КУРСОВА РОБОТА
З адміністративного права
На тему: Розвиток адміністративного законодавства
План
Вступ
1. Виникнення засад адміністративного права: відполіцейського до адміністративного права
2. Формування наукиадміністративного права в європейських країнах
3. Ознаки рецепції римського публічного права у становленнісучасного адміністративного права
4. Правове регулювання управління на теренах України вперіод середньовіччя і Нового часу
5. Зародження і становлення наукових засад поліцейського таадміністративного права
6. Українськаадміністративно-правова наука і практика на початку XX ст.
7. Українська наука адміністративного права радянськогоперіоду
8. Формування адміністративно-правової науки у незалежнійУкраїні
Висновок
Література
Вступ
Темою даної курсової роботи є «Розвитокадміністративного законодавства».
Мета цієї роботи — висвітлити увесь той шлях,як науки адміністративного законодавства, її становлення — від часівСтародавньої Греції, Риму та Єгипту до сьогодення.
В першому питанні показано виникнення засададміністративного права: від поліцейського д адміністративного права в періодабсолютизму.
У другому — формування науки адміністративногоправа в
європейських країнах, камеральні науки, наукаполіцейського права.
В третьому — ознаки рецепції римськогопублічного права
у становленні сучасного адміністративногоправа (західноєвропейський тип рецепції римського права та візантійський тип).
Четверте питання розкриває нам правоверегулювання управління на теренах України в період середньовіччя і Нового часу,починаючи княжої доби та закінчуючи буржуазними відносинами.
П’яте питання дає нам відповідь відносно зародженняі становлення наукових засад поліцейського та адміністративного права
У шостому — українська адміністративно-правованаука і практика на початку XX ст.
Сьоме питання — Українська наукаадміністративного права
радянського періоду
І на закінчення восьме питання розкриваєпроцес формування адміністративно-правової науки у незалежній Україні
1. Виникнення засад адміністративногоправа: від поліцейського до адміністративного права
Виникнення правових норм, цілісну сукупністьяких ми сьогодні називаємо галуззю адміністративного права, пов'язане зуправлінням. Управління виникає тоді, коли суспільство досягає певного рівнярозвитку. Воно є результатом піднесення матеріальної та духовної культури. Управліннямає тривалу історію, супроводжує людину з перших кроків її соціального розвитку.
Висловлювання про ті чи інші аспектиуправління знаходимо у стародавніх документах. Ще давньогрецький філософ Платонобґрунтовував перевагу поділу праці та її спеціалізації. Арістотель відзначав,що у будь-якому державному устрої є три елементи: перший — законодавчий орган усправах держави; другий — магістратури, тобто виконавчі органи; третій — судовіоргани.
/>/>Отже,вже в стародавньому світі спостерігається особлива увага до управління, позаякі суспільство в цілому, і будь-яка держава зацікавлені в успішному управліннівласними справами.
На прикладах стародавніх Греції, Риму таЄгипту видно, що організація управління завжди була складною справою. Адженеобхідно було будувати шляхи і канали, щоб підтримувати належний порядок середпідданих, організовувати військо, охороняти державу від зовнішніх ворогів тощо.Без управління і порядку суспільна діяльність людей неможлива. Тому,простежуючи історичний шлях виникнення засад адміністративного права тавідзначаючи тут основні тенденції, наголосимо, що управлінські відносини єоднією із первісних складових структури суспільства.
У середні віки феодальні держави Європипоступово перетворилися на абсолютні монархії. Внаслідок боротьби буржуазіїпроти феодалів зароджується так звана "поліцейська" держава.
Грецький варіант походження управління такий: термін«роlitia» використовується в працях грецьких філософів і означаєвзагалі «державне мистецтво». Але першооснова вказаного термінапоходить від слова рої із, тобто «місто — держава» у стародавньомусвіті (Греція, Рим, Фінікія), яке складалося із самого міста й прилеглих донього територій. Тобто «поліція» — це управління загальними міськимисправами у широкому розумінні.
Поліцейська держава — це форма абсолютизму, щопанувала в Європі з другої половини XVII ст. до початку XIX ст. Характернимирисами поліцейської держави були урядова опіка та втручання в усі сфери життя,відсторонення громадян від участі в державному управлінні, підпорядкуванняекономки інтересам збільшення державної скарбниці, наявність дуже розгалуженоїбюрократії. Розв'язанню завдань поліцейської держави мало слугувати такзване«поліцейське» право.
Біля витоків визначення поліцейського правастояв французький вчений Ніколас Деламар (1639-1723). В його «Трактаті прополіцію» (1722) не визначалося поняття «поліція», але булоокреслено предмет поліцейської діяльності, виділені головні риси, тобто тісфери суспільних відносин, які об'єднані поліцейською діяльністю: релігія,звичаї, охорона здоров'я, харчування, публічний Порядок і спокій (мир); шляховегосподарство, мануфактура (виробництво); службовий персонал; поденна робота.
На основі практики обов'язковою для державивизнавалася діяльність, спрямована на створення державної безпеки та добробуту.Здійснюючи цей обов'язок, органи держави мали право, як вважали ідеологиполіцейської держави, безмежного втручання у приватне життя з метоюощасливлення громадян. Тобто як у науці, так і в практиці обстоюваласядоцільність застосування державного примусу не лише для гарантування безпеки, ай створення умов для добробуту громадян.
Віддаленість тих чи інших суспільнихінститутів від нашого часу зумовлює потребу уточнення наукової термінології. Безз'ясування термінів, які використовувалися поліцеїстами, пояснити сутьполіцейського права складно. Центральними поняттями поліцейського права є«благочинство» та «благоустрій». Перше з нихбагатозначне і протягом тривалого часу змінювалося. Його розуміли і широко, йвузько, а межі, які відділяють його від інших дефініцій, рухомі та не булиніколи остаточно встановлені. Зокрема, під терміном «благочинство» розумілиі безпеку взагалі, й громадський порядок, громадську безпеку, і державнубезпеку, й загальний правопорядок у державі.
XVIII ст. філософія права обгрунтувалапринцип, згідно з яким повноваження монарха діяти на власний розсуд обмежуютьсяідеєю загального добра, а примус передбачає охорону громадського порядку таспокою. Звідси випливає відмінність між «поліцією безпеки» та «поліцієюдобробуту», що набуло згодом важливого значення. Сфери «добробуту»,де заходи примусу не досягають мети, поступово виходять за межі компетенціїполіції. Водночас поняття та функції поліції набули надто вузького змісту. Тож функціїполіції звелися виключно до безпеки, тобто охорони громадського порядку таспокою.
Отже, на межі ХУІІІ-ХІХ ст. поліцейське правопереважно оперує такими поняттями, як поліція безпеки та поліція добробуту. Поліціябезпеки охороняє громадський порядок у державі, життя та безпеку громадян. Діяльністьполіції добробуту полягає в складній системі адміністративних заходів,спрямованих на розвиток державних та приватних господарств, а також фізичногота духовного стану населення. Предметом поліцейського права охоплювалисяпитання, які повинні бути предметом державного, пізніше — конституційного права,а також фінансового права та політичної економії. Але все внутрішнєуправління державою, за винятком військової справи та частково фінансовогоуправління, зводилося до поліції безпеки та поліції добробуту.
/>/>Зрозпадом «поліцейської» держави поліція починає втрачати своєвсеохопне значення. Щоправда, поділ поліції на поліцію безпеки та поліціюдобробуту залишився. Нові філософські та політичні теорії намагалися поставитиполіцію добробуту у вужчі рамки, зводячи діяльність поліції до охоронизовнішньої та внутрішньої безпеки. Не випадково наприкінці XIX — на початку XXст. поширилося ставлення до поліції як організованої сили примусу в усіхгалузях управління, де застосовується адміністративний примус: поліціяморалі, поліція освіти, санітарна поліція тощо.
Докорінні зміни в економічному розвитку вдругій половині XIX ст. розширили діяльність держави.
Перехід європейських країн від аграрного доіндустріального розвитку, швидкий розвиток населених пунктів, концентраціянаселення в містах зумовили глибокі соціальні та економічні реформи, а відтакнові завдання публічного управління, розвитку законодавства, правозастосування.
Перетворення «поліцейської» державина буржуазну правову державу завдяки ідеям Великої французької революції зумовилоновий погляд на управління: воно повинно базуватися на законі та здійснюватисяна основі чіткого визначення прав і обов'язків громадян щодо держави та їїорганів.
Адміністративне право в його класичномурозумінні виникло тоді, коли Французька революція 1789 р. протиставилавсемогутності держави права людини та громадянина, тобто коли революційніперетворення замінили «підданого» на «громадянина». Адміністративнеправо — це право, яке регулює діяльність державного владного органу щодокожного громадянина, причому в такий спосіб, який пов'язує однаковою мірою якгромадянина, так і владний орган.
Становлення такого розуміння адміністративногоправа в різних країнах припало на різні історичні періоди. У Франції це булопов'язано з революцією 1789 р. і виникненням відповідного законодавства. Длякраїн з абсолютистськими монархіями це були перші десятиліття XIX століття. Характерноюрисою цього періоду було обмеження сваволі адміністрації шляхом запровадженнянорм права, які гарантували можливість звернення громадян із законними вимогамидо державних органів.
Адміністративне право стало інструментомобмеження вільного розсуду адміністрації, механізмом захисту громадянина передадміністрацією. Впровадження цієї концепції вело дорозбудови правової держави, в якій право є основою громадянської свободи і вякій адміністрація поставлена в певні правові рамки.
Тільки з переходом до сучасних формдемократичного державного устрою завершилася побудова галузі адміністративногоправа, яке врегульовує більш складний комплекс відносин між державою ісуспільством порівняно з «поліцейською» державою.2. Формування науки адміністративногоправа в європейських країнах
Виникнення, становлення і еволюція галузіадміністративного права супроводжувалися формуванням відповідної галузінаукових знань. Попередниками науки адміністративного права вважаютьсякамеральні науки (камералістика) та наука поліцейського права.
Перші наукові праці з державного управлінняз'явилися у XVI ст., коли утверджувалася абсолютна монархія. Ці праці малитеологічний зміст і давали поради правителям, як управляти державою. Метоюуправління в цю епоху було отримання якомога більше грошей для правителя,монарха. На цих позиціях стояли до початку XVIII ст. камеральні науки. Термін«камералістика» походить від латинського «сатега», щоозначає двірцева, державна, князівська скарбниця. Камералістика — це напрям урозвитку німецької економічної думки XVII-XVIII ст., що передувала буржуазнійполітичній економії і являла собою сукупність адміністративних та господарськихзнань з ведення камерального (двірцевого, князівського, у широкому розумінні — державного)господарства.
Камеральні науки складалися з трьох основнихблоків: політичного блоку, економічної та фінансової політики. Метакамералістики — вироблення рекомендацій управлінського характеру щодо різних га/>/>лузейуправління. З другої половини XIX ст. вона стала обов'язковим предметом і вуніверситетах Росії.
Отже, розвиток науки адміністративного правазапочаткувала камералістика. Це — науки про фінанси, економіку, господарствота управління.
Епоха Реставрації представлена такимивченими-камералістами, як М. Оссе (1506-1557) та Г. Брехт (1547-1612). Вонистворили у своїх працях ідеальну модель уряду та управління на той час.
Подальший розвиток камералістикисупроводжується диференціацією, виокремленням окремих дисциплін. Так, дляформування в подальшому самостійної науки адміністративного права великогозначення набуло виокремлення з камералістики науки поліцейського права (абополіцейської науки). Основними представниками поліцейської науки на той часбули Н. Деламар, І. — Г. — Г. фон Юсті (1717-1771) та Й. фон Зонненфельс. ЯкДеламар, так і Юсті розуміли науку в сенсі політики. Юсті, подібно до Деламара,не вивчав ні законодавства, ні управління, але виклав систему теоретичнихзнань, які обумовлюють добробут. Причини добробуту слід шукати, на думку Юсті,у природних та економічних умовах, а також у духовному розвитку населення. Нацьому і повинна бути зосереджена увага уряду.
Розглядаючи питання. про діяльність держави,спрямовану на створення громадянського добробуту, Юсті мав на увазі не тількиадміністративні установи, а й законодавство. Закони мають відповідати моделіуправління. Вони повинні змінюватися зі зміною самого життя. Юсті вважав, щополіція та юстиція — це дві частини одного цілого, а їх функціонування повиннобути прерогативою одних і тих же органів. Проте суспільна практика в той періодне давала можливості розмежувати поліцію та юстицію. Юсті також вважав, щополіцейські закони повинні узгоджуватися з фінансовими.
Отже, започаткована у Франції Деламаром, а вНімеччині — Юсті наука про поліцію була теорією політики законодавства тауправління. Наприкінці XVIII ст. — на початку XIX ст. поліцейська наукапродовжувала розвиватися. Подальший розвиток поліцейської науки пов'язаний зпрацями вчених, які розробляли питання поліцейської держави.
Поліцейське право активно розвивалося уНімеччині багато в чому завдяки працям Роберта фон Моля та Лоренца фон Штейна.
У Росії ця наука спочатку, за статутомуніверситетів 1835 р., викладалася під назвою «Закони державногоблагоустрою та благочинства», а згодом (за статутом університетів 1863 р) дісталаназву поліцейського права. Останнє було включено до програм юридичнихфакультетів університетів. Відповідно вийшли друком курси поліцейського права,в тому числі підготовлені авторами, що працювали на теренах України.
Проте об'єкт поліцейської науки не був чітковизначений. Одні поліцеїсти включали до нього фінансове та військовеуправління, інші — все внутрішнє управління держави, окрім фінансового,судового та дипломатичного.
Поступово політичний характер наукиполіційного права змінювався на юридичний. Представники поліцейської наукидійшли висновку, що примусова діяльність держави в галузі внутрішньогоуправління повинна обмежуватися завданнями поліції безпеки. Перша половина XIXст. стала перехідним періодом для науки поліцейського права.
Якщо поліцейське право використовувалося длявпорядкування суспільних відносин шляхом застосування методів прямого примусу,то виникнення адміністративного права пов'язане з принципово іншим підходом — визнаннямверховенства прав людини і громадянина, з ідеями правової держави, котрісформувалися в ході буржуазних революцій.
Адміністративне право з початку свогоіснування було правом контролю за адміністрацією, правом захисту громадянинавід сваволі з боку адміністративної влади.
Ідеї адміністративного права Франції, як і їїцивільного права, справили великий вплив на інші держави Західної Європи, детакож почалося виокремлення адміністративного права у самостійну галузьпублічного права. Формуються такі принципи побудови і діяльності />органівпублічної влади, як законність, централізація, децентралізація тощо.
З другої половини XIX ст., зокрема вНімеччині, почалась активна розробка адміністративного права — як німецького,так і інших держав. Число праць з адміністративного права сягнуло десятків. Кожназ німецьких держав, особливо Прусія, Баварія, Саксонія, Вюртемберг, Гессен,мали своїх коментаторів, систематиків і тлумачів адміністративного права.
Георг Мейєр у праці «Підручник німецькогоадміністративного права», виданій в 1883 р., прагнув насамперед до точнихформулювань адміністративно-правових понять, юридичних інститутів. До числайого здобутків належать визначення внутрішнього управління, а такожадміністративного права як системи юридичних норм, що регулюють управління. Надумку Г. Мейєра, наука про управління поділяється на дві частини:
1) адміністративне право, що вивчає юридичніпринципи управління;
2) адміністративна політика, що вивчаєпринципи доцільності. Автор виклав тільки першу частину, що ж стосуєтьсяадміністративної політики, то вона залишилася без відповіді.
У XIX ст. розвиток вчення про управління досягвисокого рівня завдяки науковим дослідженням таких учених, як Р. фон Моль та Л.фон Штейн.
Дослідження адміністративного права у Франціїпочинається з 30-х років XIX ст. Першими дослідниками французькогоадміністративного права, а також засновниками відповідної науки були Дежерандо,Макрель, Вів'єн, Лафер'єр та інші.
Французькі вчені виходили із загального вченняпро конституційний устрій та поділ влади. Виконавча влада, яка контролюєтьсязаконодавчою владою, діє в установлених законом рамках та відповідальна передзаконом. Звідси виникає інститут адміністративної юстиції. Адміністративнеправо визначає побудову та взаємовідносини громадських органів, на якіпокладена турбота про ті громадські інтереси, для яких існує адміністрація, атакож ставлення адміністративної влади до громадян. Завдання поліції — попередженнязагроз. Зокрема, Вів'єн у своїх «Адміністративних етюдах» (1843) обстоював(розвинуту пізніше Л. фон Штейном) думку, що кожна галузь адміністрації маєсвою позицію, але самостійним завданням поліції є приватна та громадськабезпека.
Французька система адміністративного правазнайшла своїх послідовників у Бельгії, Італії та Іспанії. Порівнюючифранцузьких догматиків адміністративного права з німецьким, знаходимо між нимирізницю не стільки у методологічних прийомах, скільки у розумінні обсягу наукита побудови її системи.
Німецькі вчені переважно вивчають тільки правовнутрішнього управління, вважаючи право воєнне, фінансове, судове предметомсамостійних дисциплін. Що стосується французьких дослідників, то вонирозробляють всю систему адміністративного права, розуміючи її як єдине ціле. НаприкінціXIX ст. англо-американська юридична література відрізнялася від відповідноїлітератури на Європейському континенті тим, що не давала повних системполітичних та юридичних наук.
Отже, наприкінці XIX ст. адміністративне правояк наука тільки формується. Остаточно його предмет ще не визначений. Єдиноїпозиції в науці не існує. Так, у Франції адміністративним правом вважалиполітико-юридичну науку, що вивчає питання державного управління. Деякіфранцузькі вчені включали адміністративне право до державного права. УНімеччині адміністративне право одні вчені називали поліцейським правом, інші — правом внутрішнього управління.
Наука адміністративного права кінця ХІХ — початкуXX ст. у широкому розумінні включала вчення про всю сукупність юридичних норм,які визначали діяльність адміністративних органів. З предмета дослідженнявилучалися норми про державний устрій, судову діяльність, судочинство. Досистеми цієї науки відносили військове управління, міжнародне, фінансове,церковне та внутрішнє управління.
Центральним у системі науки адміністративногоправа залишилося питання про організацію діяльності адміністративних установ усфері внутрішнього управління. Наступним важливим питанням була діяльністьадміністративних інституцій щодо застосування адміністративно-правових норм (формиуправління). Окрім цього, наука адміністративного права включалаадміністративну юстицію як особливу форму вирішення спірних питань, що виникалиу процесі адміністративної діяльності. Три вказані блоки утворювали загальнучастину науки адміністративного права.
До особливої частини науки адміністративногоправа входили розділи:
1) про поліцію безпеки;
2) про народне здоров'я;
3) про духовний розвиток;
4) про економічний добробут.
Так поступово в надрах науки управління,поліцейського права та державного права виникає наука адміністративногоправа.
Новою рисою в розвитку адміністративного правастало встановлення контролю за адміністративною владою через кримінальні тацивільні справи. Ця мета може бути досягнута двома засобами: громадянам можебути надана можливість звертатися із скаргами на незаконні дії органівадміністрації до загальних судів, що розглядають цивільні та кримінальнісправи, або ж до особливих установ, створених для розгляду скарг на діїадміністрації.
Система підконтрольності адміністраціїзагальним судам формувалася в Англії та США. Система розгляду скарг наадміністрацію в особливих установах, яка виникла у Франції, прийнята у більшостідержав Західної Європи і має спеціальну назву — адміністративна юстиція. Пізнішеу західноєвропейських країнах була створена система адміністративних судів, якіє однією із систем, що забезпечує дотримання законів посадовими особами.
У зазначений період наука адміністративногоправа поступово перетворювалася на самостійну дисципліну. На базі німецької тафранцузької шкіл розвивалася адміністративно-правова наука і в іншихєвропейських державах.3. Ознаки рецепції римськогопублічного права у становленні сучасного адміністративного права
Висвітлюючи історичну еволюціюадміністративного права, не можна залишити поза увагою питання щодо рецепціїримського права. Адже вона властива усім європейським (та похідним від них) системамправа.
Загалом рецепція права являє собоюсприйняття його духу, ідей, головних засад та окремих положень тією чи іншоюсучасною цивілізацією на певному етапі її розвитку. Відповідно рецепціяримського права означає сприйняття його духу, ідей, засад і основних положень упроцесі формування та розвитку європейських (і похідних або залежних від них) традиційправа.
На запитання, чому, як правило, йдеться прорецепцію римського права, слід дати таку відповідь. По-перше, рецепція якелемент загального процесу відродження цивілізації, що відійшла у минуле,полягає насамперед у впливі більш ранньої, але високорозвиненої системи правана правову систему, що формується у новій культурі. При цьому право минувшинипристосовують до сучасного розуміння права. Такі процеси непоодинокі, йнайбільш відома рецепція римського права у контексті історії цивілізацій не єчимось унікальним — достатньо пригадати рецепцію грецького права СтародавнімРимом і створення відомих Законів XII таблиць.
Водночас саме римське право виявилося найвищоюфазою розвитку античного права. Це стало одним з визначальних моментів дляподальшої долі права Стародавнього Риму. Саме тому римське право виявилосяпредметом неодноразових рецепцій у наступних цивілізаціях. З тієї ж причинипредметом рецепції було насамперед римське приватне право.
Що ж стосується надбань римського публічногоправа, то до них зверталися лише тоді й тією мірою, коли цього вимагалипотреби того чи іншого державного устрою, форми правління тощо. При цьому навідміну від рецепції римського приватного права, коли сприймався дух та засадиостаннього, з публічного права звичайно запозичували якісь зовнішні форми,процедури, окремі рішення тощо. В цьому відображається сутність публічногоправа. Рецепція римського права як явище європейської цивілізації в цілому можевідбуватися за різними типами — західним та східним.
Слід говорити про західноєвропейський чисхідноєвропейський (візантійський) типи рецепції в рамках єдиної історіїєвропейського права. Вони відрізняються певними властивостями,характеристиками, що позначається і на особливостях тієї чи іншої європейськоїтрадиції права.
Західноєвропейський тип рецепції римського права характеризується такими рисами:
тривалість процесу, як правило, протягомусього часу формування і розвитку західної традиції права, тобто майжепівтора тисячоліття;
ґрунтовні теоретичні розвідки букви та духуримського права (праці глосаторів, коментаторів, представників філологічної,історичної та інших правових шкіл);
розвиток філософського підґрунтя (вчення проприродне право, громадянське суспільство, правову державу тощо);
зумовленість рецепції римського праванагальними потребами торгівельного обігу (проведення її за "ініціативоюзнизу");
паралельність процесів рецепції римськогоправа у декількох країнах (італійські міста, Франція, Німеччина, Нідерланди таін);
доведення рецепції римського права дологічного завершення (створення на його підвалинах цивільних кодексів, зводівзаконів тощо);
фундаментальність кодифікацій, їхняпридатність для «вторинних», «похідних» рецепцій, у томучислі в країнах, що належать до інших локальних цивілізацій.
Для східноєвропейського (візантійського) типурецепції римського права характерні такі риси:
більш короткий відрізок часу, протягом якоговона відбувається (приблизно п'ятсот років);
проведення систематизаційних робіт наматеріалах першоджерел, проте без глибоких досліджень засад римського права яктакого;
обмеженість філософського підґрунтяхристиянським вченням у його православній інтерпретації, ігнорування положеньдавньогрецької, римської філософії;
проведення систематизаційних, дослідницьких таінших робіт, пов'язаних з рецепцією, за ініціативою «зверху» і вумовах залежності шкіл права від центральної влади та інших органів управління;
обмеженість процесу рецепції у просторі (нелише рамками однієї країни, а й, як правило, ще вужче — у межах столиці абоодного-двох провідних міст);
створення єдиного кодифікаційного акту незавжди тягне «вторинні» рецепції навіть у межах східноєвропейськоїцивілізації.
Отже, класичним слід вважатизахідноєвропейський тип рецепції як органічний для західної традиції права.Проте й східноєвропейський (візантійський) тип рецепції римського права (абойого елементи) слід визнати таким, що відіграв певну, досить значну роль уформуванні європейського виміру права. Тим більше значення він має з огляду наперспективи створення єдиного права Європи
Адміністративне право тісно пов'язане зрегулюванням управлінської (адміністративної) діяльності держави. Державнауправлінська діяльність виникла одночасно з виникненням публічної влади, інорми, що регулювали окремі питання управлінської діяльності, з'явилися навітьне у Римі, а у Греції. У Стародавньому Римі відбувався розподіл права наприватне і публічне з врегулюванням окремих відносин поліцейської діяльності.
Проте системне правове регулювання цієїдіяльності з'являється вже за часів абсолютизму, і відповідні нормиоб'єднувалися поняттям «поліцейське право».
Що ж стосується адміністративного права, товоно сформувалося наприкінці XIX ст. А XX ст. можна визнати часом йогосвоєрідного тріумфу. Адже навіть британські науковці визнавали необхідність ізакономірність існування адміністративного права, що у той час формується умежах англосаксонської правової сім'ї загального права. Як відомо,англосаксонська сім'я права відрізняється від континентальної правової сім'ї, що має своїм підґрунтям судовупрактику (прецедентне право) і не знає чіткого поділу права на публічне іприватне.
У країнах континентальної правової сім'їпредмет адміністративного права чітко визначений і відмежовується від відносин,що регулюються приватним правом.
Зазначені обставини важливо врахувати упроцесах поступового посилення євроінтеграційних тенденцій оновлення і розвиткуукраїнського адміністративного права. Зокрема, поява в адміністративному правіУкраїни таких нових для нього інститутів, як адміністративна юстиція, інститутуправлінських (адміністративних) послуг, інститут адміністративного договору,розвиток адміністративного процесуального, утому числі адміністративно-процедурного,законодавства, — усе це свідчить про наявність певних ознак рецепції духу,ідей, головних засад та окремих положень публічного права, що сформувалося підвпливом західної традиції права.
4. Правове регулювання управління натеренах України в період середньовіччя і Нового часу
Становлення адміністративного права на теренахУкраїни, як і у світі в цілому, слід пов'язувати з усвідомленням суспільноїзначущості правової регламентації управління як окремої функції державної влади.
Так, у часи Київської Русі,Галицько-Волинського князівства, тобто в княжу добу, основним завданням владибуло забезпечення зовнішнього і внутрішнього миру, а її функції майже повністюзводилися до військової, судової і фінансової (насамперед податкової) діяльності.Найвідоміша правова пам'ятка того часу — Руська Правда, якщо не рахуватикількох приписів фінансово-правового характеру про розподіл судових та іншихзборів, жодним чином не стосувалася відносин управлінського характеру.
Проте існували окремі норми (в звичаєвомуправі, договорах Русі з Візантією, князівських уставах і уроках), якірегулювали військову організацію, порядок стягнення податків, торгівлю,будівництво шляхів та мостів тощо. їх можна певною мірою вважати прообразомнорм майбутнього адміністративного права наступну, так звану литовсько-польськудобу, в ході розвитку шляхетської демократії і станово-представницьких установнабула поширення ідея обмеження влади володаря правовими рамками. Наукраїнських землях основним джерелом права став Литовський Статут (далі — Статут),що органічно поєднав руські правові традиції із законотворчістю великих князівлитовських.
У своїй найбільш досконалій, третій (1588 р) редакціїСтатут, за оцінками сучасних учених, перетворюється на «кодекс правовоїдержави у феодальному розумінні». Так, у вступній частині (посвятіправлячому монарху) підканцлер литовський Лєв Сапега, який керував роботою надСтатутом, цитує слова Арістотеля: «Де правитель на свій розсуд владу має,там лютий звір панує, а де статут або право гору бере, там сам бог всім володіє».Принципами Статуту відповідно стають єдність права для всіх, непорушністьшляхетських прав, обмеження судової і адміністративної сваволі.
На цьому етапі право ще виступає як єдинеціле, без чіткого поділу на галузі, але вже зароджується тенденція виокремленняінститутів, властивих адміністративному праву. Зокрема, у Статуті виразнопростежуються обриси інституту військової служби (розділ «Про оборонуземську»), передбачено норми про ненадання «урядів» (високихдержавних посад) простолюдинам, іноземцям та деякі інші вимоги щодо державноїслужби загалом. Є також окремі норми, що регламентують заняття ремеслом читоргівлею. Згідно зі Статутом караються штрафом різноманітні правопорушення вгалузі охорони природного середовища, хоча ця відповідальність має не стількипублічний (адміністративний), скільки приватний (цивільно-правовий) характер ірозрахована передусім на захист майнових інтересів власника відповідної землі,лісу або озера.
Друге за ступенем поширеності на українськихземлях джерело права цього періоду — магдебурзьке феодальне міське право — тежмістить низку норм управлінського характеру, що стосуються як відносинусередині самоврядної міської громади, так і відносин між громадою тацентральною і місцевою адміністрацією.
Іншими нормативно-правовими актамизакріплювалися основи державного регулювання сільськогосподарського виробництва(«Устава на волоки» 1557 р.), торгівлі, ремісництва тощо.
У козацько-гетьманську добу на українськихземлях як традиційні джерела права продовжували діяти Литовський статут імагдебурзьке право, що лягли в основу решти кодифікаційних проектів,підготовлених в Україні-Гетьманщині. Відповідно законодавче регулювання дісталилише деякі управлінські відносини. Так, найдосконаліша пам'ятка козацькоїправової культури «Права, за якими судиться малоросійський народ» 1743р. містить глави «Про службу військову, про магістрат, суди, посадовихосіб, про торги, купецькі контракти тощо», які переважно включали нормиадміністративно-правового характеру.
Проте поступове обмеження правової автономіїУкраїни, яке почалося з переходом її під юрисдикцію московського царя,врешті-решт завершилося наприкінці першої половини XIX ст. припиненням діїмагдебурзького права і Литовського Статуту, поширенням на українські земліЗводу законів Російської імперії. Водночас на українських землях вАвстро-Угорщині внаслідок централізаторської політики теж запанувалозагальноімперське законодавство.
Попри національне гноблення та низку іншихвочевидь негативних моментів інтеграція в правові системи Росії і Австріїмала для України і деякі позитивні наслідки. Зокрема, з другої половиниXVIII ст. у цих країнах набула розвитку (принаймні зовнішнього) політикаосвіченого абсолютизму, що, поміж іншим, передбачала визнання обов'язку монархадбати про безпеку і добробут своїх підданих в дусі тогочасної доктрини «поліцейськоїдержави». Проблеми раціональної організації державного управлінняпочинають посідати дедалі більше місце в державно-правовій теорії й практиці.
За Петра І у Росії було здійснено реформудержавного апарату, яку закріпили «Статут військовий» 1716 р., «Генеральнийрегламент» 1720 р. та інші акти, що містили переважноадміністративно-правові приписи. За Катерини II з'явився «Статутблагочинства, або поліцейський», що остаточно утвердив наявність узаконодавстві нової, цілісної, внутрішньо узгодженої галузі — поліцейського (апізніше — адміністративного) права. Надалі цей статут, який діяв і наукраїнських землях, трансформувався у «Статут попередження та припиненнязлочинів». Останній можна вважати своєрідним аналогом сучасного КодексуУкраїни про адміністративні правопорушення. Він мав три редакції (1842, 1857 та1876) і був чинний аж до повалення російського самодержавства.
У Новий час, тобто з розвитком буржуазнихвідносин, зазначений статут доповнено низкою інших актів у сфері внутрішньогоуправління, що містили законодавчі основи сільськогосподарського і промисловоговиробництва, транспорту, зв'язку, торгівельної і фінансової діяльності, охорониздоров'я, освіти, науки, культури тощо
Всупереч декларованій меті загального спокою ідобробуту поліцейське законодавство Росії було реакційне і нерідко відвертоспрямовувалося проти будь-яких спроб населення реалізувати вже визнані на тойчас у цивілізованому світі демократичні права і свободи. Яскравим прикладомзакріплення адміністративної сваволі стало «Положення про заходи щодоохорони державного порядку і суспільного спокою» від 14 серпня 1881 р., щодало змогу владі (міністру внутрішніх справ, генерал-губернаторам ігубернаторам) для придушення революційного руху застосовувати вислання вадміністративному порядку, забороняти народні, громадські та навіть приватнізбори, припиняти навчання в університетах тощо.
Реакційність поліцейського законодавства не булоподолано навіть після першої російської революції і викликаної нею загальноїлібералізації державного життя на засадах «Маніфесту про вдосконаленнядержавного порядку» від 17 жовтня 1905 р. За нетривалою ейфорією відпроголошених демократичних свобод настали реакція (1907-1914 рр.) і Першасвітова війна, що характеризувалися широким розмахом позасудовоїадміністративної репресії, невиправдано жорстким регулюванням відносинуправлінського характеру.
Аналогічні процеси відбувалися і вАвстро-Угорщині. Тут теж виникло поліцейське (а згодом — адміністративне) право,сфера регулювання якого постійно розширювалася. Серед найважливіших актівавстрійського поліцейського законодавства, що діяли на українських землях,варто назвати декрет Марії-Терезії від 16 грудня 1762 р. про регламентаціюмануфактурного виробництва, патенти про розмір панщини і оброку від 6 липня1771 р. і 13 серпня 1775 р., указ Йосипа II від 4 квітня 1784 р. про обмеженнямісцевого провінційного самоврядування, конституційний закон від 21 грудня 1867р. «Про урядово-виконавчу владу».
Порівняно з Росією в Австро-Угорщині булиістотніші революційні зміни, і вона зовні демонструвала більшу прихильність доконституціоналізму і парламентаризму. В Австрії з 1875 р. почали формуватисязасади адміністративної юстиції у вигляді адміністративного суду, до якогоможна було подавати скарги на діяльність адміністративних органів. Але все цене змінює загальної оцінки її адміністративного (поліцейського) законодавстваяк вкрай консервативного і реакційного. Адже до самого розпаду в 1918 р. імперіязалишалася «поліцейською державою» в найгіршому розумінні цього слова.5. Зародження і становлення науковихзасад поліцейського та адміністративного права
Про становлення наукових засад майбутньогоадміністративного права з повним правом можна говорити лише щодо періоду післязародження камеральних наук і науки поліцейського права (поліцеїстики), тобтопочинаючи з XVIII ст. Праці європейських поліцеїстів тоді досить швидко знайшлибагатьох прихильників у Російській імперії. Так, у лютому 1768 р. (тобто черезчотири роки після скасування українського гетьманства) під впливом працьавстрійських і прусських учених Катерина II доповнила свій відомий «Наказдепутатам Комісії із складання нового уложення» додатковою 21-ю главою«Про благочинство, або поліцію».
У червні того ж року український і російськийпросвітник С.Ю. Десницький (бл. 1740-1789) у своїй доповіді в публічномузібранні Московського університету «Слово про прямий і найкращий спосіб навчанняюриспруденції» визначив, що вчення про поліцію, або благоустрійгромадянський, є однією з чотирьох головних частин «юриспруденціїнатуральної». Тут, на думку С.Ю. Десницького, має бути зосереджене все, що«стосується благоустрою і добробуту, зручного утримання та безпекигромадян». Зокрема, це питання управління зовнішніми зносинами, армією,мануфактурним виробництвом, комерцією, банківськими і фінансовими справами,пошуку засобів для вдосконалення землеробства, утримання наук і мистецтв,раціонального ведення бюджетної і податкової політики. Просвітник виклав своїпропозиції і щодо організації виконавчої (за його термінологією, «наказової»)влади в Росії.
Незабаром були перекладені російською мовоюосновні праці І. — Г. — Г. фон Юсті (1770, 1772), Й. фон Зонненфельса (1787) тадеяких інших європейських фахівців з поліцейського права.
Безпосередньо на українських теренахсистематичні наукові досліди у цій та інших галузях юриспруденції сталиможливими лише із заснуванням університетів у Львові (1661), Харкові (1805),Києві (1834), Одесі (1865) і Чернівцях (1875). Підкреслимо, що в тогочаснихісторичних умовах ці навчальні заклади не мали українського національного спрямування,скоріше навпаки, були оплотом шовіністичної політики імперських урядів Росії іАвстро-Угорщини. Саме тому чимало українців не могли реалізувати себе набатьківщині і навчалися та працювали в університетах Москви, Санкт-Петербурга,Відня тощо.
Відповідно українська юридична наука впродовжтривалого часу не відмежовувалася від російського, а на західноукраїнськихтеренах — від австрійського правознавства. При цьому різниця в науковихпідходах попервах була не такою виразною, оскільки російське правознавствовважало зразком для себе насамперед концепції німецьких учених, а останні малочим відрізнялися від поглядів їх австрійських колег. У науці поліцейськогоправа єдність німецького та австрійського правознавства була особливо відчутна.Тому існували своєрідні наукові стандарти, яких однаково дотримувалися УМоскві, Відні, Києві й Львові.
Дореволюційний розвиток українськоїполіцейської та адміністративно-правової науки був пов'язаний насамперед зросійськими університетами, оскільки в австрійських університетах українці, зарідким винятком, не допускалися на професорські кафедри. Перший законуніверситетського життя — «Загальний статут імператорських російськихуніверситетів» 1804 р. передбачав, що у відділенні (факультеті)«моральнихі політичних наук» має бути сім професорських кафедр, у тому числі кафедраприродного, політичного і народного права. Єдиний термін «політичне право»охоплював, зокрема, державне й адміністративне право, які тоді ще нерозмежовувалися.
У період становлення університетськаполіцейсько-правова наука зводилася переважно до перенесення на вітчизнянийгрунт західних теорій. Показово, що першу ґрунтовну працю в цій галузі «Основиполіцейського законодавства і поліцейських установ» було видано 1809 р. професоромХарківського університету Людвігом Якобом (1759-1827) німецькою мовою. Вінвключав поліцейське право до економічних наук і вважав, що предметомполіцейського права є економічне законодавство.
І лише через півтора десятка років почализ'являтися оригінальні російськомовні дослідження, зокрема праця російськогодослідника П. Гуляєва «Право і обов'язки міської та земської поліції тавсіх жителів Російської імперії з їх дотримання» (1824).
Згодом верховній поліцейській владі таполіцейському праву присвятив окремий підрозділ у своєму енциклопедичномутрактаті «Теорія загальних прав, що вимагає філософське вчення проПриродне Загальне Державне право» (1828) випускник Львівськогоуніверситету, декан філософсько-юридичного факультету Санкт-Петербурзькогоуніверситету П.Д. Подій (1764-1829). Питання раціонального управлінняпорушував у своїх неопублікованих трактатах і перший ректор цього університету,виходець із Закарпаття, вихованець Віденського університету М.А. Балудянський(1769-1847).
Так зусиллями основоположників наукаполіцейського права довела своє право на існування. В новому університетськомустатуті 1835 р. було передбачено наявність у кожному російському університетіюридичного факультету в складі семи кафедр, серед них кафедри законівблагоустрою і благочинства та окремо кафедри законів поліцейських ікримінальних. Заснування окремої кафедри законів благоустрою і благочинствапоставило на порядок денний питання про структуру і зміст відповідних лекційнихкурсів. І перші такі лекційні курси було розроблено саме в Київськомууніверситеті зусиллями професорів С.О. Богородського(1804-1857) та М.Д.Іванишева(1811-1874).
Невдовзі, однак, почався новий етап у розвиткунауки поліцейського права, пов'язаний з поширенням у Росії поглядів відомогопредставника німецького лібералізму Р. фон Моля, викладених, зокрема, у йогопраці «Наука про поліцію, заснована на принципах правової держави» (1832-1834).Якщо досі термін «поліція» ототожнювався насамперед з державнимпорядком і безпекою (благоустроєм і благочинством), то тепер під поліцією сталирозуміти не стільки забезпечення блага держави, скільки захист особи й усуненнядержавою перешкод для її розвитку.
Для владних кіл Росії такі погляди загаломбули надто радикальними, до того ж у контексті вчення про правову державу. Томуцю працю вдалося перекласти й опублікувати в Росії, хоча й у скороченомувигляді, лише в 1866 р.
Помітний внесок у подальший розвитоквітчизняної науки поліцейського права зробила ґрунтовна монографія професораХарківського університету І.В. Платонова(1803-1890) «Вступніпоняття до вчення про благоустрій і благочинство державне» (1856). Цяпраця була написана під відчутним впливом Р. фон Моля, подекуди містилакомпілятивний виклад думок німецького вченого. Проте вона не була позбавленапевної самостійності, особливо в критичному аналізі фахової літератури.
Справжньою вершиною дореформеної науки поліцейськогоправа стала творчість професора кафедри державного благоустрою Московськогоуніверситету, українця за походженням В.М. Лешкова(1810-1881). Розмірковуючинадновими підходами до змісту поняття «поліція», вчений сліпо непішов за західними зразками, а став основоположником своєрідного «суспільного»напряму у вітчизняному поліцейському праві. Згідно з його поглядами,висловленими у праці «Російський народ і держава. Історія російськогосуспільного права до XVIII ст.» (1858), саме суспільна необхідністьпояснює перехід від принципу індивідуальної свободи до державного примусу. Відповіднополіцейське право він називав «суспільним правом».
Невдовзі, в епоху великих буржуазних реформ,з'явився університетський статут 1863 р., який закріпив поділ юридичнихфакультетів на 13 кафедр, серед яких запроваджувалася кафедра поліцейськогоправа. Така назва кафедри відображала нові віяння у розвиткуполіцейсько-правової науки. Водночас даниною традиції було те, що безпосередньоу статуті передбачався поділ цієї навчальної дисципліни на два курси: вченняпро безпеку (закони «благочинства») і вчення про добробут (закони«благоустрою»). При цьому на перше місце було поставлено саме вченняпро безпеку.
У 60-70-і роки оригінальністю змісту і методіввикладу поліцейського права вирізнялися праці професора юридичного факультету іректора Київського університету, а згодом міністра фінансів і голови Комітетуміністрів Росії М.X. Бунге(1823-1895). У його доробку монографія «Поліцейськеправо. Вступ до державного благоустрою» (1869) та двотомний курс лекцій«Поліцейське право» (Т 1. Благочинство. — К., 1873; Т.2. Благоустрій.- К., 1877). Поліцейське право вчений розглядав з позицій економіста, детальнозупиняв на економічному і соціальному законодавстві.
Іншим визнаним науковим авторитетом уполіцеїстиці того часу був видатний російський правознавець українськогопоходження І.Є. Андреєвський(1831 — 1891). Його курс поліцейськогоправа, вперше опублікований 1872 р., теж складався з двох томів, присвяченихвідповідно вченням про безпеку і добробут. Основною ідеєю праці буловідстоювання приватної ініціативи та необхідності сприяння з боку суспільства ідержави в тих випадках, коли зусиль приватної особи виявиться недостатньо длявсебічного розвитку особи.
Свій внесок в утвердження суспільногорозуміння поліцейського права зробив і професор Новоросійського університету в ОдесіМ.М. Шпилевський(1837-1883). Його докторська дисертація «Поліцейськеправо як самостійна галузь правознавства» (1875) стала логічнимпродовженням ідей В.М. Лешкова про тотожність поліцейського і суспільного права.Водночас вона відобразила деякі нові тенденції у розвитку наукових засададміністративного права. Йдеться про те, що саме в цей час у Росії набулипопулярності праці професора Віденського університету Л. фон Штейна, інасамперед основна з них — «Вчення про управління і право управління, зпорівнянням літератури і законодавства Франції, Англії і Німеччини» (1865-1868),російський переклад якої за редакцією І. Є. Андреєвського побачив світ 1874 р.
Згідно з новою доктриною виконавча владавключає державне господарство, судове управління і внутрішнє управління. Поліціяне ототожнювалася з управлінням, а визнавалася лише частиною останнього,діяльністю щодо захисту особи. Відповідно, крім широкого розумінняполіцейського права як синоніма адміністративного права, з'являється і вузькетлумачення терміна «поліція» як суто правоохоронної діяльності.
Для найменування галузі юридичної науки івідповідної навчальної дисципліни в Німеччині почала вживатися дефініція «управлінськеправо», а у Франції — «адміністративне право».
Загалом вітчизняні вчені швидко реагували навсі зміни, що відбувалися у світовій науці й практиці. Так, наприкінці XIX ст. уФранції сформувалася система адміністративних судів, і вже 1879 р. приват-доцентХарківського університету М.О. Куплеваський(1847-після 1918) випустивмонографію (магістерську дисертацію)«Адміністративна юстиція в ЗахіднійЄвропі. — Вип.1. Адміністративна юстиція у Франції». Йому ж належитьцікава праця «Про надзвичайні розпорядження уряду чи тимчасові закони»(1882).
Слід було також сподіватися, що в дусі часувикладання поліцейського права у російських університетах поступитьсявикладанню адміністративного права. Але новітні теорії стикнулися з російськимконсерватизмом. Прийнятий у період контрреформ університетський статут 1884 р. зберігкафедру поліцейського права, хоча вже не фіксував поділ відповідної галузі надві традиційні частини (відповідно поняття благоустрою і благочинства почалистрімко виходити з наукового вжитку). Цей статут залишався чинним аж доповалення самодержавства.
Упродовж наступних двадцяти років у науковійлітературі спостерігалося широке розмаїття поглядів щодо предметаадміністративного, поліцейського права і його основних інститутів. Частинаавторів, як і на початку століття, розглядала адміністративне право переважно зекономічних позицій. У такому дусі були написані праці професорів Київськогоуніверситету А.Я. Антоновича(1848-після 1917)«Поліцейське право іполітична економія» (1883), «Курс державного благоустрою (поліцейськеправо)» в 2 частинах (1889-1890) та М.М. Цитовича(1861 — 1919)«Лекціїз поліцейського права» (1894). Більше економістом, ніж юристом, був імайбутній академік Всеукраїнської Академії наук, професор Харківського університетуВ.Ф. Левинський(1855-1939). Його перу належить методологічна праця«Предмет, завдання і метод науки поліцейського права» (1894) та курслекцій з поліцейського права (1896).
Визнаним авторитетом у цій галузі наукивважався професор Новоросійського університету П.М. Шеймін(1856 — після1917). Йому належать фундаментальні дослідження «Завдання, зміст таісторія науки поліцейського права» (1887), «Поліцейське право» (1887-1888),«Поліцейська боротьба з порушниками суспільної безпеки за німецьким правом»(1889), «Підручник права внутрішнього управління (поліцейського права)»(Вип. І-IX.1891 — 1897).
В Україні, у Київському університеті,розпочалася творча діяльність іншого відомого поліцеїста, професора /.Т. Тарасова(1849 — після 1917). Ще 1874 р. в «Университетских известиях» вінопублікував працю «Основні положення Лоренца Штейна з поліцейського правау зв'язку з його вченням про управління», присвячену новому погляду наполіцейське право. Наступного року він захистив магістерську дисертацію замонографією «Особисте затримання як поліцейський захід безпеки» (1875).
Серед інших праць з поліцейського таадміністративного права, підготовлених в Україні у ці роки, відзначимомагістерську дисертацію науковця з Одеси О.Ф. Федорова «Фабричнезаконодавство у цивілізованих державах» (1884), докторську дисертацію М.О.Куплеваського, присвячену проблемам державної служби (1888), посмертно виданікурси лекцій з поліцейського права професора Харківського університету К.К. Гаттенбергера(1844-1893) та професора Новоросійського університету О.Є. Назимова (1851-1902).6. Українська адміністративно-правованаука і практика на початку XX ст.
Після першої російської революції з розвиткомконституціоналізму, проголошенням верховенства права і підпорядкуванняуправління закону стало можливим вивчення внутрішнього управління із сутоправничої, а не лише економічної або соціологічної точки зору. На порядкуденному постало питання про формування в Росії системи адміністративної юстиції.У цих умовах виокремлюється адміністративне право, що розглядається як частинадержавного (конституційного) права. Цей новий погляд, проповідником якого наЗаході був німецький учений Отто Майер, одним з перших відобразив відомийросійський конституціоналіст українського походження М.І. Лазаревський(1834-1920).Другий том його курсу конституційного права, який побачив світ 1910 р. уПетербурзі, було повністю присвячено догматичному аналізу російськогозаконодавства про внутрішнє управління. Зокрема, детально розглядалися питаннядержавної служби.
Адміністративному праву присвятив низку своїхпраць інший відомий конституціоналіст, вихованець Новоросійського університетуВ.М. Гессен(1868-1919). Серед них «Лекції з адміністративногоправа» (1903), «Лекції з поліцейського права» (1907-1908),«Виняткове положення» (1908) та інші. В Україні вперше побачила світцікава праця А.А. Алєксєєва"Міністерська влада в конституційнійдержаві" (1910). Відомий правознавець, академік Української Академії наукФ.В. Тарановський(1875-1936) досліджував взаємозв'язок теорії права,історії права та конституційного права. Його праці безпосередньо стосувалисяісторії адміністративного права. Це насамперед «Державна практика іканцелярська наука у XVIII ст. у Німеччині» (1902), «Юридичний метод удержавній науці. Начерк розвитку його в Німеччині» (1904), «Догматикапозитивного державного права у Франції» (1911). А в його відомомупідручнику з енциклопедії права (1917) міститься стислий, але глибокий аналізісторичного розвитку управління як одного з проявів державної влади, а такожтеорій поліцейської і правової держави, взаємозв'язку управління із судовою ізаконодавчою діяльністю.
Протягом наступних років адміністративне праводедалі більше набувало рис завершеної галузі науки і юридичної дисципліни. З'являютьсяй нові імена в науці. Провідне місце серед них посідав професор Московськогоуніверситету, а у пореволюційні роки професор і перший декан юридичногофакультету новоствореного Таврійського університету А.І. Елістратов(1872-1955).Саме в його працях остаточно відбулася трансформація старого поліцейськогоправа в адміністративне право, було окреслено основні контури загальної частиницієї галузі права.
Серед відомих адміністративістів поряд зросійськими дослідниками (М.М. Белявським, В.Ф. Дерюжинським, В.В. Івановським)можна назвати і представника харківської юридичної школи О.Ф. Євтихієва(1879-після1935), який захистив магістерську дисертацію за монографією «Законна силаактів адміністрації» (1911).
Проте через консерватизм казенної юридичноїнауки до повалення самодержавства остаточного загального визнанняадміністративне право так і не набуло. Більше того, в очах студентів,радикальної та ліберальної професури вчені-адміністративісти виглядалинасамперед апологетами поліцейської держави, противниками суспільного прогресутощо.
З падінням російської, а згодом і австрійськоїмонархій українська юридична наука дістала потужний імпульс для подальшогорозвитку. Склалися можливості й для практичної реалізації багатьох науковихідей. Водночас протягом 1917-1920 рр. внаслідок постійної зміни політичнихрежимів досить важко було вести неквапливий науковий пошук, а практичнідержавотворчі кроки нерідко вже через кілька місяців перекреслювалися зарадинових експериментів. Проте як би там не було, в цей період українськоїреволюції були запропоновані нові моделі організації державного управління вцентрі й на місцях, що сприяло демократизації державної адміністрації ірозвитку засад самоврядування.
Одним з найбільших здобутків у галузіадміністративно-правової практики була поява в Україні адміністративноїюстиції. Так, утворений в Українській Народній Республіці відповідно дозакону Центральної Ради від 17 грудня 1917 р. Генеральний Суд мав у своємускладі Адміністративний відділ. Згодом, за правління П.П. СкоропадськогоГенеральний Суд було перетворено на Державний Сенат Української Держави, ускладі якого функціонував Генеральний Адміністративний Суд. А в часи Директоріїбула відновлена діяльність Адміністративного відділу Генерального Суду.
Як навчальна дисципліна, адміністративне (поліцейське)право продовжувало посідати важливе місце у навчальному процесі університетів,так і нових навчальних закладів — Українського народного (згодом державного) університетув Києві, Українського державного університету в Кам'янці-Подільському,Київського юридичного інституту, Катеринославського і Таврійськогоуніверситетів. З утвердженням радянської влади викладання й дослідженняполіцейського права як своєрідного юридичного символу старого режиму повсюдноприпинилося. Проте питання адміністративного права (зокрема, адміністративноїюстиції) у тому чи іншому вигляді залишалися в навчальних планах ряду закладівосвіти.7. Українська наука адміністративногоправа радянського періоду
Початковим етапом радянського періоду розвиткуукраїнського адміністративного права було заснування 5 травня 1918 р. ДержавноїАкадемії Наук у Києві.4 вересня цього ж року в складі Академії був створенийВідділ соціальних наук, який для подальшого розвитку академічної юридичноїнауки визначив 9 кафедр, серед яких і кафедри державного, адміністративного іміжнародного права. До найважливіших питань цієї кафедри було віднесено теоріюуправління і вивчення адміністративних актів. На цю кафедру в січні 1919 р. булообрано на правах позаштатного академіка відомого державознавця Б.О. Кістяківського.
У цей період найбільш вагомим внеском урозвиток науки адміністративного права слід вважати створення Адміністративногокодексу УРСР (був введений вдію з 1 лютого 1928 р), підготовленого за участювідомих адміністративістів того часу О.Ф. Євтихієва, В.Л. Кобалевського. Унікальністьцієї пам'ятки українського адміністративного права полягає в тому, що він немав аналогів у союзних республіках СРСР. Взагалі на час прийняття Адміністративногокодексу УРСР 1927 р. подібний акт був лише в одній країні світу — Португалії. Однактам він фактично регулював питання діяльності органів державної влади і не бувадміністративним кодексом у власному розумінні цього слова. Натомість зміст Адміністративногокодексу УРСР охоплював практично всі існуючі на той час адміністративно-правовіінститути1 (докладніше про цей кодекс див. гл.8, § 5 цьогопідручника).
Академічна наука того періоду багато втрачалачерез відірваність від дійсності. Тому в 1927 р. у складі ВУАН була створенаКомісія радянського права. У другій половині 1928 р. при цій комісії почаладіяти секція адміністративного права, до складу якої були залучені О.М. Бутовський,М.М. Товстоліс, В.М. Завадський, В.А. Степаненко, Д.Н. Пожарський та іншідослідники. З 1928 по 1930 р. комісія підготувала висновок на проект союзногозакону про організацію сільських рад. Проблеми організації і діяльностімісцевих Рад досліджувалися Інститутом радянського будівництва, створеним 1928р. у Харкові.
Подальший розвиток адміністративно-правовоїнауки в Україні не можна (в силу відомих причин того часу) назвати продуктивним.Йдеться насамперед про репресії щодо вчених цієї галузі у 1932-1940 рр. та у 1946-1952рр.
У 30-40-іч роках лише окремі проблеми наукиадміністративного права розроблялися відомим фахівцем Г.В. Олександренком. Уперіод з 195О до середини 60-х років дослідження проблем адміністративного правазводилися, як правило, до вивчення організаційної діяльності місцевих органіввлади УРСР.
Більш плідним етапом у розвитку наукиадміністративного права в Україні можна вважати період з 1965 по 1980 р. Виокремленняцих часових рамок обумовлено трьома підставами. По-перше, це рокибезпосередньої участі представників науки адміністративного права, поряд з державознавцямита дослідниками проблем державного будівництва в підготовці законів про місцевіРади УРСР. По-друге, активно розроблялася проблема управлінської діяльностівиконавчо-розпорядчих органів. По-третє, саме в ці роки досліджувалася науковаспадщина 20-х років XX ст., безпосередньо пов'язана з вивченням ізапровадженням в життя досягнень у галузі соціального управління, науковоїорганізації праці, зокрема управлінської праці, з метою їх впровадження впрактичну діяльність державних органів, насамперед виконавчо-розпорядчих.
Окремо слід відзначити плідну роботу професораІ.М. Пахомова (Одеський державний університет) над проблемами управлінськоїдіяльності (1965). Поряд з ним ґрунтовну теоретико-методологічну розробкупредмета, змісту і структури науки управління здійснювали науковці Інститутудержави і права АН УРСР (нині — Інститут держави і права ім. В.М. КорецькогоНАН України). Зокрема, професор В.В. Цвєтков одним з перших в українськійюридичній науці обґрунтував класифікацію управлінських наук, визначив підходидо з'ясування предмета теорії державного управління як самостійної науковоїгалузі (1970).
Вагоме гносеологічне значення для розвиткутеорії державного управління мав досвід активного використання системного іфункціонального методів для вивчення соціально-управлінських явищ, який упершебув застосований В.В. Цвєтковим, Л.П. Юзьковим і О.Ф. Фрицьким.
Одночасно з опрацюванням проблем наукиуправління та теорії державного управління вчені України приділяли велику увагуіншим актуальним теоретичним проблемам адміністративного права. Зокрема, надпитаннями загальної частини науки цієї галузі плідно працювали О.М. Якуба, Р.С.Павловський (Харківський юридичний інститут). Проблеми адміністративногопроцесу перебували у колі наукових інтересів Є.В. Додіна (Одеський державнийуніверситет). Адміністративно-правові деліктні відносини — предмет дослідженняЛ.В. Коваля (Київський державний університет).
З другої половини 70-х років активнодосліджувалися проблеми ефективності управлінської діяльності (В.В. Цвєтков),соціальних інтересів у взаємодії з основними категоріями та інститутамидержавного управління (В.Ф. Сіренко), функцій і структури органів державногоуправління (В.Б. Авер'янов), аналізу західних доктрин управління (В.М. Селіванов),відповідальності в управлінні (О.І. Щербак), законодавства у сфері державногоуправління (І.А. Тимченко).
Період з 1980 по 1991 р. характеризуєтьсяпоглибленням розробки проблем науки адміністративного права, а також посиленнямуваги до питань, що актуалізувалися в цей період. Зокрема, протягом згаданогодесятиріччя напрацювання в галузі теоретичних засад управління застосовувалисяв процесі розробки проблем визначення правового статусу виконавчо-розпорядчихорганів місцевих Рад (М.І. Корнієнко, М.О. Пухтинський, М.Ф. Селівон, О.Ф. Фрицький).
Основним напрямом досліджень наукиадміністративного права в Академії внутрішніх справ України було запровадженнянаукових засад у діяльність органів внутрішніх справ (В.М. Марчук).
Одним з важливих наукових напрямів роботи вчениху цей період було дослідження теоретичних і прикладних аспектів удосконаленняправового регулювання в окремих сферах (О.Ф. Андрійко, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко,Р.А. Калюжний, Є.Б. Кубко, В.Л. Наумов, В.П. Нагребельний, М.В. Оніщук, В.Ф. Опришко3.А. Павлович, А.Я. Пилипенко, А.О. Селіванов, В.І. Семчик та інші).
Водночас провідними залишалися усі напрямиструктурно-функціонального вдосконалення державного управління, серед яких булиперерозподіл функцій управління, регламентація взаємовідносин між структурнимиланками окремого органу, підвищення персональної відповідальності виконавців зарезультати реалізації функцій управління тощо. В цей період переважно силаминауковців Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України зарезультатами досліджень цих актуальних проблем було видано низку ґрунтовнихколективних та індивідуальних монографій.
8. Формування адміністративно-правовоїнауки у незалежній Україні
Новітній етап розвитку української наукиадміністративного права безпосередньо пов'язаний з утворенням у 1991 р. незалежноїУкраїнської держави, побудованої на принципах суверенітету і демократії. Україна,яка прагне стати правовою державою, визнає носієм />суверенітетуі єдиним джерелом влади народ, а державна влада здійснюється на засадах їїподілу на законодавчу, виконавчу та судову, принципів верховенства права тазаконності.
Саме тому дослідження адміністративно-правовихпроблем управління мали бути концептуально переосмислені з урахуванням новихпідходів до сутності виконавчої влади, її місця і ролі у формуваннідемократичної, правової, соціальної держави.
Необхідність теоретичного осмислення цихнайважливіших проблем пояснюється ще й тим, що об'єктивний процес руйнуванняадміністративно-командної системи на початковому етапі відбувався завідсутності наукової концепції реформування державного управління у перехіднийперіод, без створення такої моделі, яка б відповідала сучасним вимогам.
Теоретичною базою розв'язання вищезазначенихпроблем стали праці вчених, де досліджувалися проблеми виконавчої влади,системи її органів і державної служби (В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, О.В. Пе-тришин,О.Ф. Фрицький, В.М. Шаповал); сутності, місця і ролі державного управління ідержавного контролю (О.Ф. Андрійко, В.М. Гаращук, С.В. Ківалов, М.П. Орзіх, В.В.Цвєтков); адміністративного процесу і адміністративної відповідальності (О.М. Бандурка,І.П. Голосніченко, Є. В-. Додін, А.Т. Комзюк, А.О. Селіванов, М.М. Тищенко).
На підставі цих теоретичних узагальненьнаступним етапом у розвитку адміністративного права слід вважати підготовкувідповідних законопроектів щодо нормативно-правового врегулювання правовогостатусу Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органіввиконавчої влади, місцевих державних адміністрацій тощо.
Значна увага приділялася і питанням державноїслужби та її правового регулювання. Досягнуті наукові результати були покладенів основу прийнятого вперше в Україні закону з питань державної служби в органахвиконавчої влади (1993 р).
Розробка теоретичних засад адміністративногоправа дала змогу вченим вирішувати і в окремих сферах проблеми державногоуправління та регулювання. Зокрема, увага дослідників була прикута до проблеморганізації та діяльності органів виконавчої влади: органів внутрішніх справ (О.М.Бандурка), органів податкової служби (В.І. Полюхович), митних органів (С.В. Ківалов),Національного банку України (В.Л. Кротюк), прокуратури (М.К. Якимчук), атакожінститутів адміністративної відповідальності (Д.М. Лук'янець) і адміністративногосудочинства (В.С. Стефанюк), адміністративної реформи (І.Б. Коліушко). Значнемісце в дослідженнях посіли й організаційно-правові аспекти у сфері економіки (О.П.Рябченко), регулювання підприємницької діяльності (Н.О. Саніахметова).
Дослідження широкого кола актуальних питаньадміністративного права дало змогу провідним дослідникам підготувати і видатикурси лекцій з адміністративного права України (Л.В. Коваль, 1994; Ю.П. Битяк,В.В. Зуй, 1996), навчальні посібники з митного права України (С.В. Ківалов,1998), державного управління (за заг. ред. В.Б. Авер'янова, 1999).
Зазначений період розвитку адміністративногоправа в Україні характеризується тим, що теоретичні розробки вчених, як ніколираніше, безпосередньо пов'язуються з практичними і перспективними завданнями,що вирішують органи виконавчої влади. З одного боку, це виконання завданьвідповідних органів, а з іншого — оновлення самого законодавства України,оскільки воно неповно, а часто-густо й суперечливо регулює відповідні суспільнівідносини. Принциповий підхід полягає тут в тому, що норми цієї галузі повиннівстановити адміністративно-правові відносини нового типу, які були б спрямованінасамперед на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод людини ігромадянина.
Що стосується використання досягнутих науковихрезультатів у процесі підготовки відповідних науково-практичних документів задорученням державних органів, то до них слід віднести розроблені за участюучених-адміністративістів проекти Загальної концепції правової реформи вУкраїні (1996), Концепції державної політики з питань прав людини (1996),Концепції адміністративної реформи в Україні (1998), Концепції реформиадміністративного права України (1998). Саме цими розробками визначеноперспективні напрями подальшого розвитку науки адміністративного права вУкраїні.
Нині стан розвитку цієї науки діставвідображення у низці монографічних праць, підготовлених колективами провіднихфахівців у галузі адміністративного права і державного управління: «Державнеуправління: теорія і практика» (К., 1998); «Державна служба: організаційно-правовіоснови і шляхи розвитку» (К., 1999); «Виконавча влада іадміністративне право» (К., 2002); «Державне управління:
/>проблеми адміністративно-правової теорії та практики» (К., 2003) (всі- за заг. ред. В.Б. Авер'янова).
Останнім часом почала суттєво оновлюватися інавчальна література з адміністративного права: Голосніченко І.П. Адміністративнеправо України (основні категорії і поняття): Навчальний посібник (Ірпінь, 1998);Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. Ю.П. Битяка (X, 2000); ГончарукС.П. Адміністративне право України: Навчальний посібник (К., 2000); Васильєв А.С.Административное право Украины (общая часть): Учебноепособие (X., 2001): Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесе: Учебник(X., 2001); Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України: Підручник(К., 2003); Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С.В. Ківалова(Одеса, 2003).
Висновок
Підводячи підсумок даної курсової роботи,можна сказати, що становлення адміністративного права на теренах України, як іу світі в цілому, слід пов'язувати з усвідомленням суспільної значущостіправової регламентації управління як окремої функції державної влади.
За час свого встановлення в Україні переплелисьМагдебурзьке право та Литовські Статути, Звід законів Російської імперії,правова система Австро-Угорщини.
На даний момент в Україні проходить новий етапрозвитку науки адміністративного права, пов'язаний з утворенням незалежноїУкраїнської держави.
Саме тому дослідження адміністративно-правовихпроблем управління мали бути концептуально переосмислені з урахуванням новихпідходів до сутності виконавчої влади, її місця і ролі у формуваннідемократичної, правової, соціальної держави.
Необхідність теоретичного осмислення цихнайважливіших проблем пояснюється ще й тим, що об'єктивний процес руйнуванняадміністративно-командної системи на початковому етапі відбувався завідсутності наукової концепції реформування державного управління у перехіднийперіод, без створення такої моделі, яка б відповідала сучасним вимогам.
Література
1. Адміністративне право України: Підручник / За ред.В.Б. Аверянова. — Академічний курс, Том 1., Київ. 2004 — С.41-53
2. Тихомиров Ю.А.Курс адміністративного праваі процесу. — М, 1998. — С.79.
3. АгаповА.Б.Учебник административного права. — М, 1999. — С.29.
4. ГончарукС.Т.Адміністративне право України: Навчальний посібник.- К, 2000.С. '5.
5. Адміністративне право України: Підручник / За ред.Ю.II. Битяка. — Харків, 2000. — С. 19.
6. Адміністративне право України: Підручник / За ред.В.К. Колпакова. – 2003 р. Юрінком Інтер с.4-5.