Содержание
Введение
1.Общая характеристика института российского гражданства
1.1История развития российского законодательства о гражданстве
1.2Определение понятия и содержания гражданства Российской Федерации
1.3Принципы гражданства
2.Порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации
2.1Признание и восстановление в гражданстве
2.2Прием в гражданство
2.3Прекращение гражданства
Заключение
Списокиспользованных источников и литературы
Введение
Актуальность. Право награжданство является одним из важнейших неотъемлемых прав и занимает особое местосреди основных прав человека. Это связано, прежде всего, с тем, что гражданствопредставляет собой системообразующий элемент правового статуса лица,определяющий принципиальные начала взаимоотношений государства и личности.Гражданство служит тем юридическим основанием, в силу которого лицо обладает вполном объеме всеми правами и свободами, выполняет обязанности, установленныеконституцией и другими законами, отвечает за их нарушение, а также пользуетсязащитой государства, где бы это лицо ни находилось, в том числе за пределамигосударства, гражданином которого оно является.
Гражданство как одно изосновных прав человека нашло отражение в международных нормативных правовыхактах. В ст. 15 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. говорится, что каждый человек имеет право на гражданство; никто не может бытьпроизвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство.
Право на гражданствоРоссийской Федерации занимает особое место среди основных прав человека вРоссийской Федерации, а его реализация гарантируется Конституцией РоссийскойФедерации. Провозглашая приоритетом соблюдение и охрану прав и свобод человекаи гражданина как одну из важнейших основ конституционного строя, КонституцияРоссийской Федерации устанавливает основополагающие нормы по вопросамгражданства Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации не может бытьлишен своего гражданства или права изменить его без его согласия.
На современном этапе развитияРоссийской Федерации институт гражданства призван обеспечить стабильность исплоченность общества, укрепить российскую государственность, сбалансироватьинтересы личности, общества и государства. Однако практика реализации Закона огражданстве свидетельствует, что процесс формирования института гражданства вРоссийской Федерации нельзя признать сложившимся и завершенным. Имеющие местопробелы и коллизии законодательства в этой области отрицательно сказались пасоблюдении прав и социальной защищенности отдельных групп населения России иряда категорий иностранных граждан и лиц без гражданства, переселенцев изреспублик бывшего СССР. Прежде всего, это относится к той многочисленной группеграждан, бывшего СССР, которые прибыли в Россию до принятия Закона огражданстве 2002 г. и даже до принятия Закона о гражданстве 1991 г.
Закон о гражданстве 2002 г. сделал более сложным получение гражданства лицами, имевшими гражданство СССР, переехавшими напостоянное место жительство в Российскую Федерацию из государств, входившихранее в состав СССР, в период до принятия закона, но не использовавших по темили иным причинам возможность оформления российского гражданства в порядкерегистрации. Упрощенный порядок приобретения гражданства Российской Федерации,предусмотренный Законом о гражданстве, не может обеспечить право на гражданствовсех категорий бывших российских соотечественников. Отдельной проблемойреализации права на гражданство в Российской Федерации стало увеличивающеесяколичество случаев изъятия органами Федеральной миграционной службы паспортовгражданина Российской Федерации как необоснованно выданных. Вместе сроссийскими паспортами переселенцы из числа граждан бывшего СССР получали праваи принимали. Далее – Закон о гражданстве, обязанности, вытекающие изпринадлежности к гражданству Российской Федерации, между тем как изъятиедокумента, удостоверяющего личность, ведет к ограничению прав и свобод,закрепленных в Конституции Российской Федерации. Таким образом, становлениеинститута гражданства как основы государственности, нестабильностьзаконодательства, его регулирующего, а также многогранность проблемныхвопросов, связанных с реализацией права на гражданство в Российской Федерации,свидетельствуют об актуальности исследуемой темы.
Цель исследования – провестикомплексный анализ правового регулирования гражданства Российской Федерации,выявить существующие проблемы и выработать практические рекомендации.
Предмет исследования – нормыКонституции РФ, международных документов и других нормативных правовых актов,регламентирующие вышеназванные отношения, практика их применения, работы ученыхи специалистов.
Объект исследования – общественныеотношения, возникающие в связи с гражданством Российской Федерации, егоприобретением и прекращением
Задачи исследования:
– рассмотретьисторию развития отечественного законодательства о гражданстве;
– определитьсодержание понятия «гражданство»;
– установитьпринципы гражданства РФ, закрепленные в Конституции и Законе 2002 г. и раскрыть их содержание;
– охарактеризоватьпризнание и восстановление в гражданстве;
– исследоватьоснования приобретения гражданства Российской Федерации;
– проанализироватьпредусмотренные в Законе 2002 г. основания прекращения гражданства РоссийскойФедерации.
Теоретической ипрактической основой работы послужили нормативно-правовые акты и научнаялитература.
Нормативные акты:
Принципыгражданства осуществляются в соответствии с действующим законодательством:Действующая Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст. 6) закрепляет порядок, согласно которому гражданство Российской Федерации приобретаетсяи прекращается в соответствии с федеральным законом, Конституция РоссийскойФедерации 1993 г., Федеральный закон «О порядке выезда из РоссийскойФедерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15.08.1996 г. // СЗ РФ. 1999. №26. Ст. 3175.; Федеральный закон РФ «О беженцах» от 19.02.1993 г. // СЗ РФ. 1997. №26. Ст. 2956.; Федеральный закон РФ «О вынужденныхпереселенцах» от 19.02.1993 г. // СЗ РФ. 1995. №52. Ст. 5110.; Федеральный закон РФ “О гражданстве Российской Федерации” от 19.04.2002 г. №62-ФЗ // РГ. №1. 11.01.2006.
Федеральныйзакон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства вРоссийской Федерации» от 18.06.2006 г. №109-ФЗ; Указ Президента РФ от 14.11.2002 г. №1325 “Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросовгражданства РФ” (вместе с Положением) (в ред. от 03.11.2006 г.) // СЗ РФ. 2002 г. №46. Ст. 4571.; Указ Президента РФ от 14.11.2002 г. №1325 “Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ” (вместе с Положением) // СЗРФ. 2002 г. №46. Ст. 4571.
Работы указанных нижеавторов послужили теоретической основой настоящего исследования:
С.А. Авакьян[1],известный российский ученый-конституционалист, доктор юридических наук,профессор, заслуженный юрист России, заведующий кафедрой конституционного имуниципального права юридического факультета Московского государственногоуниверситета им. М.В. Ломоносова, автор множества публикаций по различнымпроблемам конституционного права, научных статей, учебников и учебных пособий,а также составитель авторитетнейшей библиографии по конституционному праву:«Библиография по конституционному и муниципальному праву»; автор книги «Россия:гражданство, иностранцы, внешняя миграция»[2], где освещаются вопросыгражданства Российской Федерации, правового статуса иностранных граждан и лицбез гражданства в РФ, специфика положения беженцев, других лиц, ищущих убежищана территории РФ, вынужденных переселенцев, порядок въезда.
В 2010 году вышелобновлённый курс «Конституционное право России»; Н.В. Витрук[3],автор более 350 научных работ, каждая из которых свидетельствуют о нем как овидном и ярком представителе гуманистического, прогрессивного направленияотечественной юриспруденции, создатель оригинальной теории правового положенияличности, предложивший понятийный аппарат, юридический механизм обеспечения иреализации, охраны и защиты прав, свобод и обязанностей граждан,закономерностей и тенденций развития правового статуса личности, участвовал вразработке ряда законопроектов, посвященных гражданству Российской Федерации,правовому положению иностранных граждан в Российской Федерации,Конституционному Суду Российской Федерации.
О.Е. Кутафин[4],российский юрист, специалист в области конституционного права, академик и членпрезидиума РАН, почётный член РАО, ректор, а затем президент Московскойгосударственной юридической академии, автор большого количества монографий иучебников по конституционному и муниципальному праву, считал что главнаяпроблема в том, что права иностранных граждан, временно находящихся натерритории России, не обеспечиваются в должной мере нашим внутреннимзаконодательством – вот поэтому все надежды люди невольно возлагают на новый(или старый) закон о гражданстве… Поэтому и такая цель – во что бы то ни сталобыть гражданином России – рассматривается людьми как единственная правоваяформа защиты, а точнее, самозащиты, если учесть все реалии нашей российскойжизни. В своей монографии раскрыл содержание понятия гражданства, об основныхисторических этапах становления и развития законодательства о российскомгражданстве, дал политическую и правовую характеристику важнейшихзаконодательных актов о гражданстве. Основываясь на большом фактическомматериале, рассматривает вопросы, связанные с признанием гражданства, приемом внего, восстановлением, прекращением гражданства и т.д.
Как часть правовогостатуса и как государственно-правовое явление гражданство изучалось такимисовременными учеными, как А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Б.Н.Габричидзе, И.Н. Глебов, Л.Д. Воеводин, Ю.А. Дмитриев, В.Я. Кикоть, И.Ш.Килясханов, Н.В. Козлова, В.М. Курицын, О.Е. Кутафин, Е.А. Лукашева, С.Маилян, В.П. Малахов, Г.В. Мальцев, О.О. Миронов, Н.А. Михалева, А.В.Мицкевич, А.С. Прудников, В.Д. Самойлов, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, В.В.Чиркин, Б.С. Эбзеев и др.
При рассмотренииисторического аспекта исследуемой проблемы были использованы дореволюционные исоветские нормативные правовые акты.
В работе использованыследующие статьи из периодической печати: Блинов А.Б., Чаплин Н.Ю. ГражданствоРоссии: проблемы и перспективы[5]
В данной статье освещаютсянаиболее острые аспекты развития института гражданства в России, оцениваютсятенденции и перспективы развития, выявляются основные проблемы правовогорегулирования и вопросы совершенствования процедур прекращения и приобретениягражданства.
Козлова Н.В.Многонациональные основы российского гражданства[6]
В данной статьерассматриваются проблемы миграционных процессов, связанные с приобретением ипрекращением гражданства, поскольку все-таки это процессы взаимосвязанные иочень много проблем в процедурах гражданства возникает из-за тех жегастройбайтеров. Также были использованы труды других ученых, освещающихвопросы гражданства в РФ.
Методы. Обоснованиеположений, выводов и рекомендаций, содержащихся в дипломной работе,осуществлено путем комплексного применения следующих методовсоциально-правового исследования: историко-правового, статистического илогико-юридического.
Гражданство являетсяважнейшим государственно-правовым институтом, определяющим взаимоотношениячеловека с государством, первоосновой правового статуса личности. Обусловлено это,прежде всего тем, что закрепленный конституцией и действующим законодательствомобъем прав, свобод и обязанностей личности непосредственно связан с гражданством.Во всей полноте лицо может их использовать, только будучи гражданиномсоответствующего государства.
Вследствие закрепленияюридической принадлежности лица к определенному государству, справедливоотмечает Н.В. Витрук, личность приобретает новое юридическое качество –гражданина государства. Поскольку по отношению к государству личность выступаетв специфическом качестве гражданина именно этого государства, посколькупоследнее адресуется к нему не как к человеку вообще, а как к своему гражданинуили, если речь идет об иностранце либо лице без гражданства, как к субъектуиного правового (гражданского) состояния.
1.Общая характеристика института российского гражданства 1.1 История развития российского законодательства огражданстве
Необходимым условиемглубокого познания действующего законодательства о гражданстве является анализего содержания в историческом аспекте. Для этого важно проследить динамикуразвития правового регулирования различных сторон отношений гражданства.
В царской Россиисуществовало подданство, а не гражданство, причем законодательство о подданствесохраняло черты средневековых феодальных начал и, в отличие от законодательствадемократических государств того времени, не обеспечивало юридического равенстваподданных.
В Российской империиподданные подразделялись на несколько разрядов с особым правовым статусом:
а) природные подданные,в составе которых, в свою очередь, выделялись:
— дворяне;
— духовные лица;
— городские обыватели исельские обыватели;
б) инородцы;
в) финляндскиеобыватели.
Кроме того, четырегруппы природных подданных законодательство делило на лиц податного инеподатного состояния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граждане)пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта дляпроживания на всей территории империи; лица податного состояния (мещане икрестьяне) не обладали этими правами.
С принадлежностью к тойили иной категории подданных законодательство связывало весьма существенныеразличия в правах и обязанностях.[7]
Первым актом советскойвласти по вопросам гражданства был Декрет ВЦИК об уничтожении сословий игражданских чинов от 11 (24) ноября 1917 г. В нем провозглашалось, что все существовавшие доныне в России сословия и сословные деления граждан, сословныепривилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданскиечины, всякие звания, титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются, иустанавливается одно общее для всего населения России наименование – гражданинРоссийской Республики.
1 апреля 1918 г. ВЦИК принял Декрет «О приобретении правроссийского гражданства». Право принимать в российское гражданство иностранцев,проживающих в пределах РСФСР, было предоставлено местным Советам. Народныйкомиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданствоиностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения. Конституция РСФСР 1918 г. отнесла к предметам ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК издание общих постановленийо приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев натерритории Республики. За местными Советами Конституция закрепила полномочияпредоставлять права российского гражданства тем иностранцам, которые проживалив РСФСР либо принадлежали к рабочему классу или к трудовому крестьянству.
С образованием СоюзаССР было установлено гражданство СССР. В ст. 7 Конституции СССР 1924 г. закреплялось единое союзное гражданство для граждан союзных республик. К предмету веденияверховных органов власти СССР относилось «основное законодательство в областисоюзного гражданства в отношении прав иностранцев». 29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним, правом принятия всоюзное гражданство обладали ЦИК союзных республик. Трудящихся иностранцевмогли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советовили ЦИК АССР.
Утратившими советскоегражданство считались:
— лица, лишенные его наосновании законов, принятых до Конституции СССР 1924 г.;
— не возвратившиесяиз-за границы;
— лишенные гражданствапо приговору суда.
Положениерегламентировало вопрос о гражданстве детей в случае изменения гражданствародителей.
Новое Положение огражданстве Союза ССР было утверждено ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. В этом же году 23 ноября постановлением ЦИК и СНК СССР был введен упрощенный порядокприема в гражданство СССР и выхода из него, что и было закреплено Положением огражданстве Союза ССР 1931 г. Это Положение, исходя из конституционногопринципа единого союзного гражданства, детализировало урегулирование вопросов,связанных с признанием лица гражданином СССР, с порядком принятия в гражданствои выхода из него, с гражданством детей.
Каждое лицо,находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, посколькуне доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства.Положение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзнойреспублики, в пределах которой постоянно проживает. Если же он понациональности или по происхождению считает себя связанным с другой союзнойреспубликой, то может избрать гражданство этой республики.
В соответствии сПоложением 1931 г. принятие иностранных граждан в гражданство одной из союзныхреспублик и тем самым в гражданство СССР осуществлялось постановлениемПрезидиума ЦИК СССР или Президиума ЦИК той союзной республики, в которой онипроживали. Президиумы ЦИК союзных республик могли принимать в гражданство СССРиностранных граждан, проживающих за границей, если от них поступали заявления вэти органы. Выход из гражданства СССР разрешался не только Президиумом ЦИКСССР, но и президиумами ЦИК союзных республик.[8]
Согласно Положению 1931 г., иностранные граждане – рабочие и крестьяне, проживающие в пределах СССР для трудовыхзанятий, пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Положениеустанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из негов отношении:
а) иностранцев – рабочихи крестьян, проживающих в пределах СССР для трудовых занятий, а такжеиностранцев, пользующихся правом политического убежища вследствие преследованияих за революционно-освободительную деятельность;
б) лиц, меняющихгражданство в связи с вступлением в брак.
В этих случаяхприобретение гражданства и выход из него осуществлялись по постановлениюкраевого (областного) исполнительного комитета, ЦИК АССР или исполнительногокомитета автономной области, если заявитель проживал на территории СССР.
Конституция СССР 1936 г., как и предшествующая, закрепила принцип единого союзного гражданства. Она сохранилаотнесение к ведению Союза ССР законодательства о союзном гражданстве и о правахиностранцев. В соответствии с Конституцией СССР 1936 г., Верховным Советом 19 августа 1938 г. был принят закон о гражданстве Союза ССР. Сохраняя сложившиесяпринципы гражданства, закон закрепил ряд новых положений.
Он установил, чтогражданами СССР являются:
а) все лица, состоявшиек 7 ноября 1917 г. в подданстве бывшей Российской империи и не утратившиесоветского гражданства;
б) лица, которыеприобрели советское гражданство в установленном законом порядке.
Лица, не отвечающиеданным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства(апатридами). Считалось, что такое изменение оснований для признаниягражданства СССР было направлено на повышение политического и правовогозначения статуса гражданина СССР. Закон изменил и порядок решения вопросов овыходе из гражданства и о его лишении. Данные вопросы были отнесены к исключительнойкомпетенции Президиума Верховного Совета СССР. Это отражало развивающиесяпроцессы усиления централизма советского союзного государства. В последующиегоды принимались многочисленные акты, связанные с решением отдельных вопросовприобретения гражданства СССР и восстановления в гражданстве.
В 1993 г. после прекращения деятельности Союза ССР принимается новая Конституция нового государства – РоссийскойФедерации, объявившего себя демократическим федеративным правовым (ст. 1) исоциальным (ст. 7). Согласно ст. 2: «Человек, его права и свободы являютсявысшей ценностью», а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека игражданина – обязанность государства. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ:«Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерацииправами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кромеслучаев, установленных федеральным законом или международным договоромРоссийской Федерации», а это означает, что глава 2 Конституции РФ (ст. 17-64)имеет прямое отношение и к иностранным гражданам.
Наибольшую значимость всистеме законодательных актов, регламентирующих институт гражданства РФ,правовое положение иностранных граждан, имеет Федеральный закон «О правовомположении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ.
Согласно ст. 1 даннымзаконом определены:
— правовое положениеиностранных граждан;
— порядок ихвзаимоотношений с органами государственной власти, органами местногосамоуправления, должностными лицами названных органов;
— основания и порядоких пребывания, проживания и механизм участия в трудовой, предпринимательской ииной не запрещенной деятельности.
Во второй статьепредставлены основные понятия, в целом составляющие полное представление остатусе, правах, обязанностях, свободах, законных интересах, ответственности,порядке получения необходимых документов. В ст. 5 и 6 ФЗ №115-ФЗ представленобязательной для выполнения механизм временного пребывания и временногопроживания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Сроквременного пребывания иностранных граждан определяется сроком действия выданнойим визы, в то время как безвизовое пребывание возможно сроком не более трехмесяцев, точнее 90 суток. Временное проживание допускается согласно выданнойквоты, но не более чем три года, которые выдаются Правительством РоссийскойФедерации по предложениям исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации.
Выдача ПравительствомРФ квоты на временное проживание не требуется в следующих случаях:
— лицам, родившимся натерритории РСФСР, состоявшим ранее в гражданстве Союза ССР либо родившимся натерритории РФ;
— признаннымнетрудоспособными, но имеющими дееспособных сына либо дочь – граждан РоссийскойФедерации;
— имеющимнетрудоспособного родителя – гражданина России;
— состоящим в браке сгражданином России и имеющим место жительства;
— поступившим навоенную службу на ее срок и осуществившим инвестиции в РФ в размере,установленном Правительством России.
Ст. 7 ФЗ закрепленыоснования, порядок и особенности отказа либо аннулирования разрешения навременное проживание, а ст. 9 – вида на жительство. Согласно ст. 10 иностранныеграждане обязаны иметь следующие документы, удостоверяющие их личность:документ, удостоверяющий личность как иностранного гражданина либо лица безгражданства; разрешение на временное проживание, вид на жительство и иныедокументы, предусмотренные российскими законами либо международными договорами.
Ст. 13 ФЗ закрепляетусловия, порядок и особенности осуществления иностранными гражданами трудовойдеятельности, участия в трудовых правоотношениях, основанием для чего являетсяразрешение на привлечение и использование иностранных работников. Возникающие впроцессе трудовой деятельности проблемы разрешаются в том же порядке, как этоустановлено трудовым законодательством, Конвенциями МОТ либо международнымидоговорами Российской Федерации.[9]
В соответствии со ст.30 ФЗ органы и их должностные лица, уполномоченные обеспечивать порядокпребывание, перемещения, проживания, участия в соответствующих видахразрешенной деятельности, обязаны осуществлять контроль и надзор за соблюдениемсодержания рассматриваемого нами федерального закона и иных нормативных актов,входящих в систему законодательной базы, относящейся к регламентации правовогоположения иностранных граждан на территории Российской Федерации.
Иностранные граждане занарушение предписаний данного федерального закона либо совершениеадминистративных правонарушений подлежат административному выдворению запределы территории Российской Федерации, порядок и особенности которогорегламентированы ст. 34 ФЗ №115 – ФЗ и ст. 3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Следующим нормативнымактом, регламентирующим институт гражданства РФ в части, касающейсявзаимоотношений иностранных граждан с органами внутренних дел РФ, являетсяприказ МВД РФ №250 от 14 апреля 2003 г. «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по оформлению ивыдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временноепроживание и видов на жительство». Настоящий приказ издан в целях обеспеченияпунктуального исполнения Федерального закона №115-ФЗ и постановленийПравительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 г. №789 «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения навременное проживание в Российской Федерации» и от 1 ноября 2002 г. №794 «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида нажительство».
Данным приказомутверждены образцы документов, свидетельствующих об отмене, разрешающейвременное проживание, бланки видов на жительство, полномочия системы органоввнутренних дел РФ, инструкции об организации деятельности ОВД в указаннойсфере, порядок приема, рассмотрения заявлений о выдаче разрешений на временноепроживание и видов на жительство, оформления и выдачи таких разрешений и видовна жительство.
Имеет прямое отношениек институту гражданства РФ и постановление Правительства Российской Федерации«Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформленияи выдачи, продления срока ее действия, восстановления в случае ее утраты, атакже порядка аннулирования визы» от 9 июня 2003 г. №335.
Представленные наминормативные правовые документы федерального уровня и уровня субъектовРоссийской Федерации, регламентирующие функционирование института гражданстваРоссии, обязаны соответствовать не только международным договоренностямРоссийской Федерации с другими государствами в данной сфере, но – и это впервую очередь – ч. 4 ст. 15 Конституции, гласящей, что: «Общепризнанныепринципы и нормы международного права… являются составной частью… правовойсистемы», а ч. 1 ст. 17 Конституции РФ констатирует, что «в РоссийскойФедерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданинасогласно общепризнанным принципам и нормам международного права».
Общепризнанные принципыи нормы международного права одинаково определяют правовое положение любогогражданина государств международного сообщества. Более того, на их основеорганизуется и действует международная практика контроля за соблюдениеммеждународных стандартов прав человека. Созданный и не отвергаемый по различнымоценкам специалистов-правозащитников механизм межгосударственного контроля инадзора за соблюдением международных стандартов прав человека позволяет:
— получать информациюоб указанном разрешенными на то методами и способами;
— рассматриватьиндивидуальные обращения граждан и принимать по ним соответствующие решения;
— обязывать государствавосстановить нарушенные права, свободы, законные интересы обратившихся итребовать от них (государств) возмещения материального и моральногоудовлетворения.
Международно-правовойзащите подлежат:
— абсолютные права;
— права, осуществляемыесудебным способом;
— существенно-квалификационные права и права, представляемые с отдельными ограничениями.
Любое из прав, входящихв выше представленные группы прав, подлежит защите в международныхправозащитных организациях вне зависимости от того о гражданине какогогосударства идет речь и в каком государстве они нарушены.[10]
В завершение изложениянекоторых вопросов, относящихся к правовому статусу иностранных граждан и лицбез гражданства в Российской Федерации, следует представить доказательстватому, что уже сложился и действует институт гражданства, имеющий не стольконациональный сколько международный статус. Любой правовой институт признаетсятаковым при наличии признаков:
а) специальныхсубъектов и объектов;
б) правосубъектности,т.е. правоспособности и дееспособности субъектов;
— правоотношения, а оноурегулировано и национальным и международным законодательством;
— правовой базы,которую составляют национальное и международное законодательство, часть из негопредставлена в настоящей статье;
— механизма правовогорегулирования взаимоотношений между всеми субъектами правозащитных правоотношений.
В механизме обеспеченияправ, свобод и законных интересов субъектов института гражданства важное местоследует отводить Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 19 50 г. (с изменениями от 21.09.70 г., 20.12.71 г., 1.01., 6.11.90 г. и 11.05.94 г.), исполнение которой для Российской Федерациистало обязательным с момента ее ратификации Государственной Думой ФедеральногоСобрания Российской Федерации в 1998 г.
Согласно ст. 16Конвенции: «Ничто в статьях 10, 11 и 14 не может рассматриваться какпрепятствие для Высоких Договаривающихся Сторон вводить ограничения наполитическую деятельность иностранцев», где ст. 10 наделяет их свободойвыражения мнения, ст. 11 – свободой собраний и объединений, ст. 14 запрещаеткакую-либо дискриминацию для иностранных граждан. Вряд ли можно полностью согласитсяс указанной ст. 16 Конвенции, ибо имеет место значительно частоезлоупотребление названными правами, результат которых – подрыв авторитетагосударств, нанесение морального и материального ущерба государственнымполитическим, экономическим, оборонным, информационным интересам государств, натерритории которых отдельные иностранные граждане позволяют себе по-своемупонимать свободу мнений, собраний, объединений.
Ст. 1 Протокола №7 кКонвенции о защите прав человека и основных свобод не случайно обязываетгосударства предъявлять процедурные гарантии в случае возникновения основанийдля высылки иностранных граждан. Так он гласит: «1. Иностранец, на законныхоснованиях проживающий на территории какого-либо государства, не может бытьвыслан из него иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии сзаконом, и должен иметь возможность:
а) представить аргументыпротив своей высылки,
в) пересмотра своегодела
с) для этих целей бытьпредставленными перед компетентным органом или одним или несколькими лицами,назначенными таким органом.
2. Иностранец можетбыть выслан до осуществления своих прав, перечисленных в подпунктах (а), (в) и(с) пункта 1 данной статьи, если такая высылка необходима в интересахобщественного порядка или обусловлена соображениями национальной безопасности».
Институт гражданстванаходится на стадии дальнейшего совершенствования, которая будет длитьсястолько, сколько будут существовать межгосударственные отношения. Однако егоэффективность, роль и место в отношениях между государствами во многомопределяются уровнем экономических, политических, информационных,дипломатических и консульских взаимоотношений, зависимых от проводимойгосударствами внешней политики.
1.2 Определениепонятия и содержания гражданства РоссийскойФедерации
Содержаниепонятия «гражданство» менялось во времени. В.М. Гессен в работе «Подданство,его установление и прекращение» считал, что быть гражданином – значит иметьправа и нести обязанности по отношению к государству[11].До вступления на престол Александра I в России приносили присягу в том, чтобыбыть верным, добрым и послушным рабом и подданным. Нередко подданство в тевремена рассматривалось как частноправовой институт рабства. Слово «подданный»происходит от слова «дань», а слово «гражданин» – от слова «горожанин». Жан-ЖакРуссо определял гражданство как выражение сочленства лиц в государстве.Гражданство в России возникло в марте 1917 г., придя на смену подданству после низложения монархии. Нормативные правовые акты, регулирующие содержание этогоинститута, в России неоднократно менялись, и между ними отсутствует правоваяпреемственность, поэтому эта правовая связь носит ярко выраженный политическийхарактер.
Внастоящее время термин «подданный» используется в монархических государствах(подданство – правовая связь человека с монархом, гражданство – сгосударством), но по своему содержанию он соответствует содержанию современногопонятия гражданства[12].
Согласност. 1 Конвенции ООН, регулирующей вопросы, связанные с коллизией законов огражданстве[13], каждоегосударство само определяет в соответствии со своим законодательством, ктоявляется его гражданином. Все современные государства являются государстваминациональными – считают многие правоведы. В национальном государстве людисчитаются гражданами. Принадлежность к нации люди определяют как общий наборсимволов, верований, традиций, которые обеспечивают индивиду причастность кединой социальной общности. Таким образом, люди ощущают чувство гордости отпринадлежности к англичанам, немцам, французам, американцам, русским.Гражданство – это связь человека с государством, не основанная на этническойпринадлежности. Все граждане России являются россиянами или русскими с разнымиэтническими корнями.
Обычногражданство определяют как устойчивую правовую связь человека с государством,выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей, ответственности иоснованную на признании и уважении достоинства, общепризнанных прав и свободчеловека[14].
Обладаниегражданством (подданством) соответствующего государства является для человекаестественным состоянием. Поэтому отсутствие гражданства (подданства) – сравнительноредкое исключение.
ВЕвропейской конвенции о гражданстве (Страсбург, 6 ноября 1997 г.)[15]«гражданство» означает устойчивую правовую связь между отдельным лицом игосударством и не указывает на этническое происхождение этого лица. Согласност. 3 Закона 2002 г. гражданство Российской Федерации – устойчивая правоваясвязь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимныхправ и обязанностей. Можно было бы добавить – и ответственности. Ведь взаимнаяответственность также присуща отношениям между гражданином и государством.
Гражданствоможно рассматривать как явление, с одной стороны, «объективного права», какинститут конституционного права, а с другой – «субъективного права» – принадлежностьлица к конкретному государству, включая права личности по поводу гражданства(его приобретения, прекращения и т.д.).
Какотмечает М. Варлен, в институте гражданства отражены наиболее существенныеполитико-правовые, социальные, морально – нравственные и психологические связии отношения, которые существуют между гражданином и государством[16].
Гражданствоможно рассматривать в виде правоотношения, субъектами которого выступают государствои гражданин. Правовой характер связи лица с государством, образующий отношениягражданства, выражается в юридическом оформлении этой связи. Гражданство – правовое,а не просто фактическое состояние.
Отношениягражданства не зависят напрямую от факта проживания человека в стране. Немалограждан России постоянно проживает за границей, а население России включает нетолько граждан, но и постоянно проживающих на ее территории иностранных граждани лиц без гражданства. Все эти категории лиц составляют население страны,понятие которого характеризуется не как правовое, а как демографическое.
Гражданиномгосударства лицо является не в силу проживания на его территории, а вследствиесуществующих между лицом и государством особых связей, составляющих содержаниегражданства. Они основаны на юридическом оформлении отношений гражданства.
Устойчивостьотношений гражданства заключается в их постоянном характере: они длятся обычноот рождения до смерти гражданина, для них установлен особый порядокпрекращения, не допускающий расторжения их гражданином в одностороннем порядке.Прекращение отношений гражданства по ходатайству гражданина требует решениягосударства, оформляемого в соответствующем индивидуальном акте уполномоченногона то органа. По инициативе государства в настоящее время они вообще не могутбыть расторгнуты.
Какотмечают исследователи, определение в Законе 2002 г. гражданства как связи лица с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав,обязанностей и ответственности, знаменовало собой утверждение новой концепциивзаимоотношений личности и государства[17].
Согласност. 5 Закона 2002 г., гражданами РФ являются лица, имеющие гражданство намомент вступления в силу этого закона, а также лица, которые приобрели гражданство.
Какотмечает А.П. Балакина, состояние гражданства является условием приобретенияразличных прав и выполнения обязанностей применительно ко всем отраслям права[18].Иными словами, законы государства распространяются прежде всего на гражданэтого государства.
Гражданствоявляется важной правовой предпосылкой распространения на данное лицо всегокомплекса прав и свобод, признаваемых Конституцией и законодательством РФ. Всяполнота прав и свобод в Российской Федерации распространяется только на ееграждан. Только граждане подлежат государственной защите со стороны РоссийскойФедерации не только внутри страны, но и за ее пределами[19].
Посравнению с иностранцами, лицами без гражданства, т.е. всеми, кто не являетсягражданином России, граждане государства имеют права и несут обязанности,присущие только им, например, право избирать и быть избранным, право иобязанность защищать свое отечество.
Теоретическоеразличение прав человека и прав гражданина восходит к трудам французскихпросветителей XVIII в., а их конституционное разграничение – к Конституции Франции 1791 г., которая воспроизвела соответствующую формулу Декларации прав человекаи гражданина 1789 г[20].Различение прав человека и прав гражданина проводится и в ныне действующейКонституции РФ 1993 г.
Разграничениеправ человека и прав гражданина вытекает из различения гражданского общества игосударства, человека вообще как частного человека и «политического» человека –гражданина государства. Следует подчеркнуть, что, вопреки наименованию, в сферегражданского общества мы имеем дело не с гражданином, а с неполитическимчеловеком – носителем частных интересов[21].Разграничение гражданского общества и государства позволяет человеку отстаиватьсвои права не непосредственно перед государством, а через институтыгражданского общества. Тем самым создаются условия не только для огражденияличности от возможного произвола государства, но и для ее самоопределения,самореализации.
Правагражданина обусловлены неотъемлемым «первичным» правом человека на гражданство.Само гражданство согласно Конституции РФ приобретается и прекращается всоответствии с федеральным законом (ч. 1 ст. 6). Следовательно, вопрекираспространенному мнению, не гражданство как таковое, а право на гражданствоявляется первоосновой прав гражданина.
Васпекте прав гражданина гражданство – это особый юридический статус лица.Юридическое признание получает государственная принадлежность лица внутристраны и за рубежом, и лицо наделяется в полном объеме правами и обязанностями,предусмотренными в законодательстве данного государства. Институт гражданствапредполагает активное содействие государства в реализации индивидом своих прав.На человека распространяется суверенитет государства, он пользуется его защитойи может принимать участие в управлении делами государства. Важнейшей гарантиейгражданства в Российской Федерации является конституционное положение о запретелишения гражданства или права изменить его (ч. 3 ст. 6 Конституции РФ).
Влитературе и законодательстве употребляется выражение «права и свободы человекаи гражданина». При этом понятия «права» и «свободы» чаще всего используются каксинонимы. И это правильно, так как содержание обоих понятий может быть раскрыточерез категорию свободы (возможности). Иногда, правда, между ними усматриваетсяразличие в степени конкретизации соответствующих возможностей и их осуществления:например, «право избирать и быть избранным» предполагает конкретные действия, а«свобода мысли и слова» – куда более широкий спектр возможностей без четкоочерченного результата. Однако в целом эти понятия взаимозаменяемы.
Правачеловека и гражданина обеспечиваются соответствующими обязанностями других лиц,органов государства. Конституционные акты различают обязанности человека иобязанности гражданина. Некоторые обязанности можно, по аналогии с правами,условно назвать естественными, как, например, обязанность родителей заботитьсяо детях, а трудоспособных детей – о нетрудоспособных родителях. Обязанностираспространяются либо на всех лиц, независимо от наличия у них гражданстваданного государства (например, беречь природу, платить законно установленныеналоги и сборы), либо только на граждан (например, служить в вооруженных силахстраны).
Соразмерностьправ и обязанностей – один из важнейших признаков права, правовойсправедливости. Антиправовой, этатистско-силовой характер носит превращениеправ в обязанности (например, права на труд – в обязанность трудиться). Врезультате обязанностям одной стороны соответствуют обязанности же другойстороны, а правами по отношению к ним наделяется государство. В основе подобныхвзглядов лежат философско-утопические проекты (например, Ж.Ж. Руссо)насильственного «осчастливливания» людей, чья свобода (права) должна статьнеобходимостью (обязанностью) под угрозой самых жестких санкций со стороны государства.
С70-х годов прошлого столетия в отечественной теории права получила признаниекатегория правового статуса личности. В настоящее время правовой статусиндивида понимается по-разному, но нет разногласий в том, что его сердцевинуобразуют права и обязанности субъектов. Как правило, речь идет о правах иобязанностях, законодательно закрепляемых государством в конституциях и иныхнормативно-юридических актах. При этом одни авторы в структуру правовогостатуса включают только права и обязанности, а другие – еще и иные элементы,чаще всего (в работах по конституционному праву) гражданство, а также, кромегражданства, общую правоспособность, систему гарантий прав, законные интересы,юридическую ответственность и др.[22].
Критикуяподобное расширение понятия правового статуса, Е.А. Лукашева, в частности,правильно обращает внимание на то, что правовым статусом обладают не толькограждане, но, хотя и в ограниченном объеме, также иностранцы, лица безгражданства. В целом можно согласиться и с другими аргументами автора противвключения в правовой статус указанных и иных элементов, поскольку они носятлибо предстатусный, либо послестатусный характер. Разумеется, если речь идет огосударственно признанном правовом статусе личности. В таком понимании правовойстатус человека и гражданина включает в современном демократическом государстветолько права, свободы и обязанности лица, официально зафиксированные государством.
Влитературе выделяют те или иные виды государственно признанного правовогостатуса человека и гражданина. Чаще всего различают общий (конституционный)статус, специальный (родовой) статус, индивидуальный статус, а такжемеждународно-правовой.
Общийправовой статус – это система прав, свобод и обязанностей человека игражданина, закрепленная в Конституции. Общий правовой статус является единым иравным для всех индивидов.
Специальный(родовой) правовой статус фиксирует особенности положения определенной группысубъектов – студентов, военнослужащих, пенсионеров и др. Он характеризует«групповые» возможности людей как субъектов права. Специальный правовой статуссостоит из особых (дополнительных) прав и обязанностей индивидов, образующих туили иную группу.
И.Л.Честнов считает, что права человека – это правовая форма социального статусачеловека, принадлежащего к определенной социальной группе[23].Тем самым права человека оказываются всего лишь элементом его специальногоправового статуса.
Индивидуальныйправовой статус представляет собой совокупность прав и обязанностей отдельной,персонифицированной личности в определенный момент ее жизни. Перемены в жизничеловека влекут за собой и изменения его индивидуального правового статуса.
Международныйправовой статус включает права и свободы личности, закрепленные нормами международногоправа. Правовой статус, в таком его понимании, охватывает весь комплекс прав,вытекающих из внутригосударственных и международно-правовых норм.
Конституционнозакрепленные в Российской Федерации права, свободы и обязанности человека игражданина охватывают все основные сферы жизнедеятельности человека. Онисоответствуют общепризнанному международному перечню прав и свобод. Правовойстатус человека и гражданина базируется на таких основополагающих принципах,как: презумпция неотъемлемости прав и свобод, недопустимости их противоправногоограничения, в том числе и законодательного; равенство всех перед законом исудом, независимо от имущественного положения, занимаемой должности,вероисповедания, языковой принадлежности, а также независимо от пола, расы,национальности и др.; гарантированность прав – как общее начало их реализации икак конкретные гарантии каждого из прав.
ВРоссийской Федерации допускается двойное гражданство. Двойное (множественное)[24]гражданство – это особое политико-правовое состояние человека, при котором онодновременно обладает гражданством двух или более иностранных государств. Намеждународном уровне понятие двойного гражданства непосредственно закреплено вст. 2 Европейской конвенции от 6 ноября 1997 г. «О гражданстве» и адекватно понятию «множественное гражданство», означающее наличие у одного лицагражданства двух и более государств. Данная Конвенция была ратифицирована вРоссийской Федерации 6 ноября 1997 г.
Поданным переписи населения Российской Федерации в 2002 г., из общей численности граждан России около 40 тыс. чел. имеют двойное гражданство[25].
Двойноегражданство может возникнуть в силу различных причин. Например, у женщины привступлении в брак с иностранцем, если законодательство страны супругаавтоматически предоставляет ей гражданство мужа, а отечественноезаконодательство после этого не лишает его гражданства. Причиной двойногогражданства могут быть территориальные изменения, влекущие за собой изменениеюрисдикции государств, миграцию населения и поток беженцев.
Взаконодательстве государств имеют место случаи натурализации без утратыпредшествующего гражданства (например, Франция, Израиль); автоматическоепредоставление гражданства супруге-иностранке в связи с заключением брака сгражданином страны (ряд стран Азии, Африки, Латинской Америки); предоставлениегражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке (Индия, Таиланд, ЮжнаяКорея), и другие случаи[26].
Ещев 1960-х гг. страны – члены Совета Европы пришли к соглашению о том, чтодвойное гражданство является нежелательным и его необходимо всеми способамиизбегать. Исходя из Конвенции о сокращении случаев многогражданства и овоинской повинности[27]утрачивают прежнее гражданство совершеннолетние граждане государств-участников,которые на основе свободного волеизъявления приобретают гражданство другогогосударства-участника (ч. 1 ст. 1). Кроме того, участники Конвенции взяли насебя обязательства уведомлять о каждом случае приобретения гражданства лицами,являющимися гражданами государств – участников Конвенции (ст. 1 Дополнительногопротокола к Конвенции 1977 г.)[28]. Вместес тем ряд европейских государств не проводят жесткой политики по ликвидациидвойного гражданства, учитывая рост мобильности населения и развитиемиграционных процессов.
ВпервыеРоссийская Федерация признала возможность наличия двойного гражданства спринятием Закона о гражданстве 1991 г. В соответствии с его ст. 3 гражданинуРоссийской Федерации разрешалось по его ходатайству иметь одновременно игражданство другого государства, с которым заключен соответствующиймеждународный договор. При этом он не мог уклоняться от выполнения обязанностейили освобождаться от ответственности, вытекающей из гражданства РоссийскойФедерации.
КонституцияРФ четко зафиксировала возможность двойного гражданства для граждан страны и расширилаусловия его приобретения – не только на основании международного договораРоссийской Федерации, но и в соответствии с федеральным законом. Двойноегражданство может возникать в Российской Федерации по основаниям,предусмотренным в ст. 14 Европейской конвенции о гражданстве, в которойпредусмотрено приобретение двойного гражданства ребенком, который имеет ужегражданство нескольких государств, приобретенное им, и получает двойноегражданство автоматически при рождении. Гражданин РФ может также получитьдвойное гражданство при вступлении в брак с иностранным гражданином, а такжеиными способами, предусмотренными Конституцией РФ и Законом 2002 г.
Двойноегражданство признается как исключительный случай и не рассчитано на массовоеприменение. Иначе говоря, нельзя сказать, что Российское государство поощряетналичие двойного гражданства и оставляет решение этого вопроса полностью наусмотрение граждан.
Допускаядвойное гражданство, Российская Федерация устанавливает пределы такого статусау граждан. Согласно ст. 6 Закона 2002 г. гражданин Российской Федерации,имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией толькокак гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренныхмеждународным договором Российской Федерации или федеральным законом.
Приобретениегражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собойпрекращение гражданства Российской Федерации.
Вопросо двойном гражданстве имеет особую актуальность для России в связи с проблемойсоотечественников, проживающих в странах СНГ и Балтии. Государственная ДумаФедерального Собрания РФ ставила вопрос о достижении согласия и предоставленииэтническим русским равных прав в приобретении второго гражданства[29].
Всвое время Россия заключила специальное Соглашение о двойном гражданстве сТуркменистаном[30],Таджикистаном[31]. Данныесоглашения предусматривают, что каждое из государств признает за своимигражданами право приобретать гражданство другой стороны, не утрачиваясобственное. Лица с двойным гражданством пользуются в полном объеме правами исвободами, а также несут обязанности гражданина того государства, на территориикоторого они постоянно проживают. Они пользуются защитой и покровительствомобоих государств. Как правило, в третьих странах защиту предоставляет то государство,на территории которого такие лица постоянно проживают, однако по их просьбезащиту может предоставить и второе государство их гражданской принадлежности.
Наличиедвойного (множественного) гражданства не означает сужения или расширения прав исвобод человека. Лицо, состоящее в гражданстве Российской Федерации и другогогосударства, в полной мере осуществляет права и обязанности, вытекающие изгражданства России. Это правило соответствует практике большинства зарубежныхдемократических стран и международно-правовым стандартам. Всякое государство сохраняетза собой право требовать от лица, имеющего его гражданство, следоватьнациональному законодательству (выполнение обязанностей, несениеответственности, использование прав и свобод, средств их защиты) в полномобъеме, без каких-либо исключений.
Иное,как указывает ч. 2 ст. 62 Конституции РФ, может быть предусмотрено федеральнымзаконом или международным договором Российской Федерации. Практикасвидетельствует о том, что решающим в этом являются не нормы федеральногозакона, а положения международного договора Российской Федерации.
Заключениемеждународных договоров с иностранными государствами может служить эффективнымсредством устранения негативных последствий обладания двойным гражданством.
Правилоч. 2 ст. 62 Конституции РФ соответствует международной практике. Так, согласноКонвенции 1930 г. о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов огражданстве[32], лицо,обладающее двумя гражданствами, может рассматриваться каждым из государств,гражданином которого оно является, как его гражданин.
Смыслдвойного гражданства – в снятии с гражданина двойных обязанностей, что можетбыть установлено только договором между государствами. В законодательствебольшинства государств этот принцип не признается, поскольку гражданство – этосвязь не только правовая, но и политическая, и обладание им дает человекувозможность реализовать все закрепленные законом политические права. Двойноегражданство порождает ряд практических проблем, ставит под сомнение прочность инеоспоримость связи, существующей между человеком и государством, а такжемножество других проблем правового, морального и экономического характера.Попытка разрешения проблемы двойного гражданства в одностороннем порядке взаконодательстве отдельно взятого государства способна привести к коллизиямзаконодательств. Поэтому предпочтительнее делать это на двусторонней илимногосторонней основе. Обращение к международной практике позволяет выделитьтри разновидности договоров, касающихся данной темы. Это договоры, направленныена урегулирование вопросов двойного гражданства, на его ликвидацию, и, наконец,соглашения, которые устраняют не само двойное гражданство, а лишь его последствия[33].
Однакоинститут двойного гражданства не нашел широкого применения во внешней политикеРоссии, не смог обеспечить прав наших соотечественников. К настоящему времениТуркменистан в одностороннем порядке вышел из соглашений с Россией о двойномгражданстве. Б.С. Эбзеев отмечает: «Закрепление института двойного гражданстваможно квалифицировать в качестве отказа от традиционного негативного отношенияотечественного государства на более ранних этапах его развития к бипатризму»[34].О.Е. Кутафин пишет: «Признание данного института не решило ни одной из техзадач, которые с ним связывались»[35]. Вдальнейшем правильно было бы полностью отказаться от его использования ипересмотреть нормы ч. 1 и 2 ст. 62 Конституции РФ.
Институтгражданства выполняет следующие функции:
1)устанавливает предпосылку для обладания правами, обязанностями иответственностью, закрепленными конституцией;
2)защищает от лица государства права граждан;
3)защищает интересы государства;
4)способствует развитию народов, повышению качества народа;
5)защищает интересы нации;
6)повышает сплоченность народов, патриотизм граждан. 1.3 Принципы гражданства
законодательство гражданство конституция
Как и любой правовойинститут, институт гражданства обладает определенными принципами, под которымипринято понимать основополагающие идеи, руководящие начала, системообразующиеэлементы, характеризующие единство и основные тенденции развития правовых норм,регулирующие данную сферу общественных отношений. Принципы не толькоспособствуют правильному пониманию и применению правовых норм рассматриваемогоинститута, но и оказывают влияние на содержание принимаемых нормативно-правовыхактов в указанной сфере, а также способствуют выявлению и исключению правовыхнорм, не вписывающихся в систему законодательства в области гражданства.
В ст. 4 Закона огражданстве определены принципы гражданства и правила, регулирующие вопросыгражданства Российской Федерации. Среди них следует выделить следующие:
1) принципыгражданства и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации,не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакамсоциальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;
2) гражданствоРоссийской Федерации является единым и равным независимо от оснований егоприобретения;
3) проживаниегражданина Российской Федерации за ее пределами не прекращает его гражданстваРоссийской Федерации;
4) гражданинРоссийской Федерации не может быть лишен гражданства Российской Федерации илиправа изменить его;
5) гражданинРоссийской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации иливыдан иностранному государству;
6) Россияпоощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства,проживающими на территории Российской Федерации;
7) наличиеу лица гражданства Российской Федерации либо факт наличия у лица в прошломгражданства СССР определяется на основании законодательных актов РоссийскойФедерации, РСФСР или СССР, международных договоров Российской Федерации, РСФСРили СССР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которымисвязывается наличие у лица соответствующего гражданства.[36]
Рассмотрим болееподробно некоторые из вышеуказанных принципов гражданства.
Согласно ч. 1 ст. 6Конституции РФ гражданство Российской Федерации является единым и равнымнезависимо от оснований приобретения.
Федеративное устройствоРоссии, наличие в ее составе республик, имеющих собственное гражданство,придают особую значимость принципу единства граждан. Единое гражданство вфедеративном государстве является необходимым условием его суверенного статуса,сохранения целостности.
Наряду с даннымпринципом важнейшее значение имеет принцип равного гражданства. Он закреплен вч. 1 ст. 6 Конституции РФ и в ч. 2 ст. 4 Закона о гражданстве.
Принцип равногогражданства выражается в двух аспектах: в содержательном и в формальном. Впервом он означает равенство правовых статусов граждан, во втором – равенствоотносительно прав в вопросах гражданства. Данный принцип подразумевает такженедопустимость ограничений прав граждан относительно вопросов гражданства попризнакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиознойпринадлежности (ч. 1 ст. 4 Закона о гражданстве).
Таким образом, принциправного гражданства означает, что все граждане государства равны перед закономнезависимо от происхождения, образования, языка, политических и иных убеждений,рода занятий, места жительства. В данном аспекте принцип равного гражданствараспространяется и на правовое положение гражданина. Согласно ч. 2 ст. 6Конституции РФ каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территориивсеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией.
Следующим принципомгражданства выступает принцип свободы и добровольности выбора гражданства. Вего основе лежит субъективное право лица на гражданство, выступающее в качествепредпосылки для свободной реализации каждым человеком своего естественногожелания иметь гражданство и в силу этого пользоваться защитой со стороныгосударства, а также конституционными правами и свободами.
В ч. 3 ст. 6Конституции РФ закреплено: «Гражданин Российской Федерации не может быть лишенсвоего гражданства или права изменить его». Аналогичная формулировка содержитсяв ч. 4 ст. 4 Закона о гражданстве.
Из этого принципавытекает, что лицо правомочно самостоятельно решать вопросы, связанные сприобретением гражданства, возможностью восстановления утраченного гражданстваили выходом из гражданства Российской Федерации. Никто не вправе принудитьдееспособное лицо как к принятию гражданства какого-либо государства, так и квыходу из гражданства.
Право на изменениегражданства предусматривает, что присущий гражданству устойчивый характер связилица и государства не означает насильственного, принудительного удержаниячеловека в состоянии гражданства. Гражданин Российской Федерации имеет правопрекратить состояние гражданства, стать гражданином другого государства либолицом без гражданства.
С принципом свободы идобровольности выбора гражданства непосредственно связаны и другие принципы:прежде всего, это принцип недопустимости лишения гражданства и принципсокращения безгражданства.
Конституция РФ и Законо гражданстве закрепляет, что гражданин России не может быть лишен своегогражданства. Запрет на лишение гражданства вытекает из двустороннего характерасвязей по гражданству между человеком и государством, предполагающегонедопустимость расторжения этих связей как той, так и другой стороной безвзаимного согласия.
Безгражданство –правовое состояние, характеризующееся отсутствием у лица гражданствакакого-либо государства. В ст. 3 Закона о гражданстве содержится следующеепонятие лица без гражданства: это лицо, не являющееся гражданином РоссийскойФедерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранногогосударства. Безгражданство, как правило, порождается вследствие несовпаденияпринципов приобретения и прекращения гражданства в различных странах.[37]
Поскольку состояниебезгражданства с государственно-правовой точки зрения является аномальным,государства предпринимают меры, направленные на его ограничение.
Демократическийпринцип, провозглашенный в действующей Конституции РФ, является своеобразнойгарантией свободного использования российским гражданином его прав и свобод –«гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы РоссийскойФедерации или выдан другому государству». Данное правило, прямо запрещающеевысылку российских граждан за пределы Российской Федерации, полностьюсоответствует ст. 13 Всеобщей декларации прав человека, провозглашающей правокаждого человека покидать любую страну и возвращаться в свою страну.
Вместе с тем необходимоотметить, что принцип невозможности выдачи иностранному государству гражданРоссийской Федерации не носит абсолютного характера. Согласно договорамРоссийской Федерации о правовой помощи за совершенные за границей преступленияроссийский гражданин не будет отвечать в России по российским законам.
Особенностьюпринципа сохранения российского гражданства за лицами, проживающими запределами Российской Федерации является его взаимосвязь с естественным правомчеловека избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы своегогосударства и беспрепятственно в него возвращаться. В ч. 2 ст. 27 КонституцииРФ указанное право получило закрепление: «Каждый может свободно выезжать запределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет правобеспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». В свою очередь,конституционная норма соответствует ст. 12 Международного пакта о гражданских иполитических правах от 16 декабря 1966 года, где говорится, что «каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную» (ч. 2 ст. 12)и «никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственнуюстрану» (ч. 4 ст. 12).
Другимпринципом гражданства выступает принцип защиты и покровительства гражданРоссийской Федерации, находящихся за ее пределами. Сущность этого принципазаключается в установлении обязательства государства оказывать всемерную защитусвоим гражданам, находящимся за пределами его территории, покровительствоватьим. Данный принцип связан с суверенитетом государства и наличием взаимныхобязанностей между государством и гражданином.
Согласноч. 2 ст. 61 Конституции РФ Россия принимает на себя обязательство защиты своихграждан и покровительства им за пределами государства, гарантируя такую защитуи покровительство как постоянно проживающим за границей российским гражданам,так и временно там пребывающим.
Оказаниепокровительства относится главным образом к таким случаям, которые не связаны снарушением прав российских граждан (например, когда российский гражданиноказался в другом государстве в сложной ситуации).[38]
Таким образом, исходяиз проведенного анализа юридического содержания гражданства, можно заключить,что гражданство представляет собой самостоятельный комплексный межотраслевойинститут права, субъективное право по поводу гражданства, особого рода длящеесяправоотношение, существующее как в общей, так и в конкретной формах, правовоесостояние, часть правового положения (правового статуса) гражданина,юридическое условие в ряду юридических фактов.
Исследование основныхпринципов гражданства Российской Федерации позволило условно дать им следующуюклассификацию:
1) общие(конституционные) принципы;
2) специальныепринципы.
К общим(конституционным) принципам института гражданства могут быть отнесены принципы,на которых основывается вся отечественная правовая система: народовластие,демократизм, гуманизм, федерализм, равноправие, признание и уважениедостоинства, основных прав и свобод человека, единство прав, свобод иобязанностей, приоритет общепризнанных принципов и норм международного права имеждународных договоров Российской Федерации и т.д. Эти принципы являютсябазовыми в регулировании отношений, связанных с гражданством.
Специальными принципамиинститута гражданства являются принципы, имеющие отношение только к данномуинституту и обусловленные его предметом и методом регулирования. К ним можноотнести следующие принципы: единое гражданство, равное гражданство, свобода идобровольность выбора гражданства, гарантированность защиты государством своихграждан за границей, недопустимость лишения гражданства и др.
Кчислу принципов гражданства Российской федерации может быть отнесен такойинститут, как почетное гражданство, которое предоставляется Президентом РФлицу, не являющемуся гражданином Российской Федерации, но имеющему выдающиесязаслуги перед Россией или мировым сообществом. Принцип единого гражданства былвпервые закреплен Законом РСФСР от 28 ноября 1991 г. №1948-1 «О гражданстве РСФСР»[39],изданным за несколько дней до обретения Россией суверенитета на основании Беловежскогосоглашения от 8 декабря 1991 г., провозгласившего распад СССР. Этот принцип означаетединство гражданства России и гражданства республик в составе РоссийскойФедерации. Дело в том, что одним из элементов суверенной государственностиреспублик в составе РФ было наличие у них собственного гражданства, котороеприобреталось и утрачивалось одновременно с гражданством России. Закон 2002 г. не содержит указания на наличие в республиках собственного гражданства, но и не запрещает имего устанавливать. Более того, представляется, что установление гражданствареспублик в составе Российской Федерации, не относится к предмету федеральногозакона. Поэтому наличие данного принципа, закрепленного в Основахконституционного строя, не лишает республики указанного права.
Какотмечают исследователи, единое гражданство в федеративном государстве – необходимоеусловие его суверенного статуса, сохранения целостности[40].
Следуетотметить, что Закон 2002 г., воспроизводя текстуально норму ст. 6 КонституцииРФ, никак не раскрывает содержание этого принципа.
Принциправного гражданства означает предоставление любых прав, свобод и обязанностейлюбому гражданину страны независимо от способов приобретения гражданстваЗаконодательство некоторых зарубежных государств содержит ограничения для лиц,приобретших гражданство данной страны не по рождению. Например,законодательство США позволяет гражданину страны баллотироваться в Сенат(верхнюю палату Парламента) только по истечении 9 лет после приема вгражданство США, а президентом страны может стать только лицо, родившееся натерритории США.
Следуетотметить, что в ч. 2 ст. 6 Конституции идет речь о равенстве прав, свобод иобязанностей каждого гражданина. Поскольку эта норма содержится в статьеКонституции, регулирующей вопросы гражданства, очевидно, речь идет о равенствеправ независимо от сроков приобретения гражданства. Закон 2002 г. исключает порядок так называемой натурализации, т.е. постепенного приобретения правмигрантами, применяемый законодательством некоторых зарубежных государств.
Вэтой норме находит выражение принцип равноправия граждан Российской Федерации.Каждый гражданин в равной мере обладает на территории России всеми правами исвободами и несет равные обязанности, независимо от пола, расы, национальности,языка, происхождения, имущественного и должностного положения и другихобстоятельств.
Важнымпринципом гражданства является недопустимость лишения гражданства или праваизменить его. Это позволяет гражданам Российской Федерации свободноосуществлять свои права и свободы, не опасаясь лишения гражданства и утратысвязи со своим государством. Прекращение гражданства зависит от воли самогогражданина. Закон 2002 г. предусматривает в качестве оснований прекращениягражданства добровольный выход из гражданства и иные основания, предусмотренныефедеральным законом или международным договором[41].
Обеспечиваяустойчивый характер гражданства, Российская Федерация в то же время гарантируетсвободу выбора гражданства каждым человеком, выражающуюся в недопустимостилишения права изменить свое гражданство. Для этого Закон 2002 г. установил исчерпывающий перечень оснований отказа в выходе из гражданства РоссийскойФедерации.
Вст. 61 Конституции РФ закрепляется принцип недопустимости высылки гражданинаРоссийской Федерации за пределы Российской Федерации и выдачи гражданинаРоссийской Федерации другому государству.
Согласност. 61 Конституции РФ и ст. 4, ч. 5, Закона 2002 г. российский гражданин не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выданиностранному государству. Этот запрет учитывает и норма УК РФ[42](ч. 1 ст. 13), в соответствии с которой граждане Российской Федерации,совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежатвыдачи этому государству. Невыдача российских граждан не означает освобождениеих от уголовной ответственности за совершение преступлений на территорияхиностранных государств. Правоохранительные органы России обязаны возбудитьуголовное преследование против российских граждан, подозреваемых в совершениипреступлений на территории других государств и вернувшихся на территориюРоссийской Федерации. За преступления, совершенные российским гражданином заграницей, он подлежит уголовной ответственности по законам своей страны. В этомпринципе выражается ответственность гражданина перед своим государством,необходимость обеспечения принятых в государстве гарантий защиты его прав иинтересов в уголовном процессе. Установленный запрет на выдачу российскихграждан другому государству следует отнести к нормам, обеспечивающим защитуконституционных прав и свобод человека и гражданина[43].
Подвыдачей понимается акт правовой помощи, содержание которого заключается вобязанности участников международного соглашения о выдаче осуществлять передачулиц, обвиняемых в совершении преступления на территории запрашивающегогосударства, для привлечения к уголовной ответственности. Такое пониманиевытекает из содержания договоров о выдаче. По общему правилу договоры о выдачеустанавливают обязанность выдачи гражданина иностранного государства, содержатперечень преступлений, влекущих выдачу, обстоятельств, исключающих выдачу, ивозможного отказа в выдаче, определяют последствия невыдачи собственныхграждан, регламентируют порядок заявления просьб о выдаче и процедур выдачи,закрепляют условия заключения под стражу и передачи лиц, подлежащих выдаче, идр.
Еслиуполномоченными на то органами государственной власти на ратификацию будетпредставлен международный договор, допускающий выдачу российских гражданиностранному государству, то, согласно ст. 22 Закона о международных договорах[44],он может быть ратифицирован только после внесения соответствующих поправок вКонституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке.
Однойиз проблем правового регулирования рассматриваемого принципа являетсянесовпадение используемой в нормативных правовых актах терминологии. Так,соответствующая статья в УК РФ называется «Выдача лиц, совершившихпреступление», в то время как в Конституции РФ говорится о выдаче лиц, обвиняемыхв совершении преступления.
Конституционныйзапрет на выдачу частично распространяет свою силу на иностранных граждан вслучаях, предусмотренных в ст. 63 Конституции РФ.
Российскоезаконодательство исходит из принципа сохранения гражданства РоссийскойФедерации лицами, проживающими за ее пределами. Такого рода принцип вытекает изестественного права человека избирать место своего жительства, свободновыезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться, чтозакреплено в ст. 27 Конституции РФ. Отрицание этой свободы в прошлом являлосьгрубым ущемлением прав и свобод человека.
Формированиероссийских диаспор за рубежом тесно связано с реализацией соотечественникамиправа на свободу передвижения, которое официально было признано в России лишь вначале 90-х гг. прошлого века. Часть 2 ст. 27 Конституции РФ провозглашаетправо каждого свободно выезжать за пределы России. Целью выезда может быть какпостоянное жительство (с утратой российского гражданства или без выхода изнего), так и временное пребывание за границей (с последующим возвращением).
Вчасти Конституции РФ речь идет о праве гражданина России на свободупередвижения через Государственную границу РФ и праве гражданина выезжать напостоянное место жительства из России с выходом из ее гражданства, т.е.эмигрировать. Не случайно в рассматриваемой норме сказано, что каждый может выезжатьза пределы России. Но право беспрепятственно возвращаться имеет толькогражданин России. Эмигрант таким правом не обладает. Вероятно, можно говорить оправе каждого на эмиграцию из России. В литературе обращается внимание на то,что «развитие личности» охватывает «право поиска своей судьбы»[45].
КонституционныйСуд РФ в Постановлении от 11 ноября 1997 г. №16-П по делу о проверке конституционности ст. 11.1 Закона РФ «О Государственной границеРоссийской Федерации» признал не противоречащим Конституции РФ взимание сбораза пограничное оформление. Более обоснованной представляется позиция,высказанная в особом мнении судьи А.Л. Кононова, согласно которой введениесбора за пограничное оформление непосредственно затрагивает осуществлениепровозглашенного ч. 2 ст. 27 Конституции РФ права каждого свободно выезжать запределы Российской Федерации. По смыслу ст. 11 и 11.1 Закона «О Государственнойгранице Российской Федерации»[46]неуплата сбора может быть поводом для отказа в пропуске лица, транспортногосредства или груза через Государственную границу. Такой отказ фактически будетиметь характер санкции за неуплату сбора и, следовательно, являться фискальнымограничением конституционного права на выезд из страны[47].
Крометого, ч. 2 ст. 61 Конституции РФ гарантирует принцип защиты и покровительства гражданамРоссийской Федерации, находящимся за ее пределами. В законодательстве несодержится определения, что такое защита и что такое покровительство и какоеразличие между этими двумя категориями, что отмечается как недостаток[48].
Термины«поддержка» и «защита» являются близкими по своему значению, но нетождественными. В первом случае речь идет о том, чтобы «служить подпорой, укрепой,подпирать, не дать рушиться, держать в прежнем виде». Во втором – «оберегать,охранять, оборонять, отстаивать, заступаться, не давать в обиду»[49].Защита предполагает осуществление более активных действий. В Федеральном законеот 24 мая 1999 г. №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации вотношении соотечественников за рубежом» используются также термины «помощь» и«покровительство». Помощь – это оказание содействия в чрезвычайных,экстраординарных ситуациях, когда произошло существенное снижение имевшихсяранее гарантий реализации прав и свобод или есть реальная угроза этому,например, при гуманитарной катастрофе. «Покровительство – как бы общий принципзаботы нашего государства о гражданах»[50].Институт покровительства вряд ли применим ко всем соотечественникам за рубежом,поскольку он строится на началах зависимости, подчиненности (буквально кровногородства). Лица, к которым предполагается его применять, в большинстве своем – гражданегосударств, признаваемых суверенными субъектами международного права.
Всоответствии с ч. 2 ст. 7 Закона 2002 г. «органы государственной властиРоссийской Федерации, дипломатические представительства и консульскиеучреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации,должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействоватьтому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможностьпользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией РФ,федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнаннымипринципами и нормами международного права, международными договорами РоссийскойФедерации, законами и правилами государств проживания или пребывания гражданРоссийской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемыезаконом интересы.
Нарядус Законом 2002 г. обязательство государства по защите и покровительству гражданполучило свое развитие и уточнение в Федеральном законе от 24 мая 1999 г. №99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественниковза рубежом»[51].Согласно ст. 3 данного Закона граждане России, проживающие за рубежом,относятся к числу соотечественников. Закон определяет содержание и основыполитики Российской Федерации в отношении названной категории граждан.Содержание государственной политики представляет собой совокупность правовых,дипломатических, социальных, экономических, информационных, образовательных,организационных и иных мер, осуществляемых Президентом РФ, органамигосударственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 5 Закона).Законом предусматривается поддержка соотечественников в области прав и основныхсвобод человека и гражданина, в социальной сфере, а также в области культуры,языка и образования, информации.
Нормыо защите и покровительстве граждан России содержит и ст. 4 Федерального законаот 15.08.1996 №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда вРоссийскую Федерацию»[52] Вуказанной статье установлено, что дипломатические представительства иконсульские учреждения Российской Федерации обязаны обеспечивать меры по защитеграждан Российской Федерации и оказывать им покровительство в порядке,определяемом законодательством Российской Федерации и международными договорамиРоссийской Федерации.
Основнойобъем работы по защите прав российских граждан выполняется Министерством иностранныхдел РФ, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Россиив иностранных государствах[53]. Загранпредставительстваи их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РоссийскойФедерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всемиправами, установленными законодательством государства их пребывания,международными договорами РФ.
Дипломатическиеи консульские учреждения обязаны защищать права и охраняемые законом интересыроссийских граждан, а при необходимости принимать меры для восстановления ихнарушенных прав. Оказание помощи и защита со стороны дипломатическихпредставительств и консульских учреждений осуществляются в тех случаях, когдаимеют место нарушения прав и интересов российских граждан властями страныпребывания. Защите подлежат права и интересы, которые определены законодательствоминостранного государства и международными договорами России.
Выполнениепредусмотренных федеральным законодательством функций допускается Венскойконвенцией о дипломатических отношениях 1961 г.[54]и Венской конвенцией о консульских отношениях 1963 г.[55].Конкретные формы, способы и меры защиты прав и интересов российских граждан виностранных государствах устанавливаются консульскими конвенциями или другимисоглашениями.
Согласност. 3 Венской конвенции о дипломатических сношениях (Вена, 18 апреля 1961 г.) функции дипломатического представительства состоят, в частности:
a)в представительстве аккредитующего государства в государстве пребывания;
b)в защите в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и егограждан в пределах, допускаемых международным правом;
c)в ведении переговоров с правительством государства пребывания;
d)в выяснении всеми законными средствами условий и событий в государствепребывания и сообщения о них правительству аккредитующего государства;
е)в поощрении дружественных отношений между аккредитующим государством игосударством пребывания и в развитии их взаимоотношений в области экономики,культуры и науки.
Праваконсульских должностных лиц установлены в Венской конвенции о консульскихсношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.).
Вцелях облегчения выполнения консульских функций в отношении гражданпредставляемого государства:
a)консульские должностные лица могут свободно сноситься с гражданамипредставляемого государства и иметь доступ к ним. Граждане представляемогогосударства имеют такую же свободу в том, что касается сношений с консульскимидолжностными лицами представляемого государства и доступа к ним;
b)компетентные органы государства пребывания должны безотлагательно уведомлятьконсульское учреждение представляемого государства о том, что в пределах егоконсульского округа какой-либо гражданин этого государства арестован, заключенв тюрьму или взят под стражу в ожидании судебного разбирательства или жезадержан в каком-либо ином порядке, если этот гражданин этого потребует. Всесообщения, адресуемые этому консульскому учреждению лицом, находящимся подарестом, в тюрьме, под стражей или задержанным, также безотлагательнопередаются этими органами консульскому учреждению. Указанные органы должны безотлагательносообщать этому лицу о правах, которые оно имеет согласно настоящему подпункту;
с)консульские должностные лица имеют право посещать гражданина представляемогогосударства, который находится в тюрьме, под стражей или задержан, для беседы сним, а также имеют право переписки с ним и принимать меры к обеспечению емуюридического представительства. Они также имеют право посещать любогогражданина представляемого государства, который находится в тюрьме, под стражейили задержан в их округе во исполнение судебного решения. Тем не менееконсульские должностные лица должны воздерживаться выступать от именигражданина, который находится в тюрьме, под стражей или задержан, если он определенновозражает против этого.
Перечисленныеправа должны осуществляться в соответствии с законами и правилами государствапребывания, при условии, однако, что данные законы и правила должныспособствовать полному осуществлению целей, для которых предназначены права, предоставляемыев соответствии с настоящей статьей.
Еслиусилия дипломатических представительств и консульских учреждений не достигаютположительных результатов, Российская Федерация вправе прибегнуть к иным мерам защиты,допускаемым международным правом.
Основнымиспособами обеспечения соблюдения прав и свобод соотечественников за рубежомявляются:
1)принятие международных и внутригосударственных нормативно-правовых актов;
2)деятельность межгосударственных объединений;
3)вынесение решений Европейского суда по правам человека в конкретных случаяхнарушения интересов соотечественников.
Вслучае грубого нарушения прав российских граждан, находящихся за границей,могут быть пущены в ход такие дипломатические средства, как вручение нотыпротеста, отзыв посла из соответствующей страны и иные меры, предусмотренныемеждународным правом[56].
Сохранениюсамобытности нашими соотечественниками за рубежом может способствоватьсодействие России в создании национально-культурных автономий в местахкомпактного их проживания[57].Национально-культурные автономии могли бы создавать средства массовойинформации, образовательные, научные, культурные учреждения и обеспечивать ихфункционирование; участвовать через своих представителей в деятельностимеждународных неправительственных организаций; обращаться в органыгосударственной власти.
Главныйположительный итог работы таких общественных объединений – сплочениесоотечественников в отстаивании своих законных прав и интересов, совместноеприменение усилий по обогащению исторического и культурного наследия,сохранению национальных культурных ценностей, изучению русского языка.
Как уже указывалось, институт двойного гражданстване смог обеспечить прав наших соотечественников. Альтернативой двойномугражданству может стать институт постоянных резидентов с заключением соглашениймежду государствами об установлении для обладающих им лиц режима наибольшего благоприятствования.Соответствующее Соглашение об упрощенном порядке приобретения гражданствагражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания вРеспублику Казахстан, и гражданами Республики Казахстан, прибывающими дляпостоянного проживания в Российскую Федерацию, заключено 20 января 1995 г[58].
Длязащиты прав соотечественников целесообразно активно использовать подписаниедвусторонних специальных и общих, охватывающих различные вопросы, договоров сгосударствами их проживания. Однако стороны, в том числе Россия, взявшие насебя обязательства, не всегда последовательны в их исполнении, а иногда вовсене исполняют их.
Добитьсяэффективных результатов в защите прав соотечественников за рубежом можно толькопри долгосрочном прогнозировании возможных последствий действий, уважении исоблюдении интересов иностранных государств – суверенных субъектовмеждународного права. Противоположные способы усугубят положениесоотечественников, будут способствовать формированию негативного имиджа России.
2.Порядок приобретения и прекращения гражданства РоссийскойФедерации 2.1 Признание и восстановление в гражданстве
Спецификаотношений, возникающих в сфере гражданства, с очевидностью определяетнеобходимость их соответствующего правового регулирования. Наряду с подробнымрегламентированием таких вопросов гражданства как основания, способыприобретения и прекращения гражданства, принципы гражданства, порядокпроизводства и других вопросов, важным является установление субъектов решениявопросов гражданства. Учитывая особую значимость гражданства, сложностьвопросов приобретения и прекращения гражданства, их решение, отмечает М.В. Баглай,может быть доверено только строго определенным государственным органам,полномочия которых установлены законом.
Вэтой связи в законодательстве любого государства определяются органы, в компетенциюкоторых входит решение вопросов гражданства, устанавливается объем ихполномочий, порядок производства и обжалования решений и другие необходимыевопросы. Так, Федеральный закон от 31 мая 2002 года №62-ФЗ «О гражданстве РФ» в качестве органов, ведающих делами о гражданстве, называет: Президента РФ,федеральные органы исполнительной власти, уполномоченный на осуществлениефункций по контролю и надзору в сфере миграции его территориальные органы иведающий вопросами иностранных дел, а также дипломатические представительства иконсульские учреждения РФ, находящиеся за её пределами (ст. 28).[59]
Приэтом российская модель системы в целом является традиционной для постсоветскогопространства и представлена в большинстве стран СНГ3. Что касаетсястран дальнего зарубежья, в силу большого разнообразия российская системаорганов, ведающих делами о гражданстве, имеет лишь редкие общие черты. Кпримеру, в Болгарии вопросы гражданства отнесены к Президенту и Министерствуюстиции, в Греции – мэру, общине и МВД, в Австрии – правительству федеральныхземель и МВД. В Канаде вопросами гражданства ведает ГосударственныйСекретариат, в составе которого функционирует Бюро по вопросам гражданства, вАвстралии занимается Департамент иммиграции и межнациональных отношений, в США– суды. Систему органов КНР в сфере гражданства представляют Бюро общественнойбезопасности муниципалитетов и уездов, МГБ.
Возвращаяськ российской системе органов, ведающих делами о гражданстве, следует отметить,что особое положение в ней принадлежит Президенту РФ, что обусловлено егостатусом как главы государства, олицетворяющего его и связанными с этимширокими полномочиями в сфере исполнительной власти и российского гражданства.Кроме того, решение вопросов гражданства является конституционной компетенциейПрезидента РФ, что определяется специальной нормой Конституции РФ, закрепленнойв п. «а» ст. 89, получившее раскрытие в Федеральном законе о гражданстве (ст. 29).
Вцелях реализации своих полномочий по решению вопросов гражданства Президент РФобразует Комиссию по вопросам гражданства, которая является совещательным иконсультативным органом при Президенте РФ, обеспечивающим реализацию полномочийглавы государства по решению вопросов российского гражданства и предоставленияполитического убежища. Статус Комиссии и ее состав определены Положением оКомиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ, утвержденным его указом от 14 ноября 2002 года №1318.[60]
Вчасти определения статуса настоящей Комиссии Федеральный закон о гражданствесодержит положительную новеллу, содержание которой заключается в исключении еёиз системы органов, ведающих делами о гражданстве, в которой она находиласьсогласно предыдущему закону о гражданстве. Это обусловлено тем, что Комиссия всилу своего статуса не принимает самостоятельные решения по вопросам огражданстве, порождающие правовые последствия и состоит при Президенте РФ, т.е.по сути, является его частью. Поэтому необходимость такого изменения былавполне очевидной.
Всилу того, что Комиссия по вопросам гражданства функционирует не на постояннойоснове, а члены участвуют в ее работе на общественных началах, работа дляобеспечения её деятельности и деятельности Президента РФ возложена наУправление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, а такжедругие органы Администрации Президента РФ.
Вместес тем существенная роль в решении вопросов российского гражданства отведенафедеральным органам исполнительной власти, осуществляющему функции по контролюи надзору в сфере миграции и ведающему делами иностранных дел РФ. В силуоднородности стоящих перед ними задач по решению вопросов гражданства,взаимоотношений и взаимосвязей, их совокупность образует систему органовисполнительной власти, ведающих делами о гражданстве.[61]
Значимостьнастоящих органов обусловливается возможностью их участия в решении вопросовгражданства в качестве самостоятельной и предварительной (подготовительной)инстанции. В роли самостоятельной инстанции они выступают при решении вопросовгражданства в упрощенном порядке. В этом случае ими выполняется весь циклнеобходимых для решения вопросов гражданства операций, и в итоге гражданствооформляется «под ключ». При рассмотрении вопросов гражданства в общем порядке,исполнительные органы, ведающие делами о гражданстве, участвуют какпредварительная (подготовительная) инстанция. Здесь в их задачи входитподготовка и направление Президенту документов для рассмотрения вопросовгражданства, а также последующее исполнение принятых Президентом РФ решений.
Однакодля точного определения системы исполнительных органов, ведающих делами огражданстве, в силу абстрактности формулировок Федерального закона огражданстве, необходимо непосредственно установление органов, образующих её.Это становится возможным в результате поиска органов, ведающих делами в сферах,указанных в законе.
Сфера миграции, аименно осуществление правоприменительных функций.
функциипо контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, всоответствии с Положением о Федеральной миграционной службе сегодня являетсякомпетенцией ФМС России и её органов.
Вместес тем произошедшие в июле 2006 года в Федеральном законе о гражданствеизменения, направленные на передачу полномочий по решению вопросов гражданстваот внутренних дел ФМС России и её органам, все же не исключает участие первых врешении вопросов гражданства. В соответствии с Положением о Министерствевнутренних дел РФ, МВД России является федеральным органом исполнительнойвласти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственнойполитики и нормативно-правовому регулированию не только в сфере внутренних дел,но и в сфере миграции8. Кроме того, в функции МВД России входяткоординация и контроль за деятельностью ФМС России и её органов.[62]
Вероятно,эти полномочия МВД России будет осуществлять не только с помощью структурныхподразделений центрального аппарата, но и территориальных органов внутреннихдел – министерств, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов РФ,управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальныхобразованиях, на особо важных и режимных объектах, а также иных входящих в егосистему организации и подразделений.
Всвязи с этим следует предположить, что система органов, ведающих делами в сферемиграции, должна быть представлена не только ФМС России и её территориальнымиорганами, но и МВД России с системой подчиненных ему органов.
Федеральныморганом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел является МИДРоссии. Согласно Положению о Министерстве иностранных дел РФ, МИД Россииявляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции повыработке и реализации государственной политики и нормативно-правовомурегулированию в сфере международных отношений РФ.
Решениевопросов гражданства, отнесенных к компетенции МИД России, возложено наДепартамент консульской службы МИД России и другие структурные органы, а такжена дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиесяза её пределами. В составе Департамента консульской службы действуютподразделения, деятельность которых непосредственно связана с решением вопросовгражданства – отдел по вопросам гражданства, отдел оформления паспортов, отделлегализации и истребования документов и другие подразделения.
Таким образом,основываясь на изложенном, представляется возможным определить современнуюсистему органов, ведающих делами о российском гражданстве. В настоящее время еёсоставляют: Президент РФ, МВД России и ФМС России, их территориальные органы,МИД России, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ,находящиеся за её пределами.
Принадлежность к российскому гражданству всегдаопределялась законом прежде всего путем установления круга лиц, признающихсяроссийскими гражданами.
Признание гражданства является своего родаюридической «инвентаризацией» государством своего населения,разделением его на «своих» и «чужих», котороеосуществляется периодически на основе наиболее общих, часто формальныхпринципов, обусловливающих связь лица с государством. Устанавливая круг своихграждан, государство создает тем самым необходимые предпосылки для отграниченияграждан от иностранцев или лиц без гражданства, а также для решения всех другихвопросов гражданства. При этом государство определяет условия, наличие которыхнеобходимо для того, чтобы лицо было признано гражданином.
«Особенность содержания отношений по признаниюсоветского гражданства состоит прежде всего в том, – указывает В.С. Шевцов, – чтов них отсутствует специально выраженное волеизъявление лица о приобретении илиутрате гражданства. Оно направлено именно на признание за лицом гражданства.Лицо как бы просит подтверждения со стороны государства того факта, что оноправомочно обладать этим гражданством»[63].
На самом деле признание гражданства означает, чтолицо приобретает право на принадлежность к гражданству независимо от его на тосогласия, а тем более волеизъявления, направленного на признание за нимгражданства. Что же касается государства, то оно обязано признать всякое лицосвоим гражданином, если такое признание соответствует определенным государствомусловиям. Оно не вправе ему в этом отказать.
В.С. Шевцов полагает, что правоотношения попризнанию лица гражданином могут возникнуть лишь в случаях, требующихудостоверения со стороны государства факта принадлежности лица к гражданству(например, при разногражданстве родителей и др.)[64].На самом же деле отношения по признанию гражданства возникают при установленныхгосударством условиях, наличие которых необходимо для того, чтобы лицо былопризнано гражданином.
Следует сказать, что в отечественной правовойлитературе нет единого понимания того, что представляет собой признаниегражданства. Оно часто отождествляется с приобретением гражданства, особеннокогда приобретение гражданства, как и его признание, не требует согласия лица,приобретающего гражданство. Такое отождествление иногда встречается даже взаконодательных актах, посвященных гражданству.
Характерна с этой точки зрения позиция Н.М.Коркунова, который писал: «Подданство устанавливается или как последствиекакого-либо факта, обусловливающего связь лица с данным государством, или всилу прямого принятия лица в подданство. В первом случае лицо приобретает правона принадлежность к данному государству независимо от его на то согласия…Таким образом, само собой приводящим к установлению подданства считаютсярождение, для женщин – брак и приобретение государством территории, на которойживут данные лица.
От этих способов установления подданства ipsojure отличаетсяпринятие в подданство посредством так называемой натурализации или укоренения»[65].
Близкую к этой точке зрения позицию занимает В.С.Шевцов. «Отношение по признанию советского гражданства, – полагает он, – возникаетпри условиях, наличие которых необходимо для того, чтобы лицо было признаносоветским гражданином. При широком толковании любое отношение, возникающеемежду государством и лицом по поводу гражданства, можно отнести к отношениям попризнанию за лицом гражданства, так как всегда само государство, и только оно,решает – признавать за конкретным лицом свое гражданство или нет. Например,если иностранец ходатайствует о принятии его в советское гражданство, то темсамым он просит о том, чтобы государство признало его своим гражданином. Выходиз гражданства означает по существу негативный подход к решению того жевопроса. Лишая, наконец, какое-либо лицо своего гражданства, государство такжеопределяет свое отношение к признанию за ним гражданства. Возникает вопрос – имеютсяли основания для выделения отношений по признанию гражданства, а соответственнои регулирующих их правовых норм в особую группу, поскольку общепринято,например, признание у лица гражданства „в силу рождения“ относить кодному из основных источников приобретения гражданства?» [66].
В.С. Шевцов отвечает на этот вопрос утвердительно.Вместе с тем он считает одним из наиболее распространенных случаев признаниягражданства признание гражданства в силу рождения, в случае изменениягражданства родителей и т.д.
По мнению В.М. Сафронова, признание (констатация)наличия у лица советского гражданства – это такая форма возникновения у лицагражданства СССР, при которой, по общему правилу, от лица или его законныхпредставителей не требуется письменно выраженного волеизъявления. Поэтому признаниемгражданства он считает все случаи приобретения гражданства в силу рождения, всилу изменения гражданства родителей и т.д.[67].
Еще дальше в этом отношении идет Закон о гражданствеРоссийской Федерации 1991 г. Признание гражданства в нем рассматривается вкачестве одного из оснований приобретения гражданства Российской Федерации (ст. 12).
Однако признание гражданства и приобретение его всилу рождения или в силу других обстоятельств, не требующих согласия лица,приобретающего гражданство, – разные правовые категории. Признание гражданства– это констатация наличия гражданства у того или иного лица на момент принятиясоответствующего законодательного акта. При признании гражданства оно неприобретается, поскольку все лица, признанные гражданами в соответствии с вновьпринятым законодательным актом, приобрели это гражданство или были признаннымиего имеющими в соответствии с действующим прежде законодательством, на сменукоторого пришел вновь принятый законодательный акт. Лица же, приобретающиегражданство, например по рождению, становятся гражданами в соответствии с вновьпринятым законом, т.е. после его принятия.
Существенное различие между признанием и принятиемлица в гражданство состоит также в том, что в случае признания, как правило, непроисходит замены одного гражданства другим, тогда как при принятии вгражданство одно гражданство чаще всего заменяется другим либо, еслипринимается лицо без гражданства, меняется в самой основе юридическое положениеэтого лица.
Законо гражданстве определяет, что гражданами Российской Федерации являются:
а)лица, имеющие такое гражданство на день вступления в силу Закона о гражданствеРоссийской Федерации[68] (1 июля 2002 года);
б)лица, которые приобрели гражданство Российской Федерации в соответствии с настоящимЗаконом. Приведённая норма говорит, что на день вступления в силу Закона огражданстве российское государство имело своих граждан.
Следовательно,вступая в силу, Закон не только заложил способы приобретения и прекращенияроссийского гражданства на будущее, но и выделил круг лиц, обладающих статусомроссийского гражданства на момент смены законодательства о гражданстве.
Решениевопроса о наличии российского гражданства у отдельных лиц в спорных случаяхзаставляет обращаться к ранее действовавшему законодательству о гражданстве. Всоответствии с пунктами 51-52 Положения о порядке рассмотрения вопросовгражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РоссийскойФедерации от 14 ноября 2002 года №1325[69],предусмотрена процедура проверки обстоятельств, свидетельствующих о наличиилибо отсутствии гражданства Российской Федерации. Признание лиц российскимигражданами или установление фактов их состояния в прошлом в гражданстве СССРотносится к компетенции органов внутренних дел (внутри страны) и органовМинистерства иностранных дел (за рубежом). Однако бывают и судебные решения.Так в апреле 2010 года в Свердловский суд[70] г.Костромы с заявлением обратился гражданин Панченко Г.В., которому необходимобыло установить факт постоянного проживания на территории РФ для подтвержденияналичия гражданства РФ. Суд своим решением установил факт его постоянногопроживания на вышеуказанную дату. Заключением Управления Федеральноймиграционной службы по Костромской области гражданин Панченко Г.В. был признангражданином Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 13 Закона РФ«О гражданстве Российской Федерации» от 28.11.1991 года с применением части 7 статьи 4 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 31.05. 2002года.
ПанченкоГ.В. признан гражданином Российской Федерации на основании законодательныхактов РСФСР, действовавших на день наступления обстоятельств, с которымисвязывается наличие у лица соответствующего гражданства.
Часть2 ст. 20 ранее действовавшего Закона о гражданстве (в ред. от 17 июня 1993 года) устанавливала, что бывшие граждане РСФСР, лишенные гражданства илиутратившие его без их свободного волеизъявления, считаются восстановленными вгражданстве Российской Федерации. Здесь восстановление разумелось как способпризнания российского гражданства. Дело в том, что восстановление гражданства уэтой категории лиц имеет обратную силу, и их гражданство восстанавливается(должно восстанавливаться) с момента его незаконного лишения. Обычное жевосстановление гражданства, будучи способом нового приобретения гражданства,обратной силы не имеет и устремлено только вперед. Очевидно, что в данномслучае необходимо ещё и согласие лица на восстановление у него незаконноизъятого гражданского статуса.
Приобретениегражданства – обретение иностранцем, лицом без гражданствастатуса гражданина Российской Федерации по основаниям и в порядке,предусмотренным российским законодательством о гражданстве. В соответствии состатьей 11 Федерального закона российское гражданство приобретается:
а)по рождению (Приложение Б);
б)в результате приёма в гражданство;
в)в результате восстановления в гражданстве;
г)путем выбора гражданства (оптации) и по другим основаниям, предусмотреннымидоговорами Российской Федерации и СССР;
д)по иным основаниям, предусмотренным Законом о гражданстве.
Приобретениегражданства по рождению (филиация) означает, чтогражданская связь лица с государством возникает из самого факта его рождения.Это возможно в соответствии с принципом «права крови» и принципом «правапочвы».
2.2 Прием вгражданство
Самостоятельную группу связанных с гражданствомотношений, регулируемых нормами права, составляют отношения по поводуприобретения гражданства. Приобретение гражданства по своим последствиям близкопримыкает к признанию гражданства. Однако по своему содержанию эти субинститутыгражданства различны: приобретают гражданство те лица, которые до тех или иныхсобытий, указанных в законе, не были гражданами, а признаются таковыми как разте, которые являются гражданами [71].
В отечественной литературе высказано мнение о том,что для отношений по поводу приобретения гражданства характерным является то,что «при решающем значении государства существенная роль здесь принадлежитсубъективному волеизъявлению лица, направленному на установление с государствомотношений по поводу приобретения гражданства» [72].
Однако под такую характеристику вряд ли подпадаютотношения, в которых отсутствует специально выраженное волеизъявление лица оприобретении гражданства. К их числу относятся все отношения, связанные сприобретением гражданства по рождению.
В результате по этому признаку все отношения по приобретениюгражданства (а соответственно и регулирующие их правовые нормы) можно разделитьна отношения по поводу приобретения гражданства:
а) по рождению (происхождению);
б) приемом в него (укоренением, натурализацией) ивосстановлением в гражданстве.
Л.Д. Воеводин полагал, что в теории и взаконодательстве нередко смешиваются вопросы о принадлежности и сохранностигражданства с вопросами о приобретении его. К последнему случаю он не считалвозможным относить приобретение гражданства по рождению, поскольку в этомслучае отсутствуют и выражение воли лица, и особая процедура вступления вгражданство. По его мнению, приобретение гражданства на основе рождения следуетотнести к проблеме принадлежности и сохранения гражданства. [73]
Приобретение гражданства по рождению (происхождению)регулируется законодательством в зависимости от гражданства родителей (такназываемое «право крови») и в зависимости от места рождения (такназываемое «право почвы») или посредством комбинации этих двух начал.«Право крови» (jussanguinis) означает, что лицо,рожденное от граждан данного государства, приобретает его гражданствонезависимо от места рождения. Таким образом, «право крови» означаетгосударственную принадлежность родителей, а не их национальность. «Правопочвы» (jussoli) означает, что лицо, родившееся натерритории соответствующего государства, приобретает его гражданство независимоот гражданства своих родителей.
Из всех оснований приобретения гражданства рождениеявляется, бесспорно, самым важным. В любом государстве преобладающая частьграждан – это граждане именно по рождению.
Закон о гражданстве 2002 г. отказался от регистрации как способа приобретения российского гражданства. Однако онпредусматривает упрощенный порядок приема в гражданство, т.е. порядокрассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по этим вопросам вотношении лиц, на которых распространяются льготные условия, установленные им.
Упрощенный порядок приема в гражданство непредусматривает необходимости проживания на территории Российской Федерации ипозволяет приобрести гражданство Российской Федерации лицам, проживающим заграницей. Это касается иностранцев и лиц без гражданства, которые:
а) имеют хотя бы одного нетрудоспособного родителя,имеющего гражданство Российской Федерации;
В Федеральном законе от 11 ноября 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „О гражданствеРоссийской Федерации“ этот пункт ст. 14сформулирован иначе. В нем говорится: „а) имеют хотя бы одного родителя,имеющего гражданство Российской Федерации и проживающего на территорииРоссийской Федерации“.
б) имели гражданство СССР, проживали и проживают вгосударствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государстви остаются в результате этого лицами без гражданства.
Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О гражданстве РоссийскойФедерации» установил также, что упрощенным порядком пользуются граждане государств,входивших в состав СССР, получившие среднее профессиональное или высшеепрофессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерациипосле 1 июля 2002 г.
В этом Законетакже устанавливается, что иностранные граждане и лица без гражданства,проживающие на территории Российской Федерации, вправе обращаться с заявлениемо приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюденияусловия о сроке проживания, установленного Законом, если указанные граждане илица:
а) родились на территории РСФСР и имели гражданствобывшего СССР;
б) состоят в браке с гражданином РоссийскойФедерации не менее трех лет;
в) являются нетрудоспособными и имеют дееспособныхсына или дочь, достигших возраста 18 лет и являющихся гражданами РоссийскойФедерации.
Нетрудоспособные иностранные граждане и лица безгражданства, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в составСССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации посостоянию на 1 июля 2002 г., вправе обращаться с заявлениями о приеме вгражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия осроке проживания на территории Российской Федерации, установленного Законом,и без представления вида на жительство.
Так, например, судебнаяколлегия по гражданским делам Костромского областного суда, рассмотрев всудебном заседании по докладу Н. дело по заявлению А. об установлении фактапроживания на территории Российской Федерации,[74] установила:
А. обратился в суд сзаявлением об установлении факта его проживания на территории РоссийскойФедерации. Требования мотивировал тем, что ранее проживал в КиргизскойРеспублике в городе Ош. В октябре 1991 года по приглашению своего друга Ц.приехал в Россию и проживал в г. Костроме. В этот период вместе с Ц. занималсяпредпринимательской деятельностью. С октября 1991 года по настоящее времяпостоянно проживает в России. Установление факта проживания необходимо дляоформления гражданства РФ.
Решением Димитровскогорайонного суда г. Костромы от 12 ноября 2007 года в удовлетворении заявления А. отказано.
В кассационной жалобеА. просит решение суда отменить и дело направить на новое рассмотрение в судпервой инстанции. Считает, что суд ненадлежащим образом оценил представленныеим доказательства и пришел к необоснованному мнению о недоказанности факта егопостоянного проживания в Российской Федерации. Так, суд неправильно указал, чтосвидетели подтвердили только факт его периодического, а не постоянногопроживания. Не согласен с мнением суда о возможности доказывания этихобстоятельств только письменными доказательствами. Судом не дано оценки тому,что он осенью 1991 года обращался в г. Костроме за медицинской помощью, вянваре-марте 1992 года проходил обучение в учебном центре Госкомстата РСФСР, в2003 году в г. Костроме родился его ребенок. В настоящее время отсутствиегражданства, для оформления которого ему требуется установление фактапроживания, препятствует ему встать на учет по месту жительства.
В возраженияхотносительно кассационной жалобы представитель Управления Федеральноймиграционной службы по Костромской области Г. просит оставить решение суда безизменения, кассационную жалобу А. – без удовлетворения.
Проверив материалыдела, обсудив доводы жалобы, возражений относительно кассационной жалобы,выслушав А., его представителя Г., представителя УФМС по Костромской областиГ., судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене по следующимоснованиям. В соответствии с ч. 1 ст. 13 Закона РФ от 28 ноября 1991 года №1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» в редакции, действовавшейна момент его принятия, гражданами Российской Федерации признаются все гражданебывшего СССР, постоянно проживающие на территории Российской Федерации на деньвступления в силу настоящего Закона, если в течение одного года после этого дняони не заявят о своем нежелании состоять в гражданстве Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 264ГПК РФ суд устанавливает факты, от которых зависит возникновение, изменение,прекращение личных или имущественных прав граждан, организаций.
Как следует иззаявления А., его объяснений в судебных заседаниях судов первой и кассационнойинстанций, фактически им заявлено требование об установлении факта постоянногопроживания на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 года, поскольку именно этот факт порождает для него правовые последствия в виде приобретениягражданства Российской Федерации в порядке его признания.
Отказывая А. вудовлетворении заявления, суд пришел к выводу, что заявителем не доказан фактпостоянного проживания на территории РФ. При этом суд исходил из того, что этотфакт должен быть подтвержден только письменными доказательствами. Однако ссылкасуда на возможность использования и оценки по делу об установлении факта,имеющего юридическое значение, только письменных доказательств, противоречитзакону.
В соответствии с ч. 1 ст.55 ГПК РФ доказательствами по делу являются полученные в предусмотренномзаконом порядке сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличиеили отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, атакже иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения иразрешения дела. Эти сведения могут быть получены из объяснений сторон итретьих лиц, показаний свидетелей, письменных и вещественных доказательств,аудио- и видеозаписей, заключений экспертов.
Согласно ст. 60 ГПК РФобстоятельства дела, которые в соответствии с законом должны быть подтвержденыопределенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими другимидоказательствами.
Таким образом,специальные требования о допустимости доказательств для доказывания отдельныхобстоятельств могут быть установлены только законом.
Приходя к выводу о том,что факт постоянного проживания на территории Российской Федерации может бытьподтвержден только письменными доказательствами, суд руководствовался Инструкциейпо рассмотрению органами внутренних дел Российской Федерации заявлений повопросам гражданства Российской Федерации, утв. Приказом МВД России от 19 февраля 2004 года №104. Однако названная Инструкция определяет порядок рассмотрениязаявлений и порядок оформления материалов по вопросам гражданства РоссийскойФедерации органами внутренних дел Российской Федерации и не затрагивает порядоксудебного доказывания.
Таким образом, судомнеобоснованно исключены из числа доказательств показания свидетелей К.Е., К.Т.,Ц., подтвердивших то, что с осени 1991 года А. постоянно проживал на территорииРоссийской Федерации. Кроме того, косвенным доказательством исследуемого фактаявляется справка, подтверждающая обращение А. за медицинской помощью в ноябре1991 года в Первую городскую больницу г. Костромы, а прямым доказательством,подтверждающим проживание А. на территории Российской Федерации в этот период,является удостоверение об обучении А. в Костромском учебном центре Госкомстата РСФСРс января по март 1992 года, выданное 11 марта 1992 года.
То, что в этот периодА. был прописан в г. Ош Киргизской ССР, само по себе не подтверждает того, чтоместо прописки являлось местом его постоянного жительства. В соответствии сЗаключением Комитета Конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 года №26 (2-1) «О разрешительном порядке прописки граждан» ПостановлениеСовета Министров СССР от 28 августа 1974 года №678 «О некоторых правилах прописки граждан» и другие нормативные правовых акты СССР,регламентирующие прописку граждан, утратили силу с 1 января 1992 года, Закон РФ от 28 ноября 1991 года №1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» несвязывал признание гражданства РФ за гражданами бывшего СССР в порядке,установленном ч. 1 ст. 13 названного Закона, с наличием прописки (регистрации)на территории Российской Федерации.
Довод представителя УФМСпо Костромской области о том, что А. мог стать гражданином Киргизии в силуналичия регистрации в этом государстве на момент принятия закона о гражданстве,не опровергает требования заявителя, поскольку никаких сведений об оформлениигражданства Киргизии А. суду не представлено, отсутствие таковогоподтверждается наличием у него паспорта гражданина СССР. Из объясненийпредставителя УФМС следует, что закон о гражданстве Киргизии был принят ивступил в силу позднее аналогичного закона России, следовательно, право наприобретение гражданства России в порядке признания в связи с постояннымпроживанием на ее территории у А. возникло еще до принятия закона о гражданствеКиргизии.
С учетом изложенногорешение суда не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене.Отменяя решение, судебная коллегия считает возможным принять новое решение,установив факт постоянного проживания А. на территории РФ на 6 февраля 1992 года.
Руководствуясь ст. 361ГПК РФ, судебная коллегия определила: решение Димитровского районного суда г.Костромы от 12 ноября 2007 года отменить. Принять по делу новое решение.Установить факт постоянного проживания А., 13 мая 1969 года рождения, на территории Российской Федерации на 6 февраля 1992 года.
Иностранные граждане и лица без гражданства, имевшиегражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших всостав СССР, зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации посостоянию на 1 июля 2002 г. либо получившие разрешение на временное проживаниев Российской Федерации, принимаются в гражданство Российской Федерации вупрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных Законом, и безпредставления вида на жительство, если они до 1 января 2006 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.
В гражданство Российской Федерации принимаются вупрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных Законом,и без представления вида на жительство ветераны Великой Отечественной войны,имевшие гражданство бывшего СССР и проживающие на территории РоссийскойФедерации.
Что же касается детей и недееспособных лиц,являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства, то для нихупрощенный порядок приема в гражданство предусматривает снятие требованияпроживать на территории Российской Федерации и иметь законный источник средствк существованию, владеть русским языком, обязательства соблюдать Конституцию изаконодательство РФ, а также требования об отказе от иного гражданства.
К числу лиц, принимаемых в упрощенном порядке в этихслучаях, относятся:
а) ребенок, один из родителей которого имеетгражданство Российской Федерации, – по заявлению этого родителя и при наличиисогласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства РоссийскойФедерации. Такого согласия не требуется, если ребенок проживает на территорииРоссийской Федерации;
б) ребенок, единственный родитель которого имеетгражданство Российской Федерации, – по заявлению родителя;
в) ребенок или недееспособное лицо, над которымустановлены опека или попечительство, – по заявлению опекуна или попечителя,имеющих гражданство Российской Федерации.
Прием в гражданство Российской Федерации вупрощенном порядке основывается на принципах почвы и крови и отвечает интересамлиц, желающих сохранить связь с Россией как своей исторической родиной.
Закон о гражданстве 2002 г. предусматривает ряд оснований отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации,независимо от того, идет ли речь об общем или упрощенном порядке приема вгражданство (ст. 16).В соответствии с ним отклоняются заявления о приеме в гражданство РоссийскойФедерации, поданные лицами, которые:
а) выступают за насильственное изменение основконституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозубезопасности Российской Федерации;
б) в течение пяти лет, предшествовавших днюобращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации,выдворялись за пределы Российской Федерации в соответствии с федеральнымзаконом;
в) использовали подложные документы или сообщилизаведомо ложные сведения;
г) состоят на военной службе, на службе в органахбезопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, еслииное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
д) имеют неснятую или непогашенную судимость засовершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за еепределами, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом;
е) преследуются в уголовном порядке компетентнымиорганами РФ или компетентными органами иностранных государств за преступления,признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом (до вынесенияприговора суда или принятия решения по делу);
ж) осуждены и отбывают наказание в виде лишениясвободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом (доистечения срока наказания);
з) не имеют законного источника средств ксуществованию на день обращения с заявлениями о приеме в гражданство РоссийскойФедерации или в течение пяти лет непрерывного проживания на территорииРоссийской Федерации, если иной срок проживания на территории РоссийскойФедерации, являющийся условием для обращения с заявлением о приеме вгражданство Российской Федерации, не установлен федеральным законом огражданстве. Этот пункт исключен Федеральным закономот 11 ноября 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральныйзакон „О гражданстве Российской Федерации“.
Таким образом, законодателем учтены многолетняяпрактика, интересы государства и общества. По сравнению с ранее действовавшим Закономоснования для отклонения заявлений о приеме в гражданство Российской Федерациисущественно расширены и конкретизированы и полностью соответствуют Европейскойконвенции о гражданстве.2.3 Прекращениегражданства
Статьей18 Закона 2002 г. установлено, что гражданство прекращается вследствие выходаиз гражданства, а также по иным основаниям, предусмотренным Законом 2002 г. или международным договором Российской Федерации. Выход из гражданства РФ лица, проживающегона территории РФ или за ее пределами, осуществляется на основании добровольноговолеизъявления этого лица. В случаях, предусмотренных ст. 20 Закона 2002 г., выход из гражданства РФ не допускается (в силу указанной нормы выход не допускается, еслигражданин имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство,установленное федеральным законом; привлечен в качестве обвиняемого поуголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу иподлежащий исполнению обвинительный приговор суда; не имеет иного гражданства игарантий его приобретения).
Так,при выходе из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территориииностранного государства, вместе с заявлением представляются:
— документ, подтверждающий разрешение полномочного органа иностранногогосударства на проживание в данном государстве (в случае отсутствия этих данныхв паспорте заявителя);
— документ о снятии с регистрационного учета по месту жительства в РоссийскойФедерации (в случае отсутствия этих данных в паспорте заявителя);
— документ полномочного органа иностранного государства о наличии у заявителяиного гражданства или подтверждение возможности предоставления заявителю иногогражданства в случае его выхода из гражданства Российской Федерации;
— документ налогового органа Российской Федерации (по последнему месту жительствазаявителя на территории Российской Федерации) об отсутствии задолженности поуплате налогов[75].
Порядоквыдачи налоговыми органами документов об отсутствии задолженности по уплатеналогов физическим лицам, выходящим из гражданства Российской Федерации,утвержден Приказом МНС России от 12.03.2004 №БГ-3-23/192, зарегистрированным в Минюсте России 01.04.2004 №5698[76].
Вслучае обращения в налоговый орган по последнему месту жительства на территорииРоссийской Федерации физического лица с заявлением и приложением к нему копийдокументов, предусмотренных пунктом 1 Порядка, указанный налоговый орган вдесятидневный срок рассматривает представленные заявителем документы ипринимает решение о выдаче справки об отсутствии задолженности по уплатеналогов согласно тексту и правилам, установленным пунктами 2 и 3 Порядка.
Приэтом справка, выдаваемая налоговым органом по последнему месту жительствафизического лица на территории Российской Федерации, подписываетсяруководителем (его заместителем) соответствующего налогового органа изаверяется его гербовой печатью[77].
Привыходе из гражданства РФ одного из родителей, имеющих гражданство РФ, такжепредставляется согласие другого родителя, сохраняющего гражданство РФ, на выходребенка из гражданства РФ (при выходе из гражданства РФ на основании ч. 5 ст.25 Закона 2002 г.). Такое согласие дается в произвольной форме. Подписьродителя, давшего согласие, удостоверяется нотариально[78].
Приналичии соответствующих обстоятельств вместо согласия другого родителяпредставляется решение суда о признании этого родителя умершим или безвестноотсутствующим либо о лишении его родительских прав, или свидетельство о смертиэтого родителя, или заявление, составленное в произвольной форме, об отсутствииу заявителя сведений о месте нахождения этого родителя, или документ,подтверждающий, что заявитель является одинокой матерью.
Привыходе из гражданства РФ на основании ч. 1 ст. 26 Закона 2002 г. ребенка, усыновленного (удочеренного) иностранными гражданами или иностранным гражданином,вместе с заявлением обоих усыновителей или единственного усыновителя идокументами, указанными в п. 25 Положения о порядке рассмотрения вопросовгражданства Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. №1325, представляется свидетельство об усыновлении.
Заявлениеусыновителей подписывается обоими усыновителями. В случае если один из усыновителейне может присутствовать при подаче заявления в полномочный орган, его подписьна заявлении должна быть удостоверена нотариальной записью.
Прекращениегражданства Российской Федерации по рождению без свободного волеизъявлениягражданина противоречит ст. 6 Конституции РФ, в соответствии с которойгражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства. Этоконституционное положение согласуется с ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларацииправ человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., которая устанавливает, что «никто не может быть произвольно лишен своегогражданства или права изменить его»[79].
Каксамостоятельное основание прекращения гражданства РФ следует рассматривать ужеупомянутую в настоящей работе оптацию.
Оптация– в международном праве это выбор гражданства лицами, имеющими гражданство двухили более государств, производимый на основании соглашения заинтересованныхстран или их национальных законодательств. Чаще всего осуществляется притерриториальных изменениях и образовании новых государств по специальнымсоглашениям, предоставляющим гражданам договаривающегося государства праваоптации. Дети, как правило, при оптации следуют гражданству родителей[80].
Оптация– один из способов приобретения и прекращения гражданства, заключающийся ввыборе гражданства при изменении государственной принадлежности территории.Лица, проживающие на территории, переходящей от одного государства к другому,получают право оптации в порядке и в сроки, определяемые договором междусоответствующими государствами или установленные государством в одностороннемпорядке.
Всоответствии со ст. 10 Конвенции о сокращении безгражданства[81](РФ не участвует. Из других государств, образовавшихся на территории бывшегоСССР, участвуют Армения и Латвия) любой договор между договаривающимисягосударствами, который предусматривает передачу территории, должен включатьпостановления, которые гарантировали бы, что никто не станет апатридом врезультате этой передачи. Договаривающееся государство должно сделать всевозможное для гарантии того, чтобы любой такой договор, заключенный им сгосударством, не являющимся стороной в настоящей Конвенции, содержал такиеположения.
Приотсутствии таких положений договаривающееся государство, которому передаетсятерритория или которое иным образом приобретает территорию, дарует своегражданство таким лицам, которые иначе стали бы апатридами в результате этойпередачи или приобретения.
Помимодобровольного выхода из гражданства (т.е. на основании волеизъявления самогогражданина), прекращение гражданства возможно и по решению государства (вслучае принятия государством решения об отмене приема в гражданство из-запредставления гражданином ложных сведений и документов).
Впоследнем случае приходится говорить о лишении гражданства РФ (хотя прямо Закон 2002 г. не дает такого понятия, но по содержанию оно подразумевается)[82].
Всоответствии со ст. 22 Закона 2002 г. решение о приобретении лицом гражданстваРФ подлежит отмене, если будет установлено, что данное решение принималось наосновании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложныхсведений. Последний факт устанавливается в судебном порядке. И только наосновании решения суда производится отмена решения о приобретении лицомгражданства.
Такаяпозиция законодателя не случайна, поскольку представление заявителем подложныхдокументов является преступлением, предусмотренным ч. 3 ст. 327 УК РФ, вкоторой используется понятие «подложный документ». При этом под подложнымподразумевается документ явно фальшивый, фальсифицированный.
Официальныйдокумент – это предмет, имеющий официальный источник происхождения. Он долженисходить от юридического лица, иметь определенную форму, реквизиты и издаватьсяв соответствии с установленной процедурой. По общему правилу из содержаниядокумента должно быть ясно, кто его оформил (штамп, наименование и необходимыеданные организации, данные должностного лица), кому адресуется документ, чемудостоверяется (печать, штамп, оттиск, подпись и т.п.). Важное значение имеет ирегистрация документа. Делается это обычно в соответствующих журналах,специальных книгах и т.п. В необходимых случаях в делах остаются копии.
Документ,составленный частным лицом либо от имени несуществующей организации, не можетсчитаться официальным и не является предметом преступления, предусмотренногост. 327 УК РФ. Однако в случае официального заверения, удостоверениякакого-либо частного документа (доверенности, заявления, договора, завещания идр.) должностным лицом, нотариусом и иным компетентным органом данный документдолжен признаваться официальным, поскольку уже исходит от официального органа иприобретает юридический характер.
Кофициальным документам, являющимся предметом подделки, согласно ст. 327 УК РФследует относить те из них, которые выданы предприятиями и учреждениями(юридическими лицами) независимо от их организационно-правовой формы, зарегистрированнымив установленном порядке.
Официальныйхарактер документа связан с определенной его формой, пригодной для восприятияадресатом.
Отменарешения о приобретении гражданства осуществляется указом Президента РоссийскойФедерации или оформляется заключением иного полномочного органа, принявшегоуказанное решение, либо заключением вышестоящего полномочного органа.
Заключениеполномочного органа об отмене решения по вопросам гражданства РоссийскойФедерации составляется по форме, утверждаемой Федеральной миграционной службой[83]или Министерством иностранных дел Российской Федерации[84].В заключении указываются основания принятия полномочным органом в отношениизаявителя решения о приеме в гражданство Российской Федерации или выходе изгражданства Российской Федерации, решение суда, которым установлен фактиспользования заявителем подложных документов или сообщения им заведомо ложныхсведений в целях приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации,с изложением установленных судом обстоятельств, а также статья Федеральногозакона, на основании которой отменяется ранее принятое решение по вопросамгражданства Российской Федерации[85].
Заключениеутверждается (подписывается) руководителем соответствующего полномочного органаили лицом, исполняющим его обязанности, и вместе с решением суда приобщается кдокументам заявителя, на основании которых было вынесено первоначальноерешение.
Лицо,в отношении которого отменено решение по вопросам гражданства РоссийскойФедерации, информируется об этом полномочным органом в месячный срок со дняподписания заключения.
Копиизаключения об отмене решения по вопросам гражданства Российской Федерации ирешения суда направляются полномочным органом соответственно в Федеральнуюмиграционную службу и Министерство иностранных дел Российской Федерации дляпоследующего информирования Комиссии и иных заинтересованных органов.
Сведенияоб отмене решения по вопросам гражданства Российской Федерации вносятся всоответствующие электронные базы данных. В случае отмены решения по вопросамгражданства Российской Федерации полномочный орган обязан принять меры кизъятию документов, выданных ранее в соответствии с этим решением. При отменерешения о приобретении гражданства Российской Федерации лицу, проживающему натерритории Российской Федерации, выдается вид на жительство лица безгражданства или вид на жительство иностранного гражданина.
Приотмене решения о выходе из гражданства Российской Федерации у лица изымаетсясправка о выходе из гражданства Российской Федерации и выдается паспортгражданина Российской Федерации.
Здесьследует отметить, что Законом 2002 г. достаточно подробно закреплен порядокобжалования решений по вопросам гражданства. В судебном порядке можнообжаловать отклонение заявления по вопросам гражданства. А отказ в рассмотрениизаявления по вопросам российского гражданства и иные нарушающие порядокпроизводства по делам о гражданстве и порядок исполнения решения по вопросамгражданства действия должностных лиц могут быть обжалованы вышестоящему впорядке подчиненности должностному лицу либо в суд. Споры между родителями,между родителем и опекуном (попечителем) о гражданстве ребенка инедееспособного лица разрешаются в судебном порядке исходя из интересов ребенкаи недееспособного лица. Прекращается гражданство Российской Федерации со дняпринятия полномочным органом, ведающим делами о гражданстве РоссийскойФедерации, соответствующего решения.
Всоответствии с п. 1 ст. 36 Закона 2002 г. лицо, в отношении которого принято решение по вопросам гражданства Российской Федерации, вправе вновь обратитьсяс заявлением по вопросам гражданства Российской Федерации не ранее чем поистечении одного года после принятия предыдущего решения. В то же время п. 2этой же статьи указывает, что при наличии обстоятельств, которые не были или немогли быть известны заявителю, повторное заявление может быть принято крассмотрению без соблюдения вышеназванного срока.
Засовершение действий, связанных с приобретением гражданства Российской Федерацииили выходом из гражданства Российской Федерации, а также с въездом в РоссийскуюФедерацию или выездом из Российской Федерации, уплачивается государственнаяпошлина[86].
Заключение
Из всего вышесказанного можно сделатьследующие выводы.
Гражданство являетсяодним из важнейших элементов правового статуса личности, а также главнойпредпосылкой обязанности государства защищать права и свободы личности.
Поэтому важнейшие нормыо гражданстве содержатся в Конституции РФ. На основании статьи 6 Конституциивопросы гражданства должны разрешаться федеральным законом.
В июле 2002 годавступил в силу Федеральный закон „О гражданстве РоссийскойФедерации“. Закон конкретизирует и развивает закрепленные в Конституциипринципы и нормы, став основным регулятором норм о гражданстве.
Его принятие – решительнаямера по преодолению основных недостатков в области российского гражданства иважный шаг на пути к формированию гражданского общества.
Историявозникновения понятия российского гражданства начинается с падения Российскойимперии, и замены понятия подданства на понятие гражданства. Теориясуществования гражданства в древние времена, несмотря на высокую культуруразвития общества, не раскрывает сущность понятия гражданства в современномпонимании. Многие ученые юристы считают, что гражданство появилось одновременнос государством, хотя гражданство появились гораздо позже государства. И до еговозникновения можно говорить только о различных неравноправных группахнаселения. И не стоит отождествлять эту категорию с понятием гражданство. Нанаш взгляд, моментом рождения понятия гражданства следует считать первоезаконодательное закрепление этого понятия, а именно: Декрет „Обуничтожении сословий и гражданских чинов“, утвержденный ВЦИК от 19 (23)ноября 1917 г.
Не менееважным является вопрос самого понятия гражданства. Прослеживая развитие понятиягражданства, в связи с принятием законов о гражданстве, мы предлагаемопределить гражданство, как политико-правовую связь лица с государством,выражающуюся в совокупности их прав, обязанностей и взаимной ответственности.Поскольку совокупность взаимных прав и обязанностей всегда порождает взаимнуюответственность.
Согласно ст.6 Конституции Российской Федерации и п. 2 ст. 4 Закона о гражданстве 2002 г. гражданство является единым на всей территории государства. Концептуальной основой единогогражданства Российской Федерации и ее субъектов является народовластие (ст. 3Конституции Российской Федерации). Поэтому принадлежность к народу, а не котдельным нациям имеет значение, несмотря на федеративное устройство России имногонациональный народ. Несмотря на изменения в действующем законе огражданстве, что касается приема в гражданство в упрощенном порядке, законзначительно усложняет порядок получения гражданства.
Вызываетсомнение правомерность п. „д“ части 1 ст. 13 рассматриваемого закона,а именно: владение русским языком, уровень знаний которого устанавливается»Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства РоссийскойФедерации", утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г.
Согласноэтому Положению необходимо предоставить документ, подтверждающий владение русскимязыком на уровне достаточном для общения в устной и письменной форме в условияхязыковой среды. На наш взгляд, к лицу, которое вправе обратиться с заявлением оприеме в гражданство не правомерно предъявлять условие владения русским языкомнаряду с отношением к религии, расовой и национальной принадлежности.
В результатераспада Советского Союза в декабре 1991 года исчезло понятие «советскийнарод». В то время большинство новообразованных государств уже имели своисобственные законодательства по вопросам гражданства и определили исходныйсостав своих граждан. Однако различные критерии определения гражданства, разныесроки вступления в силу законов о гражданстве и, следовательно, разный подход копределению периода оседлости, привычного или постоянного проживания, а такжеслучаи дискриминации по национальному признаку в законах некоторыхновообразованных государств привели к возникновению феномена безгражданства.Решение вопросов гражданства и предотвращение распространения безгражданстваусложняется тем, что во всех странах СНГ продолжается миграция населения, агражданство этих мигрантов не всегда определено.
Необходимопродолжить политику предотвращения и сокращения безгражданства. Решение этойпроблемы имеет значение для обеспечения равенства всех лиц, проживающих вконкретном государстве, ибо деление людей на граждан и не граждан нередкоприводит к возникновению конфликтных ситуаций. Лица без гражданства ни в одномгосударстве не обладают всей полнотой политических и гражданских прав. Такимобразом, их правоспособность в какой-то мере всегда ограничена. На наш взгляд, необходимадостаточная информация о правах индивидуума, а также оказание квалифицированнойпомощи при оформлении необходимых документов. Следовательно, предлагаетсясоздание консультативных центров по оказании такого рода услуг индивидуальнокаждому индивидууму.
РоссийскаяФедерация заинтересована в упорядочении правового статуса лиц без гражданства,проживающих на территории России. В Законе о гражданстве 2002 г. содержаться ряд статей направленных на дальнейшее сокращение безгражданства. Основной нормойнового закона можно считать п. «в» ст. 20, исключающая возможностьвыхода из гражданства Российской Федерации, если гражданин Российской Федерациине имеет иного гражданства и гарантий его приобретения. То есть наряду спроцедурными необходимо закрепить и консультативную помощь лицам безгражданства.
Списокиспользованных источников и литературы
1. КонституцияРоссийской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 №6-ФКЗ, от 30.12.2008 №7-ФКЗ) // Консультант плюс.
2. Гражданскийпроцессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 №138-ФЗ (принят ГД ФС РФ 23.10.2002) (ред. от 23.12.2010) // Российская газета – 27.12.2010.
3. Федеральныйконституционный закон от 31.12.1996 №1-ФКЗ (ред. от 27.12.2009) «О судебной системе Российской Федерации» (одобрен СФ ФС РФ 26.12.1996) (с изм. и доп., вступающими в силу с 12.03.2010) // Собрание законодательства РФ – 09.11.2009.
4. Федеральныйзакон от 25.07.2002 №115-ФЗ (ред. от 29.12.2010) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 21.06.2002) (с изм. и доп., вступающими в силу с 15.02.2011) // Парламентская газета, №144, 31.07.2002.
5. Огражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ (ред. 28.06.2009.) // Российская газета – 08.12.2007.
6. Обутверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РоссийскойФедерации: Указ Президента РФ от 14.11.2002 №1325 // СЗ РФ. – 2006. – №1.
7. Обутверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданстваразрешения на временное проживание: Постановление Правительства РФ от 01.11.2002 №789 // Российская газета. – 2006. – №21.
8. Обутверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданствавида на жительство: Постановление Правительства РФ от 01.11.2002 №794 // Российская газета. – 2006. – №22.
9. УказПрезидента РФ от 14.11.2002 №1318 (ред. от 07.04.2006) «Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РоссийскойФедерации и ее состава» // Российская газета, №219, 19.11.2002.
10. УказПрезидента РФ от 19.07.2004 №928 (ред. от 31.10.2009) «Вопросы Федеральной миграционной службы» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011) // Собрание законодательства РФ", 26.07.2004, №30, ст. 3150.
11. УказПрезидента РФ от 14.06.1992 №626 (ред. от 09.08.2000) «О Федеральной миграционной службе России» // Ведомости СНД и ВС РФ, 25.06.1992, №25, ст. 1422.
12. УказПрезидента РФ от 14.11.2002 №1325 (ред. от 19.08.2009, с изм. от 22.10.2009) «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданстваРоссийской Федерации» // Российская газета – 25.08.2009.
13. ПостановлениеПравительства РФ от 08.07.1997 №828 (ред. от 12.08.2010) «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка иописания паспорта гражданина Российской Федерации» // Собраниезаконодательства РФ. – 16.08.2010.
14. ПостановлениеПравительства РФ от 04.12.2003 №731 (ред. от 20.03.2006) «О признании действительными до 1 января 2008 г. паспортов гражданина СССР образца 1974 годадля некоторых категорий иностранных граждан и лиц без гражданства» //Собрание законодательства РФ – 27.03.2006.
15. БархатоваЕ.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: ПРОСПЕКТ, 2010. −256 с. – ISBN: 5392015123
16. БаглайМ.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов / М. В.Баглай. – 6-е изд., изм. и доп. – М.: НОРМА, 2007. – 783 с. – ISBN978-5-468-00078-6.
17. БархатоваЕ.Ю. Гражданство и регистрация: Москва, Россия, СНГ / 3-е издание,переработанное и дополненное. – М.: Проспект, 2009. – 244 с. – ISBN:978-5-392-00104-0.
18. БлиновА.Б., Чаплин Н.Ю. ГражданствоРоссии: проблемы и перспективы // Конституционное имуниципальное право. − 2002. − №4.
19. ВарленМ.В. Новые аспекты института российского гражданства // Законность. − 2002.− №12.
20. ВитрукН.В. Общая теория правового положения личности. − М.: Норма, 2008. – 448с. – ISBN: 978-5-468-00162-2
21. ВыстроповаА.В., Боков Ю.А. Практикум по конституционному праву России. − Волгоград:ВолГУ, 2007. – 108 с. ISBN: 5-85534-414-2
22. ГоловистиковаА.Н. Конституционно-правовая охрана жизни человека в Российской Федерации. – М:МГУ, 2008. – 236 с. ISBN 5-94879-145-9.
23. ГоловкоС.Н. Конституционное право России. − Н.Новгород: Нижегород. гос. архит.-строит.ун-т, 2008. – 67 с.
24. ГолубокС.А. Конституционное право России. Учеб. пособие. – 5-е изд. – М.: ПРИОР, 2008.– 161 с.
25. ГоршковаС.А. Стандарты Совета Европы по правам человека и российское законодательство. −М., 2006. − С. 111.
26. ГорылевА.И. Конституционное право России. Н.Новгород: ННГУ, 2009. – 67 с.
27. ДальдиноваИ.С. Конституционно-правовое регулирование приобретения и прекращения гражданствав Российской Федерации. / Дис… к.ю.н.: 12.00.02. – Ставрополь, 2005. – 201 с.
28. ДмитриевЮ.А. (ред). Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий(постатейный). − Деловой двор, 2009.
29. КозловаЕ.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. – 4-е изд., перераб. идоп. – М: ТК Велби, Проспект, 2008.
30. КозловаЕ.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. – 3-е изд., перераб.и доп. – М.: ЮРИСТЪ, 2009.
31. КозловаН.В. Многонациональные основы российского гражданства // Право и государство:приоритеты XXI века. Материалы Всероссийской научно-практической конференции,Барнаул, 29-30 сентября 2006 г. – Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2007. – С.166-169
32. КочуковТ.В. Конституционно-правовой статус иностранцев и лиц без гражданства вРоссийской Федерации. Дис… к.ю.н. Спец. 12.00.02 – конст. право, муниципальноеправо. − М., 2009.
33. КутафинО.Е. Российское гражданство. – М.: ЮРИСТЪ, 2003.
34. МосинО.В. Правовой статус человека и гражданина. − М.: Юстицинформ, 2009. −250 с.
35. МосинС.А. Презумпции и принципы в конституционном праве Российской Федерации. −М.: Юстицинформ, 2009. − 112 с.
36. МироновВ.Ф., Миронов А.В. Гражданство в Российской Федерации Российские имеждународные акты. Комментарий законодательства. – М.: Норма, 2010.
37. НекрасовС.И. Конституционное право Российской Федерации. Конспект лекций. – М.: Высшееобразование, 2011. − 167 с.
38. Саидов А.Х. Общепризнанные правачеловека: Учебное пособие. / Под ред. И.И. Лукашука. − М., 2004. − С.110.
39. СимА.В. Функция охраны прав и свобод личности в современном Российском государстве.Дис… к.ю.н.: 12.00.01. − Н. Новгород, 2009.
40. ЯковлеваМ.Ю., Рождествина А.А. Гражданство. Регистрация. − Юрайт-Издат, 2009. – 228с.
41. Кассационноеопределение Костромского областного суда от 19.12.2007 по делу №33-1184
42. АрхивСвердловского суда г. Костромы. Решение суда от 10 апреля 2010 года. Дело 2-274.