КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине «Государственная служба и кадроваяполитика»
на тему «Особенности государственной службы вфедеральной исполнительной ветви власти»
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Управление, как социальное явление
1.2 Специфика государственногоуправления
1.3 Особенности государственногоуправления в современной России
2. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ФЕДЕРАЛЬНОЙИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
2.1 Понятие, характерные черты иопределение органа исполнительной власти
2.2 Принципы организации государственногоуправления в исполнительной власти Российской Федерации
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ВФЕДЕРАЛЬНОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
3.1 Соотношение государственного управления и исполнительной власти
3.2 Проблемы государственной службы в исполнительной власти
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ВВЕДЕНИЕ
Реалии существования нашего обществав настоящее время, суровая действительность, к которой все вынужденыприспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективностигосударственного управления и неразрывно связаны с ней. В любом обществе междугосударством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которогоопределяется эффективностью политики в сфере управления. Если государственноеуправление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданамкомфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими этоуправление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуацииограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьмазатруднительны. Задача обеспечения потребностей всего общества, а в нынешнейситуации тем более, является почти неразрешимой. Следует подчеркнуть, что длярешения данной задачи государственные структуры во многом обладаютнеадекватными для решения этой задачи системами управления. Организациявзаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором иобщественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризациисистемы государственного управления.
Безусловно, что данная проблемаявляется наиболее острой и фундаментальной, а, как следствие, почтинеразрешимой в контексте мировой политики. Люди страдали, страдают и будутстрадать от неэффективности государственных организаций. Неоспоримым фактомявляется то, что в России нет стержневой мысли в организации структурыгосударственного управления или, вернее сказать, эффективного государственногоуправления. Система управления, распределения властных полномочий, в концеконцов, наш основной закон — Конституция является квинтэссенцией мировогоопыта, но опыта неадаптированного к специфике нашей страны, такой опыт можноохарактеризовать как обычную, бездумную кальку.
В данном контексте напрашиваетсявесьма резонное умозаключение, и здесь уместно перефразировать словагениального М. Булгакова, вложенные в уста профессора Преображенского — “разруханачинается с головы!” Если рассматривать государство с точки зрения социальногомеханизма, то данная метафора является оптимальной для оценки актуальноститемы.
В данной работе были использованытруды, относящиеся к передовым разработкам в области обеспечения эффективностигосударственного управления, наших ученых и зарубежных специалистов. Средироссийских специалистов в области государственного управления хочется отметитьследующие имена: Г.В Атаманчук, В. Игнатов. Относящиеся к новейшимисследованиям западных ученых и практиков в вопросе повышения эффективностигосударственного управления являются использованные в данной работе труды М.Хольцер, Мэри Е. Гай, Даниель В. Мартин. Сразу хочу оговориться, что западнаялитература, к сожалению, не выявляет специфики государственного управления врамках России, точнее западные авторы не интересуются этой спецификой в должноймере. Очень важно не воспринимать все достижения в области западныхспециалистов как образец для подражания. Сравнительный анализ роли государствав общественных процессах России и западноевропейских стран показывает даже напервый взгляд, что недопустимо подавление многих государственных функций исамоустранение от выполнения своих обязанностей, что ведет к ослаблению, а неусилению нашей государственности. Но, безусловно, знание и применение западногоопыта там, где это возможно, является необходимым. Литература же наших авторовпозволяет выявить специфику государственного управления в России, провестиглубокие исторические изыскания и выявить те факторы, которые влияют нагосударственное управление. Таким образом, сочетание и аналитический подход кданным источникам дает благодатную почву для глубокого научного исследования.
Целью данного исследования являетсяпоиск и обозначение ресурсов, которые могли бы быть использованы в повышенииэффективности государственного управления и исполнительной власти, ирассмотрение механизмов, способствующих этому, учитывая специфику нашегогосударства.
Для достижения данной цели мною былипоставлены следующие задачи:
1. Определить самопонятие “управление”.
2. Рассмотретьспецифику государственного управления.
3. Выявитьсоставляющие эффективности государственного управления.
4. Датьхарактеристику процесса формирования и факторам, исконно влияющим нагосударственное управление в Российской Федерации.
5. Обозначить путиповышения эффективности государственного управления в Российской Федерации.
6. Датьхарактеристику исполнительной власти
7. Показатьвзаимосвязь между государственным управлением и исполнительной властью.
1. ОБЩЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Управление, как социальноеявление
Приступая к изучению содержания иособенностей государственного управления, необходимо, прежде всего, определить,что же такое управление? Этот термин стал универсальным средствомхарактеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий,совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.
В самом широком смысле управлениеозначает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании онотрактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно.Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, егофункционального значения. Общетеоретические позиции, включая кибернетические,дают достаточные основания для следующих выводов:
1. Управление естьфункция организованных систем различной природы (биологических, технических,социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед нимизадач, сохранение их структуры, поддержание режима их деятельности.
2. Управление служитинтересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов ипредставляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.
3. Управление –внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являетсясубъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянновзаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).
4. Управлениепредполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих системуэлементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различногоиерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функцийкак внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае системавысшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системенизшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектомуправления.
5. Управление посвоей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержаниемкоторого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования вполном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это –целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях междусубъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.
6. Управлениереально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления,управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно,управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.
Таковы основные черты,характеризующие общее понятие управления. Они полностью приемлемы, и дляпонимания управления в социальной (общественной) сфере, где в роли субъектов иобъектов управления выступают люди и их различные объединения (например, государство,общество, территориальное образование, общественные объединения,производственные и непроизводственные объекты, семья и т.п.).3
Конечно, при этом учитываютсяособенности социальной сферы, важнейшей из которых является то, чтоуправленческие связи реализуются через отношения людей. Общество представляетсобой целостный организм со сложной структурой, с различного рода индивидуальнымипроявлениями, равно как и с функциями общего характера. Отсюда потребность ввыражении общей связи и единства социальных процессов, каковая находит своепроявление в осуществлении социального управления. Оно является одним изведущих условий нормального функционирования и развития общества.
Социальное управление как атрибутобщественной жизни выражается в признаках, предопределенных общими чертами,свойственными управлению как научной категории, а также особенностямиорганизации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующиеиз них:
1. Социальноеуправление есть только там, где проявляется совместная деятельность людей. Самапо себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянииобеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное иэффективное выполнение стоящих перед ними общих задач, достижение общих целей.Управление организует людей именно для совместной деятельности и определенныеколлективы и организационно их оформляет.
2. Социальное управлениесвоим главным назначением имеет упорядочивающее действие на участниковсовместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. Приэтом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участниковсовместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые длярегулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например,планирование, координация, контроль и т.п.).
3. Социальноеуправление имеет в качестве главного объекта воздействия поведение (действия)участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это – критериисознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководствоповедением людей.
4. Социальноеуправление, выступая в роли регулятора поведения людей, достигает этой цели врамках общественных связей, являющихся, по сути, управленческими отношениями.Возникают они, прежде всего, между субъектом и объектом в связи с практическойреализацией функций социального управления.
5. Социальноеуправление базируется на определенной соподчиненности воль людей – участниковуправленческих отношений, т.к. их отношения имеют сознательно-волевоеопосредствование. Воля управляющих приоритетна по отношению к воле управляемых.Отсюда – властность социального управления, означающая, что субъект управленияформирует и реализует «господствующую волю», а объект подчиняется ей. Таквыражается властно-волевой момент социального управления. Следовательно, властьесть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых волеуправляющих. Так происходит волевое регулирование поведения людей, а в условияхгосударственной организации общественной жизни обеспечивается необходимое«вмешательство» государственной власти в социальные отношения.
6. Социальноеуправление нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяетсубъекты управления. В роли таковых выступает определенная группа людей,организационно оформленная в виде соответствующих органов управления(общественных либо государственных), или же отдельные, уполномоченные на этолица. Их деятельность, имеющая специфическое назначение и особые формывыражения, является управленческой.
Управление, понимаемое в социальномсмысле, многообразно. В самом широком смысле оно может пониматься в качествемеханизма организации общественных связей. В подобном смысле можно говорить отом, что его задачи и функции практически выполняют все государственные органы,независимо от их конкретного назначения, а также общественные объединения.Элементом системы социального управления является также и местноесамоуправление. В качестве объекта управления здесь выступает все общество вцелом, все варианты развивающихся в нем общественных связей.
Социальное управление имеет испециальный смысл. В этом варианте его обычно характеризуют как государственноеуправление, под которым понимается специфический вид государственнойдеятельности, отличающий от ее иных проявлений (например, законодательная,судебная, прокурорская деятельность), а также от управленческой деятельностиобщественных объединений и других негосударственных формирований (трудовыеколлективы, коммерческие структуры и т.п.).
1.2 Специфика государственногоуправления
Многие авторы основанием видовуправления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления,исходя из чего разграничивают государственное управление (субъект управляющихвоздействий — государство), общественное управление (субъект управляющихвоздействий — общество и его структуры) менеджмент (субъект управляющихвоздействий — предприниматель, собственник)./>4 Средивсех видов управления государственное управление занимает особенное место, таккак характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие изних:
1. Государство,выступая в качестве субъекта управления, придает государственному управлениюважное свойство, без которого оно не могло бы состояться. Это свойствосистемности. Как иначе, могло бы быть осуществлено управление огромными массамикак человеческих, так и материальных ресурсов. Данное свойство принципиальноведь только при его наличии может осуществляться согласованность, координация,целеустремленность и эффективность.
2. Определяющеевлияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления,оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила.Так, обратясь к современной «Краткой философской энциклопедии»государство понимается как «структура господства, которая постоянно возобновляетсяв результате совместных действий людей, действий, совершающихся благодаряпредставительству, и которая, в конечном счете, упорядочивает общественныедействия в той или иной области». Государство, тем и отличается отобщественных структур, что им реализуется по отношению к людям государственнаявласть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а вреализации силу государственного аппарата, обладающего средствами принуждения.Это силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели,содержащиеся в нем организационные моменты, и установленные им нормы должныбыть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственнымуправлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оноделает, какие ставит перед собой цели.
3. Это, безусловно,границы распространения государственного управления. Такие границы могут бытьопределены, как проходящие не в рамках всего общества, а выходящие за его рамкии проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариантвзаимосвязи государства и общества характеризуется тем, что общественная жизньлюдей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же даннойавтономии определяются как общественными институтами, так и государством. Тоесть, государство посредством законодательства устанавливает основные типы инормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своейвластной силой. В данном контексте проблемой является " распространенностьгосударственного управления на общество", так как здесь уже пойдет речь нео технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, отспособности его к само регуляции и адаптации к чему-то новому. Данная сентенцияприводит нас к выводу, что государственное управление будет сохранять своевлияние на общество, но является вопросом глубина этого влияния. Важно отметитьто, что это влияние будет призвано отражать и воспроизводить в себе состояниеобщества. Тем самым управление должно находиться в коррелятивной связи с темпроцессом и явлениями, на которые оно направляет свои целеполагающие,организующие и регулирующие воздействия.
Итак, Государственное управление — этопрактическое, организующее и регулирующее воздействие государства наобщественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения илипреобразования, опирающееся на его властную силу.
Термин «государственное управление»широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также взаконодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая темсамым конституционные основания для выделения данного вида государственнойдеятельности.5
1.3 Особенности государственногоуправления в современной России
Ранее в работе был выдвинут и доказантезис о исторической составляющей государственного управления и ее несомненномвлиянии на всю действительность. Тем самым, перед нами встает новая проблемаисследования — это вопрос о специфике государственного управления в России и еевыражении. Концепция государственного управления не может быть сформирована безучета того особенного и уникального, что объективно присуще ему в силусвоеобразия исторических, географических, производственных, этнических и другихоснований. Но уделяя такое большое внимание специфике, нельзя оставлять безвнимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще Российскомугосударству, как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся врусле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияниеэтих свойств в Российской государственности открывает путь к широкомуиспользованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно-управленческихинститутов, и одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубонационального, самобытного, свойственного лишь России. Разумный синтез и егоэффективное использование — вот решение проблемы. Но данные намерения легкодекларируются и далеко не легко достигаются. Исходя из этого, попробуемвычленить эти особенности, так как без определения оных анализ проблематикиэффективного государственного управления является вряд ли возможным.
Итак, попытаемся выделить несколькоплоскостей, в рамках которых возможен анализ специфики, особенностейгосударственного управления в России
1. Безусловно, данный вопрос нужнорассматривать через призму вековых традиций. Это, конечно же, политическаякультура населения и правящей элиты в большей, или меньшей мере определяющаяособенности рассматриваемой проблемы. Не обязательно, чтобы эти традицииопределяли процесс государственного управления. Несомненно, однако, что неучётих, возможный на относительно коротком историческом отрезке времени, в конечномсчете, создает ситуацию, не дающую право для научного анализа. Государственноеуправление России имеет многовековую историю, в которой просматривается наборопределенных констант, постоянно действующих тенденций. Россия практическивсегда (за исключением коротких периодов смут, гражданской войны) имела жесткоцентрализованное государственное управление. Соотношение властно-управленческихфункций (принятие, выработка решений) было смещено в пользу центра, где в своюочередь все или почти все сосредоточивалось вокруг одного лица инепосредственно работавшего на это лицо аппарата. В таком контексте практическине вставал вопрос об ином, более рациональном перераспределении власти междуцентром и местами (провинциями, административными единицами).
Такой же, очевидной чертой российскойтрадиции государственного управления является встроенная в общество традицияавторитаризма, единоначалия. Концентрация политических властных рычагов вокругодного лица в центре, доминирование, преобладание этого лица при принятии политическихрешений, создали, в частности, обстановку отсутствия системы сдержек ипротивовесов, компромиссов и сделок как нормы политического процесса, тенденциюликвидации самостоятельных, автономных, авторитетных, соперничающих наполитической сцене с первыми лицами структур, личностей. Необходимость отказаот авторитарности в политической практике России очевидна.
· Государственноеуправление России действует в среде, отличающейся своей политической культурой,влияющей на действия лиц, определяющих политический процесс, поведение,действия народных масс, характер государственных институтов. В этом планеследует, прежде всего, учитывать, что генетически население России — это люди,исторически вышедшие из сельской среды, сохраняющие в известной мере отпечатки сельскойкультуры, преобразованной нынешним индустриальным веком и социалистическимобразом жизни.
· Это отсутствиеразвитого гражданского общества в России, то есть самоуправляющихся социальныхединиц, которые находятся вне государства, как особого аппарата управления.Формирование такого общества вызывает стремление у властей интегрироватьнарождающиеся социальные структуры в государственные механизмы, что дезавуируетполностью изначальный смысл этих социальных образований.
· Историческоенаследие России породило также определенный тип массового отношения кзагранице, связанный с постоянным противоборством России с окружением, борьбойза выживание, распространением российских владений по территории Евразии,стремлением лидеров страны приобщать российское государство (в меньшей мере — общество) к формам и нормам передовых цивилизаций.
· Российскаягосударственная традиция носит многонациональный характер, отражая вековыеконтакты этнических русских с соседними славянскими и другими народами, снесколькими мировыми цивилизациями. Многонациональный характер российскойгосударственности содержит как привычку взаимодействовать, так и конфликтовать.
· 2. Что тоже неподлежит сомнению — это учет реалий жизни на нынешнем этапе развития. Анализэтого фактора необходим постольку, поскольку он позволяет, с одной стороны,выстраивать разработку решений поставленной проблемы на реальном фундаменте, сдругой, дает возможность учесть преходящее, характерное лишь для сегодняшнегомомента, сосредоточиться на действительно ключевых проблемах оптимизациимеханизмов и структур государственного управления. />7
2. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГОУПРАВЛЕНИЯ В ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
2.1 Понятие, характерные черты иопределение органа исполнительной власти
Власть как одна из ветвейгосударственной власти обладает рядом особенностей, что, безусловно, отражаетсяна характере и определении органа исполнительной власти. Рассмотрим признакитакого органа, а затем сформулируем его определение и кратко охарактеризуемвиды органов исполнительной власти для того, чтобы в дальнейшем исследоватьпринципы организации и деятельности ее органов. Приведем признаки органаисполнительной власти
Орган исполнительной власти: 1)составная часть механизма исполнительной власти; 2) действует в сфереисполнительной власти, а не какой-то другой; 3) выступает по поручению и отимени Российского государства; 4) осуществляет деятельность исполнительного ираспорядительного характера; 5) обладает собственной компетенцией, имеет своюструктуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.
Таким образом, орган исполнительнойвласти — составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует всфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства(Российской республики в составе Российской Федерации); осуществляетдеятельность исполнительного и распорядительного характера; обладаетсобственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы иметоды деятельности.
В определенном объеме в самойКонституции содержится классификация органов исполнительной власти. Это: 1)федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной властисубъектов Российской Федерации; 2) правительства, советы министров;министерства, комитеты; службы, главные управления, департаменты,администрации, мэрии, отделы и др. (по организационно-правовым формам). Вадминистративно-правовой литературе различают органы общей компетенции(правительства, советы министров); органы отраслевой компетенции (министерства,комитеты и др.), органы межотраслевой компетенции (государственные комитеты постатистике, таможенный; по высшему образованию и др.)
Эти органы в свою очередь делят попорядку детальности: на коллегиальные и единоначальные. К коллегиальнымотносятся правительства, советы министров, государственные комитеты, комитеты,единоначальным — министерства, главные управления, департамент.
В последние годы появилась и получиларазвитие такая форма как федеральная служба: безопасности, по валютному иэкспортному контролю; занятости, миграционная и др.
2.2 Принципы организации идеятельности органов исполнительной власти Российской Федерации
В Конституции, других федеральныхзаконах, иных нормативных актах закреплены наиболее общие принципы,характеризующие каждую без исключения ветвь государственной власти. Это органызаконодательной, исполнительной и судебной власти, каждый их которыхсамостоятелен. Всем эти органам присущи общие начала, вытекающие из духа ибуквы Конституции Российской Федерации. Это, прежде всего основополагающиеначала — принципы демократизма, федерализма, частично выборности, разграниченияпредметов ведения между органами законодательной, исполнительной и судебнойвласти, различия в статусе органов законодательной и исполнительной власти,гласности и некоторые другие. Перечисленные принципы в значительной мерехарактеризуют глубоко демократический и цивилизованный характер Российскогогосударства и в то же время в недостаточной степени отражают спецификупринципов организации органов законодательной, исполнительной и судебнойвласти.
В соответствии с избранным намипредметом исследования мы акцентируем внимание на политико-правовойхарактеристике принципов и начал, присущих именно органам исполнительнойвласти.
В административно-правовой литературеимеются различные варианты перечня и трактовки принципов организации идеятельности органов исполнительной власти. В некоторых случаях принципы государственногоуправления и органов исполнительной власти по существу отождествляются,поскольку нередко не выделяются различия между государственным управлением иисполнительной властью.
Органы исполнительной власти, какфедеральные, так и субъектов Российской Федерации, базируются на значительноболее широких и всеобъемлющих основаниях.
В ряде случаев либо обходят молчаниемпроблему принципов построения и деятельности органов исполнительной власти,либо касаются ее лишь косвенно, что едва ли соответствует цели и задачевсестороннего исследования специфики органа исполнительной власти. Иногдаговорят о понятии, содержании и основных принципах исполнительной власти, а неее органов, что также едва ли можно признать правильным.
Либо упоминают следующие: народовластия;верховенства закона; разделения и взаимосдерживания властей; разграниченияполномочий федеральных и региональных органов (правда, неясно, какие органыотносятся к региональным), законности, гласности, приоритета игарантированности прав личности; федеративного устройства, централизации,дифференциации (разделения) и фиксирования функций. Набор принципов в такомслучае оказывается весьма разветвлённым и сложным, подчас противоречивым ивесьма разноплановым. Что свидетельствует об отсутствии системности в подходе кпроблеме, игнорировании элемента соподчиненности и упорядоченности принципов.Вполне естественно, что возможны и другие подходы к анализу такого вопроса, какпринципы организации и деятельности органов исполнительной власти.9
По моему мнению, вопрос о принципахпостроения и деятельности государственных органов многоплановый, сложный, вомногом дискуссионный
Названную проблему необходимоанализировать, руководствуясь духом и текстом Конституции Российской Федерации,и в особенности ст. 10, в соответствии, с которой государственная власть вРоссийской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную,исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебнойвласти самостоятельны.
Исходя из предыдущих рассуждений, атакже ст. 3 ч. 2 Конституции РФ следует сказать, что народ осуществляет своювласть непосредственно, а также через органы государственной власти и органыместного самоуправления.
Аккумулируя соображения, высказанныеранее другими авторами, попытаемся сгруппировать и представить в целостном видесистему принципов организации (построения) и деятельности органовисполнительной власти Российской Федерации. Речь идет именно об органахисполнительной власти, а не о какой-то неопределенной, абстрактнойисполнительной власти вообще. В связи с этим представляем два общих замечания:во-первых, принципы не разделяются, искусственно не дифференцируются, а даютсяв консолидированном варианте; во-вторых, некоторые принципы, которые будутизложены ниже, вполне могли бы быть принципами деятельности органовзаконодательной власти и органов судебной власти.
Итак, в систему принципов построенияи деятельности органов исполнительной власти входят:
1. принципфедерализма;
2. принцип правовогорегулирования (правовой основы) органа исполнительной власти;
3. принципсистемности этих органов;
4. принципцентрализации и децентрализации функций и решения этой проблемы в самойсистеме;
5. принципдифференциации и фиксирования функций и полномочий;
6. принципзаконности;
7. принциппрофессионализма и компетенции;
8. принципгласности;
9. принципчередования функций и полномочий и передачи одной частью органов исполнительнойвласти другой её части некоторых своих полномочий;
10. принципвзаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной властис органами законодательной и судебной власти.
Хотя приведенная классификациянесколько условна, в ряде случаев она позволяет по-новому взглянуть и на даннуюпроблему в целом, и на систему, характер и специфику принципов, которыехарактерны именно для построения и деятельности органов исполнительной власти
1. Принцип федерализма — это конституционное, широкое иглубокое начало, которое во многом обусловливает характер и специфику всегоорганизационно-правового строения современного Российского государства в целом,а не только органов исполнительной власти. «Элемент федерализма»применительно к. органам исполнительной власти непосредственно закреплен в рядеглав и статей Конституции Российской Федерации.
Принцип федерализма как одна из основпостроения органов исполнительной власти глубоко и всесторонне сочетается спринципом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации.
2. Принцип правового регулирования (правовой основы) органаисполнительной власти, — как и вся система исполнительной власти РоссийскойФедерации, так и ее отдельные части, и органы требуют соответствующего и эффективногоправового регулирования, т. е. наличия правовой основы.
Исходные, фундаментальные положенияна сей счет содержатся в, самой Конституции, остальное, т. е. текущее,динамичное регулирование, касающееся органов исполнительной власти, — вфедеральных законах, во множестве других нормативно-правовых актов.
Например, в Конституции определеныосновы правового статуса органов исполнительной власти Российской Федерации: вст. 10 — принцип разделения государственной власти на законодательную,исполнительную и судебную; в ст. 71.п. «г» предусмотрены системафедеральных органов исполнительной власти, порядок их организации; в гл. 4содержатся нормы о взаимоотношениях Президента и органов исполнительной власти;гл. 6 целиком посвящена статусу Правительства Российской Федерации. Вфедеральных законах, нормативных указах Президента Российской Федерации, впостановлениях Правительства РФ содержатся многочисленные правовые нормы остатусе органов исполнительной власти, а также примерная структура органовкраевой и областной администрации (управления, комитеты, отделы)/>10.
Перечисленными и многими другимиправовыми нормативными актами устанавливаются правовая основа соответствующихорганов исполнительной власти, порядок их организации, правовые основыкомпетенции.
3. Принцип системности органовисполнительной власти —до принятия нынешней Конституции Системность органов, в том числе органов государственногоуправления, рассматривалась как некая непреложная, имманентная самомуобщественно-политическому строю и действовавшей Конституции.
С принятием Конституции РФ положениенесколько изменилось. Теперь термин «система» применительно кгосударственным органам так просто не присваивается. Да и само понятие«система», а, следовательно, явление системности, применяется толькопо отношению к определенному кругу государственных органов. Например, термин«система» едва ли применим к органам законодательной властиРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации, поскольку и правовойстатус, и наименования, и. порядок образования, и сроки легислатуры у нихразные. Каждый законодательный орган имеет свои существенные особенности, чтоне позволяет говорить об их совокупности как о системе.
Несколько по-иному Конституция РФрешает вопрос о системе органов исполнительной власти. Стремясь укрепитьисполнительную вертикаль, Конституция Российской Федерации ввела термин«система», установив при этом определенные объяснения и ограничения,отражающие новые характер и условия, в частности, построения и функционированияорганов исполнительной власти. Речь идет о ст. 77 ч. 2, которая предусматриваетследующие особенности. Во-первых, речь идет о пределах ведения РоссийскойФедерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного веденияРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации. И только учитываяуказанный объем и определенные данной частью ст. 77 рамки, Конституция РФустанавливает: федеральные органы исполнительной власти, и органыисполнительной власти субъектов Российской Федераций образуют единую системуисполнительной власти в Российской Федерации.
Словом, принцип системности требуетдифференцированной интерпретации и применения к определенным видамгосударственных органов, а именно к органам исполнительной власти.
4. Принцип централизации идецентрализации. Долгиегоды при построении и функционировании органов исполнительной властиосновополагающим был пресловутый принцип демократического централизма. В новыхусловиях и с учетом демонтажа административно-командной системы демократическийцентрализм стал серьезным тормозом на пути коренных социально-экономических иполитических преобразований, и новая Конституция отвергла его. Значит ли это,что отказались от элементов централизации и децентрализации, без учета которыхне может функционировать ни одно демократическое, правовое и цивилизованноегосударство? Конечно, нет. Необходимо только при построении и деятельностиорганов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти,использовать разумное и сбалансированное сочетание централизации идецентрализации.
Чтобы эффективно управлять(участвовать в управлении) общественными процессами (экономическими,политическими, социальными), необходимо, в организации управления применятьэлементы, как централизации, так и децентрализации, что позволит обеспечить вцелом эффективность управления органов исполнительной власти.
Принцип централизации в системеисполнительной власти означает подчиненность нижестоящих органов вышестоящимисходя из единства системы, руководство нижестоящими органами из единогоцентра.
Децентрализация означает закреплениев законодательном порядке предметов ведения и полномочий за тем или иныморганом (видом), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, безвмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом предметы ведения иполномочия не разбросаны па определенным «блокам».
Сказанное позволяет сделать общийвывод: сочетание централизации с децентрализацией является в значительнойстепени оптимальным вариантом, принципом построения и функционирования органовисполнительной власти с учетом четкого деления на федеральные органыисполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
5. Принцип дифференциации ификсирования функций и полномочий. Каждый орган исполнительной власти наделён определёнными,свойственными только ему полномочиями. И в то же время его компетенция должнабыть чётко зафиксирована, закреплена в определённых нормативно-правовых актах.Каждый орган исполнительной власти имеет свой правовой статус, в которомфиксируются задачи, функции, полномочия. Это положение полностью относится кминистерствам, государственным комитетам, комитетам, федеральным службам, другиморганам исполнительной власти. Фиксирование их функций и полномочийосуществляется в различного вида правовых актах: например, фиксирование функцийПравительства — в Конституции и в Федеральном конституционном законе оПравительстве; функций Конституционного Суда — в Конституции и в Федеральномконституционном законе о Конституционном Суде; функций министерств — вПоложениях (о Министерстве экономики11;о Министерстве транспорта/>12; оФедеральной службе занятости и т. д).
6. Принцип профессионализма и компетентности. Хотя данный принцип можно считатьвсеобщим для любой из подсистем органов или ветвей государственной власти, дляорганов исполнительной власти в силу их характера, особенностей, функций,целевого предназначения и других моментов, данный принцип имеет особоезначение. Если в целом характеризовать исполнительную (исполнительную ираспорядительную) деятельность, то ее условно можно подразделить на триразновидности (уровня).
Первая — это исполнительная деятельность общего характера,общее руководство и управление, т. е. согласование, направление, объединение,координация управленческой деятельности. В сущности, по содержанию этадеятельность может быть условно названа правительственной, т. е. этодеятельность такого характера, который свойственен Правительству, СоветуМинистров, Кабинету Министров. Для ее осуществления функционеры, участвующие вправительственной деятельности, а тем более занимающие достаточно заметныедолжности, должны обладать высоким уровнем профессионализма и компетентности, безкоторых ни о каком эффективном общем управлении, согласовании действий, акцийразличных по характеру министерств, госкомитетов, других госорганов не можетбыть и речи, не говоря уже о направленной в целом на решениеобщегосударственных задач «штабной» деятельности.
Вторая — это в целом деятельность на межотраслевом уровне.По своему характеру и природе она близка к правительственной деятельности, ноимеет свои особенности. Они состоят главным образом в участии в управлении вмежотраслевой сфере, т. е. в экономике, статистике, в области финансов икредита, труда, налогов таможенного дела, стандартизации и сертификации.
Третья — это наиболее разветвленное, отраслевое управление.Оно охватывает в целом три сферы, в которые входят промышленность,строительство, агропромышленный комплекс, транспорт и коммуникации.13
К отраслевому управлению относятсявсе исполнительные отраслевые органы власти — министерства (образования,обороны, внутренних дел, сельского хозяйства и продовольствия, здравоохранения,транспорта, связи, путей сообщения, культуры, внешних экономических связей имногие другие); комитеты (по металлургии, машиностроению, кинематографии,рыболовству и многие другие).
7. Принцип законности пронизывает всю систему органовгосударственной власти, в том числе и органов исполнительной власти. Каждый изних действует на основе Конституции, федеральных законов, актов Президента иПравительства Российской Федерации.
8. Принцип гласности, обусловленный содержанием и духомКонституции, распространяется с известной спецификой на органы всех трех ветвейгосударственной власти, в том числе и на органы исполнительной власти.Собственно, без открытости, гласности нельзя серьезно говорить о демократизме иправовом государстве.
9. Принцип чередования функций иполномочий и передачи от одной части (подсистемы) органов исполнительной властидругой ее части (подсистеме) определенной части своих полномочий. Этот принцип юридически закреплен вст. 78 ч. 1, 2, 3 Конституции РФ.
10. Принцип взаимодействия исогласованного функционирования органов исполнительной власти с органамизаконодательной и судебной власти. Этот принцип — следствие действия принципа разделениявластей и ряда других статей Конституции — ст. 71 п. «г», ст. 732 п. «н», ст.73, 77 ч. 1, 2, ст. 80 ч. 2, раздел второй ч. 1 и др.
11. Принцип участия граждан вформировании (избрании) органов исполнительной власти. В сущности, данный принцип закрепленв ст. 32 Конституции Российской Федерации и в текущем законодательстве. Вчастности, он проявляется при выборах глав администраций, краев и областей(губернаторов).
12. Принцип контроля в процессеорганизации и функционирования органов исполнительной власти. Контроль — всеобщее начало, котороепронизывает все звенья механизма исполнительной власти. Эта проблема требуетотдельного анализа.
Таким образом, мы в целостном видепроанализировали основные принципы организации и деятельности органов исполнительнойвласти, которые в совокупности характеризуют демократизм и специфику механизмафункционирования исполнительной власти в Российской Федерации.
государство общественный исполнительный власть
3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГОУПРАВЛЕНИЯ В ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ
3.1 Соотношение государственногоуправления и исполнительной власти
Изложенные выше положения даютнеобходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти игосударственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, ибогосударственное управление безоговорочно отождествлялось сисполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того,что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил своеуниверсальное значение, исчез из языка нормативно-правовых актов различнойюридической силы.
Тем не менее, сохранилась единаякорневая основа — исполнение. Она (эта основа) в равной мере характеризует какисполнительно-распорядительную деятельность (т.е. государственное управление вего «старом» понимании), так и деятельность по реализации исполнительнойвласти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительнойстепени — категория политико-правовая, в то время как государственноеуправление — организационно-правовая.
Право на жизнь, однако, имеют обе этигосударственно-правовые категории, несмотря на то, что в Конституции РоссийскойФедерации нет упоминаний о государственном управлении. Тем не менее,государственное управление — реальность, без которой не может работатьгосударственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательствоРоссийской Федерации не предложили синонима государственному управлению, ибо вних ничего не говорится, например, об исполнительной деятельности; субъектыэтой деятельности налицо, а характер ее не определен. Между тем системаразделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственнойвласти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственноеуправление по своему назначению и представляет собой не что иное, как видгосударственной деятельности, в рамках которого практически реализуетсяисполнительная власть.
Следовательно, государственноеуправление практически осуществляется и в рамках системы государственнойвласти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть какпроявление единой государственной власти, приобретает реальный характер вдеятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее времяименуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органамигосударственного управления. В подобном смысле государственное управление,понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, непротивопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой какдеятельность субъектов этой ветви власти.
В этом смысле интерес представляет,например, глава III Водного кодекса Российской Федерации — «Государственноеуправление в области использования и охраны водных объектов», в ст. 70 которойговорится об «органах исполнительной власти, осуществляющих государственноеуправление» в регулируемой кодексом области/>14.
Следует, однако, иметь в виду, чтопонятие «государственное управление» — более широкое по сравнению сисполнительной властью. Последняя в известном смысле производна отгосударственного управления. Она призвана определить объем и характергосударственно-властных полномочий, реализуемых в процессегосударственно-управленческой деятельности. С другой стороны, государственноеуправление — это и есть тот вид деятельности, который направлен на практическуюреализацию исполнительной власти. Исполнительная власть по существу составляетсодержание деятельности по государственному управлению, выражая, прежде всегоее функциональную (исполнительную) направленность.
Соответственно все субъектыисполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственногоуправления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектамиисполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придетсяпризнать в качестве таковых, например, администрацию государственногопредприятия, или учреждения, либо концерна и т.п., таких звеньев системыгосударственного управления, которые находятся за пределами действия принципаразделения властей.
Можно также выделить систему(аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупностьгосударственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а такжеорганизационный механизм ее реализации. В последнем случае имеется в видуследующее. Постоянно действующим организационным фактором системыисполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровнеисполнительные органы общей компетенции (например: Правительство РоссийскойФедерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы весьманепостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты ипр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновениена базе бывших министерств государственных концернов, не являющихсягосударственными органами), хотя из механизма государственного управления онине «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например,различного рода структурных подразделений исполнительных органов ихтерриториальных звеньев, а также должностных лиц.
Все это — «рабочий механизм»исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации и функционирования.Конечно, внутренняя структура (самоорганизация) исполнительной власти нетождественна самой этой власти.
Тем не менее, весь аппаратисполнительной власти нельзя сводить только к органам (федеральным,республиканским, региональным и г.п.) общей компетенции. Этот аппаратмногообразен и включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые,надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческогомеханизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют системусубъектов государственного управления.
Изложенные позиции нуждаются вопределенных уточнениях, суть которых состоит в следующем.
Государственное управление — синонимгосударственно-управленческой деятельности в широком смысле и формапрактической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле.
Сфера государственного управления —понятие, границы которого в современных условиях определяются не толькопрактической деятельностью по реализации исполнительной власти, т.е. собственноработой субъектов этой ветви государственной власти, но и всеми инымипроявлениями государственно-управленческой деятельности (например, деятельностьуправленческих по своему характеру звеньев, не являющихся непосредственнымисубъектами исполнительной власти).
Государственно-управленческаядеятельность — это есть функционирование субъектов исполнительной власти и иныхзвеньев государственного управления по реализации их задач и функций.
Органы, государственного управления —субъекты исполнительной власти и иные звенья, осуществляющие в том или иномобъеме государственно-управленческую деятельность.
Исполнительные органы — собирательныйтермин, который может быть использован для обозначения всех субъектовгосударственно-управленческой деятельности, включая субъекты исполнительнойвласти, а также органы управления, действующие за пределами практическойреализации исполнительной власти (например, исполнительные органы системыместного самоуправления, органы управления жизнью предприятий, учреждений,общественных объединений, коммерческих структур). При этом налицотождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительнойвласти».
Данные уточнения сделаны в связи стем, что единая терминология, определяемая переходом к системе разделениявластей, еще окончательно не сложилась.
Так, действующее законодательствоРоссийской Федерации, наряду с широким использованием термина «органыисполнительной власти», нередко содержит упоминания об «исполнительных органах»15, о «государственных органах управления»/>16 и т.п.
В Положении о Комитете РоссийскойФедерации по рыболовству (Роскомрыболовство), который является федеральныморганом исполнительной власти, прямо указывается на то, что он осуществляетгосударственное управление в порученной ему области17.
А Федеральный закон «Оконституционном суде Российской Федерации» говорит об «исполнительных органахгосударственной власти»/>18.
Таким образом, суть проблемыисполнительной власти и ее соотношения с государственным управлением не должнасводиться к подмене одних терминов другими. Государственно-управленческаядеятельность всегда была необходимой, и сохраняется в качестве таковой в нашидни. Главное заключается в обязательных изменениях форм и методов этойдеятельности, диктуемых условиями общественного развития в переходный период.
Известно, что в дореформенный периодгосударство являлось собственником почти 95 процентов всех средствпроизводства, различных объектов непроизводственного назначения и управляло иминепосредственно. В подобных условиях существенно расширялась масштабностьгосударственно-управленческой деятельности. Сложилось строго централизованнаясистема, олицетворяющая всесильность управленческого аппарата.
Сейчас происходят процессы,свидетельствующие об известном уменьшении удельного веса государственногоуправления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляетроли исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности вцелом. Наоборот все настойчивей звучит тезис о необходимости сильнойисполнительной власти, способной обеспечить должный уровень управляемостиобщественных отношений во всем их многообразии. Тем не менее, экономическаяреформация, ориентировка на развитие рыночных отношений соответственно влияютна изменение самих форм регуляции общественных связей. Однако служебная рольгосударства как основного субъекта управления сохраняется и в условияхразгосударствления, приватизации, акционирования, становления институтовчастной собственности, развития местного самоуправления. Указанные общественныеявления не проявляются сами по себе, стихийно. Они требуют не толькогосударственной поддержки защиты, но и регуляции.
Исполнительная власть в еегосударственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» отфункций непосредственного управления, столь характерного для условийбезраздельного господства государственной собственности, т.е. почти полногообобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденциястановления системы государственного регулирования, что особенно заметно вэкономической области. Если государственное управление всегда исходило изнеобходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппаратауправления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющеговоздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с ихизвестным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует проводимый курсна реальное обеспечение их хозяйственной оперативной самостоятельности нарегиональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных центровисполнительной власти, на выработке экономической политики и установленииорганизационно-правовых основ зарождающегося рынка, на стимулированиепредпринимательства и т.п. Все это потребовало решительного пересмотра техначал, которые отождествлялись с так называемой «административно-команднойсистемой».
Однако между государственнымуправлением и государственным регулированием нет принципиальных различий поцелевому назначению. Мало того, по своей сути регулирование — непременныйэлемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций.Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весеучастия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственноуправляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных вобщественном смысле управленческих связей. Тем не менее, все это в значительнойстепени условно, ибо, управляя, государство регулирует, а, регулируя, —управляет. С определенной долей условности можно утверждать, чтогосударственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектовподчиненных объектов, а государственное регулирование — с воздействиемпреимущественно на неподчиненные объекты. Но и в том, и в другом случае налицонаиболее обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти.
По существу государственноеуправление — понятие более широкое по сравнению с государственнымрегулированием. С другой стороны, государственное регулирование в значительноймере связано с использованием косвенных средств управляющего воздействия, т.е.налоговых, льготных и т.п., обобщенно характеризуемых в качестве экономическихметодов управления.19
В настоящее время центральное место вгосударственно-управленческой деятельности занимает:
а) разработка и реализация политики,выражающейся в государственных программах общефедерального и региональногомасштабов (например, приватизации, демонополизации, инвестиционная, жилищная,энергетическая и т.п.);
б) установление и эффективноепроведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни(например, государственное стимулирование предпринимательства, обеспечениеравноправия всех форм собственности, защита прав собственника, охрана правпотребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.);
в) управление предприятиями иучреждениями государственного сектора;
г) регулирование функционированияразличных объектов негосударственного сектора;
д) координация функционированиянационализированного и де-1ационализированного секторов хозяйственного,социально-культурного и административно-политического строительства;
е) обеспечение реализации прав иобязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;
ж) осуществление государственногоконтроля и надзора за работой вправляемой и регулируемой сфер.
Более определенные выводы огосударственно-управленческой деятельности сделать пока невозможно по многимпричинам. Главная состоит в том, что отсутствие должной продуманности ивзвешенности при критическом анализе старой системы управления привело к тому,что вместе с ее негативными элементами фактически были почти полностьюустранены и те, без которых никакая система управления, как бы ее не называли,не в состоянии выполнить свою социальную миссию. Вместо чрезмерной управляемости(бюрократический централизм) злобой дня стала почти полная неуправляемость.Позитивные качества, объективно присущие государственному управлению в любомего варианте и, соответственно, процессу реализации исполнительной власти, всев большей степени стали утрачиваться.
В частности, наглядно проявилисьэлементы управленческой «распущенности», когда на уровне регионов полностьюигнорировались решения федерального центра, «частные» интересы сталипревалировать над публично-правовыми, государственная дисциплина все в большеймере становилась крайне расплывчатым и произвольно толкуемым понятием и т.п.Создавалось впечатление, что государственное воздействие на общественную жизньу нас значительно слабее, чем в государствах рыночной ориентации. Подобных явленийпри так называемой «административно-командной системе» не наблюдалось. А онипродолжаются по сей день./>20
Во многом это связано с явнойнеподготовленностью к глубокой реформации политической и экономической систем.Вот почему можно понять и правильно оценить уже идущие «снизу» требованияусилить централизованное государственное воздействие на основные стороны жизнистраны, национализировать ряд объектов, укрепить исполнительскую дисциплину,повысить взаимную ответственность управляющих и управляемых за общее дело,решительно преодолеть сепаратистские тенденции в сфере управления, «оживить»принцип планирования, обеспечить реальное государственное регулирование цен ит.п., т.е. сохранить все то, без чего управлять делами государства и обществапрактически невозможно даже в самых развитых капиталистических странах.
3.2 Проблемы государственной службы висполнительной власти
Эффективностьгосударственного и муниципального управления определяетсясоциально-экономическими показателями, которые оцениваются населением.Достигается эта эффективность высоким уровнем профессиональной подготовкигосударственных и муниципальных служащих с применением эффективныхэкономических, организационных, коммуникационных, социальных и психологическихмотивационных механизмов управления персоналом государственной и муниципальнойслужбы.
Известно, чтодо 1993 г. муниципальные служащие назывались государственными служащими, и этообстоятельство в большей мере способствовало обеспечению целостностигосударственного управления как основного принципа повышения его эффективности.В настоящее время кадровая политика всей системы государственного управленияведется разрозненно. Сроки разработки нормативных правовых актов по решениюэтих вопросов для федеральных государственных служащих опережают уровеньсубъектов Российской Федерации и еще большая задержка, длящаяся по срокаминогда два и более года, имеет место на практике на уровне органов местногосамоуправления. Так, например, Федеральный закон «Об основахгосударственной службы Российской Федерации» был принят в 1995 г., а Федеральный закон «Об основах муниципальной службы» был принят лишь в 1998 г. То же самое происходит с реформированием систем государственной и муниципальной службы. Такоеотставание по срокам в проведении кадровой политики не дает полного эффекта отвнедрения новых прогрессивных нормативных правовых актов, нормативныхположений, научных методов и современных типовых решений на всех стадияхпрохождения государственной и муниципальной службы. В том числе при поступлениина соответствующую службу, нахождении на службе, прекращении службы.
Мы знаем, чтодля управления новыми экономическими процессами в условиях новой политическойсистемы в основном были привлечены кадры государственных служащих изкомандно-административной системы, которые не были приспособлены для решенияновых задач, зачастую их не понимали, а иногда просто не принимали новыеэкономические отношения. До настоящего времени все еще нет в государственномаппарате в достаточном количестве обученных кадров, умеющих оперативнопринимать качественные государственные решения; очень противоречиванормативно-правовая база внедрения новых политических, экономических исоциально-трудовых отношений в системе государственной службы. Все проблемыповышения эффективности государственной и муниципальной службы упираются восновном в профессионализм работников госаппарата, который зависит от качестваобучения.
Однако из-занедостаточного размера оплаты труда профессорско-преподавательского состававузов, несоизмеримого с мировыми стандартами развитых стран, что вынуждает ихработать в напряженном режиме в нескольких вузах (иногда их число превышает 5вузов). В этих условиях у них не остается достаточного времени на повышениесвоей квалификации. Такая система работы также не мотивирует их на получениесоответствующих ученых степеней и званий, на качество обучения негативно влияетнизкий уровень технического оснащения учебных процессов и то обстоятельство,что в учебных программах имеет место большой объем предметов общих дисциплин вущерб специальным дисциплинам. Снижает качество обучения и отсутствиенадлежащих стажировок в государственных органах обучающихся, что необеспечивает получение выпускниками вузов необходимых навыков работы.
Качествообучения повышается, когда наряду с лекционными занятиями, с использованиемнеобходимых технических средств слушатели получают учебно-методический материалдля их самостоятельного изучения. Однако сегодня, когда идет реформированиегосударственной и муниципальной службы, реализуется административная реформа,внедряется бюджетирование по результатам, соответствующие госструктурынедооценивают сложившуюся ситуацию. В настоящее время при выделениидостаточного объема бюджетных средств на переподготовку и повышениеквалификации государственных служащих отсутствует правильный механизм егораспределения.
Следующейпроблемой, снижающей эффективность государственной и муниципальной службы,является то обстоятельство, что действующее законодательство предусматриваетбольшой ряд ограничений и запретов для работников государственной и муниципальнойслужбы. Так, в отличие от известных норм законодательства о труде, регулирующихпорядок приема на работу, согласно ст. 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» граждане немогут быть приняты на государственную службу, а гражданский служащий не можетнаходиться на гражданской службе в случае: отказа от прохождения процедурыоформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемуюфедеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей подолжности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или позамещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано сиспользованием таких сведений; наличия заболевания, препятствующего поступлениюна гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключениеммедицинского учреждения (порядок прохождения диспансеризации, перечень такихзаболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаютсяПравительством Российской Федерации); близкого родства или свойства (родители,супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и детисупругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службысвязано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из нихдругому; выхода из гражданства Российской Федерации или приобретениягражданства другого государства; наличия гражданства другого государства(других государств), если иное не предусмотрено международным договоромРоссийской Федерации; представления подложных документов или заведомо ложныхсведений при поступлении на гражданскую службу; непредставления установленныхзаконодательством сведений или представления заведомо ложных сведений одоходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
В социальном государстве(а именно таковым, как всем известно, согласно действующей КонституцииРоссийской Федерации, является Россия) общество должно иметь возможностьоценивать соответствие своему предназначению как коммерческого предприятия,казенного завода, так и государственного ведомства. Для этого в большинствестран с развитыми рыночными отношениями найдены и создаются эффективныемеханизмы их контроля и оценки. Собранные сведения позволяют оцениватьрезультаты работы высшего руководства страны и принимать соответствующиерешения. Обществу необходима адекватная информация о программах, реализуемыхлюбым государственным ведомством, для того, чтобы определить, действительно лиданное ведомство и его руководство служат общественным интересам. Нужносоздавать такие механизмы обратной связи государственных структур и населения,которые будут способствовать повышению ответственности и эффективностидеятельности государственных и муниципальных служащих.
В России общество покане в полной мере контролирует результаты труда работников государственногоаппарата, поскольку действующие механизмы такого контроля недостаточноотработаны и не разработаны методы оценки показателей этих результатов. Что жеможет лечь в основу оценки результатов деятельности государственных имуниципальных служащих? Предлагается следующее:
— разработка системысоциально-экономических нормативов для всех сфер жизнеобеспечения населения;
— дифференциация их погосударственных структурам всех уровней, вплоть до отдельной государственной имуниципальной должности;
— создание мотивационныхмеханизмов повышения эффективности труда государственных и муниципальныхслужащих (при этом мера материального стимулирования этой категории служащих недолжна ограничиваться верхним пределом, а зависеть от показателей уровняудовлетворения потребностей общества в целом, определенных социальных групп икаждого человека в отдельности в продуктах и услугах подведомственных сфер иотраслей экономики, сформированных на базе соответствующих предметах ведения).
Идея создания системысоциально-экономических показателей, социальных нормативов и адекватных импоказателей стимулирования государственных и муниципальных служащих может бытьреализована при совместных усилиях соответствующих научно-исследовательскихорганизаций и соответствующих федеральных министерств и других федеральныхведомств.
На примереэкономического федерального ведомства Федеральной службы по труду и занятости вданной статье представлены методические подходы к определению показателейэкономии расходования бюджетных средств, результативности и эффективностидеятельности этого ведомства и его подразделений при разработке федеральныхцелевых программ. Эти показатели могут служить ориентиром при определении всоответствующих разделах должностных регламентов гражданских служащихпоказателей результативности их деятельности.
Так, например, вфедеральной целевой программе «Обеспечение защиты от безработицы исодействие в трудоустройстве» по определенным тактическим задачам,сформулированным Федеральной службой по труду и занятости, эти показатели могутрассматриваться и рассчитываться в следующем порядке.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Перестройка государственногоуправления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия,взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, междугосударственными органами и всеми общественными структурами. Необходимодостигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированиеми естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью,многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализациигосударственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится,сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной,демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется,что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено народом,а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять томесто, которое объективно обусловлено современным уровнем общественногоразвития и его собственными организующе-регулирующими возможностями.
Конец XX столетия актуализируетнаучную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня, при всейзначимости накопленного опыта, только наука обладает способностью инеобходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития.Опыт обращен обычно к прошлому, искусство – интуитивно, научное же знание можетс достаточной степенью достоверности прогнозировать и даже программировать путии средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлиннаянаука, а не ее суррогат, наука, освобожденная от обязанности объяснять текущуюполитику или оправдывать неудавшуюся практику. Поэтому научная обоснованностьгосударственного управления в перспективе будет определяться взаимодействиемдвух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного итехнического) и готовностью, способностью и умением государственного управленияего впитывать и использовать. Правда, в этом взаимодействии многое зависит и отсамого государственного управления, которое может ее стимулировать иподдерживать.
Еще одно важное общественноетребование к государственному управлению приобретает все более громкоезвучание. Два столетия индустриального типа производства показалиограниченность и опасность производственного, или, как чаще называют,технократического подхода к организации общественной жизни и, естественно, кгосударственному управлению. Именно под влиянием этого подхода идеи Возрожденияи Просвещения, взрастившие нашу цивилизацию, идеи глубоко гуманистическогохарактера были отодвинуты в сторону. Человек обычно виделся лишь в двухипостасях: как производитель и как потребитель, с применением к нему одного –экономического – критерия оценки развития. Фактически в системе таких координатсо времен Тейлора развивалась и наука управления производством, многиепостулаты которой позднее были взяты и восприняты теорией государственногоуправления. Положение, складывающееся на грани тысячелетий, требует конкретногоизменения всей философии и методологии государственного управления. Во главуугла должен быть поставлен человек, государственное управление призваноприобрести подлинно гуманистическую окраску. Надо искать нетрадиционные формывзаимосвязей людей между собой, людей с природой, со своим прошлым и будущим. Аэто возможно при широкой гуманизации государственного управления, привнимательном учете философских, социологических, психологических, правовых,педагогических знаний.
С позиций именно интересов человека,его самосохранения, продления рода людского придется, наверное,государственному управлению анализировать и оценивать имеющиеся и нововводимыетехнологии, орудия и предметы труда, используемое сырье и материалы, качествопродукции, образ жизни, условия быта и многое другое.
И, конечно, общество хочет видетьгосударственное управление социально эффективным. Не «спешащимследом» за общественными процессами и вечно отстающим, не толькосориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом ипрогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получитопережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективныхзакономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы,действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы иобеспечивающее прогрессивное развитие общества.21
Хотелось бы отметить, что в обществевсе главное: производство, распределение, обмен и потребление, социальнаясфера, наука, литература и искусство, право и мораль, архитектура икоммуникации, история и духовная культура, здоровье и физическое развитиелюдей, и многое другое. Но все это может тогда создать благоприятный ирациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную, динамичную,гармоничную систему и «работать» на человека. Несмотря на то, чтоимеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должнуюсистемность, развитие, производительность и экономичность общественной жизнипридает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством такихспособностей, как целеполагание, организация и регуляция.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. КонституцияРоссийской Федерации: от12 дек. 1993г. [Электронный ресурс] (с учетом поправок, внесенных Законами РФ опоправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) //СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.
2. О системегосударственной службы Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. законРФ от 27.05.2003 N 58-ФЗ: принят Гос. Думой 25.04.2003: одобр. СоветомФедерации 14.05.2003. (ред. от 01.12.2007) // СПС «Консультант Плюс». ВерсияПроф.
3. О государственнойгражданской службе Российской Федерации [Электронный ресурс]: федер. закон РФот 27.07.2004 N 79-ФЗ: принят Гос. Думой 07.07.2004: одобр. Советом Федерации14.07.2004. (ред. от 18.07.2009) // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.
4. О противодействиикоррупции [Электронный ресурс]: федер. закон РФ от 25.12.2008 N 273-ФЗ: принятГос. Думой 19.12.2008: одобр. Советом Федерации 29.12.2008. (ред. от17.07.2009) // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.
5. О размещениизаказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг длягосударственных и муниципальных нужд [Электронный ресурс]: федер. закон РФ от21.07.2005 N 94-ФЗ: принят Гос. Думой 08.07.2005: одобр. Советом Федерации29.08.2005. (ред. от 17.07.2009) // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.
6. Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации[Электронный ресурс]: федер. закон РФ от 06.10.2003 N 131-ФЗ: принят Гос.Думой 16.09.2003: одобр. Советом Федерации 29.08.2003. (ред. от 07.05.2009) //СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.
7. Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронныйресурс]: федер. закон РФ от 06.10.1999 N 184-ФЗ: принят Гос. Думой 22.09.1999:одобр. Советом Федерации 29.09.1999. (ред. от 18.07.2009) // СПС «КонсультантПлюс». Версия Проф.
8. О Реестредолжностей Федеральной государственной гражданской службы [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от от 31.12.2005 N 1574 (ред. от 13.05.2009) // СПС«Консультант Плюс». Версия Проф.
9. О дополнительномпрофессиональном образовании государственных гражданских служащих РоссийскойФедерации [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 28.12.2006 N 1474 (ред.от 06.12.2007) // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.
10. О конкурсе назамещение вакантной должности государственной гражданской службы РоссийскойФедерации [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 01.02.2008 N 112 // СПС«Консультант Плюс». Версия Проф.
11. О примерной формеслужебного контракта о прохождении государственной гражданской службыРоссийской Федерации и замещении должности государственной гражданской службыРоссийской Федерации [Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 16.02.2008 N159// СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.
12. О проведенииаттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации[Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 01.02.2005 N 110// СПС«Консультант Плюс». Версия Проф.
13. О порядке сдачиквалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РоссийскойФедерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)"[Электронный ресурс]: указ Президента РФ от 01.02.2005 N 111// СПС«Консультант Плюс». Версия Проф.
14. КонституцияРеспублики Башкортостан: [Электронный ресурс] от 24.12.1993 NВС-22/15 (ред. от13.07.2009) // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.
15. О государственнойгражданской службе Республики Башкортостан [Электронный ресурс]: закон РБ18.07.2005 N 206-з: принят Государственным Собранием — Курултаем — РБ07.07.2005: (ред. от 24.11.2008): // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.Республика Башкортостан
16. О государственнойслужбе Республики Башкортостан [Электронный ресурс]: закон РБ от 13.10.1994 NВС-25/28: принят Государственным Собранием — Курултаем — РБ 07.07.1994: (ред.от 27.12.2007) // СПС «Консультант Плюс». Версия Проф. Республика Башкортостан
17. О Реестредолжностей государственной гражданской службы Республики Башкортостан[Электронный ресурс]: указ Президента РБ от 20.12.2006 N УП-615 (ред. от31.12.2008) // СПС «Консультант Плюс». Республика Башкортостан
18. О порядкеприсвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службыРеспублики Башкортостан государственным гражданским служащим РеспубликиБашкортостан [Электронный ресурс]: указ Президента РБ от 01.11.2005 NУП-436(ред. от 24.04.2007) // СПС «Консультант Плюс». Республика Башкортостан
19. Алехин Б.И. Государственный служба[Текст] / Б.И. Алехин. – М.: ЮНИТИ, 2008
20. Акперов И.Г. Государственная гражданскаяслужба РФ [Текст]: труд / Г.И. Акперов, И.А. Коноплева, С.П. Головач – М.:Кнорус, 2009
21. Бабич А.М. Государственные кадры[Текст]: учебник / А.М. Бабич, Л.Н. Павлова – М.: ЮНИТИ, 2009
22. Баранова Л.Г. Государственнаяслужба [Текст]: учебное пособие / Л.Г. Баранова– М.: Перспектива: ИНФРА-М, 2009
23. Брайчева Т.В. Комментарии кзаконам по государственной службе [Текст]: Труд / Т.В. Брайчева. – СПб.: Питер,2009
24. Иванов Н.Г. Система гражданскойслужбы [Текст] / Н.Г. Иванов, Т.Д. Маковник. – СПб., 2009
25. Овсянко Д.М. Государственнаяслужба РФ [Текст]: учеб. пособие / Д.М. Овсянко– М.: Юристь, 2008
26. Пайкович П.Р. Государственнаяслужба РФ [Текст]: труд / П.Р. Пайкович. – М.: РЭА им. Г.В ,2008
27. Шуба В.Б.Формирование и развитие государственной службы РФ [Текст]: труд / В.Б. Шуба.–М.: Юристь, 2009
28. Ряховский, А. В. Проблемасовершенствования гражданской службы России [Текст]/ А. В. Ряховский.//Государственная служба. – 2009. – № 2. – С. 8–12.
29. Ряшин, К.Н. Перспективы сводногорезерва государственной службы [Текст]/ К.Н. Ряшин // ПОЛИС – 2009. –№7. – С. 87–88.
30. Симонов, К.А.Гражданская служба вРФ [Текст]/ К.А.Симонов //М.-2009.
31. Черданцев, А.Ф. Теория государстваи права [Текст]: учебник / А.Ф. Черданцев //М-2008
32. Ябякин, В. М. Обзор функциональныхвозможностей российской политики в сфере кадрового обеспечения гослужбы [Текст]/ В. М. Ябякин. // Государственная служба. – 2008. – № 5. – С. 33–38.
33. Яров К.З. Кадровый резерв:проблемы и перспективы [Текст]/ К.З. Яров. // Проблемы местногосамоуправления — 2009. — №6. – С. 11–39.
34. Батаров, К.М. Формирование кадровдля государственных органов [Текст] / К.М. Батарова // Российская газета. –2009. – 1февр. – С. 1, 2.
35. Васильева, Ю. Проблемы гослужбы:региональный аспект [Текст] / Ю. Васильева // Комерсант. – 2009. – 17 февр. –С. 2, 3.
36. Официальный сайт ПрезидентаРФ [Электронный ресурс] – Режим доступа: http:// www.kremlin.ru
37. Официальный сайтПравительства РФ [Электронный ресурс] – Режим доступа: http:// www.government.ru.
38. Толковый словарьэкономических терминов [Электронный ресурс] – Режим доступа: invest.blees.ru.
39. Словарь терминов[Электронный ресурс] – Режим доступа: www.glossary.