Правовое регулирование референдума в РФ

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1.ГЕНЕЗИС КОНСТИТУЦИОННО — ПРАВОВОГО РЕФЕРЕНДУМА В РОССИИ 1.1. Понятие и виды референдума
1.2.Разграничение референдума и иных форм непосредственной демократии
1.3.Становлениеи развитие конституционно — правового института референдумав России ГЛАВА 2. ПРОЦЕДУРА ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Особенностипроведения референдума на общефедеральном уровне
2.2.Особенности проведения референдума на региональном уровне
2.3.Особенности проведения референдума на местном уровне
ГЛАВА 3.СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОДЕРЖАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТАРЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙСПИСОК

ВВЕДЕНИЕ
 
За последнее десятилетие в РоссийскойФедерации произошли значительные изменения в государственной и общественнойжизни, которые вызвали необходимость изменений в системе законодательства. Нашастрана отказалась от прежней организации государственного управления, режимнаясистема постепенно уступает место демократическому режиму. В сложившейсяситуации повышается роль институтов непосредственной демократии, в частности — референдума. Неотъемлемый признак демократического правового государства — принадлежащийнароду суверенитет. Именно с помощью референдума граждане государства свободноосуществляют народовластие, поэтому на данном этапе развития Россиипредставляется необходимым исследование указанного правового института.
Актуальность рассматриваемой темыочевидна. Конституция РФ 1993 года объявила референдум и выборы высшимвыражением власти народа, непосредственным ее проявлением.
Для того чтобы референдум точнеевыражал волеизъявление народа, ему должно предшествовать свободное ивсестороннее обсуждение выносимого на голосование вопроса. Отечественная правоваянаука считала, что процедура народного го­лосования «создаёт оптимальныеусловия для навязывания народу воли реакционных кругов»[1] Здесь есть известная доля истины: вистории, в том числе недавней, были слу­чаи, когда определённая группировказахватывает власть силой, а затем организует легализацию государственногопереворота, либо же подготовленным подобием выборов или ре­ферендума, накотором граждане не в состоянии оценить проработанность обширного проекта. По­мимотого, нужно указать на такие традиционные проблемы не­посредственнойдемократии, как доступ к голосованию, подделка подписей, неточность вформулировках, про­блема явки и кворума, проблема осведомлённости голосующих,ослабление за счёт референдума законодательной власти, проблема учёта голосов изащита мнения несоглас­ного меньшинства, а также новоявленные проблемы по­следнеговремени, как-то: не подконтрольность финансо­вых расходов; оплата за подписьпри сборе подписей, об­ман при расчётах голосов; вводящие в заблуждение рек­ламныекомпании, вмешательство видео и теле-демократии.
Опыт показал, что оценка референдумакак института прямой демокра­тии не может быть однозначной. Этот способпринятия решения имеет не­мало как сильных, так и слабых сторон. В связи свышеизложенным, следует считать, что проблемы института референдума РФ, егороли в становлении демократических основ российской государственностичрезвычайно актуальны.
Таким образом, целью выпускнойквалификационной работы является раскрытие понятия и порядка функционированияинститута референдума в РФ, выявление имеющихся правовых пробелов иформулирование предложений по совершенствованию механизмов института референдума.
Для достижения поставленной цели,были определены следующие задачи:
1. рассмотреть генезис конституционно-правовогореферендума в России;
2. раскрыть процедуру проведенияреферендума в Российской Федерации на федеральном, региональном и местномуровнях;
3. проанализировать современныепроблемы содержания и применения конституционно- правового институтареферендума в Российской Федерации.
Объектом исследования являютсяобщественные отношения, возникающие в процессе функционирования институтареферендума.
Предмет исследования – конституционно-правовойинститут референдума в современной России.
Методологическую основу выпускнойквалификационной работы составляет комплексное применение научных методов познания- диалектического, исторического, сравнительного, формально- юридического,статистического.
Основу теоретической базы выпускнойквалификационной работы составили разработки общей теории права, трудыизвестных ученых в области конституционного права: А.А. Безуглова, О.Е.Кутафина, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотова, М.И. Кукушкина, С.А. Солдатова и других.
Структура выпускной квалификационнойработы обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Выпускнаяквалификационная работа состоит из введения, трех глав и заключения. В первойглаве рассмотрен генезис конституционно-правового референдума в России. Втораяглава раскрывается процедура проведения референдума в Российской Федерации нафедеральном, региональном и местном уровнях. В третьей главе проанализированысовременные проблемы содержания и применения конституционно- правовогоинститута референдума в Российской Федерации.

ГЛАВА 1. ГЕНЕЗИС КОНСТИТУЦИОННО — ПРАВОВОГО РЕФЕРЕНДУМА В РОССИИ 1.1 Понятие ивиды референдума
Латинское слово referendum означает «то, что должнобыть со­общено». Родиной референдумовпринято считать Швейцарию. На протяжении веков высшим органом властиШвейцарской конфедерации оставались народные собрания кантонов. Не­сколько разв год собирался выборный парламент конфедерации, но решения его депутатов неимели окончательного характера — они принимались ad referendum, т.е. для сообщениянародным собраниям, и только после их одобрения вступали в силу.
В политической практикедемократических государств референдум не подменяет, а дополняет механизмыпредставительной демократии. Современный либерализм не склонен переоцениватьреферендум как инструмент народовластия, в отличие от радикальных демократов XVIII в — последова­тельныхсторонников идей прямой демократии. Так, Ж.-Ж. Руссополагал, что ниодно политическое решение, ни один закон, не одобренные самим народом, не имеютобязательной силы.
В соответствии со ст. 1 Федеральногоконституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004года, референдум Российской Федерации — всенародное голосование гражданРоссийской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросамгосударственного значения[2].
Законодатель, давая данноеопределение, руководствовался основными признаками референдума, а именно:
1) референдум — это форманепосредственного осуществления народом своей власти;
2) способ выявления воли большинстванаселения, то есть обладающих избирательным правом, на референдуме производитсятолько путем голосования;
3) законопроекты, принятые нареферендуме, как правило, могут изменяться либо отменяться только путемпринятия нового решения на референдуме;
4) решение, принятое на референдуме, ненуждается в утверждении каким-либо другим органом и вступает в силу, какправило, с момента официального опубликования результатов референдума[3].
Классификации референдума проводятсяпо различным основаниям и потому многочис­ленны. Выделяют следующие видыреферендума:
1) общегосударственный, региональныйи местный референдум. В общегосударственном референдуме участвуют все граждане,обладающие правом на участие в референдуме. Региональные референдумы проводятсяв федеративных государствах в пределах территории субъекта федерации. Местныереферендумы проводятся в пределах административно-территориальных(муниципальных) единиц. Соответственно решения, принятые на референдумах,различаются по территории своего действия. В России законодательствомпредусмотрены референдум Российской Федерации, референдум субъекта РоссийскойФедерации и местный референдум;
2) обязательный и факультативныйреферендум. В первом слу­чае конституция устанавливает, что решение поопределенному вопросу может быть принято только путем референдума (например,общегосу­дарственный референдум при пересмотре конституции Швейцарии, местныйреферендум при объединении или разделении общин в Вен­грии). Факультативныйреферендум означает, что решение по предлага­емому вопросу может быть принятопутем референдума, а может быть принято и иным путем;
3) конституционный и обыкновенныйреферен­дум. В первом случае на референдум выносится проект конституции(например, во Франции в 1958 г.) или поправка к конституции. Обыкно­веннымсчитается референдум по иным вопросам, не имеющим конститу­ционного значения(например, в Швейцарии по вопросу о вступлении в ООН);
 4) допарламентский,послепарламентский, внепарламентский. Допарламентский референдум проводится допринятия закона парламентом, желающим выяснить мнение населения по данномувопросу путем голосования избирате­лей, послепарламентский — после того, какзакон принят парламентом и вынесен им на утверждение путем референдума,внепарламентский — когда законы принимают­ся на референдуме при отсутствии илив обход парламента, поскольку президент не уверен в его поддержке (так делалосьво Франции при президенте де Голле);
 5) утверждающий референдум (путемреференду­ма избиратели утверждают решение парламента) и отменяющий (напри­мер,в Италии после соответствующего сбора подписей избирателей, требуемых законом,неоднократно проводились референдумы об отмене принятых ранее законовпарламента);
6) решающий и консультативныйреферендум (в последнем случае путем голосования выявляется мнение избирателей,которое парламент учитывает, а может и не учесть, напри­мер при принятиизакона).
Есть и иные классификации:конституцион­ный, законодательный, международно-правовой референдум (обычно повопросам границ, участия в международных организациях), администра­тивныйреферендум (по вопросам, не связанным с принятием, изменением или отменойнормативно-правовых актов). Эти классификации часто переплетаются: один и тотже референдум может быть общегосударственным, обыкно­венным,послепарламентским, отменяющим, решающим и т.д. В некоторых странах, например вЯпонии и Китае, института референдума на законодательном уровне непредусмотрено.
Правовые последствия могут наступитьпосле любого вида референ­дума, но обязательные правовые последствия связанытолько с референ­думом, имеющим решающий характер, поскольку всякийконсультатив­ный референдум, независимо, например, от того, будет ондопарламентским или послепарламентским, представляет собой лишь выяснениемнения избирателей[4]. Конечно, парламент, иныеорганы государства на практике учитывают волю избирателей, выраженную путемконсульта­тивного референдума, они не должны игнорировать общественное мне­ние,да еще выраженное таким образом, хотя юридически они не обязаны это делать.Обязательную силу для всех органов государства, должност­ных лиц, учреждений,граждан и их объединений имеют акты решающего референдума. При этом юридическаясила таких актов, как представля­ется, выше силы закона, принятого парламентом.Референдумом можно изменить закон парламента и отменить его, как это показываетпрактика отменяющих референдумов в Италии. Однако это правило не безуслов­но,поскольку во многих странах в конституцию, принятую путем рефе­рендума,парламент может вносить изменения своим законом, чаще всего принятымквалифицированным большинством.
Результаты референдума оформляются витоге подсчета голосов и определения результатов голосования по вынесенномувопросу (вопросам). Нередко никаких иных актов о собственно референдуме непринимается: на основе его результатов издаются необ­ходимые законы и акты исполнительнойвласти, вносятся определённые положения в конституцию или учитываются его итогипри подготовке проекта. Иногда результаты референдума оформляются как законпарла­мента, принятый от его собственного имени, но с упоминание о рефе­рендуме(особенно это относится к допарламентскому референдуму). В отдельных случаяхпарламент издает закон, который не исходит собст­венно от парламента, а имеетсвоим прямым источником волю избирате­лей. В этом случае обычно указывается,что закон принят путем референ­дума. В Белоруссии решения, принятыереспубликанским референду­мом, в соответствии с конституцией 1996 г. подписываются президентом республики.
Таким образом, нужно отметить, что вразных странах мира референдум может иметь разнообразные формы, различноеюридическое значение и последствия. Во многих странах Западной Европыреферендум может быть использован, к примеру, как средство решения вопроса поизменению территориального устройства.
В соответст­вии с конституцией ФРГ изаконом 1949 года референдум проводится в двух или нескольких землях и возможентолько в связи с изменениями границ земель и образованием новой земли. Этоизменение производится феде­ральным законом, который и выносится на референдум,проводимый в землях или на территориях, из коих должна быть образована новаяземля. Избиратель должен определенно ответить на четко поставленный вопрос:выступает он за сохранение прежних границ или за образование новой земли.Варианты при таком референдуме (в отличие, например, от швейцарской практики)не предлагаются. Общегосударственные рефе­рендумы в ФРГ не проводятся.[5]
В Великобритании в связи с концепциейверховенства парламента долгое время отвер­гался институт референдума и впервыев истории страны он был применен в 1975 г. На голосование избирателей был вынесен вопрос о продолжении членства Великобритании в Европейском сообществе (ре­шениеизбирателей было положительным). В 1979 г. были одновременно проведены (также на основе специального закона для данного случая) два региональныхреферендума — в Шотландии и Уэльсе — по вопросу об автономии этих регионов.
Конституционное право Франциипредусматривает ши­рокое использование этого института. Предусмотренконституционный референдум о поправках к конституции, если закон о поправкахпринят по инициативе депутатов парламента (если по инициативе президента, товозможен и референдум, и утверждение поправок конгрессом парла­мента, т.е. насовместном заседании палат парламента).
Референдум может проводитьсяпрезидентом по предложению правительства или по совместному предложению обеихпалат парламента, но только по определенному кругу проблем, установленномуновой редакцией ст. 11 конституции 1995 г. Это организация публичной власти, реформыв экономической и социальной сферах и публичных службах, осуществляющих этуполитику, ратификация международных догово­ров, которые могут отразиться нафункционировании государственных институтов страны.
Местный референдум возможен в двухслучаях:
1) когда уступка, присоединение,обмен территории государства не могут производиться без согласия ее населения(на основе этой статьи конститу­ции проводились референдумы в Алжире в 1962 г., на Коморских Островах в 1974 г., на острове Майотта в 1976 г.)[6];
2) при объединении коммун. Хотя воФранции к местным референдумам относятся отрицательно, они проводятся довольночасто (по статистике, в среднем семь местных референдумов в год).
Нужно отметить, что не многие странызакрепляют институт референдума на конституционном уровне. В таких странах какЕгипет и Бразилия процедура референдума регулируется конституцией
В Египте положения о референдумесодержатся в законе 1956 г.
о реализации политических прав граждан, где имеется специальный раз­
дел о референдуме. Относящиеся к этому институту вопросы регулиру­ются такжезаконами о Народном собрании и местных советах (в той
части, где регулируется порядок их избрания). Следует учесть, что участиеизбирателей в референдуме, как и в выборах, в Египте обязательно,
в противном случае предусмотрен штраф.
Согласно конституции, право назначатьреферендум предоставлено президенту. Он вправе проводить референдум по всемвопросам, связан­ным с национальными интересами, а также обязан провестиреферендум при изменении конституции и роспуске парламента. В последнем случаеон приостанавливает заседания парламента и в течение 30 дней обязан провестиреферендум. Вопрос о том, распускается парламент или он продолжает своюдеятельность, решают избиратели.
Вопросы о списке избирателей, порядкеголосования, агитации за и против предложенных на референдуме мер решаются спомощью проце­дуры, аналогичной процедуре выборов.
В конституции Бразилии говорится ореферендуме и плебисците, но не уточняются их различия. Референдум может бытьпроведен по решению парламента, а также по требованию избирателей. В последнемслучае необходимо собрать 1 % подписей избирателей страны, но при условии, чтоони проживают не менее чем в пяти штатах и в каждом из них составляют не менее0,3% электората. Как и в других странах, по ряду вопросов (налоги, бюджет идр.) референдум не может проводиться.
В 1993 года в Бразилии проводилсяконституцион­ный референдум по вопросу о форме правления. Его условия были опре­деленысамой конституцией (переходными постановлениями). Иных общегосударственныхреферендумов после принятия конституции 1988 года в Бразилии не было.
Разновидностью референдума,предусмотренного законом, является совещательный опрос граждан (консультативныйреферен­дум).
Он проводится для выявления мненияграждан по важным вопросам на общегосударственном и местном уровнях. Результатысовещательного опроса не обязывают государственные органы, но должныучитываться ими в их деятельности.
Если все же представительный органсчитает необходимым принять закон или решение, не соответствующее результатамопро­са, такие акты должны быть приняты большинством в 2/3 составапредставительного органа.
1.2. Разграничение референдума и иныхформ непосредственной демократии
В соответствии со ст. 3 Конституции РФ,демократические, свободные и периодические выборы в органы государственнойвласти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшимнепосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государствомгарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборахи референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права иправа на участие в референдуме.
В зависимости от формы волеизъявлениянарода различаются представительная и непосредственная демократия.
Представительная демократия выражается восуществлении народом власти через выборных полномочных представителей, которыепринимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ — население, проживающее на той или иной территории. Выборное представительствоявляется важнейшим средством, обеспечивающим подлинное народовластие, иобразует избираемые народом государственные органы и органы местногосамоуправления. Непосредственная демократия — это форма непосредственноговолеизъявления народа или каких-либо групп населения.
Конституция РФ 1993 года придаетисключительное значение референдуму, дважды упоминая его в главах первой ивторой, что составляет отличительную особенность ее содержания. Это можнообъяснить стремлением разработчиков Конституции Российской Федерацииподчеркнуть демократичность ее содержания, значением референдума какобщечеловеческой ценности, формы выражения общественного мнения, способапринятия важных нормативно-правовых актов, инструмента реализации народовластиякак основы конституционного строя.
В отличие от выборов, где избирателивыбирают своих представителей в законодательный орган государственной властидля решения от имени народа важных вопросов государственной жизни, референдумпозволяет самому народу напрямую решать эти вопросы. А. де Токвиль писал, что «мыникогда не найдем по-настоящему сильного общества, не опирающегося на свободноеволеизъявление людей. В мире не существует ничего иного, кроме патриотизма илирелигии, что могло заставить самых различных граждан в течение долгого временистремиться к общей цели»[7]. Участие в референдуме «способнопробудить и направить в нужное русло неосознанный инстинкт любви к отечеству,который фактически никогда не покидает человеческое сердце, и, соединив этотинстинкт с определенными взглядами, чаяниями»[8], превратить его восознанный выбор.
Роль референдума как высшегонепосредственного выражения воли и власти народа подтверждается императивнымхарактером принимаемых на референдуме решений, которые являютсяобщеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. В связи с этимпорядок реализации референдума регулируется не обычным федеральным законом, афедеральным конституционным законом. Это еще один убедительный аргумент вподтверждение ведущей роли референдума по сравнению с выборами.
Понятиями, близкими к «референдуму»можно считать плебисцит, всенародный оп­рос, всенародное обсуждение. Все этичетыре понятия связаны с выявлением воли избирателей, но методы такоговыявления не всегда одинаковы.
Следует отметить, что для обозначенияреферендума нередко используется в качестве синонима и понятие плебисцит (отлат. plebs — простой народ и scitum — решение, постановление). Оченьчасто понятия референдум и плебисцит используются как однозначные, хотя встреча­ютсяи попытки их разграничения, в том числе и на конституционном уровне. Однисвязывают плебисцит с решением лишь особо важных, судьбоносных, прежде всеготерриториальных проблем; другие подчер­кивают консультативный характерплебисцита (хотя в иных случаях, наоборот, референдум признаетсяконсультативным, а плебисцит ре­шающим); третьи видят специфику в опроснойформе волеизъявления избирателей и т.д. Сама же процедура проведения плебисцитапракти­чески ничем не отличается от процедуры проведения референдума. В однихстранах предпочитают использовать понятие «референдум» (Франция, Италия,Испания, Россия, Словакия и др.), а в других (Чили, Эквадор, Коста-Рика и др.) «плебисцит».[9]
 Плебисцит («то, что сказал плебс»,под которым в данном случае
понимался народ, а не римская аристократия) — это тоже голосование
избирателей, но часто плебисцитом называют голосование по наиболее
важным для страны вопросам, по территориальным, международным
проблемам, по вопросам, относящимся к личности (например, при голосовании заединственную кандидатуру на должность президента)[10].
 Впро­чем, никакой четкости в этойтерминологии ни на официальном, ни на неофициальном уровне нет. Выборыпрезидента, особенно если избирателям предлагается одна кандидатура, вразвивающихся странах называ­ют и референдумом (Египет), и плебисцитом.(Пакистан). Правда, используя эти термины, нужно иметь в виду точность их переводас иных языков, особенно неевропейских, поскольку смысловые обозначения невсегда совпадают.         
Всенародный опрос предполагаетвыявление мнения населения всей страны, причем не обязательно путемголосования. Опрос может быть произведен той или иной общественнойорганизацией, прессой. Если такой опрос не предполагает принятия решения избирателями,то он может быть проведен и путем их голосования. В этом случае он можетпредставлять собой консультативный референдум — для этого необхо­димопроведение его уполномоченными государственными органами и с соблюдениемнеобходимых процедур.
 Для обозначения референдума иплебисцита употребляется также термин «всенародное голосование». В данномслучае речь идет не об участии абсолютно всех граждан в голосовании, а оголосовании лиц, обладающих избирательны­ми правами, по вынесенному вопросу.
С точки зрения демократии, референдумимеет преимущества перед представительной демократией,т.е. такой формой, при которой волю народа выражают и облекают в законы и иныеакты избранные населением представители — депутаты парламента, члены местныхорганов самоуправления. Референдум дает возможность народу выразить свою волюнепосредственно, путем голосования. Одна­ко значение референдума не следуетпереоценивать. Вопросы, выноси­мые на референдум, могут быть не всегдадоступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, которыемогут не оценить всех политических последствий принимаемого решения. Иногдареферендум проводится в обстановке давления на психику избирателей (так неодно­кратнобыло во Франции при президенте де Голле), а в условиях автори­тарных режимов —в обстановке насилия и угроз (в Пакистане при пре­зиденте Зия-уль-Хаке лицам,не явившимся на выборы для одобрения его кандидатуры, притом единственной,грозило тюремное заключение).
Нужно отметить, что для того, чтобыреферендум не превратился в фикцию, его проведение требует полной гласности,справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы поразъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такомусложному вопросу, как принятие конституции, проводимый без предварительногообсуждения населением, в парламенте или в иных органах, образованных изпредставителей различных групп населения, давал иногда отрицательныерезультаты: на референдуме одобрялись реакци­онные конституции.
Необходимо отметить, что референдумне является повсеместным и обязательным институтом. Референдум не применяется втех англосаксонских странах, где всег­да господствовала идея верховенствапарламента, хотя в самой Великоб­ритании в последние десятилетия он в единичныхслучаях проводился. Очень редко использовался референдум в Бельгии. Неиспользуется ре­ферендум и во многих азиатских странах.
Референдум никогда непроводился в США на федеральном уровне, в Нидерландах и других странах, но вШвейцарии он используется очень часто (более 400 раз на федеральном уровне).[11]
 Для проведенияреферендума устанавливаются определенные условия. Инициатива референдумаможетисходить только от некоторых высших органов государства, определенного числадепутатов парламента, установленного законом числа граждан и т.д. Во Францииинициатива референдума, как сложилось в результате толкования конституции ипрактики, принадлежит президенту: он объявляет референдум по своей инициативе иформулирует выносимые на референдум вопросы. В Италии для проведенияреферендума необходимо собрать 500 тыс. подписей избирателей, в Венгрии с такойинициативой могут выступить 50 депутатов парламента, в Италии — группа органовместного самоуправления — 5 из 20 областных советов. Эта инициатива, однако, неозначает, что референдум будет обязательно проведен.[12]
Во многих странахустановлен порядок проверки соблюдения всех необходимых процедур при инициативереферендума, включая иногда проверку со стороны верховных или конституционныхсудов. Если необходимые условия соблюдены, в одних странах окончательноерешение принимает парламент, в других — президент; все это связано с тем, чтона институт референдума серьезно влияет форма правления в государстве(парламентская или президентская республика). Однако нередко парламент илипрезидент обязаны назначить референдум, они выбирают и устанавливают лишьопределенную дату референдума. Местные референдумы проводятся обычно поинициативе местных представительных органов или группы избирателей (например, вБелоруссии — 10 % избирателей данной территории).[13]
На референдум, какправило, выносится вопрос (реже — несколько вопросов), предполагающийположительный («да») или отрицательный («нет») ответ избирателя. Возможен ииной вариант, когда голосующему предлагается выбор из нескольких возможныхрешений (такой способ практикуется, в частности, в Швейцарии). В этом случаеизбиратель сможет выбрать одно из решений или дать положительный ответ нанесколько вариантов, решение же будет определяться большинством голо­сов: имсчитается вариант, набравший наибольшее число положитель­ных ответов. Всеостальные варианты, даже если они соберут значитель­ное число голосов,считаются отвергнутыми.
Референдум не можетпроводиться в условиях чрезвычайного, военного, осадного положения, не можетпроводиться дважды по одному и тому же вопросу или может быть проведен второйраз по этому вопросу только через определенный промежуток времени (например, вИспании через 3 года). Таким образом, законодательство вводит четкиеограничения для проведения референдума. Все это связано со значимостьюпринятого на референдуме решения, а также последствий, которые может нести эторешение.
Организация референдумааналогичнаорганизации выборов (спис­ки избирателей, избирательные комиссии или комиссиипо референду­му, регулирование пропаганды и агитации по вопросам референдума,подведение итогов и т.д.), но в данном случае избиратель голосует не за какую-либокандидатуру или список кандидатов, а за предложение, содержащее проект решениякакого-либо вопроса. Как и на выборах, бесплатно предоставляется эфирное времяи место в периодических изданиях политическим группировкам, выступающим за илипротив предлагаемого решения (время и место в изданиях предоставляется всемпоровну или, как в Испании, пропорционально численности пар­ламентскихфракций).
Голосованиеосуществляется только с помощью официальных бюллетеней, изготовленныхуполномоченными на то государственными орга­нами (на выборах могутиспользоваться и неофициаль­ные бюллетени). Прибегают также к избирательныммашинам, специаль­ным ЭВМ. Если по закону голосование на выборах являетсяобязатель­ным, то оно обязательно и для референдума. Санкции аналогичны,вследствие того, что законодательство о выборах и референдумах тесно связаны,исходят, как правило, из одних принципиальных положений.
Определение итоговреферендума является очень важной процедурой. Как правило, референдумпри­знается состоявшимся, если в нем приняло участие большинство зареги­стрированныхизбирателей, а решение считается принятым, если боль­шинство из них (50% плюсодин голос) положительно ответили на пред­лагаемый вопрос. Иногда, однако, дляпринятия решения необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов с положительными ответами.В некоторых случаях для того, чтобы решение считалось принятым, устанавливаетсяне процент явки избирателей, а процент позитивных ответов (например, вВеликобритании на референдуме по вопросу предоставления автоно­мии Шотландии вУэльсу требовалось получить 40% утвердительных ответов избирателей в этихчастях государства, что не удалось ни в Шотландии, ни в Уэльсе).[14]
Отдельные избирателимогут подавать жалобы на действия избира­тельных комиссий, избирательныхсоветов, комиссий по референдуму (в разных странах употребляются различныеназвания), на нарушения их избирательных прав. Эти жалобы рассматриваются потой же процедуре, что и при выборах. Право опротестовывать результатыреферендума предоставляется только политическим группировкам. Окончательноерешение по такому протесту обычно принимает высшая судебная ин­станция страны(верховный суд), во многих странах Латинской Амери­ки — верховные (высшие)избирательные трибуналы, иногда — высшие административные суды.
 
1.3. Становление и развитиеконституционно- правового института референдума в России
 
Формирование институтареферендума в нашей стране началось в советский период. Ст. 49 Конституции СССР 1936 года гласила,что «Президиум Верховного Совета СССР производит всенародный опрос (референдум)по своей инициативе или по требованию одной из союзных республик»[15],т.е. референдум характеризовался лишь как всенародный опрос. Однако практикипроведения в СССР и таких референдумов не было. Ст. 5 Конституция СССР 1977 г. предусматривала, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародноеобсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)[16]».
Аналогичное положениесодержа­лось и в ст. 5 Конституции РСФСР 1978 года.[17]Однако долгое время за­конодательство не определяло механизма применения этогоинститу­та, несмотря на то, что отечественные ученые настаивали на необ­ходимостипринятия специального нормативного акта, посвященного порядку проведениявсенародного голосования. Делались и конкрет­ные предложения по структуре иосновным положениям будущего акта. Например, В.Ф. Коток обстоятельнорассматривал вопрос о со­держании будущего нормативного акта о референдуме ипредлагал принять положение об общесоюзном референдуме. Эти предложенияприобретали особую важность в связи с тем, что Планом организа­ции работ поприведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР,принятым Президиумом Верховного Совета СССР 12 декабря 1977 года, были предусмотреныразработка и принятие этого акта. В последующие годы организация и порядокпроведения ре­ферендумов были регламентированы законодательством. В декабре1990 года Съезд народных депутатов СССР принял закон о референдуме.
Однако, долгое время текущеезаконодательство не определяло механизма применения этого института. В настоящеевремя организация и порядок проведения референдума регламентированызаконодательством. Появилась и практика их проведения.
Институт референдума в России былвпервые законодательно закреплен 16 октября 1990 года. Этот акт является вомногом противоре­чивым. Он, например, предоставлял право требовать проведенияреферендума со стороны 1 млн. граждан Рос­сийской Федерации, но в то же времяоказывалось, что это право не безусловно, ибо Закон позволял Съезду на­родныхдепутатов отклонять требования о назначении ре­ферендума. Только Съезд былвправе принимать решение о всенародном референдуме, но поскольку обязательныереферендумы не предусматривались, он, обладая всей пол­нотой власти поважнейшим вопросам, был не заинтересо­ван в их проведении.
Все это предопределило сравнительноредкое использование референдума, несмотря на то, что в начале 90-х гг. встране проходили глубокие реформы, и власти се­рьезно нуждались в выявленииволи народа.
 Необходимо отметить, именно законом «Ореферендуме РСФСР», принятым 16 октября 1990 года[18],было проведено 17 марта 1991 года всенародное голосование. Была поставленазадача выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственнойжизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерациисуверенных республик и введение поста Президента в России.
25 апреля 1993 года состоялсявсероссийский референдум, на который выносились следующие вопросы: «Доверяетели Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?», «Одобряете ли Высоциальную политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 г.?», «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ?», «Считаете ли Вынеобходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ?». 5 мая 1993 г. Центральная комиссия Всероссийского референдума подвила его итоги и установила на основаниипротоколов окружных комиссий и в соответствии со ст. 35 Закона «О референдумеРСФСР»:
1. Всероссийский референдум 25 апреля 1993 г. состоялся.
2. По первому и второму вопросам решенияприняты, так как за них проголосовало более половины граждан, принявших учас­тиев референдуме.
3. По третьему и четвертому вопросамрешения не приняты, так как за них проголосовало менее половины граждан,имеющих право участвовать в референдуме.[19]
12 декабря 1993 года наосновании Указа Президента РФ от 15 октября 1993 года № 1633 «О проведениивсенародного голосования по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года»[20]состоялся всероссийский референдум. Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 годасостояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборыв Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Однаковозможность того, что проект может быть не принят избирателями, была учтенаПрезидентом, который ранее (21 сентября 1993 года) издал Положение офедеральных органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов вФедеральное Собрание существовала правовая база. Таким же путем (Указы обуточнении Положений о выборах депутатов Госу­дарственной Думы и СоветаФедерации в 1993 года) было установ­лено, что выборы считаются состоявшимися,если число действи­тельных бюллетеней составит не менее 25% от числазарегистриро­ванных избирателей.
Избирательная кампания 1993 годапроходила в сложный период -трагический финал конституционного кризиса наложилотпечаток на
всю политическую жизнь. Однако, несмотря на мрачные пророчества
оппозиции, все оппозиционные партии получили право
на ведение избирательной кампании и участие в выборах, постепенно
возобновили выпуск изданий антипрезидентские по своей направлен­ности средствамассовой информации. Политический режим сохранял
прежний демократический характер, общество осознавало необходимостьполитической стабильности и создания прочной конституционной законности.
Принятие новой Конституции России1993 года означало также легализацию тех действий президента Б.Н. Ельцина,которые он совершил, выходя за рамки своих полномочий: приостановление действияКонституции 1978 года, по существу, роспуск высшего представительного органа –Съезда народных депутатов и созданного им Верховного Совета РоссийскойФедерации, изменение порядка выборов во вновь создаваемые высшиепредставительные органы и другие мероприятия такого рода, осуществленныеуказами Президента.[21]
Конституция РФ предусмотреланеобходимость приня­тия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995года Президентом РФ был подписан Федеральный конституционный закон «Ореферендуме Российской Федерации»[22]. Согласно этому Закону,референдум РФ — всенародное го­лосование граждан РФ по законопроектам,действующим законам и другим вопросам государственного значения. Ре­ферендумнаряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражениемвласти народа. Отдельные, не урегулированные указанным федеральнымконституционным законом во­просы проведения общероссийского референдумарегламентируются Феде­ральным законом от 12 июня 2002 года «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участии в референдуме гражданРоссийской Федерации[23].
28 июня 2004 года был принятФедеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»,регулирующий данный круг общественных отношений, связанных с реализациейконституционного права гражданина на участие в референдуме. Данный законсущественно ужесточил и осложнил условия проведения референдума.
В соответствии с Конституцией РФ ивышеуказанными нормативными актами, референдум в РФ проводится на всейтерритории на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном го­лосовании.Каждый участник референдума РФ обла­дает одним голосом. К участникамреферендума РФ предъявляются те же требования, что и к избирателям (достижение18-летнего воз­раста, дееспособность и т.д.). На референдум РФ в обязательномпорядке выносится вопрос о принятии новой Конституций РФ, если КонституционноеСобрание принимает решение о вынесении на всенародное го­лосование проектановой Конституции РФ. Решение, принятое на референдуме РФ, являетсяобщеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Такое решениедействует на всей территории РФ и может быть отменено или изменено не иначе какпутем принятия решения на новом референдуме РФ.
Таким образом, можно сделать вывод,что референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективен лишьв том случае, «…если он по природе своей как весьма важный демократическийинститут, будет правильно понят и поддержан широкими слоями населения, будетиметь своей целью при решении политических вопросов четко выраженную гуманнуюцель, если общественное мнение не будет увлечено и дезориентированопсевдодемократическими лозунгами и призывами, а также ложными социальнымиценностями…»[24], и наконец, если будутсозданы все необходимые организационно-технические и иные условия дляподготовки и проведения всенародных опросов.

ГЛАВА 2. ПРОЦЕДУРА ПРОВЕДЕНИЯРЕФЕРЕНДУМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
2.1. Особенности проведенияреферендума на общефедеральном уровне
 
Статьей 2 Федерального конституционногозакона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года предусмотрены основныепринципы проведения референдума[25]:
1. референдум проводится на основевсеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан РоссийскойФедерации при тайном голосовании;
2. граждане РоссийскойФедерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы,национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения,места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественнымобъединениям, а также от других обстоятельств;
3. граждане РоссийскойФедерации участвуют в референдуме на равных основаниях, каждый участникреферендума обладает равным числом голосов.
4. гражданин РоссийскойФедерации голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы)или против него (них) непосредственно;
5. участие гражданинаРоссийской Федерации в референдуме является свободным и добровольным, никто невправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию илинеучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, вподготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободномуволеизъявлению;
6. голосование нареферендуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля заволеизъявлением гражданина Российской Федерации, в том числе наблюдения зазаполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме вместе для тайного голосования.
В референдуме имеют право участвоватьправоспособные граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет.
Не имеет права участвовать в референдумегражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным илисодержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Гражданин РоссийскойФедерации, проживающий или находящийся за пределами ее территории, обладает вполном объеме правом на участие в референдуме. Дипломатическиепредставительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказыватьсодействие гражданину Российской Федерации в реализации его права на участие вреферендуме.
Исходя из исключительной важностивопросов, выносимых на референдум, для реализации основ конституционного строяРоссийской Федерации, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «Ореферендуме Российской Федерации» запрещает участие иностранных граждан, лицбез гражданства, иностранных юридических лиц, международных организаций имеждународных общественных движений в осуществлении деятельности, способствующейлибо препятствующей подготовке и проведению референдума.
Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательныхправ и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[26]установлено прямое действие его норм и их верховенство по отношению к нормаминых федеральных законов. В случае противоречия федеральных законов, а такжезаконов субъектов РФ, уставов муниципальных образований Федеральному закону «Обосновных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской федерации» применяются нормы названного Федерального закона (пункт 7статьи 1). Таким образом, чтобы не возникало пробелов и коллизий в праве, Законявляется своеобразным арбитром в решении вопросов, касающихся проведенияреферендума как на Федеральном, так и на местном уровне.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прави права на участие в референдуме граждан Российской федерации» устанавливаетстабильность нормативно-правовой базы выборов и референдума: принятые вустановленном законом порядке изменения и дополнения в законы, иные нормативныеакты о выборах или референдуме вступают в силу только после окончанияизбирательной кампании, проведения референдума (пункт 6 статьи 1).
Федеральный конституционный закон «Ореферендуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года регулирует предметреспубликанского референдума исходя из принципа «можно все, что не запрещенозаконом».
В соответствии с названной тенденцией нареферендум согласно ст. 6 названного Федерального конституционного закона от 28июня 2004 года не могут быть вынесены вопросы:
1) об изменении статуса субъекта(субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией РоссийскойФедерации;
2) о досрочном прекращении или продлениисрока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочныхвыборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведениятаких выборов;
3) об избрании, о назначении надолжность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц,замещающих государственные должности Российской Федерации;
4) о персональном составе федеральныхорганов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
5) об избрании, о досрочном прекращении,приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных всоответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностныхлиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международнымдоговором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо оназначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международнымдоговором Российской Федерации;
6) о принятии и об изменениифедерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательствРоссийской Федерации;
7) о введении, об изменении и отменефедеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты;
8) о принятии чрезвычайных и срочных мерпо обеспечению здоровья и безопасности населения;
9) об амнистии и помиловании.
Вопрос, выносимый на референдум, недолжен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменятьили умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина,конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Обязательным условиемявляется такая формулировка вопроса, выносимого на референдум, которая быисключала возможность его множественного толкования, чтобы на него можно былодать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовыхпоследствий принятого на референдуме решения.
Так, Верховный суд РФ от 02.06.2005 годарассмотрев гражданское дело по заявлениям уполномоченных Московской городскойрегиональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума РоссийскойФедерации Л., С., У., членов региональной подгруппы З., И., К., К., М., Р. оботмене Постановления ЦИК России от 20 апреля 2005 г. № 143/981-4 в части несоответствия ряда вопросов, предлагаемых для вынесения на референдумРоссийской Федерации Московской городской региональной подгруппой инициативнойгруппы по проведению референдума Российской Федерации, требованиям Федеральногоконституционного закона «О референдуме Российской Федерации», установил, чторешение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации являетсязаконным и не нарушает права граждан на участие в референдуме. В частности повопросу № 5: «Согласны ли Вы с тем, что Жилищный кодекс Российской Федерации,ухудшающий условия реализации конституционного права на жилище, должен утратитьсилу по истечении одного месяца со дня проведения референдума?» ЦИК Россииустановила несоответствие вопроса требованиям пункта 6 части 5 и частей 6 и 7статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
В соответствии с частью 1статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодексаРоссийской Федерации» с 1 марта 2005 года полностью или частично признаныутратившими силу 34 нормативных правовых акта, в соответствии с которымирегулировались жилищные отношения. В случае положительного ответа на вопрос № 5будет признан утратившим силу Жилищный кодекс, однако из содержания вопросаоднозначно не следует, что Жилищный кодекс РСФСР будет регулировать жилищныеотношения, и, следовательно, образуется правовой вакуум в регулированиижилищных отношений, что недопустимо.
Кроме того, указаннаяситуация неизбежно приведет к тому, что граждане не смогут реализовать своеправо на жилье, лишатся правовых гарантий, что также недопустимо в соответствиис частью 6 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»[27].
Конституционное право граждан на участиев референдуме является комплексным правом, включающим в свой состав рядсубъективных прав по участию в референдуме. При этом часть из них закреплена вФедеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» от 28июня 2004 года прямо, другая — косвенно.
К числу субъективных прав гражданина поучастию в референдуме, сформулированных в данном законе, получивших прямоезакрепление, относятся: право на инициирование референдума (ст. 15, 17); правоподписи в поддержку одной и той же инициативы проведения референдума (п. 6 ст.17); право быть членом комиссии референдума с решающим или совещательнымголосом (ст. 27); право на участие в финансировании референдума (ст. 51); правона участие в агитационной деятельности (ст. 60, 61); право быть наблюдателем научастке референдума (ст. 36); право быть уполномоченным представителем инициативнойгруппы (ст. 34); право обжаловать решения и действия (бездействие) органовгосударственной власти, органов местного самоуправления, политических партий ииных общественных объединений, комиссий референдума, их должностных лиц,нарушающих право на участие в референдуме (п. 2, 4 ст. 44, ст. 87); правоголоса, включая возможность досрочного голосования, получения открепительноготалона (ст. 71, 73).
Косвенное закрепление в Федеральномконституционном законе «О референдуме» от 28 июня 2004 года получило право наинформирование о ходе и результатах референдума. Оно вытекает из содержания ст.34, 44, 82 анализируемого Федерального конституционного закона, закрепляющихгласность как принцип организации и проведения референдума РоссийскойФедерации.
Приведенный перечень возможностейгражданина по участию в референдуме позволяет выделить функциональные ролигражданина в процедуре подготовки и проведения референдума. Гражданин РФ можетбыть: участником инициативной группы; членом агитационной инициативной группы; уполномоченнымпредставителем инициативной группы; членом комиссии референдума с правомрешающего и совещательного голоса; наблюдателем; рядовым участникомреферендума, голосующим за или против вопроса, вынесенного на референдум;участником судебного процесса в связи с рассмотрением жалобы на нарушение праваучаствовать в референдуме.
Важнейшим условием реализацииконституционного права на участие в референдуме является гласность, котораяпредполагает право граждан Российской Федерации как участников референдума наинформирование о его ходе и результатах. Нормы Федерального конституционногозакона от 28 июня 2004 года, закрепляющие гарантии гласности в процедурепроведения референдума, соответствуют предписанию п. 14 Резолюции 1121Парламентской Ассамблеи Совета Европы «Об инструментах участия граждан впредставительной демократии» 1997 года о том, что государства — члены СоветаЕвропы должны определить правила, гарантирующие надлежащее информированиеграждан обо всех вопросах, связанных с проведением референдума[28].При этом специфика реализации права на информацию зависит от роли гражданина впроцессе реализации референдума.
Граждане РФ, активно участвующие впроцессе организации и деятельности референдума в качестве членов комиссийреферендума, членов или уполномоченных представителей инициативной группы,агитационной инициативной группы по проведению референдума, вправеприсутствовать без дополнительного разрешения на всех заседаниях комиссийреферендума, агитационных мероприятиях, а также при подсчете голосов участниковреферендума и осуществлении соответствующей участковой, территориальнойкомиссией работы со списками участников референдума, с бюллетенями,открепительными удостоверениями, протоколами и со сводными таблицами об итогахголосования, о результатах референдума.
Граждане Российской Федерации,назначенные наблюдателями, вправе присутствовать на заседаниях комиссийреферендума в день голосования, день проведения досрочного голосования, приопределении результатов референдума, составлении протоколов об итогахголосования, о результатах референдума, а также при повторном подсчете голосовучастников референдума и до получения сообщения о принятии вышестоящейкомиссией референдума протокола об итогах голосования.
Рядовые граждане — участникиреферендума, интересующиеся ходом проведения и подведения итогов референдума,вправе получить соответствующую информацию двумя путями.
Первый состоит в возможности любогоучастника референдума обратиться в комиссию референдума и незамедлительно послеподписания протоколов об итогах голосования получить данные по каждому участкуреферендума, каждой территории, каждому субъекту в объеме данных, содержащихсяв протоколах комиссий референдума об итогах голосования.
Второй путь информирования граждан РФкак участников референдума состоит в получении информации через средствамассовой информации. В целях полного, объективного и своевременного освещенияподготовки и проведения референдума представители средств массовой информациинаделены следующими правами: присутствовать на заседаниях комиссий референдума,знакомиться с протоколами об итогах голосования, присутствовать на агитационныхмероприятиях, освещать их проведение; находиться в помещении для голосования вдень голосования, а также в дни досрочного голосования.
Центральная избирательная комиссия РФнаправляет предварительные данные о результатах референдума редакциям средствмассовой информации по мере поступления этих данных в ЦИК РФ. Официальноеопубликование результатов референдума осуществляется Центральной избирательнойкомиссией Российской Федерации в течение трех дней со дня подписания еюпротокола о результатах референдума. Одновременно Центральная избирательнаякомиссия РФ опубликовывает данные, содержащиеся в протоколе о результатахреферендума.
В соответствии со ст. 14 Федеральногоконституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004года, инициатива проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан РоссийскойФедерации, имеющих право на участие в референдуме, — при условии, что натерритории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределамитерритории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч изних; Конституционному Собранию — в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135Конституции Российской Федерации; федеральным органам государственной власти — в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и вышеуказаннымФедеральным конституционным законом.
 В случае успешной реализацииинициативы проведения референдума гражданами РФ возникает возможностьреализации остальных субъективных прав, вытекающих из конституционного права научастие в референдуме.
В соответствии со ст. 24 Федеральногоконституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004года, подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защитыправа на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, созданные идействующие на постоянной основе в соответствии с законодательством РоссийскойФедерации о выборах и референдумах, а также специальные территориальныекомиссии референдума и участковые комиссии референдума.
Систему комиссий референдумасоставляют следующие комиссии, перечисленные в порядке от вышестоящих книжестоящим:
1) Центральная избирательная комиссияРоссийской Федерации;
2) избирательные комиссии субъектовРоссийской Федерации;
3) территориальные избирательныекомиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, действующие вслучаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах иреферендумах, в качестве территориальных избирательных комиссий, а такжеспециальные территориальные комиссии референдума в случае их сформирования;
4) участковые комиссии референдума.
Решение вышестоящей комиссииреферендума, принятое в пределах ее компетенции, обязательно для нижестоящихкомиссий референдума. Решение комиссии референдума, противоречащее закону либопринятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящейкомиссией референдума или судом. При этом вышестоящая комиссия референдумавправе принять решение по существу вопроса или направить нижестоящей комиссииреферендума, решение которой было отменено, соответствующие материалы наповторное рассмотрение. В случае, если нижестоящая комиссия референдумаповторно не рассмотрит вопрос, решение по существу данного вопроса вправепринять вышестоящая комиссия референдума. Комиссии референдума в пределах своейкомпетенции независимы от органов государственной власти и органов местногосамоуправления.
Новеллой Федерального конституционногозакона от 28 июня 2004 года в регулировании конституционного права гражданинаРФ на участие в референдуме является появление возможности быть членом новоговида комиссий референдума — специальных территориальных комиссий, которые небыли предусмотрены ранее действовавшим Федеральным конституционным законом от10 октября 1995 года «О референдуме Российской Федерации». Избирательнаякомиссия субъекта РФ вправе сформировать одну либо несколько специальныхтерриториальных комиссий для руководства деятельностью участковых комиссий,сформированных на участках референдума, которые образованы на судах,находящихся в плавании, и полярных станциях. Такие специальные территориальныекомиссии формируются с соблюдением общих условий формирования комиссий, а такжепорядка формирования территориальных комиссий, установленных законодательствомРоссийской Федерации о выборах и референдумах[29].
Член комиссии с правом совещательногоголоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса повопросам подготовки и проведения референдума, за исключением права:
а) выдавать и подписывать бюллетени,открепительные удостоверения;
б) участвовать в сортировке, подсчете ипогашении бюллетеней;
в) составлять протокол об итогахголосования, о результатах референдума;
г) участвовать в голосовании припринятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующейкомиссии, и подписывать решения комиссии.
Граждане РФ — члены комиссии с правомрешающего и с правом совещательного голоса:
— заблаговременно извещаются озаседаниях соответствующей комиссии;
— вправе выступать на заседаниикомиссии, вносить предложения по вопросам, отнесенным к компетенциисоответствующей комиссии, и требовать проведения по данным вопросамголосования;
— вправе задавать другим участникамзаседания комиссии вопросы в соответствии с повесткой дня и получать на нихответы по существу;
— вправе знакомиться с документами иматериалами, непосредственно связанными с референдумом (за исключениембюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, участниковреферендума, подписных листов, иных документов и материалов, содержащихконфиденциальную информацию, отнесенную к таковой в порядке, установленном федеральнымзаконом), требовать заверения указанных копий;
— вправе удостовериться в правильностиподсчета по спискам избирателей, участников референдума числа лиц, принявшихучастие в голосовании, в правильности сортировки бюллетеней по вариантам ответана вопрос референдума;
— вправе обжаловать действия(бездействие) комиссии в соответствующую комиссию или в суд.
В отличие от Федеральногоконституционного закона от 10 октября 1995 года, Федеральный конституционныйзакон от 28 июня 2004 года устанавливает, что использование в агитационныхматериалах изображения физического лица, высказываний физического лица повопросам референдума возможно только с письменного согласия данного физическоголица. Документ, подтверждающий такое согласие, представляется в комиссиюреферендума вместе с экземплярами агитационных материалов.
Данное ограничение не распространяется:
1) на использование изображений членовинициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных группи их высказываний по вопросам референдума;
2) на использование публично высказанныхи обнародованных мнений по вопросам референдума с указанием даты (периодавремени) обнародования таких мнений и наименования средства массовойинформации, в котором они были обнародованы;
3) на цитирование высказываний,обнародованных в агитационных материалах, изготовленных и распространяемых всоответствии с Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года.
Гарантиями реализации права голосагражданина на участие в референдуме являются возможность досрочногоголосования, получения открепительного удостоверения, а также голосования внеспециально отведенного для этого помещения.
Впервые Федеральным конституционнымзаконом от 28 июня 2004 года предусмотрена возможность повторного голосованияграждан на референдуме, если допущенные при проведении голосования и подсчетеголосов нарушения не позволяют с достоверностью определить волеизъявлениеграждан РФ.
Необходимо отметить, что инициатива проведенияре­ферендума Российской Федерации принадлежит:
1) не менее чем двуммиллионам граждан Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме,при условии, что на территории одного субъекта РФ или в сово­купности запределами территории Российской Федерации проживают не более 10 процентов изних;
2) КонституционномуСобранию в случае, предусмотрен­ном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ.[30]
Каждый гражданин или группа граждан РФ,имеющие право на участие в референдуме, а равно общероссийское общественноеобъединение, устав которого предусматрива­ет участие в выборах федеральныхорганов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции РФ непозднее, чем за шесть месяцев до обращения с инициати­вой о проведенииреферендума Российской Федерации, мо­гут образовать инициативную группу вколичестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы опроведении референдума.
Необходимо отметить, что Федеральныйзакон регулирует порядок организации инициативной группы и ее работу[31]. Инициативная группаобращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ, на территориикоторого проживает большинство членов инициативной груп­пы, с ходатайством орегистрации группы. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствиеходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиямФедерального конституционного закона, в течение 15 дней со дня поступленияходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационноесвидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ иизбирательные ко­миссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала входатайстве. Отказ в регистрации может быть об­ жалован в суд или в Центральнуюизбирательную комиссию РФ. Однако основанием для отказа в регистрации инициа­тивнойгруппы может быть только нарушение инициативной, группой положений КонституцииРФ и Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Фе­дерации».
С момента получения регистрационногосвидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собиратьподписи в поддержку инициативы проведения ре­ферендума. Подписи собираютсяпосредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, вы­носимогона референдум. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящеесбор подписей, должно представлять гражданину по первому его требованию текстэтого законопроекта. Подписные листы передаются в избирательную комиссиюсубъекта РФ, на территории которого собирались подписи. Данная избирательнаякомиссия проверяет соблюдение требований Федерального конституционного за­кона,принимает и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итоговогопротокола инициативной груп­пы и копию своего постановления в Центральнуюизбиратель­ную комиссию Российской Федерации.
Центральная избирательная комиссия РФпроверяет со­ответствие всех поступивших документов требованиям Федеральногоконституционного закона и в течение 15 дней со дня последнего поступленияподписных листов направляет их со своим заключением Президенту РоссийскойФедерации, одновременно информируя об этом палаты Федераль­ного СобранияРоссийской Федерации и инициативную груп­пу. Если в результате проверки будетустановлено, что число действительных подписей не отвечает требованиямФедерального конституционного закона, выносится поста­новление Центральнойизбирательной комиссии об отказе в проведении референдума. В этом случае даннаяинициатив­ная группа не может выступать повторно с предложением о проведенииреферендума Российской Федерации.
В соответствии сКонституцией РФ Конституционное Собрание вправе вынести на референдум проектновой Кон­ституции РФ. Решение об этом принимается большинством голосов отобщего числа членов Конституционного Собра­ния в соответствии с порядком,определенным Федераль­ным конституционным законом о Конституционном Собрании.Решение Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту новойКонституции Российской Федерации направляется Президенту РФ, а также для све­денияв палаты Федерального Собрания.
В соответствии со ст. 12Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»,референдум Российской Федерации назначает Прези­дент Российской Федерации. Допринятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к немудокументов направляет их в Конституционный Суд Российс­кой Федерации ссоответствующим запросом. Конституцион­ный Суд проверяет соблюдение требований,предусмотрен­ных Конституцией Российской Федерации, и в течение ме­сяцанаправляет Президенту соответствующее решение, которое подлежитнезамедлительному опубликованию. В слу­чае признания Конституционным Судомсоблюдения требо­ваний, предусмотренных Конституцией РФ, Президент обя­занназначить референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решенияКонституционного Суда. В слу­чае отрицательного решения Конституционного Судавсе процедуры, предусмотренные Федеральным конституцион­ным законом,прекращаются.
Президент РФ издает Указо назначении референдума, в котором определяет дату его проведения, при этомголо­сование может быть назначено на любой выходной день в период от двух дотрех месяцев со дня опубликования Ука­за. Проведение выборов Президента РФ,федеральных органов государственной власти, органов государственной вла­стисубъектов Российской Федерации, органов местного са­моуправления одновременно спроведением референдума не допускается. Решения и действия (бездействие)Централь­ной комиссии референдума Российской Федерации и ее должностных лицмогут быть обжалованы в Верховный Суд РФ. Решения и действия (бездействие)комиссий по проведению референдума и их должностных лиц могут быть обжалованы ввышестоящую комиссию по проведению референдума или в соответствующий суд.Решения нижестоящей комиссии по проведению референдума могут быть отменены, аее дей­ствия могут быть приостановлены вышестоящей комиссией по проведениюреферендума. При этом вышестоящая комис­сия по проведению референдумаРоссийской Федерации вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы(заявления).
Закон обязывает суды иорганы прокуратуры организо­вывать свою работу (в том числе и в выходные дни)таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб (заявлений) повопросам, связанным с проведением референдума.
Для проведенияголосования и подсчета голосов граж­дан, имеющих право на участие в референдумеобразуют­ся участки референдума. Эти участки образует глава мест­ной администрациипо согласованию с соответствующей тер­риториальной комиссией по проведениюреферендума не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума с учетомадминистративно-территориального деления и местных условий в целях созданиямаксимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме из рас­четане более 3000 граждан на каждый участок референду­ма. Списки участковреферендума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковыхкомиссий по про­ведению референдума подлежат обязательному опублико­ванию(обнародованию) не позднее чем за 35 дней до дня проведения референдума.
Список граждан, имеющих право на участие в рефе­рендуме,по участку референдума составляется участковой комиссией по проведениюреферендума на основании данных, предоставляемых по установленной форме главойме­стной администрации. Данные о гражданах, имеющих право на участие вреферендуме, глава местной администра­ции направляет в участковую комиссию попроведению ре­ферендума не позднее чем за 40 дней до дня проведенияреферендума. Предусмотрен особый порядок составления списков военнослужащих идругих граждан, находящихся ко времени проведения референдума вне территориисвое­го участка.
 Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательныхправ граждан Российской федерации» введено понятие «регистрация участниковреферендума» (статья 17). Согласно пункту 8 статьи 22 Центральная избирательнаякомиссия Российской Федерации совместно с федеральными органами государственнойвласти, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации,исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерациии органами местного самоуправления организует государственную системурегистрации (учета) избирателей, участников референдума и участвует в осуществленииэтих функций.
В целях устранения «двойного учета» уточнен порядоксоставления участников референдума. Так, в соответствии с пунктом 5 статьи 18Федерального закона основанием для включения гражданина РФ в эти списки наконкретном участке является факт его постоянного или преимущественногопроживания на территории этого участка, определяемый в соответствии сфедеральным законодательством. Здесь необходимо отметить значение понятия «преимущественногопроживания»: оно является дискуссионным, потому как, не совсем ясна егосущность. По-моему мнению, таких понятий следует избегать и не применять взаконодательстве.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прави права на участие граждан в референдуме Российской Федерации» достаточно четкорегулирует процедуру образования участков референдума, раскрывает процедурусоставления списков граждан, участвующих в референдуме.
В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РоссийскойФедерации, устанавливающей, что права и свободы человека могут быть ограниченыФедеральным законом только в той части, в какой это необходимо в целях защитыправ и законных интересов других лиц, в пункте 6 статьи 18 Закона применительнок проведению референдума включено положение о том, что при их проведениивоеннослужащие, проходящие воинскую службу по призыву в воинских частях,расположенных на территории соответствующего муниципального образования, всписки не включаются, если они не являлись жителями данного муниципальногообразования на момент призыва (пункт 6 статьи 18).
Списки граждан, имеющих право научастие в рефе­рендуме представляются для всеобщего ознакомления не позднее чемза 20 дней до дня проведения референдума. Каждому гражданину РоссийскойФедерации предоставля­ется право заявить в участковую комиссию по проведениюреферендума о невключении его в список граждан, имею­щих право на участие вреферендуме, а также о любой ошибке или неточности в указанном списке.Участковая ко­миссия обязана проверить заявление и устранить ошибку илинеточность либо не позднее чем через 24 часа выдать заяви­телю ответ вписьменной форме с изложением мотивов при­нятого решения. Решение участковойкомиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию по проведению рефе­рендумаили в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (за­явление) в трехдневный срок,а за три дня до дня проведения референдума и в день проведения референдума—немедлен­но. Вносить изменения в списки граждан, имеющих право на участие вреферендуме Российской Федерации, после начала подсчета голосов запрещается.
Таким образом, законодательство ореферендуме закрепляет процедуру защиты права граждан участия в референдумеРоссийской Федерации.
Граждане Российской Федерации,общественные объе­динения вправе в любых допускаемых законом формах и законнымиметодами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдумаРоссийской Федера­ции, за или против участия в нем, за или против законопро­екта,действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум. Не допускаютсяпропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную илирелигиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового,национального, религиозного или языкового превосходства.
Следует отметить, что вглаве VФедерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляются правилапроведения агитации при проведении выборов и референдумов. Запрещаетсяпроводить агитацию, распространять лю­бые агитационные материалы:
1) федеральным органамгосударственной власти, орга­нам государственной власти субъектов РФ, органамместно­го самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении имислужебных обязанностей;
2) воинским частям,военным учреждениям и организа­циям;
3) благотворительныморганизациям и религиозным объе­динениям;
4) членам избирательныхкомиссий, членам комиссий по проведению референдума Российской Федерации.
Агитация заканчивается вноль часов по местному вре­мени накануне дня, предшествующего дню проведения ре­ферендумаРоссийской Федерации. В день проведения ре­ферендума и в предшествующий емудень агитация запре­щается. Запрещается также проведение агитации,сопровождаемой предоставлением гражданам бесплатно или на льготных условияхтоваров, услуг (за исключением инфор­мационных услуг), ценных бумаг, а такжевыплатой денеж­ным средств. Комиссии по проведению референдума, поставленные визвестность о распространении анонимных или подножных агитационных материаловлибо об иных нару­шениях установленного порядка проведения агитации, впра­веобратиться в соответствующие органы с представлением о пресечениипротивоправной агитационной деятельности. Запрещается вывешивание агитационныхматериалов на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помеще­ниях,имеющих историческую, культурную или архитектур­ную ценность, а также впомещениях комиссий по проведению референдума. Средства массовой информации,одним из учредителей которых являются государственные орга­ны, предприятия,учреждения и организации либо которые финансируются полностью или частично засчет государ­ственных средств или средств местного самоуправления, обязаныобеспечить равные возможности для агитации за ила против вопроса, вынесенногона референдум.
Таким образом, необходимо отметить, что законодательвводит необходимые меры защиты, чтобы избежать использования институтареферендума в неблагоприятных для народа целях.
Федеральный закон «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» в статье 19 закрепляет, что избирательные округа должныобразовываться при соблюдении принципа их примерного равенства по числуизбирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительстваизбирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях– не более чем на 15 процентов, при образовании избирательных округов натерриториях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимоеотклонение от средней нормы представительства избирателей может превышатьуказанный предел, но не более, чем на 30 процентов.
Нормы Федерального закона, касающиеся вопросов статусакандидатов, зарегистрированных кандидатов, агитации и финансирования припроведении референдумов, призваны исключить возможность злоупотреблений припроведении агитации, финансировании кандидатами, зарегистрированнымикандидатами, избирательными объединениями, блоками своих избирательныхкампаний, а также злоупотреблений должностным и служебным положениемкандидатов, зарегистрированных кандидатов.
Что касается финансирования организации и проведенияреферендума, осуществляемого комиссиями референдума, то в Законе закрепленпринцип исключительно бюджетного финансирования. В случае отсутствия бюджетногофинансирования предусмотрен механизм получения соответствующими комиссиямикредитов банков (пункты 4 и 5 статьи 46 Федерального закона).
Правовое обеспечение равных условийдоступа к агитации через средства массовой информации содержится в статьях 39,40, 41 Федерального закона: предоставление бесплатного эфирного времени, равныеусловия доступа к платному эфирному времени, печатным площадям периодическихпечатных изданий.
В бюллетенях для голосования нареферендуме точно воспроизводится текст вынесенного на референдум вопроса иуказываются варианты волеизъявления голосующего словами «за» или «против», подкоторыми помещаются пустые квадраты. Бюллетень для голосования на референдумеРоссийской Федерации должен содержать разъяснение о порядке его запол­нения.При вынесении на референдум проекта закона Цент­ральная комиссия решает вопросо целесообразности приобретения к каждому бюллетеню для голосования текстоввынесении на референдум проекта закона и действующего закона, которыйпредлагается отменить или изменить. Форма и текст бюллетеня для голосования нареферендуме Российс­кой Федерации утверждаются Центральной комиссиейреферендума не позднее чем за 28 дней до дня проведения референдума.
На основании протоколов комиссийсубъектов Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерацииоб итогах голосования по соответствующему субъекту Федерации и протоколов обитогах голосования участковых комиссий по проведению референдума Российс­кийФедерации, образованных за пределами территории Российской Федерации, путемсуммирования содержащих­ся в них данных Центральная комиссия референдума непозднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет результатыреферендума. Центральная комис­сия референдума признает референдумсостоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан,имеющих право на участие в референдуме. Комиссия при­знает решение принятым,если за него в целом по Россий­ской Федерации проголосовало более половиныграждан, принявших участие в голосовании. Если на референдум вы­носилисьальтернативные варианты вопросов и ни один из указанных вариантов не получилнеобходимого числа голо­сов, то все варианты считаются отклоненными.
Постановлением Центральной комиссиирезультаты го­лосования в отдельных субъектах РФ могут быть признанынедействительными из-за допущенных нарушений Федераль­ного конституционногозакона, существенно повлиявших на итоги голосования. В этом случае Центральнаякомиссия впра­ве поручить соответствующим комиссиям по проведению референдумапровести повторное голосование не позднее 15 дней со дня официального опубликования(обнародова­ния) постановления Центральной комиссии.
Федеральный закон «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» в статье 61 закрепляет юридическую силу решения,принятого на референдуме. Принятое на референдуме решение и итоги голосова­нияв целом по Российской Федерации подлежат официаль­ному опубликованию(обнародованию) Центральной комис­сией не позднее трех дней после определениярезультатов референдума Российской Федерации. Центральная комиссия в тот жесрок опубликовывает (обнародует) для всеобщего сведения итоги голосования покаждому субъекту РФ,
Решение, принятое на референдумеРоссийской Феде­рации, является общеобязательным и не нуждается в до­полнительномутверждении. Это решение действует на всей территории Российской Федерации иможет быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новомреферендуме Российской Федерации. Если для реа­лизации решения, принятого нареферендуме, требуется издание дополнительного правового акта, федеральныйорган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан втечение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме,определить срок подготовки данного правового акта. Таким образом, законодательствоо референдуме закрепляет значимость, принятого на референдуме решения.
Необходимо отметить, что лица,препятствующие свободному осуществлению граж­данином РФ его права на участие вреферендуме путем под­купа, обмена, применения физического насилия или угрозыего применения, подлога документов референдума, заведо­мо неправильногоподсчета голосов граждан, имеющих пра­во на участие в референдуме, или инымпутем либо препят­ствующие работе избирательных комиссий или комиссий попроведению референдума и работе членов указанных комиссий, а также законнойдеятельности инициативной группы, наблюдателей или условиям проведения агитации, либо препятствующие выполнению решения, принятого нареферендуме, несут административную или уголовную ответствен­ность всоответствии с федеральными законами[32].
Таким образом, необходимоотметить, что процедура референдума РФ закреплена законодательно, причемзаконодатель четко оговаривает процесс назначения референдума, порядокподготовки к проведению референдума Российской Федерации, а также говорит опроцессе голосования на референдуме и определения результатов. Нужно такжезаметить, что законодатель закрепляет ответственность за нарушениезаконодательства о референдуме.
Однако, необходимо такжеотметить, что законодательство, касающиеся института референдума еще недостаточно совершенно.
2.2. Особенности проведенияреферендума на региональном уровне
 
Конституция Российской Федерации (ст.138), а также Феде­ральный закон РФ от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» предусматривают местныйреферендум как форму непосредствен­ной демократии[33].
В указанном Федеральном законе закрепленытолько основные принципы проведения местного референдума, тогда как поря­докего назначения и проведения, принятия и изменения его решений долженустанавливаться уставами муниципальных об­разований (ст. 22). Положительнооценивая этот факт, необхо­димо отметить, что очень важно найти разумныйправовой ба­ланс между региональным и местным правотворчеством, со­блюстипринцип равноправия граждан. При этом следует учесть, что большинствополномочий в сфере нормативно-пра­вового регулирования этих отношений нарегиональном и мест­ном уровне сосредоточено, в соответствии с современным под­ходомк организации федеративных отношений и местного самоуправления, закрепленнымдействующей Конституцией РФ, в руках представительных органов власти субъектовФедерации и местного самоуправления.
Учитывая огромную важность развитияинститута местного референдума в России, отсутствие централизованногофедерально­го закона, регламентирующего принципы его проведения, а такженаличие автономно развивающегося регионального законодатель­ства, целесообразноподробнее остановиться на характеристике ре­гионального законодательства оместных референдумах.
Возможность проведения местныхреференду­мов закрепляется в нормативно-правовых актах всех субъектов РФ, ностепень проработанности этого вопроса различна. Боль­шинство субъектов РФпредусматривают существование специ­ального закона, регламентирующего порядокпроведения мест­ных референдумов[34]. При этом необходимозаметить, что, исходя из двойственной природы городов федерального значения —субъектов федерации и территорий муниципальных образований, на их территорииприняты и действуют законы, регламентирующие проведение как региональных, так иместных референдумов. Так, в Москве и Московской области приняты: Закон «Оместном референдуме в Московской области» от 28 декабря 1994 г., Закон г. Москвы от 14 февраля 1996 г. № 4 «О референдуме города Москвы»[35],в Санкт-Петербурге действуют законы Санкт-Петербурга «О референдуме Санкт-Петербурга»от 18 июня 1996 г. № 72-29[36], «О местном референдумев Санкт-Петербурге» от 6 июля 1996, № 80-36[37]. Уставом города. Москвытакже предусмотрен местный референдум, однако закон, регламентирующий его проведениееще не принят.
С незначительными изменениями далиопределение местному референдуму законодатели городов федерального значения:
 ст. 1 Закона «О референдуме городаМосквы»: «Референдум города Москвы — голосование жителей Москвы по вопросам,отнесенным к предметам ведения города Москвы… является высшимнепосредственным выражением власти жителей Москвы — проводится на всейтерритории города Москвы»[38];
 ст. 1 Закона Санкт-Петербурга «О местномреферендуме в Санкт-Петербурге»: «местный референдум — форма непосредственноговолеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования,осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации,федеральными законами, уставом муниципального образования и настоящим Законом»[39];
 ст. 1 Закона Санкт-Петербурга «Ореферендуме Санкт-Петербурга»: «референдум Санкт-Петербурга — голосованиеграждан, обладающих избирательным правом на выборах органов государственнойвласти Санкт-Петербурга, по важнейшим вопросам жизни Санкт-Петербурга, заисключением вопросов, которые в соответствии с настоящим Законом не подлежатвынесению на референдум»[40].
Необходимо отметить, что до принятияФе­дерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Россий­ской Федерации», была распространенапрактика путем референдума продлевать сроки полномо­чий выборных органов идолжностных лиц местного само­управления, досрочно их прекращать, даватьсогласие на освобождение от должности — и все это согласно действо­вавшимзаконам о местном референдуме, принятым, в ряде субъектов Федерации. Однако, ввышеуказанном нормативно — правовом акте, на местный референдум могут бытьвынесены во­просы, находящиеся в ведении местного самоуправления, причемзаконами субъекта Федерации, нормативными ак­тами представительных органовмогут быть установлены конкретные вопросы, подлежащие вынесению на референ­дум.В то же время согласно п. 3 ст. 2 Феде­рального закона «Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­скойФедерации» на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении илипродлении срока полномочий. приостановлении осуществления полномочий органовместного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органовместного самоуправления или об отсрочке этих выборов;
 б) о формировании состава органовместного само­управления, персональном составе этих органов;
в) о принятии или об изменениибюджета и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
г) о принятии чрезвычайных илисрочных мер по обес­печению здоровья и безопасности населения.
На местный референдум не могут бытьтакже вынесе­ны вопросы, не находящиеся в ведении соответствующегомуниципального образования.
И хотя Федеральный законсформулировал круг во­просов, которые могут быть вынесены на местный рефе­рендум,спор по этому поводу продолжается — уже в Кон­ституционном Суде. Член СоветаФедерации И.П. Алексан­дров и Председатель палаты Республики ЗаконодательногоСобрания Республики Карелия Н.В. Коцюба оспорили в Конституционном Судеконституционность положения Фе­дерального закона «Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­скойФедерации» о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы одосрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления и о проведе­ниидосрочных выборов органов местного самоуправления[41].
Аргументируя конституционностьоспариваемых поло­жений, Конституционный Суд[42] отметил, что ограничениекруга вопросов, выносимых на местный референдум, Фе­деральным закономобусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственноепредназ­начение в системе народовластия и реализация одной из них не должнапрепятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум каквысшее непо­средственное выражение власти народа, по смыслу Кон­ституции РФ, неможет быть направлен на отрицание со­стоявшихся выборов, также являющихсявысшим выраже­нием власти народа, поскольку фактически это приводило бы кпересмотру их итогов и как следствие — к нарушению стабильности и непрерывностифункционирования органов публичной власти.
Запретом выносить на местныйреферендум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выбо­рахорганов местного самоуправления не ограничивается право граждан наосуществление контроля за деятель­ностью органов местного самоуправления и ихдолжност­ных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населениемдепутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местногосамоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставом муни­ципальногообразования в соответствии с законом субъекта Федерации.
Вопросы, выносимые на местныйреферендум, не могут ограничивать или отменять общепризнанные права и сво­бодычеловека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должныисключать возможность их множественного толкования. Вопрос, выносимый на ре­ферендум,должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначныйответ. Эти вопросы не должны противоречить законодательству Российской Фе­дерациии законодательству субъектов Федерации.
Важные моменты при проведенииместного референ­дума – от кого исходит инициатива его назначения и кемпроизводится его назначение, то есть кто выступает субъектом назначения.
Инициаторов местного референдумаможно подразделить на три группы.
Первая – инициативная группа граждан.Анализируя законодательство о местном референдуме, можно отметить усложненныетребования, предъявляемые к инициативной группе в московском законе, посравнению с соответствующим законом Санкт-Петербурга. Правда, последнимустановлена более высокая численность инициативной группы (не менее 150 тысяччеловек, проживающих на территории Санкт-Петербурга и обладающих избирательнымправом, в то время как в Москве — не менее 100 тысяч жителей), но зато вмосковском законе выдвинуто дополнительное условие на территории одногоадминистративного округа должно проживать не более 15 процентов жителей,входящих в инициативную группу. Инициатива проведения местного референдума в Санкт-Петербургепринадлежит не менее 5 процентам граждан, обладающих в соответствии сзаконодательством избирательным правом и проживающих на территории соответствующегомуниципального образования.
 Вторая группа субъектов праваназначения местного референ­дума — представительный орган местногосамоуправления: Московская городская Дума и одна треть депутатовЗаконодательной собрания Санкт-Петербурга. Однако в московском законе ореферендуме не закреплена процедура реализации права на инициативу Московской городскойДумой, тогда как Закон «О референдуме Санкт-Петербурга» достаточно полнорегламентирует порядок реализации инициативы депутатов Законодательногособрания о проведении референдума Санкт-Петербурга.
 Третья группа — главы городовфедерального значения: мэр Москвы и губернатор Санкт-Петербурга.
 В отличие от московского закона,порядок реализации инициативы губернатора Санкт-Петербурга о проведении референдумазаконодательно закреплен.
Инициатива проведения местногореферендума в Санкт-Петербурге принадлежит органу местного самоуправления.
Согласно исследуемому законодательству,право назначения референдума принадлежит: главе местного образования — мэруМосквы и главе местной администрации (главе местного самоуправления);  представительномуоргану — Московской городской Думе, Законодательному собранию Санкт-Петербурга,представительному органу местного самоуправления, и в соответствии со ст. 76Устава г. Москвы решение о проведении местного референдума при­нимает районноесобрание, выполняющее полномочия представи­тельного органа в районной управе.
В связи с правом местных образованийсамостоятельно устанавливать положения об организации местного самоуправления,порядка деятельности их органов и должностных лиц при анализе законодательствао местных референдумах выявлены закономер­ные различия.
Так, например, Московской городскойДуме принадлежит исключительное право назначения референдума по вопросу оботрешении от должности мэра Москвы, а мэру Москвы принадлежит исключительноеправо назначения референдума по вопросам, поступившим в порядке гражданской инициативы.Таким образом, соблюдается принцип сдержек и противовесов ветвей власти.
 По вопросам назначения референдумаМосковская городская Дума принимает постановление, а мэр Москвы издаетраспоряжение. В случае, если мэр Москвы не назначит проведение референдума и ненаправит инициативной группе мотивированный отказ в установленный срок,референдум назначает и устанавливает дату его проведения Московская городскаяДума.
Если на референдум выносится вопрособ отрешении от долж­ности мэра, Дума принимает постановление о проведениигород­ского референдума не менее чем 2/3 голосов от общего числа де­путатов.
В Санкт — Петербурге назначениеместного референдума произ­водится:
— решением представительного органаместного самоуправле­ния — по собственной инициативе или по требованию не менее5 процентов граждан, обладающих правом участия в референдуме;
— главой местной администрации(местного самоуправления); случае, если в муниципальном образованиипредставительный орган местного самоуправления не сформирован, — по требова­ниюграждан в количестве не менее 5 процентов от числа избира­телейсоответствующего муниципального образования.
Назначение референдума Санкт-Петербургапроисходит только Законодательным собранием: решение считается принятым, если анего проголосовало более половины от общего числа депутатов. Отсюда следует,что исполнительная власть не может напрямую использовать референдум как некоевластное средство для решения собственных задач, минуя представительный орган.
В соответствии со ст. 12 закона Саратовскойобласти от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области»[43]инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам,представительным органам, а также главе муниципального образования, главеадминистрации города, района.
Решение о назначение местногореферендума в Саратовской области в соответствии со ст. 13 закона Саратовскойобласти от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области» принимаетпредставительный орган местного самоуправления большинством голосов отустановленного численного состава депутатов. Следует отметить, чтонеобоснованный отказ представительного органа местного самоуправления впроведении местного референдума может быть обжалован в судебном порядке илиопротестован в порядке прокурорского надзора (п. 2 ст. 13).
Федеральным законом РФ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в РФ»[44]закреплены только основные принципы вступления в юридическую силу решения,принятого на референдуме: решение, принятое на местном референдуме, ненуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, госу­дарственнымидолжностными лицами или органами местного самоуправления; принятое на местномреферендуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию(обнародованию): орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данныйвопрос, обязан принять нормативно-правовой акт, требуе­мый для реализациирешения, принятого на местном референдуме.
 Законодательство субъектов Федерацииповторяет и конкретизирует данные положения. Так, московский закон[45]повторяя положения федерального закона, закрепляет, что «принятое на референдумерешение и результаты голосования в целом по городу подлежат опубликованию», иустанавливает срок: «не позднее трех дней после определения результатовреферендума Москвы». Далее идет порядок вступления в юридическую силу решения —«принятое на городском референдуме решение вступает в силу со дня его официальногоопубликования, если иное не предусмотрено в формулировке вопроса, принятого нареферендуме».
 Кроме того, московский закон[46]закрепляя положения федерального закона («Решение, принятое на референдуме,является об­щеобязательным и не нуждается в утверждении органами зако­нодательнойи исполнительной власти»), дополнительно уста­навливает территорию действия ипорядок изменения и отмены решения: «Решение, принятое на референдуме,действует на всей территории города Москвы и может быть отменено или
изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме». Законодательобязывает компетентный орган государственной власти не только принятьдополнительный правовой акт, если таковой необходим для реализации решения, нои установить срок для его принятия: «Если для реализации решения, принятого нареферендуме, требуется издание дополнительного правового акта, орган власти, вчью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней послевступления,
в силу решения, принятого на референдуме, определить cpoк подготовки данногоправового акта».
Отдельно оговорена процедуравступления в юридическую силу закона г. Москвы в случае положительного решенияна референдуме: «Внесенный на референдум проект Закона города. Москвы в случаеположительного решения считается принятым и подписывается мэром Москвы».  
Закон «О местном референдуме в Санкт-Петербурге»(ст. 12), воспроизводя положение федерального закона о том, что решениепринятое на местном референдуме, не нуждается в дополнительном утверждении,закрепляет, во-первых, его обязательность и перечисляет субъекты, на которыераспространяет свое действие решение референдума: «Решение, принятое нареферендуме, обязательно для исполнения всеми расположенными на территориимуниципального образования предприятиями, учреждениями, органами местногосамоуправления и гражданами...» Во-вторых, обозначает территорию действиярешения: «Решение, принятое на референдуме, действует на всей территориимуниципального образования». В третьих, устанавливает порядок измене­ния илиотмены решения местного референдума: оно «может быть сменено или изменено путемпринятия решения на новом референдуме, либо признано недействительным вустановленном законом порядке по решению суда, арбитражного суда».
В соответствии со ст. 39 законаСаратовской области от 22 октября 1996 г. «О референдумах в Саратовской области» решение принятое на областном или местном референдуме являетсяобщеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении какими – либоорганами государственной власти или местного самоуправления. Решение, принятоена областном или местном референдуме действует на территории всей области иможет быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новомобластном референдуме (п. 2, п. 3 ст. 39).
Несомненно, детальноерегламентирование вступления в за­конную силу решения местного референдума —одна из гарантий его реализации.
Ст. 31 Закона Санкт-Петербурга «Ореферендуме Санкт-Петербурга», помимо установления обязательности решенияреферендума, закрепления перечня субъектов, на которые распро­страняет своедействие решение референдума, отсутствия необ­ходимости в дополнительном егоутверждении, регламентации порядка его изменения или отмены, обязываеткомпетентный орган государственной власти установить срок для принятия до­полнительногоправового акта, если таковой необходим для реализации решения: «Если дляреализации решения, принятого на референдуме, требуется издание дополнительногоправового акта, орган государственной власти Санкт-Петербурга, в чьюкомпетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления всилу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки данногоправового акта».
В ст. 29 закрепляется обязанностьСанкт-Петербургской из­бирательной комиссии в определенный законом срокопубликовать решение референдума: «Принятое на референдуме Санкт-Петербургарешение и итоги голосования в целом по Санкт-Петербургу подлежат официальномуопубликованию (обнародо­ванию) Санкт-Петербургской избирательной комиссией не «позднеетрех дней после определения результатов референдума».
Устанавливается также порядоквступления в юридическую силу решения: «Принятое на референдуме Санкт-Петербургарешение ступает в силу со дня его официального опубликования (обнародования)Санкт-Петербургской избирательной комиссией, если иное не предусмотрено вформулировке вопроса, приня­то на референдуме».
Следует отметить, что действующеезаконодательство субъектов РФ о местных референдумах не вполне отвечаетпотребностям сегодняшнего дня, месту, занимаемому референдумом в механизмеобеспечения народовластия, а также уровню развития теоретических исследований вданной области.

2.3. Особенности проведенияреферендума на местном уровне
 
Местный референдум — этоосуществляемое в пределах муниципального образования по­средством голосованияпрямое волеизъявление граждан, проживающих в границах муници­пальногообразования, направленное на решение (обязательный референдум) или обсужде­ние(консультативный референдум) вопросов местного значения, отне­сенных ккомпетенции местного самоуправления, которое проводится в соответствии сКонституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектовРоссийской Федерации, уставами муниципальных образований[47].
Понятие местного референдума, равнокак и понятие других форм осуществления местного самоуправления, обладаетсвоими отличительными признаками.
Первый признак — это непосредственноеосуществление гражданами муниципальных образований власти, источником которой всоответст­вии с Конституцией Российской Федерации является народ всей страны.Власть реализуется в данном случае путем прямого волеизъявления по­средствомголосования. При этом каждый гражданин, имеющий право решающего голоса,участвует в референдуме лично.
Второй признак состоит в том, что вреферендуме принимают участие только те граждане, которые проживают натерритории данного муниципального образования.
Третий признак указывает налокальность территории, где проводит­ся местный референдум.
Четвертый признак ограничивает сферувлияния референдума вопро­сами местного значения. Ибо законодательство оместных референдумах, о местном самоуправлении прямо указывает, что на местныхреференду­мах решаются (обязательный референдум) или обсуждаются (консульта­тивныйреферендум) вопросы местного значения[48].
Принципы проведения местныхреферендумов установлены Конституцией РФ, Федеральными законами «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в РФ», «Об основных гарантиях избирательныхправ и права на участие в референдуме граждан РФ». В соответствии со ст. 3Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан РФ», принятого Государственной Думой 5 сентября 1997 г. (в редакции ФЗ от 30 марта 1999 г.), гражданин Российской Федерации участвует в референдумена основе всеобщего рав­ного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.Участие гражда­нина в референдуме является свободным и добровольным. Никто невпра­ве оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию илинеучастию в референдумах, а также на их свободное волеизъявление. За­кон в ст.5 закрепляет за всеми гражданами равное право на участие в ре­ферендуме. Учтеныв законе принципы гласности и законности.
1. Право граждан на участие в местномреферендуме является непреложным правилом при его проведении. В соответствии сост. 4 Федераль­ного закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права научас­тие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане РоссийскойФедерации, достигшие 18 лет, вправе голосовать на местном референдуме,участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными метода­ми иныхдействиях по подготовке референдума. При этом гражданин мо­жет участвовать вместном референдуме независимо от пола, расы, нацио­нальности, языка,происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии,убеждений, принадлежности к общест­венным объединениям.
Не имеют права участвовать в местномреферендуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся вместах лишения свободы по приговору суда.
2. Непосредственное участие граждан вреферендуме. Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 22 названного Федеральногозакона. В соответствии с указанной статьей «граждане участвуют в местномреферендуме непосредственно». В данной норме закреплен механизм прямоговолеизъяв­ления, который предоставляет каждому гражданину право участвовать вовсех мероприятиях по подготовке и проведению местного референдума лично. Каждыйвыражает свою волю самостоятельно, принимая то или иное решение во время,например, голосования. Граждане действуют не через какие-либо создаваемыеорганы или формируемые съезды, конфе­ренции, а самостоятельно.
3. Принцип добровольного участияграждан в местном референдуме закреплен в ч. 3 ст. 22 Федерального закона «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Всоответ­ствии с указанным законом граждане участвуют в местном референдуме надобровольной основе. Законы о местном самоуправлении, о местных референдумахсубъектов Российской Федерации в большинстве своем раскрывают понятие этогопринципа таким образом: «никто не вправе оказывать принудительное воздействиена участие или неучастие граж­данина в референдуме».
Участие в референдуме предполагаетналичие у гражданина только права, но не обязанности. Поэтому принуждение кучастию или неучас­тию в референдуме считается незаконным действием.
4. Принцип свободного волеизъявленияозначает, что каждый гражданин, обладающий правом на участие в местномреферендуме, голосует по своему собственному усмотрению, руководствуясьвнутренним убеж­дением. Никто не вправе принуждать граждан голосовать вопрекиих во­ле. Выбор решения — это право каждого гражданина, и реализует он этоправо самостоятельно, без вмешательства других субъектов правоотно­шений.
5. Принцип тайного голосования тесносвязан с принципом свободного волеизъявления. Тайное голосование обеспечиваетгарантию реали­зации свободного волеизъявления.
В соответствии с ч. 4 ст. 22Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» голосование на местном референдуме осуществляется тайно,контроль за волеизъявлением граждан не допускается.
6. Принцип гласности осуществляетсявсеми органами и на всех этапах подготовки и проведения местного референдума.
Осуществление принципа гласности припроведении референдума означает, что вся деятельность ведется открыто и чтограждане муниципаль­ного образования систематически и всесторонне информируютсяо реше­ниях, принимаемых различными органами. Реализация принципа гласностиспособствует обеспечению законности при проведении местно­го референдума.Изучение гражданами принятых решений и осуществляе­мых мер по подготовке ипроведению референдума дает им возможность зафиксировать факты нарушенийзаконов, уставов муниципальных обра­зований и потребовать от соответствующихорганов и должностных лиц их устранения. В случае невыполнения требованийграждане вправе обра­титься в суд за восстановлением нарушенного права. Этоправо закрепле­но в ст. 45 Конституции Российской Федерации.
7. Принцип законностиозначает,что местный референдум проводится в строгом соответствии с действующимзаконодательством. Законодатель выступает одной из главнейших гарантийподлинного народовластия, имеет огромное значение для обеспеченияконституционного права граж­дан на участие в управлении государственными иобщественными делами. Принцип законности закреплен в Конституции РоссийскойФедерации. Его действие распространяется на все государственные органы, органыместного самоуправления, должностных лиц различных организаций, объединений.Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, опреде­ляя главенствующую рользакона в обществе, провозглашает, что органы государственной власти, органыместного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязанысоблюдать Конституцию Российской Федерации и законы[49].
Решение о проведении местногореферендума, согласно ч. 2 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», принимаетсяпредставительным органом местного самоуправления по собственной инициативе илипо требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.
Часть 3 ст. 1 Федерального закона «Обосновных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» закрепляет норму, согласно которой местный референдумназначается органом местного самоуправления. При этом не указывается, какимименно органом — представительным или исполнительным. Эта коллизия, созданнаяфедеральным законодательством, дает основание органам власти субъектовРоссийской Федерации устанавливать в законах о местном самоуправлении, оместном референдуме свой порядок назначе­ния местного референдума. Назначение местногореферендума представительным органом местного самоуправления предусмотрено взаконах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации[50].
Для подготовки и проведения местногореферендума формируются комиссии местного референдума и участковые комиссии.
В соответствии с Федеральным законом «Обосновных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» (ст. 23) комиссии референдума формируются представитель­ныморганом местного самоуправления. Аналогичный порядок форми­рования предусмотренв законах субъектов Российской Федерации о ме­стном референдуме. Выборный органместного самоуправления, согласно закону, обязан назначить не менее одной третисостава комис­сии местного референдума. Кроме того, он должен принять решение овключении в состав комиссии местного референдума исходя из посту­пившихпредложений избирательных объединений, избирательных бло­ков, фракцийпредставительного органа местного самоуправления по од­ному представителю отобщественных объединений и блоков[51].
Таким образом, в соответствии с действующимиконституционными нормами концепция государственного устройства РоссийскойФедерации базируется на трехуровневой организации публичной власти. НародРоссийской Федерации непосредственно осуществляет свои властные полномочияпутем федеральных, региональных и местных выборов, референдумов, иных формпрямого волеизъявления. В РФ, наряду с общегосударственными интересамипризнаются общие интересы населений отдельных территориально обособленныхчастей государства (субъектов РФ и муниципальных образований) и гарантируетсязащита этих интересов. При этом из норм Конституции о государственномустройстве РФ следует, что интересы населения субъектов РФ и муниципальныхобразований признаются и гарантируются в качестве самостоятельных интересов, неявляющихся ни соподчиненными, ни подчиненными общефедеральным интересам.

ГЛАВА 3. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫСОДЕРЖАНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА ВРОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
 
Действующий внастоящее время Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «Ореферендуме Российский Федерации» ужесточил и осложнилусловия проведения референдума. Федеральный конституционный закон «Ореферендуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. предусматривал возможность постановки инициативы проведения референдума по требованию неменее двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право на участие вреферендуме Российской Федерации, при условии, что на территории одногосубъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территорииРоссийской Федерации проживают не более 10 процентов из них (ст. 8).
В юридической литературе было проведеноинтересное сравнение данной нормы со ст. 10 Закона «О референдуме РСФСР» от 16октября 1990 года, который допускал назначение референдума по требованию одногомиллиона граждан РСФСР[52]. Для оценки характераданной нормы интересен тот факт, что население Российской Федерации запрошедшие 14 лет неуклонно сокращается. «Принятие и тем более сохранение безизменения столь высокого числа граждан, подписи которых необходимы дляинициирования референдума, при устойчивой тенденции к значительному сокращениюнаселения не только безосновательно, но и аморально. Число граждан, которыемогут быть инициаторами референдума, не должно оставаться неизменно высоким,несмотря на сокращение численности населения на миллионы человек. Поэтому в ст.8 Федерального конституционного закона численность граждан — инициаторовреферендума Российской Федерации должна быть установлена на уровне не болееодного миллиона человек. Ведь даже Закон РСФСР, принятый в 1990 г., когда население РСФСР на несколько миллионов человек превышало население РоссийскойФедерации, в год принятия Федерального конституционного закона (1995), а темболее в последующие годы, предоставлял инициативу проведения референдумаодному, а не двум миллионам человек»[53]. По мнению Г.В. Синцова,«Россия является, по сути, единственной страной, где для проведения референдуманеобходимо столь внушительное количество подписей граждан»[54].
Федеральный конституционный закон от 28июня 2004 года, сохраняя требование о необходимости сбора инициативной группойдвух миллионов подписей граждан для инициирования процедуры референдума,значительно усложняет порядок реализации инициативы проведения референдумадополнительными условиями по сравнению с аналогичной нормой Федеральногоконституционного закона от 10 октября 1995 года.
В связи свышеизложенным, считаю необходимым внести поправку в ст. 8 Федеральногоконституционного закона «О референдуме Российский Федерации» о численностиграждан — инициаторов референдума Российской Федерации на уровне не болееодного миллиона человек.
Также Федеральный конституционный законот 28 июня 2004 года устанавливает, что граждане РФ, желающие поставить вопросо проведении референдума, должны образовать инициативную группу по проведениюреферендума, состоящую из региональных подгрупп, создаваемых более чем вполовине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппуинициативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100участников референдума, место жительства которых находится на территории тогосубъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа (ст. 15). Однако в реальности в субъектах РоссийскойФедерации численность населения неодинакова. Для малонаселенных с некомпактнымпроживанием граждан субъектов Российской Федерации требование о численностиинициативной группы в 100 граждан трудно выполнимо.
Поэтому предлагаюв ст. 15 ФКЗ «О референдуме Российский Федерации» установить численность региональнойподгруппы инициативной группы по проведению референдума в 50 человек.
Предложение об образовании инициативнойгруппы по проведению референдума может исходить как от отдельного гражданина,так и от группы граждан РФ. Согласно ст. 9 Федерального конституционного законаот 10 октября 1995 г. таким правом, кроме того, обладало общероссийскоеобщественное объединение, устав которого предусматривал участие в выборах вфедеральные органы государственной власти и был зарегистрирован Министерствомюстиции не позднее чем за 6 месяцев до обращения с инициативой о проведенииреферендума.
Гражданин РФ не позднее чем за пять днейдо дня проведения собрания участников референдума для решения вопроса обобразовании региональной подгруппы уведомляет в письменной форме избирательную комиссиюсоответствующего субъекта РФ о месте и времени проведения собрания, а также овопросе референдума.
Из двух миллионов подписей, необходимыхдля инициирования процедуры референдума, на один субъект РФ должно приходитьсяне более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которыхнаходится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если сборподписей осуществляется среди участников референдума, проживающих за пределамитерритории РФ, общее количество этих подписей не может составлять более 50тысяч. Следовательно, подписи в поддержку проведения референдума должны бытьсобраны не менее чем в 40 субъектах Российской Федерации. Сбор подписей вподдержку инициативы проведения референдума осуществляется в течение 45 дней содня, следующего за днем регистрации инициативной группы по проведениюреферендума. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года на сборподписей с момента регистрации инициативной группы предоставлял 3 месяца, тоесть 90 дней. Таким образом, срок сбора подписей сокращен в два раза, чтозначительно усложняет задачу сбора подписей не менее 2 миллионов граждан дляинициирования референдума.
Беспрецедентным в истории правовойрегламентации институтов непосредственной демократии в России являетсятребование п. 5 ст. 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004года о необходимости нотариального удостоверения подписей указанных участниковреферендума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы, данноетребование необходимо отменить.
По Федеральному конституционному законуот 10 октября 1995 года инициативная группа была вправе добровольно исамостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдумаРоссийской Федерации. Такая формулировка не исключала возможность привлечениядругих лиц к сбору подписей. Согласно п. 3 ст. 17 Федерального конституционногозакона от 28 июня 2004 года, право сбора подписей в поддержку инициативыпроведения референдума принадлежит исключительно членам инициативной группы попроведению референдума, входящим в региональную подгруппу, зарегистрированнуюизбирательной комиссией субъекта Российской Федерации, на территории которогоосуществляется сбор подписей. Подобная формулировка исключает возможностьпривлечения лиц, не входящих в состав инициативной группы, к сбору подписей вподдержку проведения референдума. Тем самым на этой важной стадии подготовкиреферендума отсекаются те граждане, которые хотя не входят в составинициативной группы, но поддерживают данную идею и желают помочь в сбореподписей[55].
Еще одно ограничение на осуществлениегражданами инициативы в проведении референдума состоит в установлении запретана проведение референдума в последний год полномочий Президента РоссийскойФедерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, атакже в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всейтерритории Российской Федерации на основании решения уполномоченногофедерального органа.
Данное ограничение означаетневозможность проведения референдума на протяжении примерно двух с половинойлет из четырех. Иными словами, прямое волеизъявление народа — высшая, нежеливыборы, форма народовластия — приостановлено, как минимум на 2,5 года. В случаеже принятия решения о прямых выборах Совета Федерации в полном составе принесовпадении дат выборов палат Федерального Собрания и Президента возможенпрактически перманентный запрет на реализацию конституционного права гражданинаРФ на референдум.
Следует согласиться с мнением В.О.Лучина и А.В. Мазурова о том, что:
1) утверждение, согласно которомуодновременное проведение референдума и выборов способно исказить волеизъявлениеграждан, является безосновательным. Почему совпадение агитационных периодовможет только исказить волеизъявление, а не способствовать его формированию?Народ достоин большего уважения и доверия. Он в состоянии не исказить своеволеизъявление на референдумах и выборах. Примером является одновременноепроведение 12 декабря 1993 г. выборов в Государственную Думу и Совет Федерациии референдума по принятию Конституции Российской Федерации;
2) проведение референдума в отведенноезаконом время означает введение прямой зависимости народного волеизъявления отГосударственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации,является неопределенно длительным ограничением, поскольку предполагаетпроведение референдумов по «остаточному» от времени проведения выборовпринципу;
3) право на референдум являетсянеотчуждаемым правом народа. Ограничение этого права означает присвоениепринадлежащих только народу властных полномочий, что запрещено ч. 4 ст. 3Конституции Российской Федерации и должно преследоваться по федеральномузакону;
4) существенно ограничив время дляпроведения референдума, реализацию конституционного права гражданина на участиев референдуме, федеральный законодатель умалил демократические началаРоссийской Федерации, нарушил одну из основ конституционного строя России — народовластие, которое нельзя рассматривать как фрагментарное право отдельногогражданина и российского многонационального народа в целом в остаточное отвыборов время непосредственно осуществлять свою власть[56].
 Кроме того, в соответствии с ч. 3 ст.55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могутбыть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо вцелях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав изаконных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.Приведенные основания для ограничения конституционного права гражданина РФ научастие в референдуме не подпадают под действие нормы ч. 3 ст. 55 КонституцииРФ.
В соответствии со ст. 29 Федеральногозакона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и правана участие в референдуме граждан Российской Федерации», членами комиссий справом решающего голоса не могут быть: лица, не обладающие правом на участие вреферендуме; депутаты законодательных (представительных) органов государственнойвласти, органов местного самоуправления; выборные должностные лица; судьи,прокуроры; члены и уполномоченные представители инициативных групп попроведению референдума; лица, выведенные из состава комиссий по решению суда;лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые всудебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства ореферендумах — в течение одного года со дня вступления в силу решения(постановления) суда о назначении административного наказания
Круг ограничений, предъявляемых к членамкомиссий референдума с совещательным голосом, установленных статьей 27Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года, значительно уже. Внем не упомянуты лица, имеющие неснятую илинепогашенную судимость, подвергнутые в судебном порядке административномунаказанию за нарушение законодательства о референдумах, таким образом, исходяиз смысла данного закона, данные лица могут быть членами комиссий с правомсовещательного голоса, используя которое они в состоянии влиять на характеррешений, принимаемых комиссиями референдума. Подобное решение вопросапредставляется неаргументированным и нецелесообразным. Я считаю, что требования,предъявляемые к членам комиссий референдума с правом как решающего, так исовещательного голоса, должны быть идентичны.
Федеральный конституционный закон от 28июня 2004 г. впервые предусматривает необходимость создания инициативнойагитационной группы, в которую должно входить не менее 500 участниковреферендума[57]. Участник референдумаможет входить только в одну инициативную агитационную группу. При этом участникреферендума, входящий в инициативную группу по проведению референдума, не можетвходить в инициативную агитационную группу. Последнее правило представляется невполне логичным и обоснованным. Возникает ряд вопросов. Почему гражданин, являющийсяинициатором проведения референдума, не может входить в агитационную группу поподдержке этой инициативы? Имеет ли право на агитацию гражданин, который невошел в состав инициативной агитационной группы? И зачем нужно столь детальноерегулирование отношений, связанных с деятельностью общественности по подготовкеи проведению референдума? Думается, что эти отношения должны быть предметомсаморегулирования общественных объединений, к числу которых можно отнестиинициативную агитационную группу.
К избыточному нормативному регулированиюи соответственно неуместному государственному вмешательству, субъектамикоторого могут быть политические партии и граждане Российской Федерации, можетбыть отнесена регламентация создания агитационной инициативной группы. Реализациятакой инициативы политической партией возможна на ее съезде, на которомопределяется и персональный состав инициативной агитационной группы. ГражданеРФ для создания инициативной агитационной группы должны провести собрание, накотором должно быть не менее 500 участников референдума. При этом на собранииопределяется персональный состав инициативной агитационной группы. Подписиучастников референдума в протоколе регистрации участников собранияудостоверяются нотариально. Трудно представить процедуру проверки иудостоверения нотариусом подписей 500 участников собрания в течение одного дня.
Стремление зарегулировать все нюансыдеятельности общественности, выступающей с инициативой проведения референдума,прослеживается в установлении обязанности назначения уполномоченныхпредставителей по финансовым вопросам инициативной агитационной группы, а такжелиц, уполномоченных представлять указанную группу по иным вопросам только насъезде политической партии или собрании участников референдума.
Таким образом, институт референдума занимает особое место в политическойжизни, исход референдума во многом определяет дальнейшее развитие государствана несколько лет. Референдум может изменить если не характер государственнойвласти, то характер и направление ее деятельности. На референдуме могутрешаться ключевые вопросы жизни и одобрение на референдуме какого-то проектарешения придает ему высшую юридическую силу, ибо речь идет о прямомволеизъявлении народа. Одновременно это означает и поддержку существующей государственнойвласти, ее легитимацию, факт удостоверения ее соответствия чаяниям и интересамнарода, большинства населения. В современных условиях стержнем дляформирования и эффективного действия института референдума, должно статьобеспечение политической свободы каждого гражданина, его права выбирать. Нельзядопускать, чтобы референдум заменял институты политического представительства ипротивопоставлялся им как прямое выражение воли народа ее искаженной передачепарламентариями.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
 
Проведенное исследование общественных отношенийконституционно- правового института референдума в современной России, позволяетсделать следующие основные выводы и предложения.
В демократических государствах, кчислу которых относится и Россия, проведение референдума является одной изосновных форм участия народа в контроле за осуществлением государственнойвласти.
Референдум является, одним изважнейших средств прямой, непосредственной демократии и дает возможность народувыразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значениереферендума не следует переоценивать. Вопросы, выносимые на референдум, могутбыть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовыхизбирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемогорешения. Проведение референдума требует полной гласности, справедливойпубликации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснениюформулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу,как принятие Конституции, проводимый без предварительного обсуждения населениемв парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных группнаселения, может дать отрицательный результат: на референдуме может бытьодобрена реакционная конституция.
Действующий внастоящее время Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года «Ореферендуме Российский Федерации» ужесточил и осложнилусловия проведения референдума. Данный законсохраняет требование ст. 10 Закона «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990года о необходимости сбора инициативной группой двух миллионов подписей граждандля инициирования процедуры референдума, однако население Российской Федерацииза прошедшие 14 лет неуклонно сокращается и число граждан, которые могут бытьинициаторами референдума, не должно оставаться неизменно высоким. В связи свышеизложенным, считаю необходимым внести поправку в ст. 8 Федеральногоконституционного закона «О референдуме Российский Федерации» о численностиграждан — инициаторов референдума Российской Федерации на уровне не болееодного миллиона человек.
Такжевышеуказанный закон устанавливает, что граждане РФ, желающиепоставить вопрос о проведении референдума, должны образовать инициативнуюгруппу по проведению референдума, состоящую из региональных подгрупп,создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждуюрегиональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума должновходить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находитсяна территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональнаяподгруппа[58]. Однако в реальности в субъектах Российской Федерации численностьнаселения неодинакова. Для малонаселенных с некомпактным проживанием граждансубъектов Российской Федерации требование о численности инициативной группы в100 граждан трудно выполнимо. Поэтому предлагаю в ст. 15 ФКЗ «О референдумеРоссийский Федерации» установить численность региональной подгруппыинициативной группы по проведению референдума в 50 человек.
Беспрецедентным в истории правовойрегламентации институтов непосредственной демократии в России являетсятребование п. 5 ст. 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004года о необходимости нотариального удостоверения подписей указанных участниковреферендума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы,поэтому считаю, что данное требование необходимо отменить.
В соответствии со ст. 29 Федеральногозакона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и правана участие в референдуме граждан Российской Федерации», членами комиссий справом решающего голоса не могут быть: лица, не обладающие правом на участие вреферендуме; депутаты законодательных (представительных) органовгосударственной власти, органов местного самоуправления; выборные должностныелица; судьи, прокуроры; члены и уполномоченные представители инициативных групппо проведению референдума; лица, выведенные из состава комиссий по решениюсуда; лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лица,подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушениезаконодательства о референдумах — в течение одного года со дня вступления всилу решения (постановления) суда о назначении административного наказания.Круг ограничений, предъявляемых к членам комиссий референдума с совещательнымголосом, установленных статьей 27 Федерального конституционного закона от 28июня 2004 года, значительно уже. В нем не упомянуты лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, подвергнутые всудебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства ореферендумах, таким образом, исходя из смысла данного закона, данные лица могутбыть членами комиссий с правом совещательного голоса, используя которое они всостоянии влиять на характер решений, принимаемых комиссиями референдума.Подобное решение вопроса представляется неаргументированным и нецелесообразным.Я считаю, что требования, предъявляемые к членам комиссий референдума с правомкак решающего, так и совещательного голоса, должны быть идентичны.
Федеральный конституционный закон от 28июня 2004 года впервые предусматривает необходимость создания инициативнойагитационной группы, в которую должно входить не менее 500 участниковреферендума[59]. Участник референдумаможет входить только в одну инициативную агитационную группу. При этом участникреферендума, входящий в инициативную группу по проведению референдума, не можетвходить в инициативную агитационную группу. Последнее правило представляется невполне логичным и обоснованным. Получается, что гражданин, являющийсяинициатором проведения референдума, не может входить в агитационную группу поподдержке этой инициативы, гражданин, который не вошел в состав инициативнойагитационной группы не имеет права на агитацию. Думается, что эти отношениядолжны быть предметом саморегулирования общественных объединений, к числукоторых можно отнести инициативную агитационную группу.
Таким образом, институт референдума занимает особое место в политическойжизни, его исход во многом определяет дальнейшее развитие государства нанесколько лет. Референдум может изменить если не характер государственнойвласти, то характер и направление ее деятельности. На референдуме могутрешаться ключевые вопросы жизни и одобрение на референдуме какого-то проектарешения придает ему высшую юридическую силу, ибо речь идет о прямомволеизъявлении народа. Одновременно это означает и поддержку существующейгосударственной власти, ее легитимацию, факт удостоверения ее соответствия чаяниями интересам народа, большинства населения. В современных условияхстержнем для формирования и эффективного действия института референдума, должностать обеспечение политической свободы каждого гражданина, его права выбирать.Нельзя допускать, чтобы референдум заменял институты политическогопредставительства и противопоставлялся им как прямое выражение воли народа ееискаженной передаче парламентариями.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
 
Нормативные правовые акты
 
1. КонституцияРоссийской Федерации. Официальный текст.- М.: Юрид. лит., 2006. — 64 с.
2. Федеральный конституционныйзакон от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» //СЗ РФ. -1995.-№ 42.- Ст. 3921.
3. Федеральныйконституционный закон от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме РоссийскойФедерации» // СЗ РФ, 05.07.2004, № 27, ст. 2710
4. Федеральный законот 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 30марта 1999 года) // СЗ РФ.1997.№ 38. Ст. 4339.
5. Федеральный законот 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и правана участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 25.02.2004)//СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
6. Федеральный законот 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (в ред. 12.06.2006)//СЗРФ. 2001. № 29 ст. 2950
7. Федеральный законот 6 октября 2003 года № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления Российской Федерации»//СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822
8. ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 19.09.1997 года «По делу о проверкеконституционности п. 6 ст. 4, подп. «а» п. 4 ст. 13, п. 3 ст. 19 и п. 2 ст. 58Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме» // СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002
9. ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 11.06.2003 года № 10-П «По делу о проверкеконституционности федерального конституционного закона «О внесении изменения идополнения в федеральный конституционный закон «О референдуме РоссийскойФедерации»//СЗ РФ, 23.06.2003.- № 25.-Ст. 2564.
10. ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 25.02.2004 года № 4-П «По делу о проверкеконституционности пункта 10 статьи 75 федерального закона «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» и части первой статьи 259 ГПК РФ в связи с запросом ВСРФ»//СЗ РФ, 01.03.2004, № 9, ст. 831
11.  Закон Республики Саха(Якутия) от 22.12.92 года «О республиканском ре­ферендуме» //Справочнаяправовая система «Гарант», 2006.
12.  Закон Тверской области,от 22.09.94 года «О местных референдумах в Тверской области»// Справочнаяправовая система «Гарант», 2006.
13.  Закон Тверской области от21.03.96 года «Об областном референдуме»//Справочная правовая система «Гарант»,2006.
14.  Закон Тюменской областиот 06.07.95 года «О референдуме Тюменской области» //Справочная правоваясистема «Гарант», 2006.
15.  Закон Тюменской области»от 29.11.95 года «О местном референдуме в Тюменской области //Справочнаяправовая система «Гарант», 2006.
16.  Закон Архан­гельскойобласти от 28.05.96 года «О местном референдуме в Архангельской об­ласти//Справочная правовая система «Гарант», 2006.
17.   Закон Пермской областиот 21.02.96 года «О референдумах в Пермской области»// Справочная правоваясистема «Гарант», 2006.
18.   Закон Московской области «О местномреферендуме в Московской области» от 28 декабря 1994 года //Тверская, 13.- 1996.-№. 12.
19.   Закон Москвы «О референдуме городаМосквы» от 14 февраля 1996 года //Тверская, 13. – 1996.- №. 12.
20.  Закон Санкт-Петербурга «О референдумеСанкт-Петербурга» от 18 июня 1996 года //ВестникЗаконодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. № 10. С. 3.
21.  Закон «О местном референдуме вСанкт-Петербурге» от 6 июля 1996 года //ВестникЗаконодательного собрания Санкт-Петербурга. 1996. № 12. С. 5.    
22.  Конституция(Основной закон) Российской Федерации – России (принята на внеочередной седьмойсессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 года) (в редакцииот 10 декабря 1992 года). //СПС «Гарант», 2006
23. Конституция(Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята навнеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября1977 года) (в редакции от 26 декабря 1990 года).// СПС «Гарант», 2006
24. Конституция(Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики(утверждена постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от21 января 1937 года) (в редакции от 11 декабря 1975 года). //СПС «Гарант», 2006
25. Конституция(Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утвержденапостановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза СоветскихСоциалистических Республик от 5 декабря 1936 года). //СПС «Гарант», 2006
Сборники документов и материалыпрактики ВС РФ
 
26.  Сборник законодательных актов РСФСР огосударственном суверенитете, союзном договоре и референдуме // М. СоветскаяРоссия: Верховный Совет РСФСР. 1991.
27.  РешениеВерховного Суда РФ № ГКПИ05-589, 628 от 02.06.2005 года «В удовлетворениизаявления об отмене постановления Центральной избирательной комиссии РФ от20.04.2005 N 143/981-4 в части несоответствия ряда вопросов, предлагаемых длявынесения на референдум Российской Федерации, требованиям Федерального конституционногозакона «О референдуме Российской Федерации» отказано, поскольку решение ЦИК РФявляется законным и не нарушает права граждан на участие в референдуме// СПС«Консультант», 2006.
Учебная и научная литература
 
28. Баглай М.В.Конституционное право Российской Федерации. – М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2003. – 800 с.
29. Баглай М.В.,Габричидзе Б.Н. Конституционное право РФ. М.: Инфра, 1996.- 375с
30.  Веденеев Ю.А. Лысенко В.И.Избирательный процесс в Российской Федерации политико-правовой итехнологические аспекты.// Государство и право. 1997. № 8.
31. Габричидзе Б. Н.,Елисеев В. Н. Конституционное право современной России: Учебник для вузов.М.,2001.
32. Головистикова А.Н., Груцына Л. Ю. Конституционное право России в схемах и таблицах. М., 2006.
33. Государственноеправо РФ. / Под ред. О.Е. Кутафина. М.: Юрид. лит. 1996. 532с
34.  Егоров С. А. Бедна ли Россиядемократическими традициями?//Государство и право. 1997.№ 6.
35. Енгибарян Р.В.,Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. М: Юристъ, 2000. 492с.
36.  Зимон Г. Заметки о политическойкультуре в России. // Вопросы философии. 1998.№ 2. – С. 27-32.
37.  Катков Д.Б. Конституционное правоРоссии М. «Юриспруденция». 1999.С.108
38.  Ковешников Е. М. Конституционноеправо Российской Федерации. М., 2002.
39. Козлова Е.И.,Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. – М.: Юристъ, 2001. – 520с.
40. Комарова В.Ф.Формы непосредственной демократии в России. – М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998. – 208 с.
41.  «Конституционное право гражданинаРоссийской Федерации на референдум и международные стандарты» (Л.А. Нудненко)//Конституционное и муниципальное право. 2005..№ 1. С. 26-29
42.   «Конституционное право гражданинаРоссийской Федерации на референдум и международные стандарты» (Л.А. Нудненко)//Конституционное и муниципальное право. 2005.№ 2. С. 28-31
43. КонституцияРоссийской Федерации: научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина– М.: Юристъ, 1999. – 287 с.
44. КонституцияРоссийской Федерации: проблемный комментарий / Отв. ред. Четвернин В.А. – М.:Юрид. лит., 1997. – 310 с.
45. Конституционноеправо зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Том 3. / Отв. ред. Страшун Б.А. –М.: БЕК, 1999. – 764 с.
46. Конституционноеправо России. Учебно-методическое пособие. – М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2000. – 408 с.
47.  Катков Д.Б. Конституционное правоРоссии М. «Юриспруденция». 1999.С.111.
48. ЛучинВ.О., Мазуров А.В. Референдум в России: конституционно-правовое регулирование ипрактика // Право и политика. 2003. N 9. С. 49.
49.  Маклаков В.В. Государственное правозарубежных стран М., БЕК, 1997. 415с.
50. Мартышин О.В.Российская Конституция 1993 года и становление новой политической системы //Государство и право. 1994. №10.
51.  Марченко М. Н. Общая теориягосударства и права. — М.: Зерцало, 1998.
52.  Марченко М.Н. Референдум как форманепосредственной демократии // Вестн. Моск.ун-та. сер.11, Право., 1991. №6,С.14.
53.  Мишин А.А. Конституционноегосударственное право зарубежных стран:. М., «Белые альвы», 1996. 400с.
54.  Михайлева Н. А. Конституционное правоРоссии. М., 2006.
55. Народовластие вРоссии – очерк истории и современного состояния / Под ред. Ю.А. Дмитриева Гл.3. – М.: Юристъ, 1997. – 293 с.
56. Научно-практическийкомментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев – М.:Юристъ, 1998. – 220 с.
57.  «Научно- практический комментарий кФедеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный)/ Под ред.А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. – М., НОРМА, 2003. – 165 с.
58.  Платковский В.В. Референдум в России:итоги демократических преобразований // Социс. 1995. № 10. С. 12.
59.  Синцов ГОДАВ. Конституционно-правовойинститут референдума Российской Федерации и субъектов Российской Федерации:Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 17 — 18.
60.  Смоленский М. Б. Конституционноеправо Российской Федерации: история и современное состояние: Учеб. пособие/Рост. гос. экон. акад.- Ростов н/Д, 2000.
61.  Токвиль де А. Демократия в Америке.-М., 1992.
62. Федеральноеконституционное право России: основные источники / Сост. Страшун Б.А. – М.:Юристъ, 1996. – 375 с.
63. Усанов В. Е.,Хмелевский С. В. Конституционное (государственное) право Российской Федерации.М., 2003.
64. Чиркин В.Е.,Конституционное право зарубежных стран. – М.: Юристъ, 2001. – 568 с.
65. Чиркин В.Е.Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.: Зерцало, 1998. – 448 с.
66. Чиркин В.Е…Основы государственной власти. — М.: Юристъ, 1996.