Совершенствование структуры управления государственным (муниципальным) учреждением

Министерствообразования и науки Российской Федерации
Федеральноеагентство по образованию
Филиал государственногообразовательного учреждения высшего профессионального образования
Российский государственныйсоциальный университет
в г. СургутеХанты-Мансийского автономного округа – Югра
Тюменскойобласти
Кафедраменеджмента и маркетинга
ДИПЛОМНАЯРАБОТА
 
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕСТРУКТУРЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО (МУНИЦИПАЛЬНОГО) УЧРЕЖДЕНИЯ
Сургут 2011

 
/>СОДЕРЖАНИЕ
 
Введение
1.Практико-методологические основы управления государственным учреждением
1.1 Формы и методыгосударственно-общественного управления учреждениями
1.2 Специфика стратегическогоуправления государственным учреждением
1.3 Автономное учреждениекак инновационная модель государственно-общественного управления
2.Совершенствование системы управления государственнымучреждением на примере федеральной службы судебных приставов
2.1 Инновационная модельсистемы управления и организации деятельности службы приставов на региональномуровне
2.2 Методы повышенияэффективности деятельности службы судебных приставов
2.3 Применениенестандартных методов работы ФССП
2.4 Практикагосударственно-частного партнерства в России
Заключение
Список использованныхисточников литературы
Приложение
 

 
ВВЕДЕНИЕ
Актуальностьвыбранной темы дипломной работы «Совершенствование структуры управлениягосударственным (муниципальным) учреждением» состоит в том, что применительно кгосударственным услугам, проблема качества стоит в настоящее время довольноостро.
Подобнаяситуация во многом обусловлена тем, что в течение продолжительного временивопросы качества государственных услуг и степени удовлетворенности потребителяпрактически не ставились. Как следствие, ни процедуры, ни сроки, ни условия, нирезультаты оказания государственных услуг потребителей нередко не устраивали. Вто же время, обоснованным жалобам потребителей на неудовлетворительноесостояние дел по указанным позициям уделялось мало внимания.
Существующиев России проблемы, связанные с оказанием государственных услуг, были признанына самом высоком уровне и озвучены в Бюджетных посланиях Президента РоссийскойФедерации и Концепции административной реформы в Российской Федерации.
Объектисследования — государственное учреждение «Федеральная служба судебныхприставов» (далее ФССП), ее структура (Приложение) и система управления,повышение качества и улучшение процедур работы. Граждане часто говорят о том,что оказываемые государственными учреждениями услуги не отвечают ожиданиям, неудовлетворяют потребности. Для того чтобы комплексно решить поставленную задачу– повысить качество государственных услуг – следует понять, что на сегодняшнийдень уже существует в данной сфере и почему этого недостаточно длякачественного предоставления услуг.
Предметисследования — рассмотрение путей повышения качества и совершенствованиясистемы управления ФССП, а так же рассмотрение ее аспектов и закономерностей.
Целью работыявляется разработка методических рекомендаций, либо предложений, связанных инаправленных на повышение и совершенствование качества предоставляемых ФССПуслуг, соответственно это и изучение структуры управления данного учреждения внастоящее время.
Задачиисследования:
1) изучитьособенности пространства государственных учреждений, провестиструктурно-функциональный анализ, выявить перспективные субъекты управления,раскрыть содержание государственных учреждений как объекта управления,проанализировать формы и методы организации профессиональной структурыуправления;
2)рассмотреть на примере ФССП структуру управления, возможные пути повышениякачества ее услуг;
3)сформировать новую систему мотивации, стимулирующей служащих к достижениюконкретных результатов, а не к привычному «добросовестному выполнению»служебных обязанностей;
4) получитьмассив информации, достаточный для объективной аттестации сотрудников, дляоценки адекватности принимаемых ими решений масштабу и сложности возникающихзадач;
5) сделатьвыводы из проделанной работы с выделением методов повышения качества исовершенствования структуры управления государственными учреждениями.
Основными направлениями, обеспечивающими эффективностьсистемы выступают:
— формирование перечня критериев (методологических ориентиров) для разработкистратегии регионального развития, оценки уровня эффективности совершенствованиярегиональной системы государственного управления;
— стимулирование формирования и развития на уровне региональной исполнительнойвласти интеллектуальных управленческих команд (способных стать кузницейуправленческих кадров федеральной и региональной государственной службы вперспективе), призванных формулировать, презентовать, дорабатывать иорганизовать внедрение стратегических и тактических мероприятий для развитияэффективности региональных систем управления;
— повышениелояльности государственных должностных лиц исполнительной власти регионов креализации управленческих инициатив верховной власти на уровне субъектовФедерации;
— вовлечениев систему управления государственным развитием топ-менеджмента частных,совместных и государственных предприятий на основе совместного формированияпланов стратегического развития регионов.
Методыповышения эффективности государственной и муниципальной власти изначально былинаработаны в бизнес-структурах. Они были адаптированы к задачам повышенияэффективности власти с учетом серьезных отличий в содержании деятельности ееорганов и частных корпораций.
Внедрение всистему государственного управления методов управления по целям и контрольнымпоказателям является ярким примером эффективного заимствования у бизнесанаработок по повышению эффективности деятельности. Казалось бы, это очевидно,что тот или иной орган власти, его отдельные подразделения должны ставить передсобой определенные цели и ориентироваться на перечень объективных показателей,позволяющих оценивать динамику движения к ним. При этом технология этогопростого процесса на деле оказывается достаточно сложной для представителейфедеральных и региональных органов власти без соответствующей методологическойподдержки, оперативного управленческого контроля и последовательности внедрениясо стороны верховной власти в целом и Управления по делам внутренней политикиадминистрации Президента РФ в частности.
Преддипломнаяпрактика была пройдена мною в отделе судебных приставов по городу Сургуту УФССПпо Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре.
Таким образом,хотелось бы в свой дипломной работе раскрыть принцип работы данного учрежденияи на его примере предложить некоторые пути по совершенствованию системыуправления.
Научныхисследований, посвященных выработке оптимальных решений в этой сфере,практически нет. Некоторые считают, что разработка практически значимыхрекомендаций по данному вопросу невозможна в принципе, поскольку ситуация вкаждом подразделении уникальна и неповторима, но вместе с этим возрастает роль государственнойслужбы в реализации функций государства и развитии гражданского общества, чтосвязано с повышением активности и карьерным ростом государственных служащих.
Однако этаработа затруднена в связи со слабостью нормативной правовой базы государственнойгражданской службы относительно служебной карьеры.
Актуальностьтемы исследования вызвана также тем, что в процессе реформированиягосударственной (муниципальной) гражданской службы возникает необходимостьисследования концептуальных основ регулирования карьеры государственных(муниципальных) служащих, реализации установленных положений о должностномрегламенте, аттестации, квалификационном экзамене и др. В этих условияхвозникает необходимость проведения анализа карьеры государственных (муниципальных)служащих с позиций управления. Такой подход позволил бы оценить количественныеи качественные показатели состояния кадрового потенциала государственной(муниципальной) службы, спроектировать развитие кадрового процесса встратегически значимом для государства направлении.

1. ПРАКТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ УЧРЕЖДЕНИЕМ
 
1.1Формы и методы государственно-общественного управления учреждениями
 
Формыи методы государственного управления — это отработанные практикой устойчивые способы фиксациифункциональной организации и совокупности оптимальных приемов и методов, спомощью которых субъектом управления достигаются поставленные цели.
Многообразиеорганизационно-правовых форм государственного управления обусловлено широкимдиапазоном функций, выполняемых государством и его органами, их сложностью ипространственно-временной протяженностью. Сама форма государства с ееспецифическими особенностями, преломляющимися через формы правления,государственного устройства и через политический режим, во многом, если не вглавном, сказывается на характере и содержании организационно-правовых формгосударственного управления. Выбор форм государственного управления зависит оттипа общественных отношений, организации производственно-хозяйственной деятельности,политической системы, правящего режима, характера компетенции управляющегооргана. Командно-административная система использует, как правило, жесткиеформы управляющего воздействия, всеохватывающего планирования, строгие нормыотчетности и контроля, ориентируясь главным образом на количественныепоказатели. Основной упор здесь делается не на правовые формы регулированияотношений, а на директивно оформленные решения в административном порядке.Рыночным отношениям присущ принципиально иной подход.Государственно-управленческая деятельность строится в соответствии с нормамиправа, спектр которых достаточно широк.
В самомобщем виде формы государственного управления можно разделить на два блока:правовые и организационные.
Правовыеформы с точки зренияих содержания и механизма применения являются предметом права и подробнорассматриваются в курсе правовых дисциплин. К ним относятся: изданиенормативных правовых актов и индивидуальных (административных) актов,заключение договоров, принятие государственных программ, регистрация,лицензирование, применение различных административных мер и др. Эти формы, вкоторых проявляется характерное для государственного управления юридическоеволеизъявление управляющего субъекта, предполагают наступление определенныхюридических последствий. Имеется в виду издание соответствующих правовых актовили совершение других юридически значимых действий, например, регистрации,лицензирования, выдачи справок, документов на управление транспортнымисредствами и т.д.
Ворганизационных формах государственного управления реализуется деятельностьгосударственных органов по руководству и управлению процессами социальныхпреобразований, осуществляемых в государстве и обществе. Эти формы включают всебя принятие государственно-значимых решений по стратегическим и тактическимвопросам, определение путей и средств их реализации, принятие оперативных мервоздействия при возникновении тех или иных нестандартных ситуаций. Длявыработки оптимальных вариантов решения той или иной государственно-значимойпроблемы проводятся сессии, заседания, совещания, конференции, экспертизы,консультации и согласования, а также другие мероприятия. Если правовая формапредполагает императивность и формальную определенность в волеизъявленииуправляющего субъекта, то организационные формы подвижны, динамичны,предполагают сопоставление различных точек зрения, дискуссии, поискикомпромиссов, рассмотрение альтернативных вариантов, линий поведения длядостижения поставленных целей. Через них материализуются правовые формыуправления, функционирует механизм реализации права. Важной организационнойформой государственного управления является принятие управленческого решения,процесс которого разбивается на несколько фаз: определение, вычленение иактуализация проблемы; формулирование проблемы и анализ ресурсной базы для еерешения; принятие самого решения и определение путей его реализации.
Постановкатой или иной социальной проблемы либо инициируется субъектом управления, исходяиз анализа перспектив общественного развития, либо заявляет о себе обострениемпротиворечий, которые в случае несвоевременного реагирования компетентныхорганов перерастают в конфликтные ситуации. Поэтому искусство государственногоуправления включает в себя, с одной стороны, определение круга актуальныхпроблем и очередности их решения, а с другой — наличие хорошо поставленнойслужбы мониторинга, своевременно информирующей органы государственной власти овозникновении элементов социальной напряженности.
Приизучении успешного опыта передовых стран в области государственногопланирования, регулирования, и особенно организационной деятельности возникаетестественное желание перенести его в отечественную практику. Однако историясвидетельствует, что механического заимствования в этом деле быть не может.Необходима адаптация принятых за рубежом форм, приемов и методов к национальнымособенностям жизни и культуры стран и народов. Для России это особенноактуально, поскольку на протяжении многих веков она остается странойнесостоявшихся реформ, в чем организационный фактор сыграл далеко не последнююроль, а определение целей, выбор средств их достижения традиционносопровождался серьезными политическими и организационными просчетами попричинам как объективного, так и субъективного характера.
Привыработке масштабных управленческих решений следует избегать тенденциозности воценках аргументов оппонирующей стороны, столь присущей российскомументалитету. Для современной России это особенно важно, поскольку принципы, всоответствии с которыми замыслены современные реформы, не вписываются вполитическую и экономическую ситуацию, в которой она оказалась. К тому же испектр противоборствующих сил на ее политической арене достаточно широк ипротиворечив. Эти обстоятельства требуют от субъекта государственного управленияособого внимания к общественной оценке проводимых социальных преобразований, квыбору наиболее приемлемых организационных форм для их претворения в жизнь.
В выбореорганизационных форм большую роль играет политическая интуиция, основанная,прежде всего на глубоком понимании существа решаемых проблем. Политическаямудрость заключается не в том, чтобы заставить любыми способами осуществитьдирективное указание, а в том, чтобы в ходе рациональной дискуссии остановитьсяна наиболее перспективном и приемлемом варианте решения проблемы, избежать ееупрощения, заранее блокировав контраргументы оппонирующей стороны. Политическаяпрактика изобилует примерами того, что при принятии решения государственногомасштаба искусственно создаются условия, облегчающие прохождение заранеевыдвинутой управленческой модели и затрудняющие обсуждение и принятие другихвариантов.
Визвестной мере организационной формой государственного управления можно считатьпреодоление конфликтов и достижение компромисса. Существует мнение, чтопротиворечий и конфликтов можно избежать с помощью соответствующей правовойбазы и предупредительных мер в форме нахождения согласия. Стремиться к этомунадо, но осуществить в полной мере невозможно, как невозможно и создатьидеальные отношения в обществе. Противоречия и конфликты в обществе были, естьи будут. К тому же социальные противоречия и конфликты объективны, они, как иболь в живом организме, играют помимо прочего позитивную роль, свидетельствуя онеблагополучии и необходимости принятия соответствующих мер. Чем выше уровеньдемократизма, тем активнее идет процесс столкновения точек зрения, творческихпоисков, а это всегда чревато возникновением противоречий и конфликтныхситуаций. Поэтому опасен не сам конфликт, а степень его развития, стадия, накоторой он обнаружен. Своевременно принятые меры по его разрешению, высокийуровень гласности и информированности общества создают основу для того, чтобыконфликтная ситуация привела не к кризису, а к достижению нового, качественноболее высокого уровня общественного развития.
Вфедеративном государстве между федеральным центром и субъектами федерации,между отдельными субъектами, особенно на национальной и территориальной почвах,могут возникать противоречия. Однако, если господствует общая тенденция ксохранению целостности и единства государства, эти противоречия в итогеразрешаются компромиссом. Когда же это условие отсутствует, проблема не имеетположительного решения и следует взвесить цену сохранения status guo[1].
Ходсовременных российских реформ выявил не только их концептуальную уязвимость, нои серьезные недостатки с точки зрения правовых и организационных формуправления их ходом. Жизнь показала, что властные структуры постоянно находятсяв состоянии цугцванга, т.е. в случае провала одного варианта не имеют в запаселучшего, а все возможные одинаково малоприемлемы. Ведь при наличии запасныхвариантов решения проблем всегда можно быстро провести необходимую корректировку,сохраняя положительные наработки.
Формыгосударственного управления по большей части выступают не в «чистом» виде, а вкомплексном сочетании. Организационные формы подкрепляются принятиемсоответствующих решений, имеющих определенные правовые последствия. Правовыеформы нуждаются в организационной упорядоченности их осуществления.
Методы исредства государственного управления достаточно разнообразны. Среди них могутбыть как чисто механистические, так и несущие известную идеологическуюнагрузку. Они могут быть направлены как на достижение социально значимыхпозитивных целей, идущих на пользу обществу и государству, так и наманипулирование общественным мнением, обман, принуждение, провокации и т.д. Посвоему содержанию методы и средства не вполне совпадают, но в делегосударственного управления, когда имеется в виду способ достижения его целей,их трудно разделить. Они выступают в единстве, актуализируя ту или иную сторонупроцесса государственного управления. Например, построение древа целей можноодновременно рассматривать как форму, метод и средство организации формированияи движения к достижению целей, их структурирования. Методы нравственноговоздействия закрепляются и оказываются эффективными только благодаря созданиюсоответствующего морального климата, характеризующегося последовательностью,определенностью и дисциплиной. Методы — категории нематериальные, средства, какправило, — материальны. Метод — это то, как делается, средство — при помощичего делается.
Подметодами государственного управления понимаются официальные способы властноговоздействия государственных органов на процессы общественного игосударственного развития, на деятельность государственных структур иконкретных должностных лиц в пределах их компетенции и в установленном порядке.
Средствагосударственного управления — это инструментарий, набор конкретных и чаще всегоовеществленных предметов, используемых в данном процессе.
Вгосударственном управлении средства могут быть техническими (средства трудагосударственных служащих, электронные, космические), специальными (средствавоенные, правоохранительные, таможенного и пограничного контроля, обеспечениягосбезопасности, денежной эмиссии, гражданской обороны, дипломатические),информационными и коммуникационными (средства правительственной связи иинформации) и др.
Такимобразом, с помощью методов и средств государственного управления осуществляютсяфункции государственного управления, достигаются цели, которые ставит передсобой субъект государственного управления. Разнообразие методов и средствгосударственного управления позволяет сделать процесс управления гибким,динамичным, эффективным. Проблема соотношения целей, методов и средств ихдостижения становится особенно актуальной в том случае, когда способыреализации целей обретают характер, противоречащий их содержанию и назначению.«Никакая цель, — заметил по этому поводу Альберт Эйнштейн, — не высоканастолько, чтобы оправдывала недостойные средства для ее достижения».
Методыгосударственного управления можно классифицировать по различным основаниям,например, по способам формирования и обеспечения реализации управляющеговоздействия они делятся на методы функционирования органов государственнойвласти и методы обеспечения реализации целей и функций государственногоуправления.
К методамфункционирования органов государственной власти относятся те, посредствомкоторых осуществляется государственное управление, разрабатываются, принимаютсяи реализуются властно-управленческие решения. Хотя эти методы непосредственносвязаны с практической реализацией государственной власти, ее управляющимвоздействием на объекты управления в соответствии с интересами и волейгосударства, они могут быть использованы и для обеспечения реализации целей ифункций государственного управления, поскольку в них содержатся механизмыустановления взаимоотношений между субъектом и объектом государственногоуправления, реализации компетенции субъектов управления, целенаправленноговоздействия на субъекты управления для решения управленческих задач всоответствии с властно-юридическими полномочиями органов государственнойвласти.
Методыфункционирования органов государственной власти можно квалифицировать вкачестве прямого административного или косвенного регулирующего воздействия состороны органов государственной власти на соответствующие объекты управлениянезависимо от конкретной области общественной жизни.
К первойгруппе относятся методы правового регулирования, убеждения, принуждения,публичного администрирования, государственного контроля и др. Ко второй — воспитания,демократизации управления, размещения государственных заказов, налогообложения,определения таможенной стоимости товара и др.
Методомправового регулирования государство через свои органы осуществляет воздействиена общественные отношения, дозволяя их участникам совершать действия правовогохарактера, предоставляя им соответствующие права и налагая на них определенныеобязанности, а также дает возможность выбора вариантов поведения в пределах,установленных правовыми нормами. Именно этим методом государство решаетпроблемы населения РФ, связанные с последствиями судебных тяжб и разбирательствна последней стадии, а именно «приведения решения суда в исполнение» органамиФССП России.
Методубеждения наиболее предпочтителен в государственном управлении. Еще Сократутверждал, что «тот, кто чувствует достаточно силы в самом себе, чтобы владетьумами, не станет прибегать к насилию: к чему ему устранять человека другихвзглядов, когда в его же интересах дружеским убеждением привлечь его на своюсторону»[2]. Использование этогометода требует авторитета власти, создания определенных условий, социальногоклимата, наличия веских аргументов. Как правило, средствами убеждениястимулируется мотивация должностного поведения. Даже если объектом убеждающеговоздействия в необходимости реализации общественно значимых целей являютсяколлективы людей или большие социальные группы, сам процесс убеждения носитличностный характер. Этот метод в деятельности органов государственной властиприменяется довольно часто для связей с общественностью, например, припроведении референдумов.
Однако вгосударственном управлении невозможно полагаться только на метод убеждения.Если метод убеждения оказывается нерезультативным, неизбежным становитсяиспользование метода принуждения, например, когда возникает угрозагосударственной целостности, совершаются Преступные деяния и т.д. Однако влюбом случае метод принуждения должен рассматриваться как вынужденнонеобходимый.
Общественныеотношения по поводу власти и управления в государстве являются предметомпублично-правового регулирования. Публичность, т.е. открытость, гласность,означает общественную значимость данной сферы деятельности. Государственноестроительство, формирование и функционирование государственных и муниципальныхвластных структур, Правовой системы и многое другое, касающееся укреплениягосударства и его институтов, достигается с помощью метода публичногоадминистрирования, под которым понимается совокупность способов воздействиягосударства на его граждан, система мер, применяемых государственнымиинститутами, посредством которых реализуются функции государственногоуправления. Применение метода публичного администрирования позволяетобеспечивать устойчивость общественных институтов, активизирует сферы экономической,политической, духовной жизни общества, создает условия и гарантии для частногоадминистрирования. Эффективность этого метода подтверждается на примере стран,занимающих в настоящее время лидирующие позиции в мире. Государственноеуправление, в процессе осуществления которого реализуются решениягосударственной власти, носит публичный характер. Публичность выражается,прежде всего, в том, что именно государственное управление обеспечиваетсоблюдение общих, публичных интересов, имея в своем распоряжении «публичную»материальную основу — государственное имущество, налоги, финансы и т.д.Осуществляемые в России преобразования требуют известной переоценки, наполняяновым содержанием метод публичного администрирования.
Методомгосударственного контроля обеспечивается соблюдение законов и других правовыхактов, издаваемых государственными органами. Кроме того, системагосударственного контроля имеет свою специфику в различных странах, и изучениемеждународного опыта, несомненно, приносит большую пользу.
Чтокасается многочисленных методов косвенного регулирующего воздействия, то ихзначение можно проиллюстрировать на примере метода налогообложения. Напротяжении всего хода российских реформ именно просчеты в системеналогообложения оказывали резко негативное воздействие на все стороныхозяйственной жизни, значительно затрудняя реализацию целей государственногоуправления.
Социально-политическимиметодами управляющего воздействия создаются условия для проявления трудовой иполитической активности людей, реализации заложенных в человеке потенциальныхвозможностей, организации занятости населения, обеспечения его бытовых условий,предоставления социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизньдостойной человеческого существования. Здесь могут применяться самые различныесоциологические методы, определенным образом ориентированные на решение кругазадач развития социальной сферы. Например, созданием центров занятостинаселения, центров психологической поддержки инвалидов, незанятого населения ибезработных, реабилитационных центров, центров по оказанию юридической помощикакой-либо определенной категории населения снимается социальное напряжение вобществе, открываются реальные возможности большому числу людей решить своисложные жизненные проблемы. В этих центрах разрабатываются свои методы,учитывающие специфику контингента, с которым ведется работа.
Государствошироко применяет для достижения управленческих целей экономические методы:приватизацию, проведение налоговой, бюджетной, финансовой политики, материальноестимулирование, применение материальных санкций, предоставление субвенций идотаций регионам, поддержку депрессивных территорий и т.д.
Важнымрычагом в руках государства является законодательное регулирование экономики,которое осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях. Приэтом необходимо, чтобы методы экономического воздействия применялись гибко, нестановились тормозом в реализации целей и функций государственного управления.
Средиправовых средств государственного управления (не надо смешивать с правовымрегулированием государственного управления) важное место принадлежитправотворческому методу, суть которого заключается в том, чтобы своевременновыявить потребности правового обеспечения управленческого процесса, разработатьи принять соответствующие нормативные правовые акты, а также предусмотреть ихсоциальные последствия. Конституцией страны закладываются основыгосударственности, закрепляются основные принципы государственной организации.Конституция Российской Федерации 1993 г., например, создала только юридическиепредпосылки для перехода к подлинному федерализму, гражданскому обществу,правовому государству. После ее принятия начинается работа по реализации еедемократического и гуманитарного потенциала. В полной мере это можно отнести ик вопросам государственного управления. В Послании Президента РФ ФедеральномуСобранию «Россия на рубеже эпох» обращалось внимание парламентариев нанеобходимость скорейшего законодательного закрепления общих принциповорганизации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядка принятияфедеральных конституционных законов и федеральных законов, установления четкойправовой регламентации деятельности государственных органов и отдельныхчиновников. Развивая конституционные положения методом правотворчества,субъекты этой деятельности не должны путать творческий подход с отступлением отпринципиальных положений Основного Закона. Тем не менее на сегодняшний деньдействует масса различных нормативных правовых актов, в которых содержатсятакие противоречия. В посланиях Президента РФ неоднократно ставился вопрос оразработке программы административных реформ. Ее цель — упорядочить систему иструктуру органов исполнительной власти, повысив тем самым эффективностьуправления страной.
В этойсвязи все большую роль начинает играть такое сравнительно новое дляотечественной науки направление, как законодательная социология. Оно позволяетрассматривать законотворческий процесс на стадиях: предзаконодательной, гдеизучается потребность в принятии соответствующих правовых актов; собственнозаконодательной, включающей подготовку и принятие правового акта при широкомего обсуждении; и постзаконодательной, на которой изучается с помощьюсоциологических методов влияние принятого правового акта на круг регулируемыхим общественных отношений, отношение к нему граждан государства и возможныесоциальные последствия его принятия. Использование социологических методовможет существенно повысить качество законотворческого процесса, способствоватьоперативному обновлению и совершенствованию законодательства, более строгомуподходу к разработке концепции проектов нормативных правовых актов.
При реализациифункций государственного управления могут возникать различные непредвиденныеситуации, требующие неординарных решений. Наряду с этим имеют место излоупотребления, превышение властных полномочий. Методами правоохранительнойдеятельности компетентные органы, на которые законодательством страны возложенысоответствующие обязанности, прежде всего, должны обеспечивать защитуконституционных прав и свобод человека и гражданина, должностного лица. Этиметоды, в свою очередь, могут рассматриваться в качестве базовых, на основекоторых строятся методы правоприменительной деятельности, методы предупрежденияпротивоправных действий со стороны как субъекта, так и объекта управления.
Оперативно-исполнительнымметодом достигается эффективность действия федеральной конституции,федерального законодательства, а также законодательства субъектов федерации,нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Органыисполнительной власти должны своевременно принимать соответствующие подзаконныеакты, а также обеспечивать действенный контроль за выполнением уже принятых.
Кадминистративным методам относятся те, которыми пользуются государственныеорганы исполнительной власти в отношении управляемого объекта, чтобы побудитьего соблюдать установленные нормы поведения. В административных методахраскрывается действие механизма исполнительной власти, практическоеосуществление ее управленческих функций. Арсенал этих приемов обширен, но восновном они сводятся к тому, чтобы создать определенный механизм реализации властныхполномочий субъекта управления, что является частью общего механизма реализацииправа. Этот механизм включает: управленческую вертикаль, предполагающую четкуюсубординацию; обязательность выполнения распоряжений вышестоящей инстанции,принимаемых ею в одностороннем порядке или в отдельных случаях по согласованиюс объектом управления. При этом невыполнение указаний вышестоящей инстанциивлечет за собой применение административных либо иных юридических санкций.Кроме того, необходимо обеспечить своевременное создание соответствующих норм идоведение их до исполнителя.
Применениеадминистративных методов носит характер прямого управленческого воздействия,т.е. издания нормативного правового акта, распоряжения, предписания, команды, вкоторых находит прямое выражение воля управляющего субъекта. В этом проявляетсявластная природа управления. Следует и меть в виду, что реализация волисубъекта управления осуществляется через сознательную деятельность управляемогообъекта, будь то организация или отдельная личность. Поэтому при выборе методоввоздействия на управляемый субъект необходим дифференцированный подход,включающий как методы убеждения, так и методы принуждения. Однако в любомслучае управляющее воздействие должно носить Юридически обоснованный характер,отличаться определенностью и обоснованностью применяемых методов.
Неправильнобыло бы считать, что в условиях демократического режима административные нормыослабляются либо утрачивают свое значение. Напротив, демократия предполагаетбольшую долю ответственности и там, где это необходимо, — определенность ижесткость требований. Это диктуется многими обстоятельствами и прежде всегоусложнением технологических процессов, ростом экологической напряженности ит.д.
Достижениецелей государственного управления напрямую связано с методами подбора ирасстановки управленческих кадров, организации системы их переподготовки иповышения квалификации государственных служащих. Это большая, многоаспектная ивесьма сложная проблема. Но из всех аспектов следует выделить главный — этопреодоление дилетантизма и изменение менталитета государственного служащего.Это, как в медицине: лечить не болезнь, а больного. В широко известной книгеВ.И. Терещенко «Организация управления"[3], поразившей в свое времявоображение советского читателя, автор привел интересный биографический факт.Когда он впервые поступил на работу в одну из американских фирм, то столкнулсяс постоянной предупредительной опекой. Если он пытался делать не свойственнуюему работу, например, заточить карандаш, посчитать на арифмометре, тут жепоявлялся соответствующий сотрудник и проводил эти операции. На вопрос, неявляется ли это проявлением недоверия, ему сказали, что ему полностью доверяюткак специалисту, но платят высокое жалование не за малоквалифицированнуюканцелярскую работу, а за ту, которую кроме него никто другой выполнить неможет. Речь, в сущности, шла об изменении менталитета служащего.
Контрольныеметоды включают в себя методы предварительного, текущего и последующегоконтроля, выборочной проверки, документальной и фактической ревизии. Речь идет,прежде всего, о том, какими способами и приемами должны осуществлятьсяконтрольные функции государственного управления. Административно-команднаясистема создала свои формы и методы контроля, которые в условияхдемократического государства применяться не могут. С другой стороны, у нас несозданы механизмы, с помощью которых деятельность государственных органов идолжностных лиц подвергалась бы эффективному контролю со стороны общества. Вэтом смысле мы продолжаем оставаться закрытым обществом с высоким уровнемкоррупции и злоупотреблений властью. Достоянием гласности факты злоупотребленийстановятся тогда, когда ущерб государству уже нанесен, а поправить положениечасто не представляется возможным. Существенную роль в этом играет отсутствиемеханизма реализации права. Однако создание такого механизма — также делодостаточно сложное и долгое. Оно заключается не только в принятии специальныхнормативных правовых актов, но и в правовой культуре, изменении статусагосударственных служащих, создании для них системы гарантий, повышении уровняих ответственности и т.д.
Рассматриваяметоды, следует иметь в виду и средства. Например, метод убеждения в качествесредства использует, в частности, аргументацию. Метод контроля в качествесредства предполагает ревизии, справки, отчеты, проверки и т.д.
Взаключение данного раздела, можно отметить, что в наше время данная проблема изакадемической сферы переместилась в плоскость реальной политики иуправленческой практики. Способы достижения целей государства все большестановятся под контроль гражданского общества. Они осуществляются черезпредставительные органы власти, через институты непосредственной демократии,организационно-правовые формы гражданского контроля, а также с помощьюорганизационно-технических средств, средств массовой информации, коммуникации,сбора и обработки информации, подготовки и проведения мероприятий и др.
1.2 Спецификастратегического управления государственным учреждением
Управление традиционно рассматривается в рамках коммерческихорганизаций. В то же время все основные закономерности общего управления,рассматриваемые в классических учебниках и руководствах, проявляются вуправлении государственными организациями. Управление в государственной службеобладает теми же основными чертами, что и управление в коммерческойорганизации. Управление в государственной службе реализуется через своиосновные функции: планирование, организацию, координацию, мотивацию и контроль.Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в организационнойструктуре, а повторяющиеся и стандартные действия — в управленческихпроцедурах.
Управление в государственной службе имеет много общего суправлением в коммерческой фирме. Независимо от природы организации вуправлении ею, проявляются общие закономерности и действуют общие механизмы.Управление в министерстве, областной администрации, торговой фирме,университете, Церкви и транснациональной корпорации имеет общие закономерности.В частности, в процессе управления в этих организациях происходит постановкацелей, определяются приоритеты, составляются планы и программы действий,закрепляются управленческие процедуры, формируется и развиваетсяорганизационная структура. Во всех организациях в рамках управления персоналомстроятся те или иные мотивационные системы, отрабатываются процедуры приема наработу и продвижения по службе. В любой организации закрепляютсясоответствующие процедуры контроля.
Вместе с тем управление в государственной службе представляетсобой один из видов специального управления, который изучает особенные черты,специфику проявления функций, а также особые закономерности и тенденции,отличающие управление в государственной службе от управления в других сферах.Будучи одним из видов специального управления, управление в государственнойслужбе распадается на ряд других более специфических видов управления. Так,например, в рамках управления в государственной службе можно выделить военноеуправление, управление чрезвычайными ситуациями, а также министерскоеуправление, региональное и муниципальное управление и т. д.
Особенности управления в государственной службе проявляются,прежде всего, в конкретных целях, методах оценки результатов, отчетности,процедурах контроля, ответственности и системах стимулов. Реализация каждойфункции управления в государственной службе обладает соответствующейспецификой:
— планирование и прогноз в государственных учреждениях обычноисходят из целей, устанавливаемых вышестоящими органами, а в конечном счете —народом на основе демократического выбора;
— организация государственной службы, как правило, имеетболее иерархическую структуру и соответствующие ей управленческие процедуры.Поэтому в рамках государственной службы складывается особыйадминистративно-бюрократический стиль управления, который, впрочем, имеет многообщего со стилем управления в больших иерархических коммерческих организациях;
— мотивация в государственной службе в меньшей мереосновывается на денежном вознаграждении и в большей мере на стимулах неденежного характера (престиж, выполнение важной работы, стабильность,возможность дальнейшей карьеры и пр.);
— контроль и оценка результатов в рамках государственнойслужбы осуществляется вышестоящими структурными единицами и одновременно людьмикак непосредственно, так и с помощью средств массовой информации и общественныхорганизаций. Контроль в государственной службе носит более широкий и болееобъемлющий характер, чем в коммерческой организации.
Специфика управления в государственной службе частообозначается емкими терминами «администрирование» и «бюрократия».
Термин «стратегическое управление» был введен в обиход настыке 60 — 70-х гг. для того, чтобы обозначить разницу между текущимуправлением на уровне производства и управлением, осуществляемым на высшемуровне.
Ведущей идеей, отражающейсущность перехода от оперативного управления к стратегическому, явилась идеянеобходимости переноса центра внимания высшего руководства на окружение, длятого чтобы соответствующим образом и своевременно реагировать на происходящие внем изменения.
Стратегическое управлениев каждый данный момент фиксирует, что организация должна делать в настоящем,чтобы достичь поставленных целей в будущем, исходя при этом из того, чтоокружение будет изменяться и условия жизни организации будут изменяться тоже.При стратегическом управлении как бы осуществляется взгляд из будущего внастоящее, определяются и осуществляются действия организации в настоящее время,обеспечивающие ей определенное будущее, а не вырабатывается план или описаниетого, что организация должна будет делать в будущем. В противоположность принестратегическом управлении составляется план конкретных действий, как внастоящем, так и в будущем, априори базирующийся на том, что четко известноконечное состояние и что окружение фактически не будет меняться.
Во-вторых, при нестратегическом управлении выработкапрограммы действий начинается с анализа внутренних возможностей и ресурсоворганизации.
В России и в мире в целом в последнее время произошли большиеизменения в условиях функционирования государственного сектора, что, в своюочередь, отражает общие тенденции развития всего общества. Интернационализацияэкономических связей, развитие технологий, основанных на новом знании,информатизация всех аспектов жизни людей, обострение конкуренции организаций игосударств, новая роль нематериальных нововведений — вот лишь неполный переченьновых реалий рубежа XX и XXI вв.
В государственном секторе происходят те же изменения, что и вкоммерческом секторе. Ключевой тенденцией является ускорение перемен. Многиегосударственные учреждения, ориентированные на выполнение традиционных функцийгосударства, приватизируются и разгосударствляются. Начиная от уборки мусора нагородских улицах и кончая содержанием тюрем — все эти функции во многих странахмира постепенно передаются из государственного сектора в частный. В практикууправления в государственных организациях все больше проникают методыуправления, оправдавшие себя в частном секторе. Это относится и к формированиювременных рабочих групп, и к стратегическому планированию, и к делегированиюполномочий, и к маркетингу, и к методам управления корпоративной культурой, ико многим другим методам и приемам управления. Происходит постепенный переходот традиционной административной модели управления, в которой центральнымэлементом было следование инструкциям, к новой модели управления, в которойцентральным системообразующим элементом становится ориентация на достижениерезультата. Эти изменения корреспондируются со сменой модели управления вкоммерческих организациях.
Современные тенденции развития государственного секторатаковы:
— разгосударствление, приватизация;
— маркетизация (проникновение рыночных моделей взаимодействияв государственный сектор);
— контрактная основа выполнения государственных функций;
— новые информационные технологии;
— управленческие и финансовые нововведения;
— изменение модели управления — от авторитарной к новой.
Управлениев любой сфере, в том числе и государственной службе, подвержено изменениям.Основной тенденцией изменений управления в государственной службе в настоящеевремя стало перенесение управленческих методов, технологий и приемов изкоммерческой сферы в государственную. В настоящее время подходы и технологииуправления, отработанные в коммерческих фирмах, достигших успеха, внедряются впрактику управления других, в том числе государственных организаций.
Сточки зрения управления стираются границы между коммерческими и некоммерческимиорганизациями, так как большинство подходов и приемов успешного управлениякоммерческих организаций актуальны и для государственных организаций.
Особенноярко новая модель управления проявляется в тех областях, где требуются новыеподходы, где изменения окружающей среды заставляют постоянно искать решениявозникающих новых задач. В России эта тенденция усиливается в связи с тем, чтов целом система государственного управления трансформируется от преимущественнокомандно-административных методов к преимущественно экономическим. Однако в техсферах государственной службы, где преобладают рутинные функции и решениеповторяющихся стандартных задач, доминируют и традиционные бюрократическиеметоды управления. Более того, авторитарное управление в этом случаеоказывается наилучшим. Однако во все большем числе конкретных сфергосударственной службы требуются нестандартные решения постоянно возникающихновых задач. В этих сферах традиционная модель управления сменяется на новую,на место авторитарного управления приходит менеджмент участия.
Помере развития альтернативных возможностей осуществления функций государственнойслужбы, по мере приватизации и разгосударствления постепенно разрушаетсямонополия государственных учреждений на предоставление определенных услугнаселению. Особенно ярко это видно на примере сферы муниципальных услуг, всебольшее число которых переходит с государственной на частную основу; этоотносится и к эксплуатации жилого фонда, и к уборке мусора, и к строительствудорог, и к оказанию услуг связи.
Традиционнаябюрократическая система управления начинает постепенно замещаться новой, вкоторой присутствуют элементы рыночных механизмов. В связи с этим человек ужене рассматривается как помеха в деятельности государственной службы, а все вбольшей мере начинает восприниматься как клиент и потребитель услуг.Государственная служба, особенно на муниципальном уровне, постепеннопревращается в сферу специфических услуг.
Ключевойхарактеристикой успешного управления в государственной службе становитсяинновативностъ. В практику работы государственных учреждений проникаеттехнология создания команд — гибких временных творческих групп, ориентированныхна создание нового или совершенствование старого «продукта». Созданиеинновационного потенциала в рамках государственного учреждения становитсязалогом его успешной деятельности. Для создания инновационного потенциаланеобходимо на каждом уровне управления стимулировать эксперименты, новыеначинания, творческие заимствования продуктивных идей, так называемые быстрыестарты, ориентировать инновационную стратегию скорее на развитие «шаг зашагом», чем на глобальный технологический прорыв.
Новаямодель управления в государственной службе предусматривает постоянное обучениеи повышение квалификации, тщательный отбор персонала, предоставление гарантийзанятости. Адаптивность организации достигается с помощью относительнойстабильности коллектива, обладающего общими ценностями и общим видением. Впроцессе становления новой модели управления изменяется и роль персонала.Инвестиции в человеческий капитал приобретают такую же важность, как иинвестиции в основные фонды. Обязательным становится непрерывное обучениеперсонала и прежде всего технике решения проблем.
Общаятенденция развития управления в последние годы — предоставление значительнойсамостоятельности небольшим коллективам, которые приобретают права независимых«команд» или даже самостоятельных филиалов. «Командные» технологии управлениястали активно проникать в практику государственной службы. В крупныхорганизациях происходит делегирование прав и ответственности с верхних уровнейуправления на нижние. Небольшие коллективы получают возможность распоряжатьсяресурсами, проводить собственную кадровую политику и даже заниматьсястратегическим планированием. Команды становятся главным инструментомдостижения инновативности, индивидуальной приверженности, сфокусированности наглавные задачи. В организациях нового типа меняется роль менеджера среднегозвена: он уже не столько диспетчер, сколько тренер-консультант; он не столькопередает указания начальства, сколько помогает сотрудникам самостоятельновырабатывать новые подходы, совершенствовать приемы и методы выполняемойработы, добиваться большей согласованности действий.
Традиционноеуправление основывается на неизменном следовании правилам и процедурам. Оценкадействий персонала происходит в значительной мере по тому, насколько четко былисоблюдены правила и процедуры. Эта бюрократическая традиция зачастую заслоняетвозможность оценки результативности государственной службы, т. е. степенидостижения целей. Переход управления в государственной службе от традиционнойбюрократической модели к новой модели управления, ориентированной на поискэффективного решения постоянно нарождающихся проблем, характеризуется большейориентацией на цели и миссию по сравнению с ориентацией на правила и процедуры.Практика формирования миссии (обобщенной цели, в концентрированном видесодержащей также основной принцип деятельности) постепенно укрепляется вгосударственной службе. В практику государственной службы проникают методыколичественной оценки результатов, в частности, оценки эффективности (отношениярезультата к затратам), результативности (отношения фактического результата кпланируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).
Смещаютсяи другие акценты, в частности, от измерения затрат центр тяжести переносится наизмерение результатов. Традиционные подходы в государственном управлениипостоянно концентрируют внимание на вопросе об объемах затрат государственныхсредств, при этом измерение реального результата остается в тени. Новые подходыуправления в государственной службе заставляют переносить основное внимание наизмерение и мониторинг результатов, которые получены в процессе тех или иныхдействий государственной службы.
Так,например, в современной российской практике государственного контроля пока ещепреобладает ориентация на измерение затрат. В частности, при проверкевыполнения федеральных программ Счетной палатой Российской Федерации основной акцентделается на контроле соответствия фактических затрат запланированным. В то жевремя ключевым пунктом контроля любых государственных затрат должен статьвопрос о том, в какой степени достигнуты поставленные цели и соответствуют липонесенные затраты полученным результатам.
Впроцессе становления новой модели управления в государственной службевидоизменяются процедуры контроля. На место тотального бюрократическогоконтроля приходит контроль со стороны потребителей услуг государственнойслужбы, который осуществляется как непосредственно, так и при помощиобщественных организаций и средств массовой информации. Контроль в условияхдецентрализации управления становится более жестким (чем большедецентрализация, тем более тщательным должен быть контроль). Контрольприближается к непосредственным исполнителям и в значительной мере начинаетосуществляться ими самими. Наиболее яркими примерами успешного использования вгосударственной службе приемов управления коммерческих организаций в последнеевремя стали маркетинг и стратегическое планирование.
1.3Автономное учреждение как инновационная модель государственно-общественногоуправления
Внастоящее время в руках государства сосредоточены значительные финансовыересурсы — поступления от налогов и сборов, таможенные платежи, штрафы и иныеобязательные платежи. Кроме того, государство в лице своих органов, а такжесоздаваемых ими структур ведет предпринимательскую деятельность — сдает варенду недвижимое имущество, оказывает различные платные услуги населению. Однойиз форм, которые могут включать публичный капитал, наряду с государственными имуниципальными унитарными предприятиями, выступают государственные имуниципальные учреждения, как правило, являющиеся бюджетными.
Нообщество не стоит на месте, а развивается и всю очередь требует удовлетворениясоциальных потребностей. Бюджетные учреждения, ведущие патерналистскую[4]политику, выступают тормозом в достижении современного качества предоставляемыхсоциальных услуг населению. Отсюда возникла необходимость в реформированиибюджетного сектора, то есть заменой его автономными учреждениями.
Следует отметить, что подобное разделение возниклосравнительно недавно с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее – Закон № 174-ФЗ), которым и был введенновый тип учреждения — автономное учреждение.
Если говорить кратко, автономное учреждение отличается отбюджетного большей степенью экономической свободы, возможностью осуществлениядействий, которые для бюджетных учреждений законодательно ограничены илизапрещены. Так, автономные учреждения вправе привлекать заёмные средства,открывать счета в кредитных организациях, самостоятельно распоряжатьсяотдельными видами имущества, что невозможно в отношении бюджетных учреждений.Кроме того, автономное учреждение в отличие от бюджетного в значительно большейстепени должно рассчитывать на свою активность, ведь учредитель автономногоучреждения финансирует определенный объём его деятельности, определяемыйзаданием учредителя. Также существуют особенности ответственности автономногоучреждения по своим обязательствам, отличающие его от бюджетного учреждения.
Однако реальная возможность автономного учреждениясамостоятельно осуществлять вышеуказанные полномочия достаточно ограничена.Согласно п. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ основными органами автономного учрежденияявляются наблюдательный совет и руководитель. Что касается руководителяавтономного учреждения, то он, во-первых, назначается учредителем, во-вторых,за исключением утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности и выборакредитных организаций для вклада денежных средств, руководитель не вправесамостоятельно принимать решения по важным вопросам. В-третьих, руководитель невходит в коллегиальный высший орган автономного учреждения — наблюдательныйсовет. В то же время функции наблюдательного совета автономного учреждения поважнейшим вопросам, за исключением совершения крупных сделок и сделок, вотношении которых имеется заинтересованность, носят лишь рекомендательныйхарактер.
Таким образом, возможность осуществления автономнымучреждением своих функций напрямую зависит от воли учредителя автономногоучреждения, так как по большинству предусмотренных Законом № 174-ФЗ полномочийокончательные решения принимает именно он. К тому же руководитель можетвоздействовать на деятельность автономного учреждения через наблюдательныйсовет, в который обязательно входят представители учредителя автономногоучреждения, а общая численность государственных должностных лиц должнапревышать 1/3 от общего количества членов.
Хозяйственно-распорядительная и финансовая самостоятельностьавтономного учреждения может не компенсировать отказ государства от егофинансирования, поэтому вопрос об автономии автономного учреждения можнопоставить под сомнение. Последствия учреждения автономного учреждения могутповлечь за собой стремление автономного учреждения осуществлять несвойственнуюему предпринимательскую деятельность, что, в свою очередь, может повлиять накачество предоставляемых работ и услуг. Кроме того, отсутствие государственногофинансирования является нарушением гражданского законодательства, так какфинансирование является атрибутом учреждений, своеобразной гарантией длявступающих с ним в правоотношения субъектов гражданского права.
Таким образом, следует подчеркнуть, что законодательство обавтономных учреждениях носит весьма расплывчатый характер и имеет свои пробелы,которые требует дополнения и внесения поправок.
Преобразование значительной части учреждений сферыобразования, медицины, культуры в новые организационно-правовые формы:государственные (муниципальные) автономные учреждения предусматриваетФедеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях,одобренный Советом Федерации на 186-м пленарном заседании. Палата одобрилатакже Федеральный закон № 175-ФЗ „О внесении изменений в законодательныеакты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Обавтономных учреждениях» (далее — Закон № 175-ФЗ).
Идея создания автономных учреждений давно витала в умахзаконодателей. Не секрет, что довольно значительное количество бюджетныхучреждений дополнительного образования ведет успешную предпринимательскуюдеятельность. При этом доля бюджетного финансирования, выделяемых такимучреждениям, гораздо меньше, чем размер получаемых ими доходов. Поэтомупредполагалось, что бюджетные учреждения, которые «твердо стоят наногах» за счет доходов от предпринимательской деятельности, должны быть «отлучены»от государственных финансов и преобразованы в иную организационно-правовуюформу. Таким образом, законодатели планировали значительно сократить расходыбюджета, не рискуя при этом нарушить сложившуюся инфраструктуру оказания такимиучреждениями социально значимых услуг населению. По мнению противников закона,его принятие могло привести к коммерциализации науки, культуры и образования ик росту коррупции в социальной сфере. Сторонники же законопроекта, со своейстороны, провозглашали, что:
— переход государственных учреждений в статус автономныхобеспечит им большую финансовую свободу, а работникам — достойную заработнуюплату;
— новый статус бюджетных учреждений позволит повыситьэффективность расходования бюджетных средств.
Они утверждали, что финансирование из бюджета автономныхучреждений будет заменено государственным или муниципальным заказом напредоставление государственных или муниципальных услуг. Другим аргументомсторонников было то, что средства же, полученные от дополнительной деятельноститаких учреждений, перейдут в полное распоряжение автономных учреждений, которыесмогут открывать собственные счета, брать банковские кредиты, а ихруководителям представится возможность самостоятельно формировать штатноерасписание и план хозяйственной деятельности.
В этой связи должна была быть предусмотрена возможность несоздания новых бюрократических структур, а возможность преобразования ужеимеющихся государственных (муниципальных) учреждений, способных функционироватьв рыночной среде. В свою очередь государство при этом освободило бы себя отобязанности полного финансового обеспечения на основе сметы доходов и расходови, также, освободило бы себя от ответственности по обязательствам этихучреждений.
Система сферы социальных услуг в России, являясь одним изважнейших элементов социально-экономического развития страны, должнапревратиться в сферу, привлекательную и открытую для разного рода инвестиций.Для этого необходимы эффективность деятельности, прозрачность финансовыхпотоков, участие общественности в управлении сфер образования и культуры, атакже независимая оценка качества предоставления услуг в данных областях.
В соответствии с действующим законодательством одним изпринципов государственной политики в социальной сфере является наличие автономииюридических лиц. Под автономией, прежде всего, понимается независимость вуправлении, которой государство наделяет некоммерческие организации дляосуществления ими социальных функций и, в свою очередь, инвестируя в даннуюсферу, закладывает основы стабильного экономического и культурного развитияобщества. Однако нормативы финансирования, установленные законодательством,государством систематически не выполняются, что является немаловажной проблемойсуществования автономных учреждений.
Первоначально проекты законов о государственных(муниципальных) автономных некоммерческих организациях были инициированы внедрах Центра стратегических разработок в ведомстве Г. Грефа[5],и их авторы исходили из двух несколько противоречивых предпосылок. Перваязаключается в том, что если, к примеру, образовательные учреждения оказывают«услуги» и коммерческая составляющая достаточно велика, то пусть онибудут чистыми субъектами рынка, а государству за их деятельность отвечать ненадо. Заодно и бюджетные средства можно сэкономить. И, наконец, вторая мысль,которую часто высказывал, министр образования, А.А. Фурсенко: «Нехорошозарабатывать деньги на государственной собственности»[6].Но на это высказывание следовало очень логичное возражение руководителейобразовательных учреждений, особенно ректоров, о том, что они готовы отказатьсяот коммерческого приема, но при условии, что они будут финансироватьсяполностью, а не на уровне 40-45% от необходимой потребности обеспечениябюджетного приема.
Законопроект, справедливо окрещённый «троянским конёмприватизации», предполагает превращение в автономные учрежденияорганизаций образования, науки, культуры и социальной защиты, что возможноприведёт к следующим результатам. Так, во-первых, утрата сохранившихся взаконодательстве налоговых льгот для организаций социальной сферы и целого рядасоциальных гарантий для граждан, включая отсрочки от призыва на военную службу,досрочные пенсии для педагогов и медиков и т. д. Все эти льготы и гарантии нераспространяются на автономные учреждения. Во-вторых, новый витоккоммерциализации социальной сферы, массовое вытеснение бюджетных, то естьбесплатных для гражданина, социальных услуг и замена их платными. В-третьих,фактическая ликвидация конституционного права граждан на бюджетное образование.Конституция России гарантирует это право лишь тем, кто учится (воспитывается)или лечится в государственных или муниципальных учреждениях, но отнюдь не вавтономных учреждениях. В-четвёртых, снятие запрета на приватизацию, которыйустановлен законом для государственных и муниципальных образовательныхучреждений. В законопроекте об автономных учреждениях прямо прописан и один изпутей такой приватизации — банкротство. Приватизация же образования немедленносделает его полностью платным и лишит будущего многие миллионы детей из семей снизкими и средними доходами. И, наконец, скачкообразный рост коррупции всоциальной сфере. Согласно законопроекту, именно чиновники будут решать:превращать государственное учреждение в автономное учреждение или оставить егов прежнем статусе; какое имущество государственного или муниципальногоучреждения отнести к разряду особо ценного, а какое разрешить продавать.
В последнее время часто можно слышать, что с принятием пакетазаконов об автономных учреждениях большинство существующих бюджетных учрежденийпредпочтут стать автономными — без учета готовности к этому и интересовпотребителей услуг. Однако данные опасения не имеют под собой оснований. Какустановлено п. 4 ст. 5 Закона № 174-ФЗ, решение о создании автономногоучреждения путем изменения типа, существующего государственного илимуниципального учреждения должно приниматься Правительством РФ, высшимисполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо местнойадминистрацией, но лишь по инициативе самого учреждения либо с его согласия.Более того, это решение будет приниматься лишь в том случае, если оно неповлечет за собой нарушения конституционных прав граждан, включая права наполучение бесплатного образования, на участие в культурной жизни. Кроме того,предложение о создании автономного учреждения должно содержать обоснование егосоздания с учетом возможных социально-экономических последствий, доступностидля населения и качества выполняемых работ, оказываемых услуг. В подобныхусловиях речь о полной бесконтрольности перевода существующих учреждений вавтономные учреждения без учета потребностей населения и состояния существующихучреждений идти не может.
Заметим, что органы, ответственные за состояние дел всоответствующих сферах, как правило, заинтересованы в поддержании в них порядкаи сохранении объема перераспределяемых через эти органы бюджетных ресурсов, а спереходом на принципы бюджетирования, ориентированного на результат, и ввыполнении запланированных целевых показателей деятельности. Таким образом,непродуманных решений по переводу существующих государственных (муниципальных)учреждений в автономные учреждения вероятнее всего не будет. Напротив, стоитожидать, что предоставляемые законодательством возможности по созданиюавтономного учреждения станут использоваться с крайней осторожностью.
Стимулируют ли новые законы к более активному осуществлениюавтономными учреждениями предпринимательской деятельности? Целесообразнорассмотреть два аспекта: во-первых, поддержание материальной заинтересованностиавтономного учреждения в осуществлении предпринимательской деятельности,во-вторых, создание (сохранение) возможностей для осуществления такойдеятельности, включая поддержание готовности других организаций сотрудничать савтономными учреждениями.
Автономные учреждения на сегодняшний день призваны отчастизаменить собой существующие государственные бюджетные учреждения, численностькоторых представляется явно избыточной. Предоставление федеральным органамисполнительной власти права самостоятельно формировать бюджетные учрежденияпривело к лавинообразному нарастанию численности последних. При этом новыеучреждения зачастую создавались органами власти вовсе не в интересахосуществления функций и решения задач государства, а с одной лишь цельюполучения дополнительного бюджетного финансирования.
В то же время, существенное сокращение численностигосударственных учреждений путем их приватизации либо ликвидации в ближайшембудущем представляется малореальным уже хотя бы потому, что для этого сперванеобходимо провести масштабную и весьма продолжительную работу по формированиюи согласованию со всеми заинтересованными сторонами перечней приватизируемых иликвидируемых учреждений. В этой связи, несмотря на все недостатки автономногоучреждения, способного «поглотить» часть существующих бюджетныхучреждений и несколько снизить издержки государства, связанные с ихфункционированием, можно только приветствовать.
Учредителями как бюджетных, так и автономных учрежденийявляются органы власти, учредителями частных учреждений — физические июридические лица. По своим взаимоотношениям с учредителями бюджетные и частныеучреждения одинаковы, в случае недостатка у них денежных средств для исполненияпринятых на себя обязательств субсидиарную ответственность за них несетучредитель. Автономное учреждение имеет тех же учредителей, что и бюджетное, ноучредитель не несет субсидиарной ответственности по их обязательствам и, если уних недостаточно денежных средств, то они будут вынуждены отвечать по своимобязательствам имеющейся в их распоряжении собственностью, то есть имуществом.
В отношении института автономного учреждения представляетсянеобходимым отметить следующие моменты: так, подобно унитарным предприятиям,автономные учреждения могут создаваться и функционировать исключительно вгосударственной или муниципальной форме собственности.
Из всего вышесказанного, можно выделить некоторыепреимущества автономного учреждения: во-первых, «нереорганизационный»характер трансформации бюджетного учреждения в автономное; во-вторых,невозможность неконтролируемой утраты государством недвижимого и наиболееценного движимого имущества, принадлежащего учреждению; в-третьих, отсутствиенеобходимости осуществлять бюджетное финансирование автономного учреждения врамках сметы доходов и расходов.
Прослеживаются в свою очередь и недостатки автономногоучреждения: во-первых, необходимость увязки деятельности учреждения сустановленными законом функциями государства; во-вторых, необходимость созданияи функционирования в учреждении наблюдательного совета, не наделенногореальными управленческими полномочиями; в-третьих, нерациональность схемыответственности учреждения, которая затрудняет привлечение внебюджетногофинансирования.
Согласно статье 6 Закона № 174-ФЗ, учредителем автономногоучреждения является:
1) Российская Федерация в отношении автономного учреждения,которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;
2) субъект РФ в отношении автономного учреждения, котороесоздано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта;
3) муниципальное образование в отношении автономногоучреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальнойсобственности.
В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона № 174-ФЗ структура,компетенция органов автономного учреждения, порядок их формирования, срокиполномочий и порядок деятельности таких органов определяются уставомавтономного учреждения в соответствии с этим федеральным законом и инымифедеральными законами. Следовательно, в уставе автономного учреждения на основеположений как этого закона, так и базовых федеральных законов должны бытьопределены органы управления автономным учреждением, их компетенция и срокиполномочий, установлен порядок их создания и деятельности, то есть необходимочетко и максимально полно зафиксировать в уставе все позиции, связанные срегламентацией порядка управления автономным образовательным учреждением, чтопотребует серьёзной проработки этой части устава.
Органами автономного учреждения являются наблюдательныйсовет, руководитель, а также иные предусмотренные федеральными законами иуставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников,ученый совет, художественный совет и другие). При этом указание на общеесобрание (конференцию) работников в числе органов автономного учрежденияпоявилось в тексте закона по настоянию Профсоюза и необходимо обеспечитьсохранение этого органа управления в автономном образовательном учреждении.
К компетенции руководителя автономного учреждения, взависимости от вида его деятельности это может быть директор, ректор, главныйврач, художественный руководитель и прочее, относятся вопросы осуществлениятекущего руководства, за исключением тех из них, которые федеральными законамиили уставом автономного учреждения отнесены к компетенции учредителяавтономного учреждения, наблюдательного совета автономного учреждения или иныхорганов автономного учреждения (пункт 1 статьи 13 Закона № 174-ФЗ).
Как было отмечено ранее, руководитель автономного учрежденияи его заместители не могут быть членами наблюдательного совета.
Руководитель без доверенности действует от имени автономногоучреждения, в том числе представляет его интересы и совершает сделки,утверждает штатное расписание, план его финансово-хозяйственной деятельности,его годовую бухгалтерскую отчетность, внутренние документы автономногоучреждения, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всемиработниками автономного учреждения.
Из всего вышесказанного следует сделать вывод, несмотря нато, что новый тип учреждений назван автономным учреждением, возможностьосуществления автономным учреждением своих функций напрямую зависит от волиучредителя. Собственником является Российская Федерации, субъект РФ или муниципальноеобразование, так как по большинству предусмотренных Законом № 174-ФЗ полномочийокончательные решения принимает именно он. Учредитель назначает и снимаетруководителя автономного учреждения, это может быть директор, генеральныйдиректор, ректор, главный врач, художественный руководитель, управляющий и др.в зависимости от сферы деятельности. Как известно, численность наблюдательногосовета от 5 до 11 членов, состоящего из следующих представителей, а именнопредставителей учредителя, исполнительных органов государственной власти илиорганов местного самоуправления, общественности, трудового коллектива (не более1/3 членов совета). Иначе говоря, и здесь приоритет отдаётся чиновникам, атакже тем, кого они рекомендуют.
Учредитель также имеет компетенцию назначения и досрочногопрекращения деятельности членов наблюдательного совета.
Так как осуществление функций зависит от учредителяавтономного учреждения, то есть чиновников, по мнению членов Центральногосовета движения «Образование — для всех», это приведет кскачкообразному росту коррупции в социальной сфере. Они считают, что именночиновники будут решать, превращать государственное учреждение в автономноеучреждение или оставить его в прежнем статусе. Также, какое имуществогосударственного или муниципального учреждения отнести к разряду особо ценного,а какое разрешить продавать.
Чиновник, в частности, получит возможность в «Автономномучреждении — музее» отнести картины мастеров 17 века к особо ценномуимуществу, а, например, передвижников — к не особо ценному, разрешая тем самымпустить их с молотка. То же самое относится к оборудованию научных организацийили фондам библиотек.
По мнению членов Центрального совета движения«Образование — для всех», Закон № 174-ФЗ способен нанестиколоссальный вред социальным правам граждан и стране в целом. Его лоббируют двегруппы лиц: недобросовестные руководители государственных учреждений, мечтающиеприватизировать имущество в социальной сфере, как в 90-х годах прошлого векаэто было сделано в промышленности и сельском хозяйстве; недобросовестныебизнесмены, которые надеются скупить или захватить это имущество.
Вышеуказанное ещё раз показывает наличие пробелов в законе,требующего внесения соответствующих поправок, а именно увеличить количествопредставителей общественности и членов трудового коллектива, что увеличитавтономность автономного учреждения.
Лично мое субъективное мнение разделилось на две позиции:
— с одной стороны существование такого вида организацийсущественно сокращает бюджетные расходы, что способствует развитию другихотраслей государственной промышленности и экономики;
— с другой стороны, как и сказано выше, имеет место рискмнимой необходимости создания автономных учреждений для «легкой» приватизацииимущества в социальной сфере.
Тем не менее законодатель не оставит Закон № 174-ФЗ безизменений и думаю, в скором времени все-таки не придется опасаться загосударственное имущество. Для этого необходим такого рода наблюдательныйсовет, чтобы контроль за правомерностью сделок совершался максимальнолегитимно.

 
2.СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ УЧРЕЖДЕНИЕМ НА ПРИМЕРЕФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ
 
2.1Инновационная модель системы управления и организации деятельности службысудебных приставов на региональном уровне
Изменения,внесенные в Федеральный закон «О судебных приставах»[7],вызвали широкий общественный резонанс. Одни комментаторы говорят онеоправданном расширении полномочий приставов, а другие, наоборот, о том, чтофактически все осталось по-прежнему, поскольку изменения регламентируют то, чтобыло записано в иных нормативных правовых актах, а также закрепляют на уровнезакона давно сложившуюся практику.
В дополнениек имеющимся полномочиям судебным приставам предоставлено право входить впомещение, занимаемое должником, а также на территории и в помещения приналичии достаточных оснований полагать, что там находится разыскиваемое лицо.Делается это для задержания или принудительного доставления лица, уклоняющегосяот явки по вызову суда, дознавателя или судебного пристава-исполнителя.
Если раньшепри проведении различных рейдов приставы не имели возможности установитьличность граждан (документы водителей, к примеру, проверяли только сотрудникиГИБДД и предоставляли информацию), то теперь судебные приставы имеют правосамостоятельно проверять документы у водителя и пассажиров машины, чтобыубедиться, не являются ли они неплательщиками по кредитам, алиментам,квартплате, штрафам ГИБДД и т.д. В таком же порядке УФССП будет работать припроведении всех исполнительных действий.
Как только с1 февраля 2008 года судебных приставов наделили правом входить в жилье должникабез его согласия, сразу появились аферисты, желающие воспользоваться этимиправами. С начала 2008 года во многих городах Московской области былизафиксированы случаи мошенничества под прикрытием Службы судебных приставов.Мошенники орудовали в таких городах, как Клин, Ногинск, Дедовск, Наро-Фоминск,Истра и др. К сожалению, наши предупреждения о появившихся в Подмосковьелжеприставах услышали не все.
Прежде всего,если у Вас нет неоплаченного долга, судебные приставы к вам не придут. Ониосуществляют свою деятельность только на основании судебных решений и актовиных органов.
Визитсудебного пристава не может быть полной неожиданностью: сначала он направляетдолжнику копию постановления о возбуждении исполнительного производства и даетвремя для добровольного исполнения решения суда. Судебный пристав имеет правопринимать наличные денежные средства в счет погашения долга, но при этомобязательно заполняет квитанционную книжку — документ строгой финансовойотчетности.
Всоответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве»исполнительные действия проводятся в рабочие дни с 6 до 22 часов.
Судебныйпристав-исполнитель обязан совершать исполнительные действия в форменнойодежде. Он должен представиться и предъявить служебное удостоверение враскрытом виде. Фотография и подпись руководителя на удостоверении защищеныголограммами, внутренняя часть документа заламинирована пленкой с водянымизнаками ФССП России. И не стесняйтесь потребовать у судебного приставапредъявить служебное удостоверение. Настоящий работник Службы его обязательнопокажет.
Кроме того, кдолжникам судебный пристав приходит с материалами исполнительного производства.Он всегда разъяснит, на каком основании проводятся исполнительные действия, ипредъявит подлинник исполнительного документа, никакие копии не допускаются.Настоящий пристав никогда не будет изымать у должника паспорт и другие личныедокументы.
Заместителиначальников отделов — заместители старших судебных приставов должны иметьвысшее юридическое образование прежде всего потому, что вопросы, с которымисталкиваются судебные приставы-исполнители, являются специфическими. И длятого, чтобы их решать, необходимо специальное образование. Лицо, которое неимеет юридического образования, не сможет должным образом организоватьисполнение в рамках действующего Закона.
Старшемусудебному приставу и его заместителям разрешили носить и хранить огнестрельноеоружие при исполнении служебных обязанностей. Раньше такое право было только усудебных приставов по ОУПДС. При этом последние, обязаны проходитьвоенно-врачебную экспертизу на пригодность к действиям в условиях, связанных сприменением огнестрельного оружия и специальных средств.
Судебныеприставы попадают в разные ситуации. Должники бывают разные — адекватные инеадекватные. Иногда пристав остается один на один с вооруженным лицом. Такжебыли прецеденты нанесения должниками телесных повреждений работникамУправления. Вот почему судебные приставы, как и сотрудники милиции, будут иметьогнестрельное оружие и нести ответственность за его применение.
Эта поправкав Законе говорит прежде всего о доверии законодателя к Службе судебныхприставов. Кроме этого, данная мера дополнительно дисциплинирует должников.
Теперьстарший судебный пристав может исполнять или возложить на своего заместителяобязанности судебного пристава-исполнителя. О необходимости наделения старшегосудебного пристава подобными полномочиями представители ФССП России говорилидавно и часто.
Естькатегория исполнительных документов, которые являются сложными, поэтомуначальник отдела — старший судебный пристав может возложить исполнениедокументов данной категории, а также социально значимых исполнительныхдокументов (связанных с предоставлением жилья, выплатой алиментов, выплатойзаработной платы, приостановлением деятельности организаций и др.) на болееквалифицированного, чем рядовой судебный пристав-исполнитель, работника, т.е.на своего заместителя.
Данная мераположительно скажется на итогах проведения исполнительных действий. Здесьнеобходимо применять полный комплекс мер, чтобы эффективно взыскатьзадолженность, например, по заработной плате.
Судебный приставпо ОУПДС получил право при осуществлении привода лиц, уклоняющихся от явки повызову суда, входить в жилые помещения в случае, указанном в постановлениисуда. Является ли поручение судьи для судебного пристава обязательным в даннойситуации?
Судебный приставпо ОУПДС вправе осуществлять привод лиц, уклоняющихся от явки по вызову суда,дознавателя или судебного пристава-исполнителя по постановлению судьи, а такжепо его поручению. Вскрытие и вход в жилище возможны только при соблюдениичетырех условий:
— этидействия проводятся исключительно в рамках исполнительного производства;
— этидействия проводятся только по решению суда;
— должна бытьсанкция начальника отдела — старшего судебного пристава;
— обязательнодолжны присутствовать не менее двух понятых.
Действиясудебного пристава должны быть обоснованны и проводиться только в рамкахисполнительного производства. При совершении совместных рейдов с ГИБДД судебныеприставы могут проверять документы граждан, удостоверяющие личность на наличиезадолженностей по имеющейся базе данных должников.
Если у лицавыявлена задолженность, ему предлагается погасить свой долг на месте. В случаеотсутствия у должника денежных средств судебным приставом накладывается арестна его имущество для последующей реализации.
Работа Службысудебных приставов основывается на Федеральных законах «Об исполнительномпроизводстве» и «О судебных приставах» и на основании измененийв Федеральный закон «О судебных приставах», вступивших в силу19.07.2009г. К каждому исполнительному производству необходимо подходитьиндивидуально, в этом им часто помогает УВД. Это, правда, не значит, чтоприставы должны везде привлекать сотрудников милиции для вскрытия квартир илидругих помещений. Привлекаются участковые для наведения порядка, но по мере необходимости.
В случаепротивоправных действий со стороны должников судебный пристав составляетпротокол об административном правонарушении. При воспрепятствовании лицомпроведению исполнительных действий — передает его органам МВД.
Новый этапсовершенствования работы всей службы судебных приставов наступил с изданиемспециального приказа Министра юстиции РФ от 9 августа 2000 г. N 239. Была распределена компетенция начальников территориальных органов Минюста и главныхсудебных приставов регионов по руководству соответствующими службами в трехосновных сферах — общие вопросы организационной деятельности, прохождениегосударственной службы сотрудниками службы судебных приставов, осуществлениефинансового и материально — технического обеспечения службы судебных приставов.На сегодняшний день выстроена целостная система управленческих звеньев, которыепризваны постоянно совершенствовать работу служб судебных приставов иуправление ими.
Тем не менее,есть серьезные претензии к организации работы в аппаратах главных судебныхприставов. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что за последние два годаосвобождены от работы каждый третий руководитель региональной службы.
Практическипри всех проверках на местах работники Департамента судебных приставовфиксируют неприменение либо неправильное применение форм первичного учета,предусмотренных инструкцией, утвержденной приказом Минюста России от 3 августа 1999 г. N 225 (книг учета арестованного и изъятого имущества, зональных книг учета исполнительныхпроизводств, книг учета исполнительных документов и т.д.).
Поэтомупервое требование к главным судебным приставам субъектов Федерации — наведениепорядка в учете проведенной работы, грамотное составление отчетов и надлежащийведомственный контроль за достоверностью представляемых отчетных данных. Ведьстатистика — это основа аналитической работы, основа для принятияцеленаправленных управленческих решений (хотя и не единственная).
В последнеевремя в аппаратах ряда главных судебных приставов образованы информационно — аналитические подразделения. Они помогают оперативно разбираться в обстановке,готовить глубокие аналитические материалы, совершенствовать управленческийпроцесс. В то же время в некоторых службах аналитические подразделениясуществуют пока только на бумаге. Они либо не укомплектованы, либо анализируютвсего лишь голую статистику.
Принятовыделять общее и оперативное (текущее) руководство. При осуществлении общегоруководства определяются главные цели, устанавливаются основные задачи наотносительно длительный период времени. Это, как правило, выражается в изданиипостоянно действующих приказов, а также в планировании мероприятий наотносительную перспективу. Например, в ряде областей важным организующим началомявляется утверждение главными судебными приставами положений о планированиислужебной деятельности и организации контроля в службе судебных приставов. Всеэто — действующие на постоянной основе руководящие указания, они укрепляютисполнительскую дисциплину, сплачивают коллективы.
Составлениепланов — один из элементов управления. Эта деятельность не везде конструктивна.Имеет место практика включения в планы всего лишь призывов к образцовомувыполнению обязанностей. Отсюда появление каучуковых, ничего не значащихформулировок вроде «усилить взаимодействие с налоговыми органами»,«активизировать работу оперативных совещаний», «обеспечитьработу», «продолжить работу» и т.д.
Видимо, невсе руководители служб судебных приставов четко уяснили смысловое значениепонятия «организационное мероприятие». В числе обязательныхорганизационных мероприятий, включаемых в планы, должны, как правило,предусматриваться: подведение итогов работы на оперативных совещаниях;проведение учебных семинаров, тематических обобщений, проверок в подчиненныхподразделениях; подготовка сложных методических рекомендаций; заслушиваниеотчетов начальников отделов и старших судебных приставов с предварительнойпроверкой их деятельности.
Следующаяформа управления — оперативное руководство — заключается в постоянномнаблюдении и анализе хода работы по исполнению юрисдикционных актов иобеспечению установленного порядка деятельности судов, организации системыучета получаемых результатов; корректировке заданий, обеспечении равномерной нагрузкисреди работников, ликвидации «узких» мест. Важный инструментоперативного руководства — постоянный контроль исполнения.
Во многомформальный характер носит исполнение приказов Минюста, касающихся создания иорганизации деятельности специальных подразделений и групп по принудительномувзысканию задолженностей по налогам и сборам (приказ Министерства от 20 апреля 2000 г. N 142), а также образования подразделений по особым исполнительным производствам (приказМинистерства от 23 мая 2001 г. N 156). Такие подразделения в ряде регионовработают плохо. И это при том, что в них должны находиться самыевысокопрофессиональные работники. Более того, руководители этих подразделенийпорой используют явно неправомерные методы. В частности, вместо принудительногоисполнения юрисдикционных актов в течение многих месяцев уговаривают должниковпогасить долги либо пойти на реструктуризацию задолженности по налогам исборам.
В обстановкенедостаточной требовательности многие судебные приставы — исполнители неохотноидут на аресты имущества должников, порой фабрикуют липовые акты оневозможности исполнения юрисдикционных актов без принятия исчерпывающих мер попроверке имущественного положения должников. Есть немало регионов, где удельныйвес оконченных исполнительных производств в связи с составлением актов оневозможности взыскания превышает 60 и даже 70% к числу всех оконченныхпроизводств.
Необходимоостановиться еще на одной проблеме. У нас фактически провалена работа пореализации арестованного и конфискованного имущества. Мало того, что не всеарестованное имущество передается на реализацию (зачастую это всего лишьнедопустимые игры с должниками), но и реализуется лишь несколько процентов оттого, что передано в Российский фонд федерального имущества (РФФИ).
Нашевоздействие на работу подразделений РФФИ весьма слабое. Между тем Минюст Россиии РФФИ подписали соглашение, согласно которому взаимодействие территориальныхорганов Министерства и территориальных отделений РФФИ осуществляется наосновании заключенных между ними соглашений. Но в некоторых областях такиесоглашения все еще не заключены.
Настоящаяанархия сопровождает в ряде областей процесс заключения договоров сподразделениями РФФИ. Так, в Костромской области все договоры были заключеныглавным судебным приставом без доверенности начальника управления юстиции, т.е.с нарушением требований приказа Минюста от 9 августа 2000 г. N 239. При этом в договорах, заключенных главным судебным приставом, содержались положения,грубо ущемлявшие права взыскателей и должников. В них, в частности,предусматривалось, что если комиссионер (т.е. РФФИ) совершил сделку на условияхболее выгодных, чем те, которые указаны судебным приставом, то дополнительнаявыгода делится между комитентом и комиссионером (т.е. между управлением юстициии подразделением РФФИ). Однако по закону ни управление юстиции, ниподразделение РФФИ не должны извлекать прибыли из процесса исполнительногопроизводства (кроме вознаграждения, предусмотренного договором).
Сподразделениями РФФИ заключались договоры, кабальные для взыскателей. Вкачестве вознаграждения комиссионеру без каких-либо обоснований выплачивались15% от стоимости реализованного имущества. Кроме того, вопреки Федеральномузакону «Об исполнительном производстве», комиссионеру былопредоставлено право самостоятельно производить уценку арестованного имущества иполучать дополнительную выгоду в случае продажи имущества по цене вышеустановленной договором. Такие правила действовали почти год, пока не вмешаласьобластная прокуратура.
Больнойвопрос в службе судебных приставов — работа с обращениями граждан и юридическихлиц. Частично такое положение сложилось из-за отсутствия четкого порядка работыи незнания действующего законодательства (в основном еще советского периода).Просвет появился с утверждением 28 июня 2001 г. Инструкции по делопроизводству в Министерстве юстиции Российской Федерации, в которой в общих чертахрегламентирован порядок данной работы в Министерстве. Эта Инструкция объявленатиповой. Руководителям территориальных органов Минюста следовало разработать поэтому вопросу свои инструктивные материалы с учетом специфики работы с жалобамив регионах. К сожалению, данный процесс неоправданно затянулся, что в рядетерриториальных органов повлекло еще большую неразбериху.
На примерестоличной службы судебных приставов можно сделать вывод об отсутствии системы вработе с обращениями граждан и юридических лиц. Этот участок незаслуженноотодвинут на второй план. Между тем отношение к этой работе — показатель уровнякак общей, так и правовой культуры в аппаратах главных судебных приставов.Особенно удручает низкий уровень работы по устранению причин, вызывающихобоснованные жалобы взыскателей и должников, хотя только судами ежегодноудовлетворяется каждая четвертая жалоба на действия (бездействие) судебныхприставов. К тому же и прокуратура повсеместно вскрывает сотни и даже тысячислучаев вопиющей волокиты при исполнении юрисдикционных актов.
Лишь вединичных случаях появляются объективные, доброжелательные статьи о судебныхприставах.
Необходимоиспользовать все имеющиеся у нас рычаги воздействия для повышения уровня работыв службах судебных приставов. Очень важно поднять авторитет и ответственностьстарших судебных приставов, прежде всего руководителей районного звена. Они вуправлении делами службы на передней линии, от их умения работать с людьмизависит успех дела.
Необходимоскрупулезно работать над формированием полноценного корпуса старших судебныхприставов. В целом по системе только немногим более 70% из них имеют высшееюридическое образование. Это является серьезным нарушением федеральногозаконодательства, определившего строгие условия для занятия названныхдолжностей.
Нужно сделатьтак, чтобы при проверках в подразделениях обязательно выявлялась роль старшихсудебных приставов в управлении подчиненными им судебными приставами. Всправках по результатам проверок чаще встречается перечисление чуть ли немассовых ошибок в работе рядовых судебных приставов и почти не просматриваетсяоценок деятельности старших судебных приставов как руководителей подразделений.Получается, что они вроде бы ни при чем, даже при наличии грубейших нарушенийзаконодательства об исполнительном производстве. Между тем, старшие судебныеприставы обязаны осуществлять ведомственный контроль за работой подчиненных,формы контроля с их стороны должны определить главные приставы регионов, хотябы в виде периодических (не реже одного раза в квартал) сплошных проверокисполнительных производств, находящихся в работе у судебных приставов — исполнителей.
Уровеньруководства подчиненными со стороны руководителей районных подразделений — старших судебных приставов еще весьма низок. Многие из них не знают даже азовуправленческой деятельности, поэтому ограничиваются лишь процессуальнымиотношениями с судебными приставами — исполнителями. Настало время подумать надтем, чтобы собрать старших судебных приставов на общероссийское совещание попроблемам совершенствования управления. Возможно, первоначально имеет смыслсобрать передовиков, чтобы сообща обсудить вопрос о том, как нам следуетисправлять создавшееся положение.
Что касаетсяДепартамента судебных приставов, то он должен опираться в работе посовершенствованию управленческой деятельности на федеральные управленияМинюста. Тем более что им предоставлены определенные контрольные полномочия. Носфера контрольных полномочий федеральных управлений — это оценка работыруководителей территориальных органов Министерства, в том числе по вопросамисполнения Федеральных законов «О судебных приставах» и «Обисполнительном производстве». Эти управления не должны заниматьсязаслушиванием отчетов судебных приставов о работе по конкретным исполнительным производствам.Во-первых, это не их компетенция, во-вторых, законом запрещено вмешательство впроцессуальную деятельность судебных приставов — исполнителей.
Вопрос оправомерных способах вмешательства в процессуальную деятельность судебныхприставов — исполнителей недостаточно урегулирован в законодательстве, чтоявляется серьезным пробелом. По этому вопросу подготовлены законопроекты,предусматривающие право главного судебного пристава России и главных судебныхприставов субъектов Российской Федерации отменять незаконные процессуальныерешения судебных приставов — исполнителей.
 
2.2 Путиповышения эффективности деятельности службы судебных приставов
Деятельностьсудебных приставов постепенно становится серьезным фактором укрепленияроссийской государственности, реальным механизмом обеспечения правосудия,защиты прав и законных интересов личности и государства.
Конечно,необходимо совершенствовать законы, повышать статус судебных приставов, ноопять же, каждое изменение закона требует всестороннего изучения ситуации,подкрепления статистикой и другими аргументами и обязательно должнотщательно прорабатываться.
Подразделениясудебных приставов сегодня — необходимый атрибут государственной власти вгородах и районах (наряду с судами, прокуратурой, органами внутренних дел,налоговыми органами). По имеющимся данным, в прошлом году в подразделениясудебных приставов обратился каждый десятый гражданин России.
Напервом этапе из-за ограниченности штатов пришлось сконцентрировать основныеусилия на организации исполнения решений судов и иных исполнительныхдокументов. Вообще по своему характеру исполнительные документы, поступающие ксудебным приставам, весьма разнообразны. Ведь по закону судебные приставыобеспечивают не только интересы судов, но и многих контролирующих органов, атакже органов, обладающих правом налагать административные взыскания (в странеих насчитывается свыше 50) (штрафы). С 1 января 2000 г. в службу судебных приставов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации былпередан дополнительный объем работы — исполнение постановлений налоговыхорганов о взыскании задолженности по налогам и сборам за счет имуществадолжников. Таким образом, органы юстиции теперь напрямую участвуют в пополнениидоходной части государственных бюджетов. От результатов их работы взначительной мере зависит благополучие населения, выполнение оборонных исоциальных программ.
Дальнейшееразвитие службы судебных приставов и, в частности, перспективы повышенияэффективности ее деятельности связываем с рядом обстоятельств.
Прежде всего,предстоит кардинально решить проблему доведения численного состава службы дополагающихся нормативов труда. Правда, эти нормативы еще предстоит выработать иутвердить. В настоящее время по поручению Правительства Российской ФедерацииМинюст России вместе с Минтрудом и Минфином интенсивно заняты разработкойнаучно обоснованных норм нагрузки на одного судебного пристава и общейчисленности службы судебных приставов.
Второй позначимости задачей на ближайшую перспективу является усовершенствованиепроцесса организации работ в службе судебных приставов. В этом направлениипросматривается несколько направлений практической деятельности.
Предстоитсерьезно подумать и о повышении образовательного уровня судебныхприставов-исполнителей. К сожалению, абсолютное их большинство не имеютбазового юридического образования, хотя применяют ежедневно сложные нормыматериального и процессуального права. К тому же уже началась разработка далеконе простого нормативного акта — Исполнительного кодекса РФ, который,естественно, не могут исполнять малообразованные работники. Поэтому сегодняречь идет не только о дальнейшем расширении процессуальных прав и обязанностейсудебных приставов-исполнителей, но и о повышении их образовательного уровня.
Возможно, вближайшем будущем будут изменены общие требования, предъявляемые к кандидатамна должность судебных приставов-исполнителей. Обязательным условием для занятияих будет наличие высшего юридического образования. При этом возможен 5—7-летнийпереходный период для согласования с Минобразования новой специализации юристовпо исполнительному производству с присвоением выпускникам вузов квалификации«Юрист — судебный пристав-исполнитель».
Деятельностьсудебных приставов-исполнителей при нагрузке от 200 до 500 производств связанас вынесением множества процессуальных документов и направлением большогоколичества запросов. Поэтому весьма актуально введение должностей помощниковсудебных приставов-исполнителей.Повышение коэффициента полезного действиясудебных приставов-исполнителей предполагает совершенствование работы порозыску должников и их имущества, которое в настоящее время сводится длясудебного пристава к направлению различных запросов и получению справок.Доступа к базам данных правоохранительных органов он не имеет. Кроме того,банковские учреждения отказываются постоянно под предлогом наличия банковскойтайны предоставить ему необходимую информацию. Положение можно исправить,наделив судебного пристава правом получать необходимую информацию управоохранительных органов, или предоставив службе судебных приставов статуссамостоятельного субъекта оперативно-розыскной деятельности, полномочногопроводить дознание по делам о злостном неисполнении решений судов.
Дляреализации второго варианта сейчас имеются серьезные основания. Принятый вовтором чтении государственной думой проект УПК РФ уже предусматривает наделениеГлавного судебного пристава России, главных судебных приставов субъектовРоссийской Федерации и старших судебных приставов правом производства дознания.
Первоочереднойзадачей службы является также дальнейшее усиление сотрудничества с судами, атакже органами федеральной исполнительной власти, постановления которыхисполняют судебные приставы. С некоторыми федеральными органами в последниегоды заключены соглашения о сотрудничестве, которые необходимо наполнитьконкретным содержанием. Растет взаимодействие с Министерством по налогам исборам, хотя все начиналось с острой конфронтации, которая совместными усилиямипреодолена.
Для службысудебных приставов больным остается вопрос об улучшении их материальногоположения. Решать его нужно как можно скорее с тем, чтобы избежатьраспространения коррупции в рядах судебных приставов. Недоукомплектованностьюштатного состава, что обусловливает высокую загруженность судебных приставов — исполнителей, и необходимость повышения технической оснащенности подразделенийсудебных приставов. Многие технические факторы влияют на оперативность работы,например такие как скорость работы персональных компьютеров с установленнымипрограммами (базами данных), во многих случаях занимающие много времени приоформлении текущих рядовых дел (прием граждан и выдача им справок и т.д.)…Необходимо поднимать престиж работы судебных приставов.
В ближайшихпланах судебных приставов — организация электронных торгов имуществомдолжников.
Важнообеспечить широкий круг участников электронных аукционов, чтобы это была не«горстка избранных». «Если система останется закрытой, то это может породитьновый виток коррупции в стране. При этом недовольными будут и должники,имущество которых будет продаваться за копейки, и кредиторы, не получающиевозврат своих денег в полном объеме», – говорит Быков. По его словам, в США иЯпонии, где имущество должников уже достаточно долгое время реализуется на электронныхторгах, в аукционах участвуют специально аккредитованные компании, что снижаеткоррупционные риски.
Было былогично, чтобы в торгах участвовали не судебные приставы, а прошедшиеконкурсный отбор аукционисты, каждый из которых будет специализироваться поконкретной группе товаров – недвижимость, предметы искусства, автомобили и т.д.При этом условии можно будет обеспечить справедливую, близкую к рыночной ценуреализуемого на аукционах имущества.
 
2.3 Применение нестандартных методов работы ФССП
Анализ деятельности подразделений розыска свидетельствует отом, что в большинстве территориальных органов ФССП России при установленииместонахождения должника и его имущества используются нестандартные методысбора сведений о должниках и их имущественном положении. В значительной степениэтому способствует наличие у судебного пристава-исполнителя доступа в сетьИнтернет.
При розыске должника-организации следует учитывать, чтомногие коммерческие организации в целях распространения своей продукции (услуг)размещают рекламу о своей деятельности и другую справочную информацию в сетиИнтернет.
Как правило, для выхода на сайт должника достаточно впоисковой строке на главной странице крупного интернет-портала (например,yandex.ru, mail.ru, rambler.ru и др.) указать название организации. Такимспособом было установлено местонахождение ряда должников-организаций, которыерасполагались не по месту регистрации, а в арендованных ими помещениях подругим адресам.
Изучение содержимого персональных страниц должников на сайтахсоциальных сетей в ряде случаев позволяет установить местонахождение какдолжников, так и их имущества. Например, на одной из фотографий, размещенных наперсональной странице должника, он был изображен вдвоем с женщиной, личностькоторой при просмотре друзей должника была установлена. Ей оказаласьоднокурсница должника, а, учитывая, что фамилия должника и этой женщинысовпадали, было сделано предположение, что, возможно, она является егосупругой. Впоследствии это предположение подтвердилось, был установлен ееадрес, по которому в итоге было найдено и арестовано принадлежащее должникуимущество. Кроме того, на персональных страницах должник, как правило,размещает информацию о роде своей деятельности, месте работы, учебы и другуюинформацию о себе. Нередки случаи, когда должник указывает точный адрес своегопроживания и контактный телефон. Всё это сужает круг поиска при установленииместонахождения должника и его имущества.
Анализ фотографий, представленных должниками на своихперсональных страницах на социальных сайтах (места фотографирования, окружающийинтерьер, обстановка квартиры или дома, комментарии к фотографиям), позволяетсоздать общее представление о должнике и, в частности, о его имущественномположении, примерном уровне доходов, наличии автотранспорта, увлечениях, местахотдыха, и, что немаловажно, учитывая, что в материалах исполнительногопроизводства зачастую отсутствуют копии документов, удостоверяющих личность, –получить представление о внешности должника. В этой связи показателен пример положительногоопыта Управления ФССП России по Тюменской области.
По фотографии, размещенной на сайте «Odnoklassniki.ru», была установлена внешность должника, на другихфотографиях, сделанных, согласно комментариям, на дне рождения должника у негодома, на фоне интерьера запечатлена дорогостоящая бытовая и кухонная техника.На железнодорожном вокзале по прибытии должника в Тюмень судебнымприставом-исполнителем должнику было предложено погасить задолженностьдобровольно либо проехать по месту проживания для наложения ареста напринадлежащее ему имущество. В результате должник оплатил долг на месте.
Подобный метод может применяться не только для розыскадолжников-организаций. Так, в материалах розыскного дела по исполнительномупроизводству о взыскании денежных средств с должника-гражданина имелисьсведения о трудоустройстве последнего в организацию, о которой было известнотолько ее название (данные об организационно-правовой форме, ИНН, юридическом ифактическом адресе отсутствовали). При поиске организации в сети Интернет былустановлен ее адрес, телефоны руководителя и бухгалтерии. Из беседы ссотрудниками расчетного отдела выяснилось, что должник действительно работаетна данном предприятии, что позволило установить источник его дохода.
Оригинальный способ выявления принадлежащего должникутранспортного средства с использованием сайта «Odnoklassniki.ru» был применен в Управлении ФССП России по Забайкальскомукраю. При выходе на сайт судебный пристав по розыску, представившись девушкой,предложил должнику встретиться с ним. Должник предложение принял и прибыл насвидание на автомобиле, находящемся в розыске. В результате на данноетранспортное средство был наложен арест.
Использование социальных сайтов в сети Интернет позволяетустановить должников, даже если они не зарегистрированы на таком сайте.
Так, судебным приставом по розыску (Управление ФССП России поКрасноярскому краю) с помощью Интернета было установлено, что сын должника поисполнительному документу о взыскании денежных средств зарегистрирован на сайте«Vkontakte.ru», где также было указано место его обучения. В дальнейшем вшколе, где обучался ребенок, были получены сведения о фактическом местежительства его родителей и номера их телефонов. Впоследствии были установленыместо работы должника и осуществляемая им деятельность.
Определение фактического местопребывания должника-гражданиначерез образовательное учреждение, в котором обучаются его несовершеннолетниедети, является одним из перспективных методов в случае, если должник непроживает по месту своей регистрации. Данные о составе семьи должника можноузнать в органах ФМС России или жилищно-эксплуатационной организации по местуего регистрации. Через отдел образования администрации населенного пунктаустанавливается образовательное учреждение, в котором проходят обучениенесовершеннолетние дети должника, и в самом учебном заведении – адресфактического проживания должника, контактные телефоны родителей ребенка.
Следует отметить, что даже простое уведомление должника черезсайт о возбуждении в отношении него исполнительного производства может понудитьего к оплате долга. Например, в Управлении ФССП России по Курганской областичерез сайт «Odnoklassniki.ru» было установлено местонахождение должника на территориидругого субъекта Российской Федерации. После извещения должника об имеющейсязадолженности, он (должник) запросил (также через сайт) реквизиты подразделениясудебных приставов и впоследствии перечислил денежные средства в счет погашениядолга.
Наиболее простой и распространенный способ поиска должниковна социальных сайтах – введение в поисковом разделе фамилии, имени и датырождения гражданина. Только по таким данным Управлением ФССП России поВологодской области в течение первых двух месяцев текущего года былиустановлены 10 должников, пять из которых впоследствии погасили задолженностьпо исполнительным документам.
При розыске автотранспортных средств может быть использованИнтернет-сервис «Google Карты»*, преимущество которого состоит втом, что он позволяет помимо карты увидеть спутниковый снимок местности изаранее определить зоны поиска. Работа с данным сервисом сводится к следующему.Выбирается населенный пункт, в котором проживает должник, и в поисковую строкувводится его адрес. После получения крупного плана местности вид изображениянеобходимо перевести на «Спутник».
На аэрофотоснимке при анализе полученного изображения можночетко определить места скопления автотранспортных средств (автомобильныестоянки, стихийно образованные стоянки, гаражи в окрестностях места проживаниядолжника) и рассмотреть их более детально. Данная информация используется привыходе на предполагаемое место нахождения транспортного средства и позволяет витоге сократить время на его поиск. Подобный метод применяется в УправленииФССП России по Санкт-Петербургу.
Взаимодействие с Интернет-провайдерами также может привести кположительным результатам при установлении местонахождения должника и егоимущества. В рамках такого взаимодействия может быть получена информация оналичии у должника электронного почтового ящика, предоставляемыхИнтернет-провайдером услугах и их стоимости.
Наличие договора о предоставлении доступа в сеть Интернетпозволяет через IP-адрес установить месторасположение компьютера, используемогодолжником для выхода в Интернет. Например, по исполнительному производству овзыскании задолженности по алиментным платежам (Управление ФССП России поВоронежской области) в рамках розыскного дела по запросу судебного пристава порозыску Интернет-провайдером была предоставлена информация о заключении сдолжником договора о выделении линии для доступа в Интернет. В результате былустановлен фактический адрес проживания должника. В результате выхода поданному адресу были изъяты денежные средства, достаточные для погашениязадолженности.
Еще один нестандартный подход в установлении местонахожденияпринадлежащего должнику транспортного средства — в ходе розыскных мероприятийбыло установлено, что должник при оформлении полиса автострахования сообщилстраховой компании о наличии противоугонной спутниковой системы слежения,установленной на его автомобиле. В настоящее время направлен соответствующийзапрос в компанию, осуществляющую слежение за автомобилем, с целью установленияего местонахождения. Такой метод позволяет определить местонахождениедорогостоящих автомобилей, поскольку противоугонная спутниковая системаустанавливается в основном на таких транспортных средствах.
Приведенные выше примеры нестандартного подхода при сбореинформации о должниках и их имуществе свидетельствуют о высокомпрофессиональном уровне работников подразделений розыска территориальныхорганов ФССП России, об их желании и умении находить выход в казалось быбезнадежных ситуациях. Подобные начинания требуют поддержки со стороныруководства территориальных органов ФССП России, а наиболее отличившиесяработники розыскных подразделений заслуживают поощрения.
 
2.4 Практика государственно-частного партнерства в России
«Растущее понимание необходимости вливания огромных средств винфраструктуру городов и регионов России и осознание недостаточности объемовбюджетных инвестиций заставляет государство искать альтернативные механизмыфинансирования инфраструктурных расходов. Одним из таких механизмов являетсяфинансирование общественно востребованных инвестиционных проектов на принципахгосударственно-частного партнерства (ГЧП)»[8].
Вопросы взаимоотношения государства и бизнеса всегданаходились в центре пристального внимания любого современного демократическогоправового государства. В последние годы во всем мире наблюдается тенденцияусиления сотрудничества власти и бизнеса. Особенную актуальность темагосударственно-частного партнерства приобрела в условиях мирового финансовогокризиса, в связи с которым многие отрасли российской экономики почувствовалипотребность в государственной поддержке. Председатель Правительства РФ Владимирпутин, открывая совещание в Новомосковске в сентябре 2009 года, назвал«Государственно-частное партнерство – основой посткризисного развитиярегионов».
Международная ассоциация проектного финансирования(International Project Finance Association) выделяет три разновидностигосударственно-частного партнерства:
1) привлечение частного партнера в предприятия,контролируемые государством, допускающее продажу как миноритарного, так иконтрольного пакета акций;
2) соглашения, по которым государство обязуется закупать участного партнера предоставляемые им высококачественные услуги на долгосрочнойоснове. Движущей силой таких соглашений является признание за частным секторомпреимуществ в области финансового менеджмента и управления производством. Такиесоглашения заключаются на основе концессионных или франчайзинговых механизмови, как правило, включают не только обязательство частного партнера по оказаниюопределенных услуг, но и его ответственность за поддержание и реновациюпередаваемых ему активов, а также создание новых активов, необходимых для поддержаниякачества предоставляемых услуг;
3) партнерские соглашения, в которых опыт частного партнера иего финансовые возможности являются жизненно важными для проекта,предполагающего использование коммерческого потенциала государственных активов.
Рейтинговое агентство Standard&Poor's определяет ГЧП каклюбые средне- или долгосрочные взаимоотношения между государственным и частнымсектором, основанные на разделении рисков и доходов, объединениипрофессиональных знаний и совместном финансировании и служащие достижениюопределенных политических результатов. Наиболее известной формой кооперацииявляется организация государственно-частного партнерства, в котором частныйконсорциум на основе контракта с государством берет обязательства поразработке, финансированию, созданию и управлению активом с целью производстваопределенных общественно необходимых благ. Государство в свою очередьгарантирует на протяжении определенного периода времени поддержание условий дляреализации соответствующих услуг (продуктов) и выплачивает вознаграждение,величина которого определяется контрактом.
Очевидным достоинством такого «разделения труда» длягосударства является отсутствие необходимости отвлечения из бюджетазначительных средств на протяжении всего срока создания актива. Кроме того, видеале частный инвестор берет на себя обязательства по долгосрочному управлениюсозданным активом, избавляя государство от затрат и хлопот по его содержанию.
Отражением государственной поддержки идеи ГЧП в Россииявляется принятие в июле 2005 г. пролежавшего несколько лет «на полке» Закона оконцессионных соглашениях и утверждение правительством норм, связанных сиспользованием Инвестиционного фонда. В результате сформирована среда, вкоторой законодательно обусловлена возможность для государственного органаразделить риски проекта с частным инвестором, вступающим с государством впартнерские отношения. Кроме того, предусмотрены меры по компенсации потерьинвестора от возможных неблагоприятных регулятивных изменений, в отдельныхслучаях имеется встроенный механизм финансовой поддержки проектов со стороныгосударства в дополнение к уже имеющейся поддержке политической.
В то же самое время имеется целый ряд факторов, негативновлияющих на перспективы широкого внедрения механизма ГЧП в повседневнуюинвестиционную деятельность в России. Ни в коей мере не претендуя на полнотуописания проблемы, отметим некоторые, наиболее существенные с нашей точкизрения, факторы. Так общепризнанным фактом является недостаточная адаптированностьроссийской правовой системы в области финансовых рынков к стандартам, в которыхинвесторы, прежде всего зарубежные, привыкли работать. Принятые инвестиционнымсообществом механизмы защиты проекта и интересов инвесторов (создание компанийспециального назначения – SPV, защита проектной компании от требованийфинансирующих сторон и т.п.) в России законодательно не утверждены.Определенную настороженность у инвесторов вызывает существующая правоваясистема, в которой Бюджетным кодексом РФ устанавливается приоритет бюджетногозаконодательства над нормами Гражданского кодекса РФ и замена обычныхмеханизмов понуждения сторон к выполнению обязательств их более слабымиэквивалентами для бюджетного сектора. Сомнительной, с точки зрения имеющейсясудебной практики, представляется перспектива принуждения государственногооргана-партнера к выполнению его обязательств в рамках контракта ГЧП в случаеотказа исполнять этот контракт добровольно. Кроме того, потенциальныезарубежные партнеры оценивают политический риск, связанный с проектами ГЧП, какдовольно высокий вследствие значительной временной протяженности таких проектов(15 – 30 лет) и возможного снижения уровня их правительственной поддержки напротяжении этого срока. Указывается также на предусмотренный действующимзаконодательством относительно простой механизм выхода государства изпартнерства и недостаточно проработанный механизм компенсации затрат частногоинвестора в этом случае. Многие существенные с точки зрения экономическойэффективности проекта параметры (например, ставки арендной платы за землю)определяются вне рамок существующего законодательства о ГЧП и могут бытьоперативно изменены в неблагоприятную для проекта сторону.
Государственно-частное партнерство в России находится пока взачаточном состоянии. Но уже установлено основополагающее правило: бюджетныесредства должны быть в таких проектах не главным источником, а прежде всегокатализатором для частных инвестиций. Вот что об этом сказал в своем ПосланииПрезидент России Владимир Путин: «Вкладывая бюджетные средства в экономику,государство должно лишь подставить плечо там, где риски для частных инвесторовпока еще слишком высоки».
Таким образом, развитие данного направления государственногопроекта в ближайшее будущее будет иметь большую актуальность.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
 
В своей дипломной работе я рассмотрел на примере Федеральнойслужбы судебных приставов возможные пути по совершенствованию управления даннымгосударственным учреждением.
В числеосновных проблем, снижающих эффективность работы службы судебных приставов внастоящее время рассматриваются недостаточный уровень финансирования службы изфедерального бюджета (а это один из наиболее важных факторов в планезаинтересованности работника своей деятельностью и работой на результат),недоукомплектованностью штатного состава, что обусловливает высокуюзагруженность судебных приставов — исполнителей, и необходимость повышениятехнической оснащенности подразделений судебных приставов.
Подводя итоги написанной работы, проведя ее анализ, можноприйти к следующим выводам, необходимым для оптимизации управления в ФССП:
— необходимо совершенствовать законы, повышать статуссудебных приставов, но мое твердое убеждение в том, что каждое изменение законатребует всестороннего изучения ситуации, подкрепления статистикойи другими аргументами и обязательно должно тщательно прорабатываться;
— любой работник работает более производительно и с большейответственностью там, где чувствует заботу о себе и своих нуждах со стороныработодателя;
— работники данной организации должны иметь юридическоеобразование (как минимум начальствующий состав и приставы-исполнители);
— весьма актуально введение должностей помощников судебныхприставов-исполнителей, в связи с большой нагрузкой на одногопристава-исполнителя количества исполнительных производств;
— для избегания многочисленных запросов в компетентныеорганы, необходим доступ к базам данных правоохранительных органов и т.д.
Тене менее, не смотря на все недочеты, служба судебных приставов Министерстваюстиции Российской Федерации развивается динамично, с присущими периодустановления трудностями и противоречиями, главное, что она безусловновостребована обществом и государством.
Всвязи с тем, что наша страна имеет очень большую территорию и соответственноогромное число городов, не представится возможным привести в порядок исоответствие желаемому уровню сразу все государственные учреждения, но стечением времени все эти модернизации все равно реализуются, государственныеучреждения будут работать со 100% отдачей и максимальной эффективностью, азаконодательство постепенно придет к совершенной системе управления.
Руководствослужбы судебных приставов, будучи сторонником укрепления роли Министерстваюстиции в системе федеральной исполнительной власти, сделает все возможное, чтобыделами доказать, что функции принудительного исполнения юрисдикционных актов иобеспечения установленного порядка деятельности суда» переданы Министерствуюстиции не напрасно.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
 
Нормативно-правоваябаза
1.  Конституция РФ (принята навсенародном голосовании 12.12.1993 г.).
2.  Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
3. Федеральный закон«Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (в редакции от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ).
4. Федеральный закон«О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятиемФедерального закона „Об автономных учреждениях“» от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ (в редакции от 10 февраля 2009 г. № 18-ФЗ).
5. Федеральный закон«О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (в редакции от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ).
6. Федеральный закон«Об образовании» от 10 июля 1992 № 3266-1 (в редакции от 17 июля 2009№ 148-ФЗ).
7. Федеральный закон«О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22августа 1996 г. № 125-ФЗ (в редакции ФЗ от 2 августа 2009 № 217-ФЗ).
8.  Федеральный закон «О судебныхприставах».
9.  Федеральный закон «Об исполнительномпроизводстве».
10.  Федеральные законы, регулирующиеобщественные отношения.
11.  Федеральный закон «О государственнойгражданской службе РФ».
12.  Гражданский кодекс РоссийскойФедерации (части первая и вторая) от 30 ноября 1994 № 51-ФЗ (в редакции от 27декабря 2009 г. № 352-ФЗ).
13.  Комментарий к Гражданскому кодексуРФ, под ред. проф. О. Н. Садикова //СПС “Консультант — плюс”.
14.  Кодекс об административныхправонарушениях РФ. М.: Юристъ.
15.  Бюджетный кодекс Российской Федерацииот 31 июля 1998 № 145-ФЗ (в редакции от 27 декабря 2009 г. № 374-ФЗ).
16.  Законодательные акты ХМАО.
17.  Положение о службе приставов ХМАО,утвержденное Постановлением губернатора ХМАО.
18.  Положение об Управлении Федеральнойслужбы судебных приставов по ХМАО — Югре, приказы, распоряжения, указанияруководителя Управления, а также Директора УФССП.
19.  Должностной регламент Отделаорганизации работы по розыску должников и их имущества, оценке и реализацииимущества должников Управления Федеральной службы судебных приставов по ХМАО –Югре.
20.  Положение о Министерстве юстицииРоссийской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 02.08.99 г. № 954.
21.  Федеральные законы, регулирующиеобщественные отношения.
22.  Нормативно – правовые акты ПрезидентаРФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ.
23.  Конвенция о защите прав человека иосновных свобод.
Литература
24.  Арсюхин, Е. Кто первым скажет«Автономное учреждение». Государственные и муниципальные учреждениястанут автономными / Е. Арсюхин // Российская газета. — 2006. — 18 мая (№4069).
25.  Атаманчук Г.В. Теориягосударственного управления. Курс лекций. М., 2006 г. С. 40-45.
26.  Бердашкевич, А.Л. Правовой иэкономический статус субъектов образовательной деятельности. Слово о завтрашнемдне // Закон. — 2006. — № 4. — С. 15-18.
27.  Булаев, Н.И., Бердашкевич, А.П. Местоавтономных учреждений в российской системе образования // Официальные документыв образовании. — 2006. — № 33. — С. 4-19.
28.  Бурлаков, С.А. Крупные сделки исделки с заинтересованностью автономных учреждений / С.А. Бурлаков // Журналроссийского права. — 2008. — № 9. — С. 132-141.
29.  Бурундукова, Е.М. Автономныеучреждения: правовые, бухгалтерские и налоговые аспекты / Е.М. Бурундукова. — М.: ГроссМедиа, 2008. — 112 с.
30.  Баглай М. В. Конституционное правоРоссийской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. — М.:Издательская группа ИНФРА М – НОРМА.
31.  Балабанова Е.А. Методические подходык управлению социально-экономическим потенциалом муниципального образования:Автореф. дис. канд. экон. наук: 08.00.05 / Е.А. Балабанова; Байкальский гос.унив-т эк-ки и права. – Иркутск, 2010. – 24 с.
32.  Бурова, Л.С. Современный менеджмент – навооружение муниципалитетов: совершенствование системы организациимуниципального управления / Л.С. Бурова // Российское предпринимательство. –2009. – №9, вып. 2. – с. 156-160.
33.  Бялкина Т.М. О некоторых проблемахэффективности осуществления местного самоуправления // Муниципальная служба:правовые вопросы. – 2008. – №2. – с. 12-17.
34.  Викторова Т.С. (Образовательный сайт)- Заочное дистанционное образование получением государственного диплома (МГИУ)через Internet: viktorova-ts.ru/.
35.  Вифлеемский, А.Б. Изменения вфинансово-хозяйственном механизме функционирования бюджетных учреждений //Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. — 2006. — № 10. — С. 12-19.
36.  Виханский О.С. Стратегическоеуправление: Учебник. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Гардарика, 1998. — 296с. ISBN 5-7762-0055-5.
37.  Воронин, А.Г. Муниципальное хозяйствование иуправление: проблемы теории и практики / А.Г. Воронин. – М.: Финансы истатистика, 2009.
38.  Государственная служба в современнойРоссии – М: ЮНИОН,2003.
39.  Государственная служба РоссийскойФедерации: современное состояние, проблемы 2002.
40.  Государственная служба России: анализстановления, развития и кадрового обеспечения: Материалынаучно-исследовательских работ кафедры государственной службы и кадровойполитики РАГС при Президенте РФ.-М.: РАГС.
41.  Гармаев А.Б. Развитие стратегическогоуправления муниципальным образованием: Автореф. дис. канд. экон. наук: 08.00.05(01) / А.Б. Гармаев; Мос. гос. унив-т им. М.В. Ломоносова. – М., 2007. – 26 с.
42.  Граждан В.Д. Государственнаягражданская служба: Уч. пособие.-М.: Юркнига,2005.
43.  Григорьева, Н.С. Правовой режимимущества автономных учреждений / Н.С. Григорьева // Автономные учреждения:экономика, налогообложение и бухгалтерский учёт. — 2009. — № 1. — С. 19-20.
44.  Гусева, Т.А. Концепция правовогорегулирования статуса автономных образовательных учреждений / Т.А. Гусева //Право и экономика. – 2006.
45.  Иванов В.П. Государственная службаРоссийской Федерации: основы управления персоналом. М.: Изд-во «Известия»,2003.
46.  Кванина, В.В. Высшее учебноезаведение как субъект права: проблемы частного и публичного права. — Челябинск:Изд-во ЮУрГУ, 2004. — 129 с.
47.  Кирилловых А.А. Учреждения: некоторыевопросы порядка и последствий перехода в автономный статус / А.А. Кирилловых //Право и экономика. — 2007. — № 12. — С. 24-29.
48.  Козбаненко В.А. «ГосударственноеУправление» Том 1.
49.  Лавриненко, В.Н. Исследование социально-экономическихи политических процессов: учеб. пособие: для студентов вузов, обучающихся поспециальности 061000 «Гос. и муницип. упр.» / Владимир Николаевич; В.Н. Лавриненко, Л.М. Путилова.
50.  Маршалова, А.С. Система государственного имуниципального управления: курс лекций / А.С. Маршалова. – М.: Омега-Л, 2008. –126 с.
51.  Менеджмент: учебник / кол. авторов;под ред. М.Л. Разу. – М.: КНОРУС,
52.  Матирко В.И. Проблемы кадровойполитики в государственном аппарате.
53.  Манохин В.М. Служба и служащийРоссийской Федерации: правовое регулирование. — М.
54.  Мельников А. Судебные приставы – этоисполнительная власть // Российская юстиция 2000 № 4.
55.  Москалев, А. Институциональный статусмуниципального образования (организационно-правовые аспекты) / А. Москалев //Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2010. – №1. – с.4-6.
56.  Отчет администрации города Сургута за2009 год в вопросах и ответах: Информационно-справочное издание. – Сургут,«Диорит», 2008 – с. 96.
57.  Официальный веб-сервер администрациигорода Сургута: www.admsurgut.ru
58.  Официальный сайт ФССП России www.fssprus.ru.
59.  Пак, Х.С. Экономика муниципалитета: какоценить эффективность управления?: методологический подход к оценкеэффективности управления экономическими ресурсами муниципального образования /Х.С. Пак // Российское предпринимательство. – 2009. – №9, вып. 2.
60.  Пансков В.Г. О некоторых проблемахфинансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансы. № 3, 2008,с.5-9.
61.  Парахина В.Н., Галеев Е.В., ГаншинаЛ.Н. Муниципальное управление. – М.: КноРус, 2008. – 496 с.
62.  Пахарукова, А. Регистр муниципальных нормативныхправовых актов / А. Пахарукова, О. Фролова // Муниципальная служба: правовыевопросы. – 2010. – №1. – с.12-14.
63.  Петухов, Р. Системный подход как способпреодоления кризиса муниципальной власти / Р. Петухов // Власть. – 2010. – №3.– с. 74-77.
64.  Панченко, В.Ю. Правовой режимудовлетворения потребностей автономных учреждений в товарах, работах, услугах(на примере федеральных автономных учреждений).
65.  Рой О.М Система государственного имуниципального управления. 2-е изд. – СПб.: Питер, 2006.
66.  Старилов Ю.Н. Служебное право. — М.,1996.
67.  Сапожников А.А., Семкина О.С., МокрыйВ.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. – М.:КноРус, 2008.
68.  Семенов А.К., Набоков В.И. Основыменеджмента: Учебник. – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательско-торговаякорпорация «Дашков и Ко», 2007. – 556 с.
69.  Сивальнева Н.Н.,Швеков А.В. Управление персоналом как элемент системы конкурентных преимуществ// Управление персоналом, 2008.
70.  Тихомиров, Ю.А. Государственное управление: модели иреальность / Ю.А. Тихомиров // Право и экономика. – 2008. – №4. – с. 3-8.
71.  Трофимова, И.Н. Муниципальное управление: ориентацияна результат / И.Н. Трофимова // Государственная власть и местноесамоуправление. – 2009. – №12. – с. 11-15.
72.  Управление персоналом в системегосударственной службы. — М, 1997.
73.  Феклин, С.И. Автономное учреждение — новая модель развития школы в России: методическое пособие. — М.: Арсеналобразования, 2008.
74.  Центр стратегических и международныхисследований: www.csis.org.
75.  Цветкова, Г. Вопросы эффективности местногосамоуправления / Г. Цветкова // Экономист. – 2010. – №9. – с. 53-59.
76.  Члены Центрального совета движения«Образование — для всех» «Нет» разрушению человеческогопотенциала России // Открытое письмо властям и гражданскому обществу. — 13.06.2006. Члены Центрального совета движения «Образование — длявсех» «Нет» разрушению человеческого потенциала России //Открытое письмо властям и гражданскому обществу. — 13.06.2006.
77.  Чиркин, В.Е. Система государственного имуниципального управления: учеб. для студентов вузов, обучающихся поспециальности «Гос. и муницип. упр.» / В.Е. Чиркин. – 3-е изд.,перераб. – М.: Норма, 2008.
78.  Яковлев А.И. Эффективностьгосударственной службы. — Ижевск, 1999.,
79.  Ярков В.В. Настольная книга судебногопристава-исполнителя — М., 200
80. Юхматова Т. «Лучшие кадры» — решают все! // Управлениеперсоналом, 2008. №17. – с. 23-27.