РЕФЕРАТ
«Противоречия Конституции субъекта РФ Федеральному закону РФ «обобщих принципах организации представительных и исполнительных органовгосударственной власти»
Часть 1 статьи 77Конституции РФ формулирует основные положения об органах государственной властисубъектов Федерации. Эти органы осуществляют на данном уровне государственнуювласть и непосредственно образуются всеми республиками, краями, областями,городами федерального значения, автономной областью и автономными округами (ч.2 ст. 11 Конституции).
ФЗ от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации» (далее: ФЗ об общих принципах) определено: систему органовгосударственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный(представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высшийисполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; высшеедолжностное лицо субъекта Федерации (эта должность может быть установленаконституцией (уставом) субъекта Федерации); иные органы государственной властисубъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъектаФедерации (ст. 2). К последним относятся: территориальные органыгосударственной власти — органы соответствующих административно-территориальныхединиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъектовФедерации.
Возможны ситуации, когдафедеральные органы государственной власти уполномочиваются осуществлятьопределенные функции в системе органов государственной власти субъектаФедерации. Подобное вытекает, например, из ФКЗ от 21 июля 1994 г. 1-ФКЗ «ОКонституционном Суде Российской Федерации», согласно которому КонституционныйСуд может пользоваться правами, предоставленными ему заключенными всоответствии со ст. 11 Конституции договорами о разграничении предметов веденияи полномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти ее субъектов, если эти права не противоречатего юридической природе и предназначению в качестве судебного органаконституционного контроля (ч. 1 п. 7 ст. 3). Иначе говоря, не исключено, чтоКонституционный Суд будет обладать правом разрешать конституционные (уставные)споры в правовых границах соответствующего субъекта Федерации, выступать как быего органом конституционного правосудия, не утрачивая, естественно, статусафедерального суда, в том числе в отношениях с данным субъектом Федерации.
Субъект Федерациисамостоятельно устанавливает систему органов государственной власти.
Вместе с темсамостоятельность субъектов Федерации при создании системы органовгосударственной власти имеет пределы. Они определяются, во-первых, основамиконституционного строя и, во-вторых, общими принципами организациипредставительных и исполнительных органов государственной власти,установленными федеральным законом.
Согласно основамконституционного строя, данная система органов государственной власти должнавписываться в представления о демократическом федеративном правовом государствес республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентироваться начеловека, его права и свободы (ст. 2), опираться на народ как единственныйисточник власти (ст. 3), строиться на основе разделения государственной властина законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельностиорганов каждой из властей (ст. 10), исходить из верховенства Конституции ифедеральных законов (ч. 2 ст. 4), единства системы государственной власти (ч. 3ст. 5), разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов(ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11).
ФЗ об общих принципахсодержит более конкретные положения. В частности, он закрепляет важнейшиеэлементы статуса органов государственной власти субъектов Федерации, ихполномочия, формы работы, взаимоотношения и ответственность.
ФЗ об общих принципах запоследние несколько лет претерпел значительные изменения. Следует заметить, чтоза время его существования в него было внесено в различные статьи и пунктыстатей:
дополнений – 7 (№ 3-ФЗ от8.02.2001 г., — одно, № 106-ФЗ от 29.07.2000 г. – четыре, № 47-ФЗ от 7.05.2002г. – одно, № 107-ФЗ от 24.07.2002 г. – одно);
изменений – 2 (106-ФЗ от29.07.2000 г.);
исключена – 1 (106-ФЗ от29.07.2000 г.);
изложена в новой редакции– 1 (№ 47-ФЗ от 7.05.2002 г.);
соответствуют КонституцииРФ – 11 (Постановление Конституционного Суда РФ от 4.04.2002 г. № 8-П –десять, от 9.07.2002 г. № 12-П – одно);
и не соответствуютКонституции РФ – 5 (Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.2002 г. №9-П и от 7 июня 2000 г. № 10-П).
Остановимся на положенияхФЗ об общих принципах, которые были признаны Конституционным судом РФ несоответствующими Конституции РФ.
Большинство из них(четыре) приходятся на неприкосновенность депутатов и один на досрочноепрекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.
Одним из существенныхэлементов депутатской неприкосновенности является особый порядок привлечениядепутата к уголовной ответственности и административной ответственности,налагаемой в судебном порядке (статья 13 ФЗ «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации».
Согласно КонституцииРоссийской Федерации уголовное и уголовно-процессуальное законодательствонаходится в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт «о»), попредметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы, имеющиепрямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1);административное и административно-процессуальное законодательство находится всовместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт«к» части 1), по предметам совместного ведения издаются федеральныезаконы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовыеакты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2).
Из этих положений вовзаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 3 (части 1, 2 и 3), 5 (часть 3), 10 и 11Конституции Российской Федерации следует, что федеральный законодатель,закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательных(представительных) органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации, не может освобождать их от уголовной и от административнойответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особыеусловия привлечения их к такой ответственности. Конкретный объемнеприкосновенности, обеспечивающий недопустимость преследования депутата именнов связи с его депутатской деятельностью и в целях оказания влияния на нее,должен быть определен федеральным законодателем с соблюдением требованийКонституции Российской Федерации.
В соответствии сКонституцией Российской Федерации правосудие в Российской Федерацииосуществляется только судом; судебная власть осуществляется посредствомконституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства(статья 118, части 1 и 2); при этом уголовные и административные дела подсуднысудам общей юрисдикции (статья 126). Из данных предписаний во взаимосвязи состатьями 10, 19 (часть 1) и 22 (часть 2) Конституции Российской Федерациивытекает, что только суд может решать вопрос об аресте, заключении под стражу исодержании под стражей и только суд может разрешать дела, связанные сприменением мер уголовной и административной ответственности, налагаемой всудебном порядке, причем на основе принципа равенства всех перед законом исудом.
Указанные конституционныеположения о прерогативах судебной власти, по сути, являются фундаментальнымипринципами юстиции в правовом государстве и в то же время составляют основуправового статуса личности и гарантий ее неприкосновенности. Поэтомуприменительно к специальным институтам неприкосновенности возможные вводимыефедеральным законом ограничения полномочий судебной власти по разрешению дел,связанных с назначением мер уголовной ответственности и административнойответственности, налагаемой в судебном порядке, могут иметь место лишь в том случае,если такие институты предусмотрены непосредственно Конституцией РоссийскойФедерации, т.е. в отношении Президента Российской Федерации, депутатовФедерального Собрания — парламента Российской Федерации, а также судей, чтообусловлено особым статусом названных должностных лиц и характером выполняемыхими функций в системе государственной власти Российской Федерации (статьи 91,98 и 122).
Введение же федеральнымзаконом — помимо Конституции Российской Федерации — такого условия, какполучение согласия парламента субъекта Российской Федерации на привлечениедепутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой всудебном порядке, на применение к нему ареста и иных мер процессуальногопринуждения в ходе преследования за такого рода правонарушения, по существу,означало бы исключение судебных прерогатив и предоставление судебных функцийпарламенту, что, по смыслу статей 10, 19 (часть 1), 22 (часть 2), 118 и 126Конституции Российской Федерации, недопустимо.
Между тем положениями пунктов 1, 2, 3 и 4 статьи 13 ипунктов 1, 2, 3 и 4 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации» в их взаимосвязиустанавливается запрет на привлечение депутата к уголовной и к административнойответственности, налагаемой в судебном порядке, на осуществление связанных сэтим мер уголовно-процессуального и административно-процессуального характера ина передачу дела в суд без согласия законодательного (представительного) органагосударственной власти субъекта Российской Федерации, которому тем самым вданном вопросе предоставляются неограниченные дискреционные полномочия.Установив данный запрет, федеральный законодатель нарушил КонституциюРоссийской Федерации, ее статьи 10, 19 (часть 1), 46 (часть 1), 118 и 126.
Исходя из предназначенияинститута парламентской неприкосновенности, участие законодательного(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерациив процедуре лишения депутата неприкосновенности возможно только в отношениидействий, совершаемых им при осуществлении депутатских полномочий.Предоставление же парламенту, не являющемуся ни органом уголовногопреследования, ни судебным органом, права освобождать от законного привлеченияк уголовной или административной ответственности несовместимо с целямиинститута парламентской неприкосновенности. Это тем более недопустимо, когдадознание, предварительное следствие или производство по административному правонарушениюуже завершено и, следовательно, речь, по существу, идет о необходимостиполучения согласия на передачу дела в суд, т.е. фактически о том, позволить лисуду рассматривать дело.
Следовательно,оспариваемые положения пункта 4 статьи 13 и пункта 3 статьи 14 ФЗ об общихпринципах, наделяя парламент субъекта Российской Федерации полномочиемучаствовать в решении вопроса о лишении депутата неприкосновенности в случаеуголовного и административного преследования за действия, не связанные сосуществлением им своих полномочий, устанавливают несовместимое с предписаниямистатей 10, 19 (часть 1), 46 (часть 1), 71 (пункт «о»), 72 (пункт«к» части 1), 118 и 126 Конституции Российской Федерации изъятие изпредусмотренных федеральным законодательством оснований привлечения к уголовнойи административной ответственности, а также процессуальных механизмов ипроцедур в сфере уголовной и административной ответственности.
В связи с этим,Конституционный Суд Российской Федерации признал положения пунктов 1, 2 и 3статьи 13 и пунктов 1, 2 и 4 статьи 14 ФЗ об общих принципах — в той мере, вкакой ими устанавливается запрет на привлечение депутата к уголовной и кадминистративной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и наосуществление обусловленных этим мер уголовно-процессуального иадминистративно-процессуального характера без согласия законодательного(представительного) органа государственной власти субъекта РоссийскойФедерации, — не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям10, 19 (часть 1), 46 (часть 1), 118 и 126. и положения пункта 4 статьи 13 ФЗ обобщих принципах, согласно которому в случае возбуждения дела,предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую всудебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлениемим своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия илипроизводства по административным правонарушениям такое дело не может бытьпередано в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственнойвласти субъекта Российской Федерации, а также положение пункта 3 статьи 14 ФЗоб общих принципах, на основании которого для получения такого согласияпрокурор субъекта Российской Федерации вносит представление в законодательный(представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации,не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 10, 19 (часть1), 46 (часть 1), 118 и 126.
Правоположения, связанныес формированием системы органов государственной власти субъектов Федерации,формулируются в решениях Конституционного Суда РФ. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000г. N 10-П признано не соответствующими Конституции Российской Федерации, еестатьям 3 (часть 2), 10, 13 (части 1, 2 и 3), 32 (часть 2), положения подпункта«и» пункта 1 статьи 19 ФЗ об общих принципах, а также статей 123 и123.1 Конституции Республики Алтай, поскольку они не предусматриваютнеобходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъектаРоссийской Федерации (руководителя высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта Российской Федерации), не устанавливаютпроцедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосованиябольшинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Российской Федерации,что создает возможность произвольного применения данного института, особенно вслучаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.
Поясним этонесоответствие.
Согласно подпункту«и» пункта 1 статьи 19 ФЗ об общих принципах полномочия высшегодолжностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)прекращаются досрочно в случае его отзыва избирателями субъекта РоссийскойФедерации, если такое положение предусмотрено его законодательством.Конституция Республики Алтай предусматривает, что полномочия Главы РеспубликиАлтай, Председателя Правительства Республики Алтай прекращаются досрочно вслучае его отзыва всенародным голосованием (абзац второй статьи 123);основанием для отзыва является утрата доверия избирателей, грубое нарушениеКонституции Российской Федерации, Конституции Республики Алтай, федеральных иреспубликанских законов; отзыв осуществляется в результате выражения емунедоверия избирателями посредством прямого волеизъявления в ходе голосования;порядок отзыва определяется республиканским законом (статья 123.1).
В соответствии сКонституцией Российской Федерации народ осуществляет свою властьнепосредственно, а также через органы государственной власти (статья 3, часть2). Федеральный законодатель, устанавливая в порядке статей 72 (пункт«н» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации общиепринципы организации системы органов государственной власти, вправе учредить вотношении избранного всенародным голосованием высшего должностного лица(руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РоссийскойФедерации институт отзыва в качестве одной из форм непосредственной (прямой)демократии.
Институтом отзыва высшегодолжностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственнойвласти) субъекта Российской Федерации не затрагиваются закрепленные статьей 32(часть 2) Конституции Российской Федерации избирательные права граждан, так каких содержание определяет только процесс и механизмы выборов, а не последующиеотношения между этим лицом и избирателями. Не являясь институтом избирательногоправа, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшегодолжностного лица перед избравшим его народом.
Возможностью отзыва незатрагивается и установленное Конституцией Российской Федерации положение оединой системе исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть2), поскольку и для нового высшего должностного лица субъекта РоссийскойФедерации, который будет избран взамен отозванного, и для лица, временноисполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РоссийскойФедерации в период избирательной кампании, решения и указания федеральнойисполнительной власти в рамках ее компетенции остаются обязательными.
Таким образом, хотяКонституция Российской Федерации и не содержит положений, предусматривающихотзыв какого-либо должностного лица, ее нормы не препятствуют возможностивведения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъектаРоссийской Федерации.
При этом, однако,федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3)Конституции Российской Федерации соотношение форм (институтов) непосредственнойдемократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использоваться длядестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии.Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязанпредусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен самсмысл выборов.
В силу этого облегченнаяпроцедура отзыва недопустима. В условиях свободных выборов может иметь местоизбрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общегочисла зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, болеестрогих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв можетбыть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, ноголосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этогозаконодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишьпри условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей поотношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а такжечтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всехзарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие вголосовании.
Таким образом,оспариваемые положения подпункта «и» пункта 1 статьи 19 ФЗ об общихпринципах, а также статей 123 и 123.1 Конституции Республики Алтай несоответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 2), 10, 13(части 1, 2 и 3) и 32 (часть 2), поскольку не предусматривают необходимостьчетких правовых оснований отзыва высшего должностного лица (руководителявысшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РоссийскойФедерации, не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуютположительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателейсубъекта Российской Федерации, что создает возможность произвольного примененияданного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратойдоверия по политическим мотивам.
Нормативно-правовые акты:
1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародномголосовании 12 декабря 1993 г.)
2. Конституция РеспубликиАлтай (принята 7 июня 1997 года).
3. ФедеральныйКонституционный закон от 21 июля 1994 г. 1-ФКЗ «О Конституционном СудеРоссийской Федерации».
4. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ«Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации».
5. Федеральный закон от 11 декабря 2002 г. N 169-ФЗ«О внесении дополнений в статью 5 Федерального закона „Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации“.
6. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 107-ФЗ»О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона «Обобщих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации».
7. Федеральный закон от 7 мая 2002 г. N 47-ФЗ«О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации“.
8. Федеральный закон от 8 февраля 2001 г. N 3-ФЗ»О внесении дополнения в Федеральный закон «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации».
9. Федеральный закон от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации“.
10. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ»Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации".
11. Постановление Конституционного Суда РФ от 7июня 2000 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности отдельныхположений Конституции Республики Алтай и Федерального закона „Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации“.
12. Постановление Конституционного Cуда РФ от 12апреля 2002 г. N 9-П „По делу о проверке конституционности положенийстатей 13 и 14 Федерального закона “Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданинаА.П.Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации иЗаконодательного Собрания Красноярского края".