Разделение властей как принцип организации и деятельности государства

РОССИЙСКИЙ УНИВЕРСИТЕТДРУЖБЫ НАРОДОВ
ФилиалРУДН в г. Перми

ДИПЛОМНАЯРАБОТА
Разделениевластей как принцип организации и деятельности государства
 
ПЕРМЬ
2011 год

ОГЛАВЛЕНИЕ
 
Введение
Глава 1. Исторические основытеории разделения властей
1.1Зарождение и развитие принципа разделения властей
1.2 Философско-правовые иисторические основы разделения государственной власти
Глава 2. Ветви власти всистеме разделения властей
2.1 Представительнаявласть в системе разделения властей
2.2 Исполнительная властьв системе разделения властей
2.3 Судебная власть в системеразделения властей
Глава 3. Разделениевластей и российский опыт
3.1 Теория разделениявластей и современные российские дилеммы
3.1.2 Формированиеправовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
3.2 Российское разделение властей втрактовке конституционного суда РФ
Заключение
Список использованныхисточников и литературы

ВВЕДЕНИЕ
разделение власть государственная
Длянаписания дипломной работы мною была выбрана тема «Разделение власти какпринцип организации и деятельности государства».
Актуальность темыдипломной работы объясняется высокой степенью динамичности развитияотечественного государства и связанных с этим, но менее динамичных процессовразвития нормативно–правовой базы и «опыта взаимного сдерживания» междуразличными ветвями власти, который не всегда можно назвать удачным.
В настоящее времяпроисходит становление новой Российской государственности, адекватнойсовременному уровню развития гражданского общества. Однако противоречия,наблюдаемые во взаимоотношениях между органами государственной властиРоссийской Федерации, затрагивают сущностные вопросы построения, организациимеханизма осуществления государственной власти.
Комплексный анализпринципа разделения властей как основы механизма осуществления государственнойвласти в Российской Федерации позволит решить практические проблемывзаимодействия и взаимоотношения органов государственной власти, в целяхобеспечения баланса между ветвями власти.
Тема дипломной работыпосвящена принципу разделения властей, или, как его еще принято называть — системе сдержек и противовесов. Тема эта весьма актуальна в современнойроссийской действительности как в свете выработки конституционной игосударственно–правовой доктрины взаимодействия между всеми ветвями власти, причемне только на федеральном, но и на региональном и местном уровне.
Принцип разделениявластей является важнейшим элементом функционирования демократическогогосударства, исключающим возможность соединения законодательной, исполнительнойи судебной власти в одних руках.
Принцип разделениявластей влечет создание противовеса каждому виду власти. Посколькугосударственная власть едина, то ее ветви постоянно взаимодействуют, чтопорождает борьбу, соперничество. Законодательная власть вторгается в полномочияисполнительной, и наоборот. Чтобы не произошло полного, абсолютного поглощенияодной ветви власти другой, была выработана система сдержек и противовесов. Еесущность состоит в том, чтобы уравновесить власти, не дать возможность каждойиз них оставаться бесконтрольной. Другими словами, в самой идее разделениявластей заложено их противостояние. Отметим, что необходимым элементом системысдержек и противовесов является оппозиция.
Актуальностьпроблем организации и функционирования механизма государственной власти вРоссийской Федерации в комплексном аспекте предопределила выбор темы дипломнойработы.
Входе написания дипломной работы были выявлены следующие правовые проблемы:
1.проблема определения перечня оснований, в соответствии с которыми Президент РоссийскойФедерации имеет право отправлять в отставку Правительство Российской Федерации;
2.проблема предотвращения правовых коллизий при издании нормативных правовыхактов Президента Российской Федерации.
Цельюданной дипломной работы является исследование содержания принципа разделениявластей, как важнейшего и основополагающего принципа правового государства, атакже его практическая реализация. Для достижения указанной цели необходиморешение следующих задач:
1.  изучение исторических факторов,повлиявших на зарождение принципа разделения властей;
2.  раскрытие основных функций ихарактерных особенностей каждой из ветвей власти, а также их роли в системе«сдержек и противовесов»;
3.  реализация принципа разделениявластей в Российской Федерации.
Объектом исследованияявляются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности органовгосударственной власти, направленной на реализацию в государственном механизмесовременного демократического государства принципа разделения властей.
Предметомисследования являлись нормы Конституции РФ и зарубежных стран, федеральныезаконы, постановления конституционного суда, а так же работы многих ученых,посвященные данному вопросу.
Степеньразработанности поставленной темы носит разноплановый характер. С одной стороны- теория разделения властей имеет более чем двухвековую историю, а с другойстороны – с учетом эволюции взглядов на проблему единства и разделениягосударственной власти — представляет собой непрерывный процесс, поэтомувозникает необходимость исследования данной проблемы с учетом новыхприоритетных задач, стоящих перед современным демократическим государством.
Длядостижения цели, поставленной в дипломной работе, и решения названных вышезадач использовались современные методы исследования явлений и процессовправовой действительности. В процессе работы использовались как общенаучные(диалектический, системный), так и частные (исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой) методы исследования.
Характер темыисследования определил необходимость обращения к различным отраслям знаний, вчастности к работам в области конституционного права, истории государства иправа, истории политических и правовых учений, политологии.
Структураи объем работы обусловлены целями и методологией исследования. Дипломная работасостоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов. Также прилагаетсясписок использованных источников.
Намой взгляд, работа имеет большое практическое значение. В современныхвысокоразвитых странах главной ценностью для государства признается человек,его права и свободы. Только разумное и целесообразное разделениегосударственной власти на представительную, исполнительную и судебную позволитизбежать узурпации власти в руках одного человека или органа и тем самымустранит препятствия для всестороннего развития личности.

ГЛАВА1. ИСТОРИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ТЕОРИИ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
 
1.1 Зарождениеи развитие принципа разделения властей
Теорияи практика разделения властей имеют долгую, противоречивую и вместе с темпоучительную историю. Современная интерпретация принципа разделения властей привсей своей актуальности и динамичности содержания опирается на огромныйсоциальный опыт всего человечества, и поэтому является достоянием всейцивилизации.[1]
Впервыеидея ограниченной и сложноорганизованной государственной власти появилась вДревней Греции. Именно там начала формироваться современная модельгосударственности. При изучении всякой теории и уж тем более содержания теорииразделения властей, как важнейшего политико-правового принципа, которыйявляется основой государственного механизма, необходимо учитывать идейныеистоки этой доктрины, ее историческую преемственность и связь с другимиконцепциями. В процессе исследования чрезвычайно важно иметь в виду особенностиокружающей среды, в которой реализуется идея, национальный характер народа испецифику традиций осуществления публичной политической власти в конкретнойстране.
Древнегреческоеидейно-теоретическое наследие оказало огромное влияние на становление идальнейшее развитие государственности и мировой правовой культуры. В ДревнейГреции была создана, а позднее в римской политико-правовой практике доведена доопределенной степени завершённости система политико-правовых принципов икатегорий, которые составляют основу современного мировоззрения. Принципиальноважно отметить уникальность античной интерпретации личности и гражданскогообщества, понимание особенностей их взаимодействия с государством и отдельнымиего институтами. Впоследствии такое восприятие всего социального сталоотправной точкой и одновременно ориентиром для западноевропейской политическойи правовой культуры.[2]
Древнегреческиепредставления о власти сформировались в общем русле мифологическихпредставлений о том, что государство (полис) и законы имеют божественноепроисхождение и опираются на высшую справедливость. [3]Этот тезис принципиально важен для дальнейшего анализа основ государственности(власти) античного мира. Все категории, входящие в систему ценностейдревнегреческой цивилизации, объединяет общий источник возникновения, которымявляется демократическое устройство первых государств-полисов и мифологическоепредставление о божественной природе законов. В то время правом признавалосьтолько такое притязание, которое соответствовало понятиям о справедливости.Развитие древнегреческой правовой мысли происходило в контексте поискаестественноправовой связи полиса-государства и личности на основе принциповсправедливости, равенства и гражданской свободы.
Однимиз первых идею о глубокой связи справедливости, полиса и закона высказал всвоих поэмах «Теогония» и «Труды и дни» Гесиод (VII в. до н.э.). Как отражениекосмического порядка и божественного разума трактовал полис и его законыГераклид (VI – V вв. до н.э.).
Полиси закон – это, по Гераклиту, «нечто общее, одинаково божественное и разумное поих истокам и смыслу. Нарушение закона является действием, противнымбожественной гармонии и законам справедливости»[4]. С учетом последующейэволюции правовой мысли можно сказать, что к концепции Гераклита восходят всете доктрины античности и нового времени, которые под естественным правом людейпонимают некое разумное начало (форму проявления всеобщего разума), подлежащеевыражению в позитивном законе.[5]
Огромныйвклад в дальнейшую разработку политико-правовых принципов античного мира внесАристотель, с именем которого связано возникновение политики как науки. Егоучение носит многоплановый характер и касается практически всех сферобщественной жизни. В работах Аристотеля подчеркивается особая значимостьсоциального начала человеческой природы, безусловная зависимость личности отобщества. Эта связь определяется, прежде всего, потребностью в общении сдругими членами коллектива.
Сточки зрения Аристотеля государство является продуктом эволюции семьи, при этомделается вывод о естественной, природной сущности государства. «Отсюда следует,что всякое государство – продукт естественного возникновения, как и первичныеобщения: оно является завершением их, в завершении сказывается природа. Извсего сказанного явствует, что государство принадлежит к тому, что существуетпо природе, и что человек по природе своей есть существо политическое».[6]
Основнымкачеством свободного гражданина полиса считалось его право и обязанностьучаствовать в управлении государством, что было несомненным достижениемполитической культуры того времени. Аристотель прямо говорил: «Мы же считаемгражданами тех, кто участвует в суде и народном собрании»[7].Еще большее значение, чем само это правило, имело следствие такой«встроенности» личности в систему властно-публичных отношений. Такаядеятельность налагала значительную долю ответственности на каждого, ктоучаствовал в государственных делах. Позднее, тезис о гражданскойответственности гражданина перед обществом и страной станет основным положениемтеории правового государства. Корни этого принципа находятся в уникальнойполитико-правовой культуре Древней Греции.
АнтичнаяГреция, как известно, передала эстафету Риму. Греческая модель организациигосударственной власти в основных своих чертах была заимствована Римскойреспубликой. Она являлась базовой, идеальной формой публичной власти, к которойстремился Рим и которую достиг, обеспечив тем самым определенную правовую иполитическую стабильность в государстве, относительную гармонию общественныхотношений (прежде всего между аристократами-патрициями и плебеями), начиная сликвидации царской власти в конце VI в. до н.э. до открытых нарушенийдемократических традиций в государственном управлении в I–II вв. н.э. ВзаимодействиеСената, магистратур, консулов, Народного собрания представляло собой достаточноотточенную, осмысленную, эффективно работающую систему[8].
Дажев первое столетие империи Рим не являлся классической самодержавной монархией свсемогущим государем во главе. В Риме империя не отменяла республику, а как быдополнила ее. Имперские учреждения существовали параллельно с республиканскими,они довлели над ними, но не уничтожили их. Такая «живучесть» республиканскихинститутов объяснялась их высокой эффективностью. Парадоксально, но факт –империя пользовалась республиканской системой государственных органов[9].
Считалось,что римский император обладал властью не по захвату и не по наследству, апросто в силу своего высокого морального авторитета – как «первый человек» вгосударстве (по-латыни – «принцепс»; поэтому раннюю Римскую империю частоназывают «принципатом»).[10] На самом деле императорруководил всеми войсками римского государства, и это была, конечно же,настоящая основа его власти.
Ужена первом этапе логика и закономерности развития государства как явленияпостоянно указывали на несовершенный и противоречивый по своей сути характерэтого типа социальной власти. Первый опыт управления обществом доказалнеобходимость своеобразных «подпорок» в виде официальной идеологии ипсевдодемократических форм правления. Даже действуя вопреки интересам народа,государственная власть всегда искала и сознательно создавала дополнительныесредства легализации и легитимации, что доказывает первичность общественного нетолько в хронологическом, но и в содержательном плане. Вся история античногомира стала прологом эпохи сосуществования общества и государства как разных иодновременно необходимых друг другу миров, каждый из которых представляет собойсложнейшую систему, развивающуюся по собственным законам в общем контекстечеловеческой истории.
Насмену античному полису и империи с республиканскими институтами власти приходитсредневековое мировоззрение, основанное на вотчинно-сеньориальной системеобщественных отношений и принципах христианской морали. Именно в это времяскладывается классическое государство, которое окончательно отделяется отобщества и приобретает черты уникального социального явления.[11]
Вовремена средневековья создаются основы современной государственности, в концеконцов, возникает само понятие «государственный аппарат», смыслом которогостановится четкая государственно-властная иерархия специальных органовуправления. Особенности строения и функционирования механизма феодальногогосударства запустили процесс самоидентификации бюрократии как ведущейсоциальной силы, зачастую определяющей действия главного субъекта властныхотношений средневекового общества – монарха. Социальный прототип бюрократиивозникает на позднем этапе средневекового времени из идеи служения сеньору какособого образа мысли и жизни. По сравнению с античностью властные отношенияприобретают новое качество – появляется возможность и даже необходимостьдоговора между субъектом и объектом, которая в принципе не могла возникнуть врабовладельческом обществе. Все-таки статус слуги предполагает значительнобольший объем личности, чем статус раба. В это время оформляется жесткаясистема административного управления (в античном мире она была достаточноаморфна), ее создание было вызвано необходимостью оперативного реагирования набыстро меняющиеся социально-экономические процессы. Происходит разделениепубличной и частной сфер. Государство как особый элемент жизни обществастановится субъектом и объектом права. Закономерным следствием этого процессастал вопрос об ограничении вмешательства государства в частную жизнь общества(впервые обоснованно встает вопрос о разграничении функций гражданскогообщества и государства). Для общества становится важным выработка механизмаконтроля над обособившемся государственным аппаратом, и в этом смысле идеяразделения властей приобретает новые формы.
Одиниз мыслителей эпохи средневековья Фома Аквинский отстаивал идею разделениясоциальной власти между церковью и королем как результат творчества Бога. Поего мнению, роль церкви состоит в заботе о внутреннем мире, а роль государствадолжна заключаться в регулировании внешней нравственности. Законодательнаявласть должна принадлежать народу (приход церкви), король лишь служит народу,выполняя его волю, соответственно – волю церкви и Бога.
Сточки зрения правоведения, несомненный интерес представляют высказывания МарсилияПадуанского. В обход традиций, Марсилий утверждал, что все законы, для тогочтобы стать реально действующими правовыми нормами, должны исходить не избожественного начала, а как раз наоборот – от народа, являющегося, по егомнению, коллективным творцом. Он явно видел различие между исполнительными изаконодательными функциями и считал, что император, «избиравшийся на свой постнародом», должен вершить свой суд в полном соответствии с принятыми народомзаконами. И в случае, если император нарушал закон, народ мог сместить инаказать его. Таким образом, в соответствии с собственной философско-правовойпозицией Марсилий явно выходит за рамки традиционных взглядов мыслителейсредневековья, согласно которым император мог сосредоточить в своих руках какзаконодательную, так и исполнительную функции. Более того, рядом современныхзападных специалистов именно Марсилий Падуанский считается основателемразвитого впоследствии английским философом Джоном Локком (1632 – 1704) ифранцузским правоведом и философом Шарлем Луи Монтескье (1689 –1755) учения оразделении властей.[12]
Однакопри всей значимости эпохи средневековья следует все же признать, что болееважным этапом, подготовившим основные идейные, теоретические и духовныепредпосылки для дальнейшей разработки и модернизации концепции разделениявластей, стали Реформация и Просвещение.
1.2Философско-правовые и исторические основы разделения государственной власти
Очевидно,что первое наиболее крупное разделение власти развело политическую ирелигиозную (духовную) власти, т.е. власть государства и церкви. Это разделениене закончилось и в новейший период, так как если западная модельгосударственной власти однозначно решила данный спор в пользу светской власти,то восточная (мусульманская) — в пользу религиозных структур и институтов.
Параллельнос процессом разграничения светской и духовной властей шел процесс разделенияпрофессиональных функций власти — между властью центральной и местной. Такимобразом, к новому времени разделение власти стало одной из организационныхоснов государств, где функционирует система разграниченных, но взаимосвязанныхмежду собой государственных органов и учреждений.
Вевропейской историко-правовой науке процесс разделения власти и формированиясоответствующей концепции условно разделяют на три периода.
Так,в Европе в ХIII-ХIV вв. и в последующих феодальная организация власти собъединением в лице сюзерена законодательных, исполнительных и судебных функцийвключала функциональное и территориальное разделение власти между центром ипровинциями, местным самоуправлением. Соответственно в этот период создаетсямировоззренческий фон, способствующий формированию концепции разделения государственнойвласти (первый период).
Основнойэтап (второй период) разделения государственной власти, пришедшийся в ЗападнойЕвропе на ХIV-ХVII вв., т.е. на начальный этап нового времени, характеризовалсязаменой децентрализованного феодального государства абсолютистской монархией.Государственная власть централизованных стран обзавелась развитым, эффективнымаппаратом управления и обороны, неизбежно специализированным и разделеннымфункционально. Оформление стройной концепции принципа разделения государственнойвласти шло параллельно этому процессу.
Разделениегосударственной власти шло неравномерно. Классической и наиболее ранней формойразделения стало образование в конце ХVII в. парламента в Англии. Решающую рольсыграло образование разделенной государственной власти в США. Данный, третийпериод заключает в себя окончательное формирование теоретической моделиразделения власти. Условно считается, что этот период продолжался до серединыXIX в. Дальнейшее совершенствование теории и практики разделения государственнойвласти продолжается по сей день.
Становлениеконцепции разделения государственной власти справедливо связывают с именамивеликих мыслителей эпохи Возрождения Д. Локка и Ш.Л. Монтескье. Феодализм,уступая место в череде общественно-экономических формаций буржуазному строюбольше не мог организационно-политически соответствовать новым реалиямобщественных отношений — требовалась реформа государственного механизма, вкотором главенствующую роль должны были играть представители новогогосподствующего класса, т.е. буржуазии.
Неследует полностью отрицать неразделенную государственную власть, т.е.абсолютную монархию. История развития государственности указывает на то, что увласти, организационно осуществляемой единым органом/лицом, существует ряднеоспоримых достоинств. Она, например, обеспечивает оперативность решения любыхвозникающих проблем; персонализирует ответственность(«неограниченный» монарх отвечает порой самой своей жизнью) иисключает возможность перелагать вину за свои ошибки на других; делает бессмысленной«перетягивание каната» компетенции и полномочий между различнымисубъектами и уровнями властвования. Еще Гегель указывал, что«государственная власть должна быть сосредоточена в одном центре, которыйпринимает необходимые решения и в качестве правительства следит за проведениемих в жизнь».[13]
И всеже, несмотря на определенные достоинства объединения всей полноты власти водних руках, ясно, что существуют не менее весомые недостатки данной моделивластвования. Основной порок сосредоточения власти в одних руках (например, какидеал «просвещенного монарха») — тенденция к диктатуре. Поэтому идеяразделения государственной власти как противовес, превентивная мера появлениюдиктатуры неизбежно возникла в умах государствоведов.
Борьбас феодальной монархией, где государственная власть отождествлялась с личностьюмонарха (сюзерена), окруженного феодальной знатью, не могла быть эффективна безидеологической поддержки. Так, в трудах Дж. Локка (1682-1704) сформулированытри основных прирожденных права личности, которые должны гарантироватьсягосударством: право на жизнь, право на свободу и право на собственность.
Дж.Локк выделял законодательную власть, признавая ее не только верховной властью вгосударстве, но и неизменной в руках тех, кому общество ее доверило.Рассматривая ее полномочия и принципы функционирования, он ограничивал пределыэтой власти в установлении таких законов, которые не должны изменяться в угодучьих-либо интересов. Законодательный орган, по утверждению Локка, не имел праваэту власть передавать кому-либо. Существование исполнительной власти онобъяснял необходимостью исполнения законов, актуальностью надзора за ихисполнением и считал обязательным отделение исполнительной власти отзаконодательной.
Опасаясьусиления исполнительной ветви, философ предлагал уравновесить ее не толькозаконодательной, но и судебной ветвью, которая была эффективна в борьбе сборьбой за власть Стюартов. Поэтому взаимное уравновешивание всех ветвей властистало неотъемлемым принципом выдвинутой Дж. Локком концепции разделениягосударственной власти. Еще ярче желание видеть ведущей среди властейзаконодательную ветвь власти прослеживается в его высказывании: «Ведь то,что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше их».[14]
Многиеисследователи полагают, что наиболее последовательно теория разделениягосударственной власти развита в работах французского философа Ш.Л. Монтескье(1689-1753). Что, безусловно, было связано с новой фазой идеологии Возрождения- французским Просвещением.
Монтескье[15]различает три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. «Вкаждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, властьисполнительная, ведающая вопросами международного права, и властьисполнительная, ведающая вопросами права гражданского». Эти ветвираспределены между различными органами; будучи взаимно несоподчиненными, онидолжны сдерживать друг друга. В работе «О духе законов» Монтескьепредложил проект свободного государства, основанного на разделении власти.Сущность разделения власти в его интерпретации — обеспечить безопасностьграждан от произвола и злоупотребления власти, защитить их политическую свободуи сделать право настоящим регулятором отношений между гражданами иправительством.
Свободы,при которой ни один гражданин не боится другого, не будет, если судебная властьне отделена от законодательной и исполнительной. Соединение судебной ветвивласти с исполнительной грозит превращением судьи в угнетателя.
Ш.Л. Монтескье,который обобщил и комплексно развил концепцию разделения власти, заслуженносчитается наиболее авторитетным идеологом данной доктрины, воплотившейся впрактику государственного строительства Франции и многих других стран.
Д.Локк и Ш.Л. Монтескье, формулируя концепцию разделения государственной власти,несомненно, стремились ограничить власть монарха по отношению к подданным,пытались поставить заслон чрезмерной концентрации власти в руках одногочеловека, ограничить возможности злоупотребления властью, установить взаимныйконтроль и взаимное ограничение разных ветвей власти. Тем не менее сам принципразделения власти и механизм его реализации эти авторы трактовали различно.
ТрудыД. Локка и Ш.Л. Монтескье не ограничивались проблемами наиболее разумногогосударственного устройства, сердцевиной их воззрений были их представления оправах и свободах, демократии. Их последователи творчески развили учения своихпредшественников. Так, Жан Жак Руссо (1712-1778) в трактате «Обобщественном договоре» обосновал идею народного суверенитета, всоответствии с которой источником и носителем власти в государстве признавалсянарод.[16] Таким образом, принципразделения государственной власти был соединен с осознанием сущности власти какисходящей от народа воли, где народ является единственным источником власти.
Теорияразделения государственной власти оказала существенное воздействие настановление и развитие государственности в США посредством своего закрепления иреализации в Конституции 1787 г. Но еще ранее этот принцип был конституционно иорганизационно сформулирован в Декларации независимости (1776 г.), а дальнейшее развитие получил в Билле о правах (1791 г.). Отцы Конституции США, влиятельные политики того времени, такие как А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и Дж. Джей,утверждали, что «сосредоточение всей власти, законодательной,исполнительной и судебной, в одних и тех же руках, или одного, или немногих,или у всех по любому основанию действительно приводит к появлениютирании». А единственным средством против тирании, считал 4-й президентСША (1809-1817) Дж. Мэдисон, может быть только разделение властей.
Дж.Мэдисонутверждал, что «три ветви власти — разве только они связаны и слиты, с темчтобы каждая осуществляла конституционный контроль над двумя другими, — напрактике могут сохранить ту степень раздельности, которая согласно аксиомеМонтескье необходима свободному правлению».[17]Таким образом создавалась система, способная к саморегулированию. В ней главныйвопрос — проблема иерархичности, ибо только иерархически структурированнаясистема способна к саморегулированию. «Чтобы заложить прочный фундаментпод институт раздельных и автономных ветвей власти, что в определенной степениповсеместно полагают важнейшим условием для сохранения свободы, очевидно,требуется, чтобы каждая власть обладала собственной волей и, следовательно,строилась на такой основе, когда представляющие ее должностные лица имеют какможно меньше касательства к назначению должностных лиц на службе другой.
Названныеполитические деятели предвидели возможность усиления законодательной ветвивласти и, будучи сторонниками сильной исполнительной власти, предложилидвухпалатную структуру законодательного органа. „С этой точки зрения сенаткак вторая ветвь этой законодательной ассамблеи, отличная от первой, норазделяющая с ней власть, вероятно, будет спасительным контролем надправительством. С ее наличием безопасность народа становится вдвое надежнее,ибо любые замыслы узурпации или измены потребуют договоренности между двумяавтономными палатами, тогда как в иных обстоятельствах было бы достаточнославолюбия и продажности одной“.
Важноеместо А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и Дж. Джей отводили вопросам осуществленияправосудия судами США, в том числе Верховным судом. Полагая, что судебнаявласть является наиболее уязвимым звеном в системе государственной власти инаходится в опасности подчинения и влияния со стороны прочих ветвей власти, онисчитали, что она нуждается в механизме, укрепляющем ее положение. В качестветакого укрепляющего средства был предложен принцип независимости инесменяемости судей.
Втрудах А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея нашел свое практическоеприменение принцип разделения государственной власти, разработанный Дж. Локкоми Ш.Л. Монтескье. Кроме того, был предложен механизм сдержек и противовесовразличных ветвей единой государственной власти и был найден практическиймеханизм обеспечения народовластия.
Нельзябезусловно утверждать, что у теории разделения государственной власти несуществует оппонентов, они есть. Некоторые авторы полагают, что в реальнойжизни теория разделения властей является лишь „формальной теорией“.[18]Многие авторы пишут о неэффективности принципа разделения государственнойвласти в условиях бюрократизации управления, необходимости оперативных решенийв экстремальной обстановке. Был сформулировал принципиальный отказ от доктриныразделения государственной власти, который аргументируется статичностьюконцепции разделения власти. Многие указывают на то, что теория разделениягосударственной власти не подтверждается опытом функционированиягосударственного механизма. Кроме того, подчеркивается, что формальный подход кразделению государственной власти является вредным, так как практически нереализуем и в каждом государстве имеет свою специфику.
Взависимости от наличия различных факторов практического функционированиягосударственного механизма того или иного государства баланс соотношенияразделенных государственных властей может изменяться. Очевидно, что в ХIХстолетии в системе государственной власти США преобладало влияние Конгресса(законодательной ветви власти), а в последующем и до настоящего времени — Президента и Правительства США (исполнительной власти). О принципе разделениявласти прямо не упоминается в тексте Конституции США 1787 г., но механизм государственной власти создан на основе положений Декларации независимостиСевероамериканских Соединенных Штатов от 4 июля 1776 г., которая содержит непосредственное воплощение принципа разделения государственной власти.

ГЛАВА2. ВЕТВИ ВЛАСТИ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
 
2.1Представительная власть в системе разделения властей
Представительнаяветвь власти — неотъемлемая составляющая принципа разделения властей.Формирование, структура, полномочия и взаимоотношения представительной ветвивласти с иными ветвями и внутри нее тесно связаны с реализацией принципаразделения властей.
Равновесиевластей сохраняется благодаря ключевой составляющей принципа разделения властей- системе сдержек и противовесов.
Всоответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвейгосударственной власти принадлежит представительной (законодательной).Исполнительная и судебная ветви хотя и имеют свою сферу деятельности, нодействуют от имени и во исполнение закона.
Следуетотметить, что определение ветви власти вообще, и представительной(законодательной) в частности, в современной российской науке, несмотря наобилие исследований органов представительной власти и принципа разделениявластей, дано не было.
Представительная(законодательная) власть осуществляется прежде всего общегосударственнымпредставительным органом, а в субъектах Федерации, в автономиях политическогохарактера — также местными законодательными органами.
Общегосударственныйпредставительный орган может иметь различные названия (национальное илинародное собрание, конгресс, меджлис и т.д.), но за ним утвердилось обобщенноеназвание „парламент“.
Вполитическую науку парламент[19] вошел как понятие,отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательнуюфункцию, и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтомураскрытие таинства государственной власти путем признания права свободноговорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием законовозначало целую революцию в государственном управлении. Поэтому парламентаризмможно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни кобщественной, т.е. политической, как процесс превращения человека-подданного ибесправного в человека-гражданина, наделенного политическими правами, преждевсего правом выбора власти в обществе.
Возвращаяськ определению представительной ветви власти, напомню, что она характеризуетсяопределенной совокупностью черт.
Базовой,по мнению автора, является системность представительной ветви власти: онасоставляет систему представительных органов. Система представительной ветвивласти характеризуется слабыми, в сравнении с системой исполнительной ветвивласти, внутрисистемными связями. Системность представительной ветви властиподтверждается наличием единого источника власти (народа), общими принципамиформирования и деятельности, единой компетенцией с разделением территориивоздействия. В поддержку мягких внутрисистемных связей говорит отсутствиеимператива между вышестоящим и нижестоящим представительным органом — по сути,их и назвать таковыми нельзя. Общегосударственный представительный орган невправе распустить представительный орган субъекта Федерации, автономии,административно-территориальной единицы. Представительство интересов,выборность — следующие характерные черты исследуемой ветви власти. Неостанавливаясь на деталях, сформулируем основную позицию: выборность,являющаяся одной из характерных черт как всей системы представительной власти,так и ее составляющей — парламента, должна проводиться на основании смешаннойизбирательной системы как наиболее демократичной.
Представительныеорганы обладают определенным объемом функций и полномочий, набор которыхзависит от демократичности строя и реализации системы сдержек и противовесов,принципов парламентаризма в той или иной отдельно взятой стране. Во многихстранах парламент не является единственным общегосударственным законодательныморганом: законы могут издавать и другие местные представительные органы.
Теорияразделения властей отнюдь не предполагает создание „китайской стены“между различными ветвями власти. Да это и невозможно, поскольку речь идет оедином институте, единой государственной власти. В государстве не может бытьнесколько различных по своей сущности властей: это исключается концепциейгосударственного суверенитета.[20] В условиях редкого вистории и кратковременного двоевластия, по существу, имело место переплетениеразных по своей сущности властей — политической и государственной. Единствогосударственной власти при необходимом разграничении ее ветвей порождаетпереплетение некоторых элементов, их взаимодействие, взаимозависимость,взаимопроникновение. Например, акты с названием „законы“ вправепринимать за редким исключением только представительный орган народа — парламент, олицетворяющий законодательную власть.
Следуетотметить, что в ряде стран понятие „парламент“ является болеешироким: наряду с избираемой нижней палатой парламент включает не избираемуюпрямыми выборами верхнюю палату и главу государства, без подписи которого законне имеет юридической силы. Подписывая законы, обладая правом вето, чтовыражается в праве возвратить закон в палату на новое рассмотрение, главагосударства участвует в осуществлении законодательной власти. В чрезвычайных ив обычных условиях возможно так называемое делегированное законодательство илипринятие органами исполнительной власти актов, имеющих законную силу (на основеконституционных норм регламентации власти).
Всферу законодательной власти вмешиваются верховные и конституционные суды,конституционные советы. Они вправе объявлять законы неконституционными и темсамым лишать их юридической силы.
Всвою очередь парламент тоже может осуществлять отдельные исполнительные исудебные функции. Так, он иногда подменяет исполнительную власть, обладаетнекоторыми судебными функциями: в одних странах он наделен полномочием напринятие обвинительного заключения и предания суду высших должностных лиц, вдругих рассматривает дело в порядке импичмента по правилам судебного процесса.
Согласнобукве демократических конституций парламент является верховным законодательныморганом государства, однако в действительности его реальные полномочия иные. Впарламентарных странах парламент подвержен эффективному воздействию со стороныправительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу,но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента. Впрезидентских республиках парламент юридически более независим. Он не можетбыть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит толькодепутатам. Тем не менее президенты и в этих случаях располагают богатымарсеналом средств воздействия на парламент. В тех странах, где существуетконституционный надзор (США, Италия, ФРГ, Франция, Япония, Индия, Австралия,Россия и др.), любой акт парламента может быть отменен по причиненесоответствия его конституции.
Рассматриваявзаимоотношения между высшими органами государственной власти при реализациисистемы сдержек и противовесов, особое внимание необходимо обратить наструктуру парламентов. Можно поддержать существующее мнение о том, чтомажоритарный принцип, используемый в однопалатном парламенте, являетсянедемократичным для плюралистических обществ, так как меньшинства, которым создаютсяпрепятствия в получении доступа к власти, будут чувствовать себя обделенными идискриминируемыми. Мажоритарная модель в чистом виде имеет тенденцию кконцентрации законодательной власти в одной палате, в то время как консенсуснаямодель характеризуется двухпалатными легислатурами.
Коллегиальностьпредставительной ветви власти раскрывается, по нашему мнению, не только вмножественности членов парламента (депутатов, сенаторов), но и в структуре — вдвухпалатности. С теоретической точки зрения принцип двухпалатностипарламентской системы изначально связан с принципом разделения властей.Некоторые авторы описывают двухпалатную систему как подсистему горизонтальногоразделения властей, где основное внимание уделяется взаимному контролю ибалансу между палатами парламента. Разделение властей — один из основныхпринципов демократической организации парламента.
Основополагающееместо представительной ветви власти в реализации принципа разделения властейопределяет нормативное закрепление ведущей роли парламента. Парламент какноситель верховной законодательной власти занимает привилегированное положениев системе высших органов государственной власти. Так, американская Конституция 1787 г. постановляет: „Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляютсяКонгрессу Соединенных Штатов...“ Согласно американской конституционнойтеории Конгресс является носителем „законодательной ветви власти“.Подобное же положение содержит ст. 36 Конституции Аргентины: „Законодательнаявласть нации предоставляется Конгрессу“. Статья 26 Конституции Греции 1975 г. устанавливает: „Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентомреспублики“. В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянскойКонституции 1948 г.: „Законодательная функция осуществляется совместнообеими палатами“. Весьма категорично определяет юридический статуспарламента Конституция Японии 1947 г.: „Парламент является высшим органомгосударственной власти и единственной законодательной властьюгосударства“. Наконец, в ст. 45 Конституции Федеративной РеспубликиБразилии 1988 г. сказано: „Законодательная власть осуществляется Национальнымконгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената“.Конституция России устанавливает: „Федеральное Собрание — парламентРоссийской Федерации — является представительным и законодательным органомРоссийской Федерации“.
Выделиви проанализировав основные черты представительной ветви власти, можнопредложить ее определение.
Представительная(законодательная) ветвь власти — ведущая из трех ветвей — согласно принципуразделения властей представляет собой систему коллегиальных выборных органовгосударства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции взависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принциповпарламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период,основанную на свободном или императивном мандате, ограниченном срокеполномочий.
2.2Исполнительная власть в системе разделения властей
Происходящееусложнение процессов социального управления, не менее стремительное изменениереалий политико-правового мироустройства и обновление конкретных формгосударственности, постоянная трансформация взаимоотношений между властнымиструктурами внутри отдельно взятого социума и многие другие моменты,характеризующие современную общественную жизнь, требуют инновационного подходак их научному осмыслению. Представляется, что некоторые, в том числе иосновополагающие, постулаты классической, восходящей еще к Дж. Локку и Ш.-Л.Монтескье теории разделения властей практически устарели, не вполнесоответствуют сегодняшней действительности и поэтому нуждаются в корректировкеи обновлении. Пересмотру, на мой взгляд, подлежат укоренившиеся в отечественнойи зарубежной юридической науке представления о соотношении, взаимосвязи ивзаимодействии трех основных властей — законодательной, исполнительной и судебной,и прежде всего об их значимости и роли в государственной системе общества.
ВXVII — начале XX в. была популярна идея господства законодательной власти надисполнительной и судебной. Так, один из основоположников теории разделениявластей — Дж. Локк считал, что в „конституционном государстве, опирающемсяна свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственнойприродой, т.е. действующем ради сохранения сообщества, может быть всего однаверховная власть, а именно законодательная, которой все остальныеподчиняются“. Известны высказывания выдающихся американскихконституционалистов Дж. Мэдисона и А. Гамильтона о том, что при республиканскойформе правления законодательная власть должна доминировать над исполнительной.Видный русский юрист, депутат II Государственной Думы В.М. Гессен утверждал:»Обособление законодательной власти от властей подзаконных и господство еенад последними обусловлено, прежде всего, представительным характером ееорганизации"; «Господство законодательной власти, как властиверховной, является отличительным свойством правового государства...»;«Только парламентский строй, всесторонне подчиняющий правительственнуювласть законодательной, соответствует сущности демократического принципа,природе народовластия».
Следуетзаметить, что идея эта отнюдь не являлась чисто умозрительной, а, напротив,нередко находила вполне конкретное воплощение в государственно-правовойпрактике и в порядке обратной связи ею же подпитывалась. Дело в том, что балансвластей в той или иной стране на протяжении означенного периода никогда непредставлял собой величину постоянную и неизменную; зачастую он менялся именнов пользу власти законодательной.
Идеягосподства законодательной власти над другими властями и сегодня находитподдержку среди некоторых отечественных правоведов, несмотря на то что вовторой половине XX — начале XXI в. она устарела, противоречит действительномуположению вещей. В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин полагают, что ведущаяроль законодательной власти в государственном механизме «обусловлена,во-первых, тем, что осуществляющий ее орган — парламент — получает легитимациюпутем прямого волеизъявления населения страны (всеобщие выборы) и выступает,таким образом, как орган народного представительства; во-вторых, тем, что этаветвь власти наделена исключительным правом законодательствовать и именно онасоздает ту правовую основу, в рамках которой только и могут действовать другиеветви государственной власти. В другой работе В.Е. Чиркин пишет: „Всоответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвейгосударственной власти принадлежит законодательной“.[21]Такую же позицию отстаивают авторы коллективной монографии „Правовоегосударство: реальность, мечты, будущее“. В этой работе, в частности,отмечается: „В ходе взаимодействия властей какая-то власть все-таки должнавыйти на первое место, занять главенствующее положение, иначе весьгосударственный механизм может оказаться в ситуации нездоровой борьбы запервенство. С нашей точки зрения, такой властью может и должна выступить властьзаконодательная в лице представительного органа или же самого народа (например,референдум). Приоритетное положение законодательной власти можно объяснить тем,что она формулирует основные направления внутренней и внешней политики,конструирует и закрепляет правовые масштабы.
Еепредписания, облеченные в форму законов, занимают главенствующее положение поотношению ко всем остальным нормам“.
Принципиальноиное мнение высказывает Г.Н. Чеботарев. Задаваясь вопросом, „совместимо лисложившееся представление о разделении властей как властей не толькосамостоятельных, но и не подчиненных никаким другим властям с верховенствомвласти законодательной“, он подчеркивает, что „само понятие“верховенство» предполагает подчиненность, а потому совершенноочевидно, что указанной совместимости быть не может". С.А. Авакьян такжесчитает, что при практической реализации принципа разделения властейпредставительные органы верховенства не имеют. Развивая это положение, онотмечает, что «на вопрос о равенстве представительных, исполнительных исудебных органов или верховенстве одних над другими трудно дать однозначныйответ», ибо все они «занимают в системе свои ниши, а возможностивоздействия друг на друга никак не могут использовать для того, чтобы поставитьсебя выше других».
Приведенныесуждения Г.Н. Чеботарева и С.А. Авакьяна весьма показательны. Пожалуй, ныне вроссийской юридической науке наиболее распространено мнение, согласно которомув развитых в экономическом отношении, демократических странах законодательная,исполнительная и судебная власти равнозначны и равноправны, что позволяет им сдостаточной степенью эффективности взаимно сдерживать, уравновешивать и контролироватьдруг друга. «В пределах своей компетенции, — пишет Г.Н. Манов, — каждаявласть самостоятельна, равна другим и независима от них, подчиняясь толькозакону».[22] Р.В. Енгибарян такжеполагает, что в правовом государстве существует баланс законодательной,исполнительной и судебной властей.[23] При этом если инаблюдаются отдельные отклонения с точки зрения равенства властей, то онирассматриваются скорее как исключения из правила, досадные и по сути своейслучайные огрехи, подлежащие скорейшему устранению.
Подобнаяпозиция, по моему мнению, мало сочетается с реальностью. Ее сторонники попростувыдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое«идеальное» состояние государственного механизма, практическиреализованное в основном в странах Запада, при котором в большей или меньшейстепени, но в общем обеспечено фактическое, а не формальное равенство всехвластей. К этому идеальному состоянию, по их мнению, и следует стремиться.Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того,недостижимо в принципе.
Полагаю,ни о каком реальном равенстве законодательной, исполнительной и судебнойвластей сегодня не может быть и речи. Очевидно, что в тех странах, где напрактике последовательно проводится принцип разделения властей, первостепенная,можно даже сказать главенствующая, роль в их политических системах принадлежитисполнительной власти. Конечно, в обстановке постоянно и достаточно быстроменяющейся политической ситуации баланс властей в демократических государстваххарактеризуется динамизмом, относительно высокой степенью подвижности. Вразличные периоды современной истории он не оставался стабильно-неизменным, а,напротив, постоянно менялся. Однако, эти изменения были не столь значительны,ибо, несмотря ни на что, верховенство в подавляющем большинстве случаевсохранялось за исполнительной властью. Следует подчеркнуть, что это суждение ненесет какой-либо оценочной и даже идеологической нагрузки. В данном случаепросто фиксируем сложившееся положение вещей, констатируя бесспорный, как мнекажется, факт.
Этотфакт, кстати, в той или иной степени признают, прямо или косвенно подтверждаютсвоими высказываниями и рассуждениями некоторые отечественные ученые-юристы.Так, А.А. Мишин называет правительство самым могущественным органомгосударственной власти.[24] Развивая свою мысль, ондалее пишет: «В системе высших органов власти зарубежного государстваправительство является наиболее активным и динамичным элементом, в наименьшейстепени подверженным правовой регламентации. Оно стоит над всеми другимивысшими органами государства. Не будучи подвержено контролю со стороны,правительство имеет возможность само определять объем своих полномочий».[25]Л.М. Энтин отмечает: «Правительство в большинстве зарубежных страносуществляет верховное политическое руководство и общее управление деламигосударства. В деятельности правительства находят свое выражение и практическиреализуются общие и наиболее существенные общественные интересы».[26]К.С. Бельский подчеркивает: «И последовательный сторонник прусскоймонархии философ Гегель, и либеральный французский государствовед Эсмен, иумеренно-консервативный государствовед Н.М. Коркунов одинаково подчеркивали,что исполнительная власть гораздо полнее, чем законодательная, представляетединство, сущность, функциональную направленность государства...». Эти ианалогичные им суждения справедливы. Доказательств (или проявлений) могущества,доминирования исполнительной власти над другими ветвями власти множество.Приведу лишь некоторые из них.
Именноисполнительная власть, на вершине которой находится правительство, сосредоточиваетв своих руках неизмеримо большие по сравнению с другими ветвями государственнойвласти финансовые, материально-технические, технико-технологические,организационные, людские и иные ресурсы.
Именноона обладает сегодня наиболее полной, если не сказать исчерпывающей,информацией о процессах, происходящих во всех сферах жизнедеятельностиобщественного организма и на международной арене. Как не вспомнить здесьставшее уже крылатым изречение: «Кто владеет информацией, владеетмиром».
Крометого, правительство сегодня располагает чрезвычайно большими возможностямивоздействия на все другие государственно-властные структуры, и прежде всего напарламент. Так, в частности, оно активнейшим образом вторгается в сферу,традиционно считавшуюся сферой исключительной компетенции высшегопредставительного учреждения, а именно в законодательный процесс.
Центральныйисполнительный орган превратился в основной источник законодательнойинициативы. В Западной Европе от 70 до 90% законопроектов исходят отправительства.
В егораспоряжении — огромный арсенал средств для проведения «своих» илиодобряемых им законодательных актов через парламент. Приведем лишь один пример.Статья 48 (абз.1) Конституции Франции предусматривает, что повестка днязаседаний Национального Собрания и Сената включает в приоритетном порядке иочередности, установленной правительством, обсуждение внесенных имзаконопроектов и поддержанных им законодательных предложений. А согласно ст.48Регламента нижней палаты парламента, ее Председатель еженедельно созываетКонференцию председателей для обсуждения порядка работы Собрания и внесенияпредложений по повестке дня в дополнение к вопросам, установленнымправительством в приоритетном порядке. Таким образом, правительство определяетприоритетную, а Конференция председателей — дополнительную повестку дня. (Лишьодно заседание в месяц, в соответствии с абз.3 ст.48 Конституции, отводится вприоритетном порядке для обсуждения повестки дня, установленной каждой из палатпарламента.) При этом ни Конференция председателей, ни сама палата не могутчто-либо изменить в предписанной исполнительной властью программе работы.Конституционный Совет в своем решении N 59-2 от 17, 18 и 24 июня 1959 г. недвусмысленно подтвердил, что приоритетная повестка дня, будучи «правительственнымрешением», не может быть предметом голосования в палате. Само жеправительство вправе изменять приоритетную повестку дня по своему усмотрению(менять очередность рассматриваемых законодательных текстов, снимать с обсужденияили, напротив, ставить на обсуждение новые законопроекты или законодательныепредложения) даже во время проведения заседания.
Помнению видного французского юриста М. Дюверже, положения ст.48 Основного законафактически предоставляют правительству право самостоятельно определять всюповестку дня заседаний палат парламента, ибо теоретически ничто не мешаетисполнительной власти планировать ее так, чтобы попросту не оставлятьпарламентариям ни минуты на обсуждение интересующих их законодательных текстов.По свидетельству французских юристов Ж. Лапорта и М.-Ж.Тюлара, на практикеотчетливо просматривается стремление правительства максимально загрузитьприоритетную повестку дня. В результате в Пятой республике правительствоявляется почти полноправным хозяином повестки дня заседаний палат парламента;другими словами, именно оно практически полностью определяет ее содержание. Аэто означает, что исполнительная власть во Франции имеет возможностьпрепятствовать рассмотрению высшим представительным учреждением тех законодательныхактов, которые, по ее мнению, несущественны или, скорее, по определеннымпричинам нежелательны, и навязывать для обсуждения лишь те из них, которыесчитает нужными.
Аналогичныхпримеров множество. Они известны специалистам в области конституционного правазарубежных государств, достаточно подробно описаны в соответствующей литературеи убедительно доказывают, что в демократических странах правительство на делеесли не полностью, то в существенной степени контролирует не толькопервоначальную, но и все последующие стадии законодательного процесса,фактически оказывая на него решающее воздействие. Поэтому неудивительно, чтоподавляющее большинство принимаемых в этих странах законов имеют непарламентское, а правительственное происхождение либо прямо или косвеннолоббировались исполнительной властью. Так, например, из 1162 законодательныхтекстов, принятых французским парламентом с 1978 г. по июнь 1990 г., лишь 154 (что составляет 13,2%) имели парламентское происхождение. ВВеликобритании 95% законов принимается по инициативе правительства[27].
Заметим,что подобное положение вещей в значительной мере оправданно: правительстворасполагает всеми необходимыми возможностями для подготовки на высокомпрофессиональном уровне, «со знанием дела» качественныхзаконопроектов. Оно к тому же лучше других государственных органов представляетсебе, какие вопросы общественного развития должны быть урегулированызаконодательным путем в первую очередь, а какие могут быть несколько отложены.
Помимоэтого, для некоторых стран характерно ограничение (фактическое иликонституционное) круга вопросов, по которым парламент может принимать законы.Так, высшее представительное учреждение Франции вправе законодательствоватьлишь по определенному кругу вопросов, очерченному статьей 34 Конституции. Всеиные вопросы, не упомянутые в ст.34, относятся к регламентарной области, т.е.регулируются правовыми актами исполнительной власти. Таким образом,демократический принцип, согласно которому сфера закона считается в силу своейприроды неограниченной, оказывается нарушенным.
Справедливостиради хотелось бы отметить, что положения ст.34 Основного закона не соблюдаются:как показывает практика, французский парламент все же отстоял свое правовысказываться путем принятия законов по любому вопросу и в любой областиобщественных отношений. И тем не менее сам факт закрепления в Конституциитакого рода положений весьма симптоматичен. Налицо расширение (или по крайнеймере попытка расширения) полномочий исполнительной власти за счет суженияпрерогатив власти законодательной.
Наконец,общеизвестно, что подавляющая часть нормативных актов, применяемых в том илиином государстве, издается не парламентом, а правительством. Речь идет оделегированном законодательстве и о правительственных актах, носящихподзаконный характер. Иначе говоря, общество, его граждане и институты живут(особенно что касается повседневной жизни) не столько по законам, сколько попредписаниям исполнительной власти.
Подобныхфактов найдется немало. Но и перечисленных, на мой взгляд, достаточно для того,чтобы согласиться с тезисом, что в любой демократической стране исполнительнаявласть доминирует над всеми другими и ни о каком их равноправии в реальности неможет быть и речи. В этой связи, кстати, становится очевидным, что огромное,по-видимому даже определяющее, значение для государственно-организованногосоциума имеет вопрос о том, кто находится во главе исполнительной власти,являясь тем самым центральной политической фигурой и концентрируя в своих рукахнаибольший объем властных полномочий. По существу, завоевать власть в нынешнемгосударстве — это значит возглавить его исполнительно-распорядительныеструктуры.
Доминирующееположение исполнительной власти среди других властей в современныхдемократических странах, конечно же, не есть результат материализации чьей-тосубъективной воли, воплощения злого умысла или реализации корыстных интересов.Оно, безусловно, не может рассматриваться и как итог случайного стеченияобстоятельств, стихийно сложившегося соотношения политических сил. Напротив,подобное положение исполнительной власти видится нам как исторически предопределенное,объективно обусловленное всем ходом развития человеческой цивилизации.
Делов том, что надлежащее осуществление по меньшей мере одной из основных функций,имманентно присущих в первую очередь исполнительной власти, приобретает всовременных условиях для жизнедеятельности как общественного организма в целом,так и отдельного индивида первостепенное значение. Речь, разумеется, идет обуправленческой функции. Наблюдаемое в последние десятилетия усложнениеобщественных процессов, многие из которых буквально вырвались из-под контроля,стали, по сути, неуправляемыми, чрезвычайно актуализирует издавна стоящую передчеловечеством задачу по целенаправленной организации, сознательномурегулированию и разумному устройству своей жизни. Нельзя в этой связи не согласитьсяс мнением известного американского социолога А. Тоффлера. «Если бы толькоодна техника сорвалась с цепи, — пишет он, — то и тогда наше положение было быдостаточно трудным. Смертельная опасность состоит, однако, в том, что и другиесоциальные процессы сбросили узду и бешено мчатся в неизвестном направлении,отказываясь подчиняться всем нашим попыткам управлять ими. Урбанизация,этнические конфликты, перенаселение, преступность — можно привести немалопримеров того, что наши попытки как-то урегулировать ход перемен оказываютсявсе более неудачными и бесплодными». Неудивительно, что в подобнойситуации предвидение, прогнозирование, планирование, принятие решений,мобилизация и организация необходимых для их осуществления сил и ресурсов,контроль за их выполнением и многие другие действия, составляющие всовокупности содержание управленческой деятельности, становятся архиважными. Аименно этим и занимается прежде всего исполнительная власть. Практическисамостоятельно вырабатывая и проводя внутреннюю и внешнюю политику страны.Обращает на себя внимание тот факт, что эта прерогатива исполнительной властизакреплена в конституциях многих стран мира. М. Дюверже справедливо отмечает,что сам по себе термин «исполнительная власть» весьма неудачен, ибодеятельность исполнительной власти отнюдь не ограничивается исполнением законови бюджета. Скорее соответствующие органы обеспечивают руководство государством,его, так сказать, общее поступательное движение, а точнее говоря, управляютпоследним. Как справедливо утверждает М.В. Баглай, в исполнительной властизаключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждогонарода.[28]
Верховенствоисполнительной власти в политической системе современного общества обусловленоеще одним существенным обстоятельством. Эволюционирование цивилизации, особеннов последнее время, сопряжено с неуклонным обновлением и, более того,расширением круга явлений и процессов, подлежащих управлению со стороныгосударства. В орбиту государственного управления втянуты все новые и новые, внедалеком прошлом неведомые человечеству феномены его нынешнего бытия. Речьидет о необходимости принятия управленческих решений в связи со стремительнымразвитием информационных технологий, загрязнением окружающей среды, угрозойядерной войны, продолжающимся ростом употребления наркотиков и многими другимиобщественно значимыми явлениями и процессами, характеризующими сегодня жизнь каквсего мирового сообщества, так и отдельных государств. Разумеется, в принятииподобного рода решений участвуют все ветви власти — и законодательная, исудебная, и исполнительная, но в разной степени. Очевидно, что именно последняяв силу своей специфики (мощи, оперативности, информированности и т.п.) играетздесь наиболее активную роль.
«Привилегированное»положение исполнительной власти по сравнению с другими ветвями властиобеспечивается еще и тем, что она в наименьшей степени подвержена контролю состороны общества. В самом деле, деятельность как законодательных, так исудебных органов в подавляющем большинстве случаев осуществляется всоответствии с принципом гласности и открытости. На судебные заседания разрешендоступ публики и представителей средств массовой информации. Решения суда нидля кого не являются секретом. Более того, даже в специально предусмотренныхзаконом случаях проведения закрытых судебных заседаний, когда затрагиваются, вчастности, вопросы, составляющие государственную тайну или касающиеся интимныхотношений сторон, решения суда оглашаются публично.
Аналогичнымобразом парламентские заседания, как правило, открыты для всех желающих,включая журналистов, которым, заметим, принадлежит ведущая роль винформировании широкой общественности о функционировании центральногопредставительного учреждения. Еще в 1793 г. М. Робеспьер справедливо утверждал, что вся нация в целом имеет право быть осведомленной о деятельности своихуполномоченных. Собранию делегированных народом следовало, если бы это быловозможно, обсуждать законодательные акты в присутствии всего народа. Принципгласности заседаний высшего законодательного органа закреплен конституциямимногих стран. Заседания обеих палат парламента Франции, согласно ст.33Конституции, являются публичными. Полный отчет о проводимых на них дебатахпубликуется в официальном правительственном издании — «JournalOfficiel». Вместе с тем каждая палата может заседать в качестве секретногокомитета, но только по просьбе премьер-министра или десятой части ее членов. Всоответствии со ст.42 (ч.1) Основного закона ФРГ заседания Бундестага такжеявляются публичными. Лишь по предложению одной десятой его членов илиФедерального правительства большинством в две трети голосов заседания могутбыть объявлены закрытыми. Статья 100 (ч.2) Конституции России гласит:«Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. Вслучаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытыезаседания».
Деятельностьисполнительной власти в значительной степени характеризуется закрытостью, чтосущественным образом ограничивает возможности общественного контроля инаблюдения за ней. Подобная организация исполнительного процесса в определенномсмысле объективно обусловлена и даже оправданна. Дело в том, что деятельностьисполнительно-распорядительных структур многоаспектна, разнопланова иразнообразна, затрагивает чрезвычайно широкий спектр вопросов, касающихсяразличных сторон жизни общества, предполагает наличие специальных знаний идостаточного уровня профессиональной подготовки, нередко требует оперативностипринятия решений. Следует также учитывать, что немалая часть вопросов,относящихся к компетенции исполнительной власти, не подлежит огласке, посколькукасается национальной обороны, внутренней и внешней безопасности страны, инымисловами, составляет государственную тайну.
Всеэто приводит к тому, что данная власть в ряде случаев не только не может, но ине должна быть объектом постоянного общественного контроля. С большимоснованием, чем какая-либо другая власть, она функционирует в качестве системы,в существенной мере закрытой от «постороннего глаза». Это тем болееобоснованно, когда есть претензии со стороны тех или иных общественных сил иинститутов подвергнуть ее деятельность неоправданно жесткому, излишнеобременительному, если угодно, чрезмерно скрупулезному, дотошному ипридирчивому контролю. Такой контроль лишь мешает работе управленческихструктур, снижает действенность всего государственного механизма.
Вместес тем нельзя не отметить, что исполнительная власть практически всегдастремится окутать свою деятельность тайной, сделать ее еще более закрытой ибесконтрольной, чем это необходимо в силу ее природы и предназначения. И надопризнать, как правило, небезуспешно. По этой причине, а также вследствие того,что осуществление общественного контроля за функционированиемисполнительно-распорядительных органов становится по мере его усложнения ибюрократизации все более и более затруднительным, особо актуализируется задачаэффективного использования всех известных мировой политико-правовой практикеформ и методов парламентского контроля.
Ещеодна причина доминирования исполнительной власти над другими ветвями властисостоит в следующем. Усложнение общественных процессов ведет к тому, что посравнению с не столь уж отдаленным прошлым на современном этапе развитияцивилизации многократно учащается возникновение чрезвычайно опасных, кризисныхситуаций буквально во всех сферах человеческой деятельности. Успешный выход изподобных ситуаций зачастую предполагает (помимо прочего) крайнюю срочностьпринятия управленческих решений. Можно даже сказать, что быстрота, точнее,своевременность принятия таких решений выступает сегодня в качестве одного изнеобходимых условий нормального функционирования государственно организованногосоциума. Очевидно, что с этой точки зрения исполнительная власть имеетнесомненные преимущества, оказывается в гораздо более выигрышном положении, ибоона в наибольшей степени «приспособлена» для осуществленияоперативных действий.
Учитываясказанное, полагаю, что задача других властей должна состоять вовсе не в том,чтобы пытаться «встать вровень» с исполнительной властью. Сделать этов современных условиях в принципе невозможно. Их задача должна состоять, на мойвзгляд, в другом. Представительные и судебные органы призваны сегодня не датьисполнительно-распорядительным структурам сконцентрировать в своих руках всюполноту власти, другими словами, узурпировать власть в государстве и обществе.На более существенную роль эти органы ныне и не могут претендовать. Ведь еслипопытаться выявить общую тенденцию эволюционирования взаимоотношений междуосновными государственно-властными институтами в цивилизованных,демократических странах в последние десятилетия, то можно с уверенностьюсказать, что представительные и судебные учреждения постепенно превращаются изравнозначных и равноправных оппонентов исполнительной власти в инстанции, болееили менее эффективно сдерживающие и контролирующие последнюю. И это естественно,ибо, как было показано выше, усиление исполнительной власти есть объективная,исторически неизбежная реальность, обусловленная главным образом усложнениемпроцессов общественного развития. Наблюдаемое на современном этапе расширениепрерогатив парламента в некоторых странах вовсе не опровергает, а, напротив,подтверждает факт существования выявленной тенденции: общество в лице как своихрядовых членов, так и правящей элиты осознает (а порой лишь ощущает) опасностьнеуклонно продолжающегося усиления исполнительно-распорядительных органов и,стремясь поставить барьер на пути чрезмерной концентрации политической власти вруках профессиональных управленцев, инициирует повышение роли и значимостипарламентских институтов. Проблема предотвращения и локализации этой опасности- одна из центральных в теории и практике государственного строительства. Еевсесторонняя разработка представляет собой актуальнейшую задачу, стоящую нетолько перед учеными-юристами, но и перед представителями всех отраслейобществоведения.
 
2.3Судебная власть в системе разделения властей
Анализсоветского государственного строительства свидетельствует о том, чтоотступление от принципа разделения властей привело к усилению функцийисполнительных и распорядительных органов, принижению роли судебной власти и еезависимому положению, влекущему за собой развитие авторитарности в управлениигосударством, принижению роли личности и незащищенности прав и свобод граждан.Именно поэтому одной из главных целей демократизации современного общества былапровозглашена идея создания правового государства, в котором судебная властьдолжна стать одним из важнейших элементов структуры государственной властинаряду с законодательной и исполнительной.
Судебнаявласть в этом отношении имеет собственную специфику, ибо она осуществляет такуюособую форму государственной деятельности, которая организационно оформляется вкачестве системы правосудия. Особенности данной формы заключаются в следующем.
Во-первых,ее осуществление нацелено на особую сферу деятельности государства, в которойвыкристаллизовываются правозащитные, упорядочивающие и правоприменительныеэлементы содержания власти, устанавливаются основы фактического и правовогоравенства всех социальных групп и слоев населения, каждого отдельного гражданинаперед судом и законом. В силу этого сфера правосудия приобретаетсамостоятельный характер во всей деятельности государства, чем обусловлено еезакрепление в каждой соответствующей Конституции в качестве отдельного,целостного блока.
Во-вторых,реализация данной формы имеет четкую направленность на осуществление судебнойполитики в государстве. Возможность вычленения именно судебной политики говорито ее особого рода воздействии на общество в определенной сфере жизни с цельюприведения его к желаемым структурным и функциональным характеристикам. Такоевоздействие обеспечивает определенную направленность правоприменения длядостижения уголовно-правовой, хозяйственно-правовой, административной,эколого-правовой и пр. охраны прав личности в условиях справедливого устройстваобщества. В-третьих, для любой формы государственной деятельности характерно,что через ее посредство происходит осуществление определенных функцийгосударства. Соответственно правосудие тесно связано с реализацией такихгосударственных функций, которые четко выражают его конкретное назначение. Донедавнего времени считалось, что, участвуя в осуществлении почти всех основныхфункций Советского государства, суд достигал поставленных перед ним задачблагодаря выполнению им правоохранительной государственной функции — наряду сдругими органами: прокуратуры, МВД, КГБ, а также некоторыми общественнымиорганизациями типа адвокатуры, товарищеских судов и др., которые в целомобразуют систему органов охраны правопорядка. В рамках данной единой функции государстваопределялись и специфические для правосудия функции — в качестве структурныхэлементов функции охраны правопорядка.
Естественно,подобное растворение функций правосудия в общем объеме целостной функциигосударства, с одной стороны, лишало их какой-либо специфики в отличие отфункций органов прокуратуры, милиции и т.д., с другой же стороны, приписывалоправосудию несвойственные ему функции как форме деятельности, которая отнюдь непризвана к охране правопорядка. В правовом государстве такой подход невозможенкак в силу независимости суда, который не осуществляет борьбу с преступностью,так и в силу правоприменительного, а не правоохранительного характера егодеятельности. Именно в конкретных функциях выражается предметное содержаниеправосудия как формы государственной деятельности.
Наконец,в-четвертых, осуществление правосудия приобретает качество особой формыгосударственной деятельности, поскольку оно выражается вовне черезсоответствующую систему органов государства — судебную систему.
Структурасудебной власти наглядно подтверждает, что только целостность и комплексныйанализ деятельности всех ее элементов дает возможность выявить ее характер каквласти государственной, интегрированной в систему всех ветвей власти иодновременно способной к выделению как часть целого в отдельную ветвь.
Ихотя специфический механизм «сдержек» и «противовесов»свойствен взаимодействию всех властей, в том числе законодательной иисполнительной, но именно судебные органы обладают особыми полномочиямиконституционного контроля (в частности, над актами законодательной власти,президентской власти), судебного контроля в области управления и т.д. Ноглавное назначение судебной системы — это осуществление правосудия. Причемправосудие составляет исключительную прерогативу суда, оно «осуществляетсятолько судом» (ч.1 ст.118 Конституции).
Определяясудебную систему России, Конституция и федеральный конституционный законустанавливают исчерпывающий перечень судов, осуществляющих правосудие, указываятем самым единственное основание учреждения судебных органов — путемконституционного закрепления и исключая даже возможность создания каких-либочрезвычайных судов (ч.3 ст.118 Конституции). Вместе с тем судебная системаолицетворяется персональным составом судей и привлекаемых к осуществлениюправосудия представителей народа. В соответствии с Законом РФ от 26 июня 1992 г. о статусе судей в РФ судьи выступают как носители судебной власти, они наделяются вконституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняют своиобязанности на профессиональной основе. При этом полномочия и компетенция судейразличных звеньев и видов судов различаются между собой, но статус всех судейРоссии в силу закона является единым.
Осуществлениеправосудия отличается от иных сфер общественной жизни особым объектомгосударственного воздействия, куда входит внутренне единая система общественныхотношений, обладающих повышенной ценностью для государства и общества.Последнее обусловлено, с одной стороны, особыми целями, стоящими перед судебнойдеятельностью по защите человека и реализации его законных прав и интересов, сдругой — специфичностью метода этой деятельности, которая осуществляется вособой процессуальной форме, являющейся наиболее сложной, разветвленной идетально урегулированной из всех юрисдикционных процедур. Практическаянеограниченность «силового» воздействия судебных органов направонарушителей (вплоть до применения смертной казни), возможность решающеговлияния на реализацию личных, имущественных, трудовых и иных прав граждан,обеспечения принудительного выполнения ими своих обязанностей свидетельствуют оважности и особом характере общественных отношений в сфере правосудия.
Стольсущественное значение данной сферы общества и государства выделяет ее вкачестве важнейшего объекта конституционного регулирования и одновременновыражает содержание установленных в Конституции основ осуществления правосудия.Объективная необходимость регулирования названных отношений именно на высшемправовом уровне, уровне Конституции, определяется их особой социальнойзначимостью в процессе формирования правового государства. Они служатосновополагающим звеном во всем механизме социального управления обществом,требующим конституционного выражения. Вместе с тем значимость данной сферыотношений предопределяет необходимость их повышенной охраны с помощью особойсистемы конституционных гарантий, что, в свою очередь, возможно лишь приусловии их закрепления в Конституции. Независимость правосудия — одно изглавных условий его осуществления, а потому ее обеспечение находится вэпицентре особых форм конституционно-правовых гарантий.
Самапотребность для общества в особой сфере правосудия определяется в первуюочередь неизбежностью и систематичностью возникновения в нем целого рядаконкретных ситуаций преимущественно конфликтного характера, которые нуждаются впостоянном разрешении на основе установленных государством правил, подводящихконкретные обстоятельства под наиболее типичные возможности урегулированияповедения людей. В силу этого осуществлять отправление правосудия призванысудебные органы, которые действуют в названной сфере в качестве механизмазащиты гражданского общества и отдельной личности.
Осуществлениеправосудия обусловлено стремлением государства защитить от посягательствустановленный им правопорядок, обеспечить утверждение социальной справедливостипутем предупреждения правонарушений и наказания за уже совершенныеправонарушения. Именно в этой сфере государство имеет возможность определитьсистему особо важных социальных ценностей, которые подлежат его защите, ивыразить их в нормах различных отраслей материального права в качестве объектоввозможных правонарушений (жизнь, здоровье, честь, достоинство личности,гражданские и политические права человека, собственность, нерушимостьконституционного строя и т.д.).
Ограничениеличной свободы человека в случаях, исключающих применение мер уголовногонаказания за совершение общественно опасного деяния (лицом, признаннымневменяемым в силу психического расстройства), обусловливает необходимостьпринудительных мер медицинского характера. Ввиду исключительной важности длячеловека его конституционного права на свободу и личную неприкосновенностьрешение о принятии принудительных медицинских мер может быть вынесено только впорядке осуществления правосудия.
Длительноевремя именно в этой области происходило нарушение прав человека, посколькуотсутствовали четкие механизмы обеспечения судебного порядка недобровольногопомещения людей в психиатрические учреждения. Ныне законодательно определяется,что государство доверяет решение этих вопросов только суду и устанавливаетстрогую процедуру подобных дел.
Нарядус этим законодательство устанавливает правила лишения или ограничениядееспособности граждан, которые также может применять только суд, вследствиедушевной болезни или слабоумия человека либо злоупотребления им спиртныминапитками и наркотиками (ст.262 ГПК РФ).
Властьгосударства использует сферу осуществления правосудия также при решениивопросов, связанных с отбыванием, досрочным освобождением, отсрочкой исполненияи т.д. уголовного наказания. В судебном порядке происходит и снятие судимости.
Потребностьв судебной юрисдикции возникает и при необходимости официального удостоверенияфактов, имеющих юридическое значение и не могущих быть установленными в иномпорядке либо требующих судебного исследования доказательств (например,состояние в фактических брачных отношениях, нахождение на иждивении и т.д.).Под контроль суда также поставлена деятельность органов ЗАГСа и нотариата поустановлению некоторых фактов. Наконец, только судом гражданин может бытьпризнан умершим или безвестно отсутствующим.
Качественноновый уровень правосудия связан в настоящее время с противодействиемзлоупотреблению исполнительной власти, бюрократизму и дегуманизации отношений вобществе с целью надежной защиты прав, свобод и законных интересов граждан.
Дальнейшееразвитие институт судебной защиты прав граждан получил после принятия Закона РФот 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании действий и решений,нарушающих права и свободы граждан». В нем расширен круг субъектов, чьидействия (независимо от того, выражены они в решениях или совершены без изданиякакого-либо акта) подлежат судебному обжалованию. Данный Закон расширил рамкисвоего функционирования, распространив права судебного обжалования не только наорганы управления, но и органы власти в случае издания ими нормативных актов,нарушающих права и свободы граждан. Отмена такого акта при признании судомжалобы обоснованной влечет восстановление прав не только конкретногогражданина, но и широкого круга лиц, подпадающих под его действие. Тем самымвпервые суд становится арбитром между гражданином и властью, что служит важнымпроявлением правовой государственности.
Такимобразом, социальная обусловленность сферы осуществления правосудиясвидетельствует о ее значительной роли во всем механизме социального управленияи конституционного регулирования в стране.
 

ГЛАВА3. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ И РОССИЙСКИЙ ОПЫТ
 
3.2Теория разделения властей и современные российские дилеммы
Сначалом «перестройки» и вплоть до нынешних дней о теории разделениявластей говорят и пишут довольно много. Но среди массы публикаций — статей ипр. превалируют упрощенные не аналитического и не критического планов издания.Традиционно проводится мысль о том, что наличие в государственном механизмеРоссии принципа разделения властей — это, безусловно, хорошо, а его отсутствие- это очень плохо.[29] «Из-за отсутствия внашей политической системе постоянно действующей профессиональной сферызаконодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов,- пишет в связи с этим один из авторов, — сосредоточения власти в единомцентре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократическойиерархической структуре организации процесса управления наше обществостолкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель…превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом большоми маленьком институте общества».[30]
Данныйтезис, несомненно, заслуживал бы полной поддержки и внимания, если бы он негрешил категоричностью и идеалистичностью. Принцип разделения властейпредставляется в данном и других аналогичных трудах нередко чуть ли не в виденекой панацеи от всех бед. Полное и категорическое непризнание теорииразделения властей в ее классическом понимании очень быстро сменилось столь жебезусловным и категорическим ее признанием. В результате этого невольносоздавалось впечатление, что в государственно-правовом механизме Россиинемедленно установятся подлинно демократические порядок и режим, как толькобудет полностью воспринят принцип разделения властей.
Подобныемотивы, сознательно или неосознанно отодвигающие все другие факторы,оказывающие огромное влияние на политический режим и государственный строй,стали доминирующими на некоторое время (вплоть до издания Указа «Опоэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г.) во многих средствах массовой информации России. Они практически исключали возможностьразличной интерпретации, а тем более критического восприятия теории разделениявластей применительно к российской действительности. Преобладали исключительнопатетические тона и безудержная апологетика в адрес нового государственногорежима и конституционно закрепленного принципа разделения властей.
Сказанноео безоговорочном восприятии теории разделения властей в современной России иотсутствии сколько-нибудь значительных расхождений и споров о месте и ролиданной доктрины в целом вовсе не означало отсутствия таковых относительноотдельных ее аспектов и частей.[31]
Ожесточенныеи нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властями велись вРоссии вплоть до трагических событий 3-4 октября 1993 г. — расстрела парламента. Длительные дискуссии проводились вплоть до Указа «О поэтапнойконституционной реформе в Российской Федерации», в котором было предложеноКонституционному Суду не созывать свои заседания до начала работы ФедеральногоСобрания.
Многочисленныеспоры возникали и по другим аспектам теории разделения властей. О них нетнеобходимости здесь говорить, поскольку они зачастую носили не принципиальныйпо отношению к теории разделения властей, а прикладной и, как правило,конъюнктурный характер, были не глобальными, а локальными.
Ниодна из спорящих сторон не подвергала сомнению те или иные положения теорииразделения властей, не говоря уже о концепции в целом. Ни одна из них неоспаривала важность поддержания постоянного баланса, равновесия властей, вособенности законодательной и исполнительной. Но вместе с тем каждая из сторонстремилась истолковать различные аспекты теории разделения властей иливозникающие время от времени коллизии лишь в свою пользу.
Исполнительнаявласть трактовала «баланс» властей как фактическое доминирование еенад законодательной и судебной, что особенно наглядно проявилось в названномУказе от 21 сентября 1993 г. В свою очередь, законодательная власть добиваласьподдержания своего «верховного» конституционного статуса,необоснованно вторгаясь иногда при этом в сферу деятельности исполнительныхорганов государственной власти и Центрального банка.
Разумеется,каждая из сторон при этом, нагнетая политические страсти, обвиняла другую вузурпации всей государственной власти. Каждая из них при этом, прикрываясьдемократическими лозунгами и заботой о благе общества и народа, преследовалалишь свои собственные эгоистические цели и интересы, а точнее, цели и интересыстоящих за ними относительно небольших групп людей.
Следуетотметить, что для стран со сложившимися демократическими традициями и обычаяминичего особенного в функциональном противостоянии законодательной и исполнительнойвластей нет. Нет ничего аномального и в том, что каждая из ветвей властистремится максимально «реализовать» себя, в том числе и через попытки«принижения» деятельности или «перехват» некоторыхвторостепенных функций у других властей.
Аномальныйхарактер взаимоотношений этих властей возникает лишь тогда, когда они выходятза рамки, установленные конституцией, и когда применяют в процессе разрешениясуществующих между ними противоречий недозволенные методы. В этих случаяхнередко речь идет уже не о формальных нарушениях принципа разделения властей, ао фактическом его разрушении.
Именнотакая ситуация создалась (вначале формально — юридически, а затем и фактически)в России в сентябре — октябре 1993 г. Начавшийся было внедряться в действующеезаконодательство и в политическую практику принцип разделения властейюридически был блокирован Указом «О поэтапной конституционной реформе вРоссийской Федерации», а позднее, после разгона 3-4 октября 1993 г. парламента и прекращения деятельности Конституционного Суда, был фактически ликвидирован.
Логикойсамих событий в России еще раз непроизвольно подтвердился тезис, развивавшийсяв советской литературе еще в 20- 30-е годы, о том, что основные, наиболее острыепроблемы, связанные с принципом разделения властей, возникают, как правило,лишь в период борьбы различных классов и политических группировок за власть[32].С оговоркой, естественно, о том, что речь шла о борьбе за власть не внутриправящих кругов Советского Союза или России, а между нарождающейся буржуазией ифеодалами.
Говоряо взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и о зачатках теорииразделения властей в современной России, необходимо исходить из существованиятрех относительно самостоятельных периодов становления и развития данногопроцесса.
Первыйпериод хронологически очерчен рамками: апрель 1985 г. — сентябрь 1993 г. Характерным для него являются не только формально-юридическое закрепление(в Конституции и других нормативно-правовых актах) принципа разделения властей,но и начало его реального воплощения в жизнь. О характере взаимоотношенийразличных ветвей власти и их правовом опосредовании свидетельствуютмногочисленные научные статьи, газетные материалы, различныенормативно-правовые акты.
Данныйпериод отличался тем, как справедливо отмечалось в литературе, что шло«постоянное и активное изменение существующих государственной и правовойсистем, политической системы общества в целом и, не в последнюю очередь, хотя ивесьма противоречивое и своеобразное, движение в сторону восприятия многихобщепризнанных в мире признаков государственности, функционирующей на основепринципа разделения властей».[33]
Всамом начале данного периода по инерции продолжало доминировать восприятиегосударственной власти в лице Советов как явления единого и неделимого.Традиционно считалось, что в плане применения теории разделения властей кроссийской действительности «разделению» подлежат не сами ветвигосударственной власти, а лишь властные функции. Причем нередко вопрос оразделении функций переносился с государственной сферы жизни на партийную и общественную.Огромное внимание в отечественной литературе традиционно уделялось четкомуразделению функций государственных и партийных органов, недопустимостидублирования и подмены их друг другом.
Вконце 80-х-начале 90-х годов в отношении к принципу разделения властейнаметился резкий поворот. И это заметно проявилось не только в теории, но и напрактике.
Так,в частности, учреждение в 1991 г. института президентства в России иобразование Конституционного Суда свидетельствовало, помимо всего прочего, ореальном выделении и укреплении в механизме государственной власти Россиинаряду с законодательной — исполнительной и судебной властей.
Закреплениеже в Конституции России в 1992 г. положения о том, что «системагосударственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделениязаконодательной, исполнительной и судебной властей» (ст. 3 КонституцииРСФСР), свидетельствовало об официальном признании этой теории.
Такимобразом, применительно к государственно-правовой жизни реформируемой России вданный период принцип разделения властей признавался не только формально,теоретически, но и шаг за шагом стал воплощаться в реальную жизнь.
Второйпериод адаптации теории разделения властей применительно к российскойдействительности охватывает промежуток времени с сентября 1993 г. (с момента издания Указа от 21 сентября 1993 г. N 1400) и до декабря этого же года (включаядень проведения референдума по проекту новой Конституции и выборов 12 декабря1993г.).
Характернойособенностью этого периода было прежде всего то, что в этот период, какотмечали эксперты, «было покончено с неприкосновенностью граждан.Покончено не только с двоевластием, но и с троевластием, т.е. с конституционнымпринципом разделения властей».[34]
В чемпоследнее выражалось? Если говорить кратко, то — в ликвидации деятельности всейсистемы органов законодательной власти и Конституционного Суда и установлении,как отмечали независимые эксперты, верховенства исполнительной власти, аточнее, единовластия президента.[35] Одна ветвь — исполнительная власть — подмяла под себя все остальные ветви власти.
Указом«О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» с 21сентября 1993 г в целях «сохранения единства и целостности РоссийскойФедерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечениягосударственной и общественной безопасности Российской Федерации,восстановления авторитета государственной власти» было«прервано» осуществление законодательной, распорядительной функцийСъездом народных депутатов и Верховным Советом страны.[36]
Этимже актом было «предложено» Конституционному Суду РФ «не созыватьзаседания до начала работы Федерального Собрания».[37]Считать фактически настоящий Указ по юридической силе превосходящимдействовавшую тогда Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в тойчасти, «в которой не противоречила настоящему Указу».[38]
Оцениваяданный Указ с юридической и других точек зрения, отечественные и зарубежные юристынедвусмысленно отмечали, что его положения находились в явном противоречии сКонституцией[39] и что такого родаантиконституционные акты могут иметь отдаленные неблагоприятные последствия.[40]
Издаваяданный Указ, справедливо подчеркивал И.Г. Шаблинский, «президент открытовышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее важнейшие главыне имеющими юридической силы. Такие решения не могли не иметь шокирующегоэффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 г. российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическимпредставлениям о праве и правовом государстве».[41]
Разделяярешение Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. по этому вопросу, автор вполне обоснованно заключает, что, согласно действовавшему в тотпериод законодательству, Президент не имел права ни на издание данного Указа N1400, ни на издание других, последовавших за ним указов[42].
Однакотакого рода указы, несмотря на официальную оценку Указа N 1400, даннуюКонституционным Судом, как противоречащего действовавшей Конституции,продолжали издаваться. В них нашли свое дальнейшее закрепление и развитиемногие положения, которые были признаны антиконституционными.
Так,в нарушение действовавшего законодательства Указом «О Конституционном СудеРоссийской Федерации» от 7 октября 1993 г. в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована «невозможность деятельности»Конституционного Суда России «в неполном составе» и было предложеноне созывать его заседания «до принятия новой Конституции РоссийскойФедерации».[43]
Указом«О реформе представительных органов власти и органов местногосамоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственнойвласти, а «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательствомРоссийской Федерации за Советами народных депутатов», были возложены на«администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации»[44].
Наконец,Указом «О порядке назначения и освобождения от должности главадминистрации краев, областей, автономной области, автономных округов, городовфедерального значения» от 7 октября 1993 г. был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива врешении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органамисполнительной власти.
Нарядус названными в этот период были приняты и другие акты — указы, ставящие своейцелью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательного выхолащиванияпринципа разделения властей.[45] На основе и воисполнение подобных указов на территории России складывалась системасвоеобразной соподчиненности — исполнительной власти всех другихгосударственных властей.
Ихотя в новой Конституции РФ (ст. 10) по-прежнему подчеркивалось, что«государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основеразделения на законодательную, исполнительную и судебную» и что«органы законодательной, исполнительной и судебной властейсамостоятельны», суть дела от этого и реальная действительность заметно неизменились. Принцип разделения властей продолжал функционировать лишьноминально, формально-юридически. Фактически же существовал скорее принциптехнического распределения между различными госорганами предметов ведения,сферы деятельности, функций, но отнюдь не разделения властей.
Спринятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии и применении теории разделения властей в нашей стране начался новый, третий период, которыйпродолжается вплоть до настоящего времени.
КонституцияРФ 1993 г. не только декларировала принцип разделения властей, но и довольночетко закрепила за каждой из них круг относящихся к их ведению вопросов, ихкомпетенцию.
СогласноКонституции законодательным и представительным органом Российской Федерацииявляется Федеральное Собрание — парламент.[46] Он состоит из двух палат- Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).
Исполнительнуювласть в стране осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110).
Судебнаявласть осуществляется «посредством конституционного, гражданского,административного и уголовного судопроизводства» (ст. 118). В системегосударственных органов, осуществляющих судебную власть, в конституционномпорядке выделяются следующие.
КонституционныйСуд Российской Федерации выступает как судебный орган конституционногоконтроля, «самостоятельно и независимо осуществляющий судебную властьпосредством конституционного судопроизводства»[47].
ВерховныйСуд Российской Федерации является «высшим судебным органом по гражданским,уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общейюрисдикции» (ст. 126 Конституции РФ).
ВысшийАрбитражный Суд Российской Федерации выступает как высший судебный орган «поразрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражнымисудами» (ст. 127 Конституции РФ).
Всистеме высших властных структур современного российского государства особоеместо занимает институт президентства.
СогласноКонституции РФ президент является главой государства. Он выступает как гарантКонституции, а также «прав и свобод человека и гражданина». Вустановленном Конституцией РФ порядке президент принимает меры по охранесуверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определяетосновные направления внутренней и внешней политики государства; обеспечивает«согласованное функционирование и взаимодействие органов государственнойвласти» (ст. 80 Конституции РФ).
Всоответствии со своими конституционными полномочиями президент назначает ссогласия Государственной Думы Председателя Правительства России; принимаетрешение об отставке Правительства; имеет право председательствовать назаседаниях Правительства; по предложению Председателя Правительства РФназначает на должность и освобождает от должности заместителей ПредседателяПравительства и министров; представляет Государственной Думе кандидатуру дляназначения на должность председателя Центрального банка России, а также ставитвопрос о его освобождении.
Крометого, согласно Конституции, Президент выполняет также ряд других полномочий ифункций. По своей природе и характеру они являются в основномисполнительно-распорядительными полномочиями и функциями. Являясь главойгосударства, президент одновременно фактически выполняет функции и главыПравительства. Сочетание полномочий главы государства с фактическимиполномочиями главы Правительства позволяет Президенту России сосредоточить всвоих руках огромную, поистине «суперпрезидентскую» власть.
П. 2ст. 117 Конституции РФ гласит: Президент Российской Федерации может принятьрешение об отставке Правительства Российской Федерации. При этом не указаныдаже общие черты возможных причин отставки. Причины вынужденной отставкиПравительства по решению Президента могут быть весьма разные, но, как правило,это — следствие обострения противоречий между ними. На практике бывают случаи,когда Правительство не желает уходить в отставку добровольно или Президент непредложил такого «дипломатического» способа отставки по собственному желанию.Отставка Правительства по решению Президента не требует соблюдения каких-либопредварительных условий (к примеру, предупреждения об отставке и т.д.). Онаможет быть осуществлена в любое время и независимо от отношения парламента кдеятельности Правительства. Раньше по Закону «О Совете Министров —Правительстве Российской Федерации» (ст.11) решение об отставке Правительствапо инициативе Президента принималось им с согласия парламента. В этом случае визвестном смысле можно говорить о подотчетности Правительства Президенту (так ибыло записано в ст.122 прежней Конституции).
Ноэто не означает, что в формально-юридическом, конституционном смысле ПрезидентРоссии как глава государства стоит по своему статусу не только надисполнительно-распорядительными, но и над законодательными и судебнымиорганами.
КонституцияРФ в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей деятельности приопределении основных направлений внутренней и внешней политики государстваПрезидент руководствуется Конституцией и федеральными законами. В ОсновномЗаконе страны особо подчеркивается, что «указы и распоряжения ПрезидентаРоссийской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации ифедеральным законам».[48]
Аналогичныепо своему характеру положения содержатся также и в текущем законодательстве,Так, в Гражданском кодексе РФ особо указывается на то, что «в случаепротиворечия указа Президента Российской Федерации или Правительства РоссийскойФедерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс илисоответствующий закон».[49]
Изсказанного следует, что если указы президента как главы государства, согласноКонституции, уступают по своей юридической силе законам, т.е. актам,принимаемым высшим законодательным органом страны — парламентом, то институтпрезидентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять надпарламентом.
Аналогичнообстоят дела не только с законодательной властью и осуществляющими ее высшимиорганами, но и с судебной властью. В Конституции РФ прямо говорится о том, что«судебная система Российской Федерации устанавливается КонституциейРоссийской Федерации и федеральным конституционным законом» и что«судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации ифедеральному закону».[50]
Вформально-юридическом плане это означает, что судебная власть, так же как изаконодательная, является относительно самостоятельной ветвью власти поотношению к исполнительной власти, и по отношению друг к другу они оказываютсдерживающее влияние и уравновешивают друг друга.
Однако,как показывает практический опыт функционирования властей после принятияКонституции России 1993 г., обладая относительной самостоятельностью исдерживая в своей повседневной деятельности друг друга, государственные властидалеко не всегда уравновешивают друг друга.
Вособенности это касается законодательной и исполнительно-распорядительнойвластей. В отношениях между ними, равно как и в отношениях с другими ветвями иразновидностями властей, неизменно доминирует президентская, а, точнее,исполнительная власть.
Вовзаимоотношениях с судебной властью это предопределяется прежде всего тем, чтопрезидент обладает огромными конституционными возможностями оказывать влияниена кадровый состав судебных органов. Так, в соответствии со ст. 83 и 128Конституции РФ президент представляет кандидатуры Совету Федерации дляназначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и ВысшегоАрбитражного Суда. Кроме того, он назначает судей других федеральных судов.
Вотношениях с законодательной властью доминирование исполнительной власти вомногом предопределяется тем, что Президент обладает такими весьма действеннымирычагами, как право роспуска Государственной Думы, право назначения выборов вГосударственную Думу, право назначения референдумов, право на внесениезаконопроектов в Думу, подписывания и обнародования федеральных законов.Президент обладает также правом вето на принимаемые законы.[51]
СогласноКонституции РФ законодательная власть имеет определенные рычаги обратноговоздействия («сдерживания») на исполнительную власть. Среди нихнаиболее действенными считаются, например, такие, как полномочияГосударственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству России[52],право Совета Федерации на основе выдвинутого Государственной Думой обвиненияпротив Президента на решение вопроса об отстранении его от должности, и др.
Данныеи другие подобные им полномочия, несомненно, являются важными рычагами влияниязаконодательной власти на исполнительную власть и оказывают определенное«сдерживающее» по отношению к ней воздействие. Однако по своей силеони заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти назаконодательную.
Крометого, некоторые средства сдерживания исполнительной власти со сторонызаконодательной в значительной мере нейтрализуются потенциальной возможностьюприменения обратных, более сильных мер.
Вкачестве примера можно сослаться на ст. 103 Конституции РФ, котораяпредоставляет Государственной Думе в качестве одного из средств влияниязаконодательной власти на исполнительную власть право давать (или не давать)согласие Президенту на назначение Председателя Правительства России, а такжеправо решать вопрос о доверии Правительству. Это право, помимо того чтоявляется относительным, имеет еще одну, негативную по отношению кзаконодательной власти, грань.
Аименно в связи с выражением недоверия Правительству или с связи с отказомГосударственной Думы утвердить предлагаемую президентом кандидатуруПредседателя Правительства может возникнуть вопрос вообще о дальнейшемсуществовании в данном составе самой Думы.
Так,в соответствии с Конституцией в случае выражения Думой недоверия Правительствуи несогласия с этим решением Президента Дума вправе повторно выразить в течениетрех месяцев свое прежнее мнение о Правительстве. Однако в данном случае онарискует быть распущенной Президентом, если он сочтет невозможным объявитьотставку Правительства.[53]
ГосударственнаяДума может быть распущена президентом и в другом случае. А именно, если онатрижды отклонит представляемые ей на рассмотрение кандидатуры ПредседателяПравительства РФ. В этом случае президент сам назначает ПредседателяПравительства, распускает Думу и назначает новые выборы.[54]
Такимобразом, право законодательной власти в лице Государственной Думы давать или недавать согласие на назначение Председателя Правительства, так же, как и правона выражение недоверия Правительству как средство влияния на исполнительнуювласть, является весьма относительным и довольно легко нейтрализуемым состороны исполнительной власти.
Это,равно как и многое другое из «суперпрезидентских» прерогатив, взначительной степени предопределяет в настоящее время в Россииформально-юридическое и фактическое доминирование исполнительной власти надостальными ветвями государственной власти.
 
3.2.1 Формированиеправовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
Государствокак институт в своей управленческой практике сочетает нормативно-правовое иполитическое начала. Государственная политика России далека от управленческой атрибутики,непрозрачна, непролонгирована и зависит от итогов очередных выборов высшихгосударственных лиц, видоизменяясь с ними, не системна, слабо ценностно- ицелеориентирована и в целом далека от эффективного облика.
Право,являясь важнейшим фактором жизнедеятельности любого современного общества игосударства, регулируя общественные отношения, призвано не толькоспособствовать развитию прогрессивных тенденций, но и использовать свойпотенциал против негативных социальных явлений, к числу которых относитсякоррупция. Заметное место здесь занимает антикоррупционная экспертиза правовыхактов. Ее значение связано с возможностями выявления коррупциогенных факторов внормативных документах, формированием позитивных требований к разработкенормативных правовых актов, обеспечивающих их необходимое качество, а такженаправленностью на превенцию коррупционных практик.
Этот механизм получил правовую основу и реализуетсяна международном, федеральном и региональном уровнях.
Международный уровень включает прежде всегоКонвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции, которая закрепляетстремление государств-участников периодически проводить оценку соответствующихправовых документов и административных мер с целью определения их адекватностис точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Указанный уровень имеет тенденцию к развитию в связис подключением все большего количества государств, рассматривающих борьбу скоррупцией как общегосударственный приоритет. Но одной из проблем остаетсярасхождение в трактовке ключевого понятия — коррупции — у законодателейразличных государств, а также у международных организаций, включая ОрганизациюОбъединенных Наций и Совет Европы[55]. Например, в 1999 г. Всемирный банк в своем специальном докладе «Коррупция в Польше» дал широкое итрудно соотносимое с другими трактовками определение коррупции: как«использование публичного учреждения в личных целях».
К федеральному уровню нормативной правовой базыантикоррупционной экспертизы прежде всего относится Федеральный закон от 25декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», закрепляющийрассматриваемую экспертизу в качестве меры по профилактике коррупции. Учитываявозможности коррупционных проявлений в законодательстве, был разработан ипринят специальный законодательный акт — Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектовнормативных правовых актов». Последним существенно расширена объектнаясторона деятельности антикоррупционной экспертизы (наряду с проектаминормативных правовых актов экспертизе должны подвергаться действующиенормативные правовые акты); расширен перечень субъектов антикоррупционнойэкспертизы (включен новый субъект — прокуратура Российской Федерации) и др.
Антикоррупционнаяэкспертиза нормативных правовых актов — сравнительно новая процедура из обоймыантикоррупционных инициатив Президента Д.А. Медведева, призванная повсеместноизменить быт юридических служб российских органов власти, с тем чтобы отнынеобращалось особое внимание на профилактику коррупции начиная с исходного этапа- выработки государственно-властного решения.
Введение в практику деятельности органовгосударственной власти и местного самоуправления в Российской Федерацииобязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативныхправовых актов является одним из ключевых элементов текущей административнойреформы.
Как известно, главная задача государственногоуправления состоит в правильной организации деятельности людей с цельюобеспечения безопасного и перспективного развития общества. Основное средстводля такой организации едино в любом государстве — это оптимальное в заданныхусловиях управленческое решение. Однако если оно не будет отвечать дажеформальным критериям юридической чистоты, не будет исключать потенциальнойвозможности для развития в практике его реализации неопределенности и злоупотреблений,то усилия по выстраиванию современной эффективной модели государственногоадминистрирования окажутся тщетными.
Многообразие причин возникновения и распространениякоррупции, а также необходимости разработки эффективных мер ее профилактикиставит на повестку дня вопрос о более качественном изучении неотложныхситуационных мер предупредительного организационно-правового характера,направленных на криминальную среду, на потенциальных преступников и на ихвозможные объекты посягательства или жертвы.
В.В. Лунеев выделяет три группы таких мер: меры,повышающие трудности совершения преступления; меры, повышающие риск присовершении преступлений; меры, снижающие выгодность от совершения преступлений[56].Безусловно, системный характер этих мер увеличивает их предупредительныйпотенциал. Но нормативная реализация любых из этих мер прежде всего должна бытьнаправлена на уменьшение количества норм, допускающих их произвольную трактовкуи применение государственными (муниципальными) служащими, наличие которыхявляется отличительным признаком коррупционного законодательства.
В этом контексте важным направлением противодействиякоррупции должна стать превентивная криминологическая политика, которая в нашемслучае предполагает деятельность государства в сфере предупреждениякоррупционной преступности, т.е. деятельность по управлению государством васпекте изучаемых криминологией проблем: личности преступника (прежде всегогосударственного, муниципального служащего), коррупционной преступности, еепричин и условий, мер предупреждения, специальных криминологических методов и методикисследования преступности. Относительно новым, но весьма эффективным элементомобщепредупредительной деятельности криминологами признается проведениекриминологических экспертиз принимаемых законодательных и иных нормативныхактов и важнейших государственных решений, к последним относятся проектыконцепций, федеральных и региональных целевых программ и других управленческихрешений в сфере борьбы с преступностью.
Цель такой экспертизы состоит в оценке возможныхкриминальных последствий принимаемых решений в различных областях социальнойжизни. В понимании В.А. Плешакова криминологическая экспертиза представляетсобой изучение, анализ, оценку экономических, социальных,культурно-воспитательных и иных мероприятий, включаемых в решения, с цельюопределения их возможного влияния на преступность, ее причинный комплекс,социальные последствия и другие криминологически значимые факторы[57].В.Е. Эминов несколько конкретизирует данное понятие как процесс или результатоценки специалистами характера и степени влияния исследуемого объекта(отдельных его сторон) на преступность, ее факторы и последствия, личностьпреступника, а также на систему мер борьбы с преступностью.
Вполне очевидно, что антикоррупционная экспертизанормативно-правовых актов является разновидностью криминологической. В этойсвязи обратим внимание на правовую сущность этой экспертизы, описанную Н.А.Лопашенко на достаточно простом примере. Уголовное законодательство, и преждевсего посвященное борьбе с экономической, организованной и коррупционнойпреступностью, неразрывно — через так называемые бланкетные диспозиции статейзакона — связано с позитивным: гражданским, банковским, в сфере государственнойслужбы и другим законодательством. Изменение этого последнего неизбежноприводит к изменению содержания уголовно-правовой политики. Позитивноезаконодательство, таким образом, в значительной степени определяет объемуголовной ответственности (пределы уголовного запрета): расширяет или сужаетего. Соответственно расширяется или сужается сфера преступного и конкретный видпреступности[58], вследствие чего этокачество позитивного законодательства квалифицируется как его потенциальнаяспособность порождать криминогенное поведение, т.е. криминогенность закона,элементом которой, по сути, и является коррупционность.
Так, ст. 575 ГК РФ допускает дарение подарковстоимостью, не превышающей пяти установленных законом минимальных размеровоплаты труда, государственным служащим и служащим органов муниципальных образованийв связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебныхобязанностей. Вряд ли кто-то может возразить, что данная норма коррупционна,т.е. содержит потенциальную способность порождать коррупционное поведение.Исходя из ее содержания и соответственно дача должностным лицам и получение имивзяток на указанную сумму признаются правомерными, не являющимися дажегражданскими правонарушениями и, тем более, преступлениями. И что не менееважно, должностное лицо, уличенное в получении взятки, может дать практическине-опровергаемое показание, что его сознанием охватывалось получение подаркалишь на сумму, не превышающую пяти установленных законом минимальных размеровоплаты труда. Другими словами, ст. 575 ГК РФ предоставляет возможность дляувиливания должностных лиц от уголовной ответственности за получение взятки.
Да и само уголовное законодательство далеко отсовершенства. Недаром Л.Д. Гаухман обращает внимание, что норма, содержащаяся вст. 304 УК РФ, — серьезный противовес той, что закреплена в ст. 290 УК РФ, ипотому является существенным препятствием в применении последней на практик. Апричина кроется в казуистичности определения провокации взятки в диспозиции ст.304, предусматривающей наличие признаков, выраженных в таких словосочетаниях,как «без его согласия» и «в целях искусственного созданиядоказательств совершения преступления»[59]. В итоге многиепрактические работники отмечают, что доказать наличие согласия должностноголица на получение взятки или же опровергнуть его показания об отсутствии такогосогласия на практике крайне трудно, а в большинстве случаев невозможно.
Анализ законодательства, регулирующего данную сферу,позволяет присоединиться к экспертным заключениям о наличии как минимум трехкоррупционных факторов, присущих ей, один из которых — отсутствиеспециализированных, детализированных запретов и ограничений для государственныхслужащих в той или иной области деятельности (управление государственнымимуществом, налоговые, таможенные отношения и пр.), второй — отсутствиеответственности государственного служащего за правонарушения и третий — отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами игосударственными служащими. На их примере явно просматривается единствоправовой и общественной природы антикоррупционной экспертизы.
В рамках первой составляющей правовую значимостьимеет отсутствие норм об ответственности государственного служащего либозакрепление ее общей формулой «несет ответственность в установленномзаконом порядке». Причем наличествуют ли в данном законодательном или иномнормативном акте, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебныенарушения, нарушение специализированных ограничений и запретов, еще нужнопроверить, в том числе и на предмет соответствия мер ответственностивыполняемым полномочиям и предъявляемым к служащему запретам и ограничениям.
Трудно не согласиться, что от того, насколькоконкретна формула ответственности, зависят ее реальность и неотвратимость.Следовательно, основания ответственности должны быть четко сформулированы,желательно с дифференциацией, какому виду нарушения какой вид ответственности — дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой — соответствует. Фразе «несет установленную законодательством уголовную иадминистративную ответственность» должны корреспондировать соответствующиестатьи УК РФ и КоАП РФ. В противном случае, как явствует из существующейправоприменительной практики, размытые формулировки об ответственностигосслужащих без указания на основания и виды, а также нечеткое определениеобъема компетенции органа, должностного лица, хозяйствующего субъекта впринятии ими правовых актов, совершении ими юридических действий, влекущее еенарушение, нарушение баланса формул «может», «обязан»,«вправе», «должен», в конечном счете приводит к уходучиновников от ответственности.
В процессе анализа законодательных и иныхнормативных актов в рассматриваемом аспекте двойственности природыантикоррупционной экспертизы также рекомендуется обращать внимание и на дведругие группы признаков, присущих коррупционности законодательства (помимосферы контроля за действиями государственных служащих). Одна из них включает всебя признаки сугубо нормативной коррупциогенности — латентность (скрытость)посягательств, коррупциогенный мотив (цель) действий, противоправностьдействий, совершение действий официальным должностным лицом (служащим). Другая- юридические средства, создающие условия и допускающие коррупционные действия.Их закрепление и наличие в законах означает своего рода «первичнуюпрезумпцию» возможных действий — внешне легальных, а по сути — нелегальных[60].
Криминогенные факторы, представленные в обобщенномвиде: множественность вариантов диспозиций правовых норм (обилие отсылочных,бланкетных диспозиций), следствием чего являются широкие возможностиведомственного и локального нормотворчества; наличие коллизий правовых норм,что создает возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретномслучае; определение компетенции по формуле «вправе»; широтадискреционных полномочий, позволяющих действовать по усмотрению в зависимостиот обстоятельств (чаще всего это относится к условиям (основаниям) и срокампринятия решения); риск чрезмерного административного усмотрения при принятиирешений в условиях отсутствия открытых и четких процедур, отсутствия конкурсныхпроцедур отбора; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализациипринадлежащего ему права либо открытый (примерный) перечень необходимых дляэтого документов.
Последний коррупционный фактор сопровождает любогочеловека при решении многих вопросов (пенсионных, жилищных, медицинских,образовательных и т.д.) в силу многочисленности норм права, которые требуют отгражданина или фирмы слишком больших материальных и временных затрат припрохождении разрешительных или регистрационных процедур. Для многих единственныйспособ избежать бюрократической круговерти — заплатить «девушке»,принимающей справки. Хотя куда действеннее другой путь — добиться, чтобыисчерпывающий перечень необходимых документов не заканчивался словами «идругие»[61].
Конечно, не вызывает сомнения, что, для того чтобызаконы принимались в интересах общества, а не конкретных людей или компаний,эксперты должны изучать каждый законопроект и попытаться предсказать, как онбудет работать в жизни: насколько увеличатся очереди в канцеляриях, насколькобольше придется людям собирать справок после принятия очередного закона,насколько вырастет бумагооборот у бюрократов. Нелишне, считает В. Куликов,узнать, кто проиграет, кто выиграет от нового закона, что станет делать проще,что сложнее. И главное — как подстроятся под новую схему коррупционеры,придумают ли что-нибудь, чтобы мзду взять и не попасться2.
Безусловно, законы с однозначным пониманиемограничивают должностных лиц ролью технического исполнителя, регистратораобусловленных законом правоотношений, а не создателя их по своему усмотрению.Однако криминологи признают, что допускаемая криминогенность (коррупционность)- необходимое зло во имя преобладания позитивных результатов правотворчества, втом числе таких, как положительное влияние принятого закона на преступность.
Как следствие, в результате антикоррупционнойэкспертизы законодательный или иной нормативный акт (его проект) долженподвергаться необходимой корректировке либо для купирования отрицательныхпоследствий требуется одновременное изменение уязвимого законодательства. Крометого, ценность экспертизы состоит не только в прогнозировании коррупционных проявлений,хотя без этого невозможна сама экспертиза, но и в опережающей разработкепрофилактических мер строгих и четких правовых антикоррупционных способов,блокирующих или смягчающих возможные негативные последствия принимаемыхрешений. Так, в настоящее время уже ставится вопрос об активном использованииэлектронного документооборота в деятельности чиновников. По мнению ПрезидентаРФ, немаловажным инструментом в борьбе с коррупцией может стать электроннаяформа общения чиновников с населением, так как она практически исключает личныйконтакт и соответственно передачу взятки. «Это мощный антикоррупционныйресурс, а не только развлечение школьников», — сказал Д.А. Медведев[62].
Таким образом, на основе заключенияантикоррупционной экспертизы соответствующие коррективы должны вносится нетолько в законодательные и иные нормативные акты (их проекты), но и в системукриминологических (предупредительных) мер, оказывающих влияние на коррупционноеповедение. Данный вывод актуализирует вопрос о субъектном составе экспертныхкомиссий.
Экспертизу должны проводить специалисты в областиприменения анализируемого законодательного акта, квалификация которых состоит втом, чтобы на основе общетеоретических и специальных познаний, в том числезнаний практики применения законодательства, как позитивной, так и связанной справонарушениями в данной области, осмыслить реальную степень возможности использоватьсоответствующие особенности нормативно-правовых формул в коррупционных целях.
Антикоррупционная экспертиза ни в коей мере недолжна стать формальной процедурой правотворческой деятельности в силуобщественно опасных последствий распространения коррупции, коими стали нетолько разложение государственного аппарата, дискредитация власти, но ипротивоправное нарушение защищаемых законом интересов государства, отдельныхграждан, а также развращение населения, общества в целом, которое фактическисдалось перед данным социально-политическим феноменом и не в состоянии емупротивостоять. Вместе с тем коррупция как общественное явление органическипротивоположна праву, выражающему правильно понятые общие и личные интересы влегальных формах. Действия же вопреки праву с открытым нарушением законности,плутоватое использование в противоправных интересах различных юридических форми процедур (конкурсов и т.п.), «теневые» способы решения дел(договоренности и т.п.) деформируют правосознание и поведение не только участниковотношений. Они, как верно подмечают Ю.А. Тихомиров и Е.Н. Трикоз, негативноотражаются на структуре и содержании общественных отношений в широком смысле, апубличные институты оказываются декоративными и неэффективными[63].
Существование такой проблемы, в частности, признаетглава Федеральной антимонопольной службы И. Артемьев. Более того, он заявил,что теперь, когда вступили в силу изменения в Кодекс об административныхправонарушениях, которые вводят оборотные штрафы в целях ужесточения санкций занарушение антимонопольного законодательства, низкооплачиваемые чиновники, как никогда,рискуют не устоять перед соблазном коррупции. По словам И. Артемьева, самомучестному человеку нелегко принимать решение, когда «его годовая зарплата вдесять раз меньше взятки, которую ему предлагают»2. А этодействительно так: напомним, что по новому закону штрафы за нарушениеантимонопольного законодательства, накладываемые чиновниками ФАС, могутсоставлять от 1 до 15% с годового оборота компании. Размер возможных взятокбудет соответствующим. Поэтому опасения И. Артемьева о превращении ФАС в самоекоррумпированное ведомство далеко не безосновательны.
Логичным следствием приведенных рассуждений можетстать определение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Этовид криминологической экспертизы, проводимой специалистами (экспертной комиссией)по выявлению заложенных в правовых нормах возможностей способствоватькоррупционным проявлениям в процессе их реализации, результатом которойстановится мотивированное заключение, содержащее помимо описания коррупционныхфакторов рекомендации, направленные на устранение или ограничение их действия.
В заключение хотелось бы обобщить главное. Низкаяэффективность уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией выдвинула на первыйплан необходимость модернизации законодательства с целью устранения из негоположений, способствующих коррупции, одним из направлений которых и должнастать антикоррупционная экспертиза.
Предметом антикоррупционной экспертизы могут бытькак законодательные, так и подзаконные нормативные акты, причем какдействующие, так и проекты. Хотя более предпочтительным представляетсяпроведение экспертизы проектов нормативных актов, поскольку при выявленииналичия коррупционных факторов она позволяет своевременно устранить их либоразработать опережающие профилактические меры, купирующие их.
Единство общественной и правовой природыантикоррупционной экспертизы является определяющим для решения стоящих передней задач. В данном контексте особое значение должно уделяться формированию ивнедрению системы мониторинга законодательства, которая нуждается в серьезнойобщественной поддержке. Это означает, что она должна непрерывно получатьдвусторонние оценки эффективности от сотрудников законодательной,исполнительной и судебной систем, с одной стороны, и от широких масс общества — с другой.
 
3.2Российское разделение властей в трактовке Конституционного Суда РФ
Известныдве основные теоретические модели, описывающие компетенцию и соотношение(взаимоотношения) высших государственных органов. Это теория организационногоединства (концепция единой государственной власти, отрицающая разделениевластей), характерная для правосознания в условиях неразвитой правовойкультуры, официально провозглашаемая при авторитарных режимах, и теорияразделения властей, характерная для развитой правовой культуры, официальнопризнаваемая везде, где провозглашается правовое государство.[64]
КонституцияРФ 1993 г. установила разделение властей на законодательную, исполнительную исудебную как один из фундаментальных принципов, составляющих основыконституционного строя. Поскольку остальные положения Конституции РФ не могутпротиворечить основам конституционного строя, то соответствующие положенияКонституции следует толковать так, чтобы это не противоречило принципуразделения властей.
Напервый взгляд, есть коллизия между принципом разделения властей и объявлениемПрезидента РФ главой государства (ч. 1 ст. 80 Конституции РФ). Но эта коллизиямнимая, так как положения названной статьи не могут противоречить основамконституционного строя. Следует руководствоваться таким толкованиемконституционного статуса Президента РФ, который не противоречит основамконституционного строя.
Представляется,что Конституционный Суд РФ, толкуя конституционные полномочия Президента,вполне мог бы исходить из смысла разделения властей и соображений сбалансированногоразграничения компетенции. Если руководствоваться этими соображениями, токонституционную фигуру Президента следует рассматривать как главуисполнительной власти, осуществляющего полномочия номинального главыгосударства, но не как реального главу государства, стоящего над ветвямигосударственной власти.
Такжеследует толковать полномочия Президента исходя из фундаментального правовогопринципа: государственным органам запрещено все, что прямо не разрешено правом.Институт скрытых (подразумеваемых) полномочий органов государственной властииспользуется для того, чтобы обеспечить надлежащий баланс в системе сдержек ипротивовесов, не допустить усиления одной ветви власти в ущерб другой. Но уПрезидента РФ и без дополнительных (скрытых, имманентных) полномочий более чемдостаточно полномочий, прямо предусмотренных Конституцией. Расширениепрезидентских полномочий решениями Конституционного Суда приведет к еще большейразбалансированности в системе сдержек и противовесов.
НоКонституционный Суд РФ полагает иначе. Общая позиция Конституционного Суда вэтом вопросе строится на юридически неопределенном положении ч. 2 ст. 80Конституции РФ о том, что Президент выступает как гарант Конституции иобеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органовгосударственной власти. Конституционный Суд толкует это положение как«суперкомпетенцию», которая делает все государственные органы подотчетными иподконтрольными Президенту, позволяет ему быть судьей в своем деле. Такоетолкование противоречит принципу разделения властей и превращаетконституционное положение о Президенте — гаранте согласованного функционированияи взаимодействия органов государственной власти, в противоположность разделениювластей — в принцип организационного единства государственной власти,реализуемый через институт реального главы государства.
Из общейпозиции о Президенте Конституционный Суд выводит еще две принципиальныепозиции. Во-первых, Президент-гарант обладает «скрытыми полномочиями»(дискреционными полномочиями), и, следовательно, Президенту разрешено все, чтопрямо не запрещено. Во-вторых, отсюда вытекает презумпция компетентности Президента:он вправе принимать решения, поскольку принятие этих решений прямо не отнесенок компетенции других органов.
Определенныеожидания были связаны с выработкой Конституционным Судом правовой позиции повопросу взаимоотношений Президента РФ и Государственной Думы ФедеральногоСобрания РФ. Ибо эта позиция, по существу, должна объяснять соотношениезаконодательной и исполнительной ветвей власти и конкретизироватьконституционную роль Президента в системе разделения властей.
ВПостановлении от 11.12.98 № 28-П[65] Конституционный Судпостановил, что Президент вправе трижды предлагать Думе одну и ту жекандидатуру Председателя Правительства РФ. Например, это может бытькандидатура, заведомо неприемлемая для большинства в Думе. При этом Президентможет преследовать цель добиться роспуска такой Думы, которая не согласна с внешнейи внутренней политикой Президента.
КонституционныйСуд оправдывает такие действия Президента конституционной ролью Президента всистеме разделения властей в России. Но позиция Конституционного Суда такова,что Президент как бы выведен из системы разделения властей. Он долженобеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие ветвей власти. Этапозиция игнорирует то обстоятельство, что сам Президент одновременновозглавляет одну из ветвей власти — исполнительную (формирует ответственноеперед ним Правительство).
Пологике Конституционного Суда, если возникает спор между Президентом (главойгосударства и главой исполнительной власти) и Думой (органом законодательнойвласти) по поводу формирования Правительства (кандидатуры Председателя Правительства)или политики Правительства, то Президент в целях согласованногофункционирования ветвей власти вправе распустить Государственную Думу. ПричемКонституционный Суд изображает такой спор как воспрепятствование деятельностиглавы государства со стороны Думы.
Во-первых,говорит Конституционный суд, правовая логика ст. 111 заключается в том, чтобыне допускать противоборства ветвей власти. Для этого Дума должна даватьсогласие на предложенную Президентом кандидатуру Председателя Правительства. Впротивном случае Дума будет затягивать формирование и тем самым блокироватьдеятельность Правительства.
Во-вторых,Президент — глава государства, и в этом качестве он определяет основныенаправления политики государства. А реализация этой политики возложена на Правительство.Поэтому именно Президент формирует Правительство, определяет и контролирует егодеятельность, а также несет за нее ответственность. Следовательно, только онопределяет кандидатуру Председателя Правительства.
В-третьих,Президент должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействиеорганов государственной власти. При назначении Председателя Правительстванеобходимы согласованные действия Президента и Думы.
Получается,что Президент обеспечивает согласованное функционирование самого себя и Думытем, что распускает Думу, если она не согласна с его политикой. Таким образом,Президент как гарант согласованного функционирования и взаимодействия органовгосударственной власти, по существу, выступает в трактовке КонституционногоСуда как воплощение принципа организационного единства государственной власти. Этотпринцип противоречит принципу разделения властей.
ВПостановлении от 11.11.99 № 15-П[66] по делу о толкованиистатей Конституции, касающихся момента прекращения полномочий ГосударственнойДумы в случае ее роспуска Президентом, Конституционный Суд подтвердил и развилсвою позицию о подчиненном положении Думы. По логике Конституционного Суда,если Президент распускает Думу, то полномочия распущенной Думы прекращаются смомента объявления Президентом даты выборов в Думу. Любые решения, принятыераспущенной Думой, Конституционный Суд провозгласил нелегитимными. Ибоконфликт, приведший к роспуску, должен быть разрешен путем избрания новогосостава Думы народом — актом высшего непосредственного выражения власти народа.
Однакопредставляется, что из рассуждений Конституционного Суда логически вытекаетсовсем другой вывод. Если считать, что конфликт Президента и Думы разрешаетнарод, то до тех пор, пока нет нового легитимного представительного органа,Дума, получившая власть от народа, сохраняет свою легитимность и Президент неможет отнять эту легитимность на том основании, что он вступил в конфликт сДумой.
Выводже, к которому пришел Конституционный Суд, предполагает, что Президент актомроспуска лишает Думу легитимности, а утрата распущенной Думой полномочийозначает, что конфликт Президента с этой Думой уже разрешен. Народу остаетсялишь избрать новую Думу, которую Президент тоже может «лишить легитимности».
Такаяпозиция представляет собой конкретизацию общей позиции Конституционного Суда оПрезиденте как воплощении принципа организационного единства государственнойвласти (Президент — гарант согласованного функционирования и взаимодействияорганов государственной власти).
Крометого, Конституционный Суд в своем Постановлении фактически предупреждает Думу отом, что если она пойдет на конфликт с Президентом, то ничего не добьется.Иначе говоря, позиция Конституционного Суда гласит: тот, кто идет на конфликт сПрезидентом, тем самым лишь ухудшает свое положение.
Согласнопозициям Конституционного Суда РФ Президенту подчиняются не толькоПравительство в целом и наиболее важные федеральные министерства и ведомства,но и прокуратура во главе с Генеральным прокурором РФ.
ПоКонституции 1993 г., Генеральный прокурор должен назначаться и освобождаться отдолжности Советом Федерации по представлению Президента. Сначала Президентпредпочитал назначать (и самостоятельно отставлять) исполняющих обязанностиГенерального прокурора. Когда же Генеральный прокурор был, наконец, назначенСоветом Федерации, то он оказался слишком независимой от Президента фигурой.Был создан прецедент временного отстранения Генерального прокурора от должностиПрезидентом без решения Совета Федерации, а затем Конституционный Суд РФподтвердил конституционность этого прецедента.
Выяснилось,что в случае возбуждения уголовного дела против Генпрокурора кто-то непременнодолжен отстранить его от должности на время расследования. Причем вследствиепробела в Конституции и законодательстве издание акта о временном отстранениине отнесено к чьей-либо компетенции. Тогда Конституционный Суд постановил:«Исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иногозаконодательного регулирования акт о временном отстранении Генеральногопрокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловленавозбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать ПрезидентРоссийской Федерации».[67]
КонституционныйСуд исходил из того, что Совет Федерации не вправе издать такой акт, так какКонституция не относит издание такого акта к его компетенции. Но Конституция неотносит издание такого акта и к компетенции Президента. Более того, поКонституции в вопросах назначения и отставки Генерального прокурора СоветФедерации обладает решающими полномочиями. Исходя из правового принципа «ктоуправомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему»(принцип а fortiori), следовало бы считать, что именно Совет Федерации, а неПрезидент, обязан издавать названный акт.
НоКонституционный Суд в этом деле руководствовался упоминавшейся уже презумпциейкомпетентности Президента Российской Федерации. О мотивах использования такойпрезумпции можно только догадываться. Вот одно из предположений: следуетполагать, что осенью 1993 г. Президент обладал всей полнотой государственнойвласти. Затем он предложил народу и народ принял Конституцию, ограничившую властьПрезидента компетенцией других органов. Иначе говоря, частьгосударственно-властных полномочий перешла из компетенции Президента вкомпетенцию других конституционных органов государственной власти. Нополномочия, которые не отнесены к компетенции других конституционных органов,остались у Президента Российской Федерации, в его компетенции.
Презумпциякомпетентности Президента в данном контексте означает, что Президенткомпетентен издать любой акт, поскольку издание этого акта не отнесено ккомпетенции иного государственного органа.
КонституционныйСуд установил, что во всех случаях, когда для исполнения Конституции и законовне обходимо издать некий акт, но никакой орган (в том числе и сам Президент) некомпетентен издавать такой акт, то издание этого акта относится к компетенцииПрезидента — в силу ч. 1 и ч. 2 ст. 80 Конституции.[68]Отсюда явствует, что к Президенту не применяется принцип «все, что прямо неразрешено, запрещено»; наоборот, в соответствии с практикой КонституционногоСуда Президенту Российской Федерации разрешено все, что не запрещено.
Чтокасается Генерального прокурора, то он de facto подчиняется Президенту. Ибо, в противном случае, противГенерального прокурора может быть возбуждено уголовное дело, и тогда он будетотстранен от должности на время расследования, а на его место будет назначенисполняющий обязанности Генерального прокурора РФ.
КонституционныйСуд последовательно проводит свою общую позицию о Президенте как реальном главегосударства. Эта позиция предполагает, что Президент не только возглавляетвласть исполнительную, но и непременно участвует в осуществлении властизаконодательной.
Хорошоизвестно, что Конституционный Суд, устанавливая пределы нормотворческойкомпетенции Президента, подтвердил его полномочие издавать неподзаконные указы,т.е. такие, которые фактически имеют силу закона. Интересно, что и в этомвопросе Конституционный Суд руководствовался своим пониманием положений ст. 80Конституции.[69]
Но ещеболее интересно, что одновременно Конституционный Суд сформулировал более общуюпозицию об участии в законодательном процессе главы исполнительной власти. Этапозиция раскрывает весьма необычные представления большинства судейКонституционного Суда о том, что такое разделение властей на законодательную иисполнительную. Поэтому некоторые фрагменты рассуждений Конституционного Судазаслуживают того, чтобы привести их дословно.
   Постановлениеот 1.02.96 № 3-П по Уставу Читинской области гласит: «За главой администрациизакрепляется прерогатива участия в законодательном процессе, а именно: емунаправляется для рассмотрения и обнародования принятый Думой закон; он имеетправо отклонить принятый Думой закон и направить его на повторное рассмотрение(отлагательное вето), в этом случае повторное рассмотрение закона, равно как ипреодоление вето, обязательно для принятия такого закона. Тем самымисполнительная власть в лице Главы Администрации получает возможность влиять назаконодательный процесс в стадии принятия и обнародования закона, чтосоответствует принципам разделения властей и единства системы государственнойвласти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции Российской Федерации) изакреплено применительно к законодательному процессу на федеральном уровне(пункт «д» статьи 84, статьи 107 и 108 Конституции Российской Федерации)».[70]В Постановлении от 30.04.96 № 11-П[71] есть примерно такой жетекст (абз. 2 п. 8 мотив, части): «Нормы, устанавливающие право главыисполнительной власти субъекта РФ подписывать и обнародовать законы, принятыезаконодательным органом субъекта РФ, право отлагательного вето, котороепреодолевается квалифицированным большинством голосов депутатов, непротиворечат основам конституционного строя Российской Федерации. Участие главыисполнительной власти в законодательном процессе соответствует принципамразделения властей и единства системы государственной власти (статья 5, часть3, и статья 10 Конституции Российской Федерации) и закреплено применительно кзаконодательному процессу на федеральном уровне (пункт «д» статьи 84, статьи107 и 108 Конституции Российской Федерации)».
Такимобразом, по мнению большинства судей Конституционного Суда РоссийскойФедерации, разделение властей на законодательную и исполнительную означает, чтоисполнительной власть называется именно потому, что она, наряду сзаконодательной, непременно участвует в законодательном процессе.
Разумеется,в данном контексте речь должна идти о «сдержках и противовесах», которые, вчастности, позволяют главе исполнительной власти удерживать власть законодательнуюв рамках конституционной компетенции. Но, по мнению Конституционного суда,разделение властей — это участие главы исполнительной власти в законодательномпроцессе.
Наконец,и это необходимо особенно подчеркнуть, судьи Конституционного суда не видятсущественной разницы между принципами разделения властей и единства системыгосударственной власти.
Вцитированном выше фрагменте (абз. 2 п. 8 мотив, части Постановления от 30.04.96№ 11-П) говорится, что «участие главы исполнительной власти в законодательномпроцессе соответствует принципам разделения властей и единства системыгосударственной власти (статья 5, часть 3, и статья 10 Конституции РоссийскойФедерации)».
Но,во-первых, конституционные принципы разделения властей и единства системыгосударственной власти — это не рядоположенные принципы. Первый — это один изпринципов, составляющих основы конституционного строя, а второй — один изпринципов федерализма (федерализм — тоже одна из основ конституционного строя),означающий в данном контексте не организационное единство государственнойвласти, а лишь то, что система разделения властей, установленная на федеральномуровне, должна воспроизводиться на уровне субъектов Российской Федерации. Такчто в основах конституционного строя России нет такого принципа — «единствосистемы государственной власти». Вместо этого в основах конституционного строяпровозглашается разделение властей.
Во-вторых,и это главное, приведенный фрагмент свидетельствует не просто о непониманиисмысла и сущности разделения властей на законодательную и исполнительную ветви,но о стремлении подменить основной конституционный принцип разделения властей принципоморганизационного единства государственной власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводяитоги исследования принципа разделения государственной власти, можно сделатьнекоторые выводы.
Разделениевласти — неизбежное условие и основной механизм функционирования всех видоввласти.
Разделениегосударственной власти (распределение полномочий по осуществлениюгосударственной власти между независимыми друг от друга органами) вытекает изпринципа правового государства.
Идея,заключенная в принципе разделения государственной власти, используется какоснова государственного строительства в высокоразвитых странах современногомирового сообщества со своей спецификой и различиями, характерными длянациональных правовых систем.
Разделениегосударственной власти как формула не является догмой, а возможна к творческомуприменению в любой современной демократии.
Назначениепринципа разделения властей — исключить возможность концентрации всей полнотывласти в руках одного лица или органа путем установления такойгосударственности, при которой различные ветви государственной власти могли бывзаимно сдерживать друг друга.
Сферыреализации трех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной — должны быть четко разграничены, они не должны быть помехой друг другу. Историядоказала, что принцип разделения властей — это рациональная организациягосударственной власти в демократическом государстве, при которой осуществляютсягибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства как частейединой власти через систему сдержек и противовесов.
Разделениевластей должно основываться, прежде всего, на их сотрудничестве, которое,однако, сдерживало бы каждую из них, ставило бы в определенные рамки ибалансировало.
Независимостьи самостоятельность каждой из трех ветвей власти, и особенно законодательной иисполнительной, не должны быть препятствием к их взаимодействию. Больше того,эффективная власть невозможна без их сотрудничества.
Принцип разделениявластей имеет огромное социальное значение. В своем идеале он должен означать,что решения, имеющие большое значение для народа, не могут быть приняты до техпор, пока по этому вопросу не достигнуто соглашение со стороны всех ветвейвласти. В противном случае, сосредоточенная в одних руках власть, будетпринимать только выгодные для себя законы, будет использовать политическиепривилегии в своих интересах, в ущерб интересам народа.
Законодательная власть –высшая власть в государстве, так как законы обязательны для всех.Исполнительная власть обладает большими правами, в том числе правомзаконодательной инициативы, правом вето, но ее деятельность должна бытьподзаконна. Значение независимости судебной власти огромно как в интересахгосударства, так и в интересах отдельной личности. Судьи должны быть независимыот политических симпатий и интриг, и должны подчиняться только закону. Нопринцип разделения властей не должен означать их разделения на уровнепротиворечия. Властность, как основной признак государства должна быть единой ицелостной. Это единство не позволяет ставить вопрос, какая власть важнее. Иначевозникает ситуация, характерная для сегодняшней России. Борьба властей приводитк усилению коррупции, развалу экономики, снижению жизненного уровня народа.
Из всего сказанного выше,можно заключить, что, разделение властей — конституционный принцип организацииуправления государственной жизнью, суть которого заключается в двух аспектах:
а) разделение единой государственнойвласти, источником которой является народ, на три ветви, представляемыесамостоятельными видами органов государственной власти, — законодательную,исполнительную и судебную, разграничение полномочий между ними;
б) разделение властныхфункций по уровням системы государственных органов: например, в условияхРоссийской Федерации — федеральный уровень, уровень субъекта РФ и уровеньместного самоуправления (хотя и не являющегося государственной категорией, ноучаствующего в управлении жизнью членов общества).
Нельзя,безусловно, утверждать, что у теории разделения государственной власти несуществует оппонентов, они, конечно же, есть. Некоторые авторы полагают, что вреальной жизни теории разделения властей является лишь «формальной теорией».Многие авторы пишут о неэффективности принципа разделения государственнойвласти в условиях бюрократизации управления, необходимости оперативных решенийв экстремальной обстановке. Был сформулирован принципиальный отказ от доктриныразделения государственной власти, который аргументируется статичностьюконцепции разделения власти. Многие указывают на то, что теория разделениягосударственной власти не подтверждается опытом функционированиягосударственного механизма. Кроме того, подчеркивается, что формальный подход кразделению государственной власти является вредным, так как практически нереализуем и в каждом государстве имеет свою специфику.
Существованиеправового государства невозможно без системы разделения власти, где властьсудебная выступает гарантом соблюдения права самим законодателем иправоприменителем, где конституционное судопроизводство является необходимойчастью государственного механизма, позволяющего реально воздействовать нафункционирование самостоятельных законодательной, исполнительной и судебнойвластей.
Отличительной чертой современной российской моделиреализации принципа разделения властей является особая роль главы государства,выполняющего функцию своеобразного арбитра в координации взаимодействия междутремя ветвями власти. Строго говоря, это противоречит современнымпредставлениям о либеральной демократии, но в условиях слабости политическихинститутов, их персонифицированности с конкретными личностями,контрактационного стиля взаимодействия парламента и Правительства, слабости судебнойсистемы координирующая роль главы государства является оправданной;
— принцип разделениявластей в конечном счете есть попытка правового разграничения функций отдельныхчастей государственного аппарата. В условиях современной России возможностиэтого строго правового разграничения ограничены. Реалии таковы, что принципэтот может работать лишь при координации со стороны Президента, что в какой-тостепени ставит власть Президента за рамки правового регулирования.
Предложения посовершенствованию законодательства следующие:
1. В Конституции РФ,а именно в ст. 117, либо в ином специальном законе нужно указать переченьоснований, по которым имеет право отправлять в отставку Правительство РФПрезидент РФ. В перечень должны быть включены следующие основания: нестабильнаяработа Правительства, совершение членами Правительства тяжких преступленийпротив государства, не исполнение Правительством взятых на себя обязательств идр. Также следует ввести поправку, согласно которой отставка Правительствадолжна быть одобрена Парламентом. При этом количество голосов должно быть неменее 2/3 от общего числа депутатов и сенаторов в каждой палате соответственно.
2. Следуетзаконным способом обязать Президента РФ проверять издаваемые им Указы, насоответствие основным законам РФ (Конституция, Федеральные Конституционныезаконы, Федеральные законы, Кодексы), и в случае издания Указа, несоответствующего действующему законодательству, должна быть примененаопределенная санкция. В виде санкции может выступать признание Указа не имеющимзаконную силу, возвращение Указа на доработку, в случае злостного изданияподобных Указов возможна процедура импичмента.
РоссийскаяФедерация, исходя из исторического опыта других государств, своего опыта,теоретических изысканий, развивает собственную модель разделениягосударственной власти, отвечающую современным требованиям и вызовам.
 

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
 
1. Нормативно-правовыеакты
1. КонституцияРоссийской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетомпоправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) //«Российская газета», N 237, 25.12.1993.
2. Конституция(Основной закон) Российской Федерации — России (принята на внеочередной седьмойсессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г.) (в редакции от 10 декабря 1992 г.) (прекратила действие).
3. Федеральныйконституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» № 1-ФКЗ от21 июля 1994 года (в ред. от 02.06.2009 N 2-ФКЗ) // «Российская газета», 1994.N 138-139.
4. Федеральныйконституционный закон «Об Арбитражных судах в Российской Федерации» (в ред. от30.04.2010 N 3-ФКЗ) //«Российская газета», N 93, 16.05.1995.
5. Федеральныйконституционный закон «О правительстве Российской Федерации» (в ред. от29.01.2010 N 1-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ»,22.12.1997, N 51, ст. 5712.
6. Федеральныйконституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от27.12.2009 N 9-ФКЗ) // «Российская газета», N 3,06.01.1997.
7. Федеральныйконституционный закон «О военных судах Российской Федерации» (в ред. от30.04.2010 N 3-ФКЗ) // «Российская газета», N 120, 29.06.1999.
8. Гражданскийкодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (принят ГД ФСРФ 21.10.1994) (ред. от 27.12.2009, с изм. от 08.06.2010) // «Собраниезаконодательства РФ», 05.12.1994, N 32, ст. 3301
9. Федеральный закон«О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РоссийскойФедерации» от 05.08.2000N 113-ФЗ (ред. от 21.07.2007) // «Российская газета», N 152, 08.08.2000.
10. Об обжаловании всуд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 (ред.от 09.02.2009) // Сборник законодательных актовРоссийской Федерации. 1993. № 8. ст. 117.
11. О поэтапнойконституционной реформе в Российской Федерации: Указ Президента РФ N 1400 от 21сентября 1993 года от 21.09.1993 N 1400 (ред. от 10.01.2003) // Собрание актовПрезидента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 39. ст. 3597.
12. О порядкеназначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей,автономной области, автономных округов, городов федерального значения: УказПрезидента РФ N 1597 от 7 октября 1993 года // Собрание актов Президента иПравительства Российской Федерации. 1993. N 41. ст. 3918. (утратил силу).
2. Судебнаяпрактика
13. По делу отолковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации: ПостановлениеКонституционного Суда РФ № 28-П. от 11 декабря 1998 года.
14. По делу отолковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1)Конституции Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ № 15-Пот 11 ноября 1999 года.
15. По спору окомпетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерацииотносительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстраненииГенерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждениемв отношении него уголовного дела: Постановление Конституционного Суда РФ № 17-Пот 1 декабря 1999 года.
16. По делу опроверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной властив Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края,области, города федерального значения, автономной области, автономного округаРоссийской Федерации, утвержденного названным Указом: ПостановлениеКонституционного Суда РФ № 11-П от 30 апреля 1996 года.
17. По делу опроверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинскойобласти: Постановление Конституционного Суда РФ № 3-П от 1 февраля 1996 года.
3. Литература
18. Антология мировойи политической мысли: В 5 т. Т. 1. — М.: Мысль, 2000.
19. Аннерс Э. Историяевропейского права. — М.: Норма, 1996.
20. Баглай М.В.Конституционное право Российской Федерации. 6-е изд., изм. и доп. — М.: Норма,2007.
21. Блажич Н.И.Российское разделение властей в трактовке Конституционного Суда РФ//Законодательная власть. 2004. № 1.
22. Булаков О.Н. Представительнаявласть в системе разделения властей// Законодательство и экономика. 2004. N 8.
23. Баренбойм П.Д. ДухКонституции России и восточное происхождение «западной» доктриныразделения властей // Законодательство и экономика. 2004. N1
24. Дряхлов С. Принципразделения властей и мировая юстиция // Российская юстиция. 2004. N 4.
25. Енгибарян Р.В.,Краснов Ю.К. Теория государства и права. М.: Юристъ, 1999.
26. Козлова Е.И.,Кутафин О.Е. Конституционное право России. Юристъ, 2003.
27. Ковачев Д.А Конституционноеправо государств Европы. Волтерс Клувер, 2005.
28. Косов Р. В.Теория разделения властей: Учебное пособие. — Тамбов: ТГТУ, 2005.
29. Лазарев. В.В. ОбщаяТеория государства и права. Юрист, 1999.
30. Левакин И.В.,.Болдырев И.А. Философско-правовые и исторические основы разделениягосударственной власти // Законодательство и экономика. 2005.
31. Лукашева Е.А.Права человека. — М.: Издательство Норма, 2003.
32. Любашиц В.Я.,Мордовцев А.Ю., Маличев А.Ю. Теория государства и права. – М: Феникс, 2010.
33. Локк Дж.Сочинения в 3 т. — М.: Мысль, 1988.
34. Марченко М.Н.Теория государства и права. М: Зерцало, 2009.
35. Монтескье Ш.Избранные произведения. — М.: Мысль, 1955.
36. Мигранян А.Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления. — М. 1988.
37. Мишин А. А.Принцип разделения властей в конституционном механизме США. — М.: Наука, 1984.
38. Николаев А. Проблемы реализациипринципа разделения властей в Конституции РФ // Правои жизнь. – 2000. — №25
39. Новицкий И. Б.Римское право. – М.: Зерцало, 2007.
40. Организациядеятельности судов / под общ. ред. В. М, Лебедева. – М.: Норма, 2007.
41. Перевалов В.Д.Теория государства и права. Норма, 2004.
42. Чиркин В.Е.Основы конституционного права. М.: Издательская фирма «Манускрипт»,1996.
43. Чиркин В.Е.Конституционное право зарубежных стран. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ,2009.
Размещено на www.