ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение
Глава 1. Понятие и значение представительной(законодательной) власти
1.1 Законодательная (представительная) властьв системе органов государственной власти Российской Федерации
1.2 Правовоерегулирование организации и деятельности парламента РФ1.3Субъекты права законодательной инициативыГлава 2. Порядок формирования и полномочияГосударственной Думы Федерального Собрания РФ
2.1Порядок выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации
2.2 Внутреннееустройство Государственной Думы Федерального Собрания РФГлава 3. Законодательная деятельность депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ3.1Рассмотрение и принятие законов депутатами Государственной Думы
3.2 Согласительные комиссии депутатов ГосударственнойДумы Федерального Собрания
3.3 Контрольная функция депутатовГосударственной ДумыЗаключение
Список ИСПОЛЬЗОВАННЫХисточников и литературы:
Приложение 1. Виды законов
Приложение 2. Особенностизаконодательного процесса в РФ.
ВВЕДЕНИЕ
Как представительныйорган Государственная Дума Федерального Собрания выступает выразителеминтересов и воли всего многонационального народа, т.е. граждан РоссийскойФедерации. Народное представительство обеспечивается демократическойизбирательной системой, открывающей возможность избрания в парламент длякаждого гражданина в соответствии с законом. Поскольку, в правовом государствевыборы носят свободный характер, и не подчинены иллюзорной цели добитьсяучастия в деятельности парламента всех социальных групп и слоев населения, вГосударственной Думе Федерального Собрания представлены профессиональныеполитики безотносительно их национальности или социальному положению. Максимумпредставительности, которая может быть обеспечена демократической избирательнойсистемой, это избрание в парламент депутатов от всех географических регионовстраны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения.
Современный парламент — это высший орган народного представительства,выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшиеобщественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контрольза деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Нарядус этим, парламент обладает и многими другими функциями. Он формирует другиевысшие органы государства, например, в некоторых странах избирает президента,образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицируетмеждународные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и др.
Представительная власть в России столетиями неизменно преследоваласьи подминалась исполнительной властью. И в этом главная причина зачаточногосостояния нынешней российской демократии. Боярские думы неоднократноразгонялись князьями и царями, хотя именно они помогали им прийти к власти иукрепить ее. Царизм прикрывал свое фактическое самодержавие институтамиформально-представительной власти — от Земского Собора до Государственной Думыи Государственного Совета. И при первой же их попытке обозначить свою власть — распускал и разгонял. Большевики встали у кормила государства благодаря СъездуСоветов, но как только укрепили свою власть, превратили его в политическуюформальность. Верховный Совет Союза и Советы на местах фактически обслуживалиисполнительную власть, а таковой была на деле власть ВКП(б) и КПСС.
Созданию первого русского парламента долгое время препятствовали ирассуждения о том, что парламентаризм якобы сущностно чужд нашей стране, являетсобой нечто непонятно-инородное и посему отвергаемое населением. Однако всем,кто хоть мало-мальски знаком с историей нашей Родины, кто понимает и любит свойнарод, очевидно, что парламентаризм как социально-культурный феномен имманентноприсущ российской государственности. Совместное принятие важнейших решений,вырабатываемых усилиями коллективного разума в ходе открытых и откровенныхдискуссий, в полной мере соответствует общинному русскому менталитету. В светесовременных исследований совершенно ясно, что четыре века поисков российскойформы народного представительства — от земских соборов XVI-XVII до Государственной Думы Федерального Собрания образца 1993 года — являютсяспецифической, но неотъемлемой частью общеевропейской истории становленияпарламента, формы согласования интересов различных общественных групп и ихпревращения в государственную волю. Эта история не прямолинейна. Ее пути ивзаимосвязи порой причудливы и не видны при поверхностном взгляде.
В этом смысле в формах и структурах нынешнего российского парламентаживет весь — как удачный, так и трагичный — отечественный и европейский опытпредставительного народоправства. Это и опыт первого русского парламента1906-1917 годов, и опыт Советов 1917-1993 годов, опыт классических парламентовв старых демократиях, и опыт стран, совершающих переход к демократииодновременно с Россией.
Совершенно очевидно, что разветвленные, хорошо организованные иэффективно функционирующие представительные структуры, как на федеральном, таки на региональном уровнях необходимы нам именно сегодня, когда мы вступили напуть строительства правового государства, создания цивилизованного идемократического общества. Именно Государственная Дума ФедеральногоСобрания РФ выступает как собиратель и выразитель интересов групп и структур,образующих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственнуюволю. Эффективное государственное управление в условиях рыночной экономики нетолько не исключает, а, напротив, предполагает развитие и совершенствованиепарламентаризма. Только при этом условии можно рассчитывать на формирование нафедеральном и региональном уровнях мощной законодательной базы, адекватнойновым историческим условиям. Само собой разумеется, что без такой базы немыслимодальнейшее проведение реформ в экономической, финансовой, социальной,политической и других областях.
Наконец, нельзя не отметить, что депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, как известно, осуществляют нетолько законодательные полномочия, но также выполняют и контрольную функцию.Она-то и приобретает особое, в определенном смысле первостепенное значение в теисторические периоды, когда исполнительная власть совершенно обоснованнонаделяется огромными правами и возможностями с целью преодоления кризисных явленийв стране, оздоровления всего общественного организма. Широкий и гласныйконтроль со стороны представительных органов всех уровней за деятельностьюорганов исполнительной власти, за работой должностных лиц — важнейшаяпредпосылка решения той задачи, которую президент в Послании ФедеральномуСобранию РФ назвал «ключевым вопросом любой власти», — речь идет овосстановлении доверия граждан к государству.
Статья 105 Конституции РСФСР, гласящая, что Съезд народных депутатовполномочен, решить любой вопрос государственной жизни, очень нужна быладемократам для прихода к власти. Именно законодательная, представительнаявласть в федеральном Центре на своих плечах, на своем горбу протащиладемократов к вершинам власти. Народные депутаты России 1990 г., ориентированные на внедрение демократических традиций путем развития законодательства,оказались заложниками крайних сил, рвавшихся к раздельной власти, независимо от«веточки», на которой они сидели. Эти силы дискредитировалигосударственную власть как таковую, зачатки демократического авторитета России.
Принятие в декабре 1993 г. новой Конституции РФ фактически ознаменовалостановление в России нового парламента. Что бы ни говорили и ни писали означительных полномочиях депутатов Государственной Думы ФедеральногоСобрания, ее огромной роли. В соответствии со скоропалительно принятой новойКонституцией РФ однозначно свидетельствуют: никакой действенной системы сдержеки противовесов, никакого баланса ветвей власти не сложилось и вряд ли сложитсяв ближайшее время. Нарушен в корне принцип разделения власти — правоведы,политологи подсчитали, что президентский объем полномочий в четыре разапревышает парламентский. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ не обладает эффективными рычагамиконтроля за институтами исполнительной власти. Последняя явно доминирует вмеханизме государственной власти на всех уровнях — федеральном, в республиках,краях, областях, автономиях.
Жизнь показала и другое: неограниченная президентская власть внутреннепротиворечива и потому стратегически недееспособна. Срабатывает известныйправоведам и политологам «парадокс всесилия» или «безответственнойответственности»: когда какой-либо властный институт, какой-либо государственныйпост наделен фактически неограниченными правами, за этим следует беспредельнаябезответственность. Тем самым блокируются, парализуются полномочия иответственность всех других государственных институтов и органов власти,сковывая любые инициативы и творчество, теряется чувствительность к критике исовершенствованию. Всевластие одного института или должностного лицаоборачивается, как правило, бессилием всей государственной власти.
Говоря об актуальности данной темы, нужно отметить, что структураи полномочия ГосударственнойДумы Федерального Собрания РФ происходит, по сути,заново, и с использованием в большей степени опыта парламентской деятельности,накопленного в других странах.
Целью дипломной работы является изучение компетенции Государственной Думы Федерального Собрания в сфере законодательной деятельностипо Конституции Российской Федерации и развивающему ее законодательству.
Задачи дипломного исследования следующие:
¨ проанализироватьсовременное состояние и значение представительной (законодательной) власти в России;
¨ охарактеризоватьпорядок формирования и полномочия Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации;
¨ раскрытьвнутреннее устройство Государственной Думы ФедеральногоСобрания РФ;
¨ исследоватьзаконодательнуюдеятельность депутатов Государственной Думы ФедеральногоСобрания РФ.
При подготовке работыиспользован и изучен значительный законодательный материал, рассмотрена ипроанализирована специфика деятельности депутатов ГосударственнойДумы Федерального Собрания РФ, изученытруды отечественных ученых.
Огромный научный вклад втеорию вопроса внесен Мицкевичем А.В., Полениной С.В., Баглай М.В., СамощенкоИ.С., Ковачевым Д.А., Тихомировым Ю.А., Горобец В.Д.,Пиголкиным А.С., Казьминым И.Ф., Кутафиным О.Е., АвакьянА.С., Хабриевой Т.Я. и другими учеными. Долгие годы они являлисьбесменными энтузиастами и пропагандистами «закона о законах», вывод о необходимостипринятия которого представлял собой безусловный и закономерные результатсерьезнейших и кропотливых научных исследований. И вот, не прошло и полвека,как «лед тронулся».
Значение законодательной деятельности Государственной Думы ФедеральногоСобрания РФ в современном российском обществе огромно. Она являютсявыразителями интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов.Хотя, в ряде случаев, в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ доминируют мелкие интересы иличные амбиции.
Дипломная работа состоитиз введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы иприложения.
Глава 1. Понятие изначение законодательной (представительной) власти
1.1 Законодательная (представительная) власть в системеорганов государственной власти Российской Федерации
В XVII—XVIII вв. в ходеборьбы против тирании феодальных монархов европейские народы пришли кубеждению, что носителем суверенитета и единственным источником власти вдемократическом государстве должен признаваться сам народ. Народ образуетвыборный представительный орган (парламент), который обладает исключительнымправом принимать законы, охраняющие свободу и права человека и обеспечивающиерешение общественных проблем в интересах всех граждан. Такая цепь рассужденийприводила к выводу о необходимости создания в каждом государстве суверенногооргана народного представительства с подлинной выборностью и широкими правами.Народное представительство, таким образом, выполняет функцию соединения суверенитетанарода с государственной властью, что придает всей системе правления демократическийхарактер.
Историческипредшественниками органов, олицетворяющих идею народного представительства,можно считать представительные учреждения в демократических государствахДревней Греции и в Древнем Риме. С XII века начали развиваться парламентскиеучреждения в Англии, а затем и в ряде других европейских стран, где, однако,они сначала были только сословно-представительными учреждениями, выполнявшимифункцию ограничения власти монарха. Именно в Англии укоренился термин«парламент», который произошел от французского слова«говорить». В XVIII и XIX веках парламенты были конституционноучреждены и стали избираться на основе всеобщего избирательного права (хотя и сбольшими отклонениями) в США и большинстве европейских стран. В России этоторган (Государственная Дума) появился намного позже — после издания царскогоМанифеста 17 октября 1905 г. и в результате длительной борьбы с самодержавием.
Идея народногопредставительства, выдвинутая и разработанная Д. Локком, Ш. Монтескье, Ж.-Ж.Руссо и другими выдающимися мыслителями, повсеместно воспринималась как антиподабсолютизма и единственная разумная основа организации подлинно демократическойвласти. Однако в разных странах в зависимости от конкретных условий она воплощаласьв различных конституционно-правовых формах. В Англии, например, был признанпринцип верховенства парламента, вследствие чего вся система власти сталаназываться «парламентским правлением» (формально она трактуется такимобразом и по сей день). В США, которые сразу и наиболее последовательновосприняли концепцию разделения властей, парламентское учреждение (Конгресс)оказалось в равном положении с независимым Президентом и Верховным Судом. И вАнглии, и в США парламенту отводились законодательная власть и принятиебюджета, но принцип верховенства парламента признавал за парламентом Англиитакже функцию контроля над правительством. Постепенно все страны мира — какмонархии, так и республики — с различными модификациями в основном воспринялиодну из этих основных моделей.
Следовательно, вконституционно-правовом отношении положение органа народного представительствавсецело определяется формой правления. В парламентской республике ипарламентарной монархии парламент, олицетворяя верховную власть, формирует иконтролирует правительство, а в президентской (полупрезидентской) республике идуалистической монархии он делит власть с главой государства, который самформирует и контролирует правительство (это не исключает отдельныхконтролирующих полномочий парламента). Государственный строй, основанный наверховенстве парламента в системе органов государства, называютпарламентаризмом, в то время как для двух других форм правления этот термин неприменяется. Существование парламента в той или иной стране, это еще неустановление парламентаризма. Не является государством парламентаризма исовременная Россия, этот термин иногда употребляют здесь просто дляхарактеристики всего, что связано с парламентом, т.е. без точного научногосмысла[1].
Политическая историяпомогает выявить преимущества различного положения парламента в системе органовгосударства. Определенные преимущества, как и недостатки, свойственны любойформе правления. Так, в парламентарных государствах правительство, котороеможет существовать только при наличии в парламенте большинства поддерживающихего депутатов, легко проводит нужные ему законы и игнорирует критику оппозиции.Эта форма правления, однако, хороша только при условии стабильностидвухпартийной политической системы, а без этой стабильности или в условияхмногопартийной системы неминуемо возникают так называемая министерская чехарда,т.е. частая смена состава правительства, и трудности в принятии законов. В дуалистическихформах, напротив, глава государства и его администрация (правительство)стабильны на весь срок легислатуры, но исполнительная власть сталкивается струдностями в проведении через парламент нужных ей законов и особенно бюджета,если большинство, в парламенте принадлежит оппозиционным партиям, формаправления и свойственное ей положение парламента, таким образом, во многомобнаруживают свою эффективность или неэффективность в зависимости от партийнойсистемы, складывающейся в той или иной стране.
В тоталитарных государствахнародное представительство всегда фиктивно, поскольку парламент черезпринимаемые им законы только оформляет решения руководства правящей партии.Таким было это представительство и в советской России. Верховный Советискусственно включал представителей всех слоев «трудового народа» иформально олицетворял верховенство власти. Он назначал и освобождалправительство, принимал законы и утверждал бюджет, но на деле не обладал дажеподобием независимого и свободного органа власти. Такое народное представительствотолько попирало суверенитет народа, комуфлируя жесткую диктатуру. Только сначалом перестройки и реформ начинается возрождение парламентских учреждений —и то поначалу с громоздкого двухэтажного представительного органа (Съезданародных депутатов и Верховного Совета РСФСР). Отсутствие нормальной структурыпредставительного органа и его постоянное вмешательство в прерогативыисполнительной власти в немалой степени послужили причиной трагических событийоктября 1993 года, вынудивших исполнительную власть применить силу[2].
Конституция РФ учреждаетФедеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как один изорганов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст.11). Поскольку эта статья помещена в гл. 2 «Основы конституционногостроя», изменить положение Федерального Собрания в системе органовгосударственной власти можно только через сложный порядок изменения самойКонституции РФ. Прочное положение Федерального Собрания, таким образом,обеспечено наивысшей конституционно-правовой гарантией — настолько сильной, чтосамо Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекаетиз ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).
Другая важная гарантия, закрепленнаяв «Основах конституционного строя», состоит в том, что органзаконодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен поотношению к другим. Положение Федерального Собрания, таким образом,определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоитнепомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля однойвласти другой.
Независимость — важнейшееусловие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ неопределяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принятоФедеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать (или непринимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется,какому бы ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельноопределяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственномбюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает емуфинансовую независимость. Обе палаты Федерального Собрания создают себевспомогательный аппарат, в деятельность которого исполнительная власть невмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру,руководствуясь только требованиями Конституции РФ. И самое главное: никто неможет вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чемобеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлениисвоей главной функции.
Вместе с темпарламентская независимость не является абсолютной. Она ограничивается черезтакие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощьюмогут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военноеположение, которые приостанавливают действие законов, право КонституционногоСуда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускатьГосударственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированныемеждународные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование КонституцииРФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличиизаключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделениявластей с его «сдержками и противовесами». Они, однако, не умаляютнезависимого положения Федерального Собрания в системе органов Российскогогосударства[3].
Конституция РФ (ст. 94)устанавливает, что Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, тем самым,давая ему не более, как самую общую характеристику через общеупотребительныйтермин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется какпредставительный и законодательный орган Российской Федерации, что ужераскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.
Федеральное Собраниеосновывается на принципиально новом понимании народного представительства посравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде.Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизувверх всех Советов, хотя Федеральное Собрание занимает высшее положение какорган федеральной законодательной власти. Федеральное Собрание отражает реальныйфедерализм, построенный на строгом разделении предметов ведения и полномочийорганов государственной власти Федерации и ее субъектов. Если по прежнейроссийской Конституции парламент характеризовался как законодательный,распорядительный и контрольный орган государственной власти, то теперь этотолько представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямогоконтроля за исполнительной властью.
Как представительныйорган Федеральное Собрание выступает выразителем интересов и воли субъектовФедерации и партий, прошедших в Государственную Думу. Партийноепредставительство обеспечивается демократической избирательной системой. Посколькув правовом государстве выборы носят свободный характер и не подчиненыиллюзорной цели добиться участия в деятельности парламента всех социальныхгрупп и слоев населения, в Федеральном Собрании представлены профессиональныеполитики безотносительно их национальности или социальному положению. Требоватьпредставительства в парламенте всех слоев и групп населения — это значитвозвращаться к ложной практике времен социализма, когда такое «зеркальное»представительство организовывалось партаппаратом, а по существу навязывалосьнароду под лозунгом «социалистической демократии». Максимумпредставительности, которая может быть обеспечена демократической избирательнойсистемой, это избрание в парламент депутатов от всех географических регионовстраны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкойнаселения[4].
Чисто внешнепредставительный характер Федерального Собрания возникает вследствие того, чтодепутаты Государственной Думы представляют свои партии и избирателейпроголосовавших за них, а члены Совета Федерации являются представителямисубъектов Российской Федерации. Самым простым было бы сделать отсюда вывод, чтокак депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех случаях безвсяких отклонений выражать интересы тех, кто их послал, и несут перед нимиполную ответственность за свою деятельность. Именно так трактовала природупарламентского мандата социалистическая доктрина государственного права,поскольку она не хотела доверить народным избранникам ответственность за общиеинтересы народа (это так называемый императивный мандат).
Между тем демократическаядоктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депутатыс момента, когда они уже избраны, перестают быть слугами своих избирателей, астановятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересаминарода может возникать противоречие, и парламент должен обладать полнойнезависимостью для того, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защитеобщенародных интересов. Такое понимание народного представительства делаетбессмысленным требование к депутату о выполнении им своих предвыборныхобещаний, право отзыва депутата и т.д. Избранный депутат парламента абсолютносвободен в определении своей позиции при голосовании по любому вопросу (это такназываемый свободный мандат).
Как представительныйорган Федеральное Собрание, безусловно, вправе выступать от имени всего народадаже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большинство, а не на всехдепутатов. Однако это право не является исключительным, т.е. принадлежащимтолько парламенту, поскольку им наделен и Президент Российской Федерации, такжеизбираемый путем всеобщих демократических выборов. В этом заключается спецификанародного представительства в президентской республике с ее принципом разделениявластей. Но, разумеется, представительность Федерального Собрания более широкаи диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить не только общие, но ирегиональные интересы многонационального народа Российской Федерации, а также —весь спектр партийно-политических интересов граждан.
Другая конституционнаяхарактеристика Федерального Собрания состоит в том, что оно являетсязаконодательным органом Российской Федерации. Такая функция означает, чтоФедеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, т.е.правовые акты высшей юридической силы, и не может быть никакого другого органагосударственной власти, который бы обладал аналогичным правом. В этом состоитвсесилие парламента, т.е. возможность в пределах своей компетенции решающимобразом влиять на внутреннюю и внешнюю политику государства путем принятия законов.
Самостоятельность инезависимость законодательной власти также вырастают из принципов суверенитетанарода и разделения властей. Эта власть образуется на основе прямоговолеизъявления народа, а потому в процессе своей деятельности законодательныйорган не зависит от Президента и судебной власти, хотя и тесно с нимивзаимодействует. Президент РФ является участником законодательного процесса,обладает правом вето, а Конституционный Суд РФ вправе объявить любой закон —полностью или частично — неконституционным, т.е. утратившим юридическую силу.Эти примеры свидетельствуют о том, что законодательная власть действует не самапо себе, а в определенной конституционной системе, равновесие которой достигаетсявзаимными противовесами трех основных властей. Более того, Президент РФ вправераспустить одну из палат Федерального Собрания (Государственную Думу) приналичии указанных в Конституции оснований и тем самым прекратить деятельностьФедерального Собрания в целом. Но и Федеральное Собрание в свою очередь имеетконституционные рычаги воздействия на Президента РФ и на формирование судебныхорганов[5]. Такая взаимнаясбалансированность полномочий помогает поддерживать конституционныйправопорядок и реально обеспечивает Федеральному Собранию его высокийконституционно-правовой статус.
1.2 Правовое регулирование организации идеятельности парламента РФ
Парламент в соответствии с принципомразделения властей, являясь органом общенародного представительства,осуществляет законодательную власть в государстве.
Современный парламент — это высший орган народного представительства,выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшиеобщественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющийконтроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностныхлиц. Наряду с этим, парламент обладает и многими другими функциями. Онформирует другие высшие органы государства, например, в некоторых странахизбирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд,ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляетамнистию и др.
Под парламентом обычно понимают однопалатное представительноеучреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридическойпозиции это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент — этотриединое учреждение, включающее главу государства (монарх Великобритании,президент Индии), верхнюю и нижнюю палаты. В некоторых странах с влияниеманглосаксонского права, где главой государства является президент и существуетодна палата, парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее изглавы государства и палаты парламента. В Германии, Франции, а также некоторыхдругих странах, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государстване является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах, такихкак Египет, глава государства рассматривается как часть однопалатногопарламента[6].
Палаты парламента принято называть верхней и нижней. Верхняя палатав большинстве случаев имеет историческое значение и, как правило, обладаетменьшими полномочиями, чем нижняя. Верхняя палата может быть либо«слабой», когда она в состоянии отсрочить принятие решения нижнейпалатой парламента, но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето может бытьпреодолено последней, либо «сильной», когда без ее решения закон неможет быть принят.
Правовой статус парламента определяетсясуществующей в государстве формой правления. Конституция РФ 1993 года учредилаФедеральное Собрание как представительный орган, осуществляющий законодательнуювласть в Российской Федерации.
Представительный характер ФедеральногоСобрания РФ заключается в том, что Федеральное Собрание призвано выражатьинтересы и волю народа Российской Федерации. Народное представительствореализуется путём проведения периодических и свободных выборов. Последниенаправлены на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративныхотношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственнойвласти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободноговолеизъявления избирателей[7].
Характеристика Федерального Собрания вкачестве законодательного органа означает, что Федеральное Собрание обладаетисключительным правом принимать законы, то есть правовые акты высшейюридической силы. Ни один закон не может вступить в силу, если он нерассмотрен, не одобрен и не принят парламентом. Федеральное Собрание обладаетнеограниченной компетенцией в сфере законодательства по вопросам, отнесеннымКонституцией РФ к ведению Российской Федерации и совместному ведению РоссийскойФедерации и ее субъектов.
Конституционно-правовой статус ФедеральногоСобрания РФ складывается из совокупности конституционных норм, характеризующихего положение в системе органов государственной власти. Конституционно-правовойстатус Федерального Собрания РФ включает в себя следующие элементы:
¨ правовые нормы, определяющие порядок выборов депутатовГосударственной Думы и формирования Совета Федерации;
¨ правовые нормы, устанавливающие компетенцию ФедеральногоСобрания;
¨ правовые нормы, регулирующие внутреннее устройство ипорядок работы Федерального Собрания.
Компетенция Федерального Собрания РФскладывается из функций (основных направлений деятельности) и полномочий(конкретных прав и обязанностей), которыми он обладает как орган, призванныйосуществлять законодательную и представительную власть в конституционноммеханизме разделения властей.
Мировая практика функционированияпарламентских институтов выработала три классические функции, свойственныепарламентам:
1) принятие законов;
2) утверждение бюджета;
3) контроль за правительством.
Содержание третьей функции парламентаразличается в зависимости от существующей в данной стране формы правления. Так,в странах с парламентарной и смешанной формами правления понятие контроляподразумевает в первую очередь институт парламентской ответственностиправительства. Президентским республикам такой институт неизвестен. Однако впрезидентских республиках (как и в парламентарных) существуют другие способыконтроля за исполнительной властью. К ним, в частности, относятся: участиепарламента в формировании правительства, дебаты по политике, проводимойправительством, парламентские расследования и слушания, депутатские запросы ит.д.
Контрольные функции Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации в отношении Правительства РФ,предоставленные ей Конституцией РФ, сводятся к следующему:
¨ Государственная Дума вправе решать вопрос о доверииПравительству РФ (ст. 103 Конституции РФ), однако выражение недоверияПравительству РФ не влечет его автоматическую отставку. Вопрос об отставке ПравительстваРФ решает Президент РФ (ст. 117 Конституции РФ);
¨ Государственная Дума дает согласие Президенту РФ наназначение Председателя Правительства РФ (ст. 103 Конституции РФ);
¨ Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетнуюпалату для осуществления контроля за исполнением бюджета (ст. 101 КонституцииРФ);
¨ Правительство РФ представляет Государственной Думе отчетоб исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ);
¨ депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерациивправе обращаться к Правительству РФ с депутатским запросом[8].
Члены Правительства РФ обязаны поприглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях иотвечает на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы впорядке, определенном Регламентом палат.
Компетенция Федерального Собрания, кромезаконотворческой функции, которая является исключительным полномочиемФедерального Собрания в целом, реализуется через раздельную (специальную)компетенцию его палат — Государственной Думы и Совета Федерации. Специальнаякомпетенция предусматривает право одной палаты принимать решение по тому илииному вопросу в полном объеме.
Федеральное Собрание состоит из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации. Государственная Дума является палатойобщенародного представительства, а в Совете Федерации реализуетсяпредставительство субъектов Федерации. Двухпалатная структура Федерального Собранияпредполагает самостоятельность палат по отношению друг к другу, котораявыражается в различном порядке образования Государственной Думы и СоветаФедерации, в различной компетенции каждой из палат, разной роли взаконодательном процессе, в отсутствии единого координирующего органаФедерального Собрания, в раздельном порядке заседания Совета Федерации иГосударственной Думы (ст. ст. 102, 103 Конституции РФ).КонституцияРФ предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и ГосударственнаяДума могут собираться совместно: для заслушивания посланий Президента РФ,посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств(ч. 3 ст. 100).
Двухпалатность Федерального Собрания РФформально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, адругая — второй или одна нижней, а другая — верхней. Такое деление обычносвязывают с тем, что первая, или нижняя палата играет более значимую роль взаконодательном процессе. Палаты Федерального Собрания РФ рассматриваются какчасти единого парламента и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия палатнеодинаковы. В то же время нельзя не отметить, что основная тяжесть в принятиифедеральных законов падает на Государственную Думу (именно с нее начинаетсязаконодательный процесс), которая поэтому более заметна в общественной жизни[9].
Это очевидное обстоятельство привело к тому,что, в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации сталиназывать второй палатой, или сенатом. Широко признано также, что СоветФедерации как орган менее политизирован.
В Совет Федерации входят по двапредставителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного иисполнительного органов государственной власти (всего 176 членов). При этомодно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации идепутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается наконституционно установленный срок — 4 года, а Совет Федерации установленногосрока своей легислатуры не имеет.
Но как порядок формирования СоветаФедерации, так и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаютсяфедеральными законами. Этими законами являются Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ(в ред. от 24.07.2007) «О выборах депутатов Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации»[10] иФедеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ (в ред. от 21.07.2007) «Опорядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РоссийскойФедерации»[11].
Работа палат Федерального Собрания РФстроится на следующих принципах: законность (легитимность) деятельностипарламента; постоянная деятельность палат; раздельная работа палат (заисключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 100 Конституции РФ); открытостьработы палат; коллегиальность работы палат.
По общеполитическим, социально-экономическими международным вопросам Совет Федерации и Государственная Дума могут выступатьс заявлениями и обращениями. Заявления и обращения палат Федерального Собранияимеют не юридическое, а скорее политическое значение и выражают позиции палатпо вышеперечисленным вопросам.
Порядок опубликования и вступления в силуактов палат Федерального Собрания определяется Федеральным законом от 14 июля1994 года. «О порядке опубликования и вступления в силу ФедеральныхКонституционных законов, актов палат Федерального Собрания»[12]. Акты палат ФедеральногоСобрания публикуются не позднее 10 дней после их принятия. Официальнымопубликованием акта палаты Федерального Собрания считается первая публикацияего полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательстваРоссийской Федерации». Акты палат Федерального Собрания вступают в силуодновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней последня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядоквступления в силу.
1.3 Субъекты правазаконодательной инициативы
Право законодательнойинициативы — это возможность вносить в законодательный орган законопроекты,т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанностьзаконодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов крассмотрению.
Поскольку законодательныйорган не должен, да и не может рассматривать в качестве законопроектовпредложения о совершенствовании законодательства, поступающие от любых лиц.Конституция, опираясь на имеющуюся практику, четко определила круг субъектов,которые наделяются законодательной инициативой. Лишь они могут официальновносить законопроекты на рассмотрение законодательного органа. Государственныеи общественные органы, не обладающие правом законодательной инициативы, а такжеотдельные граждане имеют возможность вносить свои инициативные законопроектытолько через субъектов, наделенных этим правом.'
Российская Конституциясодержит достаточно широкий перечень лиц, которые вправе вносить проектыфедеральных конституционных законов и федеральных законов в ГосударственнуюДуму Федерального Собрания. Конституция Российской Федерации называет такоевнесение законодательной инициативой. В соответствии с п. 1 ст. 104 ОсновногоЗакона право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации,Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы,Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органамсубъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежиттакже Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду РоссийскойФедерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам ихведения. Если произвести арифметическое действие в виде сложения всех указанныхв данной норме субъектов, то получается, что в нашем государстве существует 723субъекта права законодательной инициативы.
Статус перечисленных вышесубъектов права законодательной инициативы выглядит следующим образом.
Особая роль ПрезидентаРоссийской Федерации как субъекта права законодательной инициативы обусловленаследующими обстоятельствами. Президент является главой Российского государства;он определяет основные направления внутренней и внешней политики; принимаетмеры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости игосударственной целостности; обеспечивает согласованное функционирование ивзаимодействие органов государственной власти; является гарантом КонституцииРоссийской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Для успешногоосуществления названных и многих других сложных задач и функций необходимыстабильные, эффективные и одновременно динамичные законы, регулирующиеотношения в правоохранительной сфере, в различных областяхсоциально-экономической жизни, внешнеполитической деятельности, государственногостроительства и управления[13].
Поскольку в орбитуинтересов и полномочий Президента входят названные и многие другие вопросы,постольку он, руководствуясь Конституцией, назревшими и конкретнымипотребностями законодательного регулирования в соответствующих сферах иобластях, вносит на рассмотрение Государственной Думы проекты законов поуказанным вопросам. В качестве субъекта права законодательной инициативы, атакже в дальнейших, особенно завершающих стадиях законодательного процесса,Президент принимает самое активное участие в законодательной деятельностиФедерального Собрания.
Совет Федерации, членыСовета Федерации, депутаты Государственной Думы как субъекты права законодательнойинициативы. Предоставление Совету Федерации такого права вполне понятно,поскольку эта палата — составная часть представительного и законодательногооргана Российской Федерации — Федерального Собрания. Вследствие этого СоветФедерации, несмотря на свою специфическую роль — выражать интересы субъектовРоссийской Федерации — не сможет выполнять свои многообразные и сложные функциибез активного участия в законодательном процессе. Причем, рассматривая законы,принятые Государственной Думой, одобряя или отклоняя их, Совет Федерации взначительной мере выступает в качестве верхней палаты (по терминологии конституционногоправа зарубежных стран).
Правительство Российской Федерациикак субъект права законодательной инициативы. Правительство, согласно Конституции,осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации, поэтому оно призванознать лучше и глубже других органов характер конкретных процессов и ход реформ,вносить свои программы, предложения, проекты законодательного регулирования.
Федеральные судебныеорганы — Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд — каксубъекты права законодательной инициативы. Предоставление данного праваперечисленным судебным органам объясняется:
1. местом и ролью вгосударственной системе в целом и в судебной системе в частности;
2. их функциональнымпредназначением, в том числе осуществлять правосудие и контролировать ход ипроцесс применения действующего законодательства.
Каждый из названныхсудебных органов призван стоять на страже законности, укреплять правопорядок,выявлять пробелы и недостатки в практике применения принятых законов. Неоценимароль этих органов в выработке предложений по совершенствованию законодательногорегулирования в конкретных сферах и областях развития экономики, социальнойинфраструктуры.
Представляется значимым,кроме того и то, что политический и — что гораздо важней — профессиональный вескаждого субъекта данного права отнюдь не равнозначен. Достаточно сравнитьПравительство Российской Федерации и депутата Государственной Думы илиКонституционный Суд Российской Федерации и законодательный (представительный)орган субъектов Российской Федерации.
Отмеченнаянеравнозначность зачастую приводит к внесению не проработанных законопроектов,утяжелению плана законотворческой деятельности Государственной Думы и СоветаФедерации. Более того, данное положение не дает государству выстраивать четкое,логичное и системное правовое поле.
Очевидно, что приподготовке поправок к действующей либо при создании новой КонституцииРоссийской Федерации следует существенно, на порядок сократить количествосубъектов права законодательной инициативы.
В практике работыГосударственной Думы периодически возникают дискуссии о том, что делать сзаконопроектом, если депутат, использовавший свое право законодательнойинициативы, не переизбирался на новый срок, а проект кроме стадии внесенияникаких иных стадий законотворческого процесса не прошел. По данному вопросуприменительно к депутатам второго созыва по решению Совета Государственной Думыкомитеты Государственной Думы по Регламенту и организации работыГосударственной Думы, по законодательству и государственному строительствуразъяснили, что согласно ч. 1 ст. 107 Регламента Государственной Думызаконопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрациив Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы.
Достаточно часто правозаконодательной инициативы реализуется совместно несколькими субъектами (какправило, несколькими депутатами). Крайне редко совместная реализацияосуществляется другими субъектами (например, Верховным Судом РоссийскойФедерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в форме совместногопостановления Пленума).
Вместе с тем следуетотметить крайне малую вероятность совместной реализации права законодательнойинициативы субъектов, решения которых вырабатываются коллегиально (например.Правительством Российской Федерации) и единолично(например, депутатамиГосударственной Думы), в силу различных подходов и процедур по выработке ипринятию решений.
Иногда в документах,сопровождающих законодательную инициативу, в качестве субъекта такого правауказывается комитет, что, конечно же, не, соответствует ни Регламенту, ни темболее Конституции Российской Федерации. В данных случаях субъектами являютсядепутаты — члены указанного комитета.
Право законодательнойинициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
· проектов законовРоссийской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации,федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее законопроект);
· законопроектов овнесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации изаконы РСФСР, федеральные конституционные законы, либо о признании этих законовутратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актовзаконодательства Союза ССР;
· поправок кзаконопроектам (ст. 104 Регламента). Регламент Государственной Думы содержитисчерпывающий перечень документов, прилагаемых к вносимым законопроектам[14].Согласно п. 1 ст. 105 Регламента при внесении законопроекта в ГосударственнуюДуму субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:
a) пояснительнаязаписка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложениеконцепции предлагаемого законопроекта;
b) текстзаконопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательнойинициативы, внесшего законопроект;
c) перечень актовфедерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу,приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данногозакона;
d) финансово-экономическоеобоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребуетматериальных затрат);
e) заключениеПравительства Российской Федерации.
При этом п. 3 ст. 104Конституции Российской Федерации указывает на то, что законопроекты о введенииили отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственныхзаймов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты,предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут бытьвнесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации, т.е.в таких случаях без заключения законопроект не считается внесенным и в лучшемслучае возвращается субъекту законодательной инициативы либо остается бездвижения в Государственной Думе. Если все-таки проект проходит всепарламентские процедуры, то он может быть возвращен Президентом Российской Федерациикак рассмотренный с нарушением требований, установленных Конституцией РоссийскойФедерации.
В практике работы СоветаГосударственной Думы периодически встречаются законопроекты, вызывающиедискуссии о том, нужны ли финансово-экономическое обоснование и заключениеправительства или нет.
Особенно часто подобныеспоры возникают, когда субъект права законодательной инициативы является единоличнымдепутатом Государственной Думы либо членом Совета Федерации. Чаще другихдискутируются так называемые пограничные случаи.
Например, депутатомГосударственной Думы Ю.А. Рыбаковым был представлен проект Федерального закона«Об альтернативной службе». По его мнению, подтвержденному решением рабочейгруппы, в случае принятия закон не потребует расходов за счет федеральногобюджета. Однако Представитель Президента Российской Федерации в ГосударственнойДуме и Представитель Правительства Российской Федерации с этим не согласились изаявили о необходимости внесения данного законопроекта только вместе сзаключением Правительства Российской Федерации.
Как правило, в такихслучаях окончательное решение о рассмотрении законопроекта принимает СоветГосударственной Думы. Теоретически решение может быть изменено на заседанииГосударственной Думы, однако пока таких случаев не было.
Отдельно следует сказатьо тех субъектах права законодательной инициативы, которые вправе приниматьрешение только на коллегиальной основе. Речь идет о Совете Федерации,Правительстве Российской Федерации, законодательных (представительных) органахсубъектов Российской Федерации, а также о Конституционном Суде Российской Федерации,Верховном Суде Российской Федерации и Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации.Данные субъекты при реализации права законодательной инициативы наряду свышеназванными документами должны представить решение соответствующегоколлегиального органа (постановление Правительства Российской Федерации,постановление Совета Федерации и т.д.) с указанием своего представителя вГосударственной Думе по данному законопроекту (см. п. 2 ст. 105 Регламента).Примером тому служит постановление Законодательного Собрания Республики Карелияот 18 октября 2000 г. № 3-ФЗ «О проекте Федерального закона «О внесенииизменений и дополнения в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса РоссийскойФедерации»[15].
Следует отметить, что вРоссии сложилось предубеждение, повторяемое и в печати, и в официальныхдокументах, что подготовка и принятие законов — прерогатива парламента, и дажене всего парламента, а его нижней палаты — Государственной Думы. Да ничегоподобного!
Законодательнаяинициатива — это важнейшая функция Правительства, форма руководства обществом,средство реализации правительственной экономической и социальной программы. Анаше Правительство перекладывает всю ответственность за подготовку законов напарламент.
Действующая российская Конституциялишила права законодательной инициативы Генерального прокурора, руководящиеорганы всероссийских общественных организаций, не предусмотрела правазаконодательной инициативы для основных участников законодательного процесса — комитетов и комиссий парламента, но сохранила право законодательной инициативыиндивидуального депутата. Отметим, однако, что некоторые наиболее важныеинициативы — об отрешении Президента от должности, о вотуме недоверияПравительству, о поправках и пересмотре Конституции могут быть внесены лишьгруппой депутатов. Широкое использование депутатами права индивидуальнойзаконодательной инициативы привело к тому, что парламент оказался буквально затопленморем депутатских проектов, многие из которых в достаточной степени не проработаныи носят популистский характер. Эти проекты огромными кипами вносятся на СоветДумы, рассылаются в комитеты, в субъекты Российской Федерации. В этом бумажномворохе тонут действительно серьезные законопроекты, необходимые для становлениясовременной правовой системы.
Другой важный аспект«производственного процесса» — планирование. Разумеется, уГосударственной Думы есть план законопроектных работ, но при ближайшемрассмотрении выясняется, что этот план составлен из предложений комитетов,депутатов, других субъектов законодательной инициативы. Какой-либо концепцииразвития законодательства за ним не стоит[16].
В настоящее времяроссийское законодательство развивается в известной мере ощупью, методом проб иошибок, а также за счет механического копирования западных образцов (наиболееяркие примеры — Закон о разделе продукции и Закон о рынке ценных бумаг). Ясно,что движение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздно встанет вопрос:какую все же правовую систему мы хотим у себя иметь? Понимая необходимость иважность этой задачи, Правовое управление совместно с рядом комитетов ГосударственнойДумы создало несколько экспертных советов по отраслям законодательства. Предполагалось,что эти экспертные советы должны заняться разработкой концепции развитиясоответствующей отрасли законодательства и экспертной оценкой вносимыхзаконодательных инициатив.
Главный недостаток вработе российской законодательной машины на сегодняшний день заключается в том,что она довольно часто переходит на работу в режиме «штурма».Особенно остро это ощущается в конце сессии, когда комитеты «подчищаютзакрома» и законопроекты пачками, по два-три десятка в день. Разумеется,что говорить о качестве здесь не приходится. «Скоростное»законотворчество не позволяет глубоко осмыслить проблему, провести весь циклнеобходимых правовых экспертиз, проработать закон с участием ученых испециалистов.
Законодательная машина,как и любая машина, должна иметь не только мотор, но и тормоза. О моторе былорассказано, теперь несколько слов о тормозах. В качестве тормозовзаконодательного процесса выступает необходимость одобрения закона верхнейпалатой. Советом Федерации, и возможность «вето» Президента. Положениедел здесь таково. В 1996 году Государственной Думой было рассмотрено 256законопроектов. Из них Совет Федерации отклонил 67. Президент РоссийскойФедерации наложил «вето» еще на 53 закона, принятых Госдумой иодобренных Советом Федерации. Если учесть, что из числа принятых законов 63 — это законы о ратификации, на которых «вето» накладываетсяисключительно редко, то получается, что почти каждый третий закон из числапринятых Государственной Думой отклонялся Советом Федерации, и практическикаждый третий закон из числа принятых Государственной Думой и одобренныхСоветом Федерации отклонялся Президентом Российской Федерации. Однако и новаяГосударственная Дума пятого созыва включила в проект законодательнойдеятельности в весенней сессии около 300 законопроектов.
В этой связипозволим обратить внимание на два обстоятельства: во-первых, на то, чтоПрезидент Российской Федерации работает фактически как третья палатапарламента, и «вето» Президента из исключительного политическогособытия превратилось в рабочий момент законотворческого процесса. И, во-вторых,на небывало высокий процент работы «на корзину». В чем причины такогоположения дел? Проблема многократно обсуждалась на различных уровнях и вГосдуме, и в Совете Федерации. Моя позиция по данному вопросу сводится кследующему:
1. Проблема, на мойвзгляд, будет немедленно решена, как только Правительство станет не критиком итормозом, а главным «мотором» законодательного процесса. В этомслучае оно будет озабочено, прежде всего, не тем, как бы затормозить «чрезмернобурную», по его мнению, законодательную активность депутатов, а тем, чтобыкак можно успешнее провести через парламент собственные законодательные инициативы.
2. Из числаотвергнутых законодательных инициатив по очень грубой приблизительной оценке 50процентов — это действительно «технический брак», результат спешки ипренебрежения элементарными правилами юридической техники. Процент техническогобрака может быть существенно сокращен за счет более качественной работыкомитетов, служб парламента, сотрудничества правовых управлений ГосударственнойДумы, Совета Федерации и Администрации Президента.
3. Вторая половиназаконодательного брака — политический брак, результат того, что позаконопроекту не было достигнуто согласие ведущих политических сил. Разумеется,разграничение между «техническим» и «политическим» бракомдостаточно относительно.
И, наконец, последнее, очем хотелось бы сказать, характеризуя российскую законодательную машину — авторском надзоре и «послепродажном сервисе». Принятие закона — этопоследняя стадия законодательного процесса, но начальная стадия реализациизакона. Какова судьба нашего «детища», которое мы общими усилиями«выкатываем за ворота»? Что с ним после этого происходит? Доходит лиинформация до исполнителей? Как она воспринимается? Довольны ли«заказчики» принятым законом или ругают его, на чем свет стоит?Какова материальная база для реализации принятого закона, выделены ли для этогонеобходимые ресурсы? Принят ли пакет необходимых подзаконных актов,обеспечивающих практическую реализацию закона? Отменены ли противоречащие емунормативные правовые акты? И, наконец, каковы реальные результаты реализациипринятого закона: достигнута ли запланированная (как правило, очень важная иблагородная) цель или закон не принес никакой пользы, или даже, паче чаяния,причинил вред?
У законодателей часто нехватает времени и сил, чтобы поинтересоваться всеми этими вопросами, а безответа на них невозможно оценить реальное значение принятого закона, егосоциально-правовой эффект.
Сегодня ведетсяподготовка новой редакции Регламента Госдумы, которая во многом учитываетобозначенные мной проблемы и содержит подходы к их решению. Постепенноотлаживается рабочая коммуникация подразделений аппарата Государственной Думы впроцессе законотворчества. В Государственной Думе создана компьютерная сеть,которая позволяет автоматизировать многие производственные процессы,осуществлять их в электронной форме. В перспективе — создание единойкомпьютерной сети для всех федеральных органов государственной власти. Большиенадежды мы связываем с созданием базы данных по сравнительному правоведению,которая позволит шире и главное более осмысленно использовать зарубежный опыт,опираться в национальном законотворчестве на нормы и стандарты Совета Европы.Правовое управление выступает, и всегда выступало за открытость,«прозрачность» законодательного процесса, его серьезную научнуюобоснованность и эффективность по конечным целям.
Глава 2. Порядок формирования и полномочияГосударственной Думы Федерального Собрания РФ
2.1 Порядок выборов депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
В соответствии со статьями 95 и 96Конституции РФ Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избираетсясроком на 4 года. Порядок выборов депутатов Государственной Думыустанавливается Федеральным законом.
Федеральный закон от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 24.07.2007)«О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации»[17] (далее –Закон) определил порядок избрания депутатовГосударственной Думы.
Выборы депутатов Государственной Думы новогосозыва назначаются Президентом Российской Федерации. Решение о назначениивыборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее, чем за 90дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, вкотором истекает конституционный срок, на который была избрана ГосударственнаяДума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избираетсяГосударственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избранияГосударственной Думы является день голосования, в результате которого она былаизбрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальномуопубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней содня его принятия (ст. 6 Закона).
Если Президент Российской Федерации неназначит выборы депутатов Государственной Думы в срок, выборы назначаютсяЦентральной избирательной комиссией Российской Федерации и проводятся в первоевоскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избранаГосударственная Дума предыдущего созыва. Решение Центральной избирательнойкомиссии Российской Федерации о назначении выборов публикуется не позднее чемчерез семь дней со дня истечения установленного срока официальногоопубликования решения о назначении выборов.
При роспуске Государственной Думы в случаяхи порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, ПрезидентРоссийской Федерации одновременно назначает досрочные выборы депутатовГосударственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае являетсяпоследнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска ГосударственнойДумы. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальномуопубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней содня его принятия.
Федеральный закон предусматривает, чтовыборы депутатов Государственной Думы проводятся по партийным спискам, то есть поединому федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов,поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые партиями.
Для проведения выборов депутатовГосударственной Думы образуются единый федеральный избирательный округ. Федеральный избирательный округ, по которому избираются депутатыГосударственной Думы, включает в себя всю территорию Российской Федерации.Избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаютсяприписанными к федеральному избирательному округу (ст. 4 Закона).
Кандидатыв депутаты Государственной Думы (далее — кандидаты) выдвигаются в составефедеральных списков кандидатов.
Право включения в партийные спискикандидатов в депутаты Государственной Думы принадлежит партийным съездам(конференциям) в соответствиис Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ «О политическихпартиях»[18].Партия вправе включать в партийные списки кандидатов в депутаты лиц, неявляющихся членами данной партии.
Состав федерального списка кандидатов ипорядок размещения в нем кандидатов определяются партиями. Партия определяетпорядок размещения кандидатов в федеральном списке кандидатов, соответствующиесубъектам РФ или группам субъектов РФ, при этом в региональной частиФедерального списка кандидатов должно быть, указано, какому субъекту РФ илигруппе субъектов РФ соответствует каждая из региональных групп кандидатов.
Выдвижение федерального списка кандидатовдолжно быть поддержано избирателями путем внесения ими своих подписей вподписные листы либо обеспечено избирательным залогом, внесенным политическойпартией.
Политическая партия, федеральный списоккандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов на последних,предшествующих данным выборах депутатов Государственной Думы, вправе несобирать подписи избирателей и не вносить избирательный залог для регистрациивыдвинутого ею федерального списка кандидатов.
Если политическая партия собирает вподдержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов подписи избирателей,она обязана собрать не менее 200 тысяч подписей, при этом на один субъектРоссийской Федерации должно приходиться не более 10 тысяч подписей избирателей,место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации.Если сбор подписей осуществляется среди избирателей, проживающих за пределамитерритории Российской Федерации, общее количество этих подписей не можетсоставлять более 10 тысяч.
В случае проведения досрочных выборовдепутатов Государственной Думы количество подписей избирателей, необходимое длярегистрации федерального списка кандидатов, а также количество подписей,собираемых на территории каждого субъекта Российской Федерации, и количествоподписей, собираемых за пределами территории Российской Федерации, сокращаетсявдвое.
Политическая партия в поддержку выдвинутогоею федерального списка кандидатов вправе внести на специальный счет Центральнойизбирательной комиссии Российской Федерации избирательный залог. Указанный счетоткрывается в филиале Сберегательного банка Российской Федерации. Размер избирательногозалога в настоящее время составляет 15 процентов от предельной суммы всехрасходов из средств избирательного фонда политической партии и не можетпревышать 400 миллионов рублей. В указанную сумму не включаются расходы изсредств избирательных фондов региональных отделений политической партии (ст. 64Закона).
Избирательный залог считается внесенным приусловии представления политической партией в Центральную избирательную комиссиюРоссийской Федерации копии платежного документа о перечислении избирательного залогас отметкой филиала Сберегательного банка Российской Федерации.
Для регистрации федерального спискакандидатов уполномоченный представитель политической партии представляет вЦентральную избирательную комиссию Российской Федерации:
1) первый финансовый отчет политическойпартии;
2) сведения об изменениях в федеральномсписке кандидатов, произошедших после его заверения, и об изменениях в сведениях,о каждом кандидате из федерального списка кандидатов, ранее представленных.
Если в поддержку выдвижения федеральногосписка кандидатов осуществлялся сбор подписей избирателей, для регистрациивместе с документами, представляются:
1) подписные листы, пронумерованные исброшюрованные в виде папок по субъектам Российской Федерации, на территорияхкоторых осуществлялся сбор подписей избирателей. Количество подписейизбирателей, содержащихся в представляемых в Центральную избирательную комиссиюРоссийской Федерации подписных листах, может превышать необходимое длярегистрации федерального списка кандидатов количество подписей, установленноенастоящим Федеральным законом, но не более чем на 5 процентов;
2) протокол об итогах сбора подписейизбирателей на бумажном носителе в двух экземплярах и в машиночитаемом виде;
3) список лиц, осуществлявших сбор подписейизбирателей,;
4) документ, подтверждающий факт оплатыизготовления подписных листов.
Если выдвижение федерального спискакандидатов обеспечивается избирательным залогом, вместе с документами, представляетсякопия платежного документа о перечислении избирательного залога с отметкойфилиала Сберегательного банка Российской Федерации.
Все документы для регистрации федеральногосписка кандидатов представляются в Центральную избирательную комиссию РоссийскойФедерации одновременно не ранее чем за 75 дней и не позднее, чем за 45 дней додня голосования до 18 часов по московскому времени (ст. 42 Закона).
Также кандидаты предоставляют сведения оразмере и об источниках доходов кандидата, сведения об имуществе, принадлежащимкандидату на праве собственности, первый финансовый отчет. По результатампроверки избирательные комиссии принимают решение о регистрации кандидатов,Федерального списка кандидатов либо выносят мотивированное решение об отказе врегистрации.
При приеме документов для регистрациифедерального списка кандидатов Центральная избирательная комиссия РоссийскойФедерации выдает уполномоченному представителю политической партии документ,который подтверждает прием представленных документов и в котором указываютсядата и время приема.
Центральная избирательная комиссияРоссийской Федерации не позднее чем через 10 дней после приема необходимых длярегистрации федерального списка кандидатов документов (а если внесенизбирательный залог, — после его поступления на специальный счет Центральнойизбирательной комиссии Российской Федерации) принимает решение о регистрациифедерального списка кандидатов либо мотивированное решение об отказе в егорегистрации.
В решении о регистрации федерального спискакандидатов указываются дата и время регистрации. В случае принятия решения оботказе в регистрации федерального списка кандидатов Центральная избирательнаякомиссия Российской Федерации обязана в течение суток с момента принятияданного решения выдать уполномоченному представителю политической партии копиюрешения с изложением оснований отказа. Основаниями отказа являются:
1) несоблюдение требований при выдвижениифедерального списка кандидатов, предусмотренных федеральными законами «Ополитических партиях», «Об основных гарантиях избирательных прав иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и настоящимФедеральным законом;
2) наличие среди подписей избирателей,представленных для регистрации федерального списка кандидатов, более 10процентов подписей, собранных в местах, где сбор подписей запрещен;
3) недостаточное количество достоверныхподписей избирателей, представленных для регистрации федерального спискакандидатов, либо выявление 5 и более процентов недостоверных и (или)недействительных подписей избирателей от общего количества подписей, отобранныхдля проверки;
4) внесение избирательного залога в меньшемразмере, чем это установлено законом, либо внесение избирательного залога засчет средств, поступивших в соответствующий избирательный фонд с нарушениемтребований, предусмотренных Федеральным законом;
5) несоздание политической партией своегоизбирательного фонда. Отсутствие средств в избирательном фонде не являетсяоснованием для отказа в регистрации (ст. 44 Закона).
Для выборов депутатов Государственной Думыкаждый избиратель получает избирательный бюллетень, утверждаемой Центральнойизбирательной комиссией РФ.
В избирательном бюллетене по федеральномуизбирательному округу помещаются в порядке, определяемом по результатамжеребьевки, наименования политических партий, которыми выдвинутызарегистрированные Федеральные списки кандидатов в депутаты. Под наименованием политическихпартий помещаются фамилии, имена и отчества первых трех кандидатов из общефедеральнойчасти федерального списка кандидатов. В каждом субъекте Федерации визбирательном бюллетене указывается также название соответствующей этомусубъекту региональной группы кандидатов федерального списка кандидатов данногоизбирательного объединения, избирательного блока, а также фамилии, имена иотчества первых трех кандидатов из соответствующей региональной группы кандидатов.
Подсчет голосов производит участковаяизбирательная комиссия, которая передает протоколы об итогах голосования ввышестоящие комиссии. Результаты выборов по одномандатным избирательным округамопределяются окружной избирательной комиссией. Результаты выборов пообщефедеральному избирательному округу определяются Центральной избирательнойкомиссией.
К распределению депутатских мандатов допускаютсяфедеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентовголосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что такихсписков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случаеиные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов недопускаются (ст. 82 Закона).
Если за федеральные списки кандидатов, каждый изкоторых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие вголосовании, подано в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей,принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатовдопускаются указанные списки, а также последовательно в порядке убывания числаподанных голосов избирателей федеральные списки кандидатов, получившие менее 7процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общеечисло голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемыек распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 60 процентовот числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Если за один федеральный список кандидатов поданоболее 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, аостальные федеральные списки кандидатов получили менее 7 процентов голосовизбирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатскихмандатов допускается указанный федеральный список кандидатов, а такжефедеральный список кандидатов, получивший наибольшее число голосов избирателей,принявших участие в голосовании, из числа федеральных списков кандидатов, получившихменее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
2.2 Внутреннее устройство Государственной ДумыФедерального Собрания РФ
Государственную Думу Федерального Собрания РФ возглавляет Председатель Государственной Думы,который избирается из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием.Для избрания Председателя Государственной Думы требуется, чтобы за негопроголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы.Наряду с Председателем, Государственная Дума избирает первого заместителя изаместителей Председателя Государственной Думы. Порядок их избранияурегулирован Регламентом Государственной Думы[19].
Регламент Государственной Думыустанавливает, что Председатель, первый заместитель и заместители Председателяне могут быть представителями одной фракции или депутатской группы.
Полномочия Председателя Государственной Думысхожи с полномочиями Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Круг полномочий Председателя Государственнойдумы определен Регламентом Государственной Думы.
Совет Государственной Думы — коллегиальный,постоянно действующий орган палаты, созданный для предварительной подготовки ирассмотрения организационных вопросов деятельности палаты.
В состав Совета Государственной Думы входятПредседатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений справом решающего голоса. Заместители Председателя Государственной Думы ипредседатели комитетов Государственной Думы участвуют в работе СоветаГосударственной Думы с правом совещательного голоса. В число полномочий СоветаГосударственной Думы входят:
¨ формирование проекта примерной программы законопроектнойработы Государственной Думы на текущую сессию;
¨ формирование проекта календаря рассмотренияГосударственной Думой вопросов на очередной месяц;
¨ формирование проекта работы Государственной Думы наочередное заседание;
¨ техническое обеспечение законотворческой деятельности.
B Государственной Думесоздаются депутатские объединения: депутатские фракции и депутатские группы.
Под депутатской фракцией понимаетсядепутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения,прошедшего в Государственную Думу по Федеральному избирательному округу, атакже из числа депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатнымизбирательным округам и пожелавших участвовать в работе данной депутатскойфракции. Депутатские фракции подлежат регистрации[20].
Депутаты, не вошедшие во фракции, вправеобразовать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группычисленностью не менее 35 депутатов Государственной Думы.
Фракции и депутатские группы обладаютравными правами. Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одномдепутатской объединении.
Основными структурными подразделениямиГосударственной Думы являются комитеты. Комитеты Государственной Думы повопросам, отнесенным к их ведению осуществляют:
¨ предварительное рассмотрение законопроектов и ихподготовку к рассмотрению Государственной Думой;
¨ подготовку заключений по законопроектам и проектампостановлений, поступивших на рассмотрение Государственной Думы;
¨ в соответствии с решениями палаты подготовку запросов вКонституционный Суд Российской Федерации;
¨ проводимые Государственной Думой парламентские слушания;
¨ оформление заключения и предложения по соответствующим разделампроекта федерального бюджета;
¨ вопросы организации своей деятельности.
Государственная Дума четвертого созыва образоваласледующие комитеты: побюджету и налогам, по кредитным организациям и финансовым рынкам, поэкономической политике и предпринимательству, по обороне, по безопасности, помеждународным делам, по собственности, по энергетике, транспорту и связи, повопросам местного самоуправления, по уголовному и гражданскомузаконодательству, по конституционному законодательству и госстроительству, порегламенту, по информационной политике, по труду и социальной политике, попроблемам Севера и Дальнего Востока, по делам общественных объединений ирелигиозных организаций, по делам федерации и региональной политике, по СНГ исвязям с соотечественниками, по промышленности и строительству, по деламженщин, семьи и молодежи, по образованию и науке, по сельскому хозяйству, покультуре, по делам национальностей, по охране здоровья, по природным ресурсам,по физической культуре и спорту, по экологии, по делам ветеранов и назначила председателей этихкомитетов[21]:
Комитеты Государственной Думы образуются на срокполномочий Государственной Думы данного созыва.
Рабочими органами Государственной Думы являются такжекомиссии. В отличие от комитетов — постоянно действующих органов палаты — деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей, помере выполнения которой они прекращают свою деятельность. Государственная Дума четвертого созыва образовала комиссия по мандатным вопросам и парламентскойэтике и назначила председателяэтой комиссии Геннадия Райкова. Данная комиссия Государственной Думы образуется на срок полномочий ГосударственнойДумы данного созыва и имеет статус комитета.
В соответствии со своим РегламентомГосударственная Дума собирается на сессии: весеннюю с 12 января по 20 июня иосеннюю — с 01 сентября по 25 декабря.
Во время сессии Государственной Думыпроводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседаниякомитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов ГосударственнойДумы в комитетах, комиссиях, депутатских объединениях, а также с избирателями.
В соответствии со статьей 99 Конституции РФГосударственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день послеизбрания. При этом Президент РФ имеет право созвать заседание ГосударственнойДумы ранее этого срока. Заседания Государственной Думы проводятся по средам ипятницам. Заседание Государственной Думы является правомочным, если на немприсутствует большинство от общего числа депутатов палаты.
Заседания Государственной Думы проводятся,открыто и гласно. Государственная Дума в порядке, предусмотренном Регламентом,может принять решение о проведение закрытого заседания. На заседанияхГосударственной Думы депутаты вправе участвовать в прениях, вноситьпредложения, замечания и поправки по существу обсуждаемых вопросов, предлагатькандидатуры должностных лиц, избираемых, назначаемых или утверждаемыхГосударственной Думы, задавать вопросы, а также пользоваться инымиустановленными правами. Депутаты Государственной Думы своевременно извещаются овопросах, вносимых на рассмотрение палат. Проекты Федеральных законов, постановленийГосударственной Думы и другие необходимые материалы предоставляются депутатам непозднее, чем за три дня до их рассмотрения на заседании палаты.
Заседания Государственной Думы проводятся всоответствии с предлагаемой Советом Государственной Думы повесткой изаблаговременно разосланный депутатам программой законопроектной работы на очереднуюсессию Государственной Думы, утверждаемой на ее первом заседании, календаремрассмотрения вопросов на очередной месяц, составленным Советом ГосударственнойДумы, и календарем рассмотрения вопросов на очередные две недели работы,утверждаемым Государственной Думой большинством голосов от общего числадепутатов палаты.
Внеочередному рассмотрению на заседанииГосударственной Думы подлежат:
¨ послания и обращения Президента РФ, законопроекты,внесенные в качестве срочных Президентом РФ или Правительством РФ;
¨ проекты Федеральных законов о Федеральном бюджете и обюджетной системе РФ;
¨ Федеральные законы и Федеральные Конституционные законы,возвращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы в порядке, предусмотренномст. 105 и 107 Конституции РФ;
¨ решение вопроса о доверии Правительству РФ и некоторыедругие вопросы.
На заседании Государственной Думыпредусмотрен «правительственный час» для ответов членов ПравительстваРФ на вопросы депутатов.
Заседания Совета Государственной Думыпроводятся по вторникам и четвергам, за исключением дней работы депутатов визбирательных округах. Комитеты и комиссии Государственной Думы заседают попонедельникам и четвергам. Вторник отводится для работы депутатов в комитетах икомиссиях, в депутатских объединениях. По вторникам проводятся такжепарламентские слушания. Каждая последняя неделя месяца предназначается дляработы депутатов с избирателями.
Государственная Дума в соответствии сРегламентом использует различные виды голосования. К их числу относятся:голосование с использованием электронной системы подсчета голосов, сиспользованием бюллетеней и путем опроса депутатов. Голосование сиспользованием электронной системы может быть количественным, рейтинговым,качественным или альтернативным.
Решения Государственной Думы принимаются врежиме открытого или тайного голосования. Открытое голосование может бытьпоименным. Тайное голосование проводится по решению Государственной Думы,принимаемому большинством голосов от числа депутатов, принявших участие в голосовании.Поименное голосование проводится по решению Государственной Думы, принимаемомуне менее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов, принявших участие вголосовании.
Постановления Государственной Думыпринимаются большинством голосов от общего числа депутатов ГосударственнойДумы, если иное не предусмотрено Конституцией РФ или Регламентом. Попроцедурным вопросам решение принимается большинством голосов депутатов,принявших участие в голосовании.
Наряду с общим порядком работыГосударственной Думы, Регламент Государственной Думы устанавливает специальныйпорядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ее ведению Конституцией РФ.Полномочия Государственной Думы могут быть досрочно прекращены вследствие еероспуска.
Согласно статьи 109 Конституции РФГосударственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях и порядке,предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ.
Конституция РФ содержит три основания дляроспуска Государственной Думы:
1. Государственная Дума распускается после трехкратногоотклонения представленных ей Президентом РФ кандидатур ПредседателяПравительства РФ;
2. Государственная Дума может быть распущена ПрезидентомРФ, если Председатель Правительства РФ поставил перед Государственной Думойвопрос о доверии Правительству, а она откажет Правительству РФ в доверии;
3. Государственная Дума может быть распущена ПрезидентомРФ, если она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ[22].
В случае роспуска Государственной ДумыПрезидент РФ назначает дату новых выборов с тем, чтобы вновь избраннаяГосударственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с моментароспуска предыдущей.
Государственная Дума не может быть распущенав следующих случаях:
1) в связи с выражением ею недоверия Правительству РФ втечение года после ее избрания;
2) с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФдо принятия соответствующего решения Советом Федерации;
3) в период действия на всей территории РФ военного иличрезвычайного положения;
4) в течение шести месяцев до окончания срока полномочийПрезидента РФ.
В компетенцию Государственной Думы входитрешение следующих вопросов (ст. 103 Конституции РФ):
¨ дача согласия Президенту РФ на назначение ПредседателяПравительства РФ;
¨ решение вопроса о доверии Правительству РФ;
¨ назначение на должность и освобождение от должностиПредседателя Центрального банка РФ;
¨ назначение на должность и освобождение от должностиПредседателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
¨ назначение на должность и освобождение от должностиУполномоченного по правам человека;
¨ объявление амнистии;
¨ выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешенияего от должности.
По вопросам, отнесенным Конституцией РФ кведению Государственной Думы, Государственная Дума принимает постановления.Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общегочисла депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений непредусмотрен Конституцией РФ.
государственная дума властьдепутатГлава 3.Законодательная деятельность депутатов ГосударственнойДумы Федерального Собрания РФ
3.1 Рассмотрение и принятие законов депутатамиГосударственной Думы
Юридическая сила принимаемых ФедеральнымСобранием законов неодинакова. Первое место в иерархии законов занимают законыРФ о поправках к Конституции РФ. Они имеют такую же юридическую силу, что исама Конституция РФ. На втором месте стоят Федеральные Конституционные законы,которые принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, и не могут ейпротиворечить. Третье место отводится Федеральным законам, принимаемым повопросам, отнесенным Конституцией РФ к предметам исключительного ведения РФ и кпредметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Федеральные законы не могутпротиворечить Федеральным Конституционным законам.
Конституция РФ в силу Федеративногохарактера государственного устройства России закрепляет принцип верховенстваФедерального закона по отношению к законам субъектов Федерации. Так, законы ииные нормативные акты субъектов Федерации не могут противоречить Федеральномузакону, принятому по предметам ведения Российской Федерации и по предметамведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между Федеральнымзаконом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует Федеральныйзакон. В тоже время Конституция РФ гарантирует верховенство закона субъектаФедерации, принятого по вопросам, не отнесенным к исключительному ведениюРоссийской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.Государственная Дума и Совет Федерации по вопросам, отнесенным к их ведениюКонституцией РФ, принимают постановления.
Законодательная деятельность в ГосударственнойДуме представляет собой совокупность последовательно сменяющих друг другастадий, посредством которых осуществляется принятие законов.
Законодательная деятельность вГосударственной Думе состоит из следующих основных стадий:
1) законодательная инициатива;
2) предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах;
3) рассмотрение законопроекта и принятие законаГосударственной Думой;
4) передача принятыхили одобренных законов в Совета Федерации.
Наряду с основными стадиями взаконодательной деятельности Государственной Думы могут присутствовать идополнительные, так называемые факультативные стадии. К ним относятся:
¨ преодоление разногласий, возникших между СоветомФедерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятыхГосударственной Думой законов:
¨ повторное рассмотрение Государственной Думой и СоветомФедерации законов, отклоненных Президентом РФ[23].
Первая стадия законодательной деятельностиГосударственной Думы — законодательная инициатива — представляет собой внесениезаконопроекта в Государственную Думу субъектами, имеющими на это право.
Согласно ст. 104 Конституции РФ правомзаконодательной инициативы обладают:
¨ Президент РФ;
¨ Совет Федерации;
¨ члены Совета Федерации;
¨ депутаты Государственной Думы;
¨ Правительство РФ;
¨ законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
¨ Конституционный Суд РФ по вопросам своего ведения;
¨ Верховный Суд РФ по вопросам своего ведения;
¨ Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего ведения.
Субъекты, не наделенные Конституцией РФправом законодательной инициативы (граждане, общественные объединения,государственные органы), могут вносить законопроекты через субъектов правазаконодательной инициативы, указанных в Конституции РФ.
Статья 95 Регламента Государственной Думыпредусматривает и другие формы реализации права законодательной инициативы,которые могут осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:
¨ проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ,федеральных конституционных законов, федеральных законов;
¨ законопроектов о внесении изменений и дополнений вдействующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы ифедеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменениина территории Российской Федерации актов законодательства СССР;
¨ поправок к законопроектам[24].
Необходимым условием внесения законопроектав Государственную Думу в порядке законодательной инициативы являетсяпредставление:
¨ пояснительной записки к законопроекту, содержащейпредмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемогозаконопроекта;
¨ текста законопроекта, с указанием на титульном листесубъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
¨ перечня актов федерального законодательства, подлежащихпризнанию утратившими силу, изменению, принятию в связи с принятием данного закона;
¨ финансово-экономического обоснования (в случае внесениязаконопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
¨ заключения Правительства РФ в случаях, предусмотренныхч. 3 ст. 104 Конституции РФ[25].
После надлежащегооформления законопроекта субъектом права законодательной инициативы инаправления его в Государственную Думу, документ поступает в АппаратГосударственной Думы, где производится его регистрация. При регистрации накаждый законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которойфиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления в ГосударственнуюДуму, о прохождении законопроекта в Государственной Думе, об одобренииГосударственной Думой Федерального Конституционного закона или о принятиифедерального закона и рассмотрении указанных законов Советом Федерации иПрезидентом Российской Федерации. Затем секретариат ПредседателяГосударственной Думы готовит проект поручения, который подписывает ПредседательГосударственной Думы. С указанным поручением законопроект направляется вкомитет, который ведет работу по подготовке законопроекта к рассмотрению вСовете Государственной Думы. В комитете законопроект первоначальнорассматривается на предмет правильности оформления и наличия всех необходимыхсопроводительных документов[26].
Совет по предложениюкомитета определяет, этот ли или какой-либо другой комитет являетсяответственным исполнителем, могут определяться и соисполнители. В последнемслучае основную работу проводит ответственный комитет, а другие готовят своемнение в форме заключения комитета. Совет направляет законопроект депутатам,Правительству Российской Федерации и Президенту Российской Федерации.
В ответственном комитетепредседатель передает документ депутату (или депутатам) — члену комитета,который занимается данной проблематикой (в соответствии с распределениемобязанностей внутри комитета между депутатами), а также специалисту(специалистам) аппарата данного комитета. В тех случаях, когда документобъемный либо представляет большую общественную значимость, создаётся рабочаягруппа из депутатов, специалистов аппарата соответствующего комитета, ученых,специалистов федеральных органов исполнительной власти и т.п. Решение осоздании рабочей группы и о ее составе принимается на заседании комитета.
Обсуждение законопроекта в комитетахГосударственной Думы проходит открыто и может освещаться в средствах массовойинформации.
Срок работы надпроектом закона зависит от разных причин. Конечно же, влияет качествоподготовки внесенного проекта, объем текста, серьезное влияние оказываетполитическая составляющая документа. Наряду с этими факторами существуетзависимость срока прохождения законопроекта по инстанциям от профессионализмадепутата, который несет ответственность за данный документ, его знания предметапроекта, регламента, а также умения убедить других парламентариев внеобходимости принятия данного документа. Вместе с тем на практике предельныесроки работы над законопроектом устанавливаются не более 30 дней. Что касаетсязаконодательных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации исубъектов Федерации, установленным ст. 72 Конституции Российской Федерации,Регламент указывает на то, что Совет Государственной Думы, как правило, непозднее чем за 45 дней до рассмотрения законопроектов на заседанииГосударственной Думы направляет их в законодательные (представительные) органысубъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний. СоветГосударственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливаетсрок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний (п.2 ст. 109 Регламента).
В истории работыГосударственной Думы были случаи, когда внесенный законопроект проходилинстанции Государственной Думы по несколько лет. Так, проект Федеральногозакона «Об адвокатуре» «ходил» по Государственной Думе шесть лет (внесенПрезидентом Российской Федерации в начале 1996 г.). Вместе с тем были и другие ситуации, когда от внесения законопроекта до принятиязаконодательного акта проходила неделя (например, Федеральный конституционныйзакон «О государственном гербе Российской Федерации»).
После того, как депутат,курирующий законопроект, либо рабочая группа посчитает, что документ можновыносить на первое чтение, законопроект направляется комитетом на заключение вПравовое управление Аппарата Государственной Думы, где документ подвергаетсяюридической экспертизе, соответствующее заключение представляется комитету,затем рассматривается на заседании комитета и принимается одно из трех решении[27]:
· Документ рекомендуетсякомитетом для принятия Государственной Думой в первом чтении, часто сзамечаниями.
· Документрекомендуется комитетом для отклонения Государственной Думой.
· Комитетрекомендует депутату или рабочей группе доработать проект заключения по проектуи представить на рассмотрение комитета.
После этого комитетнаправляет все документы по законопроекту, включая заключение комитета, еслибыли соисполнители, то и их заключения, в Совет Государственной Думы длявключения в повестку дня на конкретную дату и рассмотрения в первом чтении назаседании Государственной Думы (как правило, это одно из ближайших заседаний).
Цели первого чтениясостоят в следующем. На этой стадии законодательного процесса предложенныйзаконопроект проходит самую «грубую» и детальную чистку, решается вопрос о том,возможно ли дальнейшее рассмотрение предложенногопроекта. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтенииобсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положенийзаконопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практическойзначимости.
При рассмотрениизаконопроекта в первом чтении первым докладывает представитель субъекта правазаконодательной инициативы, если же в качестве субъекта выступает депутатГосударственной Думы, то, как правило, докладывает он сам. В качествесодокладчика выступает представитель комитета, который курировал данный проект.В тех случаях, когда субъектом права законодательной инициативы являетсядепутат, и он работает в комитете, который несет ответственность за данныйдокумент, то возможен один совместный доклад и от субъекта правазаконодательной инициативы, и от комитета.
После выступленийдокладчиков им задают вопросы, и соответственно после ответов депутаты имеютправо выступить по теме рассматриваемого законопроекта. Затем словопредоставляется представителю Правительства Российской Федерации, представителюПрезидента и заключительное слово — докладчикам. В итоге дискуссиипредседательствующий на заседании ставит законопроект на голосование. При этомпредлагается принять законопроект не в смысле агитации — этого делатьпредседательствующий не вправе, — а говорится: «Кто за то, чтобы принять данныйзаконопроект?» Дело в том, что на пульте у каждого депутата есть кнопки «за»,«против», «воздержался», поэтому постановка вопроса именно такая.
Если законопроектявляется проектом федерального закона, то для его принятия требуется простоебольшинство от общего числа депутатов, т.е. не менее 226 голосов, если жедокумент является проектом федерального конституционного закона, то необходимотак называемое конституционное большинство — две трети от общего числадепутатов Государственной Думы, т.е. не менее 300 голосов[28].
Законопроект, принятый впервом чтении, дорабатывается в комитете, его представляющем. Субъекты правазаконодательной инициативы вправе вносить поправки к законопроекту. При этомсрок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а длязаконопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации исубъектов Федерации — менее 30 дней (п. 5 ст. 119 Регламента). Поправкивносятся в форме изменений и дополнений статей документа либо изменения ихредакции. Авторы поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. Вслучае признания комитетом поправок противоречащими Конституции Российской Федерации,федеральным конституционным законам указанный комитет сообщает об этом авторампоправок.
На основании п. 3 ст. 132Регламента сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежатрассмотрению на заседании комитета, о времени заседания которого уведомляютсясубъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо егопредставитель, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшиепоправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Комитет можетсогласиться с поправками и включить их в текст представляемого законопроекта. Втаком случае комитет рекомендует Государственной Думе принять таблицу поправок,рекомендуемых ответственным комитетом для принятия.
После обсуждения назаседании комитета и принятия решения о возможности рассмотрения законопроектаво втором чтении проект направляется в Правовое управление АппаратаГосударственной Думы, которое осуществляет постатейную правовую илингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.
После этого комитетнаправляет в Совет Государственной Думы для последующего представления нарассмотрение Государственной Думы пакет документов, перечень которых указан вст. 122 Регламента, а именно:
· проектпостановления Государственной Думы по законопроекту;
· таблица поправок,рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;
· таблица поправок,рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;
· таблица поправок,по которым ответственным комитетом не было принято решений (если таковые есть);
· текстзаконопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделениемизменений текста законопроекта, принятого в первом чтении);
· заключениеПравового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект.
Соответственно СоветГосударственной Думы принимает решения о включении законопроекта,подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрениявопросов Государственной Думой, о направлении законопроекта ПрезидентуРоссийской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации,субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатамГосударственной Думы и определяет докладчика по законопроекту представителяответственного комитета.
Статья 123 Регламентадостаточно подробно регулирует процедуру рассмотрения законопроекта во второмчтении. На этой стадии законодательного процесса предлагаются и рассматриваютсяпоправки, замечания к законопроекту, проводятся лингвистические экспертизытекста закона.
В начале рассмотрения вовтором чтении законопроекта в Государственной Думе с докладом выступаетпредставитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотренияпроекта в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения.
Если у депутатовГосударственной Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думыпредставителей иных субъектов права законодательной инициативы имеютсявозражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числарекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующийсначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемыхкомитетом для внесения в текст законопроекта, против которых не имеетсявозражений субъектов права законодательной инициативы, а затем — о принятииотдельно каждой поправки, по которой имеются возражения. Автор поправки,представитель комитета, а также депутат Государственной Думы или представительиного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могутобосновать свои позиции. После этого на голосование ставится вопрос о принятиисоответствующей поправки.
Далее ГосударственнаяДума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом котклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатовГосударственной Думы, представителей иных субъектов права законодательнойинициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета. Есливозражений нет, то все поправки, рекомендованные для отклонения, ставятся наголосование для отклонения, а если возражения есть — соответствующие поправкивыносятся на отдельное обсуждение и голосование. Автор поправки и председательответственного комитета могут обосновать свои позиции.
В тех случаях, когда естьтретья таблица — таблица поправок, по которым ответственным комитетом не былопринято решения, председательствующий ставит на голосование предложение опринятии каждой такой поправки. Автор поправки может обосновать свою позицию.
По окончании голосованияпо поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятиизаконопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение ненабрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку вответственный комитет.
После повторногорассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующийставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении.Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числаголосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшегорассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы,внесшему законопроект. Решением Государственной Думы, принятым большинствомголосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект может бытьвозвращен к процедуре первого чтения.
Законопроект, не принятыйво втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрениявопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. Вслучае включения в указанный календарь Государственная Дума принимает решение одоработке или об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта,повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрениюне подлежит.
Голосование по вопросу опринятии закона в целом, т.е. сразу же и в третьем чтении, в день принятиязаконопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатовГосударственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта ипри условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.
Третье чтение — заключительная стадия прохождения законопроекта в Государственной Думе. Наданной стадии не предлагается внесение изменений и дополнений в текстдокумента. Третье чтение необходимо для того, чтобы ответственный комитет сучастием Правового управления Аппарата Государственной Думы устранил возможныевнутренние противоречия, увязал статьи друг с другом, отредактировал текст ивынес его на голосование в окончательном виде — в виде закона. По завершенииэтой работы законопроект представляется ответственным комитетом в СоветГосударственной Думы для включения в проект порядка работы ГосударственнойДумы.
Совет ГосударственнойДумы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятияв качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект быливнесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текстзаконопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной ДумыПрезиденту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации,депутатам Государственной Думы.
Специфика третьего чтениязаключается в том, что на этой стадии не допускается обсуждение отдельных глави статей проекта. Представитель ответственного комитета докладывает опроделанной работе после принятия законопроекта во втором чтении. Позаконопроекту вправе выступить представители Правительства Российской Федерациии Президента Российской Федерации. Если законопроект не принят ГосударственнойДумой в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит.
В исключительных случаяхпо требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатовГосударственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосованиевопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Затем принятые илиодобренные законы в течение пяти дней передаются Государственной Думой нарассмотрение Совета Федерации. К законам прилагаются соответствующиепостановления Государственной Думы, стенограммы заседаний Государственной Думы,заключение Правительства Российской Федерации, а также другие необходимыематериалы.
3.2 Согласительныекомиссии депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
При возникновенииразногласий между Советом Федерации и Государственной Думой по поводуотклонения Советом Федерации принятых Государственной Думой законов в целях ихустранения создается согласительная комиссия. Инициаторами ее создания могутвыступить как верхняя, так и нижняя палаты Федерального Собрания. При этомсоздание согласительной комиссии возможно при поддержке инициативы большинствомпалаты. Одновременно с созданием комиссии выдвигаются парламентарии — членыкомиссии, количество их может быть разным, однако равным от каждой палаты.Важно отметить, что депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, невходящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на еезаседаниях и высказывать свое мнение по существу обсуждаемых вопросов.
Следует иметь в виду, чтосогласительная комиссия рассматривает не весь спорный закон, а только теположения закона, по которым возникли разногласия. Комиссия вырабатываетсогласованные предложения в виде единого документа. При этом решения комиссиипринимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации иГосударственной Думы. Депутации от палат принимают решения открытымголосованием. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовалиобе части комиссии. Мнения представителя Президента Российской Федерации ипредставителя Правительства Российской Федерации, участвующих в заседаниисогласительной комиссии, фиксируются в протоколе отдельно по каждому решению.По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, в которомфиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновываетсяневозможность преодоления разногласий данным составом согласительной комиссии.
В тех случаях, когдапротокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникшихразногласий, он выносится на рассмотрение Государственной Думы, котораяповторно рассматривает закон и обсуждает только предложения, содержащиеся впротоколе. Государственная Дума принимает решение по предложениямсогласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов.Принятый закон в течение пяти дней направляется в Совет Федерации, гдепринимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Термин «федеральныхконституционный закон» впервые закреплен Конституцией Российской Федерации 1993года. Велись дискуссии о том, есть ли вообще такие законы еще во временасуществования СССР. Но теперь данное понятие из научно-теоретических дискуссийперешло в разряд государственно-правовых реалий. Так, российский парламент ужепринял Федеральный Конституционный закон о Конституционном Суде РоссийскойФедерации.
В чем же состоитсвоеобразие данных законов? Значение федеральный конституционных законовопределяется не тем, что ими регулируются какие-то особые, важные отношения.Здесь требуется учет юридических свойств, качеств, присущих данной группезаконов. Решающий критерий выделения рассматриваемой категории законов – это ихособая юридическая сила и более сложная процедура принятия[29].
Особая юридическая силафедеральных конституционных законов состоит в том, что им не могутпротиворечить федеральные законы (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). Кроме того,Конституцией исчерпывающе определяется круг вопросов, по которым принимаютсяфедеральные конституционные законы. Это законы об условиях и порядке введениячрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельныхместностях (ст. 56 и 88); о принятии Российской Федерации и образовании в еесоставе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового статусасубъектов Российской Федерации; об изменениях в составе Российской Федерации(ст. 65, 66, 157); о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации,их описании и порядке официального использования (ст. 70); о референдуме (ст.84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченных по правам человека(ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114);о судебной системе Российской Федерации (ст. 118); о полномочиях, порядке образованияи деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего АрбитражногоСуда и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном Собрании (ст. 135).
Для принятия федеральныхконституционных законов требуется квалифицированное большинство голосовдепутатов, то есть не менее ѕ голосов от общего числа членов Совета Федерации ине менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятыйпалатами Федеральный конституционный закон не может быть отклонен Президентов,как это имеет место в отношении обычных федеральных законов. Такой закон втечение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации иобнародованию. Публикуются Федеральные Конституционные законы в тех же официальныхизданиях, что и федеральные законы, то есть в «Собрании законодательстваРоссийской Федерации» и в «Российской газете».
3.3 Контрольная функциядепутатов Государственной Думы
Если представительная изаконодательная функция Государственной Думы Федерального Собрания нашли своезаконодательное закрепление в ст. 94 Конституции РФ, то контрольная функцияпарламента в этой статье не нашла своего отражения. Между тем эта функция такжеимеет важное значение при характеристике правового статуса парламента ивытекает она из природы парламента как представительного и законодательногооргана, занимающего особое, приоритетное место в системе органовгосударственной власти.
В условиях разделениявластей «особое место» законодательной власти ни в коем случае не ставит ее наддругими ветвями власти. Мы не можем и не должны забывать предупреждения одногоиз сподвижников первого американского президента Дж. Вашингтона Дж. Мэдисона,что узурпация всей власти со стороны законодателей «ведет к такой же тирании,как и узурпация правления исполнительной властью»[30].
Но, памятуя об этом,среди общих постулатов теории разделения властей нельзя не признатьверховенства законодательной власти. Оно сохраняется всегда, несмотря наотносительную самостоятельность других ветвей власти и существующие пределы ихдеятельности.
Сторонникпредставительной формы демократии, английский ученый начала XX в. Дж. СтюартМилль, конкретизируя значение представительного правления, писал: «Настоящаязадача законодательного собрания заключается не в управлении, к каковому оносовершенно не способно, но в наблюдении и в контроле над правительством…отставлении от должности людей, составляющих правительство, если онизлоупотребляют своими полномочиями»[31].
В настоящее времяобъектом парламентского контроля обычно является исполнительная власть. Но этотконтроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, навооруженные силы и т.п.
В мировой парламентскойпрактике контрольная функция проявляется по-разному, что отражает спецификуустройства государства и соотношение его институтов. Она выражается в отчетахправительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, впарламентских слушаниях, депутатских запросах и т.п.
Этими, а также целымрядом других контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией РоссийскойФедерации (ч. 5 ст. 101, 102, 103); наделена и Государственная Дума, несмотряна то, что прямо институт парламентского контроля в Конституции РФ незакрепляется.
Контрольная функцияроссийского парламента обозначена в Конституции лишь косвенно, с указанием нато, что для осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета СоветФедерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101Конституции).
Отсутствиеконституционного перечня прямых контрольных полномочий парламента во многомослабляет положение его в системе государственной власти, что, естественно,влияет и на положение Счетной палаты как особой структуры законодательнойвласти. У Счетной палаты достаточно широкие полномочия по выявлению фактовнезаконного распоряжения бюджетными средствами.
По результатампроведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органамгосударственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений иорганизаций представления о принятии мер по устранению выявленных нарушений,возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственностидолжностных лиц, виновных в нарушении законодательства России ибесхозяйственности.
Как показывает практика,Счетная палата нередко вскрывает факты, свидетельствующие о совершенныхпреступлениях. Материалы направляются в Генеральную прокуратуру, но, понеоднократным заявлениям бывшего заместителя Председателя Счетной палаты Ю.Ю.Болдырева, там они часто не получают судебной перспективы. Органа,осуществляющего контроль за деятельностью Генеральной прокуратуры, нет. Кругзамыкается. Эффект такого рода контрольной деятельности сводится к нулю. Чтобыповысить эффективность деятельности Счетной палаты, профессор Н.Д. Погосянпредлагает расширить ее полномочия. «При этом,— пишет Н.Д. Погосян, — по формесвоей деятельности Счетная палата должна быть по набору полномочий приближена ксудебному органу, что повысит степень независимости, объективности, гласности иэффективности ее работы в целом»[32].
С таким предложением Н.Д.Погосяна нельзя согласиться, так как оно, во-первых, противоречитконституционному принципу разделения властей, а во-вторых, нельзя контрольныйорган наделять правами органа судебной власти.
Наряду с контролем,который Государственная Дума Федерального Собрания осуществляет с помощьюСчетной палаты, за исполнением государственного бюджета, у российскогопарламента есть и ряд других методов для реализации присущих ему контрольныхфункций. Одним из таких методов являются депутатский запрос и парламентскийзапрос. Реализуя это право запроса, депутаты, группы депутатов ГосударственнойДумы, а также палаты Государственной Думы Федерального Собрания могутобратиться в Правительство РФ, Генеральную прокуратуру, к ПредседателюЦентрального банка России, руководителям исполнительных органов государственнойвласти субъектов РФ и органов местного самоуправления по кругу вопросов,входящих в компетенцию этих органов. Цель таких запросов — получитьобстоятельные пояснения и добиться от компетентных органов принятиясоответствующих мер. К сожалению, ответы на депутатские запросы не всегдапоступают своевременно, а нередко они являются лишь формальными «отписками» иэффективных мер по ним чиновники не принимают. И хотя на эти обстоятельства нераз обращала внимание Государственная Дума, положение с их рассмотрениемсущественно не изменилось.
Другой формой контроляявляются вопросы депутатов к членам Правительства с целью полученияинформационной справки или конкретных комментариев по интересующим депутатовфактам. Статья 38 Федерального конституционного закона «О ПравительствеРоссийской Федерации» закрепляет за членами Правительства обязанностьприсутствовать по приглашению палат Федерального Собрания на их заседаниях иотвечать на вопросы депутатов Государственной Думы в порядке, определенномрегламентом палаты.
Вопросы членамПравительства депутаты могут задавать на любом заседании Государственной Думы,на котором присутствуют члены Правительства, в том случае, когда существорассматриваемых дел дает основания обратиться к министрам и другимруководителям ведомств за разъяснениями, уточнениями и информацией. Но длятого, чтобы не ограничивать депутатов повесткой дня заседаний, а дать им возможностьзадавать любые необходимые, подсказанные самой жизнью вопросы, для того, чтобыне ожидать случайного появления членов Правительства на заседанииГосударственной Думы, для того, чтобы упорядочить работу с вопросами депутатов,был установлен «правительственный час».
Несмотря на то, что вдействующей Конституции РФ институт парламентского контроля прямо не закреплен,исследователи данной проблемы констатируют, что в последнее время происходитскрытое расширение контрольных полномочий парламента, которое закрепляетсяфедеральными законами. Так, Федеральный закон «О внешней разведке» (1996 г.)[33]содержит статью под названием «Парламентский контроль за деятельностью органоввнешней разведки Российской Федерации» (ст. 24). В Федеральном законе «Огосударственной охране»[34] также имеется норма,устанавливающая контроль за деятельностью федеральных органов государственнойохраны, который призвано осуществлять Государственная Дума ФедеральногоСобрания в пределах полномочий, определенных Конституцией РФ, федеральнымиконституционными законами и федеральными законами Российской Федерации.
Из сказанного следует,что закрепление за Государственной Думой Федерального Собрания контрольныхполномочий становится все более нарастающей тенденцией в законодательствепоследнего времени. И это не случайный фактор, а закономерная настоятельнаяпотребность государственного строительства, которая должна быть реализованапосредством законодательного закрепления реальных механизмов осуществленияпарламентского контроля[35].
Пожалуй, наиболеесущественными контрольными полномочиями Государственной Думы ФедеральногоСобрания по отношению к исполнительной власти являются право ГосударственнойДумы давать согласие на назначение Президентом РФ Председателя Правительства,выражать недоверие Правительству, а также возбуждать вопрос об отрешенииПрезидента РФ от власти.
Но, анализируязаконодательство и практику его реализации, М.В. Баглай приходит к выводу, чтореализация таких контрольных функций чревата неблагоприятными последствиямипрежде всего для Государственной Думы. Вот что пишет по этому поводу М.В.Баглай в своем учебнике: «В желании не допустить назначения того или иного лицана должность Председателя Правительства РФ Государственная Дума может проявитьнастойчивость, отклоняя одну за другой кандидатуры, предлагаемые ПрезидентомРФ. Однако депутаты помнят, что после трехкратного отклонения представленныхкандидатур Президент РФ вправе не только назначить главу Правительства безсогласия Думы, но и распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.Эти конституционные положения обусловили разрешение острого правительственногокризиса в марте — апреле 1998 г.
Столь же «небезопасно»для депутатов злоупотребить выражением недоверия Правительству РФ, поскольку вслучае если они в течение трех месяцев повторно выразят такое недоверие, тоПрезидент РФ в ответ на это опять же может распустить палату. Получается, что вотумнедоверия Правительству в первый раз бессмыслен, так как не обязываетПрезидента уволить Правительство в отставку, а во второй раз — при той женедостижимости цели — грозит еще и роспуском Думы. «Дамоклов меч» роспуска,таким образом, постоянно сдерживает желание депутатов Государственной Думыдобиваться смены Правительства.
Думе следует опасатьсяосложнения отношений с исполнительной властью еще и потому, что ПредседательПравительства вправе по собственной инициативе поставить перед ней вопрос одоверии Правительству. А если Дума в этом случае выразит недоверие, то онаможет быть распущена Президентом РФ. Президент и Правительство в силу данногоконституционного положения (ч. 4 ст. 117) получают сильное средство воздействияна депутатов»[36].
Определенной формойконтроля со стороны парламента за деятельностью исполнительной власти следуетсчитать участие обеих палат Федерального Собрания в отрешении Президента РФ отдолжности. Однако решение этого вопроса зависит не от одного ФедеральногоСобрания. Чрезмерная усложненность процедуры отрешения Президента от властипрактически лишает Федеральное Собрание реальных возможностей реализовать своеправо контроля в отношении Президента.
По мнению М.В. Баглая,критика исполнительной власти является главным содержанием контрольных функцийФедерального Собрания[37]. А если учесть практикупоследних лет, когда не только устная, но и критика в средствах массовойинформации и других публичных выступлениях остается без реагирования попринципу: «А Васька слушает, да ест», — то становится грустно.
Если у парламента изконтрольных функций есть только право критиковать, то что остается отсуверенной власти народа, от власти его представительного органа — ФедеральногоСобрания?
Как бы отвечая на эти идругие возможные вопросы по этому поводу, М.В. Баглай пишет: «Когда говорят опарламентском контроле, то прежде всего имеют в виду право представительногооргана участвовать в формировании исполнительных органов государственнойвласти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставкуминистров или правительства в целом в случае признания их деятельностинеудовлетворительной. Таким полномочием всегда и в полном объеме обладают парламентыв государствах с парламентской формой правления. Что же касается президентскихи полупрезидентских республик, то их парламенты этими полномочиями не обладаютили обладают в урезанном виде, чем достигается стабильность органовисполнительной власти»[38].
Поскольку Россиясчитается одними президентской, другими — полупрезидентской республикой, тоурезанность контрольных полномочий Федерального Собрания оправдываетсядостижением стабильности исполнительной власти. Но этот довод не выдерживаеткритики. Во-первых, при отсутствии эффективных мер со стороны парламентаосуществлять действенный контроль за деятельностью органов исполнительнойвласти, мы наблюдали в «эпоху Ельцина» довольно частую смену правительств РФ. Аво-вторых, и это главное, как быть народу и его представительному органугосударственной власти — Федеральному Собранию в том случае, если органыисполнительной власти (Президент и Правительство) бездействуют или действуют,но не в том направлении, в каком это необходимо обществу и государству, когдаих работа абсолютным большинством граждан и представительным органом властипризнается неудовлетворительной? Действующая Конституция РФ и другие законыответа на эти вопросы, к великому сожалению, не дают. Вот почему все громче игромче раздаются голоса ученых, депутатов, общественности о необходимости внесениясущественных изменений в баланс распределения государственной власти в пользуФедерального Собрания и наделения его полномочиями, которые бы позволили емуреально и эффективно выполнять контрольную функцию[39].Хочется надеяться, что Государственной Думе четвертого созыва и вновь избранномуПрезиденту РФ удастся решить эту нелегкую задачу в ближайшее времязаконодательным путем.
Эту надежду выразил ибывший Председатель третьей Государственной Думы Г.Н. Селезнев: «Если говоритьо том, что надо изменить принципиально, то мы, депутаты, настаиваем нарасширении полномочий Думы. Как это сделать — через Конституционное Собраниеили в соответствии с существующей схемой внесения поправок в Конституцию—покажет время. Я не устаю повторять, что Думе должно быть предоставлено правоконтроля за исполнением законов. Сегодня эти права есть у Генеральнойпрокуратуры, у Минюста, но только не у депутатов. А между тем, именно намизбиратели предъявляют претензии в том, что центральная и местнаяисполнительные власти не выполняют те законы, которые принимает ГосударственнаяДума. Естественно, речь не идет о том, чтобы контролировать все действующие встране законы — на это у нас не хватит ни людей, ни средств, но естьпринципиальные, касающиеся буквально каждого человека, законы, соблюдениекоторых депутаты просто обязаны контролировать. Необходимо сделать все, чтобыпобыстрее оформить такую поправку к Конституции, убедить Президента в еенеобходимости и важности. Ведь подобный парламентский контроль за деятельностьюисполнительной власти будет очень полезен главе государства. Правительстводолжно постоянно держать экзамен по исполнению федеральных законов. Президентне может не быть заинтересован в том, чтобы законы, после того как он ихподпишет, исполнялись в полном объеме. Пока, к сожалению, так происходит далеконе всегда»[40].
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В конституционно-правовомотношении положение органа народного представительства всецело определяетсяформой правления. Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (СоветФедерации и Государственная Дума) как один из органов, осуществляющихгосударственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Конституция РФ(ст. 94) устанавливает, что Федеральное Собрание — парламент РоссийскойФедерации, тем самым, давая ему не более, как самую общую характеристику черезобщеупотребительный термин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собраниехарактеризуется как представительный и законодательный орган РоссийскойФедерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.
Федеральный закон предусматривает, чтовыборы депутатов Государственной Думы проводятся по партийным спискам, то естьпо единому федеральному избирательному округу пропорционально количествуголосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутыепартиями.
В Государственной Думе создается СоветГосударственной Думы — коллегиальный, постоянно действующий орган палаты,созданный для предварительной подготовки и рассмотрения организационныхвопросов деятельности палаты. В число полномочий Совета Государственной Думы входят:
¨ формирование проекта примерной программы законопроектнойработы Государственной Думы на текущую сессию;
¨ формирование проекта календаря рассмотренияГосударственной Думой вопросов на очередной месяц;
¨ формирование проекта работы Государственной Думы наочередное заседание;
¨ техническое обеспечение законотворческой деятельности.
B Государственной Думе создаютсядепутатские объединения: депутатские фракции и депутатские группы. Основнымиструктурными подразделениями Государственной Думы являются комитеты. КомитетыГосударственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению осуществляют:
¨ предварительное рассмотрение законопроектов и ихподготовку к рассмотрению Государственной Думой;
¨ подготовку заключений по законопроектам и проектампостановлений, поступивших на рассмотрение Государственной Думы;
¨ в соответствии с решениями палаты подготовку запросов вКонституционный Суд Российской Федерации;
¨ проводимые Государственной Думой парламентские слушания;
¨ оформление заключения и предложения по соответствующимразделам проекта федерального бюджета;
¨ вопросы организации своей деятельности.
В соответствии со своим РегламентомГосударственная Дума собирается на сессии: весеннюю с 12 января по 20 июня иосеннюю — с 01 сентября по 25 декабря. Заседания Государственной Думыпроводятся в соответствии с предлагаемой Советом Государственной Думы повесткойи заблаговременно разосланный депутатам программой законопроектной работы наочередную сессию Государственной Думы, утверждаемой на ее первом заседании,календарем рассмотрения вопросов на очередной месяц, составленным СоветомГосударственной Думы, и календарем рассмотрения вопросов на очередные двенедели работы, утверждаемым Государственной Думой большинством голосов от общегочисла депутатов палаты.
Внеочередному рассмотрению на заседанииГосударственной Думы подлежат:
¨ послания и обращения Президента РФ, законопроекты,внесенные в качестве срочных Президентом РФ или Правительством РФ;
¨ проекты Федеральных законов о Федеральном бюджете и обюджетной системе РФ;
¨ Федеральные законы и Федеральные Конституционные законы,возвращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы в порядке, предусмотренномст. 105 и 107 Конституции РФ;
¨ решение вопроса о доверии Правительству РФ и некоторыедругие вопросы.
Согласно статьи 109 Конституции РФГосударственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случаях и порядке,предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции РФ. Конституция РФ содержит триоснования для роспуска Государственной Думы:
1. Государственная Дума распускается после трехкратногоотклонения представленных ей Президентом РФ кандидатур ПредседателяПравительства РФ;
2. Государственная Дума может быть распущена ПрезидентомРФ, если Председатель Правительства РФ поставил перед Государственной Думойвопрос о доверии Правительству, а она откажет Правительству РФ в доверии;
3. Государственная Дума может быть распущена ПрезидентомРФ, если она в течение трех месяцев повторно выразит недоверие ПравительствуРФ.
По вопросам, отнесенным Конституцией РФ кведению Государственной Думы, Государственная Дума принимает постановления.Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общегочисла депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений непредусмотрен Конституцией РФ.
Законодательная деятельность депутатов вГосударственной Думе состоит из следующих основных стадий:
1. законодательная инициатива;
2. предварительное рассмотрение законопроекта в комитетах;
3. рассмотрение законопроекта и принятие законаГосударственной Думой;
4. передача принятыхили одобренных законов в Совета Федерации.
Наряду с основными стадиями взаконодательной деятельности депутатов Государственной Думы могутприсутствовать и дополнительные, так называемые факультативные стадии. К нимотносятся:
¨ преодоление разногласий, возникших между СоветомФедерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерациипринятых Государственной Думой законов:
¨ повторное рассмотрение Государственной Думой и СоветомФедерации законов, отклоненных Президентом РФ.
Контрольная функцияроссийского парламента обозначена в Конституции лишь косвенно, с указанием нато, что для осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета СоветФедерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101Конституции).
Отсутствиеконституционного перечня прямых контрольных полномочий парламента во многомослабляет положение его в системе государственной власти, что, естественно,влияет и на положение Счетной палаты как особой структуры законодательнойвласти. У Счетной палаты достаточно широкие полномочия по выявлению фактовнезаконного распоряжения бюджетными средствами.
Другой формой контроляявляются вопросы депутатов к членам Правительства с целью полученияинформационной справки или конкретных комментариев по интересующим депутатовфактам. Статья 38 Федерального конституционного закона «О ПравительствеРоссийской Федерации» закрепляет за членами Правительства обязанностьприсутствовать по приглашению палат Федерального Собрания на их заседаниях иотвечать на вопросы депутатов Государственной Думы в порядке, определенномрегламентом палаты.
Контрольные функции депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в отношенииПравительства РФ, предоставленные ей Конституцией РФ, сводятся к следующему:
¨ депутаты Государственной Думы вправе решать вопрос одоверии Правительству РФ (ст. 103 Конституции РФ), однако выражение недоверияПравительству РФ не влечет его автоматическую отставку. Вопрос об отставкеПравительства РФ решает Президент РФ (ст. 117 Конституции РФ);
¨ депутаты Государственной Думы дают согласие ПрезидентуРФ на назначение Председателя Правительства РФ (ст. 103 Конституции РФ);
¨ члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думыобразуют Счетную палату для осуществления контроля за исполнением бюджета (ст.101 Конституции РФ);
¨ Правительство РФ представляет депутатам ГосударственнойДумы отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 Конституции РФ);
¨ депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерациивправе обращаться к Правительству РФ с депутатским запросом.
Пожалуй, наиболеесущественными контрольными полномочиями депутатов Государственной ДумыФедерального Собрания по отношению к исполнительной власти являются правоГосударственной Думы давать согласие на назначение Президентом РФ ПредседателяПравительства, выражать недоверие Правительству, а также возбуждать вопрос оботрешении Президента РФ от власти.
Подводя итоги проведенного исследования, я считаю, что необходимовнести предложение об изменении регламента деятельности Государственной ДумыФедерального Собрания, касающихся законодательного процесса. Необходимоуменьшить количество законов, рассматриваемых за сессию, чтобы более детальнопрорабатывать их. Либо определять приоритетные направления и работать болеедетально по этим направлениям. Так же можно установить запрет на введение привилегийи оплаты труда дня депутатов данного созыва, то есть для самих себя, а так жеввести ежегодный отчет о своей деятельности перед избирателями в субъектахФедерации с определением качества их деятельности.
Список источников и литературы
1. Источники
1. Конституция Российской Федерации. –М.: Юрайт-М, 2001.
2. Федеральныйконституционный закон от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ (в ред. от 2.03.2007) «О Правительстве Российской Федерации». //Российская газета. — 1997. — 23 дек.; 1998. — 4 янв.
3. Федеральный закон от6.10.1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 8.11.2007) «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» //СЗ РФ от 18.10.1999, № 42, ст. 5005.
4. Федеральный закон от 18.05.2005г. № 51-ФЗ (в ред. от 24.07.2007) «О выборах депутатов Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации». // СЗ РФ от 23.05.2005, № 21, ст. 1919.
5. Федеральный закон от 5августа 2000 года № 113-ФЗ (в ред. от 21.07.2007) «О порядке формированияСовета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» //СЗ РФ. – 2000. — № 336. — Ст.3236.
6. Федеральный закон от20.12.2002 г. № 175-ФЗ (в ред. от 25.07.2006) «О выборах депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». // СЗ РФ от23.12.2002, № 51, ст. 4982.
7. Федеральный закон от 11июля 2001 г. N 95-ФЗ (в ред. от 26.04.2007) «О политических партиях»//СЗ РФ от 16 июля 2001 г. N 29 ст. 2950.
8. Федеральный закон от 24июня 1999 г. № 121-ФЗ (в ред. от 21.03.2002) «О выборах депутатовГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» //СЗ РФ. — № 52. — 1999. — Ст. 383(утратил силу).
9. Федеральный закон от 5декабря 1995 года № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета ФедерацииФедерального Собрания Российской Федерации» //СЗ РФ. – 1995. — № 50. — Ст. 4869 (утратил силу).
10. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ (в ред. от 22.10.1999) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральныхконституционных законов, федеральных законов, актов палат ФедеральногоСобрания». // СЗ РФ от20.06.1994, № 8, ст. 801.
11. Федеральный законот 10 января 1996 г. N 5-ФЗ (в ред. от 14.02.2007) «О внешнейразведке» //Собрание законодательства Российской Федерации от 15 января 1996 г., N 3, ст. 143.
12. Федеральныйзакон от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ (с изм. и доп. от 29 декабря 2004 г.)«О государственной охране» //Собрание законодательства Российской Федерации, 27 мая 1996 г., N 22, ст. 2594.
13. Федеральныйзакон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (в ред. от 12.04.2007) «О статусе члена Совета Федерациии статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации». // СЗ РФ от 12.07.1999, № 28, ст. 3466.
14. Постановление ГДФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД (в ред. от 24.12.2007) «О регламенте ГосударственнойДумы Федерального Собрания Российской Федерации. //СЗ РФ от 16.02.1998, № 7, ст.801.
15. Постановление Государственной Думы Федерального СобранияРФ от 4.09.2007 N 5003-4 ГД «О примерной программе законопроектной работыГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период осеннейсессии 2007 года» //СЗ РФ от 10.09.2007, № 37, ст. 4415.
16. УказПрезидента России от 21 сентября 1993 г. № 1400 (в ред. от 10.01.2003) «Опоэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». //СЗ РФ. — 1993. — № 11. — Ст.956.
17. Методические рекомендации Министерства РоссийскойФедерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций поприменению средствами массовой информации федерального закона «О выборахдепутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»,утв. МПТР РФ 21.09.1999.//Российская газета. 1999. – 3 октября.
18. Постановление Центризбиркома РФ от 21.09.1999 г. №15/114-3 «О разъяснениях порядка реализации избирательных прав военнослужащих исотрудников правоохранительных органов в период подготовки и проведения выборовдепутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерациитретьего созыва» //Российская газета. 1999. – 3 октября (утратил силу).
2. Литература
1. Абрамова А.И., Губаева,Т.В., Мицкевич, А.В. и др. Законотворчество в Российской Федерации(Науч.-практ. и учеб, пособие) / Ин-т законодательства и сравн. правоведенияпри правительстве Рос. Федерации. — М.: Формула права, 2006. — 604 с.
2. Авакьян А.С. ФедеральноеСобрание — парламент России. — М.: Российский Юридический Издательский Дом,1999. — 432 с.
3. Баглай М.В., Габричидзе, Б.Н.Конституционное право РФ. — М.: Издательскаягруппа НОРМА-ИНФРА-М, 2002. – 742 с.
4. Баглай М. В.Конституционное право РФ. — М.: Норма, 2007. – 752 с.
5. Безуглов, А.А., Солдатов, С.А.Конституционное право России. В 2-х т. Т. 1. – М.: ООО «Профобразование», 2002.– 930 с.
6. Безуглов А.А., Солдатов, С.А.Конституционное право России. В 2-х т. Т. 2. – М.: ООО «Профобразование», 2002.– 906 с.
7. Васечкин Н.А., Краснов, Ю.К.Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва.Состав и структура, правовой статус, основные результаты деятельности. — М.:Издание Государственной Думы,1999. — 143 с.
8. Васецкий Н.А., Краснов, Ю.К.Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума вформировании правового пространства России (1994-2003) — М.: ИзданиеГосударственной Думы РФ, 2003. – 512 с.
9. Веденеев Ю.А. Развитие избирательнойсистемы Российской Федерации: проблемы правовой институционализации //Журналроссийского права, N 6, июнь 2006. С. 23-31.
10. В мире мудрыхмыслей / автор-составитель А.О. Давтян. – СПб.: Нева; М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2000. – 608 с. –(Энциклопедия).
11. Выстропова А.В.Закон — основной акт парламента России //Конституционное развитие России:Межвуз. сб. науч. ст. — Саратов, 2000. — Вып. 3.
12. ГранкинИ.В. Конституционно-правовоерегулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути егосовершенствования //Журнал российского права, N 8, август 2005. С. 12-17.
13. Гранкин И.В.Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ //Журналроссийского права. — 2003. — N 1. — С. 23-35.
14. Грудцына Л.Ю.Выборы без выбора или новое избирательное законодательство как индикаторотмирания элементов демократии в России //Адвокат, N 12, декабрь 2006. С.12-15.
15. Горбуль Ю.А. Проблемысовершенствования законотворчества в Российской Федерации. // Журналроссийского права. – 2004. — N 6. — С. 27-34.
16. ГоробецВ.Д. Парламент Российской Федерации. — М.: Академия управления МВД РФ, 1998. –219 с.
17. ГосударственнаяДума в осенней сессии 2000 года (Сб. аналит., информ. и справоч. материалов) /Ин-т экономики переход, периода. Центр законодат. и парламент. работы; общ.ред. Ю.А. Нисневича. — М.: Издание Государственной Думы, 2001. — 456 с.
18. ГосударственнаяДума Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва. — М.:Издание Государственной Думы, 2007. – 366 с.
19. ГранкинИ.В. Парламент России. — М.: АО «Консалтбанкир», 1999. – 347 с.
20. Законодательныйпроцесс в России: граждане и власть. — М.: Фонд развития парламентаризма вРоссии, 1996. — 80 с.
21. ИвановаВ.И. Парламент Российской Федерации. — М.: Юристъ, 1995. – 278 с.
22. Козлова Е. И.,Кутафин, О. Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник, М.: Юристъ, 1995 г. – 480 с.
23. Конституционноеправо РФ /под ред. Кутафина О.Е. — М.: Юристъ, 2004. – 687 с.
24. КонституцияРоссийской Федерации: Научно-практический комментарий, /под ред. Б. Н.Топорнина. – М.: Юристъ, 1997. – 716 с.
25. КотелевскаяИ.В. Взаимодействие властей в законотворчестве //Конституционное право:восточноевропейское обозрение. – 1996. — №№ 3 — 4.
26. КотелевскаяИ.В. Современный парламент.//Государство и Право. – 1997. — № 3. С. 25-34.
27. КотенковА.А. Президент — Парламент: становление взаимоотношений в законодательномпроцессе.//Государство и Право. – 1998. — № 9 — 10.
28. Котенков А.А.Согласительные процедуры законодательного процесса: правовые основы и пути ихсовершенствования //С.-Петербург. гос. ун-т экономики и финансов. Ин-т права.Уч. зап. – 2001. Вып. 7. СПб.
29. КрашенинниковП.В. Федеральный законотворческий процесс. — М.: Статут. 2002. – 342 с.
30. МогуноваМ.А. Скандинавский парламентаризм: Теория и практика / Рос. гос. гуманитар.ун-т. Рос.-швед. центр. — М.: Рос. гос. гуманитар. ун-т, 2001. — 347, [2] с.:ил., портр. — Библиогр. в примеч.
31. НадеевР.К. Принятие законов Российской Федерации //Проблемы народногопредставительства в Российской Федерации /под ред. С.А. Авакьяна. — М.: Изд-воМоск. ун-та, 1999.
32. Парламентаризмв России. Федеральное собрание в 1996-1999 годах. — М.: Юристъ, 2000. —376 с.
33. Парламентаризми многопартийность в современной России. — М.: Институт современной политики,Фонд Индем, Фонд развития парламентаризма в России, 2000. — 271 с.
34. Парламентскоеправо России. /под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. — М.: Юристъ, 2007. –456 с.
35. Подготовкаи принятие законов в правовом государстве: Материалы международного семинара,Москва, Государственная Дума, 28-29 апреля 1997 года. — М.: ИзданиеГосударственной Думы, 1998. – 486 с.
36. ПоленинаС.В. Законотворчество в Российской Федерации. — М.: Институт государства иправа РАН, 2006. – 386 с.
37. Пятаяроссийская Государственная Дума. — М.: Издание Государственной Думы, 1994. —247 с.
38. РалдугинН.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. 2-е изд., доп. — М.:Изд-во Моск. ун-та, 2001. – 376 с.
39. РомановP.M. Российскийпарламентаризм: генезис и организационное оформление. //Полис. – 1998. — № 5. — С. 21-26.
40. Россия на рубежевеков: укрепление государственности /под ред. А.Н. Соколова. – Калининград:Янтарный сказ, 2001. – 761 с.
41. Русскиевыборы. — М.: Новости, 1999. — 173 с.
42. РыбкинИ.П. Российский парламентаризм. История. Методология. Проблемы. — М.: Юристъ,1995. – 378 с.
43. РыжковВ.А. Четвертая республика: очерк политической истории современной России. — М.:Московская школа политических исследований, 2000. — 255 с.
44. Селезнев Г.Н.Дума должна контролировать исполнительную власть // Представитель власти. — 2000. — № 1. (15—30 сентября).
45. Совершенствованиезаконодательной деятельности и участие органов государственной власти взаконодательном процессе. — М.: Издание Государственной Думы, 2007. – 468 с.
46. СтуденикинаМ.С. Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика//Журнал российского права. – 2000. — № 7. — С. 15-26.
47. ТкаченкоВ.Г. Некоторые аспекты ограничения законотворческой компетенции ФедеральногоСобрания Российской Федерации //Право и политика. – 2006. — № 11. — С. 14-20.
48. Федералист.Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. — М.: Статут, 1993. –532 с.
49. ФедеральноеСобрание: Совет Федерации, Государственная Дума. Справочник. — М.: Фондразвития парламентаризма в России, 2006.— 318 с.
50. ФедеральноеСобрание: Совет Федерации. Государственная Дума. Справочник. — М.: Фондразвития парламентаризма в России, 2005. — 355 с.
51. ХабриеваТ.Я., Савицкий, В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад законодателей вразвитие российского федерализма и местного самоуправления //Журнал российскогоправа. – 2003. — N 12. — С. 12-23.
52. Чехарина В.И. Законодательный процесс: правозаконодательной инициативы //Теоретические проблемы российскогоконституционализма /под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. — М.: Юристъ, 2000. – 438 с.
53. Чиркин В.Е.Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 1997. – 568 с.
Приложение 1Виды законов
/>
Приложение 2Особенности законодательного процесса в РФ/> /> /> /> /> /> /> Законодательный процесс /> /> /> /> /> /> />