Территориально–политическое устройство и органы публичнойвласти
1.Государственное устройство зарубежных стран
Данный раздел долгое время во всех отечественных учебниках ипособиях по государственному праву назывался «Государственное устройство» или«Формы государственного устройства». Однако термин «государственное устройство»весьма неоднозначный, и он неодинаково понимался и понимается как в речиобыденной, обыкновенной, так и в речи профессиональных юристов. Подгосударственным устройством историки и социологи понимали и понимают нечто,обозначающее государственный строй или систему государственных органов. Термин«государственное устройство» в том смысле, в котором его понимаютгосударствоведы, означает территориально–политическую структуру государства.Очевидно, в силу того, что существует неодинаковое понимание одного и того жетермина, в последние годы для освещения данного круга вопросов употребляютсядругие, возможно более точные, понятия. Например, применяется такоеобозначение, как «территориально–политическая организация государства» или«территориальная организация публичной власти». В любом случае, речь идет ободном и том же. Всеми этими понятиями обозначается структурирование государства,деление его на части, соотношение власти этих частей с центральной властью.
Мы избрали некий средний термин – территориально–политическоеустройство – и полагаем, что это, с одной стороны, часть традиции, с другойстороны – более точное понятие, адекватно отображающее суть того материала,который будет изложен ниже.
Итак, подводя итог, как же можно определить территориально–политическоеустройство государства. Что стоит за этим понятием? Территориальнополитическое устройство – это территориально–политическаяструктура государства, т.е. определенный порядок деления территории на части,их правовой статус и взаимоотношение центральных органов власти с органамивласти составных частей, т.е. государственных или административно–правовых единиц.
Принято считать, что есть две основные формы территориально–политическогоустройства государств – унитарное государство и федеративноегосударство. Кроме того, имеются и иные государственно–правовыеобразования, которые входят в данную часть конституционного права: конфедеративноегосударство и автономия.
Большинство конституций мирарегулируют вопросы территориальной организации государства. В однихконституциях четко называется форма территориально–политического устройства итам закрепляется, что государство является, скажем, федерацией, другиефиксируют, что у них унитарное государство. Некоторые конституции прямо необозначают устройство своего государства, но это становится ясно из содержаниядругих статей или при анализе государственно–правовой практики.
Некоторые конституции относят свою страну к одной формегосударственного устройства, а реально существует другая (Швейцария), а некоторыестраны вообще невозможно отнести к какой–либо форме и их именуют гибриднымиформами. Так или иначе, проблематика подобного рода – это непременная частьконституции и конституционного права. В конституциях могут закрепляться вопросысоотношения власти центральной и региональной, может закрепляться компетенцияразличных частей государства, соотношение их полномочий, порядок рассмотренияспорных проблем и т.д.
Институт территориально–политического устройства включает следующую группу правовыхсубинститутов:
а) нормы, закрепляющие конкретнуюформу территориально–политического устройства, т.е. федерацию, унитарное государстволибо автономные единицы;
б) нормы, закрепляющие вопросы компетенции структурных частейгосударства;
в) нормы, закрепляющие определение государственнойтерритории, государственно–правового пространства;
г) нормы, закрепляющие взаимоотношения центральной власти изависимых территорий, которые прямо не входят в состав государства, но связаныс ним определенными правовыми узами.
Ряд конституций содержит перечень всех субъектов федерации.Некоторые перечисляют автономные единицы, входящие в состав страны, некоторыетолько обозначают виды составных частей государства, которые могут обладатьнеодинаковым статусом, т.е. большим или меньшим объемом компетенции (штат,автономия, административная единица), такое обозначение сопровождается перечнемвопросов, относящихся к компетенции этих государственно–правовых единиц.
Большинство конституций подчеркивают неделимый характергосударства и запрещают какие–либо покушения на целостность государства. Этивопросы также относятся к институту территориально–политического устройства.Необходимо отметить, что не только форма правления зависит от ряда условий,существующих в данной стране, но и форма территориально–политическогоустройства в каждой конкретной стране зависит от исторических, социальных,национальных, географических условий, а также от сложившихся традиций. Зачастуюсуществование какой–то формы деления государства либо существование какой–тоавтономной единицы объяснить с точки зрения теории государственного праваневозможно – это специфика конкретного государства, которая существует какнечто данное, и попытки теоретического обоснования таких явлений не несутсодержательного начала.
Отметим также, что в большинстве государств отсутствуетпрямая связь между территориально–политическим устройством и национально–этническимсоставом населения страны. Унитарные государства могут быть многонациональными,федеративные могут быть и многонациональным, и однонациональным. Такие факторыне связаны напрямую, как когда–то считалось в советской литературе.Унитарноегосударство
Термин «унитарное» происходит от латинского слова «unitas» («единство»), в переводе это значитединое, слитное государство. Унитарное государство – этотакое государство, которое не имеет в своем составе государственно–правовыхобразований, государственных единиц. Территория унитарного государстваделится на административно–территориальные единицы, которые не обладаютполитической самостоятельностью, а их правовой статус определяется центральнойвластью, т.е. актами центральных органов власти и управления.
Среди 180 государств, которые являются членами ООН, лишь 21государство относится к категории федеративных, а подавляющее большинство –унитарные государства. Унитарные государства, очевидно, более распространены вмире не случайно, потому что такая форма связи центральной власти с местнымивластями более удобна и в каком–то смысле гармонична. К числу унитарныхгосударств относятся такие государства, как Франция, Великобритания, Италия,Швеция, Греция, Испания, Голландия. К унитарной форме относится много странЛатинской Америки, почти все африканские страны, страны Азии (Япония, Таиланд идр.). Для унитарного государства характерен ряд основных отличительныхпризнаков. Среди них называют:
1. единая законодательная власть – общий для всей страны парламент;
2. единая исполнительная власть;
3. единая судебная власть (судебная система);
4. единая конституция, которая распространяется на всютерриторию страны;
5. единое законодательство – единая правовая система, обязательнаядля всех граждан на территории этой страны;
6. территория унитарного государства делится на административныеединицы, которые не обладают политической самостоятельностью;
7. отмечается также такой признак унитарного государства, какединое гражданство.
В унитарном государстве контроль центральных органов властиуправления над местными органами является доминирующим. Формы этого контроляможно разделить на несколько разновидностей.
Есть группа государств, в которых местные органы избираютсянаселением, но они обязательно контролируются представителями центра(префектами, комиссарами). Это, можно сказать, модель французская.
Есть более демократическая модель унитарного государства, вкотором все местные органы избираются гражданами, а представителей из центрапрактически нет. Эта система характерна для Великобритании и некоторых другихстран, входящих в Сообщество.
Существует также такая модельунитарного государства, в котором есть обычные админстративно–территориальныеединицы, и есть единицы с особым статусом – автономные единицы. Отношения междуцентральной властью с обычными единицами строится по одной схеме, а с автономнымичастями – по другой. Это итальянская модель. Об автономии речь пойдет вследующих разделах данной главы.
Так или иначе, самым характерным является положение, чтоунитарное государство делится на административные единицы. Эти единицыобразуются по определенным принципам. Например, используется принцип примерноравной численности населения, принцип образования единиц вокруг крупныхэкономических, промышленных и географических центров. Данные единицы служатопределенным целям – удобству управления, удобству взимания налогов и т.д.Другими словами, это деление создается для облегчения осуществлениягосударственной власти.
Следует отметить, что наряду с обычным административным делением,в некоторых странах имеются специальные единицы. Например, территория можетделиться как на стандартные административные части, так и на школьные округа,судебные округа, военные округа, избирательные округа. Границы этих специальныхокругов могут не совпадать и, как правило, не совпадают с границамиадминистративных единиц, а либо включают несколько административных единиц,либо делят эти единицы на несколько частей.
В последние годы в ряде стран отмечается тенденция, чтонекоторые исторически сложившиеся административно–территориальные единицыперекраиваются, укрупняются, некоторые из них ликвидируются. Это связано спроцессами развития городов, сокращения сельского населения, т.е. на процессыгосударственного структурирования оказывают большое влияние современныеэкономические и социальные изменения.
Есть страны, которые не имеютадминистративно–территориального деления, но это, обычно, очень небольшиестраны (Монако, Сан–Марино, остров Науру и т.д.).
Хотя унитарных государств преобладающее большинство, обычно,о них пишется гораздо меньше, чем о федерациях или автономных единицах.Объяснение очень простое: унитарное государство – это более легкое для усвоениягосударство, более легкий материал, поэтому ему посвящается меньше внимания. 2. Зарубежная федерация изарубежная конфедерация
государственный устройство федерация компетенция
Федерация–это государственный союз, в который входят государственные образования,имеющие юридическую самостоятельность, формально ограниченную лишь правамиэтого союза. Термин «федерация» очень древний и происходит от латинскихслов. В разных источников эти слова называются по–разному: в одном случае отлатинского «foedus», что значит договор, в другомисточнике приводится слово «federatio» что значит союз, в третьем – «federare», что означает «укреплять союзом». Так или иначе, слова«союз» и «договор» лежат в основе этого понятия.
Исходя из происхождения этого понятия, федерации можно разделитьна две группы: договорные инедоговорные федерации. Первая группафедераций – договорные федерации – это такие союзныегосударства, которые возникли на основе договора будущих субъектов федерации,как правило, независимых государств. К договорным федерациям принятоотносить США, Швейцарию, Австралию, Малайзию и др.
Второй тип федерации – недоговорная федерация –это такой случай, когда центральная государственная власть предоставляетзначительную самостоятельность административным единицам, и те превращаются всубъекты федерации. Такая перестройка проводится как бы по доброй волеунитарной власти. К таким странам относится Канада, Индия, Пакистан, Нигерия. Впоследнем случае у субъектов федерации компетенция меньшего объема, говоряпростым языком – меньше прав, а больше обязанностей, больше же власти уцентральных органов. Это естественно, поскольку, когда центральная властьпредоставляет права и полномочия, то, естественно, стремится дать поменьше. Аесли какие–то субъекты объединяются, то они стремятся оставить себе побольшеполномочий и прав.
Прежде, чем характеризовать типичные черты и особенностизарубежных федераций, следует отметить, что каких–то классических моделей,соответствующих неким историческим образцам, практически не существует.Поэтому, говоря о типичных чертах, всегда нужно иметь виду, что некоеконкретное государство всегда в чем–то будет не соответствовать теоретической модели.К примеру, федерация, которая образовывалась как договорная, затем можетвключать членов на недоговорной основе, т.е. субъектов, возникающих путемделения ранее вошедших на договорной основе штатов или провинций.
Некоторые черты, казалось бы, всегда являются обязательными,но вдруг какая–то специфическая федеральная особенность в конкретной федерацииможет отсутствовать. Так или иначе, сделаем попытку сформулировать наиболеехарактерные черты федерации, поскольку это поможет понять суть данногоинтересного и важного явления. К группе федеративных государств относятсянастолько влиятельных государств (США, ФРГ), что следует непременно познакомитьсяс особенностями государственного устройства этих государств и им подобных.
Характеризуя наиболее специфические отличительные чертыфедерации, мы бы выделили две группы наиболее характерных существенныхпризнаков. Первая – это признаки фактические, (сложившиеся), вторая – юридическизакрепленные или обычно закрепляющиеся в праве признаки.
К первой группе мы бы отнеслиследующие четыре момента.
1. Большинство зарубежных федерацийобразуются не на основании национальных или этнических признаков. Зарубежныефедерации объединяют государственно–политические образования по географическомупризнаку, признаку соседства или общих экономических, военных, таможенных,торговых интересов. Близость национальная, этническая, как правило, не кладетсяв основу образования субъектов федерации и их общего союза. Если вспомнитькарту США, то там большинство границ отчерчено по линейке, название штатовносят чисто географические названия (Коннектикут, Мичиган, Огайо и т.д.)каких–то национальных элементов у субъектов федерации нет. То же можно сказатьо Канаде, Мексике, Австралии, ФРГ, Австрии и т.д.
2. (Этот признак, как правило, нигде не закрепляется, ноподразумевается.) Отсутствие права на выход из федерации. На юридическом языкеэто называется «отсутствие права на сецессию» (на отделение). В большинствеслучаев образование федерации носит окончательный характер (как брак подогматам католической церкви). Конечно, есть исключения. Так из федерацииМалайзия в 1965 году вышло очень небольшое государство Сингапур. Но, какговорится, нет правил без исключения. Сингапур вошел в Малайзию несколькимигодами раньше и не успел прочно войти и «врасти» в ткань нового государства.Поэтому разлука была легкой. В большинстве случаев попытки выйти пресекаютсядовольно жестко. В XIX веке пытался выйти из США штат Техас,были попытки выхода некоторых кантонов Швейцарии, совсем недавно былапроизведена попытка выхода из федерации канадской провинции Квебек. Последнийслучай особый. Там проводился специальный референдум. Но Квебек не вышел из федерации.И, возможно, никогда не выйдет...
3. Признак неравенства членов федерации друг с другом. Иногдаэто называют асимметрией федерации. Штаты, провинции, земли большие по площади,по количеству населения в федерациях обычно имеют больше прав, чем штаты,меньшие по площади и менее населенные. Хотя это не универсальный признак, но ондостаточно необычен для бывших жителей СССР, которые знали и много лет училиправило о том, что все республики равны и равноправны.
4. Территория федерации, союзного государства состоит изтерриторий субъектов федерации. На наш взгляд, это очень важный признак. Федерациядолжна, как лоскутное одеяло, состоять из частей, образующих ее. Она не должнанапоминать заплатки на пальто. Если на общей ткани отдельные «заплатки», то этоне федерация, а автономные единицы в составе унитарного государства.
Эти четыре признака мы полагаем самыми важными, отличающимифедерацию от унитарного государства или от конфедерации.
Называют также юридические (специальные) признаки федерации,которые можно свести к следующему набору:
1. Федерация, как государство, имеет общую конституцию.Федеральной конституции должны соответствовать конституции субъектов федерациии законодательство этих субъектов.
2. У субъектов федерации имеются свои конституции, которые являютсяпризнаком самостоятельного государства, но по содержанию, по духу, по букве онине могут противоречить конституции федеральной.
3. Федерация имеет законодательную, исполнительную и судебнуювласти, полномочия которых распространяются на территорию союзного государства.Эти органы имеют перечень предоставленных им федеральной конституцией прав,т.е. имеют свою компетенцию. Она не абсолютна, она, как правило, является«абсолютно ограниченной». Но данная компетенция достаточно широка и являетсявесьма важной. Ради исполнения полномочий, которые предоставлены органамзаконодательной, исполнительной и судебной власти, как правило, и происходитобъединение в федерацию.
4. У субъектов федерации имеются собственные законодательные,исполнительные и судебные органы, которые имеют свою специальную компетенцию,свои полномочия. Их компетенция не совпадает с компетенцией центральныхорганов.
5. Существует четкое разграничение компетенции в сферезаконодательства, управления и зачастую в судебной сфере между союзным государствоми субъектами федерации. Это означает, что ряд вопросов решают только союзныеорганы, а ряд вопросов – только субъекты федерации.
6. Верховные суды федерации являются высшей судебной инстанциейдля всех судов страны, включая суды субъектов федерации, и осуществляютконституционный надзор за законодательство субъектов федерации. В тех странах,где имеются специальные органы конституционного надзора, такой надзоросуществляется ими. Федеральные органы конституционного надзора вправе признатьлюбой акт (законодательной, исполнительной и даже, в ряде случаев, судебнойвласти) недействующим (неконституционным) из–за его несоответствия федеральной(союзной) конституции.
7. Существует федеральное гражданство, хотя в некоторыхслучаях формально признается гражданство субъектов федерации. Общефедеральноегражданство подчеркивает сущность федерации как государства, наделенного общейвластью, распространяющейся на всех жителей этой страны. Наличие формальногогражданства субъектов федерации – чистая условность, т.к. «отдельно» оно несуществует.
8. Важным юридическим признаком федерации следует назватьдвухпалатную структуру федерального парламента. По нашему мнению, вообщедвухпалатная структура (или бикамеральное строение парламента) обоснованна,прежде всего, в случаях федеративного устройства государства. Территориальноепредставительство может искажать волю граждан, т.к. они могут проживатьнеравномерно на территории страны. Обязательное же представительство отсубъектов федерации дает возможность представителям штатов, земель, провинцийнедвусмысленно выражать свою волю, соглашаться или не соглашаться сзаконодательными актами, принятыми нижней палатой.
Ряд федераций строится на принципе равного представительствавсех субъектов федерации в верхней палате (Швейцария, США, Мексика, Венесуэла,Австралия, Бразилия и др.), а в ряде федераций отсутствует равноепредставительство членов (субъектов) федерации в верхней палате. В таком случаеговорят, что это асимметричная федерация или асимметричное представительство. Кчислу таких стран относятся Канада, Австрия, ФРГ, Малайзия, Индия, Нигерия,Объединенные Арабские Эмираты. В каждом из этих случаев есть своя «идеология»,которая объясняет это неравенство. Некоторые субъекты федерации с этим не совсемсогласны (как, например, в Индии), некоторые воспринимают это вполне естественно(например, земли в ФРГ). Кстати говоря, разное восприятие этого неравенства,может быть, зависит от пропорций ассиметрии. Например, в Индии разницадостаточно велика: от небольшого штата Джамму и Кашмир в Совет штатов в Индииизбирается 4 представителя, а от большого штата Уттар–Прадеш – 34. В ФРГ этаразница менее значительна. Там от земли, которая меньше по численности, вБундесрат (в Верхнюю палату) направляется 3 представителя, а, если земляпобольше – 4, а самые большие субъекты федерации, как, например, Бавария,направляет 5 человек.
Одним из самых важных вопросов, которые имеют значение для существованияфедерации, является вопрос о распределении компетенции между федерацией (центральнойвластью) и ее субъектами. Совокупность зафиксированных полномочий разделяетсяна некоторые виды, и мы их называли. Если говорить более подробно, отметим,что:
а) есть исключительная компетенция федерации (союза);
б) есть исключительная компетенция субъекта федерации (земли,штата, провинции);
в) есть совместная или конкурирующая компетенция союза и егочленов. В некоторых источниках еще называется остаточная компетенция – о ней мыпоговорим чуть позже.
Исключительная компетенция федерации или союза, как правило, закрепляетсяв федеральной конституции. К этой компетенции (к ведению союза) обычноотносятся:
· Вопросы обороныстраны, т.е. существует федеральная армия, федеральная военная стратегия,руководство вооруженными силами;
· Это такжеиностранные дела – внешние сношения. Помимо наличия общефедеральногоМинистерства обороны всегда имеется федеральное Министерство иностранных дел;
· Это вопросыденежного обращения – т.е. общая валюта, печатание денежных знаков или, какраньше говорили, чеканка монеты;
· Это сборважнейших налогов, т.е. накопление средств на общеферадальные дела. Кроменалогов – это наличие общефедеральных таможенных и иных пошлин и тарифов;
· Это организацияфедеральных государственных органов, которые мы называем ветвями власти;
· Это рассмотрениеи разрешение споров между органами федерации и субъектам, т.е. верховная властьрассматривает и разрешает эти споры;
· Федеральнаявласть также рассматривает споры между членами федерации.
Кроме этого обычного, так сказать, стандартного набора,иногда называют менее обычные вопросы – объявление войны, заключение мира.Однако эти вопросы иногда включают в раздел международных проблем.
К компетенции субъектов федерации обычно относят:
· вопросыорганизации местных органов самоуправления и самоуправления;
· охрануобщественного порядка;
· устройство дороги обслуживание их;
· охрану и защитуокружающей среды;
· принятие местногозаконодательства (гражданского и уголовного);
· вопросы культуры,образования, медицины. Как правило, эта сфера в большинстве случаев относится ккомпетенции субъектов федерации.
В ряде случаев к компетенции субъектов федерации относяттакже организацию и проведение выборов, в том числе и федеральных, вопросывнутренней торговли и некоторые другие.
Хотя в большинстве федераций наблюдается право союзныхвластей вмешиваться во внутренние дела членов федерации (вводить тамчрезвычайное положение, контролировать законодательство), но некоторыесовременные федеральные конституции содержат предписания, ограничивающие властьсоюза и прямо запрещающие какие–то серьезные вмешательства в те сферы, которыене относятся к исключительной компетенции союза. Например, может запрещатьсявведение новых налогов, если их перечень закреплен, запрещается предоставлятьпривилегии какому–то субъекту федерации в ущерб другим, запрещается изменятьграницы субъектов федерации без их согласия. Существует и ряд других, прямыхограничений союзной власти.
Субъектам федерации в ряде случаев также запрещается предприниматькакие–то действия, которые относятся к исключительной компетенции союза, причемтакие ограничения прямо перечисляются. Например, запрещается печататьсобственную валюту, содержать войска, заключать международные договоры, вводитькакие–то ограничения или льготы для граждан своего штата (провинции), которыеотличались бы от привилегий, прав или ограничений жителей других провинций илиштатов. Запрещается нарушать федеральную конституцию и т.д.
Понятие совместной компетенции подразумевает наличие вопросов,которые могут решаться как союзной властью, так и субъектами федерации, т.е.есть такие вопросы, которые могут решаться и наверху – союзом, и в более нижнейчасти государственной иерархии – у субъекта федерации. Существует такоеправило, что, если по вопросам совместной компетенции субъектом федерациипринят акт, противоречащий федеральному закону, то он будет считатьсянедействительным, или может признаваться недействительным, поскольку приоритетвсегда сохраняется за союзным (федеральным) законодательством.
Понятие конкурирующей компетенции является разновидностью понятиясовместной компетенции. Под таким названием она закреплена в законодательствеФРГ, Австрии и Швейцарии. Конкурирующей компетенцией, согласно ст. 30Конституции ФРГ, является такой порядок, при котором вопросы решаются субъектомфедерации, если союзные органы не принимают их к своему рассмотрению. Дословноэто звучит следующим образом: «Осуществление государственных полномочий ивыполнение государственных задач принадлежат землям, поскольку настоящий Основнойзакон не устанавливает или не допускает иного порядка», т.е. земли могутвыполнять определенные функции, если закон Германии не устанавливает или недопускает иного порядка. А в следующей статье немецкой конституции, (ст.31)сказано, что федеральное право имеет перевес над правом земель. Поэтомупреимущество федерального права всегда вступает в силу, если федеральноеправительство заинтересовано в этом.
В настоящее время насчитывается 20 зарубежных федераций. Отметим,что есть безусловные федерации, а есть такие, которые можно относить к числуфедераций с некоторой оговоркой. Недавно в научную литературу введеноопределение «гибридных форм» федерации, т.е., это такое государственноеустройство, которое занимает промежуточное положение между автономией и федерацией.Федеративную форму имеет пять государств Европы (Австрия, Бельгия, ФРГ,Швейцария, Югославия). Есть четыре азиатские федерации – Индия, Малайзия,Пакистан и, с некоторыми оговорками, Объединенные Арабские Эмираты. Четыреафриканские федерации – Коморские острова, Нигерия, Танзания и, тоже соговорками, Эфиопия. Шесть федеративных государств в Америке – Аргентина, Бразилия,Венесуэла, Канада, Мексика и США. Федеративным государством является Австралия,которая относится к части света, именуемой Австралия и Океания. Если посчитатьназванные государства, получается 20. Однако, что стоит за понятием «снекоторыми оговорками»? Во–первых, Объединенные Арабские Эмираты больше похожина конфедерацию, а Эфиопия – государство, которое находится как бы «в стадииброжения» и федерация там еще не сформирована. Согласно Эфиопской конституции1994 года, в Эфиопии создается 9 штатов, а перечисленные в конституции народымогут создать свой штат по предусмотренным в конституции правилам.
Не так давно в научной литературе появился термин «гибридныеформы государственного устройства» – формы, которые занимаютпромежуточное положение между автономией и федерацией. Такие гибридныеформы, т.е. государства, которые относят к таковым, могут в некоторых случаяхименоваться федерациями, в некоторых – унитарными государствами, включающимиавтономные единицы. В любом случае, это не классические федерации и неклассические унитарные государства. Вопрос об этих гибридных формах достаточноспорный, потому что, применяя разные критерии, можно отнести одно и то жегосударство либо к чистой федеративной форме, либо к гибридной. Но нампредставляется, что такие государства, как Папуа–Новая Гвинея, Шри–Ланка,являются гибридными государствами. Это государства, которые формально являются унитарными,но их административные единицы имеют настолько большую политическую автономию,что практически статус этих административных единиц приближен к статусусубъекта федерации.
Вообще, вопрос о названиях государств достаточно интересен.Там, где государство официально называется федерацией, оно всегда и являетсяфедерацией: ФРГ – классическая федерация, Федеративная Республика Нигерия ит.д. В некоторых случаях государства не называются федерацией, хотя,безусловно, федерацией являются: Индия, Канада. В названиях этих странфедеративное устройство никак не отражается.
Конституции некоторых государств не содержат упоминанияфедерации. Например, в конституции Объединенной Республики Танзании, хотя уже вэтом названии государства подчеркивается некий союз, в конституции даже несодержится намека на то, что это федерация. И в некоторых наших источниках онасчитается унитарным государством с автономией одной из частей, что, на нашвзгляд, неверно. Ради автономной единицы название страны не изменяется, а при объединенииТанганьики и Занзибара была образована Танзания.
В некоторых случаях, по традиции, употребляется устаревшее наименование,которое не соответствует действительности. Например, Швейцария называется Швейцарскойконфедерацией (или Швейцарским Союзом), но конфедерацией Швейцария давно уже неявляется. Это типичная федерация. В данном случае историческое название несоответствует современному содержанию.
Число субъектов в зарубежной федерации бывает весьмаразличным – от 2 до 50. Например, в Югославии 2 субъекта федерации, это двереспублики – Сербия и Черногория. Федеративная Исламская Республика КоморскиеОстрова состоит из трех островов. Кстати, почему–то в разных источниках указываетсяразное количество этих островов: в некоторых – 2, в некоторых – 4. Справочникиобычно называют три острова – Гранд Камор, Онжуан, Мвали. Есть и четвертыйостров – Майоре (или Майота), но он имеет статус заморской территории Франции.
Бельгия имеет три субъекта федерации (регионы): Фландрия,Валлония и столица Брюссель. В Австралии 6 штатов, в Австрии – 9 земель, в ФРГ– 16 земель. В Швейцарии 23 кантона. В Аргентине (22), в Канаде (10) иПакистане (4) субъекты федерации называются провинцией. Самым распространеннымназванием субъекта федерации, очевидно, является штат. Самое большое числоштатов в США (50), в Бразилии 46 штатов, в Венесуэле – 20, в Мексике – 31, вИндии – 25, в Нигерии – 21.
Субъекты федерации Объединенных Арабских Эмиратов называютсяэмираты (7). В федеративное государство Малайзия входит 9 штатов–султанатов и 4штата–губернаторства. Таким образом, мы видим, что названия субъектов частейразличных федераций весьма разнообразны.
Кроме равноправных, или равно–правосубъектных, элементовфедерации в ряде случаев в союзное государство входят и территории со статусомменее значительным, чем субъекты федерации. Это могут быть союзные территории,автономные единицы и другие территориальные образования, обладающие менеезначительной компетенцией, чем субъекты федерации.
В некоторых случаях субъекты федерации делятся на части. Так3 кантона Швейцарии (Аппенцель, Базель и Унтервальден) состоят из двухполукантонов: обычные кантоны делегируют по 2 представителя в Совет Кантонов, аэти укрупненные кантоны, которые делятся пополам, делегируют по одномупредставителю от полукантона. Каждая из этих частей субъектов федерации имеетсвою систему органов власти.
Не все территории, входящие в состав федеративногогосударства, являются субъектами федерации. Мы уже говорили о том, что есть союзныетерритории, автономные единицы. Это как бы составные части второго ранга. Внекоторых странах создаются особые специальные единицы – федеральные округа.Идея федерального округа состоит в том, что это территория, включающая(образующая) столицу государства. Смысл создания федерального округа в том, чтостолица не должна подчиняться властям какого–то штата или провинции, а иметьопределенную независимость и подчиняться либо своим избранным органам, либонепосредственно федеральному правительству. Такие федеральные округа есть вСША, Бразилии, Мексике, Индии. В некоторых случаях от федеральных округовизбираются представители в федеральный парламент. Но поскольку такие столичныефедеральные округа не являются субъектами федерации, а лишь имеют особыйстатус, представители этих округов не имеют права решающего голоса, апредставлены, как правило, совещательным голосом, т.е. могут участвовать взаседаниях, но не голосуют.
Следует отметить, что статус субъектов федерации очень близокк статусу суверенного государства. В конституционной теории господствует точказрения, что субъекты федерации суверенитетом не обладают, хотя в некоторыхконституциях термин «суверенитет» встречается применительно к правовомуположению штатов или кантонов, т.е. субъектов федерации. Но этот термин поотношению к субъектам федерации применяется в несколько ограничительном смысле.Например, в Мексике речь идет о суверенитете в области внутренних дел, а вШвейцарской конституции говорится, что суверенитет кантонов ограничиваетсяфедеральной конституцией. Там сказано, что кантоны суверенны, поскольку ихсуверенитет не ограничен федеральной конституцией, т.е. если это и суверенитет,то суверенитет ограниченный.
Нужно сказать, что атрибуты государства,государственно–правовые признаки у субъектов федерации весьма существенны.Субъекты федерации, кроме ранее названных признаков (система органов власти,конституция, свое законодательство, свое гражданство, особая судебная система ит.д.), имеют еще свою государственную символику: герб, флаг, гимн. Этасимволика подчеркивает их самостоятельность.
Признаками суверенитета в ряде государств является правоучаствовать в международных отношениях, в некоторых случаях иметь свои представительствав других государствах. Например, ряд штатов США имеют свои представительства вЯпонии. Швейцарская конституция предусматривает, что за кантонами, в видеисключения, сохраняется право заключать с иностранными государствами договорыпо вопросам народного хозяйства и по некоторым другим вопросам с тем условием,что эти договоры не будут противоречить правам и свободам конфедерации.
Обычно при разделении полномочий одни права закрепляются засоюзной властью, другие – за субъектами федерации, третьи права закрепляются ввиде конкурирующей компетенции, но может случиться, что какие–то права нигде незакреплены, но реально могут возникнуть. Некий круг вопросов может остаться внеправового регулирования. Такие вопросы, не урегулированные законодательством,называются «остаточной компетенцией», и в разных странах они решаютсяпо–разному. Если есть неурегулированные вопросы, например, в Индии, то ониавтоматически считаются вопросами союзной власти, в некоторых странах этоавтоматически считается вопросом субъектов федерации (Бразилия). Бразилия –более демократична в данной сфере, чем Индия.
Если, с точки зрения союзной власти, субъект федерации явнонарушает конституцию, либо вступает в конфликт с другими субъектами федерации,либо пытается осуществить отсутствующее право на сецессию (право на выход), тов ряде стран предусмотрено право «федеральной интервенции», т.е. правовмешательства (как правило, вооруженного или полицейского), целью которогоявляется восстановление нарушенного порядка. Институт федеральной интервенции внекоторых случаях предусмотрен конституциями, в некоторых случаях это простосложившийся порядок. Такие меры, такое вмешательство, применялось в ряде стран.Например, в США президенты использовали национальную гвардию для борьбы смассовыми беспорядками в отдельных штатах. Часто применяется институтфедеральной интервенции в странах Латинской Америки. Например, в Аргентине ониспользовался более двухсот раз. Такие же мероприятия проводились в Бразилии идругих странах. Бразильская конституция 1988 года содержит главу, посвященнуюэтому институту. Глава называется «Вмешательства». Там перечисляются основаниядля федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Основания длявмешательства – это сохранение национальной целостности, воспрепятствованиенациональному вторжению, угроза публичному порядку, обеспечение свободногоосуществления властей штата (законодательной, исполнительной и судебной),необходимость реорганизации финансов и т.д. С точки зрения федеральной власти,это восстановление нарушенного правопорядка. С точки зрения, так называемых,сепаратистов, это будет нарушением права народа на самоопределение.
Формой вмешательства (разновидностью интервенции) бываетприостановление деятельности органов управления субъектов федерации, замена егопредставительством центральной власти. Безусловно, интервенция – этоэкстраординарный способ воздействия. В основном, воздействие центральной властина субъекты федерации ведется путем контроля федерации за деятельностью своихсубъектов. Контроль может быть при помощи финансового воздействия, путемобращения в федеральный суд, путем использования законодательных актов и т.д.Конечно, в большинстве случаев споры и острые вопросы решаются безэкстраординарных способов влияния центральной власти на субъекты федерации.
Конфедерация – это постоянный союз государств, объединенныхкакой–то общей целью или задачей: это может быть военный союз, экономическийсоюз, таможенный союз. Задач, которые ставит перед собой конфедерация,может быть несколько – и военный, и экономический, или, скажем, экономическо–таможенныйсоюз.
Конфедерация имеет высшие органы для осуществления координациисовместных действий и для решения поставленных задач. Высшие органыконфедерации чаще всего могут общаться только с правительствамигосударств–членов союза и не иметь права непосредственно обращаться к гражданамтех стран, которые входят в конфедерацию, т.е. речь, как правило, идет толькооб опосредованном воздействии на людей.
Конфедерация, по сравнению с федерацией, – это менее тесный союз.Происхождение слова очевидно – то же, что и федерация (договор, союз),приставка кон–, обычно, означает «с» (например, музыкальный термин «сon amore» – «играть с любовью»). В данном случае,конфедерация, – это «государство с договором». Обычно конфедерации создавалисьв силу какой–то необходимости, исторически носили и носят временный характер.Они либо превращались в более тесную связь – федерацию, либо вообще такие союзыраспадались и государства превращались в отдельные унитарные государства.
Исторически число конфедераций было невелико. Среди наиболееизвестных указываются: конфедерация Нидерландов, которая существоваладостаточно долго – 1579–1795; конфедеративное устройство США с моментаобъявления независимости до принятия федеральной конституции (1776–1787).Швейцария имела конфедеративное устройство с 1291 по 1798 гг. Затем конфедерациябыла восстановлена в 1815 году, но в настоящее время при анализе конституцииШвейцарии 1874 года видно, что Швейцария является классической федерацией,правда, может быть, с некоторыми особенностями, но не конфедерацией. Осталосьтолько старинное наименование. Конфедерацией был Германский союз, который существовалс 1815 по 1866 год. В современной истории классической конфедерацией былгосударственный союз, образованный двумя африканскими государствами – Сенегаломи Гамбией. Он был образован в феврале 1982 года и распался в 1989 году. Общеегосударство называлось Сенегамбия, оно было достаточно непрочное, и названиеэто даже не появилось на картах мира.
Попытки образовать конфедеративный союз были предприняты в60–е годы Египтом и Сирией. Такое государство, как Объединенная АрабскаяРеспублика, была создана, но также просуществовала недолго, т.к. Сирия вскореобъявила о выходе из этого союза, а Египет, сохранив название, ОбъединеннаяАрабская Республика, с этим названием просуществовал еще несколько лет, а затемвернул себе прежнее название – Арабская Республика Египет и «забыл» онесложившемся союзе.
В наших примерах речь идет о классических конфедерациях, но,если мы обратимся к самой сверхновейшей истории, то можно увидеть классическиепризнаки конфедерации у ряда современных межгосударственных союзов. Очень похожна конфедерацию военный союз НАТО (Северо–Атлантический оборонительный союз). Внего входят ряд стран западной Европы, Канада и США. Очень похоже наконфедерацию объединение государств – Европейский Союз (ЕС), который объединяетбольшинство развитых стран Европы.
Явные признаки конфедерации просматриваются в такоммежгосударственном образовании, которым является Содружество НезависимыхГосударств (СНГ).
В большинстве отечественных книг и монографий, которые описываютгосударственное устройство и территориально–политическое устройство государств,утверждается, что в современном мире конфедерации нет. Мы полагаем, что это несовсем правильное утверждение. Точнее было бы сказать, что официальных или формальныхконфедераций в современном мире нет, но фактически конфедеративные образованияимеются.
Термин «автономия» в государственно–правовом смыслепонимается как территориальная автономия. Само слово автономия в переводе сгреческого языка означает «самоуправление». Применительно к конституционномуправу автономия может быть определена, как внутреннее самоуправлениеопределенной части государства, отличающейся от других некоторымиспецифическими особенностями: историческими, культурными, религиозными, бытовыми,языковыми, географическими, иногда – национальными.
В научной литературе существует довольно много классификацийавтономий – и более сложных, и менее сложных. На наш взгляд, заслуживаетвнимания классификация автономных территориальных единиц на две группы: политическая(варианты: государственная или законодательная) автономия и административнаяавтономия(иногда ее называют местной). Это деление на двегруппы – политическая и административная – при всей условности достаточно четкоразделяет большой перечень автономных единиц, существующих в современном мире.
Автономных единиц в мире достаточно много. Только в ЗападнойЕвропе их около 40. Есть 10 территориальных единиц с автономным статусом вИспании, 3 единицы в Великобритании, Португалии, в Дании – 2,1 – в Финляндии ит.д. Есть такие единицы в Азии, Латинской Америке, т.е. во всех частях света.
Политическая автономия предполагает более высокий статус автономной единицы.Политическая автономия характеризуется тем, что субъекты политической автономииимеют практически все внешние признаки государства: там имеются парламент,правительство, гражданство, местное законодательство и ряд других важныхатрибутов, в том числе и государственно–правовая символика. Иногда бываетконституция или акт, который выполняет функцию конституции. Статусомполитической автономии обладает, например, Северная Ирландия. В СевернойИрландии, по закону, должен действовать двухпалатный парламент. Нижняя палатадолжна избираться, а Верхняя – назначаться Британским парламентом. Какизвестно, в силу вялотекущей гражданской войны, этот орган уже много лет не избирается,но когда–нибудь нормальная жизнь туда вернется...
Политической автономией, хотя это мало известно, обладают ещедве единицы, не входящие в Соединенное Королевство Великобритании и СевернойИрландии, – это Нормандские острова (остров Гернси и остров Джерси) и островМэн. Эти островные территории также имеют свои небольшие парламенты, местныеправительства, и обладают политической автономией. Что касается Шотландии, о которойчасто пишут, что она также обладает политической автономией, то, на наш взгляд,ограниченность ее автономии настолько велика, что об автономии можно говоритьпока лишь в каком–то культурно–историческом плане. Скажем, шотландские пэрыприсутствуют по традиции, по закону, в Палате Лордов Великобритании, вШотландии имеется своя церковь, есть определенные особенности в правовой исудебной системе. На наш взгляд, этих признаков не достаточно для того, чтобыговорить о реальной автономии. Это лишь внешние атрибуты. Такие историческиеобласти и бывшие самостоятельные государства, как Шотландия, Уэльс и СевернаяИрландия, больше всего имеют автономии в спорте. Их футбольные командыпредставлены на мировых и европейских чемпионатах.
Однако в сентябре 1997 года был проведен референдум овосстановлении шотландского парламента. Примерно 70 процентов жителей Шотландиипроголосовали «за». Таким образом, в 2000 году в Шотландии будет избранпарламент, следовательно, тогда Шотландия получит реальную автономию.
Политической автономией обладают такие единицы, какГренландия и Фарерские острова. Это автономии, которые входят в Данию. Полнотасамостоятельности у них очень велика. Дания, в отношении этих автономныхединиц, сохраняет контроль лишь в области иностранных дел и обороны. Например,Гренландия в 1985 году вышла из Европейского Экономического Сообщества (поэкономическим причинам), а Дания продолжает оставаться членом этогомеждународного объединения.
Очень широка автономия (права) таких автономных единиц, какСтрана басков, Каталония, Андалусия, Галисия в Испании. Эти автономные единицынаделены действительно полным набором государственно–правовых полномочий,автономия там настолько широка, что может быть, такими полномочиями не обладаютнекоторые субъекты федерации в недоговорных федерациях. Помимо существованияпарламента и правительства, там имеется свое гражданское право, собственнаяполиция, своя судебная система. Там имеется свой официальный (государственный)язык и служащие должны сдавать экзамен, подтверждая свою возможностьизъясняться и применять его в отношениях с гражданами. Эти единицы являютсяреальными государственно–правовыми образованиями.
Политическую автономию имеют Аландские острова, которые входятв состав Финляндии, и где проживают шведы. К политической автономии можноотнести две единицы – Минданао и Кордельера, которые входят в государствоФилиппины. Политическая автономия имеется в Шри–Ланке и ряде других стран: Индии,Судане и др.
Административно–территориальная автономия чаще создается в связи с каким–тоособым географическим положением территориальной единицы. Например, в связи стем, что данная территория представляет собой остров или расположена в труднодоступнойместности, где–нибудь в горах.
В административной автономии, исходя из ее определения, ужекруг прав и полномочий, компетенция у ее государственных органов не такаяширокая, как в политической автономии. К административно–территориальнойавтономии часто относят, например, ряд областей с автономным статусом в Италии:Сицилию и Сардинию. Хотя там также есть свои законодательные органы, своеправительство, свое управление. К подобного рода единицам относят Азорскиеострова и остров Мадейра, которые являются автономией Португалии.
Некоторые источники относят автономию, которая существует наострове Корсика (французская единица) к политической автономии, некоторые – кадминистративной. Очевидно, к какой бы автономии ни относить корсиканскуюавтономию, для ряда политических деятелей, которые живут на Корсике, этой автономии,очевидно, недостаточно, поскольку там есть ряд организаций, которые борются забольшую автономию, либо вообще за независимость от Франции.
Весьма разработано законодательство о правовом положенииавтономных единиц с административным статусом в Китайской Народной Республике.Там есть специальный закон о национальной районной автономии. Согласно этомузакону, в Китае есть три вида автономных образований: автономный округ,автономный район, автономный уезд. По нашему мнению, это сделано, очевидно, пообразцу автономных единиц, которые существовали в Советском Союзе.
Автономные, или как их там называют, полуавтономные образования,есть в Индии. В некоторых штатах, т.е. субъектах федерации, таких как Ассам,Мизерам и Западная Бенгалия, созданы автономные области и автономные районы дляплемен, которые не совсем соответствуют привычному уровню цивилизации. Органыэтих автономных единиц наделены правом принимать нормативные акты по рядувопросов, касающихся жизни этих племен – в сфере использования лесов, охоты,рыбной ловли, они закрепляют правовым образом некоторые местные обычаи, порядоквступления в брак и т.д.
Помимо понятий политическая и административная автономия, иногдаиспользуется термин «национально–культурная» автономия. Напрактике это означает предоставление какой–то этнической группе право развиватьсвою национальную культуру, иметь школы на национальном языке, национальныетеатры, издавать газеты, иметь свое радиовещание, телестанции и т.д. Такаянационально–культурная автономия формально присутствует в Ираке по отношению ккурдам, которые добились культурной автономии, но, естественно, хотят большего.
По отношению к автономии с этнической спецификой применяетсяеще другая специальная терминология. Наука называет еще три концепцииавтономии: персональная, корпоративная и национально–территориальная.Под персональной автономией понимается закрепление возможности исоздание способов учета мнения национальных меньшинств, а также персональноеприсутствие этих меньшинств в специально создаваемых органах либо прицентральном правительстве. Этнические меньшинства, при желании, создаютспециальные органы по своим проблемам. Например, народность саами проживает вШвеции, в Финляндии и в Норвегии. Они создали саамские парламенты и в Швеции, ив Норвегии, и в Финляндии. Это культурно–политические органы. Затем был созданСкандинавский совет народности саами названных трех стран. Этоконсультативно–государственная единица.
Корпоративная автономия означает, что часть мест в государственных органахрезервируется для государственных служащих, представляющих определеннуюнациональность, т.е. определенная квота выделяется для людей местной национальности.Служащие госаппарата должны знать язык этой национальности.
Национально–территориальная автономия осуществляется в случаях компактногопроживания национальных меньшинств. Тогда в названии единицы подчеркиваетсяэтот национальный характер. Например, Страна басков либо Каталония в Испании,поскольку и баски, и каталонцы – это этнические группы, отличающиеся отиспанцев.
Большинство государств, которые имеют автономные единицы,являются унитарными государствами. В некоторых случаях и федеративныегосударства допускают существование автономных единиц. Например, Индия, помимоштатов, имеет автономию (9 союзных территорий). К автономным образованиям можноотнести полуавтономные или ассоциированные государства. Они пользуютсяопределенной автономией в своих делах. Например, такая территория какПуэрто–Рико – остров, который по американской терминологии называется «свободноприсоединившаяся территория (государство)» (имеется в виду, присоединившийся кСША). Кроме Пуэрто–Рико, к владениям США, имеющим фактический статус типаполитической автономии, можно отнести остров Гуам и Вирджинские острова.Пуэрто–Рико, Гуам и Вирджинские острова имеют свои законодательные собрания ипо одному представителю в палате представителей Конгресса США (без праваголоса). Франция имеет ряд заморских департаментов: Гваделупа, Мартиника,Ренюньон и т.д. Такие ассоциированные государства – это либо бывшие колонии,либо зависимые территории, добившиеся большей самостоятельности. Их автономныйстатус иногда (или, как правило) не объявляется, но фактически, хотя они нестали суверенными государствами, но теперь не являются полностью зависимымитерриториями, которыми были когда–то.
Автономные единицы, автономные образования, как правило,имеют Закон, особый Статут, который служит им конституцией. Такой особый законпринимается законодательным органом автономной единицы и, практически всегда,утверждается общегосударственным парламентом. Либо он принимается полностью всоответствии с общегосударственными законами, органы конституционного надзорапроверяют это соответствие. Такие законы есть в Италии, Испании, Дании,Финляндии и других странах, где имеются автономные единицы.
Компетенция автономных единиц закрепляется в законодательныхактах, принимаемых центральной властью. Какие–то основные конкретные правазакрепляются в специальных статутах, но центральная власть также принимает дляавтономных единиц еще и дополнительные законы. Самые важные положения,касающиеся статуса автономных единиц, могут закрепляться и вобщегосударственной конституции. Так в Италии и в Испании компетенцииавтономных областей закреплены соответственно в итальянской и испанскойконституции.
В том случае, если автономные единицы начнут нарушать законы,принятые самостоятельно, либо установленные для них, центральное правительствоможет обязать или принудить автономную единицу выполнять свои, предусмотренныезаконодательством, обязанности. Согласно итальянским законам, возможен роспускзаконодательных органов областного самоуправления.
Автономные единицы зачастую пользуются очень широким кругомправ и полномочий. К ним относятся: вопросы административной ответственности,местный транспорт, туризм, охрана окружающей среды, использование природныхбогатств, лесов, минеральных вод и т.д. При сравнении реальных правомочиймногих автономных единиц можно сказать, что эти полномочия у автономных единициногда шире, чем у некоторых членов федерации. Например, субъекты федерацииАвстрии имеют реально меньше полномочий, чем субъекты автономии в Италии или Испании.Зависимыетерритории
Помимо автономных единиц существуют также территории, которыеобладают меньшим комплексом прав и статусу автономной единицы не отвечают. Кчислу таких зависимых территорий относят колониальные владения. Однако слово«колония» вышло из моды и применяется термин «зависимые территории».Зависимые территории имеют различный статус. Общее у них одно: это такиеединицы, которые не имеют суверенитета и, как правило, не имеют органов,избираемых гражданами – подобия парламента. Власть осуществляется лицом,назначаемым центральной властью – метрополией. Наибольшее число таких зависимыхтерриторий или колоний до сих пор находится во владении Великобритании. К ихчислу относят Гибралтар, остров Ангилья, Бермудские острова, БританскиеВирджинские острова, Каймановы острова, Фолклендские (Мальвинские) острова,остров Монтсеррат, остров Питкерн, остров Святой Елены, острова Теркс и Кайкос.
Система управление британскими колониями строится на основеспециального документа (нечто вроде колониальной конституции), которая даетсяэтим колониям британскими властями. Во главе колонии обычно стоит назначенныйбританским правительством губернатор, который обладает значительнымиполномочиями. В этих зависимых территориях имеется также квази–законодательныйорган, который, чаще всего, называется законодательным советом. Часть членовтакого совета избирается населением колонии, а другую часть составляют члены,назначенные губернатором; или же часть членов законодательного совета входит внего в силу должности, которую они занимают в колониальной администрации.Исполнительную власть колонии осуществляет губернатор при помощиисполнительного совета. Члены исполнительного совета частично назначаются,частично избираются законодательным советом. Некоторые из колоний называютсясамоуправляющимися территориями (Гибралтар, остров Ангилья), там исполнительныйсовет заменен кабинетом. В любом случае, вопросы международных отношений,обороны, внутренней безопасности и другие важные вопросы находятся в ведениигубернатора.
Зависимые территории есть у США – Каролинские, Марианские иМаршалловы острова, (Микронезия), а также Восточное Самоа. Статус Восточного Самоаблизок к административной автономии. Правовое положение Микронезии ближе кколониальному статусу.