Введение
Возникновениеи развитие административного права в Германии как самостоятельной отрасли праваприходится на первую половину XIX века. В настоящее время значение этой отраслиправа в ФРГ возросло настолько, что практически все социально-экономические«управленческие» отношения в этой стране регулируютсяадминистративным правом. Быстрый рост функций и полномочий исполнительныхорганов власти в Федеративной Республике. Германия, как, впрочем, и в другихзападноевропейских странах (как в количественном так и в качественномотношениях), поставил на повестку дня вопрос о придании деятельности по такназываемому публичному управлению четкого юридического обоснования. Этуфункцию, по мнению немецких юристов, должно выполнять и в настоящее времяуспешно выполняет административное право.
Для того чтобы понятьзначение административного права в современной Германии, необходимо рассмотретьего систему и основные институты. Наиболее интересными и актуальными из них нампредставляются положения особенной части административного права.
Если законодательные акты,относящиеся к общему административному праву, содержит предписания, имеющиезначение для всех областей административного права, акты особенной частипосвящены регулированию отдельных областей деятельности администрации.
Традиционнопод особенным административным правом понимается система законодательных норм,которые в своей совокупности охватывают материальные задачи администрации.
В состав особенногоадминистративного права входят:
- коммунальноеправо
- полицейское право
- право охраныобщественного порядка
- право публичнойслужбы
- строительноеправо
- право уличного идорожного движения
- праворегионального и земельного планирования
- правохозяйственного управления
- экологическоеправо
Разумеется, особеннаячасть административного права не может существовать в абстракции. Ононеразрывно связано с общей его частью.
В настоящей работерассматриваются наиболее интересные области особенного административного праваГермании:
- полицейское право
- право охраныобщественного порядка
- чиновное право
1 Полицейское право и право охраны общественного порядка
Цель, с которойустанавливаются положения полицейского права и права охраны общественногопорядка, является защита от опасностей, т.е. обеспечение безопасности.
Под опасностью понимаетсяположение, которое согласно разумной, основанной на общем жизненном опытеоценке может в ближайшее время повлечь ущерб для общественной безопасности ипорядка.
Определяя сущностьобщественного порядка как юридической категории, что необходимо постольку,поскольку речь ведется о праве охраны общественного порядка, следует ввестиследующую дефиницию: под общественным порядком понимается совокупность лежащихв рамках конституционного порядка правил поведения отдельных лиц в обществе.
Полицейское право и правоохраны общественного порядка регулируют превентивную деятельность полиции иорганов охраны порядка (к примеру, служба надзора за промыслами и ремеслами).Репрессивные же ее меры полиции определяет, в основном, УПК.
Полицейские законыпринимаются землями.
Действия полиции имеютсубсидиарный характер по отношению к деятельности органов охраны порядка.Полиция действует лишь тогда, когда опасность не может быть устранена инымиорганами власти.
В отличие от российского,германское полицейское право проводит различие между задачей и правомочием.Общее определение задачи не дает право вмешиваться в дела частных лиц. То естьполиция не может вмешаться в частную жизнь под предлогом абстрактной защиты отопасности, т.е. выполнения основной своей задачи.
Такого рода вмешательстводопустимо исключительно при конкретно определенных обстоятельствах: пребываниив помещении лица, совершившего преступление, хранении там опасных предметов ит.п.
Полицейское праворегулирует круг лиц, к которым может быть применена конкретная полицейская мера.В этой связи, различают три категории лиц:
1 ответственные занеправомерное поведение
2 ответственные зафактические обстоятельства, создающий опасность порядку, но не ответственные занеправомерное поведение
3 не несущиеответственность
В первом случаенеобходимо действие лица, вызвавшее опасность. При втором варианте к устранениюопасности может быть привлечено лицо, являющееся собственником вещи или силы,от которой исходит опасность. Третья категория лиц не имеет отношения кисточнику опасности, но оно может быть привлечено к ее устранению, если этогоневозможно требовать от лиц первой или второй категорий.2 Право публичной службы
В Германии,как и во многих государствах Западной Европы, институт профессиональногочиновничества (чиновное право) структурно является одной из важнейших частейОсобенной части административного права. Теоретическому исследованию правовыхвопросов публичной службы Германии, проблемам современного чиновного права,профессионального чиновничества, установления правового статуса чиновников идругих лиц, находящихся на публичной службе, в немецкой литературе посвященомножество работ, учебников, практических пособий'. В Высшем административномсуде Германии также анализируются и решаются многие вопросы применениядействующего законодательства о профессиональном чиновничестве. С объединениемГермании в 1990 г. вопросы публичной службы стали обсуждаться еще болееактивно. В новых землях ФРГ последние годы происходило становление новогозаконодательного регулирования публично-служебных отношений. Некоторые аспектыпублично-служебного законодательства ФРГ рассматривались и российскими учеными.Например, согласно п. 1 ст. 75 Основного закона Германии, Федерация определяет«рамочную» компетенцию для установления правоотношений на государственнойслужбе в землях, общинах и других образованиях и организациях государственногоправа. Закон о правовом положении государственных служащих (закон-рамка)закрепляет руководящие и объединяющие начала чиновного права ФРГ. В гл. 1 этогоЗакона (§ 1—120) содержатся положения, адресованные законодателю земель,который разрабатывает и принимает действующие на своей территории законы огосударственной службе; вторая глава упомянутого Закона (§ 121—133) включает всебя предписания, действующие непосредственно и единообразно как в Федерации,так и в землях Германии.
Согласно ст. 174 аОсновного закона Германии, Федерация имеет конкурирующее законодательство вобласти оплаты служебной деятельности и обеспечения государственных служащих нагосударственной службе. Федеральный закон о должностных окладах государственныхслужащих оптимальным образом объединил федеральное и земельное законодательствав данной сфере. Земельные законы о должностных окладах лишь незначительноотличаются от федерального.
Правовое положениегосударственных служащих земель в Германии и подчиненных этим органам земелькоммунального самоуправления непосредственно регулируется их собственнымизаконодательными актами, при этом Федерация имеет право принимать нормативныеакты, устанавливающие лишь рамочные предписания и нормы. Однако в данном случаеимеются два ограничения:
а) в издании федеральныхнормативных актов должна быть реальная потребность, т.е. принятие законаобусловлено необходимостью урегулирования отношений на государственной службе;
б) устанавливаются толькоте рамочные нормативные акты и предписания, которые не затрагивают прав исвобод граждан, а относятся лишь к определению правового положениягосударственных служащих.
Анализ современногозаконодательства о государственной службе в России и содержащихся в научныхтрудах предложений ученых приводит к однозначному выводу, что реформированиегосударственной службы проводится сегодня в большей мере с учетом опыта ФРГ.Однако, заимствуя полезное из законодательства о публичной службе Германии (иликакой-то другой страны), не следует повторять чужих ошибок. В Германии,например, на протяжении нескольких лет идет дискуссия о ликвидации чиновников,т.е. специального вида государственных служащих, имеющих особый статус. Какправило, эти требования обосновываются наличием у чиновников многих«привилегий», «неповоротливым и громоздким персоналом управления»,«многочисленностью чиновников» и пр.
Кроме того, важноучитывать специфические условия современной российской государственно-правовой,политической и общественной ситуации. Да и мировая практика реформированияинститута государственной службы показывает, что в каждой стране, несмотря научет традиционных положений публичной службы, в принимаемых новых законахсодержатся определенные особенности правового государственно-служебногорегулирования. Видный немецкий ученый-административист профессор У. Баттисотмечает, что земельные законы о чиновниках новых земель Германии неограничиваются простым перенесением в принимаемые законы «рамочных» положенийфедерального закона о чиновниках, а учитывают в различном объеме особыеобщественные и государственные условия.
В западной теориииспользуются понятия «публичная служба», «профессиональное чиновничество»,«чиновничество». Исторически чиновничество создавалось для выполнения служебныхобязанностей. В чиновном праве стран Западной Европы чиновника определяют какносителя особых государственных функций. Именно исходя из этого признакачиновники выделяются из числа прочих лиц, работающих по найму в системегосударственной службы. Чиновник — носитель публично-правовых функций. Этатеория получила наиболее широкое распространение в Западной Европе. Например, вГермании чиновник — это лицо, состоящее в особых служебных отношениях сгосударством (землей), причем эти отношения характеризуются выполнениемгосударственно-правовых функций и связывают чиновника с государством отношениемверности (и доверия со стороны государства, т.е. наделения его особымивластными публично-правовыми полномочиями).
Немецкое законодательствоподразделяет всех лиц, находящихся на государственной службе, на чиновников,служащих и рабочих. Чиновники — это лица, выполняющие публично-правовые функциина службе у союза (федерации), земли, органа самоуправления или в иныхучреждениях. Правовое положение федеральных чиновников регулируется двумяважнейшими законами: Федеральным законом о государственных служащих (в ред. от27 февраля 1985 г.) и Федеральным законом о правовом положении чиновников (вред. от 27 февраля 1985 г.). Землями Германии приняты собственные законы,устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгоесоответствие этих законов положениям Федерального закона. Особые права иобязанности чиновничества в отличие от прочих лиц, работающих по найму,выражаются, например, в порядке назначения на должность (не путем заключениясоглашения о приеме на работу, как для служащих); в порядке увольнения сдолжности (как правило, по достижении определенного возраста с уходом напенсию). Ответственность за действия чиновников перед третьими лицами во всехслучаях несут учреждения публичного права — работодатели чиновника, а дела опроступках чиновников по службе рассматриваются особыми судами, но не судами порассмотрению трудовых споров, как это имеет место в отношении рабочих ислужащих. Чиновники ограничиваются в праве свободного выражения мнений: они неимеют права участвовать в забастовках. По мнению законодателей и теоретиковнемецкого административного права, государство имеет полное право требовать от чиновниковполитической благонадежности и преданности, поскольку они служат всему народу,а не какой-либо политической партии. В качестве важнейшего принципапрофессионального чиновничества устанавливается внепартийность государственнойслужбы и чиновников.
Публичная служба в ФРГ —это деятельность на службе юридического лица публичного права. Под формальноепонятие государственной службы кроме чиновников подпадают также судьи,профессиональные солдаты, солдаты по контракту на определенное время и служащиевместе с рабочими, которые состоят на службе юридического лица публичногоправа. Чиновничество в землях ФРГ (особенно в так называемых старых землях ФРГ)в силу многочисленности полицейских чиновников и учителей (учитель в Германии —чиновник) составляет большинство, т.е. чиновников больше, чем просто служащих ирабочих, занятых на государственной службе.
Публичная служба вГермании — это профессиональная деятельность, состоящая в выполненииопределенными субъектами публично-правовых функций в органах федеральнойгосударственной власти, земельных органах, общинах и других субъектахпубличного права. К государственной службе относятся:
а) профессиональныесудьи, которые выполняют функции правосудия;
б) профессиональныевоенные;
в) министры, членыдирекции федерального банка;
г) чиновники,осуществляющие управленческие функции. Единство государственной службы Германииобеспечивается общей для всех ее уровней и видов системой званий, чинов,рангов, едиными правилами прохождения службы, установленными правами, обязанностями,ограничениями и гарантиями, пенсионным обеспечением и оплатой труда.
Заключение
В настоящей работерассмотрены наиболее интересные из институтов особенной части административногоправа Федеративной Республики Германии. При их исследовании нельзя забывать,что все положения особенной части находятся в тесной связи с общей частьюадминистративного права. Следует отметить, что германское законодательствовообще и административное в частности весьма прогрессивно и имеет большоеколичество норм, которые было бы полезно заимствовать и, предварительноадаптировав, ввести в российское право.