Правові аспекти участі громадськості вприйнятті рішень щодо забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудовіміст України
Громадськістьвиступає одним із найважливіших суб’єктів в правовому механізмі забезпеченняекологічної безпеки у плануванні та забудові міст України. Адже, кожна людина,яка проживає або тимчасово перебуває в тому чи іншому місті нашої держави,особисто зацікавлена в тому, щоб оточуюче її середовище було безпечним для їїжиття і здоров’я, а тому, залучення громадськості до прийняття рішень на стадіїпланування та забудови міста є вирішальним чинником у створенні дієвого таефективного механізму правового забезпечення екологічної безпеки в цій сфері.
В еколого-правовій науці питання правових засад участігромадськості у прийнятті рішень, що стосуються довкілля досліджувалося рядомвчених. Зокрема, загальнотеоретичні положення в цій галузі розроблені В.І.Андрейцевим, Г.І. Балюк, Г.В. Мороз. Об’єктом дослідження М.В. Красновоїбули правові гарантії реалізації права громадян на екологічну інформацію,дослідження Позняк Е.В. спрямовані на правові основи здійсненнягромадської екологічної експертизи, Малишева Н.Р. вивчала доступгромадськості до правосуддя в сфері охорони довкілля, Шульга М.В.досліджував участь громадськості в забезпеченні використання та охорони земель.
Водночас, питання участі громадськості у прийнятті рішеньсаме щодо забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові містУкраїни є недостатньо дослідженим. У зв’язку із зазначеним, на нашу думку, вданій дисертаційній роботи необхідним є дослідження цієї проблеми, особливо зурахуванням нових еколого-правових та економічних реалій сьогодення в Україні.
У відповідності із положеннями ст. 10 Закону України«Про охорону навколишнього природного середовища» участь громадських об’єднаньі громадян у діяльності щодо охорони навколишнього природного середовищавиступає гарантією забезпечення права кожного на безпечне для його життя іздоров’я навколишнє природне середовище.
Згідно із ст. 9 Закону України «Про охоронунавколишнього природного середовища» громадяни України мають право на участь в обговоренніта внесення пропозицій до проектів нормативно-правових актів, матеріалів щодорозміщення, будівництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливатина стан навколишнього природного середовища, внесення пропозицій до органівдержавної влади та органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, що берутьучасть у прийнятті рішень з цих питань.
Крім того, громадяни наділені правом на участь у публічнихслуханнях або відкритих засіданнях з питань впливу запланованої діяльності нанавколишнє природне середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництваі реконструкції об'єктів та у проведенні громадської екологічної експертизи, атакож на об'єднання в громадські природоохоронні формування. В еколого-правовійдоктрині, на думку Краснової М.В., перелічені вище права відносяться доекологічних прав громадян і визнаються засобами реалізації конституційногоправа громадян України на безпечне для життя і здоров’я навколишнє середовище(права на екологічну безпеку).
На наш погляд, для проведення аналізу правових основ участігромадськості в забезпеченні екологічної безпеки у плануванні та забудові містУкраїни, необхідно, перш за все, визначитися із поняттям «громадськість».
Відповідно до положень Конвенції про доступ до інформації,участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя зпитань, що стосуються довкілля (далі Орхуська Конвенція), яка була прийнята 25червня 1998 року та ратифікована Україною 6 липня 1999 року, а отже, є частиноюнаціонального законодавства нашої держави, громадськість означає одну абобільше фізичну чи юридичну особу, їх об'єднання, організації або групи, якідіють згідно з національним законодавством або практикою. Разом із тим,відповідно до положень цієї Конвенції зацікавлена громадськість означаєгромадськість, на яку справляє або може справити вплив процес прийняття рішеньз питань, що стосуються навколишнього середовища, або яка має зацікавленість вцьому процесі.
Вищенаведене визначення отримало неоднозначне сприйняття внауковій еколого-правовій літературі. Дисертантка приєднується до науковоїпозиції Мороз Г.В., яка робить висновок про недоцільність закріплення взаконодавстві поняття «зацікавлена громадськість» у вузькому значенні, оскількице зобов’язує в кожному випадку обґрунтовувати необхідність громадської участіі значно звужує можливості впливу громадськості на прийняття екологічнозначимих рішень.
Зокрема, в етимологічному значенні громадськість означаєпередову, активну частину суспільства, а енциклопедичні юридичні виданнятрактують громадськість як соціально-активну частину суспільства, яка надобровільних засадах бере участь у суспільно-політичному житті країни.
Виходячи із вищевикладеного, на думку дисертантки,зацікавлена громадськість у забезпеченні екологічної безпеки при плануванні тазабудові міст України – це соціально-активна частина суспільства зацікавлена вбезпечному для життя і здоров’я людей стані навколишнього природного середовищав містах та попередженні можливості настання екологічної небезпеки вмайбутньому, яка добровільно у встановлених законодавством України формах береучасть у процесі планування та забудови міст України. При цьому підсоціально-активною частиною суспільства, виходячи із чинного законодавстваУкраїни, необхідно визнати наступних суб’єктів: окрема особа, об’єднаннягромадян екологічного спрямування, юридичні особи, територіальні громади міст,органи самоорганізації населення.
ЗаконУкраїни «Про планування і забудову територій» від 20 квітня 2000 року в ст. 2.серед основних завдань планування та забудови територій передбачає врахуваннядержавних, громадських та приватних інтересів під час планування,забудови та іншого використання територій.
Врахуваннягромадських інтересів в цій сфері забезпечується на регіональному та місцевомурівні, власне як і здійснення планування та забудови території України вцілому. Відповідно до положень ст. 9 вищеназваного Закону врахуваннягромадських інтересів на місцевому рівні полягає у визначенні потребитериторіальної громади в територіях, необхідних для розташування, утриманняоб'єктів житлово-комунального господарства, соціальної, інженерно-транспортноїінфраструктури, вирішення інших завдань забезпечення сталого розвиткунаселеного пункту і створення комфортних умов проживання населення, а врахуванняприватних інтересів полягає у забезпеченні фізичним та юридичним особам рівнихможливостей набуття у власність або у користування земельних ділянок, захистумайнових прав, а також безпечного функціонування об'єктів нерухомості.
Отже,дана норма закону прямо не передбачає обов’язкового забезпечення врахуванняекологічних інтересів громадян при здійсненні планування та забудови міст.Натомість законодавець оперує поняттям «врахування громадських інтересів».
Дляпроведення аналізу даної категорії автор статті виходить із того, що правоекологічної безпеки в своїй основі має інтерес в безпечності навколишньогоприродного середовища, яка є необхідною умовою існування суспільства тазабезпеченні екологічної безпеки людей. Безпечне навколишнє середовище міста –це абсолютна життєва необхідність для населення, а його забезпечення є такожфункціональною необхідністю для держави. На нашу думку, очевидною єнеоднорідність змістовної детермінації громадського інтересу в Законі України«Про планування та забудову територій» від 20 квітня 2000 року, що викликаєпротиріччя і ускладнює реалізацію правових норм на практиці.
Постаєпитання: що ж таке громадський інтерес? У відповідності із філософськимипідходами наявні дві основні групи громадських інтересів, а саме економічні таекологічні. Як показує історія людства, в соціальній поведінці, як правило,превалює економічна домінанта. Саме споживацька, антиекологічна громадськасвідомість нашого суспільства продукує застосування переважно публічно-правовихімперативних методів правового регулювання в екологічному праві України таправі екологічної безпеки.
Так,ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»одним із основних принципів охорони навколишнього природного середовищавизначає науково обґрунтоване узгодження екологічних, економічних та соціальнихінтересів суспільства на основі поєднання міждисциплінарних знань екологічних,соціальних, природничих і технічних наук та прогнозування стану навколишньогоприродного середовища.
Громадськийінтерес в досліджуваній нами галузі – це інтерес городян в безпечностісередовища їх проживання або перебування. Екологічне право і законодавство маєбути зорієнтоване на пріоритетну підтримку саме екологічного громадськогоінтересу.
Разоміз тим, право екологічної безпеки, як підгалузь екологічного права, переважнорегулює суспільні відносини, які відносяться до соціальної сфери, але вонидіалектично пов’язані з природою, природноресурсовим правом, де наявніматеріальні цінності. Основною аксіологічною цінністю права екологічної безпекивиступає людина, її життя, здоров’я та безпека.
Саметому, на наш погляд, основним громадським інтересом при здійсненнімістобудівної діяльності виступає інтерес у недопущенні настання екологічноїнебезпеки для життя та здоров’я окремих громадян або населення міста в цілому.
Напідставі вищевикладеного та спираючись на положення ст. 3 КонституціїУкраїни, відповідно до яких людина є найвищою соціальною цінністю в державі, ст. 5Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», яка життя таздоров’я людини визнає об’єктом екологічного права, дисертантка вважає занеобхідне на законодавчому рівні забезпечити врахування громадського інтересу узабезпеченні екологічної безпеки у плануванні та забудові на місцевому рівні.
Не вдаючись до детального аналізу юридичної природи формучасті громадськості в прийнятті екологічно значимих рішень, дисертанткавважає, що для кращого розуміння суті та специфіки цього явища, зокрема вдосліджуваній нами сфері, можна виділити наступні види форм участі громадськостів забезпеченні екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України:місцевий референдум, громадське обговорення, громадська екологічна експертиза,громадській контроль, загальні збори громадян за місцем проживання, діяльністьорганів самоорганізації населення, збори, мітинги, походи, демонстрації.
Реалії сьогодення свідчать, що на сучасному етапі розвиткуУкраїни саме цим формам належить пріоритетна роль, беручи до уваги їх доситьактивне застосування на практиці при здійсненні планування та забудови містнашої держави.
Як показує практика, найпоширенішою формою участігромадськості в прийнятті екологічно значимих рішень при плануванні та забудовіміст України є громадське обговорення. У відповідності із п.п. 1.2Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля,затвердженого Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовищаУкраїни від 18 грудня 2003 року, громадське обговорення (публічне слухання чивідкрите засідання) – це процедура виявлення громадської думки з метою їїурахування при прийнятті органами виконавчої влади рішень з питань, щосправляють чи можуть справити негативний вплив на стан довкілля.
Оскільки, в чинному законодавстві України визначення поняття«громадське обговорення містобудівної документації», то дисертантка пропонуєрозуміти під ним процедуру виявлення громадської думки, що спрямована наврахування законних інтересів територіальних громад, юридичних та фізичних осібпри здійсненні планування територій на регіональному та місцевому рівні шляхомрозроблення, погодження та затвердження містобудівної документації.
Відповідно до чинного законодавства України громадськомуобговоренню на місцевому рівні підлягають наступні види містобудівноїдокументації: генеральні плани міст, детальні плани частини території міст,схеми планування територій на місцевому рівні. Обов’язкове громадськеобговорення застосовується також щодо місцевих правил забудови.
Для організації проведення громадського обговорення ЗаконУкраїни «Про планування та забудову територій» від 20 квітня 2000 року наділяєвиконавчі органи міських рад, Київську та Севастопольську міські державніадміністрації наступними повноваженнями: протягом двох тижнів після прийняттярішення про розроблення відповідної містобудівної документації, місцевих правилзабудови повідомляти через засоби масової інформації про початок їхрозроблення, а також про форми, місце і строк подання фізичними та юридичнимиособами пропозицій щодо цієї документації; протягом місяця після завершеннярозроблення відповідної містобудівної документації, місцевих правил забудовиповідомляти через засоби масової інформації про місце їх розгляду, форми, місцеі строк подання пропозицій (зауважень), порядок їх обговорення; оприлюднюватичерез засоби масової інформації рішення про затвердження містобудівноїдокументації, місцевих правил забудови та змін до них, а також наданняроз’яснень про їх зміст; інформувати про правові, економічні та екологічнінаслідки планування території, а також про порядок врахування законних інтересівта вимог власників або користувачів земельних ділянок, будівель і споруд, щооточують місце будівництва.
Якбачимо, право участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень уплануванні та забудові міст України споріднене з конституційним екологічнимправом громадян на отримання екологічної інформації в цій сфері. Як слушнозазначає Шульга М.В., право доступу до екологічної інформації не єсамоціллю. Воно нерозривно пов’язане з можливістю використання громадянами цієїінформації при прийнятті уповноваженими органами екологічно значимих рішеньщодо забезпечення екологічної безпеки. Тільки при наявності в громадськості повноїта достовірної екологічної інформації, громадськість може ефективно впливати напроцес обговорення і прийняття екологічно значимих рішень.
Разоміз тим на сьогоднішній день спостерігається невиконання уповноваженими органамисвоїх обов’язків щодо забезпечення реалізації екологічних прав громадськостіпри здійсненні планування та забудови міст нашої держави.
Наприклад,за повідомленнями засобів масової інформації київська влада не винесла нагромадське обговорення Генеральний план міста Києва, який є основниммістобудівним документом, хоча з моменту його затвердження Київрадою минуло вже4 роки. Навіть більше – на документі з назвою «Генеральний план міста Києва до2020 року» стоїть гриф «Таємно».
Генеральнийплан міста містить екологічну інформацію, яка має бути використана громадянамидля здійснення свого права на участь в прийнятті екологічно значимих рішень уплануванні та забудові міст України, а засекречення такої інформації єпорушенням норм ст. 50 Конституції України.
В сфері забезпечення екологічної безпеки у плануванні тазабудові міст України важливе місце займає інститут референдумів з питань, щомають екологічне значення. Основоположними правовими положеннями здосліджуваного питання виступають норми ст. 69 Конституції України, ЗаконуУкраїни «Про всеукраїнський та місцевий референдум» від 3 липня 1991 року вредакції від 2 серпня 2001 року.
Референдум – це спосіб прийняття громадянами України шляхомголосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавногоі місцевого значення. Як зазначається в ст. 4 Закону України «Провсеукраїнський та місцевий референдум», предметом місцевого референдуму може бутиприйняття, зміна або скасування рішень з питань, віднесених законодавствомУкраїни до відання місцевого самоврядування відповіднихадміністративно-територіальних одиниць, а також прийняття рішень, яківизначають зміст постанов місцевих Рад та їх виконавчих органів.
Серед питань, які не виносяться на розгляд місцевимиреферендумами, пов’язаних з екологічною безпекою у плануванні та забудові містнемає. Отже, ми можемо зробити висновок, що містобудівна документація можевиноситись для обговорення на місцевому референдумі, в тому числі, з метоюз’ясування позиції населення міста щодо екологічної безпеки містобудівнихрішень.
Для обговорення на референдумах екологічних проблем, щовиникають при здійсненні планування та забудови міст, неабияке значення мають передбаченіЗаконом України «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» обмеження, а саме:на місцевий референдум можуть бути винесені лише питання, що відносяться довідання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальниходиниць України (в даному випадку міст). Крім того, згідно п. 3 ст. 7Закону України «Про місцеве самоврядування» на місцевий референдум не можутьбути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади.
У відповідності до п.е) ст. 21 Закону України «Проохорону навколишнього природного середовища» громадські природоохоронніоб'єднання мають право виступати з ініціативою проведення місцевих референдумівз питань, пов'язаних з охороною навколишнього природного середовища,використанням природних ресурсів та забезпеченням екологічної безпеки.
Місцева Рада народних депутатів також призначає місцевийреферендум на вимогу депутатів, що становлять не менш як половину відзагального складу Ради народних депутатів, або на вимогу, підписану однієюдесятою частиною громадян України, які постійно проживають на територіївідповідної адміністративно-територіальної одиниці і мають право брати участь уреферендумі.
Рішення, прийняті місцевим референдумом, мають вищу юридичнусилу по відношенню до рішень міських Рад, на території яких він проводиться, іне потребують будь-якого затвердження державними органами.
Провівшианаліз чинного законодавства України щодо участі громадськості в прийняттіекологічно значимих рішень у плануванні та забудові міст нашої держави у формігромадського обговорення та місцевого референдуму, хотілося б зупинитися натому, коли ж проводиться обговорення, а коли референдум і в чому полягаєрізниця між ними.
Нанашу думку, громадське обговорення (публічне слухання або відкрите засідання) єбільш вузьким волевиявленням, ніж місцевий референдум, адже в ньому приймаютьучасть не всі громадяни, що проживають у межах міста. Громадське обговореннянесе за собою менші правові наслідки, аніж місцевий референдум. Так, якщопідсумки референдуму є обов’язковими, то результати обговорення лишевраховуються уповноваженими органами (або громадськості надається обґрунтованавідмова у такому врахуванні). Отже, при здійсненні планування та забудови містУкраїни місцеві референдуми виступають дієвим знаряддям безпосередньоїдемократії, що сприяють вирішенню екологічних проблем населення.
Громадськістьможе прийняти участь в прийнятті уповноваженими органами рішень, що маютьекологічне значення у плануванні та забудові міст України також у формі участів загальних зборах громадян за місцем проживання, які за ст. 8 ЗаконуУкраїни «Про місцеве самоврядування в Україні» є формою їх безпосередньоїучасті у вирішенні питань місцевого значення.
Увідповідності із Положенням «Про загальні збори громадян за місцем проживання»,яке затверджене Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року,загальні збори громадян (далі – збори) скликаються за місцем проживаннягромадян (мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншоготериторіального утворення) для обговорення найважливіших питань місцевогожиття. Збори мають право звертатися з пропозиціями до відповідних Рад,державних органів, інших органів місцевого і регіонального самоврядування,керівників підприємств, організацій і установ, які зобов'язані розглянути ціпропозиції та інформувати у місячний строк про результати розгляду осіб абооргани, за рішенням яких було скликано збори.
Згіднозі ст. 6 вищеназваного Положення до компетенції зборів належить: по-перше,розгляд будь-яких питань, віднесених до відання місцевого самоврядування (втому числі і в сфері планування та забудови міст, в межах Конституції і законівУкраїни, внесення пропозицій відповідним органам і організаціям; по-друге,обговорення проектів рішень місцевих Рад та їх органів з важливих питаньмісцевого життя; по-третє, обговорення інших питань, що зачіпають інтересинаселення відповідної території.
Отже,участь у зборах громадян за місцем проживання дає громадськості можливістьвисловити свою думку з метою захисту екологічної безпеки населення, що проживаєу відповідній частині міста, які порушуються у здійсненні планування тазабудови останнього.
Чиннезаконодавство України надає зборам право звертатися з пропозиціями довідповідних Рад, державних органів, інших органів місцевого і регіональногосамоврядування, керівників підприємств, організацій і установ, які зобов'язанірозглянути ці пропозиції та інформувати у місячний строк про результатирозгляду осіб або органи, за рішенням яких було скликано збори. Рішеннязагальних зборів громадян мають враховуватися органами місцевого самоврядуванняв їх діяльності при здійсненні планування та забудови територій міст.
Насьогоднішній день громадськість в нашій державі має право брати участь взабезпеченні екологічної безпеки містобудівної діяльності не лише на рівнімісцевих та регіональних органів державної виконавчої влади та органівмісцевого самоврядування, а також і на рівні центрального органу державноївиконавчої влади України, яким є Міністерство регіонального розвитку табудівництва України.
Згідноіз Положенням про Громадську раду при Міністерстві регіонального розвитку табудівництва України, затвердженим наказом Мінрегіонбуду України від 10 травня2007 р. №11, за наказом Міністра було утворено громадську раду з метоюучасті громадськості у процесах прийняття важливих рішень, забезпечення захистугромадянами України своїх економічних і соціальних прав та законних інтересів,участі в державному управлінні і сприяння врегулюванню різноманітнихконфліктних ситуацій у сфері містобудування, архітектури, будівництва тажитлово-комунального господарства.
Доскладу Громадської ради на паритетних засадах залучаються представникигромадських організацій та об'єднань, асоціацій, професійних спілок, вчені,представники органів місцевого самоврядування, засобів масової інформації, щовисловили бажання взяти участь у її роботі. Рішення Громадської ради, прийнятіу межах її компетенції, є рекомендаційними для розгляду і врахування назасіданні колегії Міністерства, науково-технічної ради та у роботі структурнихпідрозділів.
Громадськарада Мінрегіонбуду України систематично інформує громадськість через засобимасової інформації про свою діяльність, прийняті рішення та стан їх виконання.Громадська рада має своїми основними завданнями участь у розробленні тареалізації заходів щодо проведення єдиної державної політики у сферімістобудування, представлення інтересів громадськості у сфері містобудування,сприяння Міністерству в реалізації своїх повноважень шляхом залучення громадськості,а також забезпечення зворотного зв'язку громадських організацій та об'єднань зМінрегіонбудом, узагальнення громадської думки стосовно діяльностіМіністерства.
Зогляду на вищевикладене інститут участі громадськості у плануванні та забудовіміст нашої держави є відносно новим, проте, з позицій дисертантки, надзвичайноважливим правовим засобом забезпечення права кожної людини проживати абоперебувати в безпечному міському середовищі.
Серед досліджених вище, форм участі громадськості найбільшдієвою, на наш погляд, є місцеві референдуми з питань екологічної безпеки, щовиникають при здійсненні планування та забудови міст України. Оскільки рішеннятаких референдумів є обов’язковими, то це дає нам підстави стверджувати, щовони виступають формою здійснення громадськістю управління в галузізабезпечення екологічної безпеки містобудівної діяльності.
громадськість екологічний безпека довкілля
Література
1. Шульга М.В. Щодо участі громадськості в забезпеченнівикористання та охорони земель / Шульга Микола Васильович // Вісник Київськогонаціонального університету імені Тараса Шевченка. – 2003. – Вип. 50. – С. 85–87.– (Серія «Юридичні науки»).
2. Экология города: [учеб. для студ. вузов / ред. Стольберг Ф.В.].– К.: Либра, 2000. – 286 c.
3. Юридична енциклопедія: в 6 т. /. – К.: Українська енциклопедія ім.Бажана, 1998. Т. 1: А-Г. – 1998. – 672 с.
4. Юридична енциклопедія: в 6 т. /. – К.: Українська енциклопедія ім.Бажана, 1999. Т. 2: Д-Й. – 1999. – 744 с.
5. Юридична енциклопедія: в 6 т. /. – К.: Українська енциклопедія ім.Бажана, 2002. Т. 4: Н-П. – 2002. – 720 с.
6. Юридична енциклопедія: в 6 т. /. – К.: Українська енциклопедія ім.Бажана, 2002. Т. 5: П-С. – 2003. – 736 с.
7. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советскихобщественных отношений / Явич Л.С. – М.: Госюриздат, 1961. – 152 с.
8. Яковлєва О. Планування для міста майбутнього / Яковлєва О. //Урядовий кур’єр. – 2005. – С. 10.
9. Яременко В.В. Новий тлумачний словник української мови утрьох томах / Яременко В.В., Сліпушко О.М. – К.: Аконт, 2005. – 862 с.