План
Введение
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГОПРОЦЕССА
1.1 Понятие бюджетного процесса
1.2 Участники бюджетного процесса
1.3 Рассмотрение и утверждениебюджетов
2. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕБЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
2.1 Понятие ответственности занарушение бюджетного законодательства
2.2 Понятие и составы нарушенийбюджетного законодательства
2.3 Применение мер принуждения занарушения бюджетного законодательства
Заключение
Список литературы
Введение
Бюджет — нормандское слово (bougette), возможно происходящее отлатинского bulga, которое буквально означает «кожаный мешок». В таком мешке ванглийском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи. Еслине предварительные росписи, то финансовые счета существовали в Англии уже впервые годы нормандского владычества. Во всяком случае, в подписанной в 1215 г. Великой хартии вольностей уже предусматривалось, что король без согласия парламента не можетналагать подати, т.е. ограничивалась возможность установления им дополнительныхисточников бюджетных доходов.
Известныйрусский специалист в области финансового права В.А. Лебедев определял бюджеткак роспись государственных доходов и расходов на данный период времени,рассмотренную законодательными учреждениями и утвержденную верховной властью.По его мнению, бюджет (в отличие простой сметы) «должен быть выражением всегодвижения финансового управления государства, иначе сказать, в нем должны бытьприведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия,что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики. Наконец,должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов. Как скоро бюджетсоставлен, рассмотрен законодательными учреждениями и утвержден верховнойвластью, он делается законом финансового хозяйства, имеющим силу наопределенный срок — год или более, на который издан.
К 70-м годам XX века в науке финансовогоправа и законодательстве утвердилось мнение о том, что бюджет следуетрассматривать как финансовый план и финансовый фонд в их органическомвзаимодействии. Признанный специалист в области финансового права М.И. Пискотинв своей фундаментальной работе «Советское бюджетное право» (1971) сводилпонимание бюджета к распределению и перераспределению национального дохода,создающим общегосударственный фонд денежных средств в целях реализации задач ифункций государства. Представление административно-территориальным единицам,как и союзным и автономным республикам, права на собственный бюджетрасценивалось им как способ необходимой территориальной децентрализации вобласти государственных финансов.
Ведущую, определяющуюроль в формировании и развитии экономической структуры любого современногообщества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамкахизбранной властью экономической политики. Одним из наиболее важных механизмов,позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование,является финансовый механизм — финансовая система общества, главным звеномкоторой является государственный бюджет.
Цель работы: изучитьмеханизм формирования бюджетного процесса; его регулирования; ответственностьза нарушение бюджетного законодательства.
Актуальностьвыбранной темы состоит в том, что в современных условиях многократногоповышения значения механизма обеспечения функционирования бюджетной сферы,обострения бюджетных горизонтальных (между субъектами Федерации) и вертикальных(между центром и регионами, субъектами Федерации и муниципальнымиобразованиями) противоречий, катастрофического снижения бюджетной дисциплиныпроблема эффективности бюджетного строительства и бесперебойногофункционирования бюджетной системы приобретает особую актуальность, но в рамкахфинансовой науки не исследовалась.
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕБЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
1.1 Понятие бюджетного процесса
Наименее исследованными областями в современнойфинансовой науке являются различные механизмы обеспечения эффективностибюджетного строительства и бесперебойного функционирования бюджетной системы.
В советское время в силу определенных политическихи организационных причин этипроблемы не возникали, а следовательно не исследовались. Во многом поэтому,обосновывая в начале 90-х гг. XX в. необходимость проведения научно разработаннойбюджетной реформы, ведущие российские экономисты выделяли следующие необходимыенаправления:
• теоретическую разработку и обоснованиепринципов построения бюджетной системы России;
• создание реального бюджетного механизма,позволяющего воплоти, разработанные принципы на практике.
• разработку и принятие нормативных актов поразграничению полномочий и функций между органами власти разного уровня;распределение расходов между звеньями бюджетной системы и силами бюджетов всоответствии с полномочиями и функциями органов власти разного уровня;
• создание новой системы межбюджетногоперераспределения финансовых ресурсов на основе использования различных формоказания финансовой помощи субъектам Федерации и органам местногосамоуправления;
• разработку новых принципов составления,рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета на каждом уровне управления[1].
В современных условиях многократного повышениязначения механизма обеспечения функционирования бюджетной сферы обострениябюджетных горизонтальных (между субъектами Федерации) и вертикальных (междуцентром и регионами, субъектами Федерации и муниципальными образованиями)противоречий, катастрофического снижения бюджетной дисциплины проблемаэффективности бюджетного строительства и бесперебойного функционированиябюджетной системы приобретает особую актуальность, но в рамках финансовой наукине исследовалась.
Основным организационным механизмом, эффективноефункционирование которого выступает необходимым и достаточным условиемнормальной работы бюджетной системы, является бюджетный процесс, а равнобюджетная классификация. Охранительный механизм обеспечения эффективностибюджетного строительства и бесперебойного функционирования бюджетной системы —это бюджетный контроль и ответственность нарушения бюджетного законодательства.
Под бюджетным процессом понимаетсярегламентированная регулируемая процессуальными нормами бюджетного правасдельность органов государственной власти, органов местного самоуправления ивсех участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектовбюджетов, проектов бюджетов внебюджетных фондов, их утверждению, исполнению, а такжеутверждению отчетов об их исполнении. Правовой основой бюджетного процесса вРоссии выступают положения Конституции Российской Федерации, бюджетного кодексаи принятые в рамках, очерченных нормами бюджетного кодекса, нормативныеправовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В основеэтих правовых норм, на которых и базируется бюджетный процесс, положеныосновные принципы бюджетной системы России, в частности такие, как ежегодностьбюджета (краткосрочность бюджетного планирования) и конкретность(специализированность) бюджетных показателей.
Ежегодность бюджета означает, чтобюджет составляется (а закон о бюджете принимается) сроком на один финансовый год,который соответствует календарному году (с 1 января по 1 декабря).
Принцип специализациибюджетных показателей означает, что бюджеты всех уровней бюджетной системыРоссии составляются по единой бюджетной классификации — обязательнойгруппировке доходов и расходов по общим признакам с присвоением отдельнымразделам бюджета точных наименований и порядковых номеров[2].
1.2 Участники бюджетногопроцесса
Круг участников бюджетного процесса очерчен в ст.152 бюджетного кодекса. В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями,входят органы финансовые, денежно-кредитного регулирования, государственного(муниципального) финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи идействует в пределах закрепленных за ним полномочий.
Участниками бюджетного процесса являются:
• Президент Российской Федерации;
• органы законодательной (представительной)власти:
• органы исполнительной власти — высшиедолжностные лица субъектов Федерации, главы местного самоуправления, финансовыеорганы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченныеорганы;
• органы денежно-кредитного регулирования — БанкРоссии;
• органы государственного и муниципального финансовогоконтроля;
• государственные внебюджетные фонды;
• главные распорядители и распорядители бюджетныхсредств:
• иные органы, на которые федеральным ирегиональным законодательством возложены бюджетные, налоговые и иныеполномочия;
• получатели бюджетных средств — бюджетныеучреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия и др.
В нормативныхправовых актах, принимаемых на региональном и местном уровнях, может уточнятьсяи конкретизироваться состав участников бюджетного процесса[3].
Законодательные (представительные) органы,представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты иотчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль над исполнениембюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющихконтроль над исполнением бюджетов соответствующих уровней бюджетной системыРоссии, осуществляют другие полномочия в соответствии с бюджетным кодексом,иными правовыми актами бюджетного законодательства России, субъектов Федерации,актами органов местного самоуправления. Аналогичные полномочия законодательные(представительные) органы осуществляют по отношению к государственнымвнебюджетным фондам.
Органы исполнительной власти, органы местногосамоуправления составляют проект бюджета, вносят его с необходимыми документами иматериалами на утверждение законодательного (представительного) органа,представительного органа местного самоуправления, исполняют бюджет. Для этогоони осуществляют сбор доходов бюджета, управление государственным,муниципальным долгом, ведомственный контроль над исполнением бюджета. Крометого, эти органы представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных(представительных) органов, представительных органов местного самоуправления.Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению кгосударственным внебюджетным фондам.
Главным органом денежно-кредитного регулированияявляется Банк России, который совместно с Правительством Российской Федерацииразрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основныенаправления денежно-кредитной политики. Кроме того, Банк России обслуживаетсчета бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценнымбумагам России.
Органы государственного, муниципальногофинансового контроля осуществляют контроль над исполнением соответствующих бюджетов ибюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов этихбюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативныхправовых актов бюджетного законодательства России, субъектов Федерации, актоворганов местного самоуправления.
Полномочия этих органов определяются бюджетногокодекса, Законом о Счетной палате Российской Федерации, а также законамисубъектов Федерации о контрольных органах, правовыми актами представительных органовместного самоуправления, нормативными правовыми актами органов исполнительнойвласти.
Следующую группу участников бюджетного процессасоставляют главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Главнымраспорядителем средств федерального бюджета является орган государственнойвласти России, имеющий право распределять средства федерального бюджета поподведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенныйведомственной классификацией расходов федерального бюджета.
Главный распорядитель средств федеральногобюджета наделен самым широким кругом полномочий. Так, он выступает в суде отимени казны России по искам о возмещении вреда, причиненного незаконнымирешениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц иорганов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственныхпредприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности.
Главный распорядитель средств бюджета субъектаФедерации, средств местного бюджета — орган государственной власти субъектаФедерации, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие правораспределять бюджетные средства по подведомственным распорядителям иполучателям средств бюджета субъекта Федерации, средств местного бюджета,определенные ведомственной классификацией расходов соответствующего бюджета.
Распорядителем бюджетных средств является органгосударственной власти или орган местного самоуправления, имеющие правораспределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетныхсредств.
Следующий участник бюджетного процесса — получателибюджетных средств. Ими выступают в бюджетных правоотношениях бюджетныеучреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств всоответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.
Под бюджетным учреждением понимается организация,созданная органами государственной власти России, органами государственнойвласти субъектов Федерации, органами местного самоуправления для осуществленияуправленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функцийнекоммерческого характера, деятельность которой финансируется изсоответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда наоснове сметы доходов и расходов[4]. Бюджетноеучреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметойдоходов и расходов.
Федеральное казначейство либо другой орган,исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средствопределяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов попредметным статьям и видам расходов при исполнении сметы. Бюджетное учреждениепри исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно расходует средства,полученные за счет внебюджетных источников.
Наконец участниками бюджетного процесса,осуществляющими отдельные операции со средствами бюджета, выступают кредитныеорганизации, которые могут привлекаться для осуществления расчетных операций попредоставлению средств бюджета на возвратной основе. Правовой статус кредитныхорганизацийрегулируетсяКонституцией,законами обанках и банковской деятельности, об акционерных обществах, об обществах сограниченной ответственностью, о валютном регулировании и валютном контроле и др.
Под кредитнойорганизацией понимается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли какосновной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии)Банка Россииимеет правоосуществлять банковскую деятельность (банковские операции и банковские сделки).При классификации кредитных организаций по юридическому статусу в зависимостиот круга осуществляемых банковских операций и банковских сделок выделяют банкии небанковские кредитные организации.
1.3 Рассмотрение и утверждение бюджетов
Конкретные сроки представления проектов бюджетовна утверждение законодательных (представительных) органов определяются такимобразом, чтобы обеспечивать реальную возможность закончить рассмотрение иутверждение бюджета законодательными (представительными) органами к началусоответствующего финансового года. По общему правилу орган исполнительнойвласти вносит законопроект федерального бюджета до 26 августа текущего года.
Одновременно с проектом бюджета законодательному(представительному) органу представляются необходимые для рассмотрениязаконопроекта документы и материалы (прогноз консолидированного бюджетасоответствующей территории на очередной бюджетный год; адресная инвестиционнаяпрограмма на очередной бюджетный год; план развития государственного илимуниципального сектора экономики; структура государственного или муниципальногодолга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных наочередной бюджетный год для покрытия дефицита бюджета; оценка потерь бюджета отпредоставленных налоговых льгот; оценка ожидаемого исполнения бюджета затекущий бюджетный год и т.д.).
Правительство Российской Федерации вносит нарассмотрение Государственной Думы законопроект о федеральном бюджете наочередной бюджетный год не позднее 26 августа текущего года одновременно со следующимидокументами и материалами:
— предварительными итогами социально-экономическогоразвития страны за истекший период текущего года;
— прогнозом социально-экономического развитиистраны;
— основными направлениями бюджетной и налоговойполитики;
— планом развития государственного и муниципальногосекторов экономики;
— прогнозом сводного финансового баланса потерритории страны;
— прогнозом консолидированного бюджета страны;
— основными принципами и расчетами повзаимоотношениям федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектовФедерации;
— проектами федеральных целевых программ ифедеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию изфедерального бюджета;
— проектом федеральной адресной инвестиционнойпрограммы;
— проектом государственной программы вооружения (врамках государственной программы вооружения, утверждаемой Президентом РФ надесятилетний период);
— проектом программы приватизации государственных имуниципальных предприятий;
— расчетами постатьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделамфункциональной классификации расходов бюджетов страны и дефициту федеральногобюджета;
— проектом программы государственных внешних заимствованийстраны;
— проектом программы предоставления Россиигосударственных кредитов иностранным государствам;
— проектом структуры государственного внешнегодолга России повидамзадолженности и с разбивкой по отдельным государствам;
— проектом структуры государственного внутреннегодолга России и проектом программы внутренних заимствований;
— перечнем законодательных актов (статей, отдельныхпунктов статей, подпунктов, абзацев), действие которых отменяется илиприостанавливается в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотренысредства на их реализацию[5].
Кроме того, одновременно с законопроектом офедеральном бюджете Правительство Российской Федерации вносит в ГосударственнуюДуму проекты федеральных законов:
• о внесении изменений и дополнений взаконодательные акты о налогах и сборах;
• о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
• о внесении изменений и дополнений в Закон обюджетной классификации.
Законопроект о федеральном бюджете на очереднойбюджетный год считается внесенным в срок, если он доставлен в ГосударственнуюДуму до 24 часов 26 августа текущего года. Одновременно законопроект долженбыть представлен Президенту Российской Федерации. Совет Государственной Думыили в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы наосновании заключения Комитета по бюджету принимает решение о том, чтозаконопроект о федеральном бюджете на очередной бюджетный год принимается крассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство надоработку.
Затемвнесенный законопроект в течение трех дней направляется Советом ГосударственнойДумы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы вСовет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам правазаконодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также вСчетную палату на заключение.
Порядок рассмотрения законопроекта о федеральномбюджете регламентируется положениями конституционного законодательства и ст.196 бюджетного кодекса. Согласно положениям этой статьи Государственная Думарассматривает законопроект о федеральном бюджете на очередной бюджетный год вчетырех чтениях. При этом она рассматривает этот проект в первом чтении втечение 30 дней со дня его внесения Правительством Российской Федерации[6].
Если законопроект будет принят в первом чтении,утверждаются основные характеристики федерального бюджета. ТогдаГосударственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федеральногобюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключениеПравительства Российской Федерации.
При отклонении законопроекта о федеральномбюджете на очередной бюджетный год в первом чтении Государственная Дума может:
— передать его в согласительную комиссию поуточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую изпредставителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РоссийскойФедерации, для разработки согласованного варианта основных характеристикфедерального бюджета на очередной бюджетный год в соответствии с предложениямии рекомендациями, изложенными в заключениях комитетов, ответственных зарассмотрение предмета первого чтения, и заключение комитета Совета Федерации,ответственного за рассмотрение бюджета;
— вернуть его в Правительство на доработку;
— поставить вопрос о доверии или недоверииПравительству.
Во втором чтении законопроект должен бытьрассмотрен в течение 15дней со дня его принятия в первом чтении. Во втором чтенииутверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональнойклассификации расходов бюджетов России в пределах общего объема расходовфедерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федеральногофонда финансовой поддержки субъектов Федерации.
При рассмотрении проекта федерального закона офедеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются расходыфедерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходовбюджетов России и главным распорядителям средств федерального бюджета по всемчетырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов России,распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектовФедерации по субъектам Федерации, основные показатели государственногооборонного заказа, расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевыхпрограмм, Федеральной адресной инвестиционной программы на очередной бюджетныйгод, государственной программы вооружения на очередной бюджетный год в пределахрасходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета и т.д.Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по предмету третьегочтения в Комитет по бюджету.
В четвертом чтении законопроект о федеральном бюджете на очереднойбюджетный год рассматривается в течение 15 дней со дня его принятия в третьемчтении. При рассмотрении в четвертом чтении законопроект голосуется в целом, и на этой стадиивнесение в него поправок не допускается.
Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете наочередной бюджетный год в течение пяти дней со дня принятия передается нарассмотрение Совета Федерации. Порядок рассмотрения федерального закона офедеральном бюджете на очередной бюджетный год Советом Федерации определенКонституцией Российской Федерации и ст. 208 бюджетногокодекса.
Совет Федерации рассматривает федеральный закон офедеральном бюджете на очередной бюджетный год в течение 14 дней со дняпредставления Государственной Думой. При этом бюджет голосуется на предмет егоодобрения в целом. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральномбюджете на очередной бюджетный год в течение пяти дней со дня одобрениянаправляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Изменения и дополнения в принятыйи вступивший в законную силу федеральный закон о бюджете на очередной годвносятся в порядке, отличном от того, который предусмотрен для изменения иныхнормативных правовых актов. Вопросы внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджетерегламентируются гл. 23 бюджетного кодекса [7].
2. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗАНАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
2.1 Понятиеответственности за нарушение бюджетного законодательства
В связи с бурным развитием бюджетногозаконодательства Российской Федерации в последние годы новое наполнениеполучают многие институты бюджетного права, в том числе институтответственности за нарушение бюджетного законодательства. До недавнего времениправовые нормы об ответственности в бюджетной сфере не были кодифицированы.Такие нормы содержались в федеральных и региональных законах о бюджете насоответствующий финансовый год, в Законе Российской Федерации «О субвенцияхреспубликам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономнойобласти, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», Положении оМинистерстве финансов РФ и Положении о Федеральном казначействе[8].
С принятием Бюджетного кодекса ситуациясущественно изменилась: часть четвертая Кодекса посвящена ответственности занарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.
Ответственность за нарушение бюджетногозаконодательства (бюджетная ответственность) является одной из разновидностейфинансовой ответственности, поэтому обладает всеми важнейшими признакамипоследней. В первую очередь это проявляется в общности основанийответственности, санкций, последствий их применения и процессуальных форм.
Бюджетная ответственность наступает занеисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного бюджетнымзаконодательством порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов,утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнением. Следовательно,основанием для привлечения к бюджетной ответственности является нарушениебюджетного законодательства (бюджетное правонарушение).
Названная ответственность установлена нормамибюджетного законодательства. В частности, нормы об ответственности за нарушениябюджетного законодательства содержатся в бюджетном кодексе Российской Федерациии законах о бюджетах. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства,содержащие признаки административных правонарушений и преступлений, предусматриваетсясоответственно законодательством об административных правонарушениях иуголовным законом[9].
Противоправное поведение в бюджетной сфере влечетопределенные лишения имущественного или личного характера в результатеприменения к нарушителю соответствующих мер. В бюджетном законодательстве ониименуются мерами принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Всоответствии со ст. 282 бюджетного кодекса Российской Федерации к таковымотносятся:
— предупреждение о ненадлежащем исполнениибюджетного процесса;
— блокировка расходов;
— изъятие бюджетных средств;
— приостановление операций по счетам в кредитныхорганизациях;
— начисление пени;
— наложение штрафа.
Меры, применяемые к нарушителям бюджетногозаконодательства, есть не что иное, как санкции, одни из которых носятправовосстановительный, а другие — штрафной (карательный) характер. Например, кпервым относятся блокировка расходов, приостановление операций по счетам,изъятие бюджетных средств и пени, а ко вторым — штраф.
Привлечение кответственности за бюджетные правонарушения осуществляется в особойпроцессуальной форме. Соответствующие процедуры предусмотрены бюджетнымзаконодательством. Непосредственное применение мер принуждения осуществляетсяорганами Федерального казначейства и органами, исполняющими бюджеты субъектовФедерации и местные бюджеты.
Ответственностьза нарушения бюджетного законодательства (бюджетная ответственность) может бытьопределена, как обязанность лица, нарушившего бюджетное законодательство,претерпеть лишения имущественного или личного характера в результате примененияк нему государством в лице органов, исполняющих бюджеты, соответствующих мерпринуждения.
2.2 Понятие и составынарушений бюджетного законодательства
Нарушение бюджетного законодательства (бюджетноеправонарушение) как разновидность финансового правонарушения обладает всемиосновополагающими признаками правонарушения. В частности, нарушение бюджетногозаконодательства является противоправным, антиобщественным, виновным инаказуемым.
В соответствии со ст. 281 бюджетного кодекса РоссийскойФедерации нарушение бюджетного законодательства — это неисполнение либоненадлежащее исполнение установленного бюджетным кодексом Российской Федерации порядкасоставления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполненияи контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РоссийскойФедерации, влекущее применение к нарушителю мер принуждения[10].
Бюджетное правонарушение налицо в том случае,когда имеются все признаки его состава, включая объект, объективную сторону,субъект и субъективную сторону.
Объект нарушения бюджетного законодательства составляют общественныеотношения, складывающиеся по поводу составления и рассмотрения проектовбюджетов, утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за исполнениембюджетов.
Объективнаясторона нарушения бюджетного законодательства заключается в совершении противоправныхдействий (бездействия). В соответствии со ст. 283 бюджетного кодекса РоссийскойФедерации таковыми действиями (бездействием) признаются:
— неисполнение закона (решения) о бюджете;
— нецелевое использование бюджетных средств;
— неперечисление бюджетных средств получателямбюджетных средств;
— неполное перечисление бюджетных средствполучателям бюджетных средств;
— несвоевременное перечисление бюджетных средствполучателям бюджетных средств;
— несвоевременное зачисление бюджетных средств насчета получателей бюджетных средств;
— несвоевременное представление отчетов и другихсведений, связанных с исполнением бюджета;
— несвоевременное доведение до получателейбюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;
— несвоевременное доведение до получателейбюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;
— несоответствие бюджетной росписи закону(решению) о бюджете;
— несоответствие уведомлений о бюджетныхассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденнымрасходам и бюджетной росписи;
— несоблюдение обязательности зачисления доходовбюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иныхпоступлений в бюджетную систему;
— несвоевременное исполнение платежных документовна перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета игосударственных внебюджетных фондов и др.
Указанный перечень не является исчерпывающим. Вкачестве нарушений бюджетного законодательства могут рассматриваться и другиедействия (бездействие).
Круг субъектов нарушений бюджетногозаконодательства достаточно специфичен. Наряду с получателями бюджетныхсредств, кредитными организациями, их руководителями, к ним также относятсяорганы государственной власти и местного самоуправления, ответственные заисполнение соответствующих бюджетов, и лица, их возглавляющие.
Субъективная сторона нарушений бюджетногозаконодательства характеризует психическое отношение субъекта к противоправнымдействиям или бездействию и их последствиям. Бюджетное законодательство несодержит указаний на виновность правонарушителя, однако его вина предполагается.Так, нецелевое использование бюджетных средств, равно как и несвоевременный ихвозврат и т.д., могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.
Нецелевоеиспользование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их нацели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определеннымутвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетныхассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием ихполучения.
Если привыделении средств из федерального бюджета формулируются две (промежуточная иконечная) или несколько целей, для признания использования средств целевымнеобходимо достижение каждой из них. Если одна или несколько из поставленныхцелей не достигнуты, то использование средств, выделенных из федеральногобюджета, следует признать нецелевым. Примерами нецелевого использованиябюджетных средств при финансировании, кредитовании, передаче средств вуправление являются:
— направление этих средств на банковскиедепозиты, приобретение различных активов (валюты, ценных бумаг, иногоимущества) с целью их последующей продажи;
— осуществление взносов в уставный капиталдругого юридического лица, оказание финансовой поддержки;
— расходование средств при отсутствииоправдательных документов, неоформление или неправильное оформление первичныхдокументов (на приобретение товарно-материальных ценностей, на расходованиесредств, а также отсутствие авансовых отчетов и т. п.);
— недостача материальных ценностей, приобретенныхза счет средств, выделенных из федерального бюджета;
— расходование средств, выделенных изфедерального бюджета, сверх норм, установленных Минфином России (нормывозмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т.д.).Суммой нецелевого использования является в этом случае сумма перерасхода.
Нецелевым использованием средств, выделенных изфедерального бюджета, при котором происходят события, обязанностьпредотвращения которых вменена пользователю этих средств, является убыль сверхнорм материальных ценностей, приобретенных за счет средств, выделенных изфедерального бюджета[11].
В организациях, основная деятельность которыхфинансируется за счет средств федерального бюджета, нецелевым использованиемпризнается:
— использование средств на цели, непредусмотренные сметой расходов;
— расходование средств не по коду экономическойклассификации, по которому было произведено финансирование (перераспределениесредств с одного кода экономической классификации на другой).
Подобные нарушения бюджетного законодательствасогласно ст. 289 бюджетного кодекса Российской Федерации влекут изъятие вбесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.
Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетныхсредств, полученных на возвратной основе, влечет в соответствии со ст. 290 бюджетногокодекса, изъятие в бесспорном порядке соответствующих бюджетных средств,процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, взыскание пени занесвоевременный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратнойоснове, в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования Банка России закаждый день просрочки[12]. Кроме того,подобные действия влекут сокращение или прекращение всех других форм финансовойпомощи из соответствующего бюджета, в том числе предоставление отсрочек ирассрочек по уплате платежей.
Непредставление либо несвоевременноепредставление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектовбюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением, имеет последствиемвынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (ст.292).
В ст. 293 бюджетного кодекса Российской Федерациипредусматривается ответственность за неперечисление либо несвоевременноеперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств. В частности,неперечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств, перечислениебюджетных средств в меньшем объеме, чем предусмотрено уведомлением о бюджетныхассигнованиях, либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателямбюджетных средств влечет выплату компенсации получателям бюджетных средств вразмере недофинансирования.
Несвоевременное доведение уведомлений о бюджетныхассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средстввлечет всоответствии со ст. 294 бюджетного кодекса Российской Федерации предупреждениео ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
За несоответствие сводной бюджетной росписи ибюджетной росписи главных распорядителей бюджетных средств расходам,утвержденным бюджетом, согласно ст. 295 бюджетного кодекса Российской Федерациипредусматривается вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетногопроцесса.
Финансирование расходов сверх утвержденных лимитомвсоответствии со ст. 297 бюджетного кодекса Российской Федерации предусматриваетсанкции в виде изъятия в бесспорном порядке сумм выделенных бюджетных средств ипредупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Предоставлениебюджетных кредитов, бюджетных ссуд бюджетных инвестиций с нарушениемустановленного по рядка влечет согласно ст.298, 299 изъятие в бесспорном порядке сумм предоставленных бюджетных средств,вы несение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.
Осуществление государственных или муниципальныхзакупок с нарушением установленного порядка согласно ст. 301 влечет блокировкусоответствующих расходов, а также вынесение предупреждения о ненадлежащемисполнении бюджетного процесса.
Нарушение запрета на размещение бюджетных средствна банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление, предусмотрено ст. 302 бюджетногокодекса Российской Федерации, которая определяет изъятие в бесспорном порядкеразмещенных (переданных) бюджетных средств и вынесение предупреждения оненадлежащем исполнении бюджетного процесса[13].
Несоблюдение обязательности зачисления доходовбюджетов, заключающеесяв незачислении либо несвоевременном зачислении средств в доходы соответствующихбюджетов, влечет изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, подлежащихобязательному зачислению (ст. 303).
Несвоевременное исполнение платежных документовна перечисление бюджетных средств па лицевые счета получателям бюджетныхсредств, подлежащих зачислению на лицевые счета получателей бюджетных средств, влечет взыскание пени скредитной организации в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования БанкаРоссии за каждый день просрочки (ст. 305).
Несвоевременноеосуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам, отказподтвердить принятые бюджетные обязательства, кроме оснований, предусмотренныхбюджетным законодательством, либо несвоевременное подтверждение бюджетныхобязательств влекутсогласно ст. 306 вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетногопроцесса.
Кроме того,за указанные нарушения соответствующие руководители должны наказыватьсяштрафами в соответствии с законодательством об административныхправонарушениях. При наличии в их действиях составов преступлений онипривлекаются к уголовной ответственности.
2.3 Применение мерпринуждения за нарушения бюджетного законодательства
Согласно ст. 165 бюджетного кодекса РоссийскойФедерации полномочиями по применению мер принуждения к нарушителям бюджетногозаконодательства наделен Минфин России. В частности, ему предоставлено право:
— направлять представления главнымраспорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета,Банку России и его учреждениям, кредитным организациям с требованием устранитьвыявленные нарушения бюджетного законодательства и осуществлять контроль за ихустранением;
— приостанавливать операции по лицевым счетамглавных распорядителей, распорядителей и получателей средств федеральногобюджета;
— взыскивать в бесспорном порядке с лицевыхсчетов главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств и получателейсредств федерального бюджета средства в размере бюджетных средств,использованных не по целевому назначению;
— взыскивать в соответствии с договорами со всехсчетов получателей бюджетных средств бюджетные средства, выданные в формебюджетных ссуд, кредитов, по которым истек срок возврата, а также проценты,подлежащие уплате за пользование бюджетными ссудами, кредитами;
— налагать наглавных распорядителей, распорядителей и получателей средств федеральногобюджета, кредитные организации штрафы в соответствии с договорами изаконодательством.
К исключительным полномочиям министра финансовРоссии относится блокировка расходов при выявлении фактов нецелевого использованиябюджетных средств.
Если бюджеты субъектов Федерации или местныебюджеты исполняются не органами Федерального казначейства, руководителиорганов, исполняющих соответствующие бюджеты, и их заместители (в соответствиис их полномочиями) имеют право применять меры принуждения, предусмотренные бюджетнымкодексом Российской Федерации.
Установленные бюджетным законодательством мерыпринуждения применяются в соответствии с определенными процедурами. Особойспецификой отличаются такие меры, как блокировка расходов, изъятие (списание)бюджетных средств и обращение взыскания на взаимные расчеты бюджетов[14].
Блокировка расходов бюджета согласно ст. 231 бюджетногокодекса Российской Федерации представляет собой сокращение лимитов бюджетныхобязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ вподтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования всоответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителюбюджетных средств на определенных условиях, однако к моменту составлениялимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетныхобязательств эти условия оказались невыполненными.
Блокировке могут быть подвергнуты расходы бюджетаисключительно в размерах, в которых их финансирование было связано условиями,определенными бюджетным кодексом Российской Федерации либо законом (решением) обюджете, а также расходы бюджета, по которым выявлены факты нецелевого использования.Блокировка иных расходов не допускается. Руководитель финансового органаотменяет решение о блокировке расходов по ходатайству соответствующего главногораспорядителя бюджетных средств или другого получателя бюджетных средств толькопосле выполнения последним условий, невыполнение которых повлекло блокировкурасходов.
Бесспорное списание бюджетных средств как мера принужденияпредоставляет собой списание с лицевых счетов получателей бюджетных средств,счета Федерального казначейства, счетов его территориальных органов без ихраспоряжений, со счетов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов безраспоряжений их финансовых органов, а также с лицевых счетов бюджетныхучреждений без их распоряжений.
Бесспорное списание бюджетных средств с лицевыхсчетов получателей бюджетных средств согласно ст. 285 бюджетного кодекса РоссийскойФедерации осуществляется на основе постановления, подписанного руководителем(заместителем руководителя) соответствующего органа Федерального казначейства.Такое постановление принимается на основе акта проверки получателя бюджетныхсредств. Постановление может быть принято также на основании заключениядолжностного лица органа Федерального казначейства об истечении срока возвратабюджетных средств или процентов (платы) за пользование бюджетными средствами.
Списание бюджетных средств осуществляетсякредитной организацией либо Федеральным казначейством с лицевого счетаполучателя бюджетных средств, указанного в постановлении о бесспорном списании,в первоочередном порядке.
При недостаточности на счете территориальногооргана Федерального казначейства средств для осуществления указанного списанияв полном объеме денежные средства в размере несписанного остатка списываются сосчета в размере, не превышающем разницу между суммой средств, находящихся нанем, и совокупной суммой средств, указанных в своде лимитов бюджетныхобязательств по всем получателям бюджетных средств.
Если на счете Федерального казначейства недостанет денежных средств для такого списания, оно производится по мерепоступления средств на счет бюджета. Когда в пределах срока действия лимитовбюджетных обязательств, доведенных на период, в котором состоялось решениеарбитражного суда, списание осуществить не удалось, остаток средств, несписанных со счета бюджета, включается в лимиты бюджетных обязательствследующего периода.
Списание средств с лицевых счетов бюджетныхучреждений без их распоряжения согласно ст. 288 бюджетного кодекса осуществляется в случаях,предусмотренных бюджетным кодексом и другими федеральными законами. Размерсредств, списываемых с лицевого счета бюджетного учреждения в порядкепринудительного исполнения обязательств бюджетного учреждения, возникших врезультате исполнения им заданий органа исполнительной власти, которомуподведомственно данное учреждение, не может превышать размер находящихся наданном счете средств.
При недостаточности таких средств для списания вполном объеме недостающие средства списываются со счетов территориальногооргана Федерального казначейства, ведущего указанный лицевой счет, в порядке,установленном для списания бюджетных средств со счетов Федеральногоказначейства. Обращение взыскание на взаимные расчеты федерального бюджета сбюджетами субъектов Федерации применяется в целях погашения их задолженности иудержания сумм, использованных не по целевому назначению. Это взысканиепроизводится в части средств, выделяемых бюджетам других уровней в рамкахфинансовой помощи[15]. Взысканиештрафов за нарушения бюджетного законодательства осуществляется в соответствиис законодательством об административных правонарушениях.
Заключение
Бюджетныйпроцесс — важнейшая составная частьбюджетного устройства страны. В Бюджетном кодексе РФ под ним понимается«регламентируемая нормами права деятельность органов государственном власти,органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлениюи рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственныхвнебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетовгосударственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением».
Правовойосновой бюджетного процесса в России выступают положения Конституции, бюджетногокодекса и принятые в рамках, очерченных нормами бюджетного кодекса, нормативныеправовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В основеэтих правовых норм, на которых и базируется бюджетный процесс, положеныосновные принципы бюджетной системы России, в частности такие, как ежегодностьбюджета (краткосрочность бюджетного планирования) и конкретность(специализированность) бюджетных показателей.
В статье 281 бюджетногокодекса Российской Федерации нарушение бюджетного законодательства определяетсякак неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Кодексом порядкасоставления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполненияи контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РоссийскойФедерации.
Согласно статье 282 бюджетного кодекса РоссийскойФедерации к мерам принуждения к нарушителям бюджетного законодательства относятся:
1) предупреждение о ненадлежащем исполнениибюджетного процесса;
2) блокировка расходов;
3) изъятие бюджетных средств;
4) приостановление операций по счетам в кредитныхорганизациях;
5) наложение штрафа;
6) начисление пени и иные меры в соответствии с бюджетнымкодексом Российской Федерации и федеральными законами.
К иным мерамможно отнести сокращение или прекращение всех форм финансовой помощи изсоответствующего бюджета (ст. 290 бюджетного кодекса Российской Федерации),выплату компенсации получателям бюджетных средств в размере недофинансирования(ст. 293 бюджетного кодекса Российской Федерации), аннулированиегосударственных или муниципальных гарантий (ст. 300).
Список литературы
1. Бюджетный кодексРоссийской Федерации.- М.: ИНФРА, 2002.- 183 с.
2. Комментарий кБюджетному кодексу Российской Федерации.- М.: Юрайт, 2001.- 245 с.
3. Другова Ю.В.Ответственность за нарушение бюджетного законодательства //Журнал российскогоправа.- 2003.- № 3.- с. 18-26.
4. Ковалева Т.М.,Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации.- М.: КНОРУС,2005.- 208 с.
5. Кучеров И.И.Бюджетное право России.- М.: ЦентрЮрИнфоР, 2002.- 317 с.
6. Осин А.А.Ответственность за нарушение бюджетного законодательства //Финансы.- 2004.- №12.- с. 12-15.
7. Пшенникова Е.И.Бюджет и бюджетный процесс в Российской Федерации.- С-Пб.: Питер, 2004.- 196 с.
8. Тедееев А.А.Бюджетная система России.- М.: ЭКСМО, 2005.- 416 с.
9. Фетисов В.Д. Бюджетнаясистема Российской Федерации.- М.: ЮНИТИ, 2003.- 367 с.
10. Финансовое право:Учебник /Под ред. О.Н. Горбунова.- М.: Юристъ, 2006.- 587 с.
11. Финансовое право:Учебник /Под ред. Н.И. Химичева.- М.: Юристъ, 2003.- 749 с.
12. www.finances.banks-credits.ru
13. www.zakony.com