Поняття, система та принципи адміністративно-територіального устрою України

Поняття, система тапринципи адміністративно-територіального устрою України

Адміністративно-територіальний устрій — це поділ територіїдержави на певні частини (області, провінції, де­партаменти тощо), відповіднодо якого будується і функці­онує система державних і місцевих органів держави.
Поняття «адміністративно-територіальний устрій» слідрозуміти у двох значеннях: як процес поділу території на ад­міністративно-територіальніодиниці і як стан, що є резуль­татом цього процесу.
Питання адміністративно-територіального поділу в Украї­ні, доприйняття нового законодавства, регламентувалися Положенням про порядоквирішення питань адміністратив­но-територіального устрою України, затвердженимУказом Верховної Ради «Про порядок вирі­шення питаньадміністративно-територіального устрою України» від 12 березня 1995 р.
Відповідно до цього Положення адміністративно-терито­ріальнимиодиницями в Україні були: область, район, місто, район у місті, селище міськоготипу, сільрада і селище. На­селені пункти, розташовані на території України,поділяли на міські та сільські. До міських населених пунктів належа­ли містареспубліканського, обласного, районного поділу та селища міського типу, досільських — села і селища неза­лежно від їх адміністративного підпорядкування.
В Україні адміністративно-територіальному устрою при­свячено ст.133 розділу IX Конституції України. Згідно з цією статтею визначаєтьсясистема адміністративно-терито­ріального устрою республіки.
За ст. 133 Конституції система адміністративно-територі­альногоустрою України складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста,райони в містах, селища і села. До складу України входять: Автономна РеспублікаКрим, Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська,Закарпатська, Запорізька, Івано-Франківська, Київ­ська, Кіровоградська,Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська,Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Черні­вецька іЧернігівська області, міста Київ і Севастополь. Спе­ціальний статус містзагальнодержавного значення Києва і Севастополя, визначається законами України.
Протягом усіх 18 років існування України як незалежної державивідбувався активний пошук оптимальної моделі ад­міністративно-територіальногоустрою.
Щодо принципів побудови системи адміністративно-тери­торіальногоустрою, то бралися до уваги, зокрема, такі прин­ципи: природно-історичний,національний, соціально-економічний, природний. Враховувався також стан шляхів,кількість і густота населення певної території, наявність умов для задоволенняпотреб населення, наближеність центру адміністративно-територіальної одиниці донаселення тощо.
Необхідно виявити такі принципи, які мають бути покла­дені воснову вдосконалення існуючої системи адміністративно-територіального поділуУкраїни. Зокрема, науковцями і представниками органів державної влади тамісцевого самоврядування пропонувалися такі принципи: врахування регіо­нальних,соціально-економічних, історичних та природних особливостей;соціально-екологічна спрямованість екологічної політики; паритетність державнихі регіональних цілей за рахунок децентралізації регіонального управління, чіткеви­значення змісту його рівнів; максимальна відповідність адмі­ністративно-територіальногоустрою соціально-економічному та іншим видам районування; зменшення витрат наадміністративне управління за рахунок різкого скорочення функцій апаратуцентру; виборність керівних органів; творче врахування досвіду зарубіжних країні максимальне використання власного.
Важливого значення набуває і виявлення чинників, що визначаютьадміністративно-територіальний поділ України. До них, зокрема, пропонувалосявіднести: історико-ментальний, соціально-економічний, адміністративний іполітичний чинники. Виділялися також етнічний, географічний і демографічнийчинники, але вони не виходили за рамки згаданих чотирьох.
Як бачимо, історичний шлях України привів до існування регіонів,населення яких помітно відрізняється рівнем національної свідомості,геополітичним спрямуванням, етнічним складом, ментальністю. Таких регіонівдев'ять: Волинь, Галичина, Закарпаття, Буковина, Слобожанщина, Донбас,Причорномор'я, Крим та Центральна Україна. Виходячи з цього, з урахуваннямісторико-ментального чинника пропонувалося збільшити території областей, аотже, зменшити їхню кількість принаймні вдвічі.
Соціально-економічний чинник складався з таких умов:спільність економіко-географічних параметрів та спеціалізації виробництва,розвиненість комунікацій та кооперації, однорідність соціально-демографічнихпоказників. Ці умови, за думкою вчених, диктують потребу максимального збільшеннярозмірів областей, які мають стати основною ланкою ре­гіонального управління.Тим більше, що теперішні області в цілому відповідають світовим параметрам —близько 2 млн. населення і понад 3 млрд. вартості основних фондів.
Взагалі в Україні протягом століть адміністративно-тери­торіальніодиниці були різні за площею і назвою. Князівство, воєводство, землі, а у 17ст. — козачі полки — сотні — гро­мади; з 18 ст. — губернії — повіти; зарадянської доби — губернії, округи, які поділялися на повіти і райони, а протя­гом1990—2000 рр. склалася чітка триланкова система адмі­ністративно-територіальногоустрою України — область— район—село.
Запроваджена у проектах Конституції 1995 —2001 рр. назва«земля» мала більш історико-етнічний зміст і мала бути за площею значнобільшою за область.
Вважалося також, що районний рівень управління мав забезпечуватиконкретну реалізацію управлінських рішень на її території.
Місто на всіх рівнях управління розглядалося як «ядро»відповідних соціально-економічних комплексів, з якими функціонально взаємодієприлегла до них територія.
Низовою ланкою адміністративно-територіального поділу Українизвичайно залишалися села і селища.
Адміністративний чинник полягав у забезпеченні оптимальногопоєднання ефективності управління та його економічності.
Політичний чинник вважався фактором зміцнення на­ції, він залежаввід конкретної політики парламенту і Президента України.
Отже, пошук оптимальної системи адміністративно-територіальногоподілу України не завершений, він триває.
Важливим кроком до розв'язання цієї важливої проблеми булоприйняття 4 грудня 2007 р. Верховною Радою України Закону України «Проадміністративно-територіальний устрій України» відповідно до новоїКонституції України 2006 р. Він визначав поняття адміністративно-територіальногоустрою України, правовий статус і види адміністративно-територі­альних одиниць,повноваження органів державної влади і органів місцевого самоврядування щодовирішення питань адміністративно-територіального устрою.
Згідно з цим Законом, адміністративно-територіальний устрійУкраїни — це обумовлена географічними, історичними, економічними, етнічними,соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальнаорганізація держави з поділом її на складові частини — адміністративно-те­риторіальніодиниці, відповідно до яких будуються система державних органів і системамісцевого самоврядування.
У Законі визначено основи державної політики у сферіадміністративно-територіального устрою, які грунтуються на засадах єдності тацілісності території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненнідержавної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів зурахуванням їх історичних, економічних, екологічних, гео­графічних ідемографічних особливостей, етнічних і культур­них традицій.
Систему адміністративно-територіального устрою відповідно доЗакону, становлять адміністративно-територіальні одиниці: Автономна РеспублікаКрим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.
У Законі визначено поняття і види адміністративно-тери­торіальниходиниць.
Адміністративно-територіальна одиниця — це частина територіїУкраїни, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевихорганів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
За соціально-територіальними ознаками адміністративно-територіальніодиниці поділяються на два види: населені пункти (села, селища, міста) та регіони— райони і області.
Автономна Республіка Крим є автономною адміністративно-територіальноюодиницею у складі України.
Закон окремо визначає статус населених пунктів та адміністративно-територіальниходиниць регіонального рівня.
Щодо першого виду адміністративно-територіальних оди­ниць — населенихпунктів. У Законі визначено поняття цих одиниць, а також категорії відповіднихнаселених пунктів. Зокрема, під населеним пунктом розуміється частина за­селеноїтериторії України, яка склалася внаслідок господар­ської та іншої соціальноїдіяльності, має сталий склад населення, власну назву та зареєстрована упорядку, передбаченому цим Законом.
Невеликі поселення, що мають тимчасове значення і несталий складнаселення, хутори та поодинокі двори, а також поселення, що є об'єктамислужбового призначення у системі певної галузі господарств (будівлі залізничнихслужб, будинки лісників, шляхових майстрів, бакенників, польові ста­ни тощо),не є самостійними населеними пунктами і включаються до тих адміністративно-територіальниходиниць, на території яких вони розташовані.
Населені пункти поділяються на сільські та міські. До категорії сільськихнаселених пунктів належать села, до міських — селища і міста.
Села — це населені пункти зі сталим складом населен­ня, переважначастина якого зайнята в сільськогосподар­ському виробництві.
Селища — це міські населені пункти, розташовані при промисловихпідприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах,підприємствах по виробництву і пе­реробці сільськогосподарської продукції, таінші населені пункти, що мають комунальну і соціальну інфраструктуру, переважначастина населення яких зайнята у промисловому виробництві чисоціально-культурній сфері.
У Законі визначено також адміністративно-територіаль­ний статусміст районного значення, міст республіканського, обласного значення та міст, щомають спеціаль­ний статус.
До категорії міст районного значення належать міста, на територіїяких розміщені промислові підприємства, комунальне господарство, житловий фонд,мережа соціально-культурних закладів і підприємств з кількістю населення по­над10 тисяч жителів, переважна частина якого зайнята у промисловості чисоціально-культурній сфері.
До категорії міст республіканського (Автономної Республіки Крим),обласного значення згідно із Законом відносять міста з кількістю населенняпонад 50 тисяч жителів, які є економічними і культурними центрами, маютьрозвинуту промисловість, комунальне господарство, значний житловий фонд.
До категорії міст республіканського (Автономної Республіки Крим),обласного значення належать також населені пункти з кількістю населення менш як50 тисяч жителів, якщо вони мають важливе промислове, соціально-культурне,історичне, оборонне значення, перспективу економічного розвитку, або населеніпункти, які включено до курортних зон і на їх території розташовані санаторії,стаціонарні лікувальні та оздоровчі заклади, туристичні бази, інші закладивідпочинку.
Містами, що мають спеціальний статус, відповідно до КонституціїУкраїни, є Київ і Севастополь. Особливості їх статусу визначено в законіУкраїни «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 2006р., а також в проекті закону «Про місто-герой Севастополь».
У Законі визначаються територія і межі населених пунктів.
Територія населених пунктів складається з місць проживання(територія, що забудована, включаючи присадибні ділянки), частин природного ландшафту,у тому числі зон відпочинку (територія парків, скверів, лісів, озер, річоктощо), промислової зони (територія, забудована виробничими об'­єктами, зониочисних споруд, сміттєзвалищ тощо), об'єктів інфраструктури (шляхів, іншихкомунікацій тощо).
Межами населених пунктів є межа їхніх земель, що відокремлюєтериторію населених пунктів від земель іншого призначення. Межі населенихпунктів визначаються на підставі проекту планування та забудови населенихпунктів, землевпорядкування або техніко-економічного обгрунтуван­ня їхрозвитку.
Визначено підстави змін цих меж. Так, зміна меж насе­леного пунктупроводиться у разі:
— зміни генерального плану забудови населеного пункту; -г-включення населеного пункту до складу міста, селища;
— об'єднання кількох населених пунктів в один населений пункт;
— включення до складу населеного пункту земель про­мисловості,транспорту, зв'язку, оборони та іншого призначення;
— надання земельних ділянок для потреб населеного
пункту;
— виділення з меж міста, селища, села територій інших
населених пунктів.
Визначено і критерії встановлення цих меж. Межі адмі­ністративно-територіальниходиниць встановлюються:
— на суші — за характерними точками і лініями рельєфу;
— на судноплавних річках — по середині головного фар­ватеру, аботальвегу, річки; на несудноплавних річках (ручаях) — по їх середині або посередині головного рукава річки; на озерах та інших водоймах — по прямій лінії,що з'єднує виходи меж адміністративно-територіальних одиниць до бе­регів озераабо іншої водойми. Межі, що проходять по річці (ручаю, озеру чи іншій водоймі),не переміщуються як при зміні обрису їх берегів або рівня води, так і привідхиленні русла річки (ручаю) в той чи інший бік;
— на водосховищах гідровузлів та інших штучних водой­махвідповідно до лінії меж, що проходили на місцевості до їх заповнення;
— на залізничних і автодорожніх мостах, греблях та інших спорудах,що проходять через ділянки судноплавних і несудноплавних річок (ручаїв), — посередині цих споруд або по їх технологічній осі, незалежно від проходження межна воді;
— за межами землекористувачів;
— по лінії державного кордону України.
У Законі визначено адміністративно-територіальний ста­тус районів,районів у містах, інші складові частини на­селених пунктів.
Офіційне тлумачення термінів «район», «район умісті», а також повноважень міських рад щодо самостійного утворення іліквідації районів у місті дав Конституційний Суд України.
Так, у містах з кількістю населення не менш як 300 тисяч жителівможуть утворюватися адміністративно-територіальні одиниці — райони в містах.
У свою чергу територія міста, селища, села може поділя­тися наокремі мікрорайони та інші мікроструктури (вулиці, квартали, дільниці, житловімасиви та ін.), що є відповідно до Конституції та законів Українитериторіальною основою для створення органів самоорганізації населення.
До другого виду адміністративно-територіальних одиниць належать регіони— Автономна Республіка Крим, області, райони.
Згідно із Законом, Автономна Республіка Крим є авто­номноюадміністративно-територіальною одиницею у складі України, її територією є територіяКримського півострова. До складу Автономної Республіки Крим входять райони таміста республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. ТериторіяАвтономної Республіки Крим може бути змінена Верховною Радою України запогодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим.
До категорії областей належать адміністративно-тери­торіальніодиниці, що склалися в межах території України і характеризуються певнимиісторичними, економічними, екологічними, географічними та демографічнимиособливостями.
Область складається з районів та міст обласного значення.
До складу районів входить частина території області переважно загропромисловим характером економіки, транспортною, інформаційною та іншоюсоціальною інфраструктурою, спрямованою на забезпечення зв'язків між населенимипунктами, розташованими на його території.
У свою чергу райони складаються із сіл, селищ, міст ра­йонногозначення.
Крім населених пунктів і регіонів, Закон визначає статус іншихтериторіальних утворень. До них належать сільські та селищні округи.
Сільський, селищний округ — це адміністративно-тери­торіальнеутворення, яке склалося з кількох сусідніх сіл, селищ і діє під юрисдикцієюєдиної територіальної громади та відповідних органів місцевого самоврядування.
Сільський округ утворюється на основі добровільного об'єднаннятериторіальних громад кількох сусідніх сіл в одну територіальну громаду.
Селищний округ утворюється на основі добровільного об'єднаннятериторіальних громад кількох сусідніх селищ або селищ і сіл в однутериторіальну громаду.
Закон визначає порядок найменування і перейменування населенихпунктів та їх складових частин, інших адміністративно-територіальних одиниць.Зокрема, найменування і перейменування населених пунктів та іншихадміністративно-територіальних одиниць проводиться з урахуванням їх історичних,культурних, географічних, національних, побутових та інших місцевих умов іособливостей.
Назви областей, районів мають походити від найменування тихнаселених пунктів, які є їх адміністративними центрами, або географічного чиісторичного найменування тієї частини території, на якій розташовані ціадміністратив­но-територіальні одиниці.
Рішення Верховної Ради України про найменування і перейменуваннясіл, селищ, міст, районів у містах приймається лише з урахуванням думки громадян,які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Присвоєння найменувань населеним пунктам та іншимадміністративно-територіальним одиницям з метою увічнення пам'яті особливо видатнихдержавних, громадсько-політичних діячів, захисників Батьківщини, діячів науки ікуль­тури може проводитися тільки посмертно і лише у виняткових випадках.
Найменування і перейменування вулиць, проспектів, бульварів, площ,парків, скверів, мостів та інших складових частин населених пунктів, хуторів іприсвоєння їм імен державних, громадсько-політичних діячів, захисників Батьків­щини,діячів науки і культури проводиться за рішенням відповідної ради з урахуваннямдумки громадян, які проживають на територіях відповідних населених пунктів абоїх складових частин.
Державним актом, що містить відомості про населені пункти, іншіадміністративно-територіальні одиниці України та їх загальну характеристику, є Державнийреєстр адміністративно-територіальних одиниць України. До нього включаються:назва населеного пункту та іншої адміністра­тивно-територіальної одиниці (у т.ч. назва); дата її утворен­ня; площа; кількість населення і його основнінаціональності (у відсотках до загальної кількості населення); відстань дообласного, районного центрів та найближчої залізничної станції; поштовевідділення; річка, озеро, які є на території населеного пункту та іншоїадміністративно-територіальної одиниці; пам'ятки історії, культури і природи.
Усі населені пункти та інші адміністративно-територіальні одиниціУкраїни підлягають обов'язковому включенню до Державного реєструадміністративно-територіальних одиниць.
Населені пункти, з яких виїхали або переселилися всі жителі,підлягають виключенню з Держаного реєстру адміністративно-територіальниходиниць. З нього виключаються також населені пункти, які включено до меж міст,селищ, або об'єднано з іншими населеними пунктами, а також області, райони, якіліквідовано в порядку, визначеному цим Законом.
Підставою для включення або виключення з Державного реєструадміністративно-територіальних одиниць України населених пунктів та іншихадміністративно-територіальних одиниць є рішення органу, до повноважень якогоналежить вирішення цих питань.
Державний реєстр адміністративно-територіальних оди­ниць Україниведе Кабінет Міністрів України в порядку, що визначається Верховною РадоюУкраїни.
Відомості про населені пункти та адміністративно-територіальніодиниці до Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць Україниподають Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська і Севастопольськаміські ради.
Органами, до повноважень яких належать розгляд і вирі­шення питаньадміністративно-територіального устрою в Україні, є Верховна Рада України,Кабінет Міністрів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Радаміністрів Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування. Законвизначає повно­важення кожного з цих органів.
Питання адміністративно-територіального устрою, крім цього Закону,регулюються Конституцією та іншими законодавчими актами України.
Незважаючи на прийнятий Верховною Радою Закон України «Проадміністративно-територіальний устрій України», процес реформування територіальногоустрою країни триває. Зокрема, в Указі Президента України «Про Комісію зпитань адміністративно-територіального устрою» від 8 серп­ня 2007 р.зазначається, що з метою забезпечення всебічно­го вивчення пропозицій щодовдосконалення територіальної організації державної влади та місцевогосамоврядування в Україні відповідно до п. 28 ч. 1 ст. 106 Конституції Україниутворюється Комісія з питань адміністративно-територіаль­ного устрою якконсультативно-дорадчий орган при Прези­дентові України.
Основними завданнями Комісії є:
— узагальнення та аналіз пропозицій щодо внесення змін до системиадміністративно-територіального устрою України;
— підготовка пропозицій щодо приведення у відповідність зКонституцією України мережі селищ та селищ міського типу, а також системи рад унаселених пунктах;
— вивчення можливостей проведення укрупнення сільськихтериторіальних громад та внесення відповідних пропозицій;
— організація вивчення іноземного досвіду формування системи адміністративно-територіальногоустрою та розв'язання проблем у цій сфері;
—       підготовка та експертиза проектів нормативно-правових актів зпитань адміністративно-територіального устрою.

ЛІТЕРАТУРА
1.    КоваленкоГ.С. Конституційне право України – К. 2007 р.
2.    КрамаренкоО.В. – Правознавство – К. – 2008 р.
3.    КонституціяУкраїни.
4.    Право іправова діяльність в Україні – збірник нормативної бази України – 2008 р.