Содержание
Введение
Глава 1. СоставРоссийской Федерации и возможности его изменения
1. Состав РоссийскойФедерации
2. Изменения составаРоссийской Федерации
Глава 2. Конституционноерегулирование принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новогосубъекта
Глава 3. Порядокпринятия в Российскую Федерацию нового субъекта
1. Условия принятияв Российскую Федерацию нового субъекта
2. Международныйдоговор, его значение
3. Ратификациямеждународного договора
4. Проект федеральногоконституционного закона, его содержание, порядок принятия
Глава 4. Порядокобразования в составе Российской Федерации нового субъекта
1. Условия образованияв составе РФ нового субъекта
2. Порядок выдвиженияинициативы образования в составе РФ нового субъекта
3. Порядок проведения референдумов по вопросу образования нового субъектав составе РФ
4. Проект федеральногоконституционного закона об образовании в составе РФ нового субъекта Федерации
Заключение
Список использованныхисточников
Введение
За последние несколько лет в России был издан ряд федеральных конституционныхзаконов, регламентирующих изменения ее состава. К ним относятся Федеральный конституционныйзакон от 25 марта 2004 года «Об образовании в составе Российской Федерации новогосубъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкогоавтономного округа», Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 года «Обобразовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерациив результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономногоокруга»[1]. И есть основания полагать,что это не исключительные случаи, поскольку все новые и новые субъекты стремятсяк объединению. Таким образом, можно с уверенностью сказать, что наблюдается тенденцияк изменению состава РФ, в частности, к укрупнению ее субъектов. Изменение субъектногосостава Российской Федерации, в частности объединение нескольких субъектов, процессдостаточно длительный и сложный. Не смотря на то, что в настоящее время этот процессне касается нашего региона, мне как гражданке Российской Федерации и как будущемуюристу важно знать законодательную базу происходящих изменений, их причины, а главное,возможные последствия. Именно это определяет для меня актуальность выбранной темы.
В своей работе я намерена подробно изучить порядок принятия в Российскую Федерациюи образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. Прежде всего необходимоопределить причины происходящих перемен, а так же насколько это возможно спрогнозироватьих последствия. Затем я намерена изучить нормативно-правовую базу, на которой основываютсявсе изменения субъектного состава Российской Федерации. Процесс образования в составеРоссийской Федерации нового субъекта и процесс принятия в состав Российской Федерациинового субъекта РФ я рассмотрю отдельно, так как в каждом из этих случаев могутбыть различные способы изменения состава нашей страны.
Одними из основных источников информации по данной теме, безусловно, являютсяКонституция Российской Федерации, федеральные законы, федеральные конституционныезаконы, поэтому одной из главных моих задач является анализ соответствующих нормативно-правовыеактов, а также изучение другой литературы, касающейся выбранной мною темы. А длятого, чтобы отразить практику реализации ФКЗ от 17 декабря 2001 года «О порядкепринятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РоссийскойФедерации» я рассмотрю один из примеров образования нового субъекта РФ, проводяпри этом некоторый сравнительный анализ положений закона и совершенных действийи мероприятий.
На тему изменения субъектного состава РФ, в частности об укрупнении субъектовФедерации, в последние годы пишут многие юристы и политики. Многие предлагают различныеварианты совершенствования субъектного состава России, но в одном авторы солидарны– такие изменения необходимы на данном этапе развития российского федерализма. Вданной курсовой работе я использовала исследования таких авторов как А.В. Безруков[2],М.В. Баглай[3], Л.М. Карапетян[4]и другие.
Структура моей курсовой работы соответствует поставленным выше задачам. Онасостоит из введения, 4 глав и заключения. Каждая глава соответствует одной из задач.Все глав, кроме 2, разделены на параграфы. Заключение представляет собой анализрезультатов выполненной работы.
Глава 1. Состав Российской Федерации и возможности его изменения
1. Состав Российской Федерации
В соответствии с Конституцией РФ и с учетом последних изменений на 16 августа2007 года />в составе Российской Федерации находятся следующие субъектыРоссийской Федерации (всего 85):
/>«Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, РеспубликаБашкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-БалкарскаяРеспублика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия,Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия),Республика Северная Осетия — Алания, Республика Татарстан (Татарстан), РеспубликаТыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, ЧувашскаяРеспублика — Чувашия;
/>Алтайский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярскийкрай, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край;
/>Амурская область, Архангельская область, Астраханская область,Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область,Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область,Калининградская область, Калужская область, Кемеровская область, Кировская область,Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область,Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородскаяобласть, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургскаяобласть, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Ростовская область,Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область,Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область,Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинскаяобласть, Читинская область, Ярославская область;
/>Москва, Санкт-Петербург — города федерального значения;
/>Еврейская автономная область;
/>Агинский Бурятский автономный округ, Ненецкий автономныйокруг, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ- Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ».[5]
2. Изменения состава Российской Федерации
Часть 2 статьи 65 Конституции РФ указывает на возможность изменения составаРоссийской Федерации: «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составенового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционнымзаконом».[6]
М.В. Баглай выделяет два способа изменения состава Российской Федерации: «во-первых,это может произойти, если население какого-либо иностранного государства или территорииизъявит желание быть принятым в Российскую Федерацию, а во-вторых, если новый субъектФедерации образуется на территории, входящей в состав какого-либо одного или несколькихиз названных в Конституции субъектов Федерации»[7]. Таким образом, состав РоссийскойФедерации может измениться путем принятия в Российскую Федерацию нового субъекта,когда имеет место присоединение к России иностранного государства или его части,и путем образования в составе Российской Федерации нового субъекта, когда изменениесостав Российской Федерации не связано с указанным международным аспектом и имеетвнутреннюю природу.
Среди причин и обстоятельств, способных обусловить реализацию соответствующегоправового механизма, большинство авторов, пишущих на данную тему (Л.М. Карапетян,А.В. Безруков, Н.А. Михайлова, А.Р. Парамонов и другие), особенно выделяют экономическуюпричину.
Если говорить о первом способе изменения состава РФ, то здесь можно привестив пример опыт СССР, когда экономически более слабые государства стремились войтив состав Советского Союза (например, Армения). Однако в истории Российской Федерацииподобные прецеденты не имели места.
Что же касается второго способа, то здесь исследователи выделяют ни толькоэкономическую причину, а целый комплекс причин – экономических, политических, социальных.
Политический фактор. Руководство, а так же основные политические силы страныв той или иной степени ставят «своейцелью оптимизацию государственного устройства Российской Федерации … и усиленияфедерального центра»[8]. В данномслучае под «оптимизацией государственного устройства» понимается ни просто изменениесостава Российской Федерации, а изменение в сторону «укрупнения субъектов», чтоявляется важнейшим фактором усиления центральной власти.
Что же касается политических сил на местах, то они также в процессе образования нового субъекта Российской Федерации находят свои плюсы:«Образование нового субъекта Российской Федерации открывает юридическую лазейкудля региональных политиков, позволяющую на вполне законных основаниях продлять срокисвоих полномочий, поскольку теперь им придется бороться за должности в новых органахгосударственной власти в новом субъекте»[9].
Нельзя здесь не упомянуть и об оппозиции, которая «тоженайдет для себя нишу – поскольку сложнейший процесс объединения субъектов не можетпроходить без проблем, оппозиционные политики и партии традиционно будут критиковатьвласть за способы и методы объединения»[10]. Таким образом, политическаяпричина очевидна – безусловная выгодность образования нового субъекта РоссийскойФедерации для всех политических сил страны.
Экономический фактор. Экономическая проблема происходит прежде всего из неравенствасубъектного состава Российской Федерации, «многие из субъектов РФ не имеют потенциала,отвечающего статусу государственного образования»[11].Так, например, Коми-Пермяцкий автономный округ «традиционно считаетсядепрессивной территорией, федеральные дотации составляют три четверти доходной частибюджета. Уровень социально-экономического развития – один из наиболее низких в России»[12]. О несопоставимости масштабов экономики Коми-Пермяцкого автономногоокруга и Пермской области свидетельствует и следующий факт: «вянваре-сентябре 2003 года объем промышленного производства КПАО составил 480,5 млнруб., это менее 0,4 % от уровня Пермской области»[13]. Отсюда и вытекает необходимость изменения субъектного состава РоссийскойФедерации, при чем вновь в сторону объединения, а значит, укрупнения субъектов РоссийскойФедерации. Так, возвращаясь к примеру Пермского края, выгоды получает и Пермскаяобласть и Коми-Пермяцкий автономный округ, «поскольку совокупный экономический ресурсдвух бывших субъектов при эффективном управлении и помощи федерального центра (такаяпомощь была обещана) позволит улучшить все прежние экономические показатели, существовавшиедо объединения»[14].
Что же касается социальных проблем, то они вытекают непосредственноиз проблем экономических. В регионе с плохо развитой экономикой не может нормальнофункционировать и социальная сфера: малые масштабы производства, а значит, отсутствиедостаточного количества рабочих мест, как следствие безработица. Кроме того, такиерегионы, как правило, живут за счет дотаций из федерального бюджета, и средств наподдержку социально незащищенных слоев населения не хватает. Отсюда общий низкийуровень жизни населения. Безусловно, в объединении с более экономически развитым«соседом» люди видят решение своих проблем. Об этом говорит и тот факт, что всепроведенные на сегодняшний день референдумы по вопросам объединения субъектов прошлиуспешно.
Как уже было отмечено выше, в нашей стране наблюдаетсяявная тенденция изменения субъектного состава в сторону укрупнения субъектов. Иэто вполне объяснимо, поскольку «главной проблемой современного этапа реформирования политико-территориальногоустройства Российской Федерации является … его оптимальная реорганизация с цельюобеспечения эффективного управления как единым федеративным государством, так ив каждом его субъекте»[15]. С этой точкой зрения соглашаетсяи консультант отдела проблем государственного строительства Аналитического управленияАппарата Совета Федерации, кандидат юридических наук М.В. Глигич-Золотарева в своейработе «Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования»:«одним из главных обоснований необходимости укрупнения субъектов является обеспечениебольшей эффективности управления»[16]. Очевидно, что чем меньшеколичество субъектов, тем эффективнее будет управление ими. Кроме того, в самомфедеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия вРоссийскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»(статья 5) не предусмотрено «иной процедуры образования в составе РФ нового субъекта,кроме как объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Тем самымтакая единственная форма образования нового субъекта исключает возможность применениядругих форм (разделение, выделение) образования новых субъектов и направлена лишьна укрупнение субъектов РФ»[17].
Если говорить о последствиях укрупнения субъектов Российской Федерации, однимиз основных является «начало процесса изменения (уменьшения) численного состава субъектовРоссийской Федерации»[18], что вполне соответствуетцели, поставленной изначально.
Впервые задействован механизм внесения изменений в текстКонституции Российской Федерации (не связанный с упрощенной процедурой внесенияв статью 65 Конституции РФ нового наименования субъекта Российской Федерации).
Однако могут быть и другие последствия, в том числе несамые благоприятные. Так, например объединение носит «затратный характер (перепечаткакарт, реализация мер, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от3 ноября 2003 года № 1283 «О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкогоавтономного округа и Пермской области» и др.)»[19]. Кроме того, предполагаетсясокращение служащих федеральных государственных органов. Впрочем, с моей точки зрения,пострадает от этого горазда меньше людей, нежели выиграет.
Но одним из основных возможных негативных последствий укрупнения субъектовРФ многие, авторы, юристы видят стремление новых, крупных, «самодостаточных» регионовк суверенизации. И.Б. Борисов: «Крупные, экономически и политически мощные субъекты- это потенциальные агенты суверенизации и перераспределения властных и иных ресурсов»;старший преподаватель Сибирского юридического института МВД России, кандидат юридическихнаук А.В. Безруков: «Укрупнение субъектов России может привести к самодостаточнымсубъектам России. Возникает вопрос: будут ли они заинтересованы в сохранении целостностиРФ? Что их будет объединять? Однако весьма сомнительно … что наличие самодостаточныхсубъектов укрепит Федерацию»[20]; старший научный сотрудникИЗиСП, кандидат юридических наук А.Н. Чертков: «Создание крупных и самодостаточныхреспублик-государств, еще более самостоятельных по отношению к федеральной власти,чем нынешние субъекты Федерации, может дать сепаратистским силам внутри России прекраснуювозможность выступить в качестве потенциального субъекта международных отношений»[21].
Таким образом, укрупнение субъектов Российской Федерации процесс естественный:«Анализ международной практики федерализма и современного процесса реформированиятерриториального устройства Российской Федерации показывает, что в перспективе произойдетнеизбежное укрупнение существующих ныне 89 субъектов и их преобразование в региональныеобразования с симметричным конституционно-правовым статусом»[22].Причем необходимо это именно на данном этапе развития российского еще неустойчивогофедерализма. Однако для предотвращения возможных негативных последствий важно своевременнопредупредить избыточность укрупнения субъектов, законодательно закрепив пределы,сроки и детальный порядок проведения подобных процессов.
2. Конституционное регулирование принятия в Российскую Федерацию и образованияв ее составе нового субъекта.
Конституция Российской Федерации, а именно часть 1 статьи 65, закрепляет наименованиевсех субъектов Федерации, исключая «возможность выхода какого бы то ни было субъектаиз состава Федерации в одностороннем порядке»[23]. Однако Основной Закон неисключает возможности расширения состава субъектов Федерации, о чем говорится вчасти 2 статьи 65: «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе новогосубъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом»[24].Анализируя данное положение Конституции, следует отметить, что изменения составасубъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с федеральным конституционнымзаконом, и могут происходить двумя способами:
1) принятие в РФ нового субъекта, что означаетприсоединение к Российской Федерации иностранного государства, либо его части;
2) образование в составе РФ нового субъекта.В этом случае новый субъект, образуется на территории Российской Федерации, входящейв состав какого-либо одного или нескольких из названных в части 1 статьи 65 Конституциисубъектов Федерации.
Очевидно, что изменение состава субъектов Российской Федерации ведет к необходимостивнесения изменений в часть 1 статьи 65. Однако «изменить эту статью – значит затронутьодин из самых чувствительных нервов российского федерализма, связанных с гарантиямиконституционно-правового статуса субъектов Федерации»[25].Именно с целью законодательного регулирования процесса внесения изменений в статью,определяющую состав Российской Федерации, часть 1 статьи 137 Конституции РФ вводитособый порядок изменения статьи 65 Конституции РФ.
Часть 1 статьи 137 гласит: «Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации,определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционногозакона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъектаРоссийской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РоссийскойФедерации»[26]. Таким образом, часть 1 статьи137 устанавливает, что статья 65 Конституции РФ может быть изменена только федеральнымконституционны законом и только в случаях:
– принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъектаРФ;
– изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ.
Оба этих случая взаимосвязаны, поскольку с образованием в составе РФ новогосубъекта меняется как статус вновь образованного субъекта, так и статус тех субъектов,на территории которых произошли данные изменения. Изменение статуса субъектов РФзаконодательно закреплено в части 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации:«Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию РоссийскойФедерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционнымзаконом»[27]. Данная статья, кроме самойвозможности изменения конституционно-правового статуса субъектов Федерации, оговариваети необходимые для этого условия. А именно, наличие соответствующего федеральногоконституционного закона, а так же согласие на изменение статуса субъекта Федерации,как Российской Федерации, так и самого субъекта.
Проанализировав часть 2 статьи 65, часть 1 статьи 137,а также часть 5 статьи 66 Конституции РФ, я отметила то, что в каждом из данныхположений Конституции имеется указание на нормативно-правовой акт, в соответствиис которым могут проходить изменения. Речь идет о федеральном конституционном законе.Конституция закрепляет лишь саму возможность изменения состава и статуса субъектовРоссийской Федерации, а также внесения изменений в статью, определяющую состав РоссийскойФедерации. Федеральный конституционный закон, в свою очередь, устанавливает механизмназванных выше изменений. Такой закон в нашей стране был принят 17 декабря 2001года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новогосубъекта Российской Федерации»[28]. Этот нормативно-правовойакт является основополагающим, и уже на базе него принимаются конкретные федеральныеконституционные законы, которыми оформляется каждый случай изменения состава РоссийскойФедерации. Примером такого закона может быть федерального конституционного законаот 25 марта 2004 года № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации новогосубъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкогоавтономного округа»[29].
3. Порядок принятия в Российскую Федерацию нового субъекта
1. Условия принятия в Российскую Федерациюнового субъекта
Принятие нового субъекта в Российскую Федерацию – это один из способов измененияее субъектного состава. Указанный процесс законодательно регулируется федеральнымконституционным законом от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в РоссийскуюФедерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»[30],а также международными договорами Российской Федерации и федеральным конституционнымзаконом о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта.
В соответствии с частью 1 статьи 4 ФКЗ от 17 декабря 2001 года новым субъектомРоссийской Федерации может стать иностранное государство или его часть. Главнымусловием принятия в Российскую Федерацию нового субъекта является обоюдное желаниеРоссийской Федерации и данного иностранного государства (его части), о чем говоритсяв части 2 статьи 4 указанного закона. Принятие нового субъекта осуществляется всоответствии с международным договором о принятии в Российскую Федерацию в качественового субъекта иностранного государства или его части, заключенным между РоссийскойФедерацией и иностранным государством (его частью). В случае принятия в качественового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики,если международным договором не предусматривается предоставление ему статуса краяили области (ч.3 ст. 4 ФКЗ от 17 декабря 2001 года). Если же в состав РоссийскойФедерации принимается часть иностранного государства, статус нового субъекта определяетсямеждународным договором. В соответствии с указанным международным договором новомусубъекту может быть предоставлен статус республики, края, области, автономной областиили автономного округа, о чем говорится в части 4 статьи 4 рассматриваемого федеральногоконституционного закона.
2. Международный договор, его значение
Международный договор определяет ни только статус нового субъекта, существуетцелый перечень вопросов, регулируемых международным договором. Им посвящена статья7 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новогосубъекта Российской Федерации». Помимо статуса нового субъекта, о котором уже шларечь, международным договором определяется наименование нового субъекта РФ, порядокприобретения гражданства Российской Федерации, правопреемство в отношении членстваиностранного государства в международных организациях, его имущественных активови пассивов, действие законодательства Российской Федерации на территории новогосубъекта РФ, функционирование органов государственной власти и органов местногосамоуправления иностранного государства на территории нового субъекта РФ. Международнымдоговором может устанавливаться также переходный период, в течение которого новыйсубъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовуюсистемы, и систему органов государственной власти Российской Федерации (пункт 2статьи 7 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составенового субъекта Российской Федерации»).
3. Ратификация международного договора
После подписания международного договора Президент РФ обращается в КонституционныйСуд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международногодоговора, затем, в случае если Конституционный Суд признает международный договорсоответствующим Конституции, он вносится Президентом РФ на ратификацию в ГосударственнуюДуму (пункт 1 статьи 8 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образованияв ее составе нового субъекта Российской Федерации»). «В соответствии с КонституциейРоссийской Федерации ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляетсяв форме федерального закона»[31]. Процесс рассмотрения предложенияо ратификации международного договора «включает в себя:
1) предварительное обсуждение в комитетахи комиссиях Государственной Думы, в том числе с участием уполномоченных ПрезидентомРФ представителей;
2) проведение парламентских слушаний;
3) привлечение экспертов;
4) создание необходимых комиссий»[32].
Принятый Государственной Думой федеральныйзакон о ратификации международного договора Российской Федерации подлежат в соответствиисо статьей 106 Конституции[33] обязательному рассмотрениюв Совете Федерации. Принятый Федеральным Собранием Российской Федерации федеральныйзакон о ратификации международного договора Российской Федерации направляется ПрезидентуРФ для подписания и обнародования (пункт 2 статьи 17 ФЗ «О международных договорахРоссийской Федерации).
4. Проект федерального конституционного закона,его содержание, порядок принятия
Проект федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерациюнового субъекта, согласно пункту 2 статьи 8 ФКЗ «О порядке принятия в РоссийскуюФедерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», вноситсяна рассмотрение в Государственную Думу одновременно с международным договором. Проектданного закона должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границынового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающиесроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в экономическую,финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органовгосударственной власти Российской Федерации и другие положения, вытекающие из международногодоговора и протоколов к нему (пункт 3 статьи 8 ФКЗ «О порядке принятия в РоссийскуюФедерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).
Процесс принятия и вступления в силу федерального конституционного законао принятии в Российскую Федерацию нового субъекта регулируется статьей 9 ФКЗ «Опорядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъектаРоссийской Федерации». Так в пункте 2 указанной статьи говорится, что федеральныйконституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта принимаетсяпалатами Федерального Собрания в соответствии со статьей 108 Конституции РФ: «Федеральныйконституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менеедвух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третейголосов от общего числа депутатов Государственной Думы»[34].В пункте 3 рассматриваемой статьи ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерациюи образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» указано, что федеральныйконституционный закон о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта вступаетв силу не ранее, чем международный договор вступит в силу и для Российской Федерациии для иностранного государства.
4. Порядок образования в составе Российской Федерации нового субъекта
1. Условия образования в составе РФ нового субъекта
Образование в составе Российской Федерации нового субъекта – это второй способизменения ее субъектного состава. Данный процесс, так же как и принятие в составРоссийской Федерации нового субъекта, законодательно регулируется федеральным конституционнымзаконом от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образованияв ее составе нового субъекта Российской Федерации»[35],а также федеральным конституционным законом об образовании в составе РоссийскойФедерации нового субъекта.
Условия, при которых в составе Российской Федерации может образоваться новыйсубъект, обозначены в статье 5 указанного выше ФКЗ. Основным условием является объединениедвух и более субъектов. «Тем самым такая единственная форма образования нового субъектаисключает возможность применения других форм (разделение, выделение) образованияновых субъектов и направлена лишь на укрупнение субъектов РФ»[36].Впрочем, для нашей страны, как мне кажется, определенный законом единственный способобразования нового субъекта является оптимальным, о чем уже шла речь в главе 1.
В статье 5 отмечено так же, что образование нового субъекта в составе РоссийскойФедерации может повлечь за собой прекращение существования субъектов, территориикоторых объединились.
Важно так же отметить, что изменение наименования субъекта не является условием,при котором в составе Российской Федерации образуется новый субъект, о чем сказанов пункте 3 статьи 5 рассматриваемого федерального конституционного закона.
2. Порядок выдвижения инициативы образования в составеРФ нового субъекта
Инициатива образования в составе Российской Федерациинового субъекта, как сказано в пункте 1 статьи 10 федерального конституционногозакона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новогосубъекта Российской Федерации», принадлежит субъектам РФ, на территориях которыхобразуется новый субъект РФ. Примером такой инициативы может быть подписание в Кудымкаре главой Коми-Пермяцкого автономного округа и губернаторомПермской области Договора «О согласованных действиях по образованию нового субъектаРоссийской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономногоокруга»[37]. Затем,в соответствии с пунктом 2 статьи 10 рассматриваемого закона, ПрезидентуРФ направляется совместное предложение законодательных (представительных) органови руководителей высших исполнительных органов государственной власти заинтересованныхсубъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации новогосубъекта. Предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование,статус, границы нового субъекта, прогноз социально-экономических и других последствийобразования в составе Российской Федерации нового субъекта. Кроме того, представляютсяследующие сопроводительные материалы:
— предложения о правопреемстве нового субъекта в отношениисобственности субъектов Федерации, на территории которых образуется новый субъект;
— предложения о внесении изменений в федеральный бюджетна текущий год, либо проект федерального бюджета на следующий год – в зависимостиот того требует образование нового субъекта Российской Федерации перераспределениябюджетных средств текущего года или нет;
— предложения о функционировании на территории новогосубъекта Российской Федерации государственных органов, организаций заинтересованныхсубъектов; предложения о формировании органов государственной власти нового субъектаРФ;
— предложения о действии законов, нормативно-правовыхактов заинтересованных субъектов Российской Федерации на территории нового субъектаРФ;
— сведения о предполагаемых сроках проведения референдумовв заинтересованных субъектах для рассмотрения вопроса об образовании в составе РоссийскойФедерации нового субъекта с согласованной формулировкой выносимого на них вопроса.
Так, возвращаясь к опыту образования Пермского края,в феврале 2003 года Президенту РФ Владимиру Владимировичу Путину было направленописьмо о необходимости федеральной поддержки процесса объединения субъектов РоссийскойФедерации, подписанное главами субъектов и председателями представительных органоввласти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.[38]В качестве сопроводительных материалов Президенту были представлены Договор от 17 февраля 2003 года «О согласованных действиях по образованиюнового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкогоавтономного округа» и Меморандум «Об образовании нового субъекта Российской Федерациипутем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». Данныедокументы важны как прецедентный источник решения в будущем вопроса об объединениилюбых других субъектов Российской Федерации.
«В указанных документах было закреплено решение основныхпроблемных вопросов объединения следующим образом:
1) объединение субъектов носит добровольный характер;
2) новый объединенный субъект становится правопреемникомПермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в отношении их собственности,отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, другими субъектамиРоссийской Федерации;
3) нормативные правовые акты Пермской области и Коми-Пермяцкогоавтономного округа будут действовать на территории нового субъекта в части, не противоречащейего новому уставу;
4) предметы ведения и полномочия органов государственнойвласти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа перейдут новому субъекту;
5) территорию нового субъекта составят объединенные территорииПермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа;
6) первое высшее должностное лицо (губернатор) и первыйзаконодательный (представительный) орган государственной власти нового субъектабудут избраны сроком на пять лет на основе всеобщего равного и прямого избирательногоправа при тайном голосовании;
7) процесс объединения Пермской области и Коми-Пермяцкогоавтономного округа не предполагает досрочного прекращения полномочий глав администрацийи законодательных собраний объединяемых субъектов;
8) статусом нового субъекта является область в составеРоссийской Федерации;
9) предусматривается, что в г. Кудымкаре (столица Коми-Пермяцкогоавтономного округа) должны функционировать отдельные структурные подразделения федеральныхорганов исполнительной власти Российской Федерации;
10) в Федеральном Собрании на переходный период сохраняетсяпредставительство населения Коми-Пермяцкого автономного округа;
11) законодательный (представительный) орган нового субъекта должен формироватьсяспособом, гарантирующим обеспечение соблюдения представительства населения Коми-Пермяцкогоавтономного округа»[39].
3. Порядок проведения референдумов по вопросу образования нового субъектав составе РФ
В случае поддержки Президентом РФ инициативы заинтересованных субъектов вопрособ образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесениюна референдумы субъектов РФ, на территории которых образуется новый субъект Федерации,что установлено пунктом 1 статьи 11 федерального конституционного закона «О порядкепринятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РоссийскойФедерации».
Назначение, подготовка и проведение референдумов по вопросу об образованиив составе РФ нового субъекта осуществляются в соответствии с Федеральным конституционнымзаконом от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образованияв ее составе нового субъекта Российской Федерации», федеральными законами, а такжезаконами заинтересованных субъектов Российской Федерации о референдуме.
Основные принципы проведения референдума сформулированы в статье 3 федеральногозакона от 12 июня 2002 года «Об общих гарантиях избирательных прав и права на участиев референдуме граждан Российской Федерации»[40]. Так пункт 2 статьи 3, атак же пункт 1 статьи 5, статьи 6 и 7 указанного выше федерального закона устанавливает,что участие граждан в референдуме осуществляется на основе всеобщего равного и прямоговолеизъявления при тайном голосовании. Голосовать на референдуме, а также участвоватьв его подготовке и проведении вправе гражданин РФ, достигший 18 лет (п.1 ст.4),независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностногоположения, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств(п.2 ст.4). Исключением являются граждане, признанные судом недееспособными илисодержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (п.3 ст.4). Участие гражданв референдуме свободно и добровольно (п.3 ст.3). Граждане, проживающие за пределамиРФ, обладают в полном объеме правом на участие в референдуме (п.4 ст. 3). Референдумыорганизуют и проводят комиссии, и чье-либо вмешательство в их деятельность не допускается(п. 7 ст. 3). Деятельность комиссий при подготовке и проведении референдума, определениирезультатов референдума осуществляется гласно и открыто (п.5 ст. 3). Референдумыпо вопросу объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа былпроведен 7 декабря 2003 года (в каждом субъекте по отдельности).
Ситуации, когда в одном или нескольких заинтересованных субъектах референдумпризнан несостоявшимся или его результаты недействительными, регулируются пунктом1.3 статьи 11 федерального конституционного закона «О порядке принятия в РоссийскуюФедерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». В такихслучаях, если в остальных заинтересованных субъекты вопрос референдума решился положительно,в течение 45 дней проводится повторное голосование. Если же вопрос референдума неполучил одобрения хотя бы одного из заинтересованных субъектов, повторная инициативатех де заинтересованных субъектов может быть выдвинута не ранее чем через год (п.3ст.11 указанного выше ФКЗ).
4. Проект федерального конституционного закона об образовании в составе РФнового субъекта Федерации
В случае если на референдумах были приняты соответствующие решения об образованиив составе Российской Федерации нового субъекта, Президент РФ может внести на рассмотрениюв Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образованиив составе Российской Федерации нового субъекта, о чем сказано в пункте 1 статьи12 федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерациюи образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».
Проект федерального конституционного закона об образованиив составе Российской Федерации нового субъекта должен содержать положения, определяющиенаименование, статус и границы нового субъекта РФ, положения о прекращении существованиязаинтересованных субъектов РФ (в случае действия п.2 ст. 5 настоящего ФКЗ). Крометого, в соответствии с пунктом 2 статьи 12, проект федерального конституционногозакона должен содержать заключительные и переходные положения, устанавливающие срокидля урегулирования вопросов формирования органов государственной власти нового субъектаРФ, функционирования на территории нового субъекта территориальных органов федеральныхорганов исполнительной власти, федеральных судов, государственных органов и организацийзаинтересованных субъектов РФ. Также в заключительных и переходных положениях регулируютсявопросы правопреемства нового субъекта РФ в отношении собственности заинтересованныхсубъектов РФ в отношениях с органами государственной власти РФ, другими субъектамиФедерации, иностранными государствами и международными организациями; вопросы внесенияизменений и дополнений в федеральный бюджет на текущий год, если это необходимо,и действия законов, нормативных правовых актов заинтересованных субъектов РФ натерритории нового субъекта Федерации.
В соответствии со статьей 13 федерального конституционногозакона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новогосубъекта Российской Федерации», пунктом 2 статьи 108 Конституции[41]Российской Федерации федеральный конституционный закон об образовании нового субъектаРоссийской Федерации считается принятым, если он одобрен большинством не менее двухтретей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосовот общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционныйзакон в течение 14 дней подписывается Президентом Российской Федерации и обнародуется.
В соответствии с указанными нормами 25 марта 2004 года был принят Федеральныйконституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъектаРоссийской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкогоавтономного округа».
Заключение
Изучая тему принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе новогосубъекта Российской Федерации, я выявила причины, по которым происходят указанныеизменения. Особое внимание я обратила на тенденцию к укрупнению субъектов РоссийскойФедерации, рассмотрела возможные положительные и отрицательные последствия данногопроцесса.
Затем мною были изучены и проанализированы нормативно-правовые акты, регулирующиепроцесс изменения субъектного состава Российской Федерации, такие как КонституцияРоссийской Федерации, Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в РоссийскуюФедерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», Федеральныйзакон «О международных договорах Российской Федерации» и другие.
Вопрос принятия в состав Российской Федерации нового субъекта я рассматривалаотдельно от вопроса об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта,в главе 3. Это позволило мне подробно проанализировать статьи нормативно-правовыхактов, регулирующих рассматриваемые процессы. Таким образом, я определила условияпринятия в Российскую Федерацию нового субъекта, роль международного договора ипорядок его ратификации, а также содержание и порядок принятия соответствующегофедерального конституционного закона.
Вопрос образования в составе Российской Федерации нового субъекта был рассмотренмною ни только с точки зрения нормативно-правового регулирования. Поскольку в нашейстране уже есть практика реализации данного механизма, для меня важно было сравнитьустановленный законом порядок образования в Российской Федерации нового субъектаи те действия, которые были выполнены при подготовке объединения Пермской областии Коми-Пермяцкого автономного округа. В итоге я пришла к выводу, что все нормы былисоблюдены, но есть еще множество вопросов, неоговоренных в законодательстве. К примеру,весьма смутно определено положение бывшего субъекта Российской Федерации в составенового субъекта, названное «особым статусом».
Подводя итоги, я могу сказать, что изучила вопросы принятия в Российскую Федерациюи образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации достаточно полно,и считаю, что цели, поставленные мною в начале работы, были достигнуты.
Список использованных источников
1. Конституция Российской Федерации. Государственныесимволы России. – Новосибирск: Сиб. Унив. Изд-во, 2006. (Кодексы и законы России)64 с.
2. Федеральный конституционный закон от17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования вее составе нового субъекта Российской Федерации// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»/Законодательство/Правовые акты РФ
3. Федеральный закон от 15 июля 1995 г.«О международных договорах Российской Федерации», статья 14// Справочно-правоваясистема «Консультант Плюс»/Законодательство/Правовые акты РФ
4. Федеральныйконституционный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательныхправ и права участия в референдуме граждан Российской Федерации» // Справочно-правоваясистема «Консультант Плюс»/Законодательство/Правовые акты РФ
5. Федеральныйконституционный закон от 25 марта 2004 года «Об образовании в составе РоссийскойФедерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермскойобласти и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»/Законодательство/Правовые акты РФ
6. Федеральныйконституционный закон от 30 декабря 2006 года «Об образовании в составе РоссийскойФедерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутскойобласти и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Справочно-правовая система«Консультант Плюс»/Законодательство/Правовые акты РФ
5. Шлянцев Д.А.«Комментарий к федеральному конституционному закону «О международных договорах РоссийскойФедерации» (постатейный)»/ЗАО «Юстицинформ», 2006 г.//Справочно-правовая система«Консультант Плюс»/Законодательство/Комментарии к правовым актам
Литература
6. Баглай М.В.Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – 5 изд., изм. идоп. – М.: Норма, 2006. 856 с.
7. Безруков А.В. Образование нового субъектаРФ: Пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальноеправо. 2005. №5 с. 37- 44
8. Безруков А.В. Усиление централизации:совершенствование или разрушение российского федерализма? // Журнал российскогоправа. 2001. №12. с. 27-32
9. Борисов И.Б. Некоторые практическиеаспекты объединения субъектов Российской Федерации // Адвокат. 2004. № 5. с. 30-37
10. Глигич-Золотарева М.В. Законодательнаябаза федеративных отношений: перспективы совершенствования //Журнал российскогоправа. 2002. №7. с. 48-56
11. Карапетян Л.М. Федеративное устройствоРоссийского государства. М.: Норма, 2001. 352 с.