Оглавление
Введение
Глава 1.Становление и перспективы институтаУполномоченного по правам человека в РФ
Глава 2. Уполномоченныйпо правам человека в Российской Федерации: понятие, порядок назначения,правовой статус
2.1КомпетенцияУполномоченного по правам человека в Российской Федерации
2.2 АппаратУполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Глава 3.Уполномоченныйпо правам человека в субъектах Российской Федерации
Заключение
Введение
Институт Уполномоченного по правам человека является для Россииновым. Вместе с тем в мировой практике он занимает важное место в системеорганов, осуществляющих контроль за деятельностью аппарата управления,эффективно защищающих права личности. Его содержание и деятельность открылиновую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами,наделенными властью, и управляемыми. Этот институт справедливо считается важнымфактором укрепления законности и правовой основы в деятельности исполнительнойвласти. В разных странах он называется по-разному: омбудсмен, проведор, медиатор,Уполномоченный и т.д. Обобщающее, почти общепринятое наименование этойдолжности, этого института — омбудсмен. Впервые такая должность была введена вШвеции в 1809 г. и получила название «парламентский омбудсмен».Изменения общественных условий на рубеже XVIII—XIX вв. способствоваливозникновению в Швеции конституционных норм. Для того чтобы уравновеситьширокие полномочия короля с полномочиями парламента, последнему предоставлялосьправо избирать специального парламентского комиссара (омбудсмена) дляосуществления надзора за соблюдением законодательных актов парламента судами идругими органами власти. С самого начала этот орган был наделен функциямиосуществлять конституционный контроль за деятельностью исполнительной власти идругих органов, а также способствовать улучшению защиты прав граждан отпроизвола администрации. В государственно-правовом смысле омбудсмен понимаетсякак достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрануправ отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль вформе обширного надзора за всеми государственными должностными лицами, но безправа изменения принятых ими решений.
Идея создания подобной должности широко распространилась. Второйстраной, учредившей подобный орган, стала Финляндия (1919 г.). Затем этот институт был создан в Дании, Норвегии, Новой Зеландии, во Франции, вВеликобритании и т.д. Идея омбудсмена широко распространилась во многих странахЕвропы, Америки, Азии, Африки (как в унитарных государствах, так и вфедерациях).
По мере распространения и становления института омбудсмена,активно велись международные дебаты по этому поводу. Мировая практикадоказывает, что даже в странах с развитыми системами контроля ощущаетсяпотребность в публично-правовых средствах защиты. Так, например, Франция,имеющая хорошо развитую систему административной юстиции, ввела в 1973 г. должность медиатора
Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникаеттогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольныхзадач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан противадминистративного произвола. Возрастание государственной и административнойдеятельности способствует возникновению противоречивых интересов между властьюи гражданином. Этой тенденции способствует и постоянный рост числа работниковгосударственного аппарата, большое количество правовых норм, перегруженностьадминистративных судов и т.д. В таких условиях гражданин ежедневно подвергаетсявоздействию ряда административных и других бюрократических органов, что оченьчасто приводит к недовольству граждан и недоверию их к государству. Такимобразом, распространение института омбудсмена и включение его вконституционно-политическую систему ряда стран объясняется прежде всегорастущим проникновением государства во все социальные области жизни общества,ростом административного аппарата, который, действуя даже в рамках права, можети безвинно ущемить гражданина.
С точки зрения гражданина, омбудсмен представляет собой, преждевсего должностное лицо, к которому можно обратиться в случаенеудовлетворенности административным решением, процессом его принятия, а такжедействиями работников государственного аппарата.
Ведомство омбудсмена относится к высшим органам государства, неявляясь в то же время ни органом законодательной власти, ни органомисполнительной власти, ни судебным органом. Важнейшая черта статуса омбудсмена— независимость. В большинстве стран мира он избирается парламентом на срокполномочий последнего и отчитывается перед ним.
Свои контрольные функции омбудсмен осуществляет по собственнойинициативе, по требованию и по жалобам граждан. В различных странах сферакомпетенции омбудсмена неодинакова. В некоторых государствах надзорные функцииомбудсмена распространяются, хотя и в ограниченных пределах, на деятельностьсудебных органов, администрации тюрем, муниципальных органов, психиатрическихбольниц. В ряде стран создаются специализированные омбудсмены, например повопросам военного управления, по проблемам равноправия женщин и мужчин и т.д.
Основной метод работы омбудсмена — рассмотрение и проверка жалоб,поступающих от граждан. Практически во всех странах граждане имеют прямойконтакт с омбудсменом. Исключением являются Франция и Великобритания, гдежалобы подаются только через членов парламента. Осуществляя свои обязанности порассмотрению жалоб, омбудсмен обладает достаточно широкими полномочиями: онможет потребовать необходимые акты для проверки, знакомиться с различнымидокументами, проводить проверочные действия, требовать объяснений отдолжностных лиц и граждан. В своей деятельности омбудсмен не связан узко юридическимисоображениями, он наблюдает не только за законностью, но и за целесообразностьюактов и действий администрации.
Как посредник между гражданами и государственными органами,омбудсмен не имеет права изменять решения административных органов. Конкретныеформы реагирования омбудсмена на нарушение прав граждан весьма разнообразны: представления,рекомендации, обращения, жалобы в Конституционный Суд и т.д. Важной формойреагирования, которая присуща всем омбудсменам, является ежегодный докладпарламенту, где анализируются наиболее часто встречающиеся нарушения правграждан, отмечаются недостатки в деятельности администрации, высказываютсярекомендации по совершенствованию законодательства, практики его применения ит.д.
В нашей стране никогда не существовало подобного института.Конституция Российской Федерации 1993 г. ввела должность уполномоченного поправам человека (ст. 103, п. ). Внесение подобной статьи вКонституцию РФ означает признание на высшем государственном уровне приоритетаправ человека и гражданина.
В феврале 1997 г. был принят Федеральный конституционный закон «ОбУполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. №9. Ст. 1011).
Исходя из концепции Закона, Уполномоченный по правам человека(далее — Уполномоченный) призван осуществлять на территории России контроль засоблюдением прав и свобод человека и гражданина. Деятельность Уполномоченногодополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и невлечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту ивосстановление нарушенных прав и свобод.
Одно и то же лицо не может быть назначено на эту должность болеечем два срока подряд. Первым Уполномоченным в нашей стране был С.А. Ковалев. Внастоящее время на этой должности находится Н.И. Лукин.
Глава 1. Становление и перспективы института Уполномоченного поправам человека в РФ
Интерес к человеку, проблеме достоинства личности становится однимиз основных проявлений подлинного демократизма в жизни современного общества.Вступление России в Совет Европы обусловило необходимость приведенияроссийского законодательства в соответствие с международными и европейскимистандартами в области защиты прав и свобод человека.
Осознана и получила закрепление в Конституции РФ идея правовогогосударства, для которого главной ценностью является человек, а основнымгарантом его прав и свобод выступает суд. Правовая система страны закрепилавесь перечень прав, зафиксированных в международных пактах и соглашениях,фактически ставших новацией для отечественного конституционногозаконодательства. Раздел Конституции о правах и свободах российских гражданявляется в известном смысле украшением правовой системы современной России,самым полным юридическим выражением ее демократических устремлений.
Однако с реализацией этих прав на практике не все обстоитблагополучно. К сожалению, не все декларируемые нормы Конституции в настоящеевремя по разным причинам можно реализовать.
Усиление эффективности правозащитных институтов и всей правовойсистемы возможно лишь при условии построения сильного правового и социальногогосударства, обеспечивающего упорядоченность и урегулированность общественныхпроцессов; координацию и согласованность интересов различных общественных группи политических сил; упрочение сложной системы связей и отношений в обществе,социальной направленности реформ; совершенствование системы органов власти всфере осуществления прав и свобод человек 7
Конституция РФ 1993 г. предусматривает новый для нашегогосударства правовой институт — Уполномоченного по правам человека.Необходимость в специальном федеральном конституционном законе, определяющемкомпетенцию, организационные формы и условия деятельности этого органа поосуществлению и охране прав человека и гражданина, назрела давно.
Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 года подписан Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека вРоссийской Федерации», который был принят Государственной Думой РФ 25декабря
1996 года и 12 февраля 1997 года одобрен Советом Федерации. [Статья 43 этого закона гласит, что «в срок не позднее 30 дней со днявступления в силу настоящего Федерального конституционного законаГосударственная Дума принимает постановление о назначении на должностьУполномоченного в порядке, установленном главой II настоящего Федеральногоконституционного закона». Но понадобилось почти 15 месяцев, прежде чем наэту должность был назначен Уполномоченный по правам человека в РФ. Им стал депутатГосударственной Думы, один из ее представителей в Конституционном Суде,известный юрист, профессор, доктор юридических наук, специалист в областиконституционного права О.О. Миронов.
Задачей этого нового института является обеспечение свободыотношений между гражданами и государственными структурами, защита граждан отправонарушений и бюрократических извращений.
Такой правозащитный институт нетрадиционен для России. Послепоявления его в государствах Восточной и Центральной Европы в конце 80-х —начале 90-х гг. стали поступать предложения ученых (Э.М. Аметистов, В. Кикоть,Н.Ю. Хаманева) об учреждении в нашей стране должности Уполномоченного по правамчеловека'. В основном до недавнего времени институт омбудсмена исследовалсяучеными (Ю.С. Шемшучен-ко, Г.А. Мурашин, В.А. Туманов, В.В. Маклаков, В.В.Бойцова и Л.В. Бойцова) в рамках административного и конституционного правазарубежных стран. Исследованиями этой проблемы плодотворно занимались А.С.Автономов, Т.А. Васильева, И.С. Власов, О.В. Воробьев, В. Гладышев, Н.М.Касаткина, Н.С. Колесова, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, И.А. Мелик-Дадаев, М.А.Никифирова, Н.Ю. Трещетенкова. В этот период появляется ряд интересных иглубоких работ по формированию института омбудсмена в России, защите правграждан в различных сферах, анализируется зарубежный опыт. В 1997 г. Институт государства и права выпустил сборник «Защита прав человека» (под ред.члена-корреспондента РАН Е.А. Лукашевой).
Важной вехой стало принятие в ноябре 1991 г. Верховным Советом Декларации прав человека и гражданских свобод, в которой декларироваласьнеобходимость парламентского Уполномоченного по правам человека. Тем самым быласоздана правовая основа для дальнейшей работы по конституционной регламентацииэтого независимого института.
При подготовке конституционных проектов институт Уполномоченногопо правам человека оказался в сфере повышенного внимания политиков изаконодателей. В Конституции Российской Федерации (п. 19 ст. 103) были заложенынормы, согласно которым к ведению Государственной Думы относятся назначение надолжность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека,действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом.Правозащитному институту был придан статус конституционного.
Должность Уполномоченного по правам человека в РоссийскойФедерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав исвобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органамиместного самоуправления и должностными лицами. Предполагается, что егодеятельность поможет решать весьма важные проблемы, активно пресекать фактынарушения прав человека, бороться с бюрократией.
С учетом федеративного устройства нашего государства должностьуполномоченного по правам человека может учреждаться также в субъектеРоссийской Федерации в соответствии с уставом, законом субъекта РФ. И здесь впоследнее время происходят позитивные изменения в этом направлении. В некоторыхсубъектах Российской Федерации действуют уполномоченные по правам человека, а вбольшинстве из них (более чем в сорока) пошли по пути создания комиссий поправам человека. Уполномоченный защищает гражданские права независимо от местапроживания гражданина России, поскольку они не могут быть различными взависимости от субъекта Федерации.
В соответствии со ст. 11 Федерального закона Уполномоченный невправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партииили иного общественного объединения, преследующего политические цели.Политическая нейтральность названного правового института заложена в самой егоидее. О.О. Миронов, назначенный на эту должность, сложил свои депутатскиеполномочия и вышел из рядов своей партии.
Уполномоченный по правам человека не должен выступать за проведениеопределенного политического курса, той или иной политики в конкретной сфере,будь то сфера экономических, социальных, финансовых, культурных или иныхпроблем. Он подчинен только закону. Однако находятся политические силы, которыеуже сейчас готовы либо втягивать Уполномоченного в политику, либодискредитировать этот институт. Показательно, что при обсуждении кандидатур надолжность Уполномоченного такую линию пытались провести некоторые депутатыГосударственной Думы. В ряде газет появились статьи с грубыми выпадами в адресвновь назначенного Уполномоченного по правам человека в РФ. Словом, вместотого, чтобы помогать становлению нового правового института защиты правчеловека, некоторые политические силы пытаются любыми средствами егодискредитировать. Безусловно, Уполномоченный может влиять на разработку иприменение правовых норм, но лишь с той целью, чтобы привести право всоответствие с международными гуманитарными тенденциями, а правоприменительнуюпрактику освободить от дискриминации и волюнтаризма, обеспечив приоритетсоблюдения прав граждан. В компетенцию Уполномоченного входит рассмотрениежалоб граждан РФ и находящихся на территории России иностранных граждан и лицбез гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов,органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих,если ранее они обжаловали эти решения или действия (бездействие) в судебномлибо административном порядке, но не согласны с решениями, принятыми по ихжалобе.
Деятельность Уполномоченного не подменяет деятельность другихправозащитных институтов и тем более не отменяет ее. Нельзя рассматриватьинститут омбудсмена как «альтернативу» суду или прокуратуре.Уполномоченный по правам человека — правовой институт, действующий дополнительнок существующим правозащитным институтам. Разумеется, необходимо избегатьконфликтов в части юрисдикции прокуратуры и Уполномоченного. А между тем отуполномоченных в субъектах РФ приходят письма о том, что прокуратура не желаетвести совместную работу по защите прав граждан. Конечно, не следуетобольщаться, что этот правовой институт станет этаким «суперорганом»,способным разрешить все проблемы, возникающие в связи с реализацией гражданамиих прав и свобод. Решить их сразу невозможно даже в условиях достаточностабильной экономической обстановки, а тем более в нынешних условиях.Исправление ошибок и нарушений требует денег и ресурсов, а финансовыевозможности Федерации в целом и ее субъектов не могут сегодня в полной мереобеспечить полноценное функционирование нового правового института.Уполномоченному по правам человека предстоит большая и кропотливая работа. Ужесейчас аппарат Уполномоченного завален жалобами. Люди надеются, что новыйправовой институт сможет решить их, по большей части социально-экономические,проблемы, восстановить справедливость, защитить законные права. При этом оченьважно, что в законе оговаривается: получив жалобу, Уполномоченный вправепередать ее государственному органу, органу местного самоуправления илидолжностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы посуществу. Попытка же «объять необъятное» может привести кнеоправданной перегрузке рабочего аппарата Уполномоченного, и главное — кнекачественному, необъективному, несвоевременному (запоздалому) рассмотрениюжалобы вообще или отсутствию каких-либо действий по рассмотрению последней. Витоге может возникнуть ситуация, когда ожидания заявителей будут значительнопревосходить возможности этого правового института, что может создать у гражданпревратное представление о работе этого органа.
Надо стремиться избегать и другой крайности: если проверка жалобывходит в компетенцию Уполномоченного — недопустим необоснованный отказ в приемеее к рассмотрению, тем более что отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованиюне подлежит. Законом об Уполномоченном по правам человека установлен предельныйсрок подачи жалобы — не позднее истечения года со дня нарушения прав и свободзаявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Какпоказывает зарубежная практика, такое ограничение вполне оправдано. Этопозволит избежать ситуации, подобной той, которая сложилась, например, вПольше, когда Парламентскому уполномоченному по правам граждан поступализаявления, касавшиеся событий 1920— 1939 гг. и даже 1863 года. Формируя этотновый для нашей правовой системы институт, было бы нелишне обратиться кпрактике других государств, в которых за годы функционирования институтаомбудсмена накоплен солидный опыт, выработаны определенные традиции.
Создание хорошо организованных и четко работающих институтовуполномоченного по правам человека в Российской Федерации и ее субъектах будетспособствовать развитию и укреплению принципов правового государства, вчастности принципа ограничения государственной власти. Ведь совершенноочевидно, что уполномоченный, добросовестно выполняющий свои обязанности, какправило, неудобен любой ветви власти. Во многих странах этот пост обычнозанимают юристы, поскольку он предполагает большую юридическую работу по защитеправ граждан.
Принятие Федерального конституционного закона «ОбУполномоченном по правам человека в Российской Федерации» обеспечиваетгарантию независимости и эффективной работы института омбудсмена, который «независими неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам». Всвоей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией РФ,вышеназванным Федеральным конституционным законом, законодательство РФ, а такжеобщепризнанными принципами и нормами международного права, международнымидоговорами РФ. Главная задача Уполномоченного, согласно Федеральномуконституционному закону, — «способствовать восстановлению нарушенных прав,совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека игражданина и приведению в соответствии с общепризнанными принципами и нормамимеждународного права, развитию международного сотрудничества в области правчеловека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм иметодов их защиты». Более четко эта норма была сформулирована в ст. 6проекта Закона об Уполномоченном О.О. Мироновым (в то время — депутатомГосударственной Думы). В ней говорится, что «общепризнанные международныенормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законамиРоссийской Федерации и непосредственно порождают права и обязанности гражданРоссийской Федерации. Никакой государственный орган или должностное лицо немогут давать Уполномоченному по правам человека указаний, касающихся выполненияим своих обязанностей». Но этот проект Советом Государственной Думы былотклонен, а за основу был взят (и в дальнейшем принят) проект, предложенныйКомитетом по законодательству и судебно-правовой реформе Государственной Думы1-го созыва. Как видим, О.О. Миронов предлагал закрепить за Уполномоченным поправам человека более широкие властные полномочия. Но предпочтение было отданодругой концепции.
Деятельность Уполномоченного направлена на укреплениепарламентаризма. Поскольку министры и правительство, по существу, не несутответственности перед Федеральным Собранием, то создание института омбудсменаслужит дополнительным механизмом контроля за соблюдением законовисполнительными структурами. Но одновременно Уполномоченный по правам человекане располагает императивными правовыми средствами воздействия насоответствующие государственные органы.
Учреждение омбудсменовской службы — это еще один шаг на путидемократизации общественных и государственных отношений в России. Проведениепреобразований в экономической и социальной сферах не может отодвинуть навторой план проблему правообеспечения, значимости омбудсмена. Тем более, чтогосударственный аппарат продолжает поддерживать и укреплять репутациюбюрократии. Российскому омбудсмену предстоит действовать в стране, гражданекоторой не имеют личного опыта демократических традиций, а должностные лица восновном привержены не общеправовым принципам, а административным авторитетам.
Н. Бердяев в своей книге «Философия неравенства»отрицательное отношение к праву, смешение его с моралью связывает с русскимколлективизмом: «Отрицание права, которое шло у русских справа и слева,есть отрицание личности, порабощение ее коллективом. Право охраняет личность отпосягательства на нее злой воли. Право делает свободу человеческой личностинезависимой от добродетелей и пороков других людей, от их личности даже присуществовании зла, при дурной воле людей. Русские смешивают право с моралью иставят судьбу личности в зависимость от нравственного сознания людей, от ихдобродетелей. Такое отрицание права есть знак ослабления личного самосознания,есть недостаток личного достоинства, есть погруженность в безликий коллектив».
Функционирование института омбудсмена, несомненно, будетспособствовать формированию демократического правового государства,самодостаточного гражданского общества с его свободными гражданами, обладающиминеотчуждаемыми правами, развитию правового сознания личности, того, что такволновало философа Н. Бердяева.
Глава 2. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации:понятие, порядок назначения, правовой статус
Гарантией государственной защиты прав и свобод граждан, ихсоблюдения и уважения государственными органами, органами местногосамоуправления и должностными лицами является Уполномоченный по правам человекав Российской Федерации (далее — Уполномоченный), должность которого учреждена всоответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РоссийскойФедерации» (Ф3 РФ. 1997. №9. Ст. 1011). (далее — Закон об Уполномоченномпо правам человека).
Уполномоченный средствами, указанными в Законе, способствуетвосстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РоссийскойФедерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие собщепризнанными принципами и нормами международного права, развитиюмеждународного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению повопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим инеподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. В своейдеятельности он руководствуется Конституцией РФ, Законом об Уполномоченном поправам человека и иными законами РФ, а также общепризнанными принципами инормами международного права, международными договорами Российской Федерации.
На должность Уполномоченного может быть назначено лицо, являющеесягражданином РФ, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свободчеловека и гражданина и опыт их защиты.
Уполномоченный назначается на должность и освобождается от неебольшинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы путемтайного голосования.
Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могутвноситься в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации ФедеральногоСобрания РФ, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями вГосударственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущегоУполномоченного. Каждый кандидат на должность Уполномоченного включается всписок для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатовГосударственной Думы.
Государственная Дума обязана принять постановление о назначении надолжность Уполномоченного не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочийпредыдущего Уполномоченного. При этом одно и то же лицо не может быть назначенона должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.
Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считаяс момента принесения присяги; его полномочия прекращаются с момента принесенияприсяги вновь назначенным Уполномоченным. При этом истечение срока полномочийсамой Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочийУполномоченного. Он может быть досрочно освобожден от должности лишь в случаях,прямо предусмотренных законом:
1) при занятии деятельностью, несовместимой с его особым статусом;
2) при вступлении в законную силу обвинительного приговора суда вотношении Уполномоченного;
3) ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по инымпричинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд)исполнять свои обязанности;
4) при подаче Уполномоченным заявления о добровольном сложенииполномочий.
В случае досрочного освобождения Уполномоченного от должностиновый Уполномоченный должен быть назначен Государственной Думой в течение двухмесяцев со дня досрочного освобождения предыдущего Уполномоченного отдолжности.
На Уполномоченного в соответствии со ст. 11 Закона обУполномоченном по правам человека налагается ряд ограничений: он не вправезаниматься политической деятельностью, быть членом политической партии илииного общественного объединения, преследующего политические цели, не можетявляться депутатом Государственной Думы, депутатом законодательного(представительного) органа субъекта РФ, членом Совета Федерации, находиться нагосударственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемойдеятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческойдеятельности.
Уполномоченный обладает иммунитетом (неприкосновенностью) втечение всего срока его полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной илиадминистративной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан,арестован, подвергнут обыску без согласия Государственной Думы, за исключениемслучаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру,за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом дляобеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченногораспространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебноетранспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также напринадлежащие ему документы.
В случае задержания Уполномоченного на месте преступлениядолжностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этомГосударственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия надальнейшее применение этой процессуальной меры. При неполучении в течение 24часов согласия Государственной Думы на задержание Уполномоченный должен бытьнемедленно освобожден.
2.1 Компетенция Уполномоченного по правам человека в РоссийскойФедерации
К компетенции Уполномоченного относится: рассмотрение жалобграждан РФ и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц безгражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов (заисключением решений палат Федерального Собрания и законодательных(представительных) органов государственной власти субъектов РФ), органовместного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранеезаявитель обжаловал их в судебном или административном порядке, но не согласенс решениями, принятыми по его жалобе.
Жалоба подается Уполномоченному не позднее истечения года со днянарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю сталоизвестно об их нарушении. Она должна содержать фамилию, имя, отчество и адресзаявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушившихили нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а такжесопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной всудебном или административном порядке.
Жалобы, адресованные Уполномоченному лицами, находящимися в местахпринудительного содержания, не подлежат просмотру администрацией местпринудительного содержания и в течение 24 часов направляются Уполномоченному.
Получив жалобу, Уполномоченный вправе:
1) принять жалобу к рассмотрению;
2) разъяснить заявителю средства, которые тот может использовать длязащиты своих прав и свобод;
3) передать жалобу государственному органу, органу местногосамоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относитсяразрешение жалобы по существу;
4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению.
О принятом решении Уполномоченный в десятидневный срок уведомляетзаявителя. В случае начала рассмотрения жалобы Уполномоченный информирует такжегосударственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо,решения или действия (бездействие) которых обжалуются.
Уполномоченный при наличии информации о массовых или грубыхнарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественноезначение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способныхсамостоятельно использовать правовые средства защиты, вправе по собственнойинициативе принять соответствующие меры в пределах своей компетенции,направленные на устранение выявленных нарушений законности.
При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:
— беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органыместного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов,а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организациинезависимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинскиечасти, общественные объединения;
— запрашивать и получать от государственных органов, органовместного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащихсведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;
— получать объяснения должностных лиц и государственных служащих(за исключением судей) по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотренияжалобы;
— проводить самостоятельно или совместно с компетентнымигосударственными органами, должностными лицами и государственными служащимипроверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправленияи должностных лиц;
— поручать компетентным государственным учреждениям проведениеэкспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащимвыяснению в ходе рассмотрения жалобы;
— знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами обадминистративных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили взаконную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, покоторым отказано в возбуждении уголовных дел.
По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правомбезотлагательного приема руководителями и другими должностными лицамирасположенных на территории РФ органов государственной власти, органов местногосамоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо оторганизационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественныхобъединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск ивоинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.
О результатах рассмотрения жалобы Уполномоченный извещаетзаявителя, а в случае установления факта нарушения его прав принимает меры впределах своей компетенции, направленные на устранение нарушений законности.
Уполномоченный обязан направить государственному органу, органуместного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях(бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, своезаключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мервосстановления указанных прав и свобод.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
— обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенныхрешениями или действиями (бездействием) государственного органа, органаместного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своегопредставителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
— обратиться в компетентные государственные органы с ходатайствомо возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовногодела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии)которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
— обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверкевступившего в законную силу решения, приговора суда, определения илипостановления суда либо постановления судьи;
— изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вноситьпротесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядкенадзора;
— обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушениеконституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащимприменению в конкретном деле.
В результате рассмотрения жалоб граждан, а также при получениииным путем информации о грубых и массовых нарушениях прав и свобод гражданУполномоченный имеет право выступить с докладом по этому вопросу на очередномзаседании Государственной Думы. Кроме того, Уполномоченный имеет правообратиться к депутатам Государственной Думы с предложением создать специальнуюпарламентскую комиссию по изучению и расследованию фактов нарушений прав исвобод граждан, провести по этим вопросам парламентские слушания.
По результатам изучения и анализа информации о нарушении прав исвобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:
— направлять государственным органам, органам местногосамоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общегохарактера, относящиеся к обеспечению прав
и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;
— обращаться к субъектам права законодательной инициативы спредложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства изаконодательства субъектов РФ.
По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад освоей деятельности Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу,Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший АрбитражныйСуд РФ и Генеральному прокурору РФ. По отдельным вопросам соблюдения прав исвобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять вГосударственную Думу специальные доклады.
2.2 Аппарат Уполномоченного по правам человека в РоссийскойФедерации
Для обеспечения деятельности Уполномоченного создается рабочийаппарат, который осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое,информационно-справочное и иное обеспечение деятельности Уполномоченного.
Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственныморганом с правами юридического лица, имеющим расчетный и иные счета, печать ибланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба РФ.
Уполномоченный в пределах сметы расходов устанавливает численностьи штатное расписание своего рабочего аппарата, утверждает его структуру,положение о нем и его структурных подразделениях и непосредственно руководит егоработой. Так, в Свердловской области предусмотрена должность руководителяаппарата Уполномоченного, который в случае отсутствия последнего можетвыполнять часть его обязанностей (за исключением вынесения решений по делам онарушении прав человека)(См.: Закон Свердловской области от 14 июня 1996 г. № 22-03 «Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области»// Областная газета. 1996. 21 июня).
Финансирование деятельности Уполномоченного и его рабочегоаппарата осуществляется из средств федерального бюджета, в котором ежегоднопредусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для обеспечения ихдеятельности.
Имущество, необходимое Уполномоченному и его рабочему аппарату дляосуществления их деятельности, находится в их оперативном управлении и являетсягосударственной собственностью.
При Уполномоченном в целях оказания консультативной помощи можетсоздаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями вобласти прав и свобод человека и гражданина.
Глава 3. Уполномоченный по правам человека субъекта РоссийскойФедерации
С учетом федеративного характера устройства Российскогогосударства Законом об Уполномоченном по правам человека предусмотрено, что всоответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ соответствующим закономсубъекта РФ может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека всубъекте РФ.
Руководствуясь данной нормой Закона и конституцией (уставом)субъекта РФ, органы государственной власти многих субъектов РФ приняли нарегиональном уровне соответствующие законы об Уполномоченном по правам человекав субъекте РФ. Ряд субъектов РФ пошли по другому пути —- в них действуюткомиссии по правам человека. Однако в некоторых субъектах РФ до сих пор нет ниуполномоченного, ни комиссии по правам человека. Но и в этих субъектах РФведется активная работа по принятию соответствующих законов об Уполномоченномпо правам человека. Немалую помощь в этом оказывает Уполномоченный по правам человекав Российской Федерации и сотрудники его аппарата, которые активно содействуютпроцессу формирования института региональных уполномоченных по правам человека.
Как показала практика принятия законов субъектов РФ,уполномоченные по правам человека в субъектах РФ назначаются на должностьпредставительными органами либо органами исполнительной власти субъекта РФ, ане Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. В этой связи ууполномоченных по правам человека в субъектах РФ во взаимоотношениях сУполномоченным по правам человека в Российской Федерации нет субординационныхотношений. Последний лишь координирует деятельность уполномоченных по правамчеловека в субъектах РФ, обеспечивая деловое взаимовыгодное сотрудничество.
Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека всубъекте РФ и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта РФ.
Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ защищает правалица, обратившегося с жалобой о нарушении его прав и свобод, независимо от местаего проживания и (или) нахождения. При этом подача жалобы Уполномоченному поправам человека в субъекте РФ не является основанием для отказа в принятии крассмотрению аналогичной жалобы Уполномоченным по правам человека в РоссийскойФедерации.
Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ назначаются надолжность, как правило, сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги(Свердловская область(См.: Закон Свердловской области от 14 июня 1996 г. № 22-03 «Об Уполномоченном по правам человека Свердловской области».),Московская область (См.: Закон Московской области от 12 января 2001 г. № 4/2001-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Московской области».
)) или с момента избрания на должность (Санкт- Петербург (См.:Закон Санкт-Петербурга от 30 декабря 1997 г. № 227-77 «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге».)).
В разных субъектах РФ к лицу, претендующему на занятие должностиУполномоченного по правам человека в субъекте РФ, предъявляются различныетребования. Так, в Московской области на должность Уполномоченного может бытьназначен гражданин РФ, достигший 35-летнего возраста, обладающий опытом защитыправ и свобод человека и гражданина, имеющий высшее юридическое образованиелибо высшее образование и стаж государственной службы на высших или главныхгосударственных должностях государственной службы не менее четырех лет. ВСвердловской области на должность Уполномоченного по правам человека может бытьизбран гражданин РФ, обладающий также избирательным правом, имеющий высокиеморальные качества, пользующийся доверием общественности и обладающийнеобходимыми познаниями в области прав человека и правозащитной деятельности.
Компетенция уполномоченных по правам человека в субъектах РФ вомногом схожа. Как правило, они осуществляют прием граждан, рассматривают ихзаявления и обращения по поводу нарушений прав человека и жалобы на действия(бездействие) или решения государственных органов, органов местногосамоуправления и их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека игражданина, ведут производство по делам о нарушениях прав человека, начатым пожалобам или по собственной инициативе, оказывают гражданам бесплатнуююридическую помощь по вопросам, входящим в их компетенцию, вносят в органыгосударственной власти субъекта РФ предложения о совершенствовании механизмаобеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, принимают участие вразработке законопроектов, затрагивающих права и свободы человека, иосуществляют другие полномочия, предусмотренные соответствующим закономсубъекта РФ.
По результатам производства по делу, связанному с нарушениями правчеловека, Уполномоченный по правам человека в субъекте РФ вправе: принять инаправить органу или должностному лицу, в действиях которого он усматриваетнарушения прав человека, свое решение, содержащее рекомендации относительновозможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав и предотвращениюподобных нарушений в дальнейшем; внести в компетентные органы представление овозбуждении дисциплинарного или административного производства в отношениидолжностного лица, в действиях которого усматриваются нарушения прав человека;обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод человека и гражданина,нарушенных решениями или действиями (бездействием) органов и должностных лиц;предпринять иные действия в пределах своей компетенции, направленные наустранение нарушений законности.
Заключение
В заключение отмечу, что становление института Уполномоченного поправам человека в России происходит в сложных условиях, однако, учитывая цели изадачи, характер деятельности Уполномоченного, можно с уверенностью сказать,что он будет способствовать становлению демократического правового государствав России.
Классические каноны омбудсмена — защита в первую очередь правграждан на хорошее управление, которое не получило закрепления в КонституцииРФ, однако, развиваясь не в соответствии с классическими канонами,Уполномоченный Российской Федерации не рассматривает жалобы на решения палатФедерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных)органов государственной власти субъектов РФ.
Поскольку деятельность Уполномоченного не замещает, а дополняетсуществующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечетпересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту ивосстановление нарушенных прав и свобод. Уполномоченный принимает крассмотрению те жалобы, которые уже рассматривались в судебном илиадминистративном порядке и принятые решения не удовлетворяют заявителя. Приэтом, получив жалобу, по которой не использованы все правовые средства защиты,Уполномоченный вправе разъяснить заявителю те средства, которые тот вправеиспользовать для защиты своих прав и свобод, а также передать жалобугосударственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу,к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу.
В России Уполномоченный не ограничен «парламентским»фильтром, т.е. он рассматривает жалобы, направленные не в парламент, а емулично. Однако ограничительные механизмы компетенционных границ подачи жалобприсутствуют: восприняты механизмы положительного и отрицательного списка.
Положительный список: «Уполномоченный рассматривает жалобы нарешения или действия государственных органов,
органов местного самоуправления, должностных лиц, государственныхслужащих...»
Отрицательный список состоит из нескольких ограничительныхэлементов: организационный ограничитель: "… если ранее заявительобжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либоадминистративном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по егожалобе"; ограничитель круга субъектов, чьи действия обжалуются:«Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат ФедеральногоСобрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку Федеральныйконституционный закон не предусматривает способа подачи жалобы, думается, чтоэто позволяет подать ее любым способом: жалоба может быть подана лично, черезполномочного представителя либо направлена по почте.
Федеральный конституционный закон закрепляет, что в соответствии сКонституцией (Уставом) законом субъекта РФ может учреждаться должностьУполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ иего аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта РФ. При этомФедеральным конституционным законом предусматривается независимостьфедерального Уполномоченного и Уполномоченного субъекта Федерации, так каксогласно закону подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте РФне является основанием для отказа от принятия аналогичной жалобы к рассмотрениюУполномоченным. Очевидно, многонациональный характер страны, ее масштабы,количество национальных и социальных конфликтов создают предпосылки длясоздания системы автономных уполномоченных на местах в субъектах Федерации,местных уполномоченных и представителей федерального Уполномоченного. Как видноиз обзора законодательства субъектов Федерации по этому вопросу, институт Уполномоченногоне чужд России. Однако полное отсутствие гармонизации законодательства обуполномоченных на территории России в ее субъектах может вызвать нежелательныепротиворечия в этой сфере. Так как защита прав и свобод человека и гражданина — предметы совместного ведения федеральных органов и органов государственнойвласти субъектов Федерации, целесообразно было бы определить систему и компетенцию,организационные формы и условия деятельности уполномоченных в субъектахФедерации и обязательно — местных. Введение последних целесообразно, исходя изразделения государственного управления и местного самоуправления, с точкизрения реальности выполнения возложенных на уполномоченных функций. Принципамиих взаимоотношений могли бы быть принципы координации, сотрудничества,взаимодействия, взаимопомощи.
Для эффективности функционирования этого института возможновведение нескольких уполномоченных по различного рода вопросам — специализированных уполномоченных или создание коллегии уполномоченных, чтопозволит им действовать в едином русле и избавит заявителей от принятиясложного решения по определению подчиненности жалобы между специализированнымиуполномоченными. Поскольку Федеральным конституционным законом наУполномоченного возложена обязанность самому утверждать структуру своегорабочего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях инепосредственно руководить его работой, возможно. Уполномоченным будет введенасистема его представителей в субъектах Федерации.
Конституция РФ не наделила Уполномоченного правом законодательнойинициативы. Однако ему следовало бы предоставить возможность оказывать влияниена правотворчество, инициировать реформы в области прав человека. Важнойфункцией Уполномоченного должны стать не только анализ и выявление тенденций,актуальных проблем в тех сферах, где наиболее часто встречаются нарушения правграждан, но и право на основе этих данных вносить в парламент предложения обизменении законов или принятии новых законодательных актов. В связи с этим былобы полезно внести в Конституцию РФ соответствующие поправки, касающиесярасширения круга субъектов права законодательной инициативы путем отнесения ких числу Уполномоченного по правам человека. Это значительно усилило бы егопозиции в Российской Федерации.
Следует отметить, что законодательство западных стран осторожноподходит к вопросу о расширении компетенции омбудсменов, учитывая потребности взащите тех или иных областей общественной жизни. Но в ряде стран сферадеятельности омбудсмена распространяется и на местную администрацию, напримерво Франции, Великобритании.
Уполномоченные субъектов Российской Федерации должны назначатьсясвоими представительными органами либо органами исполнительной власти. АУполномоченный по правам человека РФ, видимо, будет лишь координировать ихдеятельность, обеспечивая деловое взаимовыгодное сотрудничество.
Назначение на должность Уполномоченного по правам человека вРоссийской Федерации Н.И. Лукина вселяет надежду, что новый правовой институтнаряду с другими правозащитными институтами будет достойно защищать права исвободы российских граждан.
Список использованной литературы
1) Конституция РФ М.1993.
2)Федеральный конституционный закон „ОбУполномоченном по правам человека в Российской Федерации“ // Сборникфедеральных конституционных законов и федеральных законов. Вып. 4(40). М.: Изд.Государственной Думы, 1997.
3) Учебник кафедры Правоохраны. М 2000
3) А. Н. Кокотов „Конституционное правоРоссии“ М. 2007.
4) Хаманева Н.Ю. „Защитаправ граждан в сфере исполнительной власти“. М., 1997.
5) „Служба защитыправ человека и гражданина: мировой опыт“. М., 1996.
6) Бойцова В.В., БойцоваЛ.В. „Правовой статус омбудсмена в условиях современного общественногоразвития“. М., 1990.
7) Власов И.С. „Защитагражданских прав личности в Польше“ (институт омбудсмена): Обзор. М.,1990.
8) Маклаков В.В. „Эволюцияконституционных прав и свобод в странах Западной Европы“. М., 1986.
9) В.А. Туманов „Государственнаяслужба основных капиталистических стран“ М., 1977.
10) „Охрана правграждан зарубежных стран: институт омбудсмена (сравнительный аспект)“: Сб.обзоров. М., 1991.
11) Хаманева Н.Ю. „Рольомбудсмена в охране прав граждан в сфере“ М 1998.
12) Н. Бердяев в своей книге „Философиянеравенства“ М.,1994 С.9.
13) Аметистов Э.М. „Защита прав и свобод человекавнесудебными органами // Обеспечение прав и свобод человека в национальномправе“: Сб. обзоров. М., 1989.
14) Н.Ю. Холанёва „Правовой институт уполномоченного поправам человека“ // Гражданин и право 2000 №6
15) Бойцова В.В. „Формирование института омбудсмена вРоссии // Правоведение 1994 №4
16) Кикотъ В. О необходимости введения должности Народного правозащитника// Конституционный вестник 1991, № 8.
17) Шемшученко Ю.С, Мурашин Г.А. Институтомбудсмена в современных буржуазных государствах // Советское государство иправо. 1971, № 1.
18) Бойцова В.В. “Нужен ли уполномоченный по правамчеловека в России // Государство и право 1993 №6
20) Холанёва К.Ю. „Правовой институт уполномоченного поправам человека“ // Гражданин и право 2004 №5
21) Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмена в охране прав граждан в сферегосударственного управления // Советское государство и право. 1990, № 9.
22) Кикотъ В. О необходимости введения должностиНародного правозащитника // Конституционный вестник 1991, № 8.
23) Место и роль омбудсмена всистеме правового контроля // Правоведение. 1992, № 2.
24) Контроль заисполнительной властью в Великобритании: правовой институт омбудсмена // Полис.1993, № 1.
25) Башимов М.С. „Становление перспективы институтауполномоченного по правам человека“ // журнал Российское право 1998 №7