Реформирование российской государственной службы

ПОВОЛЖСКАЯАКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
КУРСОВАЯ РАБОТА
по специализации
«Государственная служба»
на тему:

Реформирование российской государственной службы
Выполнил:
 студент з/о
** группы 6 курса
спец. 0610
***************

САРАТОВ 2000 г.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение. ……………………………………………………………3
 
1. Оценка современнойроссийской
государственнойслужбы.
Предпосылкиее реформирования. ……………………….5
 
2. Сущность ипринципы реформирования
государственнойслужбы. …………………………………..13
 
3. Социальные аспектыреформирования
государственнойслужбы: зарубежный опыт
иРоссия. …………………………………………………………20
 
Заключение. ………………………………………………………...27
 
Список литературы. ………………………………………………28

Введение
Слово«служба» имеет много значений. Под службой понимается и вид дея­тельностилюдей, и ведомственное подразделение (служба уголовного розыска МВД и др.), исамостоятельное ведомство (федеральная служба внешней разведки, федеральнаяналоговая служба). Мы будем рассматривать службу как один из ви­дов платнойобщественно полезной деятельности, которая состоит в управлении, егообслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурномобслуживании людей. Служащий — это гражданин, занимающий долж­ность вкакой-либо организации и за вознаграждение осуществляющий управлен­ческуюдеятельность, либо социально-культурное обслуживание (врач, учитель, библиотекарь,инспектор, начальник цеха и т.д.). Все служащие — это профессио­налыуправления, социально-культурного обслуживания.
Гогольсчитал, что Россию погубят дороги и дураки. В современной России не­сколькоиное представление о причинах наших бед. В частно­сти, мы считаем, чтоперспективам формирования в нашей стране правового государства и граждан­скогообщества серьез­но угрожают две крайне опасные деструктивные установки: невериев право и почти иррациональные нелюбовь и недове­рие к чиновничеству. Установкиэти присущи не только наше­му массовому, но, увы, также немалой части и«просвещенно­го» сознания. Разумеется, обе они имеют мощные и вполнеобъективные исторические корни и к тому же постоянно под­крепляются наблю­даемойпрактикой нашей государственной жизни и общения рядового гражданина сгосударственной ма­шиной. Однако от этого не легче. Если нашей целью являетсяне просто тотальная критика былого и сущего, а стремление выскочить наконец избеличьего колеса «печальной и много­терпеливой истории» России исоздать дос­тойное великого на­рода общественное устройство, то такая позициямало помо­гает. Но для того чтобы отношение к праву и государству из­менилось,нужно, чтобы само оно тоже менялось.  Известно высказывание Отто Бисмарка отом, что «с пло­хими законами и хорошими чинов­никами управление еще возможно,но с пло­хими чиновниками не помогут никакие за­коны».
В ст. 3Закона об основах государственной службы содержит­ся такое опре­деление:«Государственным служащим является граж­данин Российской Федера­ции,исполняющий в порядке, установлен­ном Федеральным законом, обязанности погосударственной долж­ности государственной службы за денежное вознаграж­дение,выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджетасоответствующего субъекта Российской Федерации».
Государственныйслужащий занимает государственную долж­ность и в уста­новленном порядкеиспользует соответствующие права, реализует должностные полномочия, выполняетгосударственные функ­ции.
Содержаниемгосударственной службы является обес­печение исполнения полномочийгосударственных органов, оборона страны, охрана правопорядка. Го­сударственныеслужащие выполня­ют государственные функции. Необходимо от­метить, что государ­ственнуюслужбу закон связывает с исполнением полномочий, а зна­чит, с осуществлениемисполнительной власти.
Задачи,стоящие перед государством, решаются именно государственной службой. В своейработе госслужащие используют определенные техничес­кие средства, но в основномих достижения, эффективность деятель­ности всего аппа­рата, зависят оторганизации труда, умения, добросо­вестности, активности служа­щих.
 В этой курсовой работе мыобращаемся к одной из самых насущных про­блем современной России –реформированию государственной службы, к концеп­ции модернизации нашегогосударственного аппарата и, главным образом, к кад­ровому аспекту этой про­блемы.При этом подкадровой политикой понимается сис­тема принципов ипроводимых на их основе мероприятий, которые призваны обес­печить подготовку иселекцию кандидатов на должности в госаппарате, комплек­тование аппарата,вторич­ную селекцию, продвижение, переподготовку, стимули­рова­ние, гарантии иответственность работников, а также их осво­бождение от ра­боты.

1.Оценка современной российской государственной службы.
Предпосылкиее реформирования
 
Современныйроссийский государственный аппарат лишь ус­ловно можно рассматривать в отрывеот его прямых предшест­венников – аппарата Российской империи и Советского Сою­за.Причем степень преемственности в ряде аспектов не просто велика – она больше,нежели даже аналогичная преемствен­ность в общест­вах, не переживавших внынешнем веке соци­ально-политических катаклизмов, по­добных нашим. И, пожа­луй,интегрирующая российских чиновников всех времен чер­та состоит в том, что какнынешнее наше чиновничество, так и его предшест­венники «недотягивают» до бюрократии в классическом, веберовском значении этогослова. Для этого его действия (во всяком случае, в советские времена) были че­ресчуруж тесно переплетены с политикой и, с другой стороны, недостаточно обезличены исвязаны нормами закона. Самим же чиновникам сплошь и рядом не хватало и нехватает бес­пристрастности, да и просто компетентности в осуществ­лении своихполномочий, поскольку они, в отличие от веберовских бюрократов, отбирались ипродвигались на основе не столько профессиональных достоинств, сколько«политических ка­честв» и (или) протекции.
Помимодругих своих ролей чиновничество в советское время выполняло роль мальчика длябитья: политики любили демонстративно покритиковать неуме­лых или своекорыстныхбюрократов, дабы дистанцироваться от непопулярных мер и продемонстрироватьстоль несложным способом свою «соли­дарность с народом». Между темроль госаппарата в пери­оды, подобные нынешним, чрезвычайно важна и интересна.Да и вообще проблема роли чиновничества в эпоху политиче­ской трансформации –одна из ключевых, но, как можно ви­деть и из истории, и из со­временных попытокполитических преобразований, универсального алгоритма ее решения до сих пор ненайдено, а может быть, и вообще не существует.
Проанализируемстепень персональной преемственности между номенкла­турой нынешней –«демократической» и прежней – «коммунистической». Так вот,по данным социо­лога О. Крыштановской, в 1995 г. в правительственных струк­ту­рах75%, а в бизнесе 61% были выходцами из старой совет­ской номенклатуры[1].При этом больше половины из них попали в номенклатуру даже не при Горбачеве, аеще раньше – при Брежневе[2].Одни эти цифры ставят большой вопросительный знак над официальным тезисом одемократи­ческой революции и дают косвенное, но достаточно убеди­тельноеподтверждение концепции Е. Гайдара о происшедшей «номенклатурнойприватизации государства». Он писал, в ча­стности: «Коммуни­стическаяолигархия сама стала могильщи­ком своего строя, впрочем, могильщикомрасчетливым и ко­рыстным, надеющимся обогатиться на собственных похоро­нах,точнее, превратить похороны своего строя в свое освобо­ждение от него ирождение нового… тоже номенклатурного строя». Собственно, так ипроизошло: "… именно номенк­латура (и ее «дочерние отряды»вроде так называемого комсо­мольского бизнеса) прежде других обогатилась в ходераздела собственности"[3].Однако во­прос о цене, которую общество так или иначе платит за разные вариантыпроведе­ния реформ, выходит за пределы нашей темы. Мы же можем констатиро­ватьнали­чие социальной страты номенклатурных «мутантов», ценойопределенных самоиз­менений, прежде всего внешних и вербальных, успешнопереживших политические перемены и, более того, укрепивших благодаря им своеположение.
Длясохранения выгодного бюрократической элите statusquo за фасадом якобы радикальных политических перементребовалось выполнение по меньшей мере двух условий в рам­ках прежних«правил игры»: первое – «пастырской страте­гии власти»,второе – максимально возможной персональной и духовной преемст­венности элиты.Как теперь понятно, в но­менклатуру лишь для виду и «строго попропускам» было до­пущено некоторое число «пришельцев», в томчисле и из де­мо­кратов, причем «пропуска» выдавала прежняяноменклату­ра. Сами же «пришельцы» с течением времени либо достаточ­нобыстро восприняли правила корпоративного поведения, либо были выдавлены изсистемы, в том числе из-за действи­тельного недостатка профессиональнойподготовки, но, разу­меется, не только и не столько из-за этого.
В целомнаша административная система стала работать хуже, ибо, сохранив почти все своипрежние недостатки, приобрела и новые. Наиболее очевидный из них – снижениеуровня про­фессионализма. Оно вызвано тем, что наиболее квали­фицированныеи способные аппаратчики покинули государственную службу, в ос­новном переместившисьв коммерческие структу­ры. Другое, более глубоко лежа­щее изменение вызвано,как это ни шокирующе звучит для настроенных по демо­кратиче­скому камертонуушей, исчезновением прежнего партийного «хозяина», который,пусть из соображений, далеких от под­линных общественных интересов, но все жедостаточно жест­ко контролировал деятельность аппарата. Иначе говоря, аппа­ратслужил, хотя и с ленцой и небескорыстно, не забывая о своих нуждах, сво­емупартийному боссу. Теперь же прежний босс исчез, а служить обществу, как это,собственно, и долж­но быть, аппарат никто всерьез и не пытается научить. Борь­бабольше идет не за перестройку аппарата, а за роль его но­вого хозяина. В этихусловиях, естественно, повысился уровень самостоятельности аппарата: ос­вободившисьот роли «слуги», он без шума, но весьма эффективно отвоевывает себероль хо­зяина общества. Гигантски возрос и размах аппаратной кор­рупции,ставшей почти нормой поведения.
К томуже перестал действовать прежний неформальный «кодекс админист­ративнойморали». Разумеется, он был плох и нес с собой массу человеческих и ор­ганизационныхиздер­жек. В частности, партийно-номенклатурные правила отбора и продвиженияотнюдь не способствовали продвижению лучших кадров, а, напро­тив, отсекалинезависимо мыслящих, талант­ливых и настроенных на перемены ад­министраторов.Но все же нормы этого кодекса как-то сдерживали разгул бюро­крати­ческойбезнаказанности. На смену же им пришел не новый, более совершен­ный кодекс, апочти полный моральный ваку­ум, или, как любят повторять наши усвоившиеуголовный жаргон политики и журналисты, «беспредел».
Само посебе стремление аппарата подчинить себе политику под флагом борьбы занезависимость от произвола политиков характерно отнюдь не только для России, ноимеет и некото­рую российскую специфику. Как и на Западе, наша бю­рокра­тиястремится получить максимальное информационное преи­мущество, а также убедитьобщество и политиков в незамени­мости своей компетентности. Еще М. Веберотметил, что мо­нополия на роль профессиональных экспертов – основа бю­рократическойвласти. Отсюда и стремление к засекречиванию всего и вся. Од­нако в некоторыхстранах, например в США, этому стремлению существуют про­тивовесы в виде каквысо­кого профессионального уровня самих политиков, кото­рых совсем не просто«водить за нос», так и возможности привле­чения независи­мыхэкспертов из частного сектора. У нас же и разрыв между профессиональнойкомпетентностью политика и администратора, как правило, очень велик в пользупослед­него, и возможностей для независимого достоверного анализа гораздоменьше. Потому наши политики часто становятся за­ложниками информации и ана­лиза,исходящих даже от не слишком квалифицированных чиновников.
В 1995г. порыв наших бюрократов к независимости своей корпорации по­лучил наконецюридическое оформление в виде Федерального закона «Об основахгосударственной службы Российской Федерации». Этот образец«корпоративного ус­тава» содержит, пожалуй, беспрецедентную длясовременных государств систему бюрократических чинов в трех измерениях:категории, группы, разряды. (Право, есть нечто символическое в этойтрехмерности, ибо, как известно, мир тоже трех­мерен, а бюрократия, стало быть,претендует быть неким «параллель­ным» миром.) Категорий три –«А», «Б» и «В»; групп пять, называются они«высшие...», «глав­ные...», «ведущие...»,«стар­шие...» и «младшие государственные должности государ­ствен­нойслужбы», причем нумерация идет вверх по должностной лестнице; разря­довпятнадцать – «действительный государст­венный советник РФ 1, 2 и 3-гокласса», «государственный со­ветник РФ 1, 2 и 3-го класса»,«советник РФ 1, 2 и 3-го клас­са», «советник государственнойслужбы 1, 2 и 3-го класса» и, наконец, «ре­ферент государственнойслужбы 1, 2 и 3-го клас­са». Каждый «этаж» разрядов пол­ностью соответствуетопределенному «этажу» должностей, так что рационального смысла в этом«третьем измерении» вроде бы не слишком много, кроме, разуме­ется,«бюрократи­ческой эстетики», превыше всего чтящей единообразие, регу­ляр­ностьи «похожесть на военных». Да и в самих названиях «титулов»и должностей больше всего безвкусного бюрократи­ческого тщеславия, сознания«избранности приобщенных» к государственной машине. Авторы Закона вэтой части по суще­ству возрождают дух XVIII столетия, умудрившись, однако, пе­рещеголятьдаже Петра I с его тягой к казарменной унификации всего и вся. Не хватает лишьмун­диров для чиновников. Во всяком случае, эта сетка чинов открываетгигантское поле «важной государственной работы» и возможностейпотешить бюрократиче­ское тщеславие многочисленных кадровиков и их начальников.Причем происхо­дит это во времена, когда другие общества, даже такиетрадиционно стратифици­рованные, как Великобритания, стремятся преодолеть этонаследие иерархи­ческого феодального общества. Мы же возрождаем институты,ставшие анахронизмом еще в XIX веке.
Разумеется,Закон содержит и целый ряд норм, действитель­но способствую­щих формированиюобщественно необходимого статуса современной гражданской службы: введениеквалифи­кационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на заме­щение вакантныхдолжностей, ограничения, связанные со статусом го­сударствен­ного служащего,гарантии и привилегии служащих… Однако в целом все же, по моему мнению, вдухе Закона пре­обладает не «merit system»,т.е. принцип оценки и продвижения служащих на основе их заслуг и достоинств,являющийся осно­вой современной государственной службы в развитых странах идаже вошедший в ее формальное определение, а желание соз­дать режимвоспроизводства и защиты чи­новничьей касты.
Другими, возможно, самым эффективным способом институционализации нашей бюрократиейсвоего особого стату­са стало использование «смутного» пере­ходноговремени для приобретения наряду с фактическим и юридического контро­ля надгигантскими ломтями госсобственности. Оно шло не­сколькими путями – черезформальное закрытое акциониро­вание как предприятий, так и таких гранди­озныхгосударст­венных монополий, как, например, «Газпром»; через привати­зациюособо лакомых кусков государственного «пирога»; че­рез такиетрудноуловимые комбинации, в результате которых, с одной стороны, как бы напустом месте вне­запно возникли миллиардные состояния, а с другой – целыесегменты нацио­наль­ного достояния (как, например, пресловутые «деньгиКПСС») просто растворились в воздухе. О. Крыштановская в упомянутой статьечастично описывает механику последнего рода трансформаций через образование такназываемого клас­са упол­номоченных, т.е. главным образом людей, формальновроде бы не связанных с но­менклатурой, но на деле являв­шихся как бы ее довереннымилицами – «трастовыми агента­ми». Е. Гайдар и другие авторы называютпроисшедшее «кон­вертированием власти в собственность» или попросту«прива­тизацией государства».
Инымисловами, можно сказать, что при исчезновении прежнего партийного «хозяина»произошло «присвоение» го­сударства бюрократией. Парадоксальным об­разому нас реали­зовалась Марксова оценка прусского государства как «частнойсобственности бюрократии».
Разумеется,сказанное выше не следует понимать как выдви­жение «коллек­тивного обвинения»против всех работников госаппарата. В нем есть немало чест­ных и дажесамоотвержен­ных администраторов, а также просто «рабочих лоша­док»,да­леких от всего этого передела собственности. Речь идет о со­циальном смыслесобытий. А кто за сценой управлял этим процессом и в какой мере он явля­етсякриминальным, не бу­дем сейчас судить. Как говорится, на это есть «компе­тентныеорганы». Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная«охота». Во всяком случае, в массовых разме­рах и при наших«традициях» она оп­ределенно не принесла бы ничего хорошего.
Вообщепредставляется несправедливо односторонней и легковесной наша давняя традициятотально негативной оценки отечественной бюрократии – как до­революционной, таки советской. В ее составе помимо значительного числа доста­точноквалифицированных и добросовестных работни­ков среднего звена встреча­лись илюди с подлинно реформа­торскими ориентациями, особенно во времена, обещавшиеперемены. Другое дело, что такие «розовые периоды» быва­ли не слиш­комдолгими, и в силу этого традиции либераль­ного и сознающего свою социаль­нуюответственность чинов­ничества не смогли получить достаточного развития в нашейубивавшей все живое политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причемне только госаппарата, но и всего об­щества.
Итак,видимо, можно констатировать, что в развитии нашей государствен­ной службысуществуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенноепродвижение в направле­нии ее демократической модернизации с учетом мировогоопыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчераш­него),с другой – стремление к оформле­нию независимой от общественного кон­тролябюрократиче­ской корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденцииэти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мереначнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных ак­тов. Так что«поезд еще не ушел».
Думается,законодательная легитимация в одном докумен­те двух противо­положных тенденцийне в последнюю очередь стала возможной вследствие проти­воречивости обращаемыхнаселением к государству общественных ожиданий. Ведь, в са­мом деле, с однойстороны, люди хотят, чтобы чиновников было по­меньше, прав у них поубавилось,ответственности прибавилось, найти на них «управу» стало бы легче, асами они стали бы максимально «отзывчивыми» на че­ловеческие нужды.Но с другой – люди хотят, чтобы государство было бы для своих гражданзаботливым опекуном, поддерживало их материально, компенсиро­вало последствия ихсобственных ошибок и вообще «наставляло бы на путь истин­ный». Однако«бесплатных завтраков не бывает». Государство, каким бы хо­рошим онони было (и каким бы хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить засвою подлинную или псевдо­заботу о гражданах. Собственно, иначе и быть-то неможет. Вопрос лишь в цене и степени вмешательства в частную жизнь.
Надосказать, подобная противоречивость присуща не только нам. И в за­падных странахсегодня можно видеть сход­ные противоречия в ожиданиях граж­дан, обращенных ксвоим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоитразличие между либеральными и социал-демокра­тическими взглядами на рольгосударства. В одних странах су­ществует исторически сложив­шийся крен всторону либера­лизма, в других – в сторону социализма. Периодиче­ская же сменаправящих партий не позволяет «маятнику» отклоняться слишком уж далеков какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничи­теля:либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая сте­пеньиндифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить дажесамое либеральное из современных запад­ных правительств.
Чиновничествутакая двойственность общественных ожи­даний придала до­полнительную свободу маневра,которую они и использовали, в первую очередь, для установления вы­годногосоциального и нормативного статуса собственной корпорации. И раньше бюрократияобладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к госу­дарственнойсобственности, т.е. была как бы ее собственни­ком de facto.Теперь же ее верхушка через закрытое акцио­нирование целых отраслей хозяйства,прежде всего добыва­ющих и энергетических, а также через другие, более слож­ныепо форме (но не по сути) механизмы во многом как бы легализовала своифактические полномочия. А чтобы обес­печить устойчивость своего положения,верхушка должна была «поделиться» с приближенными и так далее поцепоч­ке. К. Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское госу­дарство как«частную собственность бюрократии», наверное, и вообразить себе немог по­добных масштабов «приватиза­ции государства».
Приэтом, думается, одними карательными мерами проб­лемы не решить. Следовало бывсерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентстваЛ. Джонсона был принят «Этический кодекс служащего», рег­ламентирующийочень широкий, по-моему, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников.Так, под регламента­цию попадают не только предельная цена принимаемых по­дарков,но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости кподчиненным[4].Но в целом нам то­же неплохо было бы сде­лать упор на подобного рода вещи, а нена «табель о рангах».
Дляподлинно открытого общества со сложившимися, ра­ботающими граж­данскимиинститутами бюрократия не страш­на. Она находится под общественным контролем и«сверху», и «снизу», и «сбоку», достаточно«прозрачна» и отзывчива на нужды граждан и их групп, открытовзаимодействует с различ­ными группами дав­ления – лобби. Так что созданиепо-насто­ящему современной государственной службы должно идти ру­ка об руку сформированием гражданского общества. Но если гражданское общество формируется,в общем, спонтанно, а государство мо­жет лишь несколько этому способствовать иуж во всяком случае не должно ме­шать, то модернизацию гос­службы никак нельзяпускать на самотек или зани­маться этим спорадически, от одного политическогослучая к другому. Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность вее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже перевер­нуть«лодку» государства, а не привести ее в нужную гавань.
Запоследние 5-6 лет в жизни нашего общества произошло множество изме­нений. Однииз них носят «фасадный», дру­гие – глубинный характер. В частности,довольно радикально изменились «правила игры» в экономике, да ивообще в соци­альной жизни. Казалось бы, этому должно было сопутствовать иконцептуальное изменение взгляда на роль и функции госу­дарственной машины.Ведь вроде бы очевидно, что в услови­ях рынка, разнообразия форм собственности,свободы ин­фор­мации, идеологического и культурного плюрализма, формиру­ющегосяграж­данского общества и государство должно быть принципиально иным, нежели припрежней, претендовавшей на идейный монополизм и опиравшейся на администра­тивно-командныеотношения распределительно-разрешительной си­стеме. Однако в силу ряда причинреформа государства, осо­бенно в сфере исполнительной власти, значительноотстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследо­ван­ную отпрежнего общественного строя административную ма­шину – кстати, отнюдь не вовсех отношениях плохую, но со­зданную и работавшую в принципи­ально инойсистеме взаи­моотношений, – лишь пытались «на ходу» подстроить под ре­шениеновых задач. Параллельно в экстренном порядке, в ка­честве пожарной ре­акции навызовы новых потребностей фор­мировались новые административные звенья. Приэтом преж­ние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адек­ватной заменыим не возникло. Какой-либо единой концеп­ции модернизации гос­аппарата не было.Изменения происхо­дили либо ситуативно, либо по принципу «перетягивания ка­ната»,т.е. в борьбе зачастую несовместимых взглядов на раз­ви­тие госслужбы. Этонашло отражение и в первом в нашей истории Законе «Об ос­новахгосударственной службы Россий­ской Федерации», принятом 31 июля 1995 г. идостаточно явственно отражающем борьбу двух подходов – корпоративист-ского идемократического. В результате качество работы гос­аппарата снизилось, а хао­тичность,неэффективность, а часто и контрпродуктивность его действий возросли. И неудиви­тельно.
Во-первых,произошло вымывание квалификации – аппа­рат покинули луч­шие профессиональныекадры, а адекватной замены не появилось. Очень тревожат в этой связи, в частно­сти,факт кадрового провала по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до15 лет, т.е. наиболее перспектив­ных, а также то обстоя­тельство, что в рядеминистерств и ве­домств доля работников предпенсионного и пенсионного воз­растасоставляет около половины персонала. При этом число ва­кансий, которые неудается заполнить, порой исчисляется сотнями.
Во-вторых,с исчезновением прежнего партийного «хозяи­на» аппарат не пре­вратилсяв слугу общества, т.е. не произош­ло поворота к обычной для демократи­ческихстран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль его нового «хозяи­на».А это, разумеется, сделало аппарат еще более непрозрач­ным и менее подкон­трольным,что, в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупциии возмож­ность легализовать кастово-корпоративные устремления бю­рократии.Последнее нашло отражение, в частности, в возро­ждении в рамках упо­мянутогоЗакона архаичной «Табели о рангах», да еще в усложненном виде, и при­даниией значения едва ли не главного института государственной службы.
В-третьих,утратили силу прежние нормы административ­ной морали, пусть далекие отсовершенства и порождавшие массу человеческих и организационных издержек, новсе же как-то регулировавшие поведение служащих и ставившие не­которые барьерына пути бюрократических злоупотреблений и произвола. На их месте возникморальный вакуум с присущи­ми ему вседозволенностью, цинизмом, коррупцией...
С другойстороны, надо отметить и позитивные перемены, вернее, возникно­вение правовыхпредпосылок для таких пере­мен. Впервые на законодательном уровне закрепленавозмож­ность проведения квалификационных экзаменов, кон­курсов на замещениевакантных должностей, зафиксированы некото­рые ограниче­ния, гарантии и привилегии,связанные со стату­сом государственного служащего. Таким образом, задан юри­дическийимпульс для формирования современной гос­службы.
И всеже, думается, можно без большого риска ошибки утвер­ждать, что в нынешнемсостоянии наш аппарат не отвечает со­временным и тем более перспек­тивнымпотребностям общест­ва и государства, является скорее тормозом, нежели моторомпреобразований.
Сейчасстало модным подчеркивать особую роль государ­ства в нашей исто­рии. И этодействительно так. Однако адеп­ты такой точки зрения как-то упускают из виду,что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавлялообщество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свобо­ды оставалось у лю­дей.Как говорил наш великий историк Ключевский, «государство пухло, народ хи­рел».Немногие ис­ключения из этой общей закономерности обязаны своим поя­вле­ниемпрогрессивной роли либеральной бюрократии в ре­форматорские периоды нашейистории. Поэтому от состоя­ния, от качества госаппарата, от ориентации иквалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и векторразвития наших реформ. Госслужба, как и многое в на­шем обществе, находитсясейчас на перекрестке. И очень важ­но задать верный импульс ее изменениям, сде­латьиз нее пе­редовую силу преобразований. Это может многое определить на де­сятилетиявперед. К сожалению, первое пятилетие ре­форм прошло без адекватного пониманияважности этого об­стоятельства, за что общество заплатило высокую и до концаеще не ясную цену.
Вторая «пятилетка»началась более обнадеживающе. Пос­лание Президента Федеральному Собранию 1997г. стимули­ровало движение в этом направлении. По распоряжению Пре­зидента былаобразована Комиссия по государственному стро­ительству, разработана концепцияадминистративной рефор­мы. В аналогичном президентском Послании 1998 г. ееоснов­ные элементы были воспроизведены, т. е. по существу ей был дан«зеленый свет». Одним из главных ее аспектов, естествен­но, сталареформа госслужбы, в которой основной упор сде­лан не на структурный, а на кадровыйаспект преобразований. Однако процесс реформирования – дело не одного года, необещающее немедленных дивидендов и зависящее от ряда фа­кто­ров, в том числе иполитического характера. В следующей главе курсовой работы и будутпроанализированы основные принципы реформирования российской госу­дарственнойслужбы.

2.Сущность и принципы реформирования государственной службы
 
Системаадминистрации – атрибут любого государства. Но различия между разными системаминациональной админист­рации бывают достаточно сущест­венны, а корни таких раз­личийчаще всего уводят далеко в историю страны. В ча­стно­сти, в одних государствахдоминируют традиции централизма и строгой адми­нистративной иерархичности, т.е.система «замкнута» на столицу; классический пример – Франция. Вдругих традиционно превалируют региональные, локалист­ские административныеучреждения, т.е. система носит как бы по­лицентрический характер; такой была напротяжении большей части своей истории и является сей­час Германия. В третьих,администрация как бы вырастала из местного, комму­нального самоуправления;крайний пример подобной модели разви­тия – США, умеренный – Англия и Швейцария.
Но небудем вдаваться в анализ всех типологических раз­личий. Для нашей темы важно,что Россия традиционно упра­влялась различными модификациями«государевой» службы. Неоднократно менялись политическое устройство,даже обще­ственно-экономические формации, но не глубинные основы административ­нойсистемы. Так, с введением в 1722 г. «Табе­ли о рангах» принцип породыбыл потеснен принципом вы­слуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г.на сме­ну им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне впи­сывалось в тради­ции«государевой» службы. И сейчас, в пост­советские времена, мы посуществу тоже имеем дело еще с од­ной ее модификацией, причем производящейдовольно стран­ное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах вразвитии гос­службы доминируют совсем иные тенденции: тра­диционная ееиерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количествоадминистративных ступе­ней уменьшается, расширяются возможности альтернативныхпу­тей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчассилу интеллекту­альное движение, амбици­озно именующее себя«административной» или «постбю­ро­кратической» революцией,хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет путикардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежелиреставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной ле­стницы. Мы же, каксправедливо отметил однажды Прези­дент, выступая в Россий­ской Академиигосударственной служ­бы, «уже новой Россией во многом продол­жаемруководить и управлять по-старому», равняясь на административные идеа­лыпозавчерашнего дня.
Упомянутаявыше Комиссия сформулировала систему принципов и мер, об­щая цель которых –впервые в истории России создать не «государеву», а публич­нуюгосударст­венную службу, которая отвечала бы критериям эффективно­сти,профессионализма и соответствия потребностям форми­рующегося гражданскогообщества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практиче­скиво всех раз­витых странах так называемой meritsystem (системы заслуг и дос­тоинств), так и на долголетнееизучение отечественной специфики. Были выделены ряд принципов построения на­шейгосслужбы, к изложению которых мы и перехо­дим.

1.Принцип приоритета профессиональных качеств
Этот,пожалуй главный, «несущий» принцип всей конструк­ции включает в себяболее конкретные «подпринципы», т.е. правила, обеспечивающие егореализа­цию на практике, а именно:
1) Конкурс на замещение всех возникающих в госаппаратевакансий, кроме:
а)политических должностей;
б)должностей, на занятие которых нет избытка претенден­тов; в этом случаедействует аттестационный порядок назначе­ния. Это позволит существенно расши­рить«рынок» кандида­тов, до сих пор в значительной мере отражающий законцир­куляции между несколькими административными «сосудами», привлечьлюдей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат стольнеоб­ходимую «свежую кровь». В то же время это подтолкнет ксамосовершенствова­нию претендующих на служебное продвижение работников самогоучреждения, кото­рым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет.Иными словами, при продвиже­нии по лестнице административной карьерыпредпочтение должно отдаваться наличию положительного профессиональ­ного опытаработы на анало­гичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт иканал для ротации кад­ров, для «бокового входа» талантливых людей извнеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточновысокие должност­ные уровни, помимо админист­ративной лестницы. По некоторымдолжностям кон­курс мо­жет носить «полуоткрытый» характер, т.е. кучастию в нем бу­дут допус­каться лишь люди, уже находящиеся на государст­веннойслужбе либо имеющие опыт работы в этой сфере. Воз­можны и другие кадровые«фильтры», так что вряд ли есть ос­нования опасаться наплыва кадров,неприемлемых с государ­ственной точки зрения.
2) Создание четко и объективно работающей системы от­бораи оценки кад­ров, направленной на привлечение, поощ­рение, удержание ипродвижение лучших, достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового«балласта». Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличиеследующих меха­низмов:
а) четкопрописанной и доступной для ознакомления сис­темы критериев от­бора, поощренияи продвижения работни­ков по результатам квалификационных экзаменов и аттеста­цийна основе их квалификации и деловых качеств, а не вы­слуги лет;
б)аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не толькосотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационнойоснове сто­ронних членов – работников кадровых служб других учре­жде­ний,преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев и т.п.;
в)апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих, обращение вкоторые, впрочем, будет воз­можно только по серьезным, специально оговореннымосно­ваниям, дабы не поощрять неосновательных жалоб и конфли­к­тов.
3) Контрактный механизм взаимоотношений служащего игосоргана, что по­зволит придать этим отношениям большую для обеих сторонопределенность по­средством четкой фикса­ции их прав и обязанностей, условийвознаграждения и при­вилегий, при необходимости – специальных требований и ог­раничений,обу­словленных характером службы, а также других элементов их правоотношений.Контракты должны заклю­чаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет),подле­жать автоматическому продлению и расторгаться лишь по чет­ко обусловлен­нымв них основаниям, предусмотренным тру­довым законодательством.
Деталиконтрактной системы должны быть проработаны в Кодексе государ­ственной службы.Таким образом, предлагае­мая система полностью сохраняет воз­можностипожизненной административной карьеры, в то же время придавая ей боль­шуюгибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенностиработников. Последнее обстоя­тельство усилит положительную тру­довую мотивациюслужа­щих и тем самым будет «работать» на утверждение при­орите­тапрофессиональных достоинств.
2.Принцип статусного разделения политических и «карьерных» адми­нистративныхдолжностей
Кполитическим государственным должностям относятся те, назначение на которыепроизводится по политическим крите­риям, на внеконкурсной основе и всоответствии с закреплен­ной Конституцией РФ и высшими законами субъектов Феде­рациикадровой номенклатурой Президента, других федераль­ных и регио­нальных органови должностных лиц. Увольнение с этих должностей также произ­водится по упрощеннойпроце­дуре и зачастую по сугубо политическим, а не ква­лификаци­онным или инымделовым характеристикам. Таким образом, эти должно­сти явно отличаются постатусу от «карьерных» ад­министративных должностей. И все это –обычная, нормаль­ная практика.
Однакоюридические последствия снятия с этих должно­стей явно не прора­ботаны взаконодательстве, что зачастую порождает стремление всеми силами удержатьзанимаемое ли­бо занять аналогичное кресло, а порой, напротив, ставит в весьманелегкое положение «без вины виноватого» высоко­квалифицированного че­ловека,отстраненного по политиче­ским соображениям, которые нередко тождест­венныконъюн­ктурным или субъективным. Поэтому, учитывая повышенный риск подобныхдолжностей и огромную ответственность зани­мающих их лиц, следует снабдить их«позолоченными пара­шютами», т.е. выходными льготами в форме либопожизнен­ной пенсии в размере 50-80% должностного оклада по оставленнойдолжности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом илиорганом, обладающим правом на­значения и увольнения), либо предоставить правосдачи экза­менов на достаточно высокий классный чин, дающий в свою очередьправо на занятие соответствующей постоянной «карь­ерной» должности. Кчислу последних относятся все должно­сти в госаппарате, кроме установленныхзаконом политиче­ских[5].
 
3.Принцип компенсируемых ограничений
Поступаяна государственную службу или занимая в ней долж­ность опреде­ленного уровня,человек принимает на себя до­полнительные обязательства и огра­ничения посравнению со статусом «обычных» граждан. Например, ограничения на по­литическуюи коммерческую деятельность, на гражданство, на использование средствзарубежных «спонсоров»; ограничения, связанные с секретностью, особыйпорядок декларирования доходов установлены законодательно. Ограничения на пуб­личныевыступления по вопросам служебной деятельности, особенно по поли­тически«деликатным» вопросам, регулиру­ются на полуформальном уровне илидаже на уровне норм ад­министративной морали. К сожалению, у нас слишком частои безнаказанно пренебрегают этими ограничениями. Но так или иначе, онисуществуют. Поэтому представляется справед­ливым и прагматически целесооб­разнымкомпенсировать их материально и морально, через определенные привиле­гии. Иначегосударственная служба еще более теряет (для честных людей) свою и без того неслишком высокую привлекатель­ность, что входит в явное противоречие с первымпринципом нашей концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание.Действующий Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спец­медобслуживания,а также льготный поря­док пенсионного обеспечения (послед­ний, впрочем, насколь­комы знаем, практически не действует из-за отсутствия средств).
Мог быбыть полезен опыт мер, принятых в этой сфере правительством М.Тэтчер. Оноустановило конт­роль над «эффектом вращающейся двери», т.е. ми­грациейра­ботников между госслужбой и коммерческими структурами, а также над«эффектом шлепанцев», т.е. переходом бывших вы­сокопоставленныхсотрудников госаппарат после их отставки в фирмы той сферы, которую они недавнокуриро­вали, в свя­занные с их предыдущей работой банки и т.п., поскольку эти«эффекты» стимулируют коррупцию, приводят к утечке в сфе­ру бизнесагосударственных сек­ретов, подрыву принципа ра­венства условий на конкурсах заполучение госзаказов и пр. Теперь бывший госслужащий, чтобы осуществитьподобные перемещения в течение 2 лет после своей отставки, должен получатьсанкцию соответствующего госоргана.
 
4.Принцип приоритета прямых денежных выплат над «теневыми» льготами ипривилегиями
Невдаваясь в вопрос об абсолютных размерах выплачиваемых государст­веннымслужащим сумм, ограничимся проблемой необходимости «переворачива­нияпирамиды». Сейчас в рос­сийской госслужбе соотношение прямых и косвенныхвыплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4,1:5 и даже более в пользу косвенных. Возможно, это и позволяет хоть как-то удер­жатьчасть квалифицирован­ных кадров. Но и ущерб от такого унаследованного еще отста­линских времен способа решения проблемы тоже весьма ве­лик и многоме­рен.Прежде всего любая теневая привилегия есть разновидность тайного соглаше­ния ипотому содержит в себе негативный нравственный потенциал, а также по­тенциалдля злоупотреблений как со стороны «дающего», так и со сто­роны«беру­щего» (к тому же для «дающего» открываются воз­можностипроизвола). Кроме того, теневая привилегия в силу своей якобы «бесплатности»по определению все­гда использу­ется менее эффективно, чем то, за что платитсясполна. Вспомним хотя бы навязшие в зубах еще с перестроечных вре­мен, но досих пор так и не ре­шенные проблемы государственных дач и слу­жебных машин. Иэто лишь вершина айсберга.
Поэтомупредставляется необходимым сделать тайное яв­ным и перевернуть соотношение:существенно увеличить пря­мые денежные выплаты и одновременно резко сократитьпре­доставляемые за казенный счет льготы и привилегии. Разуме­ется, это не такпросто: с одной стороны, можно представить общественную реак­цию на резкоеповышение зарплат нашим отнюдь не жалуемым в общественном мнении чиновникам ивсевозможные политические спекуляции на этом, с другой – очень непростоперевести в режим рентабельности десятиле­тиями создававшуюся для обслуживания«спецнужд» элиты инфраструктуру. Но, думается, дело того стоит, ибомеры в этом направлении эффективно послужат превращению «госу­да­ревой»службы в публичную и изменят отношение общест­ва к управленческому аппарату. Ктому же мы открытым пу­тем установим конкурентоспособный на рынке труда уровеньоплаты чиновников, чем стимулируем приток достойных кан­дидатов, сохранениелучших кадров и эффективную и интен­сивную их работу.
5.Принцип «выведения за штат» и перевода на хозрасчет значительнойчасти функций госслужбы
Здесьсодержится значительный резерв для сокращения и уде­шевления гос­аппарата, иотрадно, что первые шаги в этом на­правлении уже сделаны. Экономи­ческоеприспособление гос­службы к условиям рынка предполагает как сокращение мас­штабовдеятельности государства в сфере экономики, так и внесение в деятель­ностьгосорганов принципиальных струк­турных и организационных изменений. Наиболеезначитель­ная по объему функция непосредственного управления обще­ственнымпроизводством должна сохраниться лишь по отно­шению к ограничен­ному числу неподлежащих приватизации предприятий, выполняющих такие пуб­личные и социальныефункции, реализация которых не может быть обеспечена на коммерческих принципах,а также к естественным монополи­ям. В то же время многочисленные обеспечивающиеи «техни­ческие» службы и функции «отсека­ются» отгосслужбы и вы­водятся за ее пределы с переводом их на коммерческие нача­ла.Выполняющим их организациям придается особый статус полунезависи­мых«агентств» или учреждений (в отличие от госорганов). Материальнуюоснову их существования состав­ляют договорные отношения с госорганами повыполне­нию госзаказов (здесь возможны элементы конкурса). Статус же работниковэтих учреждений, за исключением руководителя и, возможно, главного бухгалтера,ме­няется: они больше не яв­ляются госслужащими, а, следовательно, по отношениюк ним действуют общие условия найма, вознаграждения и увольне­ния. Тарифнаясетка, пенсионные и другие льготы сохраняют­ся лишь за работниками собственноаппарата госорганов, чис­ло которых благодаря такой перестройке значительноумень­шается. Скажем, в Англии за счет похожих реформ оно сокра­тилось при­мернона треть. За счет этого не только компенси­руется повышение жалованья ос­тавшимсяработникам аппара­та, которые занимаются действительно государствен­ными де­лами,но и достигается общее уменьшение суммарных затрат на гос­службу. К тому жесокращается «экономическое поле» для коррупции. Хорошим примеромдвижения в этом направ­лении может служить недавнее решение о пере­воде на ком­мерческиепринципы систем Военторга и Военстроя.
 

6.Принцип прозрачности
Государственнаяслужба в демократическом обществе должна быть институ­том, открытым дляобщественного контроля. Граждане должны знать, как и по ка­ким правилам онаработа­ет, иметь доступ к необходимым им нормативным мате­риалам и сведениям,участвовать в процессе решения затрагивающих их интересы вопросов. Это должнобыть обеспечено правовы­ми средствами, административной, а при необходимости ису­дебной практикой и в целом является необходимым эле­мен­том действительнопубличной (а не «государевой») службы. Разрушив мифоло­гию о«тайне государственной машины», такая открытость помимо всего прочегоподнимет авторитет гос­службы в глазах общества, защитит ее от столь распростра­нен­ногоу нас огульного ее очернительства, которое, как извест­но, часто сопутст­вуетзакрытости, дефициту информации. Ра­зумеется, речь идет не о секретной иликонфиденциальной информации, а об открытости, не наносящей ущерба государ­ственныминтересам. Мы сейчас не имеем возможности сколько-нибудь подробно рассматриватьэту тему, а лишь ог­раничимся отсылкой к опыту США и ряда дру­гих стран, где запоследние полтора-два десятилетия принят и проводится в жизнь ряд законов,обеспечивающих такую открытость в мак­симально возможных преде­лах.
 
7.Принцип ориентации на «клиента»
Он теснокоррелирует с предыдущим принципом, а его реали­зация позволит переместитьконституционный принцип госу­дарственной защиты прав, свобод и законныхинтересов чело­века с политико-декларативного на инструментальный уро­вень,сделать его одним из реальных приоритетов деятельно­сти чиновников. Слово«клиент» в данном контексте употреб­ляется по аналогии с рыночными от­ношениямии находится в смысловой оппозиции слову «проситель», предполагаю­щемубесправность обращающегося. Разумеется, аналогия эта частична и отнюдь непредполагает понимания ее в слащаво-ре­кламном смысле «клиент всегдаправ». Важен ее общий век­тор: чиновник прямо или косвенно служитгражданам. Это им­ператив гражданского общества в отличие от различных ва­риантовавторитаризма. Инструментально он проще всего ре­ализуется на уровнечиновников, непосредст­венно имеющих дело с гражданами (тех, кого по-английскиназывают street level bureaucrats). Применительно к ним не составляет сложно­сти непосредственновключить этот критерий в оценку их тру­да, например, через сроки рассмотрениядел, наличие и коли­чество жалоб и т.п. Но и деятельность бюрократов, работаю­щихна других уровнях, решающих задачи общего характера, можно и нужно оце­ниватьпо социальным последствиям их действий и принимаемых ими решений. В общемконтексте совершенствования госслужбы этот принцип тесно коррелиру­ет спроблемами децентрализации, приближения к гражданам уровня принятия реше­ний,непосредственно затрагивающих их интересы, а также сокращения объема юрисдикциичинов­ников, особенно в вопросах, при решении которых значителен фактор личногоусмотрения конкретного служащего («могу дать, а могу и не дать»). Вцелом же это означает поворот гос­службы к людям.
 

8.Принцип этичности
Мыпридаем очень большое значение этическим регуляторам человеческого поведения.Сейчас, в поголовном увлечении жесткими, предельно материализован­нымирыночными отно­шениями, мы как-то забыли о внеэкономических, мораль­ных мотивахчеловеческого поведения, о том, что «не хлебом еди­ным жив чело­век».В контексте обсуждаемого вопроса об ог­раничении бюрократического произ­вола излоупотреблений это означает необходимость специального внимания к мо­раль­но-этическимкачествам работающих в аппарате людей, к про­блемам админи­стративной морали,которым, кстати, в запад­ных странах с развитой рыночной экономикой придаютболь­шое и самостоятельное значение. Практический подход к ре­шению даннойпроблемы мы видим в разработке и широком обсуждении в кру­гах работниковгосаппарата неформального Этического кодекса служащего.
Необходимостьсоздания именно Этического, а не только нормативно-юри­дического кодексаобусловлена несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составитьисчерпывающий перечень предписаний и запретов для слу­жа­щих на уровнеюридических документов. Во-вторых, многие действия или воз­держание от тех илииных действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, арегулируются неформальными (но от этого не менее действен­ными) нормамигрупповой (в данном случае административ­ной) морали, а также индивидуальныминормами нравствен­ности. Этические нормы – это базовые детерминанты соци­альногоповедения человека, которые постоянно проявляют себя в огромном разнообразииконкретных поведенческих ак­тов, лишь отчасти улавливаемых нормами права.В-третьих, профессиональная этика госслужащего обладает существеннойспецификой, как, впрочем, и любая корпоративная этика. Ме­жду тем многиеслужащие имеют весьма смутное либо иска­женное представле­ние об этих нормахили же относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремитсяруководство­ваться нормами служебной морали, заботится о своей репу­та­ции,вынуждены вырабатывать как бы собственную версию Этического кодекса путем проби ошибок. Поэтому представ­ляется крайне важным разработать такой документ,который, не нося юридически обязывающего характера, задавал бы тем не менеесистему нравственных ориентиров, давал рекоменда­ции по поведению в тех илииных «щекотливых» ситуациях и ясно обозначал бы область нравственных«табу» для служаще­го. Думается, сам факт возникновения такогоКодекса и его об­суждения в административных коллективах послужил бы повышениюуровня ад­министративной морали, в чем наш ап­парат так нуждается.
Дух«общественного служения» должен лечь в основу но­вого неформальногокодекса административной морали. О том, что это не утопия и не беспочвенныемечты, напомина­ют нам как некоторые эпизоды нашей собственной истории (на­пример,весьма быстрые позитивные изменения, происхо­дившие в среде россий­скогочиновничества в 60-е годы про­шлого века – в начале реформ Александра II), таки недавний опыт ряда западных стран.
 

3.Социальные аспекты реформирования государственной службы:
зарубежныйопыт и Россия
 
Динамическийпроцесс социальных изменений в конце XX века принципи­ально новых качеств инавыков от профессиональных государственных служащих и руководителей: онидолжны владеть современными средствами и мерами рефор­мирования государственныхорганизаций, обладать способностью управлять инно­вационными процессами,преодолевать социальную и организационную инерт­ность бюрократических структур.Современный служащий государственной адми­нистрации должен иметь высокуюпрофессиональную квалификацию, обладать высоким уровнем политической культуры.Ему необходимы глубокие знания тео­рии политики, теории управления,конфликтологии, теории принятия решений, со­циального прогно­зирования. Помимоэтого, он должен в совершенстве изучить технику современного государственногоадминистрирования, общую теорию ад­министративно-государ­ственного управления.
Такуюпрофессиональную подготовку в странах Западной Европы и Аме­рики можно получитьв университетах или колледжах по специальности «public admi­nistration». Вкачестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесьсоздана Школа государственных дел (The school of public affairs). Школа имееттри кафедры: правительства, права и общества, государст­венного управления.Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическимнаукам, праву, управлению государственными финан­сами, развитию человеческихресурсов. Подготовка докторов наук проходит по специальностям: политическиенауки, государственное управление, право. Все программы объединены одной целью– развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.
В Россиив 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методическим объедине­нием вузов по направлениюобучения «Менеджмент» разработали пакет докумен­тов об открытии новойспециальности 07.18 (в настоящее время 0610) «Государст­венное и муниципальноеуправление». Комитет по высшей школе Миннауки Рос­сии включил ее в переченьспециальностей высшего образования и предоставил право кадровым центрамготовить специалистов данного профиля.
ПерефразируяА. Барбюса, можно сказать, что профессиональное политиче­ское образованиепоможет государственным администраторам «перевести» идеи и действия политиков с«государственного» и «политического» языка на язык граж­данский. Именно поэтомугосударственное администрирование признано всем ци­вилизованным миром вкачестве особо важной для общества деятельности, родив­шейся на пересеченииполитической теории и практики.
Вотличие от «идеальной модели» бюрократии по Веберу, современная мо­дельадминистративно-государственной деятельности включает очень сложные ха­ракте­ристики.Постараемся выделить самые главные из них:
– применение современных методов социально-политическойи социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов,агрегирова­ния информации и ее компьютерной обработки (с использованием методовмате­мати­ческого моделирования социальных процессов при разработкеуправленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);
– прогнозирование и учет в практической деятельностипозитивных и нега­тивных тенденций в развитии общественных явлений, разработкамероприятий по локали­зации и устранению недостатков, определение потребности визменениях и ново­введениях и осуществление практических действий по ихреализации;
– анализирование, обобщение и интерпретированиесоциальных, политиче­ских и экономических показателей, характеризующихсостояние района, региона, страны;
– организация и проведение эмпирических исследований поизучению соци­ально-политических и социально-экономических процессов в области(регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие такихреше­ний;
– прогнозирование развития социально-политических,социально-экономи­ческих и организационных процессов в объектах управления,проектирование про­грамм нововведений и осуществление этих программ;
– применение рациональных приемов поиска, обработки,хранения и исполь­зования необходимой социальной, политической, экономической инаучной инфор­мации.
Но наэтом расхождения с «идеальной моделью бюрократии» по Веберу не заканчиваются.
Любой,кто имел дело с государственными служащими, может подтвердить, что бюрократияне является безразличной, предсказуемой и определенной, как она описана видеальной модели Вебера. В системе государственной администрации, как и в любойдругой организации, импровизация, отступление от формы и стрем­ление «пуститьпыль в глаза» при принятии решений являются обычными вещами. Государственныеслужащие обладают психологией и редко действуют в стериль­ных условиях, которыеподразумеваются у Вебера.
Далее,бюрократия, по Веберу, служит высоко стратифицированному автори­тарномуобществу, – такому, в котором средний гражданин «не возражает» бюро­крату.Демократические страны Европы и Америки в конце XX столетия – это ужесовершенно другое общество, в котором и обыкновенные граждане, и законода­тели,не смущаясь критикуют государственную администрацию или призывают создаватькомиссии по расследованию, для объяснения действий высо­копостав­ленныхгосударственных служащих.
Сегоднягосударственные чиновники на высоких политических постах вы­нужденыприслушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в пар­ламенте.Они не поступают – да и в действительности не могут поступать – тольконаосновании прецедента или бумажных процедур. Эксперты ООН по ад­министра­тивно-государственнойдеятельности считают, что административно-го­сударственное управление должнохарактеризоваться новым подходом. Принципи­альное значение приобретает болееширокое участие общественности в определе­нии целей развития, разработке планови принятии решений по государственным программам и проектам, а также по ихосуществлению. Для того, чтобы админист­ративно-государственная деятельностьбыла успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях иобразе жизни граждан.
Помимо этого, структурагосударственных служб к концу XX века претер­пела существенные изменения вомногих странах. До середины 70-х годов основ­ной упор вадминистративно-государственном управлении делался на деловые ка­чествапрофессиональных государственных служащих, их политическую ней­тральность игарантированный срок пребывания в должности. Однако с конца 70-х важноезначение стало придаваться политической деятельности, а в ряде случаев иактивной политической роли государственных служащих (особенно тех, которыезанимают высокие посты в административном руководстве и управлении). Напрактике это означает более быструю перестановку в рядах старших администра­торови придание политического характера определенным должностям. В некото­рыхстранах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий ипартийными функционерами.
В концеXX века государственное управление достигло очень высокого уровняспециализации. Сегодня служащие государственной администрации должны действо­ватьпреимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им данылишь самые общие политические решения от прези­дента или парламента. Многие изпринимаемых ими решений должны быть на ос­нове такого детального знания своейобласти государственного администрирова­ния, которого нет у политическихлидеров. Частое совпадение административных и политических функций является,следовательно, результатом требований совре­менного государствен­ногоуправления, а не желанием власти профессиональных государственных служа­щих.
ПрофессорЙельского университета Д. Йейтс считает, что в наши дни при господстве«бюрократической демократии» в развитых странах мира уже нельзя говорить одействительном разделении властей. Бюрократия приобрела, по его мнению,законодательные функции, поскольку она является решающей силой при выдвижениизаконодательных предложений. Бюрократия играет также рель судеб­ной власти,особенно в сфере регулирования. При этом бюрократия сохранила и своиисполнительные функции в сфере реализации государственной политики[6].
Американскиеполитологи М. Роскин, Р. Корд и У. Джонс считают, что можно выделить шестьосновных направлений деятельности «государственного администри­рования»:исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицен­зирование, сбор информациии коммунальное хозяйство. П. Вулл, автор книги «Американская бюрократия»,полагает, что правительственная бюрократия на лю­бом уровне выполняет поменьшей мере две из этих базисных функций (хотя, ра­зумеется, есть бюро,которые специализируются только на одной функции, и есть такие бюро, которыевыполняют несколько функций).
Первичнаяфункция большинства правительственных бюро может быть оп­ределена просто какисполнение и проведение в жизнь законов, которые приняты законодательством, иполитики, провозглашаемой исполнительной властью. Это есть, собственно,администрирование. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачкифедеральных фондов штатам с тем, чтобы оплатить стоимость разнообразныхпрограмм благосостояния. Департамент здравоохранения и меди­цин­ской помощиосуществляет эту политику, решая сколько денег предназначается каждому штату инадзирая за тем, чтобы деньги были использованы для пред­на­значаемых целей.
Британияпроводит политику свободного медицинского обеспечения граж­дан. Ее службаНационального здравоохранения осуществляет эту политику, кон­тролируямедицинскую подготовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и такдалее. В России Министерство здравоохранения следит за распределе­нием средствпо отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую под­готовку, осуще­ствляетнадзор за деятельностью учреждений здравоохранения.
Администрацияесть воплощение общественной политики, и поскольку она выпол­няет политическиерешения, она также разрабатывает и принципы управле­ния. Наряду со своимиадминистративными обязанностями, департаменты часто создают компании порекламированию своей работы и убеждению общественности в выгодах относительноцели какой-либо программы. Во многих странах имеются постоянные программы попросвещению в таких сферах как пожарная профилак­тика, безо­пасность движения иохрана природных богатств.
ВВеликобритании исполнительные власти и администраторы надзирают заповседневными действиями своих департаментов, и высокие административно-должностныелица помогают разрабатывать предлагаемые законопроекты, так же, как помогаютсвоим министрам отвечать на запросы членов парламента. По­скольку Британия(подобно Франции) обладает частично национализированной экономикой, такиеосновные отрасли как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфныеи телефонные линии управляются правительственно-контро­лируемыми корпорациями,которые выполняют политические решения (обычно сохраняемые за частным секторомв Соединенных Штатах).
Чтокасается второй функции правительственной бюрократии – обслужива­ния, то многиеправительственные агентства специально созданы для обслужива­ния населения (илиспецифических групп населения). Например, Бюро погоды в любой стране являетсялучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тотдень, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не за­думываемся о его службе,тем не менее, это является жизненно важным для ферме­ров или рыбаков.Департамент сельского хозяйства Соединенных Штатов проводит исследования вобласти контроля за вредителями, землеустройства, племенного животноводства,распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питаниинаселение. В Британии и России здравоохранение в ос­новном обеспечиваетсяправительством. В Швеции и Западной Германии прави­тельство оказывает расши­реннуюпомощь в трудоустройстве. В России правитель­ство обеспечивает также бесплатноеобразование на всех уровнях для тех, кто мо­жет и желает учиться.
Регулирующиефункции правительства предназначены для поддержания благосо­стояния населения.В Соединенных Штатах. Комиссия по безопасности биржевой деятельности, например,защищает вкладчиков путем установления оп­ределенного порядка для регистрацииновых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Великобритания имелазаконодательство о занятости с      1819 г., регу­лирующее рабочие условия нафабриках (аналогичные законы существуют в боль­шинстве промышленно развитыхстран).
Такоезаконодательство проводится в жизнь особыми агентствами. Департа­мент трудаСоединенных Штатов, например, надзирает за выборами в профсоюзы, чтобыгарантировать их правомерное проведение. Выборы нового кандидата в скандальноизвестный Объединенный Профсоюз горняков показывают, какой ус­пешный результатмогут дать регулирующие действия Департамента труда. В Рос­сии действуютКомитет по занятости населения и Министерство труда и занятости населенияРоссийской Федерации, которые следят за соблюдением трудового зако­нодательстваи регулируют проблему занятости в стране.
В Германииконтроль за выполнением федерального законодательства прави­тельствами земельосуществляется Бундесратом (высшая палата националь­ной законодательнойвласти); федеральные административные суды обладают си­лой заставить земельныеправительства подчиняться национальным законам. Во всех этих примерахрегулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например,агентства, занимающиеся вопросами регулирования, мо­гут издавать приказы типа:«приостановить действие» или «прекратить действие». Хотя право­нарушители могутопротестовать эти приказы в суде, большинство предпочитает добровольноподчиниться.
Лицензионнаядеятельность администрации тесно связана с регулированием. Она позволяетправительству установить минимальные стандарты и ограничения в определенныхобластях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить правана вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественныхшколах, или работать парикмахером, вы должны удовлетворять оп­ределенным государственнымстандартам. В Соединенных Штатах и других феде­ральных странах эти стандартыобычно устанавливаются каждым штатом или ка­кой-либо федеральной единицей. Встранах, таких как Франция или Велико­брита­ния, национальные правительстваустанавливают стандарты и критерии. Даже в США, однако, некоторые лицензиивыдаются федеральными правительствами. На­пример, необходима лицензия дляфункционирования радио- или телестанции.
Ещеодной важной функцией государственной администрации является сбор информации. Информациянужна для двух главных целей: определить, был ли на­рушен закон, и принятьполитическое решение, что является целесообразным и ос­новывается нафактическом свидетельстве. Например, если гражданин США жалу­ется, что егогражданские права были нарушены, должно быть проведено рассле­дование – обычноотделом гражданских прав при Департаменте юстиции – прежде чем могут бытьпредприняты какие-нибудь действия. В России существует Комис­сия по вопросамгражданства при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в случаенарушения гражданских прав.
Агентствопо защите окружающей среды должно знать о реальном загрязне­нии воздуха и воды,прежде чем сможет издать законы, касающиеся нарушений. Подобные расследованияпроводятся всеми современными государствами. В Рос­сии их осуществляетМинистерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации.
ВоФранции Агентство по защите окружающей среды провело обширное ис­следованиенациональных потребностей в энергии, прежде чем приступило к про­грамме массированногоиспользования ядерной энергии.
Некоторыеагентства действуют при наличии жалоб. Другие, такие как Управлениепродовольствием и медикаментами (FDA) в США постоянно проводят различныеисследования по собственной инициативе. FDA не допускает появления наркотиковна рынке – независимо от того, поступали жалобы или нет – пока не убедится, чтолекарство или продукт питания безопасен и эффективен. В России аналогичнойдеятельностью занято Министерство здравоохранения.
Иногдавозникает проблема посягательства на права личности. Тогда орга­низации, такие,как, например. Федеральное Бюро Расследований (ФБР) в США, расследует подрывнуюдеятельность и опрашивают друзей, соседей и членов семей подозреваемых лиц.Черта между расследованием, необходимым для обеспечения защиты общественныхинтересов и посягательством на личность достаточно тон­кая и часто трудносказать, где кончается одно и начинается другое.
Конгрессв США может решить, что небезопасные угольные шахты должны быть закрыты, толькопосле того, как горные эксперты точно сформулируют, какие именно условия делаютшахту небезопасной. В России существует Государствен­ный комитет по надзору забезопасным ведением работ в промышленности и гор­надзору при правительствеРоссийской Федерации (Госгортехнадзор). Многие за­коны также требуютадминистративной интерпретации. Например, Конгресс США может запретить рекламу,направленную на обман, но определение что является обманом, выносит Федеральнаяторговая комиссия.
Бюрократы обычно не стремятсяубедить законодателей принять их советы: члены парламента, как правило, срадостью принимают техническую помощь спе­циалистов. Это сегодня важнейшийканал влияния бюрократии на общественную политику. Иногда, разумеется,возникают конфликты. Ярким историческим приме­ром может быть затяжной конфликтминистра обороны в администрации Дж. Кен­неди, Р. Макнамары с военнымиэкспертами по поводу увеличения затрат на воо­ружение. Подобным же образомпрезидент Трумэн долгое время находился под интенсивным давлением со стороныэкспертов Государственного Департамента по вопросу о признании Израиля какнезависимого государства.
Совещательнаяроль бюрократии присуща не только США, это – неотъемле­мая черта всехсовременных высокоразвитых государств. Во Франции, например, законы и президентскиеуказы вырабатываются и издаются с активной помощью бюрократии (особенноГосударственного Совета), и профессиональные исполни­тели, таким образом, имеютвозможность формировать политику. Бюрократы иг­рают важную роль в структурезаконодательной власти Германии. Эксперты и кон­сультанты часто добиваютсязначительных успехов в убеждении своих политиче­ских руководителей принять ихобраз мышления по возникающему вопросу.
Когдазакон принят, бюрократия должна его выполнять. В том случае, если этот законявляется точным и определенным, все относительно просто. Однако обычно так небывает. Например, Конгресс США издает закон, требующий, чтобы токсичныемусорные площадки были очищены. Закон позволяет Комитету по за­щите окружающейсреды принять решения, необходимые для достижения этой цели. Комитет принимаетцелый ряд решений, так как каждая свалка не может быть очищена моментально, икаждая вызывает определенные экологические, эко­номические и политическиепроблемы. За решение, как достичь главной цели, ста­новится ответственнымданный комитет. Таким образом, в том случае, если госу­дарственному агентствупринадлежит прерогатива принятия решения, как выпол­нить закон или осуществитьполитику, оно получает возможность издавать законы для общества.
Полномочияпостоянных государственных агентств устанавливать правила также относятся кдискреционной деятельности. Например, повышение цен на пользование телефоном вСША должно быть одобрено Комиссией общественного обслуживания. В Россиианалогичной деятельностью занят Комитет цен при Ми­нистерстве экономикиРоссийской Федерации.
Одним изпримеров установления правил государственной бюрократией была борьба за то,чтобы заставить производителя сигарет в США помещать преду­предительные надписиотносительно разрушения здоровья на коробках с сигаре­тами и включать их врекламу. В течение нескольких лет Федеральная торговая комиссия настаивала наэтом. Комиссия опубликовала доклад Национального главного врача США (высшаядолжность в службе социального здравоохранения) о том, что сильное курениеувеличивает опасность заболевания раком легких и зна­чительно сокращаетчеловеческую жизнь. Доклад взбудоражил общественность, давление на Конгрессусилилось, и с 1966 г. от производителей сигарет потребо­вали печатать предо­стережениеоб опасности на всех упаковках.
ОднакоКомиссия продолжила свою борьбу за еще более строгое антитабач­ноезаконодательство. Она разработала закон, запрещающий сигаретную рекламу порадио и телевидению и требующий, чтобы все сигаретные компании печатали предостережениео вреде курения в своих рекламных материалах.
Поддавлением общественности в 1971 г. президент Никсон подписал этот закон.Американский политолог А. Фридшлер, на основании анализа этого преце­дентапришел к следующему заключению: «Начало и продолжение сигаретного проти­востояниястало возможным, так как правительственные агентства обладают сегодня не толькопредставительной, но и политической властью. Если бы решение относительносигарет и здоровья было принято только Конгрессом, разумно пред­положить, чтопроизводители все-таки выиграли бы. Сигаретно-этикеточное про­тивостояниеявляется очевидным примером, как государственные агентства могуч влиять и дажеопределять общественную политику»[7].
Итак, мывидим, что государственная бюрократия в конце XX века стала ог­ромной властнойполитической силой, весьма далекой от «идеальной модели», соз­данной когда-тоВебером. Этот феномен требует постоянного серьезного теорети­ческого ипрактического научного изучения, поскольку как и все социально-поли­тическиеявления, он находится в процессе непрерывного изменения и развития.
Болеетого, государственно-административная деятельность – уникальный эле­мент всоциально-политической системе, потому что характер этой деятельно­сти оп­ределяетсясистемой и в то же самое время от нее ожидают, что она может изменить систему.Однако государственно-административная деятельность – это средство для достиженияцели, а не сама цель. Это значит, что административные возможности должныоцениваться адекватно национальным целям, с учетом исто­рического прошлого,культурных особенностей и различных факторов окружения.
Соответственно системы государственно-административнойдеятельности в раз­личных странах обязательно отличаются и будут отличатьсяодна от другой во многих важных аспектах, хотя и имеют много общих черт. Вообщесомнительно, что воз­можно создать общую модельгосударственно-административного управле­ния, кото­рая была бы подходящей длявсех развитых стран. Следовательно, и о со­держании понятий«административно-государственное управление» и «государст­венное админи­стрирование»можно говорить с известной долей условности, имея в виду только наиболее общие,универсальные характеристики. Всегда необходимо помнить о разнообразии систем иположений в государственно-административной деятельности и об ограниченностимоделей, когда их применяют в реальных си­туациях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
 
Впроцессе развития законодательства о государственной службе будет уси­ливатьсятенденция сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль.Законотворческий процесс в области государственной службы Рос­сии может при­вестик тому, что в ближайшем будущем появится новая от­расль — служебное право сосвоим предметом правового регулирования. С практи­ческой точки зрения ито­гомреформирования государственной службы станет вероятно, возникновение на местеустаревшей и неэффективной государственной службы современной пуб­личной службы.Вместе с тем в системе государственной службы останется много места и дляотношений, регулируемых частным правом. Ведь определенные госу­дарственныефункции будут осуществлять служащие, имеющие отличное от пра­вового статусапрофессиональных чиновников правовое положение.
Служебноеправо должно стать регулятором государственно-служебных от­ношений не только всфере деятельности государственных органов, внутригосу­дарственнойадминистрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления.Со временем при четком разграничении публичного и частного права, законо­дательномоформлении публичной службы, создании служебного права нормы трудо­вого праваперестанут играть существенную роль или вообще исчезнутиз общегорегулирования государственной службы.
Понятно,какое огромное значение для страны имеет государственная служба, правильноеопределение целей и направле­ний их труда, подбор кадров, распределениеполномочий, стимулиро­вание добросовестной работы и т. д. Неко­торые ученыедаже утвер­ждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хоро­шаяконституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свиде­тельствует отом, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд служащих,испытывает серьезные трудности.
Ксожалению, засилье чиновников в решении самых разнооб­разных дел об­щества, ихэгоизм и корыстолюбие, низкий профессио­нальный уровень стали сего­дня бичомРоссии. Кризис нынешней системы государственной службы напрямую отражается вовсех сферах государства – в экономике, финансовой и банковской деятельности, врешении социальных вопросов, в науке и культуре, обороне и безо­пасности,межнациональной политике. Россия явно подошла к тому рубежу, когда от качествагосударственной службы, деятельности чи­новничества зависит не только судьбаотдельных россиян, но и буду­щее всего государства.
Государственнаяслужба – важнейший инструмент государ­ства. Она на всем пространстве Россиидолжна быть в высшей степени организационно отлажена, за­конодательно обеспечена,уком­плектована специалистами высшей квалификации.
 

СПИСОКЛИТЕРАТУРЫ
 
1.  Ostrom V. TheIntellectual Crisis in American Public Administration Tusca­loosa, 1989.
2.  Бахрах Д.Н. Административное правоРоссии: Учебник для вузов. – М.: Норма, Инфра-М, 2000.
3.  Бахрах Д.Н. Государственнаяслужба: основные понятия, ее составляю­щие, содержание, принципы. //Государство и право. – №12. – 1996.
4.  Бребан Г. Французскоеадминистративное право. – М., 1988.
5.  Василенко Н. А.Административно-государственное управление как наука. // Социологическиеисследования. – №4. – 1994.
6.   Государственная служба(комплексный подход): Учебное пособие / Отв. ред. Оболонский А.В. – М.: Дело,1999.
7.  Гражданское общество. М., 1993.
8.  Ежегодник 1997 г.: Государственнаяслужба России. Научные труды РАГС. – М., 1997.
9.  Комментарий к Федеральному закону«Об основах государственной службы РФ». – М., 1998.
10.                                                                  Конституция Российской Федерации1993 года.
11.                                                                   Крыштановская О. Финансоваяолигархия в России. // Известия. – 1996. – 10 янв.
12.                                                                  Лазарев Б.М. Государственнаяслужба. – М., 1993.
13.                                                                  Лытов Б.В. Государственная службакак социальный институт. – Рос­тов-на-Дону, 1998.
14.                                                                  Магомедов К.О. Регулятивныемеханизмы воздействия гражданского об­щества на государственную службу. – М.,1998.
15.                                                                  Овсянко Д.М. Государственнаяслужба Российской Федерации: учеб­ное пособие. – М.: Юристь, 1996.
16.                                                                  Попова З.С. Институциональныйподход к государственной службе. – М., 1999.
17.                                                                  Романов В.Л. Социальный векторгосударственной службы. – М., 1997.
18.                                                                  Савватеева И. О тех, кто намиправит. // Известия. – 1995.
19.                                                                  Старилов Ю.Н. Институтгосударственной службы: содержание и струк­тура. // Государство и право. – №5.– 1996.
20.                                                                  Федеральный закон «Об основахгосударственной службы РФ» 1995 г.