Вступ
Функціонуванняукраїнської державної системи на сучасному етапі неможливе без вищогозаконодавчого органу, що відіграє істотну роль в житті держави, у формуванні таздійсненні внутрішньої і зовнішньої політики.
В юридичнійлітературі є низка робіт, присвячених як загальним проблемам організації тадіяльності комітетів Верховної Ради Союзу PCP,Верховних Радсоюзних республік, серед котрих була і УРСР, так і окремим аспектам даногопитання. Загальні положення про організацію і діяльність комітетів містяться впрацях С.А. Авакяна, Г.В. Барабашева, С.С. Кравчука, JI.T. Кривенка, О.Є. Кутафіна, І.Н.Кузнєцова та інших вчених.
Сьогодні практичновсі парламенти у розвинених державах спираються у своїй роботі на комітети(комісії) і групи, — основні робочі органи парламенту, де власне розробляютьсяі опрацьовуються законопроекти. Участь парламентаря в роботі комітетів(комісій) і груп — це персональне волевиявлення, відповідно до регламенту таприйнятих парламентом ухвал, що упорядковують їх діяльність.
1. Правовий статус комітетівВерховної Ради України
Комітети ікомісії Верховної Ради України — органи Верховної Ради України, основний елемент структури парламентуУкраїни. Вони створені замість постійних комісій Верховної Ради та на їхоснові.
Подібні структурина рівні найвищого органу державної влади створювалися ще за радянських часів.Конституцією УРСР 1937 р.було визначено необхідність обрання Верховною Радою мандатної комісії, яка малаперевіряти повноваження, депутатів і припускалося призначення слідчих таревізійних комісій (статті 32-33).
Конституція УРСР 1978 р. докладніше регламентувала питанняі організацію діяльності різного роду комісій як органів Верховної Ради. Вонамістила статті, які передбачали обрання (з числа депутатів) постійних комісійдля попереднього розгляду і підготовки питань, що належали до відання ВерховноїРади УРСР, а також для сприяння проведення в життя законів УРСР та інших рішеньВерховної Ради та її Президії, контролю за діяльністю державних органів іорганізацій (ст. 112). При цьому рекомендаціїкомісій підлягали обов'язковому розгляду відповідними органами, установами,організаціями. Про результат розгляду або вжиті ними заходи мало бутиповідомлено комісіям.
У процесірозбудови незалежної держави положення Конституції України щодо статусу комісійВерховної Ради доповнені й конкретизовані. Відповідні зміни до Основного Законувносилися 1991 р (двічі), а також у 1992,1994 і 1995 рр. Зокрема, було наголошено научасті постійних комісій у законодавчому процесі та на їх ролі в обранні йпризначенні певного кола посадових осіб. У квітні 1995 р. прийнято Закон «Про постійнікомісії Верховної Ради України», який акумулював зміст конституційних поправокі деталізував їх.
Чинна КонституціяУкраїни містить лише загальні положення щодо статусу відповідних органівВерховної Ради (ст. 89). Водночасу ній уточнені їх назви. Так, постійні комісії по суті отримали назву комітетів.На розвиток цього уточнення у травні 1997 р. прийнята постанова Верховної Ради «Про перетворенняпостійних комісій Верховної Ради України у комітети». У липні 1998 р. прийнято Закон «Про внесення зміндо Закону України «Про постійні комісії Верховної Ради України». Його ст. 2 передбачила заміну в назві і текстіпервинного законодавства, а саме терміна «постійні комісії» на термін«комітети».
Організація, повноваженнята порядок діяльності комітетів Верховної Ради України визначаються КонституцієюУкраїни, Законом України „Про комітети ВРУ“, ЗУ про Регламент Верховної РадиУкраїни, положеннями про комітети, які затверджуються парламентом тапостановами Верховної Ради України.
Згідно зі ст. 89 Конституції України Верховна РадаУкраїни для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попередньогорозгляду питань, віднесених до її повноважень, виконання контрольних функційвідповідно до Конституції України створює з числа народних депутатів Україникомітети Верховної Ради України та обирає голів, перших заступників,заступників голів та секретарів цих комітетів.
Відповідно до ст.1 ЗУ „Прокомітети ВРУ“ КомітетВерховної Ради України — орган Верховної Ради України, який утворюється з числанародних депутатів України для здійснення за окремими напрямами законопроектноїроботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноваженьВерховної Ради України, виконання контрольних функцій.
КомітетиВерховної Ради є постійно діючими депутатськими органами Українськогопарламенту. Своєю роботою вони сприяють безперервній діяльності парламенту.Вони відповідальні перед Верховною Радою України за свою діяльність і їйпідзвітні. Комітети Верховної Ради України будують свою роботу на принципахзаконності, гласності, рівноправності, вільного колективного обговорення івирішення питань.
Закон надаєкомітетам ряд повноважень, пов'язаних з їх діяльністю. Проте ці повноваження засвоїм змістом не є владними і носять лише похідний від компетенції ВерховноїРади України характер. Реалізація даних повноважень не спричиняє настанняможливої юридичної відповідальності.
Комітети, якюридично і організаційно оформлені колективи народних депутатів України,виконують нормативно встановлені для них функції на основі тих повноважень, щоне носять владного характеру. Для них передбачена організаційнавідповідальність перед Верховною Радою України, але не закріплені підстави,види і міра юридичної відповідальності. Це дозволяє зробити висновок, що укомітетів Верховної Ради відсутні такі ознаки державного органу як владні повноваженняі юридична відповідальність. Отже, комітети Верховної Ради України не можутьбути віднесені категорії державних органів.
По-перше, порядокутворення, відповідальність і підзвітність комітетів Верховної Ради Українивказує на їх належність до органу законодавчої влади. Комітети є структурнимелементом функціонального механізму Верховної Ради України, що відноситься доцентральних органів. Комітети віднести до центральних органів не можна, бо вонивходять у функціональний механізм Верховної Ради України і самостійногозначення в цьому аспекті не мають. Проте діяльність комітетів Верховної РадиУкраїни, може поширюватись на всю територію держави.
По-друге,комітети спід віднести до категорії виборних органів, оскільки вони обираютьсяз депутатського корпусу Верховної Ради. По-третє, утворення комітетівпередбачене нормами Конституції України і у зв'язку з цим їх можнаохарактеризувати як конституційні органи. По-четверте, комітети є такими, щопостійно діють як невід'ємний структурний елемент Верховної Ради, а тому їхслід відносити до категорії постійних органів.
Роль комітетів вдержавному апараті полягає в реалізації ними допоміжних функцій в механізміВерховної Ради України. Разом з тим, Верховна Рада України, виходячи з їїправової природи, не може залучати для її виконання будь-кого, окрім народнихдепутатів України. Тому подібну допоміжну роботу слід відокремити відзабезпечувально-технічної діяльності, пов'язаної з матеріально-технічнимобслуговуванням і діловодством, що покладається на Секретаріат і Управліннясправами Верховної Ради України.
Дослідженняправової природи комітетів Верховної Ради України пов'язано з розглядом різнихточок зору. Слід відмітити, що більшість наукових робіт, які присвяченідослідженню організації і діяльності даних органів, виконано ще в періодіснування Союзу PCP.Вонипроводилися, як правило, в рамках Верховної Ради СРСР і Верховних Рад союзнихреспублік. Вивчалася діяльність постійних комісій (комітетів) Верховної РадиСРСР і Верховної Ради однієї з союзних республік та проводився порівняльнийаналіз постійних комісій (комітетів) парламенту ряду республік. Більшість авторів були одностайні врозумінні постійних комісій (комітетів) як допоміжних органів Верховних Рад(Доленко І.П., Кравчук С.С.).
ОднакФайзуллаевим А.Ф. була висловлена думка, що слід визнати неприйнятним погляд напостійні комісії (комітети) як допоміжні органи Рад, оскільки законодавецьвідмовився від такого їх визначення. Дійсно, нормативні акти не називаликомітети допоміжними органами Рад. Цілком припустимо, що наукова точка зору необов'язково повинна співпадати з позицією законодавця. Традиційна думка зприводу їх правової" природи складалася ще в період існування СРСР, колиїх діяльність повністю охоплювалася поняттям «допоміжна робота».
Розглядаючинаукові точки зору різних вчених щодо правової природи комітетів,відзначається, що вони називалися “певними ланками в системі внутрішніх органівВерховної Ради", а також «внутрішніми допоміжними організаціямиВерховної Ради» (Махненко А.Х., Явич Л.С.). Проте було висунутозаперечення проти характеристики комітетів як внутрішніх органів, оскількиробота комітетів не обмежується обслуговуванням засідань Верховної Ради, авключає діяльність, що перевищує завдання і функції органів, які за характеромсвоєї роботи можуть бути визнані внутрішніми (Кутафін О.Е.).
Слід погодитися звисловленим запереченням, що комітети є елементами функціонального механізмуВерховної Ради, але не слід називати їх «внутрішніми органами» або«організаціями» цього органу, що було доречним в період становлення і початкового розвиткуінституту комітетів Верховної Ради України. На даному етапі розвитку державитаке формулювання статусу комітетів є застарілим і не відповідає державнимпотребам.
Крімхарактеристики комітетів як органів Верховної Ради, важливе значення маєрозгляд їх як організаційних форм діяльності Верховної Ради. Правова природакомітетів поєднує в собі двоякий зміст. Можна говорити про комітети як про однуз організаційних форм, за допомогою якої народні депутати України реалізуютьсвої повноваження, а з іншої сторони, вони є і органами Верховної Ради України.У цьому і полягає специфіка комітетів, що відрізняє їх від інших елементівдержавного апарату.
КомітетиВерховної Ради України, як складовий елемент єдиної системи державних органів,є однією з організаційних форм її діяльності і її допоміжними органами, якіутворені Верховною Радою, їй підконтрольні і підзвітні, і які мають визначенузаконом компетенцію, органічно пов'язану з компетенцією Верховної Ради України.
Комітетистворюються за функціональним і галузевим принципами. Функціональні комітетиздійснюють одну або кілька функцій і їхня діяльність не пов'язана з певноюгалуззю народного господарства (наприклад, з питань свободи слова йінформації). Галузеві комітети створюються за однією або кількома галузямигосподарського або соціально-культурного будівництва (наприклад, з питань наукита освіти; з питань будівництва, транспорту і зв'язку).
Порядокформування:Верховна Рада України затверджує кількість комітетів, їх назви та предметивідання. Перелік комітетів затверджується на першій сесії Верховної Ради новогоскликання. Персональний склад комітетів формується Верховною Радою Українинового скликання шляхом обрання голів, перших заступників, заступників голів,секретарів та членів комітетів.
До складукомітету входять голова, перший заступник голови, заступник(и) голови, секретарі члени комітету. Постановою Верховної Ради України від 04.12.2007 в редакції від13.04.2010 «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетівВерховної Ради України шостого скликання » встановлено, що до складу кожного зкомітетів Верховної Ради України шостого скликання на момент утворення можевходити не менше 9 і не більше 30 народних депутатів України, крім КомітетуВерховної Ради України з питань бюджету, до складу якого можуть входити до 35народних депутатів України, за умови представлення не менш як по одномународному депутату України від кожної депутатської фракції.
За кількостічленів комітету не більше 10 народних депутатів України обирається одинзаступник голови комітету, за кількості членів комітету від 11 до 30 народнихдепутатів України обираються перший заступник і заступник голови комітету, а закількості членів комітету понад 30 народних депутатів України — першийзаступник і два заступники голови комітету.
Народний депутатможе бути членом лише одного комітету. Квоти розподілу посад голів комітетів,перших заступників, заступників голів, секретарів та членів комітетіввизначаються пропорційно від кількісного складу депутатських фракцій дофактичної чисельності народних депутатів у порядку, встановленому ВерховноюРадою.
Формування комітетів ВРУ V скликаннявперше відбулось за принципом пропорційного представництва (цей же принцип даєу більшості країн розвиненої демократії, зокрема Франції та Великій Британії).
Список кандидатурна посади голів парламентських комітетів подається до Верховної РадиПогоджувальною радою депутатських фракцій (груп). Члени комітетів обираютьсясписком без обговорення шляхом поіменного голосування. Обрання першихзаступників голів комітетів здійснюється Верховною Радою України у порядку,встановленому для обрання голів комітетів.
13.04.2010Верховна Рада України призначила нових голів комітетів замість тих, що склалисвої депутатські повноваження. Своєю поставною парламент призначив народногодепутата головою комітету з питань аграрної політики та земельних відносин,комітету з питань фінансів і банківської діяльності.
У процесі своєї діяльностіВерховна Рада може прийняти рішення про утворення тимчасової спеціальноїкомісії на правах головного комітету для підготовки і попереднього розгляду,доопрацювання проектів законів та інших актів Верховної Ради. Строк повноваженьне можеперевищувати одного року з дня її утворення.
За необхідностіВерховна Рада України може створювати нові парламентські комітети,реорганізовувати раніше створені, змінювати їх персональний і кількісний склад.
Список комітетівВРУ:
1. Комітет зпитань бюджету - 34 н.д.
2. Комітет зпитань свободи слова та інформації - 12 н.д.
3. Комітет зпитань податкової та митної політики - 18 н.д.
4. Комітет узакордонних справах - 14 н.д.
5. Комітет зпитань фінансів і банківської діяльності - 18 н.д.
6. Комітетз питань сім`ї, молодіжної політики, спорту та туризму - 12 н.д.
7. Комітетз питань економічної політики - 21 н.д.
8. Комітет зпитань транспорту і зв`язку - 27 н.д.
9. Комітет зпитань охорони здоров`я - 10 н.д.
10. Комітет зпитань аграрної політики та земельних відносин - 23 н.д.
11. Комітет зпитань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної РадиУкраїни - 22 н.д.
12. Комітет зпитань національної безпеки і оборони - 17 н.д.
13. Комітет зпитань державного будівництва та місцевого самоврядування - 12 н.д.
14. Комітет зпитань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин - 9н.д.
15. Комітет зпитань правосуддя - 23 н.д.
16. Комітет зпитань боротьби з організованою злочинністю і корупцією - 22 н.д.
17. Комітет зпитань європейської інтеграції - 10 н.д.
18. Комітетз питань промислової і регуляторної політики та підприємництва - 14н.д.
19. Комітет зпитань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки - 22н.д.
20. Комітет зпитань соціальної політики та праці - 11 н.д.
21. Комітетз питань правової політики - 16 н.д.
22. Комітет зпитань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідківЧорнобильської катастрофи - 18 н.д.
23. Комітет зпитань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності - 17 н.д.
24. Комітет зпитань науки і освіти - 10 н.д.
25. Комітет зпитань культури і духовності - 10 н.д.
26. Комітет усправах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів - 7 н.д.
27. Комітет зпитань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства тарегіональної політики - 17 н.д.
Не входить доскладу комітетів - 2 н.д.
Назви комітетівкраїн світу та предмети їх відання часто збігаються, водночас у їх назві таструктурі відображається історико-правова та економічна специфіка окремих країн– (в нашій країні особлива потреба дня диктує створення таких нетипових дляєвропейської практики комітетів, як комітетів з питань свободи слова таінформації, з питань європейської інтеграції, з питань законодавчогозабезпечення правоохоронної діяльності; туди ж можна віднести і створенняСпеціальної контрольної комісії з питань приватизації).
Голова комітетуможе бути відкликаний Верховною Радою України за його письмовою заявою, а такожу зв'язку з його незадовільною роботою, за іншими обставинами, що роблятьнеможливим виконання ним своїх обов'язків. Пропозиція про відкликання головикомітету вноситься Головою Верховної Ради України або за рішенням комітету, прийнятимне менш як однією третиною народних депутатів від фактичної кількості членівкомітету Якщо питання про відкликання вноситься комітетом, то Верховна Радазаслуховує доповідь з цього питання одного з членів комітету і голови комітетупро його діяльність на цій посаді. У постанові парламенту про відкликанняголови комітету вказується причина відкликання, яка заноситься до його трудовоїкнижки.
Члени комітетівобираються за списками кандидатів у члени всіх комітетів відкритим поіменним голосуваннямбез обговорення шляхом прийняття постанови Верховної Ради. Народний депутат, якийвиявив бажання перейти до іншого комітету, може звернутися із відповідною заявою,погодженою з головою депутатської фракції, до Голови Верховної Ради України,який направляє її для розгляду в комітет, до предмета відання якого належатьпитання регламенту, для розгляду заяви по суті і внесення пропозиції на розглядВерховної Ради — приймається постанова про внесення змін до постанови ВерховноїРади про обрання членів комітетів.
Структурнимипідрозділами комітету є підкомісії та робочі групи. Підкомісія створюється длязабезпечення конкретних напрямків діяльності у складі не менше трьох членівкомітету. Члени парламентського комітету можуть входити до складу кількохпідкомісій. Голова підкомісії обирається на засіданні комітету відкритимголосуванням більшістю голосів. Робочі групи створюються для підготовкизаконопроектів, проектів актів комітетів. До їх складу включаються членикомітету, народні депутати, що не є членами комітету, співробітникиСекретаріату, науковці, автори проектів. Робочу групу очолює народний депутатУкраїни, якщо він бере на себе відповідальність за підготовку законопроекту.
У частині 2 ст.89 Конституції встановлюється, що комітети Верховної Ради здійснюють законопроектуроботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноваженьпарламенту України. У цій конституційній нормі закріплені основоположні функціїпарламентських комітетів. 2. Парламентські комітети взарубіжних країнах
У багатьох, якщоне у всіх зарубіжних країнах, де законодавчі органи вiдiграють важливу роль яку формуваннi полiтики, так i у здiйсненнi значного контролю над дiяльнiстювиконавчої влади, одним з ключових елементiв, що суттєво цьому сприяє, єiснування сильної, добре органiзованої i мiцно вкорiненої системи комiтетiв.
Комiтети КонгресуСША, наприклад, стали по сутi «малими законодавчими органами», де здiйснюваласяосновна полiтична влада i вiдбувався процес ухвалення рiшень. Сьогоднi система комiтетiвКонгресу США справляє значнiший вплив на роботу найвищого законодавчого органу країни.Це характерне не лише для Конгресу США.
Комiтети у багатьохзаконодавчих органах виконують багато важливих функцiй. Серед цих функцiйзазначаються такi:
1. Сприяння ефективнiшiйрозробцi полiтичного курсу через спецiалiзацiю: Дуже часто комiтети стають реальнимосередком творення найбiльш серйозних законiв, оскiльки дають кожному окремомудепутатовi можливiсть спецiалiзацiї у певнiй полiтичнiй галузi.
Ступіньспеціалізації вказаних комітетів також різний. Для прикладу, в Бельгії таЯпонії питання, якими займаються комітети, повністю відповідають тим, щовходять до компетенції відповідних міністерств. Особливим методом здійснюєтьсярозподіл питань для розгляду між постійними комісіями (комітетами) британськоїПалати общин, які фактично є комісіями ad hoc. Цей висновок можна зробити, оскількикомпетенція жодного такого комітету не визначена.
А у Шотландіїпостійний комітет розглядає будь-який законопроект, скерований йому спікером.Тому логічним є те, що зазначені комітети (комісії) не мають назв іпозначаються буквами алфавіту — «А», «В», «С» тощо. У зв'язку з цим системапостійних комісій (комітетів) англійської Палати общин не призводить донегативної ситуації, що простежується у інших європейських парламентах, за якоїпостійні парламентські комітети присвоюють собі функції палати, що їх утворила,та зловживають ними.
У Великобританіїє інші спеціальні комітети, зокрема, так звані, сесійні комітети, вони щорічностворюються на початку кожної сесії. Серед них у першу чергу слід назватикомітети з питань процедури і парламентських привілеїв. У парламенті Фінляндіїспеціальні комісії займаються підготовкою питань порядку денного надзвичайнихсесій.
У двопалатнихпарламентах існує практика створення об’єднаних, спільних комітетів напаритетних, рівних засадах представництва обох палат. У деяких парламентахфункціонують постійні об’єднані комітети (США, Швейцарія). Компетенціяоб’єднаних комітетів різна.
Комиітети Конгреса США: існують комітети в кожній з палат та одночасно 4об’єднані. Це об’єднаний видавничий комітет, з питань бібліотеки конгресу. Зподатків, економічний. Також для інаугурації президента створюється об’єднанийкомітет з церемонії інаугурації.
2. Контроль за дiяльнiстювиконавчої гiлки влади. Все частiше у демократичних країнах, що розвиваються(Бразилiя, Коста-Рiка, Парагвай тощо) парламентськi комiтети, подiбно до вiдповiднихкомiтетiв Конгресу США, починають вiдiгравати дуже важливу роль у здiйсненнiконтролю за дiяльнiстю виконавчої влади. В парламентах різних країн контрольніповноваження можутьбути надзвичайно різноманітними. Це залежить від ролі, яку відіграє парламентпевної країни у системі державного управління.
Для виконанняконтрольних функцій парламент повинен мати доступ до необхідних джерелінформації. Конституції та закони країн розвиненої демократії надаютьпарламентам різноманітні засоби для здійснення їх контрольних функцій:положення про письмові звіти урядових установ перед парламентом, можливістьвиклику державних чиновників до комітетів для надання свідчень, депутатськийзапит, щорічний звіт уряду тощо.
Органи виконавчоївлади, як правило, не зацікавлені у наданні вичерпної інформації парламенту.Тому, скажімо, в комітетах Конгресу США дедалі частіше використовуються письмові свідчення урядовців підприсягою. Це значно прискорює процес розслідувань.
Закони країнитакож мають передбачати норми відповідальності свідків за відмову надатиінформацію або за надання неправдивої інформації. У багатьох країнах такі нормивідсутні. Чітко ця процедура відпрацьована у США. Там свідок за надання неправдивоїінформації може бути притягнутий до відповідальності за неповагу доневід'ємного права Конгресу на отримання інформації.
3. Громадська просвiтаi сприяння причетностi громадськостi до законотворчої дiяльностi: У багатьох сучаснихзаконодавчих органах робота комiтетiв є важливим засобом поліпшення розумiннягромадськістю зрослої складностi державної полiтики.
4. Арена керованоїборотьби: Багато проблем, якими займаються комiтети, є надзвичайнонеоднозначними. За таких обставин комiтет слугує обмеженою (у порiвняннi iз законодавчиморганом у цiлому) ареною, на якiй розгортаються часом надзвичайно бурхливi суперечкиз питань державної полiтики.
Якої-небудь формулиабо ж найлiпшого способу побудови системи парламентських комiтетiв не iснує. Реальнiстьполягає у тому, що системи комiтетiв навiть тих законодавчих органiв, де вонинадзвичайно ефективнi i впливовi, iстотно вiдрiзняються. Вiдмiнностi iснують якмiж країнами, так i в серединi парламентiв стосовно кiлькостi й розмiрiв, а такожфункцiй та дiяльностi комiтетiв.
Наприклад, у Нацiональнихзборах Коста-Рiки (що так само є однопалатним парламентом) iснує по сутi три абсолютнорiзнi типи комiтетiв — тi, що мають право фактично ухвалювати закони абовносити до них змiни у певних технiчних дiлянках незалежно вiд їхнього розглядузаконодавчим органом у цiлому; iншi, що виконують звичну роль, обговорюючи, формулюючиi пропонуючи законопроекти на розгляд всього парламенту; i деякi комiтети, якi немають права вносити законопроекти, а лише виконують контрольнi функцiї iвважаються одними з найвпливовiших комiтетiв костарiканських Нацiональних зборiв.
Iншi законодавчi органимають як тимчасовi, так постiйнi комiтети, в той час як деякi мають лише постiйнiкомiтети. Деякi парламенти мають небагато комiтетiв (12-15), iншi — значнобiльше (30+), i жоден, здається, не вирiшив проблеми часткового дублюванняюрисдикцiї, хоча вони й розумiють, що вона може виникнути, i тому розробляютьнорми спiвпрацi мiж комiтетами.
Близько 90%законопроектів, схвалених комітетами конгресу США, приймаються «безборотьби і фактично без поправок». З іншого боку, діє в Палатіпредставників Комітет правил може залишити законопроект без руху, «внестидо нього будь-які зміни, скласти новий білль натомість почуте постійнимкомітетом».
Доречновідзначити, що у Конгресі США комітети мають широкі повноваження з приводувирішення долі законопроекту. Комітети наділені правом вилучити законопроект іззаконодавчого процесу і просто здати його до архіву, якщо він, на думку членівкомітету, не містить цінних пропозицій. Перешкодою цьому може бути лишемеханізм, передбачений регламентом Палати, за допомогою якого конгресмениможуть примусити комітет опрацювати законопроект й винести його на розгляд.Така процедура надто обтяжлива й громіздка і має успіх дуже рідко.
Процедура слуханьдетально описана у Постійних правилах Сенату США, де комітети відіграютьпершорядне становище у законодавчому процесі. Антиподами є парламенти Великобританії,Данії. Наприклад, і якщо ми розглянемопроцедуру проведення слухань у комітетах парламенту Канади, що наслідуютьслабку систему комітетів Великобританії, то характерним буде те, щозаконопроекти потрапляють до комітетів для вивчення тільки після ухвалення на пленарномузасіданні і комітет жорстко обмежений попереднім рішенням Палати. Тому комітетивідіграють другорядну роль у законодавчому процесі, не маючи реальноїможливості впливати на долю і законопроекту.
Що стосуєтьсяоднопалатних парламентів, то попередній розгляд законопроектів комітетамипередбачений у законодавчому процесі Ізраїлю; також практики дотримуються іРиксдаг Швеції, і Асамблея Республіки у Португалії.
Законодавство США, на відміну від українського,закріплює повну свободу дій комітетів стосовно проведення слухань. Правило XXVIПостійних правил Сенату закріплює право комітету «проводити такі слухання,засідати і здійснювати свою діяльність у такий час і у таких місцях у періодсесії, між сесіями і засіданнями.., повісткою чи іншим чином викликати тихсвідків або вимагати представлення тієї кореспонденції, документів, книг, атакож приймати під присягою такі показання свідків і здійснювати такі витрати(у розмірі 10000 доларів накожний комітет), які вважатиме необхідними сам комітет».
Згідно іззаконодавством, слухання щодо певного заходу можуть провадитися саме впідкомітетах, де відбувається початкове опрацювання законопроекту. Якщозаконопроект дуже важливий, слухання можуть відбуватися у комітеті, якийвідразу приступає до редакційної роботи.
Слухання у США, як правило, проводяться відкрито. Івелику роль у забезпеченні цієї відкритості відіграє телебачення. Два кабельніканали транслюють засідання комітетів і підкомітетів у «живому» ефірі24 години на добу; ті слухання укомітетах і підкомітетах, котрі, як вважається, будуть цікавими для глядачів,транслюються й іншими каналами. Випадки проведення слухань «за закритимидверима» теж передбачені регламентами палат Конгресу США. Так, наприклад, у Сенаті закритізасідання відбуваються за необхідності збереження в таємниці інформації, якастосується сфери державної безпеки; інформації, яка може завдати шкоду честі ігідності особи; даних, що містять комерційну таємницю, і т. д..
Наскількиважливими є слухання у комітетах парламенту, говорить той факт, що у США питаннями організації і проведенняслухань, за Постійними правилами Конгресу, займаються декілька служб:Дослідницька служба Конгресу, Головна служба обліку, Бюджетний відділ Конгресу,а також неурядові організації, фахівці університетів, дослідницьких інститутів,юридичні фірми, профспілки та окремі громадяни. Комітети мають право залучатидо проведення слухань позаштатних співробітників, консультантів, працівниківКонсультативного відділу з питань законодавства, інтернів та добровольців.
Комітети уСполучених Штатах мають право викликати свідків і вимагати представленнянеобхідної документації. За відмову відповідати на питання членів комітетувикликані на слухання особи можуть бути оштрафовані на суму до 1000 доларів або піддані тюремномуув'язненню на строк до одного року.
Практикаобов'язкової участі уряду на слуханнях комітету по законопроектах є характерноюрисою роботи комісій палат Федерального Зібрання Швейцарії. Так, обов'язковоюумовою проведення слухань є постійна участь представників федерального уряду і,як наслідок, значний вплив уряду на роботу комітетів і на законопроекти. Такеположення закріплено в Конституції Швейцарії.
Цікаво, що зазаконодавством Франції комітети можуть вносити поправки до заслуханих законопроектів,однак жодна поправка не зможе потрапити на пленарне засідання Національнихзборів без попереднього схвалення Кабінетом Міністрів.3. Характеристика діяльностікомітетів Верховної Ради України
Основноюорганізаційною формою роботи парламентських комітетів є засідання, які єправомочними, якщо на них присутні більше половини від затвердженого ВерховноюРадою України складу її членів. Засідання комітетів проводяться відкрито ігласно, крім випадків, коли за рішенням комітету проводиться закрите засідання.Засідання скликає голова комітету відповідно до затвердженого плану надвотижневий термін роботи комітету за дорученням Верховної Ради України або завласною ініціативою. Голова комітету зобов'язаний скликати засідання, якщо нацьому наполягає не менше третини членів комітету. Спільні засідання комітетівскликаються за ініціативою відповідних комітетів або за дорученням ВерховноїРади України.
За результатамиобговорення питань на засіданнях комітетів більшістю голосів приймаютьсярішення з питань, то стосуються організації роботи комітетів; рекомендації щодоконтрольної діяльності комітетів; висновки по законопроектах і кандидатурах, щопропонуються для обрання, призначення або затвердження Верховною Радою України.Рекомендації комітетів підлягають обов'язковому розгляду органами державноївиконавчої влади, органами місцевого самоврядування та об'єднань громадян,підприємствами, установами і організаціями. Про результати розгляду та вжитізаходи комітети повідомляються у встановлений ними строк. Спільні засіданнякомітетів проводяться за їхньою ініціативою або за дорученням Верховної РадиУкраїни.
За звичайних обставинперший і третій тижні кожного календарного місяця впродовж сесії відводяться дляпленарних засідань Верховної Ради, другий — для роботи в комітетах, тимчасовихспеціальних комісіях і тимчасових слідчих комісіях, депутатських фракціях,четвертий — для роботи народних депутатів з виборцями. Друга половина середивідводиться для роботи народних депутатів у комітетах, тимчасових спеціальних комісіяхта тимчасових слідчих комісіях, депутатських фракціях.
Стаття 11 закону„Про комітети Верховної Ради України” закріплює такі функції комітетів:
1. Законопроектну (розробка проектів законів, інших актів ВРУ; попереднійрозгляд та підготовка висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесенихсуб`єктами законодавчої ініціативи на розгляд ВРУ; доопрацювання за дорученнямВРУ окремих законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступнихчитаннях (за винятком прийнятих ВРУ актів у цілому); попередній розгляд тапідготовка висновків і пропозицій щодо проектів загальнодержавних програм розвиткутощо).
2. Організаційну (планування своєї роботи; проведення збору та аналізу інформаціїз питань, що належать до повноважень комітетів, організація слухань із цихпитань, у т.ч. на засіданнях ВРУ; попереднє обговорення відповідно до предметівїх відання кандидатур посадових осіб, яких згідно з Конституцією Україниобирає, призначає, затверджує ВРУ або надає згоду на їхнє призначення, участь уформуванні порядку денного пленарних засідань ВРУ; прийняття рішень, надання висновків,рекомендацій, роз`яснень; розгляд звернень, що надійшли до комітету тощо).
3. Контрольну (аналіз практики застосування законодавчих актів у діяльностідержавних органів, їх посадових осіб з питань, віднесених до предметів віданнякомітетів, підготовці та поданні відповідних висновків та рекомендацій на розглядВРУ; участь за дорученням ВРУ у проведенні «Дня Уряду України»;контроль за виконанням Держбюджету України в частині, що віднесена до предметівїх відання, для забезпечення доцільності, економності та ефективності використаннядержавних коштів у порядку, встановленому законом; організація та підготовка задорученням ВРУ парламентських та комітетських слухань; підготовка та подання нарозгляд ВРУ запитів до Президента України від комітету; взаємодія з Рахунковоюпалатою та Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини; направлення матеріалівдля відповідного реагування в межах, установлених законом, органам ВРУ,державним органам, їх посадовим особам).
Щодозаконопроектної функції. Залучення комітетів до законодавчого процесувідбувається в момент, коли внесений для розгляду документ законодавчоїініціативи, що відповідає всім вимогам і має належне оформлення, поширений середдепутатів та інших суб'єктів законодавчої ініціативи, передається ГоловоюВерховної Ради України відповідним комітетам, до функціональної спрямованостіяких належить предмет проекту, при цьому визначається провідний комітет дляведення основної роботи. Крім того, законопроект та законодавча пропозиціянадсилаються до Головного організаційного управлінь та Управліннякомп'ютеризованих систем, а законопроект з конституційних питань додатково“надсилаються до комітету з питань правової політики для визначення їхвідповідності Конституції”.
У комітетах таробочих групах здійснюється безпосереднє опрацювання законопроектів, якеполягає в; 1) особистому ознайомленні з текстом та супровідними документами; 2)порівняльно-правовому, семантичному, формально-логічному, формально-юридичному(догматичному) аналізі; 3) аналізі структури; 4) з’ясуванні обґрунтованостізастосування правового регулювання у формі закону; 5) перевірці дотриманняправил законодавчої техніки та інших діях.
Під час роботинад законопроектом підкомітет (робоча група) може дійти висновку пронеобхідність проведення: 1) експертизи законопроекту; 2) слухань щодозаконопроекту. У цьому разі вони виходять з відповідною пропозицією докомітету. Особливістю експертизи, що проводиться під час попередньогоопрацювання законопроекту у комітеті, повинна бути оцінка первинної ідеїзаконодавчої ініціативи.
Після опрацюваннякомітетами, законопроект та інші документи, що надійшли, передаються доголовного комітету разом з висновками про доцільність їх прийняття і включеннядо порядку денного сесії, а також про порядок подальшої роботи над ними.Головний комітет, у свою чергу, узагальнює зауваження і пропозиції, одержанівід інших комітетів, вивчає економічну і юридичну обґрунтованістьзаконопроекту, його зв'язок з іншими законодавчими актами, дає свої висновки іпропозиції щодо нього, а також щодо альтернативних законопроектів.
Вирішеннябудь-яких питань при попередньому опрацюванні законопроекту в комітетівідбувається шляхом відкритого голосування членами комітетів особисто у спосібпідняття руки.
Висновок комітету- це особливий документ, який містить оцінку концепції закону й відповіді напитання: чи відповідає законопроект конституції та чинному законодавству, якусферу життєдіяльності суспільства і наскільки ефективно він регулює, якіекономічні наслідки прийняття закону, яким є ставлення уряду до закону, щорозглядається. У підсумку робиться висновок про своєчасність проекту,уточнюються формулювання, вносяться пропозиції про додаткові положення і статтізаконопроекту. До висновку комітету кожен з його членів може подати своїдодаткові зауваження чи окрему думку.
Головний комітетможе дійти висновку про відхилення проектузакону, якщо: буде встановлено невірогідністьподаного суб'єктом права законодавчої ініціативи фінансово-економічного чиіншого обґрунтування; основні положення законопроекту суперечать правовимпринципам Конституції і законодавства України (за поданням Комітету з питаньправової політики); у законопроекті є недоліки оформлення (виявлені післяреєстрації); прийняття законодавчого акту не належить до компетенції ВерховноїРади; законопроект втратив актуальність і суб'єкт права законодавчої ініціативине наполягає на розгляді; на поточній сесії вже було прийнято або відхиленозаконопроект щодо того самого предмета правового регулювання.
У разі прийняттярішення про відхилення законопроекту, такий законопроект не може повторновноситися на тій або наступній позачерговій сесії Верховної Ради України даногоскликання. У разі прийняття рішення про підготовку законопроекту до першогочитання, він повертається до головного комітету або до спеціально створеноїтимчасової спеціальної комісії.
Для кращоїпідготовки законопроекту до винесення його на пленарне засідання сесіїВерховної Ради України, з урахуванням позицій щодо нього Кабінету Міністрів,депутатів, громадськості, комітет вправі провести спеціальне слухання з тихпроблем, які порушує законопроект. Досить часто виникають ситуації, коли проекти змін до різнихстатей одного і того ж нормативно-правового акту розглядаються одночаснодекількома комітетами без узгодження позицій відповідних комітетів інапрацювання проекту комплексних змін до відповідного акту. Узгодження позиційта розробка такого проекту мала б здійснюватись через механізм спільних засіданьдекількох комітетів, однак ЗаконУкраїни „Про комітети Верховної Ради України” не закріплюєумов, за яких такі засідання обов’язково мають проводитись,
Закон України«Про комітети Верховної Ради України передбачає проведення слухань укомітетах як із галузевих проблем, залучаючи посадових осіб Кабінету Міністрів,так і заслуховування всіх посадових осіб, включаючи фахівців з окремих питань,залучення представників засобів масової інформації, громадян.
Для організаціїслухання комітет проводить попереднє засідання, на якому з'ясовує метуслухання, здійснює попередній розгляд законопроекту; аналізує матеріали, наданіурядом, матеріали засобів масової інформації, громадських організацій; складаєперелік питань, необхідних для з'ясування, та перелік осіб, яких потрібнозапросити на слухання. Якщо слухання стосується призначення на посаду, токомітет отримує всю необхідну інформацію про особу від Апарату Верховної РадиУкраїни не пізніше як за три дні до слухання, вивчає та аналізує її, готуючи дослухання.
Після проведенняпопередньої підготовки комітет за тиждень до проведення слухання подаєповідомлення про дату, місце проведення і мету слухання у газеті „ГолосУкраїни“ та інших виданнях Верховної Ради. Для проведення слухання всідержавні органи влади, установи, організації,: підприємства зобов'язані на вимогукомітету надати йому необхідні матеріали і документи. Після проведеного слухання по законопроектукомітет Верховної Ради України вносить до нього поправки, беручи до увагипропозиції осіб, які брали участь у слуханнях, включаючи експертів.
У нашій державіслухання у парламентських комітетах, згідно з чинним законодавством, можутьпроводитися з метою контролю за додержанням посадовими особами КонституціїУкраїни, законів України, з метою розслідування дій або бездіяльності посадовихосіб у разі порушень законів, корупції.
Закон „Прокомітети Верховної Ради України” наділяє парламентські комітети правомзаслуховувати членів уряду, керівників органів виконавчої влади, організацій,профспілок, органів місцевого самоврядування, окремих громадян, вимагатиприсутності відповідних осіб на засіданні Верховної Ради України під часрозгляду питання, щодо якого зазначені особи давали пояснення, доручати проведенняоперативно-розшукових дій.
На практиці жзапрошені особи часто ігнорують неодноразові запрошення комітетів, вперто нез`являючись на засідання і така поведінка лишається безкарною. Деякі комітетивідмовляються розглядати законопроекти за відсутності ініціаторів їх внесеннячи керівників зацікавлених міністерств, що тягне за собою відхилення або жпросто нерозгляд низки законопроектів.
Закон не даєвідповіді на низку запитань: В якій формі має здійснюватись запрошенняпосадових осіб органів державної влади, підприємств, установ та організацій назасідання комітетів? Який статус має інформація, що заслуховується комітетами?яким чином має забезпечуватись неупереджена та об’єктивна оцінка комітетомпевних фактів – адже гіпотетично комітет може заслухати пояснення лише тихосіб, які підтверджуватимуть заздалегідь сформовані комітетом припущення і незапрошувати на засідання тих осіб, які мають докази, якими такі припущенняспростовуються?
Висновок
Насамкінецьпотрібно зазначити, що парламентські комітети здійснюють широкий спектр функційі дозволяють підвищити ефективність та професіоналізм роботи парламенту. Самекомітети дозволяють здійснювати ретельний розгляд законопроектів і контролюватидіяльність уряду, а також дають громадськості можливість брати участь узаконотворчому процесі. Хоча кількість, чисельність і функції комітетів урізних парламентах можуть бути різними, загальною для всіх парламентів є ролькомітетів, що є визначальною у підвищенні ефективності роботи парламенту.
Література1. Конституція України вiд 28.06.1996 № 254к/96-ВР вредакцiї вiд 20.04.2010.
2. Закон України Про Регламент Верховної Ради України вiд 10.02.2010 № 1861-VI в редакцiї вiд 06.04.2010.
3. ЗаконУкраїни Про комітети Верховної Ради України вiд 04.04.1995 № 116/95-ВР вредакцiї вiд 18.11.2009.
4. ПостановаВРУ Про внесення змін до деяких постанов Верховної Ради України щодокількісного та персонального складу комітетів Верховної Ради України шостогоскликання вiд 13.04.2010 № 2117-VI.
5. ГоровенкоМ. «Парламентські комітети та комісії в Україні та зарубіжних країнах» // ПравоУкраїни. — 2008. — №. 7. — С. 30 – 34.
6. Егоров С.А., Никифорова М А.Конгресс США /Очеркипарламентского права, М., 1993, с. 60.
7. ПорубенськийО.М. «Місце і роль комітетів ВРУ в системі державних органів» // ВісникАкадемії Адвокатури. — 2006. — №. 7. — С. 25 – 30.
8. ПорубенськийО.М. «Окремі питання організації комітетів у сфері парламентаризму: закордоннийдосвід та Україна» // Часопис Київського університету права. – 2007. — №.-7.
9. ПерерваЮ.М. « Попереднє опрацювання законопроектів у комітетах ВРУ» // Держава іправо. — 2006 №.-31 С. 103 – 110.
10. ПогорєловаЗ. «Процедура проведення слухання в комітетах ВРУ і міжнародний досвід» //Бюлетень міністерства юстиції України. – 2003. — № 3. – с. 51-61.
11. Слуханняв комітетах ВРУ // Посібник за ред. Дирда – К. – 2007.
12. Швець Т.В.«Основи Аспірантської діяльності комітетів ВРУ та аналогічних органів упарламентах окремих зарубіжних країн: порівняльний аналіз» // Науковий вісникХарківського національного університету внутрішніх справ. — 2006. — №. 2. — С.85 – 91.
13. http://www.parlament.org.ua/index.php?action=committee// Лабораторія законодавчих ініціатив.
14. Троценко Я. Парламентськікомітети в Україні: основні правові засади, порядок діяльності та деякіпроблеми функціонування // веб-портал „Депутат“. – 2009.
15. Розенбаум А. Організаціякомітетів і парламент України: деякі роздуми та міркування з приводувиконуваної роботи // www.rada.gov.ua/LIBRARY/catalog/analit/ukr018.txt.
– 2009.
16. http://ru.wikipedia.org/wiki/Конгресс_США
17. Проблеми удосконалення правовогостатусу парламентських комітетів // www.parlament.org.ua