельности в Сахалинской об­ласти»,«О Законодательном Собрании Приморского края».
Участие прокуроров в правотворческойдеятельности органов за­конодательнойвласти регионов предусмотрено и их регламентами. К примеру, согласно ст.48 и 60 Регламента Государственной ДумыСтавропольского края, краевой прокурор или специально уполномо­ченные им лицаимеют право присутствовать как на открытых, так и закрытых заседаниях Думы и совещаниях ее депутатовбез приглаше­ния; в силу ст.81Регламента проекты заколов края вместе с необхо­димыми материалами вобязательном порядке направляются краево­му прокурору для дачизаключения[45].
Органы местногосамоуправленияи их должностные лица по вопро­сам своеговедения также принимают (издают) правовые акты.Наи­менование и видыправовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностныхлиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядоких принятия и вступ­ленияв силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с закономсубъекта РФ[46].
Таким образом, принятие в декабре1993 г. Конституции Российс­кой Федерации положило начало интенсивному развитиюрегиональ­ного и муниципальногоправотворчества[47].
Генеральныйпрокурор Российской Федерации принимает довольно активное участиев правотворческой деятельности. Так, в соответствии с Законом опрокуратуре Российской Федерации, Генеральный про­курор РФ издает обязательные дляисполнения всеми работниками органов иучреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятель­ностисистемы прокуратуры РФ и порядок реа­лизации мер материального и социальногообеспечения указанных работников (п.1 ст.17 Закона). В комплексе с орга­низационнымивопросами Генеральному прокурору предоставлено пра­во определять порядок реализации мерматериального и социального обеспеченияпрокурорских работников, предусмотренных Федераль­ным законом «О прокуратуреРоссийской Федерации». ПриказыГенерального прокурора относятся к категории ведом­ственных нормативных актов. Они основываются наположениях Кон­ституции РФ,Федерального закона о прокуратуре и других федераль­ных законов, международныхдоговоров РФ. Приказы Генерального прокурораРФ издаются по ключевым, ос­новополагающимвопросам организации деятельности системы проку­ратуры и порядка реализации мер материального и социального обес­печения ее работников. В качестве таковых могутвыступать общие вопросы организации надзора и управления в органахпрокуратуры; вопросы организации работы понадзору за исполнением законов; об организациинадзора за исполнением законов органами, осуществля­ющими оперативно-розыскную деятельность,следствия и дознания; об организациинадзора за исполнением законов на транспорте и др. Указания, как правило, регулируютболее узкие направления дея­тельности органов прокуратуры. Указания могутиздаваться на осно­вании обобщения материалов прокурорской иследственной практи­ки, результатов конкретных проверок.
Являясь ведомственныминормативными актами, приказы и указания Генерального прокурора РФ не входят вчисло актов, определяющих пра­вовые основы деятельности прокуратуры, однако импринадлежит актив­ная роль в обеспечении эффективного функционированиясистемы орга­новпрокуратуры. В приказах и указаниях Генерального прокурора России конкретизируются общие нормы законов, фор­мулируются правила реализации нормативных предписаний,находят вы­ражение оптимальные формыорганизации работы прокурорских работ­никоввсех уровней. Будучи подзаконными актами, они, тем не менее, имеют прямое отношение к проведению в жизньпредписаний законов.
Приказы и указания Генеральногопрокурора Российской Федера­ции (имеются в виду только акты нормативногохарактера) подразде­ляютсяна три основные группы. В первуюгруппу входят приказы и указания, посвященные вопро­сам работыпрокуроров по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. Их содержаниепозволяет понять ключевые вопросы надзорнойдеятельности прокуратуры, порядок и формы реализации других функцийпрокуратуры. Вторая группа приказов иуказаний Генерального прокурора РФ связана с вопросами обеспечения(организаци­онного, информационного, кадрового, материально-технического и др.) деятельности прокуратуры в целом, наотдельных ее направлени­ях. Приказы и указания, относящиеся к даннойгруппе, важны для понимания отдельных сторон деятельности прокуратуры. И,наконец, третью группу составляют приказы, утверждающие документы, определяющие статус структурных подразделений аппа­ратаГенеральной прокуратуры, а также документы инструктивного характера. В данном случае имеются в видуутверждаемые Генераль­ным прокурором РФ положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратурыРоссии, инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры, о по­рядкеустановления ежемесячных доплат работникам органов проку­ратуры, имеющим право на пенсию, и др. Приказы иуказания данной группы имеют большоезначение для понимания ведомственного ме­ханизма деятельности органовпрокуратуры.
Распоряжения связаны в основномс реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощьюраспоряжений регламентиру­ются статус структурных подразделений центральногоаппарата Гене­ральнойпрокуратуры РФ, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядокреализации мер материального и социального обеспеченияпрокурорских работников. Инструкции определяют про­цедуру, своего родатехнологию осуществления отдельных видов дея­тельности: организацииделопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и др.
Некоторые указания Генеральногопрокурора РФ, данные в установ­ленном законом порядке, по своей обязательностивыходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросампредварительного след­ствия и дознания, не требующим законодательногорегулирования, явля­ются обязательными для исполнения всеми органамипредварительного следствия и дознания независимо от их ведомственнойпринадлежности (п.2 ст.30 Закона о прокуратуре). При этом имеются ввиду указания об­щего, принципиального характера. Такие указания являютсярезультатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по при­менению законовв процессе расследования преступлений, направлены насовершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обес­печения законности, прав и свобод граждан.
Как видно, Россия обладает единой правовой сис­темой. Онавключает нормативные акты федеральных органов, акты субъектовФедерации и акты органов местного самоуправ­ления. Частью этой системы являютсялокальные подсистемы в субъек­тах РФ, принимающих свои конституции (уставы), законы, кодексы,своды законов и иные акты. В рамках муниципаль­ных образований тоже может действоватьместная подсистема право­вых актов, основанная на уставе муниципального образования(эти акты образуют не конституционное, а местное муниципальное право). Раз­ные акты могутпо-своему регулировать те или иные отношения. Одна­ко в силу верховенствафедеральной Конституции и федеральных зако­нов местное правотворчество развиваетсяв соответствии с принципами федеральных правовых актов и не может импротиворечить. В этом со­стоит суть единства права в России. Принимая участие вразличных формах в правотворческой деятельности на федеральном, региональном (субъекты РФ), местном(органы местного самоуправления) уровнях,прокуроры способствуют созданию всовременной России единой, непротиворечивой правовой системы.
2 Правовые основы участия прокуроров вправотворческой деятельности2.1Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческойдеятельности в России
В 1722 г. Петр I ввел новыйгосударственный институт, доселе не су­ществовавший в России, — прокуратуру.Цель, поставленная перед про­куратурой, — проведение в жизнь экономических, социальныхи поли­тических реформцаря вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлениюместных органов власти. Средства, используемые про­курорами, носили уже тогда чисто надзорныйхарактер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулированкак институт контроля за деятельностьюгосударственного аппарата и в первую оче­редь — за Сенатом, ставшим по Указу «Одолжности Сената» от 27 ап­реля 1722г. законодательным и высшим органом подзаконной испол­нительной власти[48].Петр I возлагал на Сенат большие надежды. Он должен былстать проводником воли государя, следить за выполнением всех его распоряжений,а в случае отсутствия царя (что было довольно часто во время ведения войн) какбы замещать его в государственном управлении страной, т.е. быть его alter ego. Однако Сенат явноне справ­лялся с этой ролью[49].
Харак­теризуя должность прокурора,ординарный профессор императорского Московс­когоуниверситета И.Д. Беляев в своей работе «История русского за­конодательства» писал, что в нем «… должностьпрокурора определена так: смотреть накрепко, чтобы коллегия все дела исполнялапо рег­ламенту и указам; чтобы в коллегиях решенные дела немедленно приводились в исполнение, для этого прокуроруиметь книгу, в кото­рой записывать на одной стороне, когда какой указсостоялся, а на другой стороне, когда что поуказу исполнено; ежели увидит, что в коллегииделает противно указам, то протестовать и доносить Гене­рал-прокурору; смотреть за фискалами в исправленииих должнос­ти; канцелярии коллегий должны исполнять все требования проку­рора.Таким образом, с учреждением прокуроров все коллегии поступили под надзор каждая своего прокурора, а низшие суды — под надзор своих фискалов, состоящих в ведениипрокурора»[50]. Весь надзор отходит от Сената к Генерал-прокурору, и, что следует отметить, поднадзором находится и сам Сенат[51].
Генерал-прокурор наделялся полномочиямине только наблюдать за порядком и приличием в Сенате по существу, но иделать ему указа­ния на неправоту или пристрастие его мнений иприговоров, а в слу­чаенесогласия с этими указаниями, посоветовавшись «с кем забла­горассудит», но недольше недели. Надзор имел важныйотличительный признак, позволяющий вы­делитьего из иных видов государственной деятельности. Это признак заключался втом, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления про­изводяти решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производ­ством и решением,охраняют их закономерность, но не принимают другогоближайшего участия в самом существе дела в их возбуждении, постановлении и направлении»[52].Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, иосновным среди них являлась так называемая«протестанция», т.е. принесение протеста в орган, на­рушивший закон, илив вышестоящий орган.
Генерал-прокурор непосредственно надзирал затем,чтобы высший государственный орган — Сенат рассматривалвсе относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии срегламентом и им­ператорскими указаниями. Генерал-прокурор наделялсяполномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по воп­росам, неурегулированным правом. То есть в соответствии с п. X Указа «О должностиГенерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. Генерал-прокуро­ру былопредоставлено право законодательной инициативы. При обна­ружении пробеловв законодательстве, Генерал-прокурору предписыва­лось давать соответствующиепредложения Сенату, «чтоб учинили на те дела ясные указы»[53].А Указ от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав граж­данских»требовал неукоснительного соблюдения законов.
Генерал-прокурору подчинялись обер-прокурор,прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.
Надзирала прокуратура за законностьюдеятельности и других го­сударственных органов и структур. Так, она вела надзорпо арестантс­ким делам,за местами содержания заключенных под стражей. Под­черкивая это обстоятельство,видный российский государственный деятель,бывший министр юстиции, Генерал-прокурор Н.В. Муравь­ев свидетельствовал, что вРоссии «прокуратура с момента ее созда­ния(1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.)была пре­имущественноорганом общего (административного) надзора, а собственносудебная, обвинительная или исковая деятельность… со­ставляла лишь одно изчастных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительноена практике»[54].
Основанный Петром I в 1711 г.Правительствующий Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран.Степень предостав­ленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, чтоон был учрежден «вместо царского величества собственной персоны» на времяпостоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься теку­щимиделами. Учреждением, в чем-либо ограничившим власть Пет­ра, Сенат не был: он действовалтолько по поручению царя и перед ним за все отвечал. То есть Сенат являлся коллективнымрегентом, заместителем государя в решении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (вотсутствие государя). Статус нового органа не был детализирован, это произошлонесколь­ко позже — из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат— постоянно действующий орган.
К компетенцииСената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовыйи налоговый контроль, внешне­торговые и кредитные полномочия. О законодательныхполномочиях Сенатаничего не говорилось. Структура Сенатавключала присутствие (общее собрание сенато­ров, на которомпринимались решения) и канцелярию, которую воз­главлял обер-секретарь икоторая состояла из нескольких столов — секретный,губернский, приказный и проч. В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовалсяв секретарей, канцеляристов и протоколи­стов (в 1722 г. Канцелярия Сената былапереподчинена Генерал-про­курору).
В 1712 г. при Сенате былавосстановлена Расправная палата, рас­сматривавшая дела местных судов иадминистрации в качестве апел­ляционной инстанции. В 1718 г. в состав Сенатакроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданныхучреждений — коллегий. Для контроля за деятельностью самого Сената в1715 г. была учреж­дена должностьгенерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-прокурор. Им были подчинены прокуроры приколлегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера(принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).
В работе Сената устные указы иадминистративные распоряжения уступают место новым формам законотворчества: поГенеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениямибыли только письменныеуказы Сената (и царя). В статусе Сената сочета­лись его законодательные полномочия (государь разрешил Сенату без согласованияс ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органаисполнительной власти.
Далее рассматриваются наиболеераспространенные формы актов первой четверти XVIIIв.
Регламенты (актыучредительного характера) определяли состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводстваорганов управления. Регламенты были актами,определяющими общую струк­туру, статус и направления деятельности отдельныхгосударственных учреждений.
Манифесты. Издавалисьтолько монархом и за его подписью и были обращены ко всему населению и всемучреждениям. В форме мани­фестов объявлялось о вступлении монарха на престол,крупных поли­тическихсобытиях и акциях, начале войны или подписании мира.
Именные указы. Такжеиздавались и подписывались монархом. В них формулировались решения, адресованныеконкретным государствен­ным учреждениям или должностным лицам: Сенату,коллегиям, губер­наторам. Именные указы дополнялись уставами, учреждениямиили регламентами.
Указы. Моглииздаваться монархом или от его имени Сенатом и были нацелены на решение конкретного дела или случая,введение или отмену конкретных учреждений, норм или принципов деятель­ности. В них содержались правовые нормы иадминистративные пред­писания.Адресовались определенному органу или лицу и были обя­зательны только для них. В форме указа выносилисьсудебные решения Сената.
Уставы. Сборники,содержавшие нормы, относящиеся к опреде­ленной сфере государственнойдеятельности (1766 г. — Воинский ус­тав, 1720 г. — Морской устав). Уставыиздавались для определенного ведомства или регулирования определенной отраслиправа. Для сис­темы правовых источников в целом в данный периодхарактерно оче­видноепреобладание законодательной нормы над судебной практи­кой и обычаем[55].
В первой четверти ХVII в. начинаетформироваться принцип закон­ности. Место обычая и традиции окончательно занялзакон. Монарх как носитель и центр государственного интереса, главазаконодательной, ис­полнительной и судебной власти воплощал идею законности.Игнори­рование и неуважение закона стали рассматриваться как преступления. Соблюдениегосударственных установлений объявлялось важнейшей за­дачей всехорганов власти и управления, должностных и частных лиц. Функции, вмененныеГенерал-прокурору, постепенно изменялись, корректировались и в окончательной форме приобрелиобязанности «накрепко смотреть, чтоб вСенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись»[56].Таким образом, обязан­ности прокурораеще в XVIII в. приобрели форму общего надзора. Глав­ноепредназначение Генерал-прокурора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.
В первой четверти XVIII в. можноотметить новые черты, свойствен­ные законодательству: оно стало болеечетким по форме и менее казу­альным, усилились черты юридического формализма иабстрактности. Письменное оформление законов и их публикация стали обязательны­ми. Впервыепоявилось указание на то, что закон не имеет обратной силы,подчеркивается неукоснительность его исполнения. В отдельных указахопределялся порядок систематизации (инкорпорации) норма­тивного материала.
Законодательнаяинициатива, принадлежавшая, прежде всего, монар­ху, постепенно(в первой четверти XVIII в.) распространилась на цент­ральные государственныеучреждения и специальные комиссии. В со­ставлении Табели о рангах наряду смонархом приняли участие Военная, Адмиралтейская и Иностранная коллегии иаппарат Сената.
Публикация итолкование законов возлагались на Сенат. Последний предлагал своетолкование императору, принимавшему окончатель­ное решение по существу.
Большое число издаваемых актов требовалосистематизации и ко­дификации. С 1649 по 1696 г. был принято болееполутора тысяч актов, имевших силу закона. За период правления Петра I принято болеетрех тысяч правовых актов[57].Во второй четверти XVIII в. в среднем ежегод­но издавалосьоколо двухсот нормативных актов. Возникали серьез­ные трудности в обобщении итолковании этих разнородных и часто взаимоисключающих норм.
Принцип законности в этой ситуации не мог проводитьсяпосле­довательно. Дополнительные трудностисоздавали недостаточная ин­формациио новых актах, их несвоевременная публикация. Незнание закона субъектами, вотношении которых он действовал, было обыч­ным явлением. В целом публиковалось не более половины всех изда­ваемыхактов, тираж был небольшим.
После смерти Пера I, как и многие изего «детищ», общенадзорная роль прокуратуры стала угасать. Приоритетным направлением про­куратуры стала уголовно-следственная функция. Взаконодательстве наметился поворот от кодификации к систематизации.Пытаясь со­хранить петровские преобразования,Екатерина I своим императорс­ким Указом от 7 марта 1726 г. «Одолжности Сената» подтверждает прежние прерогативы прокуратуры. Немногопозже, 20 октября 1730 г., императрица Анна Иоанновна в изданном «Манифесте»акцентирует внимание на том, что только прокуратураспособна устранить беспорядки и злоупотребления в стра­не. Однако лишь юридически прокуратура оставаласьпрежней, фак­тически же роль ее была значительно сужена, а влияние ограничено. Все же Указ императрицы от 3 сентября 1733 г. «Одолжности проку­роров», наказывавшем«смотреть накрепко, дабы губернатор с това­рищами должность свою хранили и взвании своем во всех делах ис­тинно иревностно, без потеряния времени...» имел большое значение, посколькурегламентировал деятельность губернских прокуроров[58].
Из Указа от 12 декабря 1741 г. усматривается, чтоимператрица Ели­завета Петровна (1741-1761 гг.) пыталась восстановитьполномочия Сената, Генерал-прокурора и всей системы прокуратуры. Но в боль­шей мере этоудалось императрице Екатерине II (1761-1796 гг.), ко­торая не только полностью восстановилапрокурорский надзор, но и усовершенствовалаего. Прокуратура в период ее царствования обре­ла ряд новых полномочий. «Впровинциях прокурорский надзор вхо­дитв деловой обиход присутственных мест и канцелярий и фактичес­киперестает быть «государственным оком» и «стряпчим о делах государственных»[59].Должности губернских прокуроров и стряпчих, уездныхстряпчих создавались при всех судебных палатах. Стряпчие при сословныхсудах были не только помощниками и советниками прокуроров, но и исполняли обязанностипрокурора в его отсутствие.
В обязанности прокурора истряпчих в тот период входило, как при Петре I, «охранение»закона и «преследование» его интересов в пра­вительственных установленияхпутем: предупреждения нарушения; их пресечения; ведения судебных дел длявосстановления закон­ного порядка или прав казны. Указом Сената от 30 декабря 1796г. под руководствоГенерал-прокурора была передана Комиссия, которая была создана для сочинения нового проекта «Уложения».
Екатериной II принималисьмеры к совершенствованию органов прокуратуры и ее влиянию на состояниезаконности в государстве.
При преемниках Петра роль Сенатауменьшается, особенно в сфе­ре законодательства. Александр I в 1802 г.окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав этифункции Го­сударственному Совету. В 1803 г. Сенат был лишен права представлять свои замечанияна законопроекты, министерские отчеты стали посту­пать не вСенат, а в Комитет министров. Сокращалась надзорная дея­тельность. Координациюработы сенатских департаментов осуществ­лял Генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов (во главе каждогостоял обер-проку­рор) к середине XIX в. возросло до127. Первый департамент осуще­ствлял надзор за правительственным аппаратом ипроводил обнаро­дованиезаконов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны. Учрежден­ный в 1801 г. Государственный Совет стал в 1810г. высшим законосо­вещательнымучреждением Российской империи. Все законы и зако­нодательные акты передутверждением императором должны были обязательнообсуждаться в Государственном Совете. Члены Государ­ственного Совета до1906 г. назначались царем из числа высших са­новников.Министры являлись членами Государственного Совета по должности.
Первоначально возникший «как плодреформаторских стремлений молодого Александра I (1801-1825гг.), со временем он приобрел зна­чение главного законосовещательногооргана государства[60]. Основнойфункцией ГосударственногоСовета стала выработка законов, кото­рые,тем не менее, не могли «иметь совершения» без утверждения вер­ховной власти. Помимо этого в его компетенциювходило обсуждение общих мер внутреннего управления, вопросов войны и мира,рассмот­рение ежегодной сметы государственных приходов и отчетов мини­стерств. «Разрешение и утверждение» дел, предварительнопоступив­ших в ГосударственныйСовет, зависело от императора, который мог по своему усмотрению вынестипротивоположное решение[61]. Вцар­ствование Николая IIфактически роль главного законосовещатель­ногооргана значительно снизилась: проявилась тенденция утвержде­ния мненияименно меньшинства членов Совета.
Начиная с 1802 г.Генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции. В том же году былучрежден Комитет министров[62].
В первые годы царствования Александра I в Учреждении мини­стерств 8 сентября 1802 г. появляютсякатегоричные требования «соб­ственноручного»учреждения законов в отличие от других правовых актов. Более определенно эта идея выступает в Учреждении Государ­ственного Совета 1810 г., когда к первому, ужесуществовавшему фор­мальному условию,присоединяется новое — прохождение закона че­рез Государственный Совет. Требование это было выражено в формуле санкции законов — «вняв мнению Государственного Совета»,заим­ствованной из французского права.
Развитие Государственного Советас момента его образования по­казывает, что в существовании законосовещательнойфункции de jure он неограничивал власти монарха[63].Фактически этот институт играл важнейшую роль в механизме государственной властиРоссии, и в даль­нейшем в процессе трансформации государственного строяпослужил основанием дляверхней палаты законодательного органа.
В дореформенный период главныйзаконосовещательный орган — Государственный Совет — не обладалправом законодательной инициативы; он обсуждал только внесенные в него законопроекты. Со­гласно ст.49 Основных законов 1892 г., Сенат,Синод и министерства могли вноситьсвои законопроекты в Государственный Совет лишь с разрешения монарха.Поэтому они должны были предварительно представлятьих «на Высочайшее благоусмотрение»[64].Следовательно, ни один орган Российской империи не мог самостоятельно,помимо царя, осуществлять правозаконодательной инициативы[65].Вместе с тем ограниченные возможностигосударственных органов проявлять за­конодательнуюинициативу сочетались с обилием законов в дорефор­менном праве. Только в своде законов их былосвыше 60 000[66].Это свидетельствует о том, чтозаконотворчество как процесс было эффек­тивным даже в рамках законосовещательныхорганов. Вместе с тем процесс созданиязаконов не обеспечивал принятие ясных и недвус­мысленных правовых актов.
Первым министром юстиции России с одновременнымисполне­нием обязанностей Генерал-прокурораи руководством всей прокурор­скойсистемой был назначен знаменитый поэт Г.Р. Державин. 22 сен­тября 1802г. он подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам, который содержал семь главных положений:
1.        Губернскийпрокурор обязывался о всяком нарушении закона (долгаслужбы, интереса императора и т.д.) или незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскомуправлению («немед­ленно и с приличностью») и одновременно доноситьГенерал-про­курору. Приостановление исполнения решения не допускалось, что имело свое положительное значение (ускорялось иупрощалось судо­производство), однако привело к снижению эффективностипроку­рорских протестов и их дальнейшей формализации.
2.        В случае обнаружения прокурором незаконного постановления или распоряжениягубернского учреждения, основанного на предписании какого-либо министра,он должен был только обстоятельно доводить это до сведения министра юстиции безпромедления. Это положение факти­чески нейтрализовало действенностьпрокурорского надзора.
3.        Прокурорам предписывалось три раза в год представлять мини­стру юстициирапорты о трех правонарушениях, которые невозможно былопредотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращениятаковых впредь. Эти данные служили исходным ма­териалом для отчета министра юстиции, ежегоднопредставляемого им Сенату — на основе сложившейсяна местах практики приме­нениязаконов Генерал-прокурор формулировал свои предложения по совершенствованиюзаконодательства.
4.        Прокуроры обязывались, помимо ведомостей о числе решенных и нерешенныхдел и о колодниках, присылать министру юстиции под­робные ведомостио находящихся в производстве делах. В этих ведо­мостях должны были указыватьсякраткие сведения о деле: где, когда и по какому основанию оно было возбуждено,когда и как решилось. В ведомостях об арестантах должны были уточнятьсясведения о ре­жиме ихсодержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были сообщать, имеют ли места заключения необходимые жизненные ус­ловия,не изнуряются ли тяжкими работами заключенные и проч.
5.        Впервые на прокуроров возлагался надзор за следствием как особое направлениенадзора. Они должны были наблюдать за тем, чтобы при расследовании преступленийне использовались пристрастные допросы и истязания подозреваемых и обвиняемых,а также не допускалось при­влечение к ответственности невиновных. С другойстороны, прокуроры должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениямипре­ступникам.Прокурор обязан был, говоря современным языком, обеспе­чиватьвсестороннее и объективное исследование обстоятельств дела.
6.        В надзоре по гражданским делам главное внимание прокуроров должно было бытьсосредоточено на соблюдении подсудности и пре­сечении волокиты и необъективности.
7.        Прокурорам рекомендовалось по возможности сокращать пере­писку исообщать Генерал-прокурору только о наиболее «достойных предметах».
Сенатским указом 15 декабря 1802 г. этот циркулярныйордер был утвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутствен­ными местами империи[67].
В эпоху правления Александра I, по егоинициативе и под руковод­ством выдающегося юриста России М.М. Сперанского быланачата разра­ботка Свода законов Российской империи, который действовал до 1917 г.[68].Нолишь при Николае I удалось развернуть по-настоящему и завершить систематизациюроссийского законодательства. Сначала Сперанский приступил к созданию Полногособрания законов (ПСЗ). Оно включало в себя все нормативные материалы сСоборного Уложения до начала цар­ствования Николая I, собранные вхронологическом порядке. Таких ак­тов набралось свыше 50 тыс., составивших46 томов. Впоследствии ПСЗ дополнялось текущим законодательством. Так появилосьвторое Полное собрание законов Российской империи, охватившее законодательство до 1881 г., итретье, включающее законы с марта этого года. После издания Полного собраниязаконов Сперанский приступил ко второму этапу работы — созданию Свода законовРоссийской импе­рии. При его составлении исключались недействующиенормы, уст­ранялись противоречия, проводилась редакционная обработка текста. Если ПСЗстроился по хронологическому принципу, то Свод — по от­раслевому. Воснову структуры Свода было положено деление права на публичное и частное,идущее от западноевропейских буржуазных концепций, восходящих к римскому праву.Свод был создан в 15 то­мах,объединенных в 8 книгах[69].
Деятельность прокуратурысовершенствуется в период царствования Александра II. Обязанности,возложенные в этот период законом на проку­роров, были столь сложны, многообразныи вместе с тем столь неопреде­ленны, что, как считает С.М. Казанцев, ихосуществление должным обра­зом было в тех условиях и при тех штагах заведомонереально[70].Поэтому неудивительно, что как только во второй половине 50-х гг. XIX в. встал воп­рос онеобходимости судебной реформы в России, выяснилось, что приме­нение даженекоторых принципов буржуазного судоустройства и судопро­изводства неизбежновлечет за собой и реорганизацию прокуратуры.
В преддвериисудебной реформы к обязанностям прокурора отно­сились: надзор за порядком производства делв губернских местах наблюдение за исполнениемзаконов о подсудности, «повсеместное хранениепольз и выгод казны», попечение о содержащихся под стра­жей, ходатайство в судебных местах по деламказны, «обнаружение преступлений» инадзор за производством следствий. Кроме того, про­куроры осуществляли«… представление общему присутствию губерн­ского правления и палат заключений по законодательным вопросам и присутствие при дворянских и городских собранияхдля изъяснения законов в случае возникающих сомнений»[71].То есть, по существу, уже тогда прокурорыосуществляли деятель­ность поконсультированию не имевших в большинстве своем юри­дическогообразования членов дворянских и городских собраний, а также давали оценкувырабатываемых предложений о внесении из­мененийи дополнений в действующие нормативные акты. Впослед­ствии это направление деятельности прокуратуры получилосвое даль­нейшее развитие. Следуетотметить, что в середине ХIХ в. прокуратура становится однимиз наиболее образованных отрядов русского чинов­ничества.
Судебная реформа 1864 г. внесла изменения в системупрокурорс­кого надзора. «Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с ос­новнымипринципами реформы 1864 г. состояла в ограничении про­курорского надзораисключительно судебной властью и возложении на прокурора функций государственного обвинения в суде»[72].
Во второй половине XIX — начале XX в. развитие системыпроку­рорского надзорапроисходило в двух основных направлениях: вытеснениегубернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страныи усиление надзора за судами и ад­вокатурой и наделение прокуратурыфункциями государственного юрисконсульта.
«Новая прокуратура», хотя ипродолжала оставаться органом ис­полнительной власти, непосредственноподчиненным правительству, но в сравнении с губернской прокуратурой оказаласьболее самостоя­тельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовалипостепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможнов условиях абсолютной монархии[73].
Следует признать, что министрюстиции обязан был проводить в жизнь волю царя. Это в равной мере касалось иего участия в законо­творческом процессе. Так, после покушения народовольцев наимпе­ратора Александра II усиливается правительственноенаступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г.былопринятоспециальное Положение о мерах к ограждению государственного по­рядкаи общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общегосудебного порядка. Выдвигавшиеся в этотпериод предложения о создании отдельной системы прокурорского надзора заадминистративными органами, а также орасширении прав «Судебной прокуратуры» в области общего надзора по образцугубернской, дореформенной успеха не имели, по­скольку правительство не было в этом заинтересовано. Прокуратура должна была в первую очередь вести (и вела)борьбу с преступностью всемивозможными средствами, а не надзирать за законностью в дея­тельностиполиции и жандармерии, равно как и чиновников других административных органов. Правительство отдавало отчет в бессмыс­ленностии даже опасности такого надзора в условиях, когда деятель­ность администрации нередко выходила за рамкизаконов даже Рос­сийской империи.Общий надзор прокуратуры был возможен в условиях дореформенной России, поскольку находился в определенной зависи­мости отгубернской администрации. «Новая прокуратура» оказалась гораздо более самостоятельной.Это был орган, непосредственно под­чиненныйправительству. Споры между прокурорами и губернаторами, а также инымипредставителями местной административной власти нередко возникали и при отсутствии общего надзора.
В первые годы XX в. в «верхах»появилось сознание неизбежности реформ в различных сферах и в областигосударственного управления в частности. Буржуазно-демократическая революция1905-1907 гг. по­ставила правительство перед необходимостью частичногопреобразо­вания политического строя. Эти преобразования, происходившие под давлениемреволюционных событий, носили непоследовательный и противоречивыйхарактер. С самых первых дней революции самодер­жавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом.Уже 18 февраля 1905 г., через полторамесяца после начала революционных событий,Николай II подписал подготовленный министром внутрен­них дел А.Г.Булыгиным рескрипт, в котором предлагалось привлекать«… избранных от населениялюдей к участию в предварительной разра­ботке и обсуждении законодательныхпредложений»[74].
6 августа 1905 г. императорподписал Высочайший манифест «Об учреждении Государственной Думы». Онасоздавалась для «… предва­рительной разработки и обсуждения законодательныхпредложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Со­вет, к верховной самодержавной власти»(ст.1)[75].
Николай II и царскоеправительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие сзаконодательными палатами. После Фев­ральской революции ни ГосударственнаяДума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г.стал завершени­ем краткой истории развития российских парламентскихтрадиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерывев занятияхГосударственной Думы и назначении «срока их возобновле­ния не позднее апреля1917 г., в зависимости от чрезвычайных обсто­ятельств».
Вполне понятно, что законотворческая деятельностьминистров юстиции — Генерал-прокуроровэтого периода основывалась на су­ществовавшем законодательстве.
Представляется, что изизложенного выше можно сделать ряд вы­водов. С момента образования российскойпрокуратуры императором Петром I идо Октября 1917 г. прокурорскиеработники через Генерал-прокуроров, Генерал-прокуроров — министров юстициипринимали активное участие в законотворческой деятельности. В период выпол­ненияПравительствующим Сенатом законотворческой деятельности Генерал-прокурорпринимал участие в его работе, осуществлял конт­роль в форме надзора за тем, какпроходил в Сенате процесс законо­творчества, и обязан был о всех выявленных нарушенияхсообщать российскому императору.
В рассматриваемый период, иособенно после Судебной реформы 1864 г. прокуроры, имеющие, какправило, высшее юридическое обра­зование, принимали активное участие вконсультировании представи­телей органов власти различных уровней. То есть втот период времени складывалась такая форма участия прокуроров взаконотворческой де­ятельности, как консультирование субъектов и участниковзаконотвор­ческой деятельности. Уже во времена существовании Российской им­перии работники прокуратуры не толькоимели право на участие в законотворческойдеятельности, но и обязаны были в случае обнару­жения каких-то пробелов или противоречий в действующем законода­тельстве сообщать об этом вышестоящему прокурорудля последующего направления ихГенерал-прокурору для принятия окончательного решения.
В период с января 1722 г. пооктябрь 1917 г. Генерал-прокуроры, являясь представителями своего времени,класса и своего круга, при­нимая участие в законотворческой работе, всяческистремились реализовывать в законах волю российских царей и правительства, а так­же экономическии политически господствующих кругов, причем, как правило, опираясь при этом на идеи представителей несамых про­грессивных взглядов. 2.2 Участие прокуроров в правотворческой деятельности вСССР
После Октябрьской революцииорганы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. В Декрете о суде № 1от 24 ноября 1917г. отмеча­лось: «Упразднить ранее существовавшие институтысудебных следо­вателей, прокурорского надзора, а равно институтыприсяжной и част­нойадвокатуры». Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой, советской прокуратурой.
В условиях революционной борьбы, направленной назавоевание и удержание политической власти,заново создаваемый государствен­ный аппарат функционировалпреимущественно как орудие насилия иподавления. В тогдашней России сформировалсяособый тип политико-правовой идеологии, в представ­лении которой было больше ясности в том, что надоразрушать, неже­ли в том, каковоместо закона и суда в становлении и регулировании новых отношений. Неслучайно такая идеология получила название «правового нигилизма», который«… подкреплялся и распространял­ся напочве ненависти масс к старой государственности и праву, от­сутствием глубокихтрадиций демократически организованной госу­дарственной и правовойжизни, общего низкого уровня культуры и правовогосознания, что сказалось и на содержании, форме, методах государственногостроительства»[76].
По мнению В.Д. Ломовского,причины отсутствия прокуратуры в указанный период связаны с объективнымии субъективными факторами.Главная из них — экономические условия политики военного коммунизма, централизация политической,хозяйственной и культур­нойдеятельности, свертывание гражданского оборота, централизован­ное распределение. В этих условиях, когда в рукахцентральной влас­ти находились почти все вопросы законодательства и управления,создание прокуратуры было быпреждевременным, а обеспечение пол­ногоединства социалистической, а точнее революционной, законно­сти невозможным. Среди других причин отсутствияпрокуратуры в тот же период можноназвать стремление советской власти обеспечить ак­тивность в политической жизни всего населения и впервую очередь рабочих. В.И. Ленин писал: «… нашим лозунгом вначале былрабочий контроль»[77].К причинам субъективного свойства можно отнести имев­шийся в это время юридический нигилизм,отсутствие верных новой власти кадров[78].
Такое положение не моглосуществовать долго, поскольку правовая система, основанная на декретах ирешениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного — единообразиягосударственного управле­ния и стабильности государственной власти. Поэтому онанеизбежно должна быть заменена относительно стабильной системой законов, от­вечающихстандартному набору требований, изданных легитимными представительными органамигосударственной власти, в установлен­ном законом порядке, действующих повремени неограниченно, в от­ношении неограниченного круга лиц, в соответствии с внутренней иерархией и т.д. Основа такой системы былазаложена Конституцией РСФСР 1918 г. Через несколько лет было такое количествозаконов и соответствующих им нормативно-правовых актов (постановлений ВЦИК и СНК РСФСР), что возникла потребность всоздании специ­ального органа государственнойвласти, который мог бы осуществлять единообразныйконтроль за их исполнением, т.е. обеспечивать закон­ность (в узкомсмысле слова) в стране.
Специфика условий новойэкономической политики с исторической неизбежностью выдвигала вопрос осоздании такого государственного органа, который в условиях сложногогражданского оборота смог бы обес­печить неукоснительное проведениезаконов в жизнь. Требовалось со­здать специальный, качественно новыйорган, который действовал бы от имени центральной верховной властинезависимо от местной, по своей структуре и полномочиям отвечал бызадаче внедрения единой законно­сти во всех областях жизни государства,способствовал бы повышению уровня борьбы с правонарушениями соответственноновым условиям. Осуществление такой функции было решено возложить напрокуратуру. По мысли В.И. Ленина, таким органом должна была стать советс­кая прокуратура.В конце 1921 г. он дал указание Д.И. Курскому при­ступить кподготовке проекта положения о прокуратуре.
26 мая 1922 г. Шсессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая оно было подписано ПредседателемВЦИК М.И. Калининым. Положение о прокурорском надзоре стало зако­ном, который вводился в действие с 1 августа 1922г.[79]Таким образом была законодательнозакреплена независимость прокуроров от мест­ных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнутпринцип «двойного» подчинения, зато оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суднезаконные решения ис­полкомов.Уступка весьма существенная. Таким образом, нарождав­шаяся советская бюрократияобеспечила себе на долгие годы, вплоть донедавнего времени, как увидим дальше, практическую неуязвимость отсредств воздействия прокурорского надзора. Последствия этой принципиальной победыеще предстоит преодолеть.
В кругобязанностей прокуроров на местах вменялось: а) входить с представлением висполнительные комитеты об от­мене или изменении изданных ими или подчиненнымиим органами незаконныхраспоряжений и постановлений; б)опротестовывать указанные выше распоряжения и постановле­ния черезПрокурора Республики в Совет Народных Комиссаров, Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета»[80].Причем прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполнительных комитетов с совещательнымголосом.
Очень важное значение дляпредупреждения нарушений законно­сти имела большая работа, проводимая прокуратурой по правовойпропаганде, по ликвидации юридическойнеграмотности работников низового государственного аппарата и широкихмасс.
11 ноября 1922 г. IV сессия ВЦИКприняла Положение о судоуст­ройстве РСФСР. В нем говорилось: «Для надзора заобщим соблюде­нием законов, непосредственного наблюдения за производством пред­варительногоследствия и дознания, поддержания обвинения на суде действуетгосударственная прокуратура» (ст.6). Отголоском полномо­чий дореволюционных прокуроров в отношениидолжностных лиц судебных мест было наделениепрокуратуры (в Положении о судоуст­ройствеРСФСР) правом возбуждать в дисциплинарном порядке про­изводства вотношении всех без исключения лиц, работающих в су­дебных учреждениях республики.
Указанным Положением напрокуратуру возлагалось наблюдение за соответствие закону распоряжений ипостановлений всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, местныхисполкомов и подчиненных им органов с опротестованием незаконных актов на пред­мет ихотмены или изменения в исполкомы, СНК и в Президиум ВЦИК. 7 июля 1923 тПоложение было дополнено главой XII «О государствен­нойпрокуратуре», которая в основном повторила Положение о проку­рорском надзоре 1922 г.
Огромное значение в достижении общих начал ворганизацион­ном построении прокуратуры иее деятельности имел общесоюзный законодательныйакт — Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик 1924 г.
Прокуроры, сознаваяпервостепенное значение качества законов, за исполнением которых ониосуществляли надзор, принимали меры к выявлению недостатков правового регулирования и ихустранению. В 1924 г. по предложениюпрокуратуры в частности в этих целях были созданы на местах постоянно действующие совещания юрисконсуль­тов приюрисконсульте губисполкома и с обязательным участием гу­бернского прокурора илиего заместителя. Такие совещания рассмат­риваюсь прокуратурой как средство объединения усилий юридическихотделов (частей) и юрисконсультов различных хозяйственных органи­заций, госучреждений для устранения разноречивыхтолкований зако­нодательства, установления большего единства в его понимании,вы­яснения недостаточности или неполноты узаконений, вызывающих необходимость их пересмотра, дополнения илиизменения. Такие сове­щания, как правило,формулировали свои выводы и мнения в итого­вом документе. Юрисконсульт губисполкома докладывал их губисполкому, который в результате нередко направлялдирективы подчиненным ему органам, а также вносил предложения в СНК.
Объективная необходимость ипредпосылки наделения прокура­туры самостоятельной функцией участия взаконотворческой деятельности как результат установления при надзоренесоответствия зако­нови иных нормативных правовых актов потребностям правового регулированияобщественных отношений проявлялась в решениях высшегооргана исполнительной власти страны, в наибольшей мере ощущающего издержки недостатков законодательства всвоей повсе­дневной деятельности по исполнению законов. В постановлении СНК РСФСР от 30 марта 1927 г. «Об юрисконсультахгосударственных уч­реждений и предприятий и кооперативных организаций ио надзоре за их деятельностью» указывалось,что в целях выявления вопросов, требующих правового регулирования,учреждаются совещания при местныхпрокурорах, действующих согласно инструкциям прокурора республики[81].
С годами органы прокуратурынабирали силу, приобретали опыт, и все более расширяющаяся их компетенция, вособенности в сфере уго­ловногосудопроизводства, выдвигала необходимость определения статуса прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Этому было посвящено Постановление ЦИК и СНК СССРот 20 июня 1933 г. «Об учрежденииПрокуратуры Союза ССР». Одновременно с утверждением17 декабря 1933г. Положения о Прокуратуре Союза ССР была ликвидированаПрокуратура Верховного Суда СССР. В разделеII этого Положения «Функции прокуратуры Союза ССР и порядок ихосуществления» было определено, что Прокурор Союза ССР участвует с совещательным голосомв заседаниях президиума ЦентральногоИсполнительного Комитета Союза ССР, Совета Народ­ных Комиссаров СоюзаССР, Совета труда и обороны и Комиссии исполненияпри СНК Союза ССР и имеет право законодательной ини­циативы. А в пункте «а» ст.4Положения было отмечено, что на проку­ратуруСоюза ССР возлагается «… надзор за соответствием постанов­лений ираспоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти — Конституции Союза ССР, по­становлениямии распоряжениями Правительства Союза ССР»[82].
Постановление ЦИК и СНК СССР от20 июля 1936 г. «Об образо­вании Народного Комиссариата Юстиции СССР» выделилоиз систе­мы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органыпрокуратуры и следствия, подчиняя их непосредственно Прокурору СССР[83].Таким образом, процесс централизации прокура­туры и превращения ее в единуюсистему был полностью завершен лишь в 1936 г.
Конституция СССР 1936 г. впервыезакрепила основы прокурорс­кого надзора на высшем уровне законодательства(Конституция СССР 1923 г. только упоминала о Прокуратуре Верховного СудаСССР в гла­ве «О Верховном Суде СССР» ст.46, а также ст.63). Пять статей Кон­ституции СССР(ст.113-117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин«высший» применительно к прокурорскому надзору),систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимостиорганов про­куратуры от каких бы тони было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательствао прокурорском надзоре.
Одновременно следует отметить,что последовательно происходило расширение предмета прокурорского надзора ифункций прокуратуры. Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденноеУказом Пре­зидиума Верховного Совета 24 мая 1955 г., несколько расширило и кон­кретизировалополномочия органов прокуратуры, а также законодатель­но закрепилоосновные положения о задачах прокурорского надзора и методах егоосуществления. Этим были созданы все необходимые усло­вия для усиления прокурорскогонадзора[84].
Вообще во второй половине1950-х—1960-х гг. XX в. в СССР шел активный процесс кодификации советскогоправа. Именно в эти годы во многом было покончено с репрессивнымзаконодательством и со­зданными в соответствии с ним квазисудебными органами,обладаю­щими широкимикарательными полномочиями. Принятые в рамках даннойреформы Положение о Верховном Суде СССР (1957 г.), Осно­вы уголовного законодательства Союза ССР, союзныхи автономных республик (1958 г.),Положение о военных трибуналах (1958 г.), Осно­вы уголовногосудопроизводства Союза ССР и союзных республик (1958 г.), другиеобщесоюзные законодательные акты, а также УПК РСФСР (1960 г.) и УПК другихсоюзных республик впервые закрепи­ли юридические принципы, которые имелитакже большое социаль­ное значение: осуществление правосудия только судом;осуществле­ние правосудия на началах равенства граждан перед законом и судом;всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела и т.д. Этипринципы не были и не могли быть известны праву тотали­тарногогосударства. И вполне закономерно, что прокуратура Союза ССР, республикпривлекались к работе по разработке этих норматив­ных актов.
Конституция СССР 1977 г.предоставляла Генеральному прокуро­ру СССР право законодательнойинициативы (ст.113). После внесе­ния в Конституцию СССР в дальнейшем изменений и дополнений в соответствии со ст.114 Конституции СССРГенеральному прокурору СССР принадлежало также право законодательнойинициативы на Съезде народных депутатов СССРи в Верховном Совете СССР. Отмеченныенормы Конституции СССР нашли свое развитие и в принятом в 1979 г. Законе «О прокуратуре СССР», заменившем Поло­жение о прокурорском надзоре 1955 г. Статья 9этого Закона «Право законодательнойинициативы Генерального прокурора СССР, проку­роров союзных и автономныхреспублик» гласила: «В соответствии с Конституцией СССР Генеральномупрокурору СССР принадлежит право законодательной инициативы в Верховном СоветеСССР».
Следует отметить, что наделениеГенерального прокурора СССР, прокуроров союзных и автономных республик правомзаконодатель­ной инициативы, а также правом вноситьпредставления в Президиу­мы Верховных Советов по вопросам, требующимтолкования законов, имело определенное значение для законодательной изаконоохранительной деятельности Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, ихПрезидиумов и постоянных комиссий, а равнодля осуществления высшего надзора за точным и единообразным исполнениемзаконов.
Законодательная инициативарассматривалась как право указанных выше прокуроров на внесение законопроектав законода­тельное учреждение в соответствии с установленным порядком. Свои предложения опринятии новых законов, об изменениях и дополнени­ях ужедействующих тогда были вправе вносить государственные орга­ны,общественные организации, должностные лица, не обладающие законодательнойинициативой. Но в отличие от предложений, посту­пающих в порядкезаконодательной инициативы, такие предложения могли и не обсуждаться. Предоставлениесоответствующим прокуро­рам законодательной инициативы влекло за собойобязанность Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, а такжеВерхов­ных Советов союзных и автономных республик включить представлен­ный имизаконопроект в повестку дня законодательного органа.
Как свидетельствует анализ законотворческой практики80-х — 90-х гг. прошлого столетия, в тотпериод — период расширения глас­ностии демократизации всех сторон жизни государства и общества — далеко не все области государственного,экономического и социаль­но-культурногостроительства получали своевременное и адекватное законодательное регулирование. Хотя былосовершенно очевидно, что эти пробелызаконодательства следовало восполнить.
В существенной степени этокасалось проблем уголовного и уголов­но-процессуального законодательства,хозяйственного, коммерческо­го, предпринимательского права. Появились новыесоставы преступ­лений, ответственность за которые не были определены вуголовном законодательстве, и, наоборот, немало составов преступлений, подле­жащихисключению из Уголовного кодекса. Как отмечал в курсе про­курорского надзораВ.И. Басков, по предложениям Генерального про­курора, внесенным в порядкезаконодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительноерешение[85].
Указом Президиума ВерховногоСовета РСФСР от 24 января 1985 г. в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР былавведена гл.34 о досудебной подготовке материалов по протокольной форме[86].Аналогич­ные законы были приняты во всех союзных республиках. Сложившаяся практикасудопроизводства по протокольной форме, как и другие зако­нодательныеинициативы Прокуратуры СССР, а позднее Прокуратуры Российской Федерации, полностью себяоправдала. Работа по расширению сферы протокольного судопроизводства была продолжена Генеральным прокурором РоссийскойФедерации, по инициативе и при участии которого был разработан и внесен наобсуждение Верховного Совета Российской Федерации проект зако­на о досудебной подготовке материалов еще по рядусоставов преступ­лений. ЗакономРоссийской Федерации от 29 мая 1992 г. «О внесении изменений идополнений в Закон РСФСР «О судопроизводстве РСФСР», Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальныйкодексы РСФСР» была существенно расширена протокольная форма судопроизводства вотношении правонарушений, не представляющих повышенной опасности и совершенных в условиях очевидности[87].
В период перестройки — с мая1989 г. по июнь 1990 г, — было при­нято 57 законов СССР, из них в связи с изменением КонституцииСССР — 3, в сфере власти и политическойсистемы — 11, в сфере на­ционально-государственного устройства — 5, всфере экономики — 16, в сфере прав и обязанностей граждан — 12, в сфереправосудия и законности — 10. К июлю1991 г. число принятых законов Союза пре­высило 130, в республиках — от 20 до 100 (в РСФСР — свыше 100, Казахстане — свыше 70, Киргизии — более 60). Лишьпринятие основ законодательства оземле повлекло издание 23 аналогичных законов в республиках. За 10 месяцевчетвертой сессии Верховного Совета Рос­сии(осень 1991 г. — лето 1992 г.) принято 130 законов и 153 постанов­ления[88].
Вообще период 70-х — 90-х гг. XX в. для органовсоветской и рос­сийской прокуратуры был характерен активным участием нестолько в законотворческойдеятельности, сколько в пропаганде советского законодательства.Так, например, 24 декабря 1970 г. Президиум Вер­ховного Совета СССРпринял Постановление «О внесении измене­нийв Постановление Президиума Верховного Совета СССР «О струк­турецентрального аппарата Прокуратуры СССР»»[89], в котором определил переименовать «Отдел систематизации законодательства»в «Отдел систематизации и пропагандысоветского законодательства».
3 Роль прокуратуры в правотворческой деятельности3.1Современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности
Поворотным пунктом в историиорганов прокуратуры явилась ре­ализация постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Обобразовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном сувере­нитетеРСФСР и со ст.176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базедействовавших на территории РСФСР орга­новпрокуратуры создавал единую систему органов прокуратуры, под­чиненнуюГенеральному прокурору РСФСР.
С момента ликвидации ПрокуратурыСоюза ССР как центрально­го органа прокурорской системы на территории суверенныхгосударств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. Вза­мен Верховный Совет РСФСР принялЗакон Российской Федерации «О прокуратуреРоссийской Федерации»[90], которыйначал действовать с 18февраля 1992 г.
В соответствии со ст.8 Закона(«Участие в правотворческой дея­тельности») Генеральному прокурору РФ было предоставлено право законодательной инициативы.Этим правом были наделены такжепрокуроры республик в составе Российской Федера­ции. Каждый их них вправе былиспользовать предоставленные ему полномочия в пределах своейкомпетенции. Кроме того, Закон предоставлялГенеральному прокурору РФ, а также прокурорам республик в составеРоссийс­кой Федерации право обращаться в ВерховныйСовет — законодатель­ный орган соответствующего уровня по вопросам,требующим толкования законов. Наряду с этимГенеральный прокурор РФ, прокуроры республик в составе Российской Федерации имели право в пределах своей компе­тенции обращаться в соответствующий конституционныйсуд с хода­тайством о проверке конституционности международного договораили нормативного акта и излагать своюпозицию по рассматриваемо­му вопросу на его заседании.
Однако в принятой 12 декабря 1993 г. КонституцииРоссийской Федерации Генеральный прокурорРФ, прокуроры республик и иных субъектовФедерации не были предусмотрены в числе субъектов зако­нодательной инициативы, определенных в ст.104 Основногозакона. Это могло крайне отрицательно сказаться на деятельности не только системы органов прокуратуры, но и всех ветвейвласти: законодатель­ной, исполнительной и судебной. Поэтомуразработчики новой ре­дакции Закона «Опрокуратуре Российской Федерации» (а фактичес­ки речь необходимо вести оновом Законе) предприняли попытку включитьв законопроект, внесенный в 1995 г. в Государственную Думу, право прокуроров на участие в правотворческой деятельности.
В принятом 18 октября 1995 г.Государственной Думой, одобрен­ном 24октября 1995 г. Советом Федерации иподписанном 17 ноября 1995г. Президентом России в новой редакции Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не нашлаотражение законо­дательная инициатива Генерального прокурора РФ и прокуророврес­публик. Тем не менее, полагая, что Генеральный прокурор РФ и ни­жестоящиепрокуроры не могут стоять в стороне от законотворческой деятельности, законодатель принял решение предоставитьпрокуро­рам право участвовать в правотворческой деятельности. Это предус­мотрено вп.4 ст.1 и ст.9 Федеральногозакона о прокуратуре. Данная норма явилась компромиссом в результате лишенияпрокурора стату­са субъектазаконодательной инициативы. При этом депутаты Феде­рального Собрания РФ приобсуждении законо­проекта исходили из того, что ни один другой орган не имеетстоль всеобъемлющей возможности оценивать адекватность законов изме­няющимсяобщественным отношениям.
В силу сложившейся практикиГосударственная Дума, Совет Фе­дерации Федерального Собрания РФ, Президент РФ, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектовФедерации и органы местного самоуправления на­правляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и другихнормативных актов для изучения и дачи заключения о соот­ветствии законопроекта Конституции РФ, его совместимости и соот­ношенияс действующим законодательством, с общепризнанными принципами и нормамимеждународного права, международными договорами РФ.
Предложения, касающиеся общей стратегиизаконотворческой деятельности, определения в ней приоритетных направлений,входят в качестве составной части в доклад осостоянии законности и право­порядкав России, который ежегодно представляется Генеральным прокурором РФ палатам Федераль­ного Собрания РФ иПрезиденту Российской Федерации[91]. Опреде­ленные возможности активного участия вправотворческой деятель­ности дает Генеральному прокурору РФ, егозаместителям право присутствовать на заседанияхпалат Федерального Собрания РФ, ихкомитетов икомиссий; прокурорам регионов — законодательных (представительных)органов субъектов РФ; прокурорамгородов и районов — участвовать в правотвор­ческой деятельности органовместного самоуправления.
Совершенно очевидно, чтоправотворческая деятельность проку­ратуры может быть успешной только в случае эффективной законо­творческой деятельности Федерального Собрания РФи законодательных (представительных) органов субъектов Совету ФедерацииФедерального Собрания РФ, следовало быактивизировать свою работу с федеральными и регио­нальными правоохранительными органами по вопросамобеспечения правовой дисциплины и конституционной законности в субъектахФедерации, заслушивать на заседанияхкомитетов и пленарных засе­данияхСовета Федерации руководителей законодательных и испол­нительных органовсубъектов Федерации по вопросам приведения в соответствие с федеральнымзаконодательством законов субъектов РФ.
Таким образом правотворческийпроцесс в палатах Федерального Собрания РФ, представительных (законодательных) и исполнитель­ных органахсубъектов Российской Федерации, органах местного са­моуправления нуждается всовершенствовании, он должен стать сис­темой эффективных, технологически обоснованных процедур. Полезно было бы создать на базе соответствующихвысших учеб­ных заведений системуподготовки юристов — специалистов по пра­вотворческой (законотворческой)деятельности и редакторов, специ­ализирующихсяна работе с юридическими текстами.Особенностям этой деятельности следует уделять больше вниманияв рамках систе­мы подготовки и повышения квалификации государственных и му­ниципальныхслужащих. Большое практическое значение могли бы иметь курсы, семинары и другиеформы обмена опытом правотвор­ческой, в томчисле и законотворческой, работы в органах государ­ственной власти Российской Федерации, субъектов Федерациии орга­нах местного самоуправления.
Примечательна еще однатенденция: курс на углубление природы нашего государства как правовогогосударства и повышение роли права и закона в его жизни не сопровождаетсяеще адекватными действия­ми по реализации законов. «Выход» закона в свет нередконе влечет за собой реальных перемен. Законы и федеральные, и региональные ре­ализуются плохо,ибо механизм их действия нередко отсутствует. За­конодательные органы слабо контролируютих исполнение, хотя для этого есть правовые средства, включая запросы, парламентскиеслу­шания, «парламентскийчас» и др.
Например, Ю. Тихомиров считает,что одна из коренных причин этого явления кроется в такой многолетней беде, какотсутствие про­цедур проведения контроля. Пока же действия в этой сфересоверша­ются подчас только по усмотрению чиновников, и тогда допускается немало ошибок инарушений законности. Поэтому нужны четкие про­цедуры контроля с указанием участников, их прав и обязанностей,перечня последовательно совершаемых действий,объема представля­емой и оцениваемой информации[92].
Выделение Российской Федерации вкачестве суверенного право­вого государства, изменение его политическогостроя,государствен­ного устройства и экономического уклада потребовали пересмотра, а практически — создания в спешномпорядке заново всей правовой системы обеспечения жизнедеятельности общества игосударства. Ситуация еще более усложниласьтем, что принятой в 1993 г. Консти­туциейРоссийской Федерации все 89 субъектов России наделены правом осуществлятьсобственное правовое регулиро­вание. При этом по предметам совместноговеденияфедерального Центра и регионовРоссии субъект РФ вправе осу­ществлятьтак называемое «опережающее законодательство».
Надо отметить, что уже в начале90-х гг. прошлого столетия в прак­тике применения прокурорских полномочийпри осуществлении над­зора за соответствием законам правовых актов, издаваемыхкраевы­ми, областными, местными Советами народных депутатов и главами администрациинаметился ряд отрицательных тенденций, которые в той или иной мере проявлялисьв течение целого ряда лет. Вообще и в те годы, и сейчас деятельность органов прокуратурыхарактеризуетсяпоиском наиболее эффективных форм и методов воз действия на правоприменительнуюи правотворческую практику. Но реалии нашей жизни таковы, что многие сферыжизнедеятельности государствавсе еще не охвачены федеральным законодательством. Между тем свое право на издание законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов активнореализуют сами субъектыФедерации. При этом региональные законыдовольно часто прини­маются в виде «опережающегозаконодательства», т.е. при отсутствии соответствующего закона на уровнеФедерации. Они, как правило, принимаются попредметам совместного ведения. В ряде регионов в этой сфере уже изданы целые тома и даже своды законов (Башкорто­стан,Карелия, Татарстан, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский авто­номный округ и др.).
Ко второй половине 90-х гг.разрыв между положениями Консти­туции РФ и противоречащими имположениями конституций, уста­вов ряда субъектов Федерации, а также положениямидоговоров и со­глашений,заключенных между органами государственной власти Федерации и ее субъектов,получил дестабилизирующий характер. Пассивнаяроль высших федеральных структур государственной вла­стипривела к неспособности Центраустранить этот разрыв. По край­неймере, 50 из 89 конституций и уставов субъектов Федерации про­тиворечилиили не соответствовали федеральной Конституции по принципиальным вопросамфедерализма, организации и государ­ственнойвласти, местного самоуправления и др.[93] Громадныйже мас­сив актов регионального правотворчества подчас настолько слабо со­ответствовалфедеральному законодательству, что, как замечал председатель ЗаконодательногоСобрания Красноярского края А.В. Усс,«… можно сделать вывод о конкуренции федерального права и региональногозаконодательства, отсутствии на просторах России единого правовогопространства, без которого немыслимо создание правового идемократического государства»[94].
В ряде субъектов Федерации, вцелях создания на своей террито­рии структур с жесткой вертикалью,местные власти противодейство­вали становлению местного самоуправления. В некоторыхрегионах были приняты законы, извращающие саму суть самоуправления и ста­вящие его под контроль региональныхорганов[95].
Нормы 33 конституций и уставовсубъектов Федера­ции, регулирующих местное самоуправление, несоответствовали Кон­ституцииРФ и федеральным законам. Несоответствия и противоре­чия правовогорегулирования в этой сфере в основном проявлялись во включении органов местного самоуправления в общую вертикаль государственной власти путем замены местного самоуправлениямес­тным государственным управлением(Ингушская Республика, Курс­кая область); в нарушении избирательных прав граждан(Свердловс­кая и Курская области); в отступлении от установленногопорядка наделения органов местного самоуправления отдельными государ­ственными полномочиями (Тюменская, Пермская,Свердловская, Са­марская области иХанты-Мансийский автономный округ); в необос­нованных ограничениях приопределении компетенции местного самоуправления (Башкортостан, Карелия,Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ).
Анализ всех 46 договоров,заключенных субъектами Федерации с федеральным Центром, проведенный в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральнойпрокуратуре РФ, пока­зал, чтобольшинство подписанных в период с 1994 по 1998 г. догово­ров содержали положения, которые в той или инойстепени дополня­ли либо изменяли нормы Конституции РФ и федеральныезаконы. Подтверждением этому являются договоры, заключенные с рядом субъектов Федерации, в частности, с республикамиТатарстан, Баш­кортостан,Кабардино-Балкарской Республикой, республиками Тыва, Саха (Якутия) и др., вкоторых в противоречие со ст.71, 72 Конститу­ции РФ закреплялись за этими республиками такие правомочия, вхо­дящие всферу исключительного и совместного ведения Российской Федерации, которые, по существу, превращали этидоговоры в статут­ные нормообразующие правовые акты, действующие не всоответ­ствии, а самостоятельно, наряду с Конституцией РФ. Например, в договоре с Татарстаном, заключенном в 1994 г., некоторыеполномо­чия, предоставляемыереспублике, закреплены в ст.71 Конституции РФ, как исключительные полномочияРоссийской Федерации — это вопросы:территории; производства вооружений и проведения денеж­ной политики;международные отношения; коллизионные вопросы гражданства и др.[96]
Такое положение, как отмечалось вписьме исполняющего обязан­ности Генерального прокурора РФ В.В. Устиноваисполняющему обя­занности Президента Российской Федерации В.В. Путину от21 марта 2000     г. № 1-ГП-26-2000 «О состояниизаконности при издании орга­нами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации нор­мативных правовых актов», распространенному 30 мая 2000 г. среди депутатовГосударственной Думы, объяснялось тем, что «… в результа­те вынесения16.06.98 г. решения «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127Конституции Российской Федерации», разграничивающегокомпетенцию Конституционного Суда и су­довобщей юрисдикции по рассмотрению дел о проверке конституци­онности правовых актов субъектов Федерации,прокуроры до приня­тия специальногофедерального конституционного закона фактически оказались лишенными права насудебное обжалование региональных нормативныхправовых актов. Сегодня прокурор может реализовать предоставленные ему федеральнымзаконодательством полномочия лишьпутем принесения протеста на незаконный правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт.Последние, однако, все чащеотклоняют протесты прокуроров, будучи уверенными, что никаких дальнейших мерпрокурорского реагирования не последует. Сложившуюся ситуацию наглядно иллюстрируют цифры, когда усили­ями прокуроров реально отменяется (изменяется) менее50% актов, из­данных органамигосударственной власти субъектов Федерации в на­рушение закона».
В письме был дан глубокий иподробный анализ состояния закон­ности при издании органами государственнойвласти субъектов Рос­сийской Федерации нормативных актов. Указывалось на то,что при­нимаемыхпрокурорами мер по обеспечению законности правовых актов субъектов РФ на тот период было явно не­достаточно, указывалисьпричины этих недоработок, и в связи с тем, что отсутствовал институт ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации заприня­тие актов, противоречащих Конституции России и федеральному за­конодательству,говорилось о необходимости установления на феде­ральном уровнеответственности, основанной на конституционном положении о том, что соблюдение Конституции страны и федераль­ныхзаконов является обязанностью всех органов государственной власти, органовместного самоуправления, должностных лиц, граж­дан и их объединений. В целях искоренения практики многочислен­ныхотступлений региональных органов государственной власти от основополагающих норм Конституции РФ предлагалось,в частности, ускорить принятиевозвращенного Советом Федерации Федерально­го Собрания РФ на доработку в Государственную Думу Федерального конституционного закона «Ополномочиях судовобщейюрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актовКонституции Российской Федерации, федеральным конститу­ционным законам,федеральным законам, иным нормативным пра­вовым актам».
Но, стремясь быть максимально объективной, приходитсяпри­знать, что возможности прокуратурыреально реагировать на нарушенияКонституции РФ и федеральных законов в субъектах Федерации в отмеченный период реализовывались далеко неполностью. Проку­роры ряда субъектов Федерации фактически самоустранились отосу­ществления надзора иреагирования на акты, противоречащие Кон­ституции РФ и федеральнымзаконам. Об этом свидетельствуют, например,Приказы Генерального прокурора РФ: от 18 июля 1997 г. № 42 «Об усилении прокурорского надзора зазаконностью правовых актов субъектов Российской Федерации» и от 23 июля1998 г. № 47 «О недостатках в организацииработы по надзору за законностью пра­вовыхактов субъектов Российской Федерации». В Приказе Генераль­ного прокурора РФ № 42, изданном по результатампроверок в проку­ратурах республик Башкортостан, Карелия и УдмуртскойРеспублики отмечалось, что прокуроры этих республик, чтобы избежать конфлик­тов, по существу, потакают местничеству,«… уклоняются от опротес­тования положений конституций, законов регионов,противоречащих федеральному законодательству, мирятся с отклонением ихпротестов и в судебные органы не обращаются»[97] идр. В Приказе № 47 отмеча­лисьподобного рода недостатки в деятельности прокуроров респуб­лик Калмыкия,Адыгея, Ингушской Республики, Республики Коми, Республики Тыва, которые фактически самоустранились от осуществ­ления прокурорского надзора за правовыми актамиорганов государ­ственной власти республик[98].
Принятый Государственной Думойпо проекту, внесенному Прези­дентом РФ, Федеральный закон «О внесении изменений идополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законода­тельных(представительных) и исполнительных органов государствен­ной властисубъектов Российской Федерации»» от 29 июля 2003 г.[99]ус­тановилответственность всех органов государственной власти субъектов Федерации занарушение федеральных законов перед Президентом РФ как главой государства игарантом Конституции РФ, прав и свобод че­ловека и гражданина и обязал ихобеспечить соответствие Конститу­ции РФ и федеральным законампринимаемых или уже принятых кон­ституций и законов республик, уставов,законов и иных правовых актов регионов. Он предусматривал ответственность высшихдолжностных лиц в случае издания ими правовых актов, противоречащих Конститу­ции РФ и федеральнымзаконам, а также сроки приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральнымизаконами законодательства субъектов Федерации. Закон имеет важную общественно-государствен­ную значимость иконцептуально меняет направление развития феде­ративных отношений, вводя его внормальное русло развития федера­лизма в России, упорядочивает вертикаль власти.
С принятием этого законакачественно активизировалась работа всех органов государственной властиРоссийской Федерации по приведе­нию в соответствие с Конституцией РФ ифедеральными законами все­го законодательства субъектов Федерации. Генеральныйпрокурор РФ, в частности, принял ряд документов, обозначивших приоритет обеспе­чения исполненияположений Конституции и федеральных законов в сфере государственногостроительства и федерализма в деятельности всех органов прокуратуры и, преждевсего, в деятельности структур Ге­неральной прокуратуры в федеральныхокругах. В целях обеспечения этого приоритета в 2000 г. по поручению Генеральнойпрокуратуры в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генераль­ной прокуратуреРФ было проведено изучение конституций и уставов всех 89 субъектов Федерации,158 соглашений между органами испол­нительной власти Федерации и еесубъектов о взаимной передаче части своих полномочий. По всем изученнымматериалам, которые противо­речили Конституции РФ и федеральным законам, былисоставлены зак­лючения и направлены в Генеральную прокуратуру РФ для решения еювопросаих реализации через управления Генеральной прокуратуры в федеральныхокругах и прокуратуры субъектов Федерации[100].
В 2000 г. Президентом РоссийскойФедерации перед органами го­сударственной власти, органами прокуратуры былапоставлена зада­ча укрепленияфедерализма и обеспечения единого правового про­странства. В этой связи в течение последних лет органами прокуратуры был подвергнут ревизии на предмет соответствияфедеральному зако­нодательству огромный массив региональных нормативныхправовых актов. Результаты этой работы показали, что значительное количество региональных правовых актов, а также актов органовместного само­управления не соответствуют федеральному законодательству[101].
В то же время необходимоотметить, что в 2002-2004 гг. основным результатом, характеризующим состояниезаконности при принятии органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации нормативных правовыхактов, стало снижение количества незакон­ныхактов по отношению к общему числу действующих нормативных правовых актовсубъектов Российской Федерации. Указанный резуль­тат достигнут в значительной степени благодаря взаимодействию ор­ганов прокуратуры с органами юстиции, полномочнымипредстави­телями Президента РФ в федеральных округах, Министерством природныхресурсов РФ, други­ми федеральными органами государственной власти, а такжеконст­руктивной позиции большинства органов государственной власти субъектов РФ. Однако кардинальных изменений в характере нарушений федеральногозаконодательства пока не про­изошло. Наибольшее количество незаконныхрегиональных актов выявлялось в сфереконституционного строя, государственного управ­ления, хозяйственной деятельности.
Приведение в соответствие сКонституцией РФ и федеральными законами конституций, уставов и законодательствасубъектов Феде­рации является одним из главных условий успешности проводимых реформ. Решениеэтого вопроса не может быть достигнуто только про­курорскимиспособами реагирования. Поэтому, представляется, что отделы (управление)Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах во взаимодействии с прокурорамисубъектов Федерации дол­жны решать указанные вопросы в соответствии с обстановкойи в тес­ной взаимосвязи с Полномочными представителями Президента РФ, которые согласноп.6 Положения о Полномочном представителе Пре­зидента России в федеральномокруге, утвержденно­го Президентом РФ 13 мая 2000 г. № 849, могут попоручению Прези­дента РФпровести согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и ее субъектов, находящихся в пределахфедерального округа, или, если противоречащийфедеральному законодательству нормативный пра­вовой акт принят исполнительным органом субъекта Федерации, они вносят Президенту РФ предложения оприостановлении действия это­гоакта. В связи с этим, по мнению С.А. Осипяна, было бы целесооб­разно Полномочномупредставителю Президента РФ, который в со­ответствии с п.1 названного Положения«обеспечивает реализацию конституционныхполномочий главы государства», предоставить «пра­во обращения» в Конституционный Суд РФ о проверке соответствияКонституции РФ нормативных актов субъектов Российской Федера­ции в данномфедеральном округе. Это, как он полагает, расширило бы возможности предметного и оперативного решениявопросов обес­печенияконституционной законности в округе без возбуждения хо­датайства передПрезидентом Российской Федерации[102].
Статья 9 Закона о прокуратуреРФ, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 22 мая 1996 г. № 30«Об организации проку­рорского надзора за исполнением законов, соблюдением прави свобод человека и гражданина» приоритетным направлением прокурорской деятельностиопределяет обеспечение взаимодействия с органами мес­тногосамоуправления, непосредственное участие прокуратуры в пра­вотворческомпроцессе. Прокурорам необходимо принимать активное участие впроцессах разработки, обсуждения и принятия важнейших решений органовместного самоуправления, прежде всего по вопросам принятия программ по борьбе спреступностью, наркоманией, жилищ­ного законодательства, приватизации муниципального имущества.Прокуроры при установлении необходимостисовершенствования дей­ствующихправовых актов вправе вносить в органы местного самоуп­равлениясоответствующие предложения.
Участие прокуроров в работепредставительных органов местного самоуправления способствует реализацииих обязанности по обеспече­нию законности, дает возможность получатьдополнительную инфор­мацию о нарушениях законов и обстоятельствах, имспособствующих, вступать в непосредственные контакты с депутатами поповоду нару­шений законов, определять пути их устранения и предупреждения.
Практика свидетельствует, что вкачестве наиболее характерных нарушений, содержащихся в уставах и актах органовместного само­управления, можно выделить следующие: превышение предоставлен­ныхорганами местного самоуправления полномочий; неправомерное перераспределение полномочий междуорганами и должностными лицами местного самоуправления;нарушениебюджетного законода­тельстваи законодательства о налогах и сборах; нарушение прав граж­дан иорганизаций, предусмотренных действующим законодатель­ством; нарушение административного законодательства[103].
В настоящее время полномочияпрокуроров в связи с участием в правотворческойдеятельности закреплены в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», Приказе Генерального прокурораРФ от 9 августа1996 г. № 41 «Обучастии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства впрокуратуре Российской Федерации», указании Генерального про­курора РФ от 20 декабря 1996 г. №75/22 «Онедостатках в работе повыполнениюприказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учрежденийпрокуратуры в правотвор­ческой деятельности и систематизации законодательства впрокура­туре Российской Федерации»», Приказе Генерального прокурора РФ от 19 апреля 2004 г. № 9 «О систематизациизаконодательства в орга­нах прокуратуры», которым утверждена Инструкция опорядке веде­ния систематизации законодательства в органах прокуратуры.
Кроме указаний в федеральномзаконодательстве, участие проку­роров в правотворческой деятельности всубъектах Российской Феде­рации предусмотрено региональными правовыми актами. Но, как показаланализ, в большинстве субъектов Российской Федера­ции органы прокуратуры обладают ограниченным правом законода­тельнойинициативы: региональные законодатели, по аналогии со ст.104 Конституции РФ, употребляют словосочетание «по предметам ееведения». Толкование и реализация подобных правовых предписа­нийявляются крайне затруднительными.
Что касается правазаконодательной инициативы органов проку­ратуры в законодательных(представительных) органах субъектов Фе­дерации, то эта проблема может бытьреше­на одним из трехспособов. Первый способ предполагает внесение дополнений в Федеральный закон«Об общих принципах организа­ции законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые бы устанавливали единое требование на всейтерритории государства о праве соответствующих органов прокуратуры вноситьзаконопроек­ты в законодательные (представительные) органы субъектов Федера­циив порядке законодательной инициативы. Второй способ, кото­рый сегодняповсеместно используется, предполагает умолчание в Федеральном законе «Об общихпринципах организации законода­тельных(представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации» о такомправе органов прокуратуры и решение данного вопроса в конституциях(уставах) субъектов Федерации. И, наконец,третий способ предполагает фор­мулированиедозволительной нормы права в Федеральном законе «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации», которая позволяла бы субъектам Федерациисамо­стоятельно решить указаннуюпроблему в своих конституциях или ус­тавах [104].
Третий способ разрешенияпоставленнойпроблемы представ­ляется наиболее предпочтительным. В силутого, что органы прокура­туры относятся к системе федеральных органовгосударственной вла­сти, наделение прокуратуры правом законодательнойинициативы в законодательных (представительных) органах субъектов Федерациитолько конституцией или уставом субъекта Федерации выглядит не совсемкорректным. Для этого требуется также наличие дозволитель­ной нормы в Федеральном законе «Обобщих принципах организа­ции законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и внесе­ниядополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».
Безусловно, возможностьреализовать правотворческую функцию в значительной степени зависит от наличия упрокуратуры права за­конодательной инициативы. Однако это право(предусмотренное ра­нее Конституцией СССР и конституциями союзных республик)встре­чается все реже: в настоящее время на территории бывшего СССР оно предусмотренотолько в законодательстве Узбекистана (ст.82 Консти­туции).
Участие прокуратуры в совершенствованиизаконодательства (в правотворческойдеятельности) предусмотрено законами о прокура­туре Казахстана (ст.12),Киргизии (ст.8), Таджикистана (ст.11), Украины (ст.5), Узбекистана (ст.3). В Туркменистане этот вид деятельно­стивозлагается на научно-методический совет при Генеральной проку­ратуре, в обязанности которого входитрассмотрение проектов законов (ст.43Закона о прокуратуре). Не обладая правом законодательной ини­циативы, прокуратура вносит законодательныепредложения другим органам, наделенным таким правом.
В то же время следует отметить,что в государствах — участниках Содружества Независимых Государствощущается необходимость в более активном участии органов прокуратуры вправотворческой дея­тельности. Подтверждением этому является тот факт, что насостояв­шемся 24 ноября 2004 г. в г. Алма-Ате заседании Координационного советагенеральных прокуроров Содружества был рассмотрен и при­нят за основу проектМодельного закона «О прокуратуре», подготов­ленный Генеральной прокуратуройРеспублики Казахстан, в ст.57 ко­торого «Полномочия прокуроров по участию в правотворческой деятельности» определено, что при осуществлениифункций участия в правотворческойдеятельности Генеральный прокурор имеет право законодательной инициативы в законодательном органе (Парламен­те), апрокуроры территорий имеют право законодательной инициа­тивы в законодательном(представительном) органе территории[105].
Опираясь на результаты проведенногоисследования, попытаюсь датьопределение понятия «участие прокуроров в правотворческой деятельности». Полагаю, что это осуществляемая впределах своих полномочийдеятельность прокуроров, направленная на установление соответствия законов, иных нормативных правовыхактов, их проек­тов потребностям правового регулирования общественных отноше­ний и необходимости совершенствования действующихнормативных правовых актовв целях обеспечения верховенства закона,единства и укрепления законности,зашиты прав и свобод человека и граждани­на, а также охраняемых законом интересовобщества и государства, путемвнесения в законодательные органы и органы, обладающие пра­вом законодательном инициативы, соответствующего инижестояще­го уровней, а также ворганы исполнительной власти и местного са­моуправления предложений обизменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иныхнормативных правовых актов.
Участие прокуроров в правотворческой деятельностихарактери­зуется единством мотива; целей, задач, принципов; участников пра­вотворчества;основных организационных форм участия в ней про­куроров. Участвуя в правотворческой деятельности,прокуроры одновремен­но обеспечиваютверховенство законов. Принятие всеми представи­тельными и исполнительными органами,органами местного самоуп­равления нормативных правовых актов в строгомсоответствии с нормами международногоправа, Конституцией РФ и федеральными законами, а именно на этонаправлена право­творческая деятельностьпрокуроров, предупреждает нарушения прав граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, спо­собствует повышению авторитета органов власти,что положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка.Участвуя в правотворчестве, прокуроры одновременно осуществляют правоза­щитнуюдеятельность. Немаловажное значение имеетосвещение прокурорами правотвор­ческойдеятельности в средствах массовой информации. Тем самым население получает оперативные и достоверные сведенияо совершен­ствовании правового регулирования в различных сферах государствен­нойи общественной жизни.
Вместе с тем участие прокуроров вправотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании, котороепредполагает повышениеуровня его нормативного, организационного и матери­ального обеспечения.Практика свидетельствует, что интенсивный правотворческий процесс в РоссийскойФедерации и ее субъектах, необходимостьнормативного обеспечения проводимых в стране де­мократических реформ,устранения имеющихся в праве пробелов и противоречийтребуют от органов прокуратуры более активного ис­пользования прокурорамипредоставленного законом права участво­вать в правотворческой деятельностиорганов государственной влас­ти и местного самоуправления,своевременного и принципиального реагирования на издаваемые ими незаконныеакты, добиваться фак­тического устранения вскрытых нарушений.
Тем не менее, результатыпроведенного исследования свиде­тельствуют о том, что развитие практикиреализации органами и уч­реждениями прокуратуры Российской Федерации функцииучастия в правотворческой деятельности осложняется из-за нерешенности ряда проблем. В их числе нижеследующие.
Отсутствие надлежащего нормативного урегулированияработы органов прокуратуры по участию вправотворческой деятельности зат­рудняетработу центрального аппарата по организации деятельности прокуратур субъектовРоссийской Федерации при участии в право­творчестве.Существующее нормативно-правовое обеспечение данной функции не адекватно той ситуации, когдасочетание надзора и учас­тия вправотворческом процессе особенно важны в связи с постоян­ной необходимостью приведения действующего массиваи вновь при­нимаемых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований всоответствие с федераль­нымзаконодательством, что в целом обусловлено развитием федера­тивных отношений, реформированием системы иструктуры федераль­ных органов исполнительной власти, процессом переходана обновленные стандарты функционированияорганов местного само­управления, их взаимодействия с государственной властью[106].
Функция прокуратуры по участию вправотворческой деятельнос­ти не обеспечена в должной мере также из-занедостаточных штатных возможностей укомплектования органов прокуратурыспециалиста­ми на этом участке деятельности; организации и осуществления взаи­модействияорганов прокуратуры с другими государственными орга­нами и органами местного самоуправленияв данной сфере; слабой разработанностьюпроблем участия прокуроров в правотворчестве на теоретическом и научно-методическомуровне.
Завершая вторую главу работыможно отметить, что наличие у ряда про­куроров субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы на уровне субъектов Федерации не можетв полной мере компенсировать отсутствие права законодательной инициативы у Ге­нерального прокурора Российской Федерации нафедеральном уров­не. Участие в правотворческой, в том числе законотворческой,дея­тельности государства в различных формах было характерно для органов российской прокуратуры в течениепрактически всего перио­да ее существования и благотворно влияло не только напроцесс принятия законов и иных нормативныхправовых актов, но и на процесс ихреализации. В связи с этим в перспективе было бы целесообразно в Конституции Российской Федерации предусмотретьправо законода­тельной инициативы Генерального прокурора РФ, а также аналогич­ныеполномочия Генерального прокурора РФ применительно к зако­нодательныморганам субъектов Российской Федерации.
Поскольку образовавшийся законодательныймассив нуждается в систематизации и кодификации, назрела необходимость впринятии Федеральногозакона о нормативных актах, Федерального закона «О порядке принятия федеральныхконституционных законов и фе­деральныхзаконов», всерьез приступить к работам по изданию Свода законов РоссийскойФедерации.
В связи с тем, что приказГенерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов иучреждений прокуратуры в право­творческой деятельности и систематизации законодательства в про­куратуре Российской Федерации» уже не регулируетвсего многооб­разия форм участияпрокуроров в правотворческой деятельности и то, что Генеральный прокурорРФ 19 апреля 2004 г. издал приказ № 9 «Осистематизации законодательства в органах прокуратуры», пред­ставляетсянеобходимым издать новый организационно-распоряди­тельный документ — приказ Генерального прокурора Российской Фе­дерации,регулирующий участие прокуроров в правотворческой деятельности. В этом приказе,в частности, нацелить прокуроров на осуществлениеправотворчества с учетом новых целей, задач и прин­ципов правотворческойдеятельности, которые выявились в ходе уча­стия в ней прокуроров всех уровней. В целях повышения уровня ана­литической работы при составлении ежегодныхдокладов прокуроров субъектовФедерации Генеральному прокурору РФ нормативно зак­репить структуруосновных разделов доклада, включив в нее раздел по участию прокуратуры субъекта Федерации в правотворческой дея­тельности,в котором отражать результаты работы органов прокурату­ры над проектами законов, иными нормативнымиправовыми актами и высказывать предложения как нормотворческогохарактера, так и по организации этойработы; закрепить в приказе Генерального про­курора РФ перечень показателейоценки деятельности органов про­куратуры всехуровней по осуществлению правотворческой деятель­ности и ввести специальную отчетность, отражающую результаты этой работы; в структурных подразделениях Генеральнойпрокуратуры РФ целесообразно выработатьмеханизм сбора, обобщения и анализа нор­мативных и организационных предложений, содержащихся в информациях прокуроров субъектов Федерации вГенеральную прокуратуру Российской Федерации, с последующей ихреализацией; нацелить прокуроров на использование хорошо зарекомендовавших себяна практике новых форм участия прокуроров вправотворческой деятель­ности.
Необходимо проводитьпоследовательную и целенаправленную ра­боту по подготовке и переподготовкепрокурорских кадров навыкам участия в правотворческой деятельности, для чеговключить в планы занятий в институтах прокуратуры, готовящих студентов,институтах повышения квалификации прокурорских кадров специальные програм­мы; проводитьспециальные исследования по этим вопросам; подго­тавливать научные,научно-методические пособия, посвященные этим проблемам; использовать различныеформы и методы обобщения и рас­пространения имеющегося передового опыта этойработы. 3.2 Основные организационные формы участия прокуроров вправотворческой деятельности
Рассматривая вопрос о формахучастия прокуроров в правотвор­ческой деятельности, следует, прежде всего,определить, что же мы по­нимаем под понятием «форма» той или инойдеятельности. В «Слова­рерусского языка» С.И. Ожегова дается несколько определений понятия «форма», из которых для нас наиболеепредпочтительными представляются следующие: «Форма — внешнее очертание, наруж­ный вид предмета; вид, тип, устройство, структура,внешнее выра­жение чего-нибудь,обусловленное определенным содержанием...»[107]. То есть каждый объект представляет собойопределенным образом структурнооформленное содержание. Нет и не мо­жетбыть бесформенного содержания, также как нет и не может быть формы, лишенной содержания.Форма — этопорядок, расположение составных элементов содержания, внутренняя организация,делаю­щая возможность его существования какчего-то качественно опреде­ленного[108].
Формы участия прокуроров вправотворческой дея­тельности можно подразделить на основные и неосновные(специфи­ческие). Приэтом в число основных признаков (критериев) отнесе­ния форм к той или иной группе входят такие, как использование той илииной формы за определенный период вре­мени (количественный показатель), использованиеформы на феде­ральном, региональном иместном уровнях, т.е. распространенность использования какой-то формы ипр.
Так, специфической формойучастия прокуратуры в правотворческой деятельности является издание совместнос другими государственными органами нормативных правовых актов в случаях и впорядке, предус­мотренных законодательством. Согласование с Генеральнымпрокуро­ром Российской Федерации нормативных правовых актов осуществля­ется и виныхслучаях, предусмотренных федеральным законом[109].
В то же время, отмеченноеразграничение форм не носит постоянно­го характера, так как со временем таили иная неосновная (специфи­ческая) форма участия прокуроров в правотворческойдеятельности может приобрести признаки основной формы. Примером последнего может являтьсяпереход неосновной формы участия прокуроров в пра­вотворческойдеятельности — осуществления прокурорами консульти­рованияучастников правотворческого процесса — в число основных форм.
Под формой участия прокуроровв правотворческой де­ятельности следует понимать внешнее выражениенеоднократно повто­ряющихся действий, содержанием которых являетсяосуществление прокурорами своих полномочий по совершенствованию нормативно-пра­вовой базыРоссийской Федерации (законов и иных нормативных актов) в целях обеспеченияверховенства закона, единства и укрепления закон­ности, защиты прав и свободчеловека и гражданина, охраняемых зако­ном интересов общества и государства.
Подводя итог,следует выделить основные формы участия прокуроров вправотворческой деятельности на совре­менном этапе:
1) представление инициативных проектов;
2) участие вподготовке проектов нормативных правовых актов;
3) подготовкаправовых заключений на проекты нормативных пра­вовых актов;
4) внесение предложений об изменении,дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов;
5) участие вобсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов;консультирование по правовым вопросам депутатов, представи­телей органов,обладающих правом законодательной инициативы и правом принятия нормативныхправовых актов;
6) участие врассмотрении внесенных протестов и представлений представительными (законодательными), исполнительнымиоргана­ми и органами местного самоуправления;
7) участиепрокуроров в оспаривании принятых нормативных пра­вовых актов в суде.
Заключение
Современный этап развития нашегообщества и государства вызы­вает настоятельную потребность в том, чтобы понять иобъективно оце­нить происходящие в Российской Федерации процессы, связанныес деятельностьюпрокуратуры по выполнению ею всего объема функций, установленныхКонституцией Российской Федерации, федеральными законами в целях обеспеченияверховенства закона, единства и укреп­ления законности, защиты прав и свободчеловека и гражданина, а так­же охраняемых законом интересов общества и государства.Решение этой задачи требует не только научного анализа законодательства и прак­тикидеятельности прокуратуры, но и разработки теоретических поло­жений,соответствующих наиболее верному решению отмеченных про­блем.
Поэтому, на мой взгляд, рассмотрение вопросов участияпрокуроров России в правотворческой деятельности является очень важным, так как функция участия прокуратуры вправотворческой де­ятельности — самостоятельнаяфункция прокуратуры, до сих пор не являласьпредметом отдельного монографического исследования. По­этому в представленной работе в соответствии сцелями изада­чамиисследования рассмотрены основные проблемные вопросы, свя­занные с участием прокуроров в правотворческой работе.
В работе дан краткий историческийочерк развития функции учас­тия российской прокуратуры в правотворческой деятельности, рас­смотрен порядок ее осуществления органамипрокуратуры (и органов, выполняющихс прокуратурой аналогичные функции) в ряде иност­ранных государств. Участиепрокуроров в правотворческой деятель­ностиобъективно присуще российской прокуратуре на всех этапах ее деятельности. Объеми содержание полномочий прокуроров по учас­тию в ней изменялись в зависимости от места и роли прокуратуры вгосударственном механизме на соответствующем этапе развития го­сударстваи общества. Современная система участия прокуроров в правотворческой деятельности органов государственной власти, мес­тногосамоуправления сложилась в ходе реформирования российской государственностипосле принятия Конституции Российской Федерации.
Принятие в декабре 1993 г.Конституции Российской Федерации положило начало интенсивному развитию регионального законода­тельства.За эти годы правотворческая деятельность субъектов Рос­сийской Федерации обрела некоторый опыт. Однако потребности ре­гионовв научно-методическом обеспечении правотворчества еще далеко не удовлетворены. Конституционализация регионального за­конодательствакак имманентно присущего Федерации атрибута про­исходит с большими трудностями,обусловленными новизной решае­мых задач и недостаточным уровнемкадрового, технического и информационного обеспечения законотворческойдеятельности.
Для повышения качестварегионального законодательства, норма­тивных правовых актов субъектовРоссийской Федерации, органов ме­стного самоуправления необходима какспециальная подготовка депу­татов, представителей органов государственной власти, местного самоуправления — участников правотворческогопроцесса, так и иных лиц, в том числепрокуроров, принимающих участие в правотворчес­кой деятельности. Кроме того,учитывая тот факт, что Российская Фе­дерацияпри вступлении в Совет Европы взяла на себя ряд обязательств, в том числе по изменению законодательства всоответствии со стандар­тами СоветаЕвропы, эти обязательства должны выполняться.
Проводя правовую реформу, неследует ограничиваться вопросами содержания технологии законодательства.Ведь даже самые лучшие законыстановятся на деле регулятором общественных отношений лишь тогда и в той мере, когда они входят в сознание общества, когда законопослушаниекак принцип усвоено всеми гражданами и конк­ретноезначение действующего законодательства сопровождает и оп­ределяет деятельность профессионалов любойотрасли. Такой уровень правовой культурыне приходит сам по себе, он требует целенаправ­ленных усилий, преждевсего государственных структур. Правовая реформа— это в первую очередь путь к формированию правового го­сударства, в котором определяющую роль играютинституты граждан­ского общества.Следовательно, без опоры на самые широкие обще­ственные силы, партии,профсоюзы, общественные объединения граждан,широкое обсуждение законопроектов невозможно осуществ­лять эффективнуюзаконотворческую деятельность.
В связи с этим, в поле зренияпрокуратуры должен быть включен и надзор за исполнением Федеральногозакона от 4 апреля 2005 г. «Об общественной палате Российской Федерации», которыйвступил в силу с 1 июля 2005 г., и имеет главной целью учет потребностейнаселения и защиту прав и свобод граждан, прежде всего в законотворческой ра­боте. Вновьсозданный общественно-политический институт может и призван явиться важнымпередаточным звеном, элементом механиз­ма, обеспечивающим налаживаниенадежного диалога между граж­данским обществом и органами публичной власти.
Сделанные в ходе написанияработы многочисленные выводы и выс­казанные предложения посовершенствованию участия прокуроров в правотворческой деятельности непретендуют на исчерпывающее раз­решение всех вопросов, касающихся даннойтемы, однако их обсуж­дение и внедрение, как представляется, будетспособствовать также совершенствованию деятельности органов прокуратуры приосуще­ствлении ею иныхфункций, видов и направлений ее деятельности.
Библиографическийсписок
IНормативные акты:
1.                   КонституцияРоссийской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с изм. идоп. от 21.07.2007 № 5-ФКЗ);
2.                   Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Фе­деративнойСоветской Республики // СУ РСФСР. — 1918. — Ст. 582;
3.                   Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Фе­деративнойСоветской Республики // СУ РСФСР. — 1925. — Ст. 218;
4.                   Конституция (Основной закон) Российской Социалистической Феде­ративной Советской Республики//СУРСФСР. — 1937. — Ст. 11;
5.                   О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон // Собраниезаконодательства Российской Федерации. — 1994. — № 13. — Ст. 1447;
6.                   О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федера­ции «О прокуратуреРоссийской Федерации»: Федеральный закон // Со­брание законодательстваРоссийской Федерации. — 1995. — № 47. — Ст. 4472;
7.                   О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре
Российской Федерации»: Федеральный закон // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 1. — Ст. 136;
8.                   Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации: Федеральный закон// Собрание законодатель­ства РоссийскойФедерации. — 1995. — № 35. — Ст. 3506;
9.                   О прокуратуре Российской Федерации: Закон РСФСР // Ведомости Съез­да народныхдепутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1992. — № 8. — Ст. 366;
10.                 Свод законов Российской империи. — Т. X. — СПб., 1857;
11.                 Об учреждении Прокуратуры Союза ССР: Постановление ЦИК и СНК СССР // СЗ СССР. — 1933. — № 40.- Ст. 239;
12.                 Постановление Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 г. «По делу опроверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российс­кой Федерации» всвязи с запросом судебной коллегии по гражданс­ким делам Верховного СудаРоссийской Федерации» // Вестник Кон­ституционного Суда РФ. — 2000. — № 4;
13.                 О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заяв­лению прокуророво признании правовых актов противоречащими зако­ну: Постановление ПленумаВерховного Суда РФ от 27.04.1993 г. // Бюл­летень Верховного Суда РФ. — 1993. — № 7;
14.                 Приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об орга­низации прокурорского надзора заисполнением законов, соблюде­нием прав и свобод человека и гражданина»;
15.                 Приказ Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органови учреждений прокуратуры в правотворческой дея­тельности и систематизациизаконодательства в прокуратуре Российской Федерации»;
16.                 Приказ Генерального прокурора РФ от 18 июля 1997 г. № 42 «Об усилении прокурорского надзора зазаконностью правовых актов субъектов Российской Федерации»;
17.                 Указание Генерального прокурора РФ от 20 декабря 1996 г. № 75/22 «О недостаткахв работе по выполнению приказа Генерального проку­рора РФ от 09.08.96 № 47«Об участии органов и учреждений прокура­туры в правотворческойдеятельности и систематизации законодатель­ства в прокуратуре Российской Федерации»»;
18.                 Указание Генерального прокурора РФ от 8 июня 1999 г. № 26/7 «Об организациипрокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов РоссийскойФедерации в связи с постановлением Консти­туционного Суда Российской Федерацииот 16 мая 1998 г.»;
II Литература (учебные пособия, монографии,статьи):
1.        Абузова, Г.А. Прокурорский надзор за законностью правовых субъектов РоссийскойФедерации: учебное пособие / Г.А. Абузова, А.Х. Казрина, И.А. Соколова. — М., 2003. — 560с.;
2.        Алексеев, А.И. Профессия- прокурор (введение в юри­дическую специальность). А.И. Алексеев, В.Б.Ястребов. — М., 1998. — 224 с.;
3.        Баранов, И.В. Проблемы защиты прокурором государственных ин­тересов приосуществлении надзора за исполнением законодательства на унитарныхпредприятиях: дис… канд. юрид наук / И.В. Баранов. — М., 2003. — 216 с;
4.        Басков, В.И. Курс прокурорского надзора: учебник / В.И. Басков. — М.,1998. — 326 с.;
5.        Беляев, И.Д. История русского законодательства / И.Д. Беляев. — СПб.,1999. – 103 с.;
6.        Беляев, В.П. Прокурор­ский надзор в России: историко-теоретический очерк / В.П. Беляев, Г. А. Борисов, Ю.М. Горячевская, В.И. Теплов.- Белгород, 2001. – 268 с.;
7.        Бессарабов, В.Г. Участие прокуратуры в правотворческой деятельнос­ти какважнейший механизм укрепления законности в стране и испол­нениямеждународных обязательств / В.Г. Бессарабов // Прокурорская и следственная практика. — 2004. — № 3. – С. 1; № 4.– С. 5;
8.        Венгеров, А.Б. Теория государства и права / А.Б. Венгеров. — М., 1998. –245 с.;
9.        Викторов, И.С. Прокуратура: статус на рубеже тысячелетий / И.С.Викторов // За­конность.- 2000. — № 12. – С. 23-25;
10.     Григорьева, Н.В. Прокурорский надзор: учебное пособие / Н.В. Григорьева.- М., 2003. – 551 с.;
11.     Гузнов, А.Г. Современныйзаконода­тельный процесс: основные институты / А.Г. Гузнов, А.Л. Кененов, Т.Э.Рождественская. — Смоленск, 1995. – 467 с.;
12.     Давидович, A.M. Самодержавие в эпоху империализма (классовая сущ­ность иэволюция абсолютизма в России) / А.М. Давидович. — М., 1975. – 106 с.;
13.     Даев, В.Г. Основы теории прокурорского надзора / В.Г. Даев, М.И.Маршунов. — Л., 1990. –290 с.;
14.     Друкаров, И.Л.Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебное пособие / И.Л. Друкаров. — Барнаул,2000. – 315 с.;
15.     Жэнетль, С.З.Проблемы прокурорского надзора за соответстви­ем правовых актов субъектовФедерации Конституции РФ и феде­ральному законодательству:автореф. дис… канд. юрид. наук / С.З. Жэнетль. — М., 2002. – 119 с.;
16.     Исаев, А.И. История государства и права России: учебник / А.И. Исаев. — М., 2001. – 159 с.;
17.     Казанцев, С.М. История царской прокуратуры / С.М. Казанцев. — СПб.,1993. – 160 с.;
18.     Кравец, И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века: учебное пособие / И.А. Кравец. — М., 2000. – 306 с.;
19.     Ломовский, В.Д.Сущность и задачи прокурорского надзора в СССР: автореф. дис… докт. юрид.наук / В.Д. Ломовский. — М., 1989. – 131 с.;
20.     Муравьев, Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельнос­ти / Н.В. Муравьев. — М., 1989. – 256с.;
21.     Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. проф. В.И. Рохлина. — СПб., 2000. –196 с.;
22.     Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. – М., 2003. – 145 с.;
23.     Прокурорский надзор: учебник /  под ред. проф. А.Я. Сухарева. — М., 2003.– 178 с.;
24.     Путин, В.В.Выступление на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России /В.В. Путин // «Президент России»: Официальное интернет-пред­ставительство. — 2005. — 21 января;
25.     Рохлин, В.И. Проблемы развития прокуратуры: взгляд науки / В.И. Рохлин// За­конность. — 2000.- № 1. – С. 4;
26.     Рябцев, В.П. Координация правоохранительной и участие в право­творческойдеятельности прокуратуры в структуре ее правозащитного предназначения / В.П.Рябцев // Прокурорская и следственная практика. — 2004. — № 3-4;
27.     Самойлова, B.Г. Организация прокурорского надзора за соответстви­ем уставовмуниципальных образований действующему законодательству: сб. статей / В.Г. Самойлова. — М., 2003. – 19 с.;
28.     Самощенко, И.С.Некоторые вопросы учения о нормативных актах Со­ветского государства / И.С.Самощенко // Правоведение. — 1969. — № 3. – С. 26-30;
29.     Студенкина, М.С.Некоторые проблемы правотворчества субъектов Рос­сийской Федерации / М.С. Студенкина// Журнал российского права. — 1997. — № 1. – С. 49-51;
30.     Теория государства и права: учебник / В.М. Корельский, В.Д. Перевалов; под ред. В.М.Корельского. — М., 2000. – 258 с.;
31.     Теория государства и права: учебник для вузов/ И.М. Рассолов, В.О. Лучин, Б.С. Эбзеев; подред. И.М. Рассолова. — М., 2001. – 312 с.;
32.     Тихомиров, Ю.А. Правотворчествов области как субъек­та Российской Федерации / Ю.А. Тихомиров, Л.Д. Зражевская// Государство и право. — 1997. — № 1. – С. 32-34;
33.     Усс, А.В. Актуальные проблемы формирования единого пространства в РоссийскойФедерации / А.В. Усс // Законодательные (представительные) орга­ны властисубъектов Российской Федерации. Практика. Мнение. Про­блемы. — 2000. — Вып. 2 (16). – С.23-25;
34.     Федоров, К.Н. Прокурорский надзор за законностью нормативных правовых актов.Методические рекомендации для прокуроров: учеб­но-методическое пособие / К.Н. Федоров. — Иркутск,2004. – 260 с.;
35.     Чиркин, В.Е.Конституционное право в Российской Федерации: учебник / В.Е. Чиркин. — М., 2001.– 192 с.;
36.     Черепанов, В.В.Несостоявшиеся государственные реформы М.М. Спе­ранского / В.В. Черепанов //Закон и право. – 1997. — № 5. – С. 31-32;
37.     Шаламова, А.Н.Законодательная деятельность субъекта Российской Федерации (на примереИркутской области): автореф. дис… канд. юрид. наук / А.Н. Шаламов. — СПб.,2001. – 201 с.;
38.     Шалумов, М.С. Прокуратура в современном Российском государ­стве / М.С. Шалумова. — Кострома,2001. – 264 с.;
39.     Шапиро, Е.А. Методические аспекты регионального правотворче­ства / Е.А.Шапиро //  Материалы межрегиональной научно-практической конферен­ции. — Краснодар, 2000. – 20 июня;
40.     Шувалов, И.И.Цели и средства в правотворческой деятельности / И.И. Шувалов // За­кон. – 2005.- № 9. – С. 2-4;
41.     Ястребов, В.Б.Методология оценки законности нормативных ак­тов, принимаемых органамигосударственной власти субъекта РФ / В.Б. Ястребов // Укрепление законности в экономике, социальной сфере и админист­ративной деятельности средствами прокурорскогонадзора. — М., 2001.
ПРИЛОЖЕНИЕ А
ГЕНЕРАЛЬНАЯПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИКАЗ
22.05.96                                                                                                          № 30
Москва
Оборганизации прокурорского надзора
заисполнением законов, соблюдением прав и свобод
человекаи гражданина
В целях совершенствованияпрокурорского надзора за исполнени­ем законов, соблюдением прав и свободчеловека и гражданина, приве­дения его в соответствие с новыми правовыми и социально-эко­номическими реалиями, руководствуясь ст. 17Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,
ПРИКАЗЫВАЮ:
1. ЗаместителямГенерального прокурора, начальникам управлений и отделов Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации; городови районов, военным прокурорам, прокурорам специализированных прокуратур в полноймере ис­пользовать предоставленные Федеральным законом «О прокуратуре Рос­сийскойФедерации» полномочия для укрепления правовых основ рос­сийскойгосударственности, обеспечения верховенства закона и единства законности.
Основными направленияминадзорной деятельности считать над­зор за законностью правовых актов,соблюдением прав и свобод чело­века и гражданина; надзор в сфере экономики и экологической безо­пасности,предупреждение преступных проявлений.
2. В надзорныхдействиях руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации,прямом ее действии и применении на всей территории России, а также обще­признаннымипринципами и нормами международного права и меж­дународными договорамиРоссийской Федерации.
3. Надзор зазаконностью правовых актов, издаваемых федеральны­ми министерствами иведомствами, представительными (законодатель­ными) и исполнительными органами субъектов РоссийскойФедера­ции, органами местногосамоуправления, военного управления, орга­нами контроля, их должностнымилицами, осуществлять независимо от поступления информации о нарушенияхзаконности.
Использовать для этого систематическое ознакомление спрото­колами заседаний, право участия взаседаниях представительных (за­конодательных), исполнительных органов иорганов местного са­моуправления, периодические проверки и т. п.
4. Обеспечить надзор за соответствием конституцийреспублик, ус­тавов, законов, нормативных актов субъектов Российской Федерации, а также уставовмуниципальных образований Конституции Российской Федерации и федеральным законам.При этом, прежде всего, исходить из установленного распределениякомпетенций между Российской Фе­дерацией, составляющими ее субъектами иорганами местного самоуп­равления.
4.1. В целяхпредотвращения принятия представительными (зако­нодательными) органами субъектов Российской Федерациизаконов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции Российс­койФедерации и федеральному законодательству, в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре наладить необходимоевзаимодействие ор­ганов прокуратуры с представительными органами,обеспечить непосредственное участиепрокуратуры в правотворческом процессе {разработка законопроектов,имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключенийна законопроекты, выступления на заседаниях и др.}.
4.2. При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты руководствоваться тем, что прокурорвправе по своему усмотрению либо принести протест на незаконный правовой акт,либо обратиться по этому поводунепосредственно в суд.
В случае отклонения органом власти субъекта РоссийскойФе­дерации протеста на противоречащийКонституции России правовой акт, принятый по вопросам ведения РоссийскойФедерации или со­вместного ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов, все мате­риалы с необходимым обоснованиемнезамедлительно направлять в Генеральную прокуратуру.
При отклонении иных протестов добиваться отменыпротиворе­чащих Конституции РоссийскойФедерации и законам правовых ак­товпутем обращения в суды общей юрисдикции, военные или арбит­ражные суды.
5. Установитьпостоянный надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, включая непротиво­речащие федеральномузаконодательству законы субъектов Федерации. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих пробле­мах в осуществлении прокурорского надзораинформировать Генераль­ную прокуратуру.
6. Проверкиисполнения законов проводить на основании поступившей в органыпрокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщенийсредств массовой информации и т. п.), а также других ма­териалов о допущенныхправонарушениях, требующих использования про­курорских полномочий, в первуюочередь — для защиты общезначимых или государственных интересов, прав игарантий групп населения, трудо­вых коллективов, репрессированных,малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовойохране.
В качестве повода дляпрокурорских проверок рассматривать мате­риалы уголовных, гражданских,арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорскойи правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточныеданные о нарушенияхзакона.
При рассмотрении сигналов оправонарушениях в сферах, на которые распространяется действиезаконодательства о коммерческой или бан­ковской тайне, руководствоватьсяпорядком, установленным для таких случаев законом.
7. В области экономических отношений сосредоточитьусилия на над­зоре за исполнением законов о собственности, земле, приватизации, пред­принимательскойдеятельности, финансового, налогового, банковско­го, таможенного законодательства.
Особое внимание уделять положениюдел на объектах военно-про­мышленного комплекса и предприятиях, имеющихстратегическое зна­чение.
Максимально использовать потенциал прокурорскойсистемы, имеющиеся права и полномочия в интересах осуществления эконо­мическихреформ, для пресечения и устранения нарушений закон­ности.
8. С учетом экологической обстановки в каждом регионеналадить эффективныйнадзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании еересурсов.
По каждому факту экологическогоправонарушения остро ставить воп­росы об ответственности виновных ивзыскании причиненного матери­ального ущерба.
9. В надзоре за исполнением законов контролирующимиорганами первостепенноезначение придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечениюправонарушений. Требовать в не­обходимых случаях выделения специалистов длявыяснения возник­ших вопросов. Проверятьзаконность и полноту принятых этими орга­нами мер по устранениюнарушений и привлечению виновных к ответственности.
В случае бездействия органов контроля решать вопрос обответ­ственности их руководителей.
10. Конкретными и систематическимидействиями реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора —соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ве­домствами, представительными(законодательными) и исполнительны­ми органами субъектов РоссийскойФедерации, органами местного са­моуправления, органами военногоуправления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, ихдолжностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих инекоммерчес­ких организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительскихкооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов).
10.1. Акцентироватьвнимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации трудовых,имущественных, жилищных, эколо­гических, избирательных и иных политических прав исвобод человека и гражданина.
При проверке на предприятиях и в организацияханализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной вы­платезаработной платы и созданию работникам безопасных усло­вий труда.
10.2. Решительнопресекать факты незаконного применения к граж­данам административногозадержания, штрафов и иных мер админи­стративной ответственности. Активнееиспользовать предоставленное ст. 22 Закона о прокуратуре право освобождатьсвоим постановлением лиц,необоснованно подвергнутых административному задержанию на основании решенийнесудебных органов.
10.3. При осуществлении надзора заисполнением законов орга­нами власти и управления в обязательном порядкеоценивать право­мерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам надействия подчиненных организаций.
10.4. В случаеобнаружения нарушений прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданскогосудопроизводст­ва, когда пострадавший посостоянию здоровья, по возрасту или иным причинам не может личноотстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы, либо когданарушены права и свободы значи­тельногочисла граждан, либо если в силу других обстоятельств нару­шение приобрело особое общественное значение,предъявлять и под­держивать в суде(арбитражном суде) иски в интересах пострадавших.
11. Обеспечитьпрофилактическую направленность прокурорского надзора. Систематически проверять исполнение законов озанятости населения, о борьбе с наркоманией,пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия.
Стремиться к соединению надзорных действий с мерами поук­реплению правопорядка, предпринимаемымисо стороны представи­тельных (законодательных) и исполнительных органов,органов мес­тного самоуправления.Шире использовать в профилактических целях материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.
12. В документах прокурорского реагированияизлагать правовую сущность,а также негативные последствия нарушений закона, при­чины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранениии ответственности виновных лиц. Контролировать фак­тическое устранение нарушений законов, принципиально реагировать нанеисполнение требований прокурора.
При внесении представлений ипротестов в каждом случае решать вопрос о необходимости участия прокурора в их рассмотрении.
13. Прокурорский надзор осуществлять гласно. Гражданам, об­щественным организациям, средствами массовойинформации предо­ставлять возможность получения в предусмотренных законом преде­лахсведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка.Регулярно информировать об этом органы законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, а также население.
14. При обнаружениипробелов и противоречий в действующем зако­нодательстве, руководствуясь ст. 9Закона о прокуратуре, вносить в зако­нодательные органы и органы, обладающиеправом законодательной ини­циативы, предложения об изменении, дополнении,отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. В случаевыявления несо­ответствия постановлений Правительства РоссийскойФедерации Кон­ституции Российской Федерации и федеральным законам, несовершен­ства федерального законодательствапредставлять материалы Генеральному прокурору.
15. Деятельность прокуроров по надзору за исполнениемзаконов, закон­ностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека игражданина оценивать, исходя из правомерности и своевременности вмешательства, пол­ноты использованияпредоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранениинарушений закона, восстановлении нарушен­ных прав, привлечении виновных к.ответственности.
16. Прокурорам субъектов Российской Федерации,приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур обеспечить долж­нуюорганизацию прокурорского надзора подчиненными им органами и контроль заих работой, оказывать им необходимую методическую и практическуюпомощь. Создать эффективную систему изучения дей­ствующего законодательства иповышения профессионального уровня подчиненных работников.
Направлять в Генеральнуюпрокуратуру Российской Федерации ко­пии документов прокурорского реагированияпо наиболее актуальным вопросам, информировать ее о возникающих проблемах,имеющих об­щегосударственное значение и требующих разрешения на федеральном уровне.
17. Управлениям по надзору за исполнением законов изаконностью правовых актов, по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенныхорганах, по делам несовершеннолетних и молодежи, Вто­рому управлению, Главнойвоенной прокуратуре: осуществлять надзор за исполнением законов, соответствиемзаконам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека игражданина федераль­ными министерствами, ведомствами, органами контроля,военного уп­равления, их должностными лицами, соблюдением законов общерос­сийскимиобщественными объединениями по предметам их ведения;
систематически анализироватьсостояние законности, изучать про­курорскую и правоприменительную практику,определять актуальные проблемы,вносить предложения по их разрешению;
оказывать практическую помощьнижестоящим прокурорам в орга­низации прокурорского надзора, осуществлять руководство и конт­роль за ихдеятельностью;
наладить взаимодействие всех звеньев органовпрокуратуры, ис­пользуя при этом предметный принцип организации работы. Уста­новитьтесную координацию надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров специализированных прокуратур;
совместно с Научно-исследовательским институтомпроблем ук­репления законности и правопорядка и Институтом повышения ква­лификациируководящих кадров Генеральной прокуратуры Россий­ской Федерации разрабатыватьнормативно-методические основы прокурорского надзора, распространять положительныйопыт рабо­ты прокуроров.
18. Считатьутратившими силу п. 2-3,7.3,8,10 приказа Генерального прокурораРоссийской Федерации от 28.05.92 № 20. Контроль за ис­полнением приказавозложить на заместителей Генерального проку­рора Российской Федерации.
Приказ направить прокурорамсубъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, прокурорамспециализированных про­куратур.
Генеральный прокурор
Российской Федерации
ПРИЛОЖЕНИЕ Б
ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
УКАЗАНИЕ
     20.12.96                                                                                                                  № 75/22
Москва
О недостатках в работе по выполнению приказа
Генерального прокурора Российской Федерации
от 09.08.96 № 47 «Об участии органов и учреждений
прокуратуры в правотворческой деятельности и
систематизации законодательства в прокуратуре
Российской Федерации»
 
В последнее время законодательные (представительные) иис­полнительные органы государственнойвласти отдельных субъектов РоссийскойФедерации разработали и направили в Государственную Думу законопроекты, предлагающие внесениеизменений и дополне­ний в законы, регламентирующие организацию и деятельностьпро­куратуры и других правоохранительных органов. Часть этих законо­проектовнаправлена на ограничение материального и социального обеспечения прокурорских работников. Так, законопроект, представ­ленный Председателем Правительства Республики Карелия,предус­матривает лишение работниковпрокуратуры льготы по оплате жилых помещений и коммунальных услуг; лишить ихправа бесплатного проезда на транспорте предлагает законопроектПсковского областного Собрания депутатов.
Прокуроры субъектов Российской Федерации не сообщают вГе­неральную прокуратуру о направлении вГосударственную Думу по­добных законопроектов, что ставит под угрозувозможность своев­ременного и эффективного реагирования на такие инициативы.Причинами этого являются неинформированность прокуроров о законодательнойработе законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российс­кой Федерации, оконкретных принимаемых или разрабатываемых ими законопроектах, упущения ворганизации правотворческой дея­тельности ворганах прокуратуры, недостаточное участие в работе по подготовке законопроектов.
Учитывая, что участие вправотворческой деятельности является одним из важных направлений деятельностипрокуратуры, установленных статья­ми 1 и 9 Федерального закона «О прокуратуреРоссийской Федерации»,
ПРЕДЛАГАЮ:
1. Прокурорам субъектов Российской Федерации:
1.1. Принять дополнительные меры поулучшению организации правотворческой деятельности; сообщить в управлениеправового обеспечения о лицах, на которых всоответствии с пунктом 7 приказа Генеральногопрокурора Российской Федерации от 09.08.96 № 47 «Об участии органов иучреждений прокуратуры в правотворческой дея­тельностии систематизации законодательства в прокуратуре Россий­ской Федерации»возложена организация участия прокуратуры в пра­вотворческойдеятельности.
1.2. Обеспечить исчерпывающуюинформированность прокура­туры о планах законотворческой деятельностизаконодательных (представительных) иисполнительных органов государственной вла­сти, разрабатываемых имизаконопроектах, оказывать активное вли­яние на их концепцию, редакцию отдельныхположений. В случаях, когда предотвратить принятие законов, противоречащихфедераль­ному законодательству не удается, незамедлительно информировать обэтом (с приложением проектов) руководство Генеральной проку­ратуры илиуправление правового обеспечения.
Обратить особое внимание на законопроекты,направленные на изменение и дополнениефедеральных законов, регулирующих орга­низациюи деятельность прокуратуры и других правоохранительных органов. Безпромедления направлять тексты этих проектов со свои­ми замечаниями в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
2. Контроль за выполнением настоящего указания возложить на начальника управленияправового обеспечения.
Указание направить всемпрокурорам субъектов Российской Фе­дерации.
Заместитель Генерального прокурора
Российской Федерации
ПРИЛОЖЕНИЕ В
ГЕНЕРАЛЬНАЯ
ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
РАСПОРЯЖЕНИЕ
 
30.07.98                                                                                № 49/7р
Москва
Об организации исполнения Соглашения
Генеральной прокуратуры и Министерства юстиции
Российской Федерации от 25.03.98
 
В целях обеспечения реализации Соглашения от 25.03.98№ 18 «О формах взаимодействия Генеральнойпрокуратуры Российской Фе­дерации и Министерства юстиции Российской Федерации всфере над­зора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также засозданием и де­ятельностью общественных и религиозных объединений»
ПРЕДЛАГАЮ:
1. Управлению по надзору заисполнением законов и законностью правовых актов, управлению правовогообеспечения, НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральнойпрокурату­ре РоссийскойФедерации:
1.1. По поступающимиз Министерства юстиции копиям заключений по правовым актам субъектов Федерации оих соответствии Конститу­ции Российской Федерации и федеральному законодательству,а также материалам о незаконных актах федеральных министерств и ведомств, информации опротивоправных действиях общественных и религиозных объединенийвырабатывать согласованную юридическую оценку, а так­же обеспечивать незамедлительноепринятие мер прокурорского реаги­рования, направленных на пресечение нарушенийзаконности.
Устранение указанныхправонарушений осуществлять преимуще­ственно силами прокуроров субъектов Федерации, приравненных кним военных и иных специализированных прокуроров, установить эффективныйконтроль за конечными результатами этой работы. 2. Управлению по надзору заисполнением законов и законностью
правовых актов:
2.1. В случаяхвыявления фактов злостных нарушений законода­тельства общественными ирелигиозными объединениями направлять соответствующие материалы вМинистерство юстиции для постанов­ки вопросов о приостановлении ипрекращении их деятельности, кон­тролировать результаты рассмотрениятаких материалов.
2.2. Наладить автоматизированный учетсведений (раздельно) о незаконных правовыхактах субъектов Федерации, ведомственных ак­тах, неправомерных действияхобщественных и религиозных объеди­ненийи принятых мерах реагирования на основании информации со­ответствующихподразделений Генеральной прокуратуры.
2.3. Ежегодно не позднее 30 июля и 30января информировать Министерство юстиции о мерах реагирования по заключениямми­нистерства о незаконных правовых актах иматериалам о противоправ­ных действиях общественных и религиозныхобъединений.
2.4. Каждоеполугодие докладывать Генеральному прокурору свод­ную информациюо результатах корректировки актов субъектов Фе­дерации для последующегорассмотрения на коллегиальных совеща­ниях руководителей двух ведомств.
2.5. Осуществлятьсовместные выезды в регионы, где распростране­ны факты принятия незаконныхправовых актов. С участием специалис­тов Министерства юстиции в необходимыхслучаях ходатайствовать пе­ред соответствующими государственными органами обобращении с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о соответствии КонституцииРоссии конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актовсубъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственнойвласти Российской Фе­дерации и совместному ведению органов государственнойвласти Рос­сийской Федерации и органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации.
2.6. Организоватьпроведение ежегодных совместных обобщений материалов о нарушениях законов прииздании и правовых актов фе­деральными органами исполнительной власти, а такжепроверок в ми­нистерствах и ведомствах, злостно нарушающих законодательство.
Обеспечивать подготовку материалов для осуждения насовмес­тных заседаниях коллегий результатов взаимодействия на указанных на­правленияхпрактической деятельности, а также разработку согласован­ных предложений.
3. ПодразделениямГенеральной прокуратуры представлять (по мере накопления) в управление по надзору за исполнениемзаконов и за­конностью правовых актовсоответствующую информацию.
4. НИИ проблемукрепления законности и правопорядка при Ге­неральной прокуратуре РоссийскойФедерации в срок до 01.01.99 раз­работать и внедрить программноеобеспечение автоматизированного учета в соответствии с п. 2.2 настоящегораспоряжения.
Контроль за исполнением распоряжения возложить напервого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации.
Распоряжение довести до сведенияработников Генеральной про­куратуры и НИИ проблем укрепления законности иправопорядка при Генеральнойпрокуратуре Российской Федерации.
Генеральный прокурор
 Российской Федерации
ПРИЛОЖЕНИЕ Г
ДОЛЖНОСТНАЯ ИНСТРУКЦИЯ
 
старшего помощника прокурора субъекта РоссийскойФедерации
по правовому обеспечению
 
Старший помощник прокурора субъекта РоссийскойФедерации по правовому обеспечению:
• осуществляет представительство прокуратуры субъекта Россий­ской Федерациив законодательном (представительном) органе госу­дарственной власти субъектаРоссийской Федерации, высшем органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации;
• осуществляет изучение (организует изучение) поступающих проек­тов правовыхактов субъекта Российской Федерации и подготовку заклю­чений по ним;
• осуществляет надзор за исполнением законов законодательным (представительным)органом государственной власти субъекта Россий­ской Федерации, а также надзорза законностью принимаемых им ре­шений;
• принимает меры к приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральнымизаконами правовых актов, действующих на территории субъекта РоссийскойФедерации;
проверяет обоснованность протестов, подготовленныхотрасле­выми отделами прокуратуры субъекта Российской Федерации и несо­ответствие Конституции Российской Федерациии федеральным за­конам;
• осуществляеткоординацию работы и контролирует деятель­ностьгоррайпрокуроров по приведению актов органов местного са­моуправления в соответствие с КонституциейРоссийской Федерации, федеральным законодательством и законами субъектаРоссийской Фе­дерации;
• обобщает работу прокуратуры субъекта Российской Федерации по осуществлению надзора зазаконностью правовых актов органов государственнойвласти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления;
• ежемесячно по результатам проведенных обобщений готовит информации в Генеральнуюпрокуратуру Российской Федерации, от­дел Генеральной прокуратуры РоссийскойФедерации в федеральном округе;
• осуществляет взаимодействие с аппаратом Полномочного пред­ставителяПрезидента Российской Федерации в федеральном округе, управлением Министерства юстицииРоссийской Федерации по субъекту РоссийскойФедерации по вопросам приведения правовых актов субъекта Российской Федерации всоответствие с Конституци­ей Российской Федерации и федеральнымзаконодательством;
• при изучении проектов правовых актов, подготовке заключе­ний, протестов, заявлений в суд,информации, проведении обобще­нийвзаимодействует с отраслевыми отделами прокуратуры субъекта РоссийскойФедерации;
• оказывает необходимую методическую и практическую помощь горрайпрокурорам по закрепленнойотрасли надзора;
• выполняет другие поручения прокурора субъекта Российской Федерации.