Основні шляхи вдосконалення дозвільноїсистеми
ЗМІСТ1. АНАЛІЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ2. ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ІНСТИТУЦІОНАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ДОЗВІЛЬНИХ ОРГАНІВ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ3. УДОСКОНАЛЕННЯ ІСНУЮЧОЇ ДОЗВІЛЬНО-ПОГОДЖУВАЛЬНОЇПРОЦЕДУРИ В БУДІВНИЦТВІ4. МІСЦЕ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ В ДОЗВІЛЬНІЙ СИСТЕМІ5. ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ ПО ВДОСКОНАЛЕННЮ ФУНКЦІОНУВАННЯДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИСПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. АНАЛІЗ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ
З метоюпідвищення ефективності дозвільної системи та зменшення можливостей длякорупційних дій, один з компонентів впроваджуваної в Україні Порогової програмиКорпорації «Виклики тисячоліття» передбачає підтримку розвитку мережі єдинихдозвільних центрів (ЄДЦ) по всій Україні.
Система ЄДЦпочала формуватися в Україні з 2004-2005 рр., їх створення стало практичноповсюдним явищем після того, як у січні 2006 р. набрав чинності Закон України«Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності». ЄДЦ функціонують урайонах, містах обласного, республіканського (Автономна Республіка Крим)значення та районах в містах Києві та Севастополі. Всього в Україні діє 677ЄДЦ, що майже повністю охоплює згадані адміністративно-територіальні одиниці, сумарнакількість яких складає 681.
У листопаді2007–березні 2008 в рамках проекту «Гідна Україна» проводилося опитуванняукраїнських підприємств, спрямоване на дослідження проблеми корупції у сферівидачі документів дозвільного характеру щодо окремих процедур (будівництва таземельних відносин).
Як показалирезультати дослідження, 65% респондентів сприймають систему отримання дозволівна будівництво як корумповану; 74% компаній, що стикаються з корупцією приотриманні дозволів на операції з землею, висловлюють подібні думки. Відсотоктих, хто скористався традиційною системою отримання дозволів на операції зземлею, був дещо вищим (44,7%), ніж при отриманні дозволів на будівництво.Однак для компаній, які отримували дозволи через ЄДЦ, цей відсоток значнонижчий. Лише 13,1% підприємств, що отримували дозволи на операції з землею, та24,1% тих, що отримували дозволи на операції з землею, зіткнулись з випадкамикорупції.
Порівняно зтрадиційною дозвільною системою, результати ЄДЦ виглядають більш оптимістично.Загалом за використання ЄДЦ тривалість та кількість кроків, необхідних длявидачі дозволів, є значно меншими. Більшість компаній поділяє думку, що ЄДЦможуть стати ефективними у подоланні корупції. 56% респондентів, які отримувалидозволи на операції з землею, відмітили, що ЄДЦ значно знижують рівенькорупції. Серед підприємців, які отримували дозволи на будівництво, цейвідсоток становить 75%.
Однак, на думкуреспондентів, робота єдиних дозвільних центрів поки не є ідеальною. Середбар’єрів та труднощів використання ЄДЦ більшість опитаних назвало значнутривалість процедури отримання дозволів через ЄДЦ, необхідність додатковосамостійно звертатися до дозвільних органів, навіть за умови використанняпослуг посередників, обмеженість діапазону послуг, що надаються через ЄДЦ, тавідсутність інформації щодо процесу використання ЄДЦ. Така ситуація вказує нате, що важливо приділити увагу якості послуг, що їх надають ЄДЦ, включаючитренінги для персоналу й керівників центрів. Також необхідно контролюватиякість послуг, що надають ЄДЦ [7].
Проблемафункціонування дозвільної системи багато в чому залежить віднормативно-правового регулювання. Виходячи з цього доцільним бути привести рядвизначень, які закріплені в Законі України «Про дозвільну систему у сферігосподарської діяльності». Зокрема, під дозвільною системою у сфері господарськоїдіяльності розуміється сукупність урегульованих законодавством відносин, яківиникають між дозвільними органами, державними адміністраторами та суб'єктами господарюванняу зв'язку з видачею документів дозвільного характеру, переоформленням, видачею дублікатів,анулюванням документів дозвільного характеру.
Законодавецьчітко закріплює визначення «дозвільні органи» — органи виконавчої влади, органимісцевого самоврядування, їх посадові особи, уповноважені відповідно до законувидавати документи дозвільного характеру.
Крім тогозаконодавець окремо виділяє місцеві дозвільні органи, визначаючи їх як міськіради міст обласного та/або республіканського Автономної Республіки Кримзначення (їх виконавчі органи), районні та районні у містах Києві і Севастополідержавні адміністрації, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації,територіальні (місцеві) органи центральних органів виконавчої влади, їхпосадові особи, уповноважені відповідно до закону від свого імені проводити чизалучатися до проведення експертизи та обстеження об'єктів, на які видаєтьсядокумент дозвільного характеру, видавати документи дозвільного характеру умежах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Розмежування системидозвільних органів по певних рівнях призводить до певного спрощення регулюванняпроблеми супідрядності та делегування повноважень в системі дозвільних органів.
Окремо закономвводиться поняття дозвільного центру. Так, під дозвільним центром — розумієтьсяробочий орган відповідної міської ради міста обласного та/або республіканськогоАвтономної Республіки Крим значення (її виконавчого органу), районної тарайонної у містах Києві і Севастополі державних адміністрацій, Київської таСевастопольської міських державних адміністрацій, в якому представники місцевихдозвільних органів та державний адміністратор діють за принципом організаційноїєдності щодо видачі документів дозвільного характеру, переоформлення, видачідублікатів, анулювання документів дозвільного характеру. Зауважимо, що документдозвільного характеру – це дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, іншийдокумент, який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разінадання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарськоїдіяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єктгосподарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльностіабо видів господарської діяльності.
Що ж стосуєтьсявизначення дозвільної процедури, то Закон України «Про дозвільну систему усфері господарської діяльності» встановлює, що дозвільна чи погоджувальнапроцедура — це сукупність дій, що здійснюються суб'єктами господарювання, державнимиадміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду),оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільногохарактеру [5].
В рамках роботидоцільним також викоремити основні принципами державної політики з питаньдозвільної системи у сфері господарської діяльності. До них відносяться зокрематакі:
– захистправ, законних інтересів суспільства, територіальних громад та громадян, життя громадян,охорона навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;
– розвитокконкуренції;
– прозорістьпроцедури видачі документів дозвільного характеру;
– додержаннярівності прав суб'єктів господарювання під час видачі документів дозвільногохарактеру;
– відповідальністьпосадових осіб дозвільних органів, державних адміністраторів та суб'єктівгосподарювання за порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільногохарактеру;
– зменшеннярівня державного регулювання господарської діяльності;
– установленняєдиних вимог до порядку видачі документів дозвільного характеру.
Виходячи звстановлених законом принципів функціонування дозвільної системи та існуючоюсистеми дозвільних органів можемо стверджувати, що до нормативно-правової бази,яка регулює відносини в цій сфері відносяться: Конституція України, ЗакониУкраїни «Про інформацію», «Про боротьбу з корупцією», «Про об’єднаннягромадян», «Про інформацію», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Промісцеві державні адміністрації», «Про засади державної регуляторної політики всфері господарської діяльності», «Про дозвільну систему в сфері господарськоїдіяльності», Указ Президента України «Про запровадження дозвільної системиу сфері підприємницької діяльності», Наказ ДКРПП від 18 квітня 2006 р. №39 «Про Тимчасовий порядок формування, ведення та користування реєстромдокументів дозвільного характеру», Наказ ДКРПП від 22 вересня 2006 р. № 82«Про заходи щодо забезпечення видачі відомостей з реєстру документівдозвільного характеру», Постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовтня1992 року № 576 «Про затвердження Положення про дозвільну систему»,Постанова Кабінету Міністрів України від 7 грудня 2005 року № 1176 «Прозатвердження форми заяви на одержання суб’єктом господарювання абоуповноваженою ним особою документів дозвільного характеру», Наказ ДКРППвід 15 травня 2006 р. № 45 «Про затвердження Порядку здійснення контролюза додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільногохарактеру», Наказ ДКРПП від 9 листопода 2006 р. № 101 «Прозатвердження форми та Технічного опису бланка довідки з реєстру документівдозвільного характеру», Наказ ДКРПП від 5 грудня 2005 р. № 116 «Прозатвердження Типового положення про адміністратора та порядок його взаємодії змісцевими дозвільними органами, суб’єктами господарювання та територіальниморганом спеціально уповноваженого органу з питань дозвільної системи у сферігосподарської діяльності», Постанова Кабінету Міністрів України від 21травня 2009 р. № 526 «Про заходи щодо упорядкування видачі документівдозвільного характеру у сфері господарської діяльності», ПостановаКабінету Міністрів України від 17 травня 2006 р. № 585 «Про затвердженняПорядку повідомлення адміністратора або дозвільного органу про відповідністьматеріально-технічної бази суб’єктів господарювання вимогамзаконодавства».
Отже, ми з’ясували,що чинне законодавство надає місцевим органам виконавчої влади та органаммісцевого самоврядування ряд повноважень у сфері забезпечення діяльності ЄДЦ.Так, відповідно до ЗУ «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» міськіради (виконавчі комітети) та райдержадміністрації затверджують порядоквзаємодії представників місцевих дозвільних органів, які здійснюють прийомсуб'єктів господарювання в одному приміщенні. Крім того встановлено, що />міські ради затверджуютьпорядок взаємодії місцевих дозвільних органів, адміністратора, суб'єктагосподарювання та територіального органу уповноваженого органу в містіобласного значення. Порядок взаємодії місцевих дозвільних органів,адміністратора, суб'єкта господарювання та територіального органууповноваженого органу в районах затверджується відповідною районною державноюадміністрацією. Вказані документи розробляються та затверджуються запогодженням з територіальним органом Держкомпідприємництва на підставі Типовогоположення про адміністратора та порядок його взаємодії з місцевими дозвільнимиорганами, суб'єктами господарювання та територіальним органом спеціальноуповноваженого органу з питань дозвільної системи у сфері господарськоїдіяльності, затвердженого наказом Держкомпідприємництва України від 05.12.2006р. № 116
Згадані вищемісцеві нормативно-правові акти і є засадничими документами для функціонуванняЄДЦ на місцях [6].
Відповідно доТипового положення про адміністратора виконавчий комітет міської ради, районна,районна в містах Києві та Севастополі держадміністрації вправі затверджуватиформу бланка погодження дозвільної процедури або визначати інші способидокументообігу між учасниками дозвільного центру. Діяльність ЄДЦ в місті,районі може регламентуватись також іншими НПА місцевого рівня (технічнимирегламентами тощо). Аналіз нормативно-правового забезпечення дозволяє оцінитихарактер та якість місцевих регулювань, яких у значній мірі впливає наорганізацію роботи місцевого ЄДЦ. Він також дозволяє виявити новації, непередбачені загальнодержавними документами, проте запроваджені на місцевомурівні.
За для всебічноговиявлення недоліків в сфері правового регулювання діяльності дозвільних органіввикористаємо Підсумковий звіт за результатами громадського моніторингу роботиєдиних дозвільних центрів, який проводився за результатами роботи дозвільнихцентрів у 2009 році.
За результатамимоніторингу, можемо зробити висновок, що основні проблеми в регулюванні роботи ЄДЦ,що створюють умови для корупції, зосереджені на рівні загальнодержавних нормативно-правовихдокументів. Зокрема:
1. Частина 1статті 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» зазначає,що виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержаннямдокументів дозвільного характеру, встановлюється: необхідність одержаннядокумента дозвільного характеру, дозвільний орган, уповноважений видавати документдозвільного характеру, платність або безоплатність видачі документа дозвільногохарактеру, строк прийняття рішення про видачу або відмову у видачі документадозвільного характеру, вичерпний перелік підстав для відмови у видачі таанулювання документа дозвільного характеру, можливість набуття суб’єктомгосподарювання права на провадження певних дій щодо здійснення господарськоїдіяльності за декларативним принципом. Водночас Закон не містить прямої вказівкищодо відміни та заборони вимагання документів дозвільного характеру, непередбачених законами України (зокрема тих, що були запроваджені до набраннячинності зазначеною нормою Закону про дозвільну систему), що на практиціпризводить до того, що документи дозвільного характеру, не передбаченізаконами, продовжують видаватися та вимагатися.
2. Суб’єктигосподарювання у певній мірі зацікавленні у прийнятті Закону, що визначить перелікдокументів дозвільного характеру. Водночас існує реальна небезпека того, щодокументи, не включені до переліку, існуватимуть та вимагатимуться в подальшому,але не вважатимуться з якихось причин документами дозвільного характеру, щоунеможливить їх видачу через дозвільні центри та законсервує старі, нерідкокорупційні схеми. Виходом є одночасна заборона видавати та вимагати документи,не передбачені законодавством, та загальний дозвіл на діяльність без будь-якихдозволів, прямо не передбачених законодавством.
3. Відповідно дочастини 4 статті 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності»суб’єкт господарювання має право вибору способу отримання документів дозвільногохарактеру безпосередньо за зверненням у відповідні місцеві дозвільні органи, представникияких здійснюють прийом суб’єктів господарювання в одному приміщенні, або зазверненням до адміністратора. При цьому Закон про дозвільну систему непередбачає звернення за видачею документів дозвільного характеру поза межамиєдиного приміщення, проте й не забороняє таке звернення. Оскільки дана нормамістить припис для суб’єкта господарювання (а не для дозвільного органу), то тутможе бути застосовано загальноправовий принцип «дозволено все, що не забороненозаконом». До того ж тут йдеться про безпосереднє звернення у відповідні місцевідозвільні органи, а не про звернення до представників цих органів, якіздійснюють прийом в одному приміщенні. Вказані неузгодженості на практицівикористовуються дозвільними органами для спонукання звернень суб’єктівгосподарювання в обхід ЄДЦ.
4. Стаття 1Закону «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» встановлює, що суб’єктгосподарювання може в певних випадках набувати права на провадження певних дійщодо здійснення господарської діяльності без отримання документа дозвільного характеруза декларативним принципом шляхом повідомлення адміністратора або відповідногодозвільного органу про відповідність його матеріально-технічної бази вимогамзаконодавства. Можливість набуття суб’єктом господарювання права на провадженняпевних дій щодо здійснення господарської діяльності за декларативним принципомвизначається виключно законами України (стаття 4 Закону «Про дозвільну системув сфері господарської діяльності»). Однак на сьогодні декларативний принципзастосовується лише в галузі державного пожежного нагляду. Для усуненняпередумов для корупції доцільно застосовувати вказаний принцип значно ширше, необмежуючись випадками підтвердження відповідності матеріально-технічної базизаявника вимогам законодавства [5].
5. Відповідно дочастини другої статті 4 Закону «Про дозвільну систему в сфері господарськоїдіяльності» порядок видачі документів дозвільного характеру центральними органамивиконавчої влади установлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідногодозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом. Такий порядок маєпередбачати, зокрема, вичерпний перелік документів, які необхідно податисуб’єкту господарювання для одержання документа дозвільного характеру, та строкдії документа дозвільного характеру або необмеженість строку його дії. На сьогоднівідсутній кодифікований акт КМУ, що врегульовує порядок видачі документівдозвільного характеру (аналог місцевих технічних регламентів), зокрема тих, щопередбачають участь у процедурі двох та більше дозвільних органів. Це зумовлюєдовільне трактування порядку видачі документів дозвільного характеру місцевимидозвільними органами.
6. Законодавствомне урегульовані юридичні наслідки неприйняття органом виконавчої влади,місцевого самоврядування, дозвільним органом жодного рішення щодо документа дозвільногохарактеру.
Також слідвідзначити ряд норм, що запроваджені на місцевому рівні та сприяють поширеннюкорупції, зокрема:
– вимогиподання додаткових документів, крім тих, що передбачені законодавством;
– запровадженнядодаткових погоджень документів дозвільного характеру, крім тих, що передбаченізаконодавством;
– прийняттярішення робочими та міжвідомчими колегіальними органами (містобудівельні ради,узгоджувальні комісії тощо), що не є суб’єктами права;
– невизначеністьстроків прийняття рішень,
– відсутністьвичерпного переліку підстав відмов у видачі документів дозвільного характеру;
– нечіткістьпідстав відмов у видачі документів дозвільного характеру та їх скасування.
Також відзначимо,що норми Закону про дозвільну систему та інших НПА національного рівня єнедостатньо чіткими та створюють низку прогалин, в тому числі таких, щостворюють умови для корупції. Місцеві органи виконавчої влади(райдержадміністрації) та органи місцевого самоврядування (міські ради, їхвиконкоми, міські голови) намагаються ліквідувати вказані прогалини шляхом прийняттямісцевих нормативно-правових актів.
До того ж намісцевому рівні за період впровадження дозвільних центрів склалася практика(місцеві прецеденти) регулювання діяльності дозвільної системи, що зокрема,характеризується наявністю договорів (меморандумів) між органами місцевогосамоврядування (райдержадміністраціями) та місцевими дозвільними органами таіснуванням різноманітних процесуальних (процедурних) документів щодо роботи ЄДЦ.Це стосується у більшій мірі міських рад та їх виконкомів, чиї повноваження якорганів місцевого самоврядування є дещо ширшими за повноваженнярайдержадміністрацій.
На нашу думку,більшість проблем щодо нормативно-правового забезпечення роботи ЄДЦ зосередженівсе ж на центральному рівні. До основних таких проблем, на наш погляд,належать:
– невизначеністьстатусу ЄДЦ (згадування про дозвільний центр у Законі «Про дозвільну систему всфері господарської діяльності» відсутнє, а у Типовому положенні проадміністратора він визначається лише як приміщення для прийому суб’єктівгосподарювання адміністратором та представниками дозвільних органів). Цеперешкоджає наданню ЄДЦ статусу виконавчого (робочого, координаційного) органута суб’єкта правовідносин загалом;
– відсутністьєдиних регламентів видачі документів дозвільного характеру (дозвільно-погоджувальнихпроцедур);
– звуженняпредмета діяльності ЄДЦ виключно до видачі документів дозвільного характеру,якими є дозволи, висновки, погодження, свідоцтво тощо, що дають суб’єктугосподарювання право на провадження певних дій щодо здійснення господарськоїдіяльності. Таким чином, з предмета такої діяльності, зокрема, вилучаютьсяпроміжні етапи дозвільної процедури, що самі по собі не породжують право напровадження певних дій щодо господарської діяльності, однак є необхідними дляодержання документів дозвільного характеру;
– відсутністьреальних важелів впливу адміністраторів на місцеві дозвільні органи2. ПРОБЛЕМИ ОРГАНІЗАЦІЙНО-ІНСТИТУЦІОНАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯФУНКЦІОНУВАННЯ СИСТЕМИ ДОЗВІЛЬНИХ ОРГАНІВ ТА ШЛЯХИ ЇХ ВИРІШЕННЯ
Основна проблема,яка потребує рішення в сфері організаційного забезпечення функціонування ЄДЦ цечітке закріплення обсягу послуг та механізму їх реалізації. Єдиного перелікудокументів дозвільного характеру на національному рівні не існує, як немаєоднакового розуміння цього поняття на місцях. Це призводить до того, що різніЄДЦ надають різний обсяг послуг.
Крім того,відповідно до ст.4 ЗУ «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності»з жовтня 2006 р. необхідність одержання документа дозвільного характеру, дозвільнийорган, уповноважений видавати такий документ та вичерпний перелік підстав длявідмови у видачі та анулювання документа дозвільного характеру; необхідністьодержання документа дозвільного характеру може встановлюватись виключнозаконами України. Однак, на практиці вказані вимоги нерідко встановлюються намісцевому рівні.
Основними видамидіяльності ЄДЦ є видача документів дозвільного характеру. Попри це дозвільніцентри надають інші супутні послуги, як-то: консультативно-інформаційнапідтримка щодо порядку здійснення дозвільно-погоджувальних процедур; видачабланків заяв; допомога в заповненні бланків заяв; прийняття та перевіркавхідних пакетів; інформування про банківські реквізити для оплати (у разіплатності підготовки документів); спільний виїзд представників дозвільнихорганів для обстеження об’єктів на місці; інформування заявника про станрозгляду поданих документів (на звернення заявника); повідомлення заявника прорезультат розгляду документів та прийняте рішення (засобами телефонногозв’язку); видача вихідних пакетів; копіювання документів.
Дозволи, щовидаються в ЄДЦ, правомірно згрупувати за такими сферами господарськоїдіяльності: торгівля; місцеві податки та збори; реклама; надання земельнихділянок (в т.ч. вибір та відведення земельних ділянок, затвердження тапогодження проектів землеустрою) та землекористування; проектування табудівництво (в т.ч. надання вихідних даних, виконання будівельних робіт тощо);початок роботи та провадження окремих видів робіт; оренда та приватизаціядержавного і комунального майна; реконструкція приміщень, переведення житловихприміщень у нежитлові; прийняття в експлуатацію закінчених будівництвомоб’єктів; водокористування; екологія та природокористування [7].
Відповідно дочастини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарськоїдіяльності», виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержаннямдокументів дозвільного характеру, встановлюється: необхідність одержаннядокумента дозвільного характеру, дозвільний орган, уповноважений видаватидокумент дозвільного характеру, платність або безоплатність видачі документадозвільного характеру, строк прийняття рішення про видачу або відмову у видачідокумента дозвільного характеру, вичерпний перелік підстав для відмови у видачіта анулювання документа дозвільного характеру.
Разом з цим,загально поширюваною практикою є видача документів дозвільного характеру, непередбачених законом. Фактично існують та не скасовані відомчінормативно-правові акти та інші документи, що містять вимоги отриманнядозвільних документів. Такі акти суперечать Закону України «Про дозвільнусистему у сфері господарської діяльності», проте ними керуються територіальніта місцеві підрозділи центральних органів виконавчої влади, які у свою чергувимагають їх одержання від суб’єктів господарювання.
Серед документівдозвільного характеру, що видаються дослідженими ЄДЦ, виявлено низку дозволів,не передбачених законами України, зокрема:
– Дозвіл(ордер) на організацію будівельного майданчика при встановленні постійноїогорожі;
– Дозвіл(ордер) на встановлення тимчасової огорожі будівельних риштувань при ремонтібудівель і споруд та його продовження;
– Дозвіл(ордер) на тимчасове складування будівельних матеріалів за межами будівельногомайданчика та його продовження;
– Погодженняасортиментного переліку продукції;
– Дозвіл напроведення проектно-пошукових робіт (дозвіл на збір матеріалів погодження місцярозташування об’єкта);
– Видача(погодження) акта обстеження земельної ділянки;
– Висновкипри викупі земельної ділянки, на якій розміщені об’єкти;
– Висновокна переоформлення права користування (власності) земельною ділянкою при змінівласника об’єкта без зміни цільового призначення земельної ділянки (функціональногопризначення об’єкта) на землю;
– Дозвіл нарозміщення малих архітектурних форм (переоформлення договору житлового наймупід розміщення МАФ, передача в найм елементу газону, тротуару під розміщенняМАФ);
– Прив’язкадо місцевості газопроводу низького та високого тиску;
– Дозвіл нарозміщення об’єктів у сфері грального бізнесу;
– Дозвіл нароботу з мікроорганізмами І-ІV груп патогенності та рекомбінантними молекуламиДНК.
Крім того,дискусійним є існування «дозволу на розміщення об’єктів торгівлі», що в окремихмістах та районах має назву «дозвіл на виносну торгівлю», «дозвіл на здійсненняодноразової торгівлі», «дозвіл на облаштування літнього майданчика», «дозвіл нарозміщення стаціонарного об’єкта торгівлі», «дозвіл на встановлення пересувнихлотків швидкого харчування», «дозвіл на перереєстрацію тимчасового закладуторгівлі». Держкомпідприємництво України вважає, що виходячи з положень частини1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарськоїдіяльності» відсутні правові підстави для вимог отримання дозволу на розміщенняоб’єкту торгівлі суб’єктами господарювання а також для відповідальності завідсутність такого дозволу [10].
Таким чином,можемо стверджувати, що переліки документів дозвільного характеру в кожному ЄДЦвідрізняються та мають свої особливості порівняно з документами, що видаються вінших ЄДЦ. На сьогодні на загальнодержавному рівні відсутня не лише єдинарегламентація порядку видачі документів дозвільного характеру, а й єдинийперелік документів дозвільного характеру та їх уніфіковані назви. Це робитьфактично неможливим визначення загальної кількості документів дозвільногохарактеру, що видаються насправді як в межах ЄДЦ, так і безпосередньодозвільними органами поза межами ЄДЦ. Вказана ситуація не сприяє прозоростідозвільної діяльності на місцевому рівні. Невиконання вимог частини І статті 4Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», щопроявляється у видачі документів дозвільного характеру, не передбаченихзаконом, є загальнопоширеною практикою в Україні. Така практика на думкувиконавців моніторингу, має бути невідкладно припинена, що вимагає невідкладнихзмін до місцевих нормативних актів.
Середпроаналізованих причин відмов, такими що сприяють поширенню корупції, зокрема євідсутність у вхідних пакетах всіх необхідних документів та немотивованенеприйняття рішення колегіальним органом. Колективна відповідальність колегіальнихорганів, що виключає персональну відповідальність посадовців, створює широкийпростір для зловживань та корупції.
Даліпроаналізуємо механізм забезпечення взаємодії в рамкахЄДЦ та виокремимо основні проблеми в цій сфері.
Як вжезазначалось, до повноважень міської ради (райдержадміністрації) належитьзатвердження порядку взаємодії місцевих дозвільних органів, адміністратора,суб'єкта господарювання та територіального органу уповноваженого органу в місті(районі). Чинне законодавство України передбачає для ЄДЦ модель «єдиногоофісу», тобто приміщення, у якому разом з адміністраторами працюютьпредставники дозвільних органів.
Для керівництвамісцевих органів влади підтримка ЄДЦ є політичним питанням, що впливає напідтримку з боку громадян, зокрема, представників бізнесу. Ця теза, зокремастосується міських рад та міських голів, що не входять до державної виконавчоївертикалі та обираються відповідними територіальними громадами. Тому місцеваполітика є вагомим чинником, що в певній мірі визначає ефективність роботи ЄДЦ [7].
Закон України«Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» передбачає для ЄДЦмодель «єдиного офісу» при якій представники різних дозвільних органівздійснюють прийом заявників у єдиному приміщенні. Однак на практиці основнамодель єдиного офісу поєднується з принципом «єдиного вікна», що передбачає прийомдокументів адміністратором з подальшою передачею до дозвільного органу особистоабо кур’єром.
У більшості ЄДЦвиконується норма законодавства, що надає заявникові можливість вибору міжподанням документів адміністратору та зверненням до представника відповідногодозвільного органу. Переважна більшість адміністраторів та представниківдозвільних органів визнала, що представники дозвільних органів поряд з прийомомзаявників здійснюють прийом вхідних пакетів документів.
Разом з тим, вокремих ЄДЦ прийом вхідних пакетів здійснюють виключно адміністратори, апредставники дозвільних органів ведуть суто консультування заявників. Цепояснюється представниками місцевої влади як один з засобів протидії корупціїчерез мінімізацію контактів суб’єктів господарювання з дозвільниками. У той жечас така практика не зовсім узгоджується з вимогами Закону та вимагає наявністьякісних технічних регламентів та належної фахової підготовки адміністратора.
В ЄДЦ всередньому представлені 10-15 дозвільних органів. У взаємодії дозвільнихорганів в рамках ЄДЦ на практиці поєднані принцип єдиного офісу (особистаприсутність представників дозвільних органів) та принцип єдиного вікна (прийомвхідних та видача вихідних пакетів адміністратором, який контактує зпредставниками окремих дозвільних органів).
У планіматеріально-технічного забезпечення найкращою є ситуація в обласних центрах та містахз населенням 100 тис. чоловік і більше. Інформація про ЄДЦ, як правило,розміщена на офіційних сайтах відповідних міст та районів. Зміст, обсяг таподача інформації про ЄДЦ промовисто свідчить про реальну політичну волюміської чи районної влади щодо просування ЄДЦ та його послуг. На центральномурівні активно лобіюється впровадження автоматизованої загальнодержавної системи«Реєстр документів дозвільного характеру» (АЗС РДДХ), її використання потребує додатковихкоштів місцевих бюджетів, значних додаткових зусиль адміністраторів. Попри це АЗСРДДХ не узгоджується з вимогами чинного законодавства та не задовольняєбільшість опитаних адміністраторів.
ЄДЦ доситьефективно виконує функцію стримування корупції. Майже половина опитаних вважає,що ЄДЦ є антикорупційною інституцією, й майже третина опитаних вважає, щонаявність ЄДЦ суттєво не впливає на рівень корупції. Серйозними проблемами єнеобхідність безпосереднього звернення до дозвільних органів після звернення доЄДЦ. Поширеність таких явищ породжує необхідність вдосконалення існуючихмеханізмів роботи ЄДЦ. При цьому слід зазначити, що у більшості випадківініціатива звернення у дозвільні органи попри ЄДЦ походить від самих підприємців.Слід зазначити, що рівень сприйняття поширеності корупції у дозвільній сферіненабагато перевищує корупційний досвід. Серед тих, хто має такий досвід,більшість вносили неофіційні платежі добровільно і лише незначна частинапристала на вимагання з боку чиновників. Найбільш корумпованими визнанідозвільні процедури за участю органів державної санітарно-епідеміологічноїслужби та державного пожежного нагляду. Разом з тим, найбільше можливостей длякорупції створюють дозвільні процедури у сфері земельних відносин. Також,загальновизнаною проблемою є порушення строків видачі документів дозвільного характерупри розгляді питань колегіальними органами (рада, її виконком тощо), а також неприйняттяжодного рішення в результаті розгляду питання, що практично унеможливлює встановленняпричин відмови у видачі документів дозвільного характеру.
Серед відзначенихпричин корупції більшість належать до компетенції Верховної Ради України,Кабінету Міністрів України, інших центральних органів виконавчої влади. Разом зцим, деякі заходи можна і доцільно здійснити на місцевому рівні (оптимізаціядозвільних процедур, мінімізація безпосередніх контактів заявників тадозвільних органів тощо).
Ще одним слабкиммісцем, яке потребує управліняського втручання є проблема кадровогозабезпечення ЄДЦ. Визначення ЄДЦ як приміщення перешкоджає наданню йому статусуробочого або виконавчого органу у складі райдержадміністрації (виконкомуміської ради), не кажучи вже про надання статусу юридичної особи. Лише у деякихміськвиконкомах ЄДЦ виділені в окремі структурні підрозділи у складі управліньабо в безпосередньому підпорядкуванні одного із заступників міського голови. Якправило, попри основні обов’язки, адміністратори також виконують інші функції(в т.ч. кур’єрські функції, підготовка документів, не пов’язаних з діяльністюдозвільного центру), що не сприяє ефективності функціонування ЄДЦ [11].
Навантаження наадміністраторів ЄДЦ особливо в обласних центрах є значним. Найбільшу частинузагального навантаження крім прийняття та видачі документів, складають веденнябаз даних та консультування заявників. Не сприяє закріпленню на посадахадміністраторів фахівців недостатній рівень оплати працівників, а також, те щопосаду адміністратора відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від09.03.2006р. №268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівниківапарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, суддів та інших органів»прирівняно до посади провідного спеціаліста. Також слід відзначитинедостатність та несистематичний характер заходів органів влади з підвищеннякваліфікації адміністраторів.
Важливе місце вфункціонуванні ЄДЦ є вплив місцевої політики показав на діяльність дозвільноїсистеми.
Політична воля достворення ЄДЦ більш яскраво проявлялась на місцевому рівні до набрання чинностіЗаконом України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності». Вподальший період ЄДЦ перетворились у загальнопоширену практику, що поприпозитив, принесло також нівелювання місцевої ініціативи перед адміністративнимиважелями. Нині діяльність місцевої влади з налагодження роботи ЄДЦ у ряді містта районів зводиться до виконання директив «вищестоящих» органів у ціляхподальшого звітування. Однак і після впровадження. Закону проявлялись непоодинокіприклади політичної волі місцевої влади, коли створення ЄДЦ з формальностіперетворювалося в усвідомлений процес, спрямований на дієве покращення умовгосподарської діяльності.
Заходи зналагодження підтримки ЄДЦ в більшості регіонів вкладаються в досить обмеженийінструментарій (видання розпорядчих документів, семінари, наради, випускметодичної друкованої продукції тощо).
дозвілнадання корупція будівництво3. УДОСКОНАЛЕННЯ ІСНУЮЧОЇ ДОЗВІЛЬНО-ПОГОДЖУВАЛЬНОЇПРОЦЕДУРИ В БУДІВНИЦТВІ
Особливе місце врамках функціонування дозвільної системи в Україні займають питання наданнядозволів в сфері будівництва. Справа в тому, що саме ця галузь визнана як одназ приорітетних галузей розвитку економіки, оскільки стимулює розвиток ще деякихгалузей: розвиток добувної, цегляної, цементної, деревообробної промисловості,тощо. Існуюча система надання дозвільної документації на розміщення йбудівництво об’єктів містобудування не сприяє привабливості інвестиційногоклімату в економіці населених пунктів через недосконалість та дублюваннябагатьох її процедур. У першу чергу, це стосується процедур вибору тавідведення земельних ділянок, надання комунальними підприємствами технічнихумов на підключення до інженерних мереж, наявності численних відомчихекспертиз.
На сьогоднідозвільна система у сфері містобудування та капітального будівництва в Україніза своєю структурою є громіздкою і довготривалою, надзвичайно непрозорою,непередбачливою і такою, що не створює сприятливих умов для залученняінвестицій у будівництво.
На сьогоднісистему надання дозвільної документації на розміщення та будівництво об’єктівсформовано на підставі законів України та нормативно-правових актів КабінетуМіністрів, якими визначено повноваження органів місцевого самоврядування тавиконавчої влади, служб державного нагляду щодо права погоджувати або надавативисновок від початку вибору земельних ділянок для будівництва, оформлення правана землю, надання вихідних даних, розроблення, погодження, проведенняекспертизи та затвердження проектної документації, надання дозволів на початокбудівельних робіт та до прийняття об’єктів в експлуатацію [7].
Відповідно дозаконодавства, питання щодо надання дозвільних документів, погодження таекспертизи регламентуються також рядом відомчих нормативно-правових актів,затверджених Мінрегіонбудом України, іншими центральними органами виконавчоївлади, а також державними будівельними нормами.
Процедуру наданнята оформлення дозвільної документації на будівництво об’єктів містобудування умовноможна поділити на шість етапів.
Етап 1. Отриманнядозволу на будівництво об’єкта містобудування
Етап 2. Отриманнявихідних даних на проектування об’єкта містобудування
Етап 3.Проектування, погодження та затвердження проектної документації
Підетап 3.1.Проведення комплексної державної експертизи проекту будівництва
Етап 4. Отриманнядозволу на виконання будівельних робіт
Етап 5.Будівництво об’єкта
Етап 6. Прийняттязакінченого будівництвом об’єкта містобудування в експлуатацію та оформленняйого архітектурно-технічного паспорта
Дозвіл набудівництво об’єкта містобудування видає виконавчий комітет місцевої ради(міської, сільської, селищної), Київська та Севастопольська міські державніадміністрації у разі делегування їм таких повноважень відповідними радами. Якщоінвестор оформив право на земельну ділянку, яка перед цим перебувала увласності міста (району чи села), то рішення про надання цієї ділянки єодночасно дозволом на будівництво.
Надання вихіднихданих забезпечується виконавчими органами відповідних міських рад (Київською,Севастопольською міськими державними адміністраціями) або відповіднимирайонними державними адміністраціями. Погодження вихідних даних у разінеобхідності з організаціями, що надають технічні умови, або отриманнядодаткової інформації від них здійснюється спеціально уповноваженими органами зпитань містобудування та архітектури. Спеціально уповноважені органи з питаньмістобудування та архітектури визначені Законом України “Про архітектурнудіяльність”.
Проектування,погодження та затвердження проектної документації. Інвестор самостійно обираєсобі проектувальника. Погодження проектної документації здійснюєтьсяуправлінням архітектури та службами, які видають технічні умови. Погодженняпроектної документації також може здійснюватись виконавчими органами місцевоїради, інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю, органамидержавного санітарно-епідеміологічного нагляду, державного пожежного нагляду,промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду, державного енергетичногонагляду, охорони навколишнього природного середовища, державної інспекції зенергозбереження та іншими органами, що здійснюють державний нагляд відповіднодо призначення об’єкта.
Проведеннякомплексної державної експертизи проекту будівництва здійснюють місцеві службиУкрінвестекспертизи (з 01.01.2008 р. – підрозділи служби“Укрдержбудекспертизи”).
Отримання дозволуна виконання будівельних робіт. З 01.01.2008 р. дозвіл видаєДержархбудінспекція та її територіальні органи (у складі Міністерстварегіонального розвитку та будівництва) [10].
Будівництвооб’єкта. Термін встановлюється в договорі будівельного підряду. Будівництвоздійснюється згідно з договором будівельного підряду між замовником тапідрядником відповідно до проектної документації (статті 875–886 Цивільногокодексу України.
Прийняття вексплуатацію закінченого будівництвом об’єкта та оформлення йогоархітектурно-технічного паспорта. Прийняття в експлуатацію закінченогобудівництвом об’єкта здійснюється державною приймальною комісією, якаутворюється райдержадміністрацією або виконавчим комітетом міської ради містаобласного значення. До складу державної приймальної комісії включаютьсяпредставники органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, щоутворив комісію, виконавчого комітету місцевої ради, на території якоїрозташовано закінчений будівництвом об’єкт, замовника, генерального підрядника,генерального проектувальника (автора проекту), експлуатаційної організації, щовидала технічні умови, інспекції державного архітектурно-будівельного контролю,органів державного санітарно-епідеміологічного та державного пожежного нагляду.
На практиціпроцедура, з якою стикається інвестор при отриманні документів на виділенняземельних ділянок під забудову – як житлову, так і комерційну – триває якмінімум півтора-два роки. Жоден з органів влади не відповідає в комплексі задуже довгий ланцюжок одержання земельних ділянок і дозволів на будівництво.
Найбільшобтяжливим етапом, тривалість якого може становити декілька років, є отриманнядокументів на проектування і будівництво [9].
Офіційніпроцедури отримання документів дозвільного характеру на операції із землею табудівництвом визначаються відповідно до українського законодавства тарегуляторних актів. Але на практиці часто спостерігаються відхилення відвизначених процедур і зловживання, що підвищують рівень корумпованості. Напрактиці мінімальна ставка за дозвільні документи становить до 30% [4]. Акошти, оплачені у вигляді хабарів, покупці житла компенсують будівельникам увартості житла, що купується.
У статті 4 ЗаконуУкраїни “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” від 06.09.2005р. № 2806-15 передбачено, що видача документів дозвільного характеру місцевимидозвільними органами здійснюється за принципом організаційної єдності, щопередбачає наявність адміністратора, у порядку, встановленому вищезазначенимЗаконом. Сьогодні нова система єдиних дозвільних центрів (далі – ЄДЦ) працюєпаралельно із традиційною системою надання дозволів. Згідно з останньою, щоботримати дозвіл, необхідно звернутись до певної кількості урядових установ ізатвердити документи. ЄДЦ дають змогу затвердити всі документи, необхідні дляотримання дозволу, в одному або лише декількох органах. Система ЄДЦ почалаформуватися в Україні з 2004–2005 рр., їх створення стало практично повсюднимпісля набуття чинності Закону України “Про дозвільну систему у сферігосподарської діяльності”.
Слід зазначити,що деякі дозвільні органи відверто ігнорують і порушують Закони України “Продозвільну систему у сфері господарської діяльності” та “Про основні засадидержавного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності”, зокрема, нимине розроблено й не затверджено відомчих порядків видачі документів дозвільногохарактеру за принципом організаційної єдності [11].
У рамках проекту“Сприяння активній участі громадян у протидії корупції “Гідна Україна” булопроведено перше національне дослідження підприємств, які користуютьсятрадиційною дозвільною системою та системою ЄДЦ. Метою було виявити проблеми,пов’язані з корупцією в системі отримання документів дозвільного характеру усферах будівництва та земельних відносин. Дослідження було проведено двомаетапами: протягом листопада 2007 – березня 2008 р; у лютому-квітні 2009 р. [10].
Результатипорівняльного аналізу двох загальнонаціональних досліджень 2008–2009 рр. булипредставлені 02.07.2009 р. в інформаційному агентстві “Укрінформ”. Підприємства,що користувалися традиційною дозвільною системою, вказали на значне підвищеннярівня корупції за останній рік. А ті, які користувалися послугами ЄДЦ, помітилипротилежну тенденцію: частка підприємств, що набули досвіду корупції під час отриманнядозволів на будівництво та операцій із землею, зменшилася на 7 та 18%, відповідно.Зокрема, великі підприємства (з кількістю працівників 51 і більше), отримуючидозволи через традиційну дозвільну систему, відчули зростання корупції у 2008-2009рр. При отриманні дозволів на операції з землею у 2009 р. підприємства з малою площеюділянок (менше ніж 10 соток) також іткнулися з більшим рівнем корупції, ніж у 008р.
За останній рікзмінилися основні види корупційних практик. Здирництво частіше трапляється утрадиційній дозвільній системі, а в системі ЄДЦ його рівень знизився (з 17% у2008 р. до 6% у 2009 р.). Кількість випадків добровільного хабарництвазменшилась як у традиційній системі, так і в ЄДЦ. Однак використання особистихзв’язків у традиційній системі почастішало, тоді як у ЄДЦ таких випадків сталоменше (з 26 до 15%). Що стосується дозволів на операції із землею, утрадиційній дозвільній системі були зафіксовані лише незначні зміни, пов’язаніз поширенням корупційних практик. Крім того, єдині дозвільні центри (далі –ЄДЦ) видають дозволи значно ефективніше, ніж це відбувається в умовахтрадиційної дозвільної системи. Загалом тривалість та кількість кроків,необхідних для отримання дозволів в єдиному дозвільному центрі, є істотноменшою, ніж за умов традиційної системи [6]. Звичайно, робота дозвільнихцентрів потребує вдосконалення. Більшість респондентів скаржилась на значнутривалість процесу отримання дозволів через ЄДЦ, на необхідність додатковосамостійно звертатися до дозвільних органів, на обмеженість діапазону послуг,що надаються через дозвільні центри, та на відсутність інформації щодо процедурїх діяльності.
Як показало дослідження,за умови збільшення переліку послуг, які надають ЄДЦ, та покращання якості їхроботи, рівень корупції в дозвільній системі може бути знижений у 3–5 разів.Більшість компаній поді ляє думку про те, що дозвільні центри зможуть статидосить ефективними чинниками подолання корупції.
Незважаючи напозитивні зрушення, існуюча дозвільна система у сфері будівництва є одним ізважливих чинників негативного інвестиційного середовища.
Слід зазначити,що останнім часом здійснюється активна робота щодо спрощення дозвільнихпроцедур у будівництві, запровадження принципу організаційної єдності припогодженні проектнодозвільної документації.
Законом України“Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвиток будівельноїгалузі та житлового будівництва” [7] спрощено дозвільні процедури убудівництві, а саме: змінами до Закону України “Про планування і забудовутериторій” спрощується процедура отримання вихідних даних для здійсненняпроектно-вишукувальних робіт, унормовано новий механізм прийняття об’єкта вексплуатацію шляхом видачі відповідного Свідоцтва, передбачено штрафні санкціїза порушення службовими особами строків видачі технічних умов щодо інженерногозабезпечення об’єкта архітектури; змінами до Закону України “Про архітектурнудіяльність” заборонено вимагати від замовників будівництва рішенняархітектурно-містобудівної ради для подальшого розгляду і погодженнямістобудівної та проектної документації. Такі рішення мають рекомендаційнийхарактер.
З прийняттямЗакону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодосприяння будівництву” від 16.09.2009 р. № 509-VI запроваджується чітка, однак вокремих випадках досить обтяжлива для суб’єктів господарювання процедура погодженняпроектно-дозвільної документації, що передбачає, зокрема, погодження містобудівногообґрунтування, отримання вихідних даних, погодження проектів будівництва,отримання дозволів на виконання робіт (у тому числі, передбачено можливістьотримання (на розсуд замовника) дозволу на здійснення підготовчих робіт, що суттєвоскорочує загальний термін ведення будівництва) та прийняття закінчених будівництвомоб’єктів. Згаданим Законом:
– скасовуєтьсяанахронічний дозвіл на будівництво та дуже вартісне для підприємцівархітектурно-планувальне завдання (ці обтяжливі процедури замінюються порядкомотримання містобудівних умов та обмежень на складання проекту будівництва);
– встановленобезоплатність дозволу на виконання будівельних робіт, місячний термін йоговидачі та вичерпний перелік підстав для відмови у видачі та анулюваннязазначеного дозволу;
– передбаченозвільнення від погодження (з окремими органами) проектної документації,розробленої відповідно до наданих містобудівних умов і обмежень.
Також ЗакономУкраїни “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяннябудівництву” від 14.04.2009 р. № 509 передбачено, що громадяни, які євласниками або користувачами земельних ділянок у селах, селищах та містахрайонного значення (у разі відсутності місцевих правил забудови населеногопункту), можуть отримувати будівельний паспорт замість вихідних даних напроектування об’єкта. При цьому перелік об’єктів містобудування, щодо якихзастосовується спрощена процедура, а також порядок надання будівельногопаспорта встановлюються регіональними або місцевими правилами забудови.
З 20 травня 2009р. набула чинності Постанова Кабінету Міністрів України № 534, якою затвердженонову редакцію Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвомоб’єктів. Положеннями зазначеного Порядку, зокрема, скасовується застаріла процедураприйняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів; встановлюєтьсяпорядок контролю та прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктівДержавною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю; спрощуєтьсяпроцедура прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об’єктів; суттєвоскорочуються строки прийняття їх в експлуатацію. Крім того, прийнято ПостановиКабінету Міністрів України: “Про затвердження Порядку надання вихідних данихдля проектування об’єктів містобудування” від 20.05.2009 р. № 489, “Прозатвердження Порядку проведення державної експертизи містобудівноїдокументації” від 20.05.2009 р. № 522 та “Про внесення змін до постановиКабінету Міністрів України від 31 жовтня 2007 р. № 1269 та визнання таким, що втративчинність, переліку проектів будівництва об’єктів виробничого призначення, длязатвердження яких висновок комплексної державної експертизи необов’язковий” від20.05.2009 р. № 478.
Новий перелікоб’єктів, для проектів будівництва яких комплексний висновок державноїекспертизи не є обов’язковим, відповідно до Закону України “Про запобіганнявпливу світової фінансової кризи на розвиток будівельної галузі та житловогобудівництва”, затвердженого наказом Мінрегіонбуду від 08.04.2009 р. № 145(зареєстровано в Мін’юсті України 05.06.2009 р. за № 491/16507).
Слід відзначити,що на сьогодні проведена значна робота щодо спрощення існуючої дозвільноїсистеми у сфері містобудування та капітального будівництва. Водночас навітьсьогодні, коли справді масового житлового будівництва на практиці немає,будівельні організації, забудовники та інвестори зазнають великих труднощів ужена самому початку – під час отримання земельної ділянки під забудову [9, с229]. На вирішення цих та ряду інших питань націлений проект містобудівногокодексу України [10]. Його прийняття створить сприятливі умови для подальшогорозвитку містобудівної діяльності, залучення інвесторів та населення до процесурозвитку населених пунктів, упорядкування розвитку територій відповідно дорішень містобудівної документації, встановлення провідного значеннямістобудівної документації та місцевих правил у врегулюванні розвитку населенихпунктів і територій, підвищення рівня гарантій для інвестицій у будівництво зарахунок прийняття принципових рішень на початкових етапах розміщеннябудівництва об’єктів, реалізації на практиці регіональних (територіальних) нормз метою врахування природних та традиційних особливостей територій.4. МІСЦЕ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ В ДОЗВІЛЬНІЙ СИСТЕМІ
Дозвільна система— це регламентований правом порядок виготовлення, придбання, обліку йвикористання спеціально визначених предметів, матеріалів і речовин, а такожвідкриття та функціонування окремих підприємств, майстерень і лабораторій зметою охорони інтересів держави й безпеки громадян.
Виходячи зізмісту Положення про дозвільну систему, затвердженого Постановою КабінетуМіністрів України від 12 жовтня 1992 р. № 576, а також інших нормативних актів,дозвільну систему можна розглядати в двох аспектах — широкому й вузькому. Вширокому розумінні йдеться про особливий порядок вчинення різними суб'єктамибудь-яких дій, на що потрібно одержати спеціальний дозвіл. Правом даватидозволи на здійснення певних дій користуються різні органи державногоуправління (Міністерство економіки України та з питань європейської інтеграції,Міністерство охорони здоров'я, Міністерство транспорту України, Міністерствоекології і природних ресурсів України та інші).
Дозвільна системау вузькому розумінні поширюється тільки на об'єкти, перераховані в Положенні.На органи внутрішніх справ (міліцію) покладено, зокрема, здійснення дозвільноїсистеми на такі предмети, матеріали, об'єкти, безконтрольне володіння йкористування якими може завдати шкоди громадському порядку, особистій безпецігромадян, може бути використано із злочинною чи іншою протиправною метою.Чинним законодавством до таких об'єктів віднесено вогнепальну зброю (нарізнувійськових зразків, несучасну стрілецьку, спортивну, навчальну, мисливськунарізну і гладкоствольну) та боєприпаси до неї, пневматичну, холодну зброю,вибухові матеріали, газові пістолети й револьвери та патрони до них, зарядженіречовинами сльозоточивої і дратівливої дії, сховища, склади й бази, де їхзберігають, стрілецькі тири й стрільбища, мисливсько-спортивні стенди, а такожпідприємства та майстерні по виготовленню й ремонту вогнепальної і холодноїзброї, піротехнічні майстерні, магазини, в яких здійснюють продаж зброї табоєприпасів до неї, штемпельно-граверні майстерні, печатки й штампи. Контролюючіфункції (без відповідних дозволів) органи внутрішніх справ виконують також щододеяких інших об'єктів дозвільної системи: наркотичних засобів, радіоактивних,сильнодіючих отруйних речовин, організацій, що займаються їх збутом, ілабораторій, які проводять аналізи цих засобів та речовин, тощо.
Правову основуздійснення органами внутрішніх справ дозвільної системи становлять чисельнінормативні акти різної юридичної сили. Сучасне законодавство України йде шляхомрозширення повноважень органів дозвільної системи. Так, змінами, які буловнесено до Положення про дозвільну систему, з кола її предметів вилучилинаркотичні, психотропні й радіоактивні речовини. Тепер порядок обігу цихречовин повністю врегульований відповідними законами й підзаконними нормативнимиактами відомчої спрямованості.
Органи внутрішніхсправ організовують роботу щодо здійснення дозвільної системи через структурніпідрозділи міліції громадської безпеки (відділи, відділення, групи дозвільноїсистеми), старших інспекторів дозвільної системи, а також дільничнихінспекторів міліції.
Нормативні актирегламентують, наприклад, порядок виготовлення, продажу, придбання йперевезення сильнодіючих отрут; порядок відкриття майстерень по виготовленню йремонту вогнепальної і холодної зброї та піротехнічних майстерень, стрілецькихтирів, магазинів, у яких здійснюють продаж зброї та боєприпасів до неї.
Здійсненнядозвільної системи стосовно цих об'єктів покладено на органи міліції.
Значну частинудіяльності органів внутрішніх справ щодо здійснення дозвільної системи займаєвидача відповідних дозволів (наприклад, дозволи на виготовлення, придбання,зберігання й перевезення вибухових матеріалів видають тільки державнимпідприємствам, установам і організаціям). Громадяни України користуються правомпридбання мисливської гладкоствольної зброї після досягнення 21-річного віку, амисливської нарізної — 25-річного віку. Нормативними актами врегульовано умовита порядок видачі дозволів на придбання й зберігання (носіння) газовихпістолетів і револьверів та патронів до них. Дозволи на придбання й зберігання(носіння) газової зброї видають громадянам, які досягли 18-річного віку, заумови наявності висновку (довідки) медичного закладу про те, що за станомздоров'я вони можуть володіти спеціальним засобом самооборони, а такожознайомлення з порядком їх зберігання (носіння) й застосування. Суб'єктампідприємницької діяльності видають дозволи на придбання газових пістолетів іревольверів з метою захисту життя, здоров'я, честі та гідності своїхпрацівників. При цьому дозвіл на зберігання (носіння) газової зброї оформляютьна конкретних працівників, до яких висувають ті ж вимоги, що й до окремихгромадян.
Положенням продозвільну систему врегульовано також умови та порядок видачі дозволів наоформлення замовлень на виготовлення печаток із зображенням Державного ГербаУкраїни, простих трикутних печаток, металевих печаток для посвідчень,спеціальних перепусток, металевих гербових печаток для установ Національного такомерційних банків України й підприємств зв'язку і кутових банківських штампівтощо. Інші штампи та вироби (пломбіратори, факсиміле, штемпелі тощо)виготовляють без дозволів органів внутрішніх справ. Важливе значення дляохорони безпеки й громадського порядку має дотримання правил дозвільної системипри поводженні з вибуховими речовинами, які широко використовують у народномугосподарстві.
Передбачено, щодозволи (ліцензії) на виготовлення, зберігання та використання предметів,матеріалів і речовин, відкриття й функціонування підприємств, майстерень ілабораторій, на які поширено дозвільну систему, видають строком на три роки.Дозволи на придбання та перевезення цих предметів, матеріалів і речовин видаютьна строк до трьох місяців. Організацію обліку й контролю за об'єктамидозвільної системи покладено на органи внутрішніх справ. Здійснюючипрофілактичні заходи, працівники органів внутрішніх справ виявляють і вилучаютьу населення зброю, боєприпаси, вибухові матеріали, сильнодіючі отруйні,наркотичні та радіоактивні речовини, печатки й штампи, які зберігаютьнезаконно.
За порушенняправил дозвільної системи встановлено дисциплінарну, адміністративну,матеріальну й кримінальну відповідальність.
Адміністративнавідповідальність наступає за порушення правил дозвільної системи, які КпАПУкраїни визнає адміністративними проступками. Види таких правопорушень тавідповідальність за їх вчинення передбачено статтями 94, 133, 189, 190-1954КпАП України.5. ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ ПО ВДОСКОНАЛЕННЮ ФУНКЦІОНУВАННЯДОЗВІЛЬНОЇ СИСТЕМИ
Єдині дозвільніцентри як явище позитивно сприймаються як суб’єктами господарювання, так іпредставниками дозвільних органів. В роботі ЄДЦ поєднуються ознаки єдиногоофісу (прийом суб’єктів господарювання представниками дозвільних органів устінах єдиного приміщення ) та єдиного вікна (прийом/видача документівадміністраторами, які контактують з відповідними дозвільними органами). Цевипливає із положень Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарськоїдіяльності» щодо вибору заявника між зверненнями до адміністратора та зверненнямидо дозвільного органу. У більшості досліджуваних дозвільних центрах прийомздійснюють як адміністратори, так і представники дозвільних органів. З одногобоку, це є відходом від передбаченої Законом моделі функціонування ЄДЦ. Водночас,мінімізація безпосередніх контактів суб’єктів господарювання з дозвільними органамизначно зменшує можливості для корупції.
До основнихпроблем функціонування ЄДЦ належить невизначеність його правового статусу.Закон України «Про дозвільну систему в сфері господарської діяльності» немістить згадування про дозвільні центри. Натомість в статті 4 закону зазначено,що «видача документів дозвільного характеру місцевими дозвільними органамиздійснюється за принципом організаційної єдності». Тут же йдеться про те, щопредставники дозвільних органів здійснюють прийом суб’єктів господарювання водному приміщенні. Типове положення про адміністратора та порядок йоговзаємодії у сфері господарської діяльності визначає дозвільний центр лише якприміщення для прийому суб’єктів господарювання адміністратором тапредставниками дозвільних органів. Це перешкоджає наданню ЄДЦ статусу виконавчого(робочого, координаційного) органу міської ради або районної державноїадміністрації та суб’єкта правовідносин загалом. Невизначеність статусу єдинихдозвільних центрів як чинник, що перешкоджає ефективній роботі центрів,зазначався також у коментарях значної частини адміністраторів. Таканевизначеність заважає налагодженню адекватних відносин між ЄДЦ дозвільнимиорганами та суб’єктами господарювання у правовій площині та фактичноунеможливлює оскарження дій ЄДЦ отримувачами послуг.
Невиконання вимогчастини 1 статті 4 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарськоїдіяльності», що проявляється у видачі документів дозвільного характеру, не передбаченихзаконом, є загальнопоширеною практикою в Україні. Фактично в усіх дослідженихєдиних дозвільних центрах зафіксовано видачу документів дозвільного характеру, щоне мають законодавчого підґрунтя. Всього моніторингом виявлено близько 500 найменуваньдокументів дозвільного характеру. В той час, як в проекті Закону України «Проперелік документів дозвільного характеру в сфері господарської діяльності», щобув прийнятий у першому читанні 13 січня 2009 року, зазначено лише 167 видівдокументів дозвільного характеру, передбачених конкретними законами України.Разом з тим, слід зауважити, що у різних дозвільних центрах трапляються різніінтерпретації одного й того самого дозволу. Це все є наслідком відсутностізаконодавчо визначеного переліку (реєстру) документів дозвільного характеру.Така практика, що створює широкі корупційні можливості для місцевих дозвільнихорганів, має бути невідкладно припинена.
Роботудосліджуваних ЄДЦ забезпечують адміністраторів. З огляду на те, що у містах тарайонах дуже велика кількість суб’єктів господарювання кількістьадміністраторів у ЄДЦ є явно недостатньою. Навантаження на адміністраторів ЄДЦ,особливо в обласних центрах, є значним, якщо врахувати що переважна більшістьсуб’єктів господарювання при отриманні документів дозвільного характеру так чиінакше звертається до адміністраторів. Найбільш вагомим навантаженням, поприприйняття та видачу документів, складають ведення баз даних та консультуваннязаявників. Не сприяє залученню на посади адміністраторів кваліфікованих кадрівнедостатній рівень оплати працівників (місячний оклад до 900 грн), а також те,що посада адміністратора відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від09.03.2006р. № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праціпрацівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, суддів таінших органів» прирівняна до посади провідного спеціаліста.
Зауважимо також,що ЄДЦ не досить ефективно виконує функцію стримування корупції. Серед причинкорупції більшість належать до компетенції Верховної Ради України, КабінетуМіністрів України, інших центральних органів виконавчої влади. Однак, деякізаходи можна і доцільно здійснити на місцевому рівні (оптимізація дозвільнихпроцедур, мінімізація безпосередніх контактів заявників та дозвільних органівтощо)
У значній міріефективність роботи дозвільних центрів залежить від політичної волі місцевоївлади, її бажання йти назустріч підприємцям та реально просувати послуги дозвільнихцентрів. На практиці не рідко створюється ситуація, коли ефективні моделі функціонуваннядозвільних центрів (спільні засідання, організований виїзд на об’єкти, оприлюдненняінформації про діяльність дозвільних центрів) здійснювалося саме завдяки позиціїмісцевої влади або перших осіб. З одного боку, це є позитивним явищем як прояв місцевихініціатив та кращих практик. З іншого боку, очевидним є те, що стандартидіяльності дозвільних центрів та механізм взаємодії адміністраторів тадозвільних органів доцільно якісно прописати в нормативно-правових актахцентрального рівня.
Слід назаконодавчому рівні прямо заборонити вимагання та видачу документів дозвільногохарактеру, що не передбачені законами України, а також встановити, щогосподарська діяльність (її окремі види) не вимагають одержання будь-якихдозволів, погоджень, висновків тощо, якщо інше прямо не передбачено законом.
Внести зміни доЗакону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», передбачившизаконодавче визначення дозвільного центру як робочого (виконавчого) органуміської ради, районної державної адміністрації. Відповідно, адміністраторимають бути наділені реальними важелями адміністративного впливу на місцевідозвільні органи та їх представників у ЄДЦ. У Законі України «Про дозвільнусистему у сфері господарської діяльності» чітко прописати, що видача документівдозвільного характеру здійснюється виключно через дозвільний центр, у межах якогозаявнику надається вибір між зверненням до адміністратора і зверненням допредставника відповідного дозвільного органу.
Законодавчопередбачити видачу через дозвільні центри проміжних висновків, погоджень тощо, щоє передумовами для видачі документів дозвільного погодження (для цього поряд зтерміном «документ дозвільного характеру» ввести термін«дозвільно-погоджувальна процедура»). Законодавчо передбачити, що складнідозвільно-погоджувальні процедури за участю двох та більше дозвільних органівздійснюються через дозвільний центр без участі заявника.
Забезпечитизатвердження центральними органами виконавчої влади типових технічних регламентівокремих дозвільно-погоджувальних процедур, в яких визначити вичерпні перелікидокументів, що подаються для одержання документів дозвільного характеру,дозвільні органи, задіяні у процедурі та порядок їх взаємодії, вичерпнийперелік проміжних висновків та погоджень, строки здійснення процедури,вичерпний перелік підстав для відмови у видачі документів дозвільногохарактеру. Держкомпідприємництву України доцільно суттєво допрацювати йвдосконалити автоматизовану загальнодержавну систему «Реєстр документів дозвільногохарактеру» та привести її у відповідність з вимогами національних НПА,врахувати зауваження адміністраторів для подальшої інсталяції у ЄДЦ набезоплатній основі.
Передбачити уЗаконі України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» можливістьподання заяви про видачу документа дозвільного характеру у вигляді електронногодокумента, засвіченого електронним цифровим підписом, до якої додаютьсяскановані копії необхідних документів.
ДержкомпідприємництвуУкраїни доцільно суттєво допрацювати й вдосконалити автоматизованузагальнодержавну систему «Реєстр документів дозвільного характеру» та привестиїї у відповідність з вимогами національних НПА, врахувати зауваженняадміністраторів для подальшої інсталяції у ЄДЦ на безоплатній основі. У такихвипадках впровадження системи відповідатиме не лише інтересам її розробників, ай інтересам органів місцевої влади та адміністраторів.
На нашу думку,позитивною практикою на тлі відсутності процедур видачі документів дозвільногохарактеру, прийнятих на загальнодержавному рівні є затвердження окремихтехнічних регламентів для кожної з дозвільних процедур. Дана практика,безперечно сприяє впорядкуванню дозвільних процедур. Слід відзначити, що деякімісцеві новації демонструють більшу прогресивність місцевих органів влади впорівнянні з центральними владними структурами (наприклад, у Славутичізапочатковано громадську узгоджувальну раду з питань надання дозволів у сферібудівництва, архітектури, землевідведення та іншої господарської діяльності, атакож регламент надання електронних інформаційно-довідкових послуг в рамкахЄДЦ).
Зважаючи навикладене, важливим є комплексне планування житлової забудови через визначенняпринципів містобудівної політики в сфері дозвільної діяльності в галузібудівельно-монтажних робіт необхідно встановити склад регіональних та місцевихправил забудови, порядок розміщення об’єктів будівництва та надання вихіднихданих на проектування об’єктів, положення стосовно проведення громадськогообговорення містобудівної документації, проведення погодження та затвердженнямістобудівної документації і проектів на будівництво об’єктів, особливостіпроведення реконструкції територій за наявності історичної забудови, питанняінформаційного забезпечення містобудівної діяльності, організації проведеннякомплексної державної документації та проектів на будівництво єдиною службою“Укрдержбуд-експертиза”. Необхідно врегулювати питання особливостейліцензування у будівельній діяльності сертифікатів відповідальних виконавцівробіт у проектуванні та будівництві, посилення відповідальності за порушеннямістобудівного законодавства.
Перспективиподальших досліджень полягають у вивченні стратегічних напрямів розвиткужитлово-будівельної сфери та окресленні шляхів розвитку ринку житла в Україні.
З Метою перевіркиефективності діяльності дозвільних центрів вбачається доцільним зокремастворення при Кабінеті Міністрів України незалежну комісію з контролю роботиєдиних дозвільних центрів, яка б складалася як з представників державної владитак і з представників роботодавців.
Метою діяльностікомісії є проведення моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів, розробка тавпровадження рекомендацій щодо вдосконалення існуючої місцевоїнормативно-правової бази, що регулює роботу єдиних дозвільних центрів.
Завдання, що маютьвирішувати комісії:
‒ аналіздіючого українського законодавства щодо роботи дозвільних центрів;
‒ розробкаєдиного інструментарію для проведення громадського моніторингу роботи єдинихдозвільних центрів у обраних регіонах та містах;
‒ проведеннягромадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах тамістах. виявлення та аналіз кращих практик організації роботи дозвільнихцентрів;
‒ розробкарекомендацій по вдосконаленню існуючої місцевої нормативно-правової бази, щорегулює роботу єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах;
‒ проведеннярегіональних кампаній громадського представництва з прийняття рекомендацій щодопокращення роботи дозвільних центрів;
‒ узагальненнята поширення результатів проекту серед інших громадських організацій України,що опікуються проблемами зменшення корупції в процесах отримання дозволів черезєдині дозвільні центри для передачі досвіду та кращих практик мережі.
Очікуванірезультати від діяльності даної комісію можуть бути наступними:
‒ аналітичнийзвіт щодо аналізу діючого законодавства, що регламентує роботу дозвільнихцентрів;.
‒ єдинийінструментарій для проведення громадського моніторингу роботи єдиних дозвільнихцентрів у обраних регіонах та містах;
‒ аналітичнийзвіт про роботу єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах зрекомендаціями щодо організації роботи центрів згідно з кращими практиками;
‒ рекомендаціїщодо вдосконалення існуючої місцевої нормативно-правової бази, що регулюєроботу єдиних дозвільних центрів у обраних регіонах та містах;
‒ регіональніта загальний підсумкові звіти за результатами моніторингу роботи єдинихдозвільних центрів, кампаній громадського представництва з прийняттярекомендацій щодо покращення роботи дозвільних центрів та кращих практик щодоорганізації роботи дозвільних центрів.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. ЗаконУкраїни “Про запобігання впливу світової фінансової кризи на розвитокбудівельної галузі та житлового будівництва” від 25.12.2008 р. № 800-VI //Відомості Верховної Ради України. — 2009.
2. ЗаконУкраїни «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» вiд06.09.2005 № 2806-IV // Відомості Верховної Ради України. — 2005. – № 48. – ст.483.
3. УказПрезидента України «Про запровадження дозвільної системи у сферіпідприємницької діяльності»
4. НаказДКРПП від 18 квітня 2006 р. № 39 «Про Тимчасовий порядок формування,ведення та користування реєстром документів дозвільного характеру»
5. ОлійникН. І. Удосконалення існуючої дозвільно-погоджувальної процедури в будівництві// Вісник Національної академії державного управління при Президентові України.– Вип. 10. – 2009.
6. Аналізструктури існуючої дозвільної системи в сфері містобудування та капітальногобудівництва: звіт про науково-дослідну роботу [Електронний ресурс] / Громадськаорганізація “Аналітичний центр “Академія”. — Режим доступу: http:// www.minregionbud.gov.ua/index.php?id=1325.
7. Проблемидозвільної системи в сфері містобудування щодо удосконалення правил забудови м.Харкова / [В.Т. Се-менов, Г.В. Висоцька, Т.М. Апатенко, В.О. Мельман, С.М.Чепурна] // Комунальне господарство міст: наук.-техн. збірник. — Х., 2006. — С. 17-26.
8. Доценко-БелоусН. Правовая экспертиза инвестирования строительства: практич. пособ. / Н.Доценко-Белоус. -К.: Юридична практика, 2006. — 544 с.
9. Головніпроблеми дозвільної системи у сфері будівництва в Україні та пропозиції щодо їхрозв’язання [Електронний ресурс]. — Режим доступу: www.
academia.org.ua/? р=954.
10. Дозвільніцентри – більше ефективності, менше корупції [Електронний ресурс]. — Режимдоступу: www.opora.org.ua/ news.php?id=144/.
11. Підсумковийзвіт за результатами громадського моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів.– Івано-Франківськ: ГО «Агентство з розвитку приватної ініціативи», 2009 – 96с.
12. Проектмістобудівного кодексу [Електронний ресурс]. — Режим доступу: Міs :// www.rada.gov.ua//gska2.rada.gov.ua/рІ5/zweb_n/webproc4 1?id=&pf3511+36234.