РЕФЕРАТ
Курсовая работа содержит 17 источников используемойлитературы, из них важной нормативной базой послужила Конституция РоссийскойФедерации, немало важную роль сыграл Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации».
Выполнена на тему: «Организационные основы местногосамоуправления».
Целью курсовой работы изучение теоретическойсистемы представлений о сущности и формах местного самоуправления, его роли всовременном обществе.
Для достижения поставленной цели необходимо решитьследующие задачи:
- изучить признаки и систему органов местного самоуправления;
- рассмотреть представительный орган муниципального образования;
- определить правовой статус органов местного самоуправления.
Предметом исследованиякурсовой работы является изучение организационных основ местного самоуправленияв Российской Федерации.
Информационной базой дляисследования темы курсовой работы послужили учебные пособия таких авторов какИ.В. Выдрин, А.С. Прудников, и др., нормативно-правовая база в областиорганизации государственного управления.
ВВЕДЕНИЕ
В современной России важным направлениемцивилизованной государственности является организация эффективного управлениятерриториями и общественно- политическими процессами. Такое управление в нашемгосударстве распределено в соответствии с Конституцией РФ между федеральнойгосударственной властью субъектов Российской Федерации и местнымсамоуправлением.
На каждом уровне управления органы власти решаютсвои задачи в пределах той компетенции, которая установлена законодательством,а конечными результатами их деятельности являются уровень социально-экономического развития и качество жизни населения соответственно государства вцелом, субъекта РФ, муниципального образования.
В настоящее время местное самоуправление длябольшинства граждан, проживающих в нашем государстве, стало достаточнообыденной и стабильной частью объективной реальностью.
Конституция РФ 1993 г. гарантировала местноесамоуправление на всей территории Российской Федерации, определив население какосновной субъект местного самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти, несколько обособив в правовом и организационномотношениях местное самоуправление от государственной власти.
Соответственно появилось как бы два вида деятельностиорганов публичной власти в РФ: государственное управление (управлениегосударственными делами и решение государственных задач) и муниципальноеуправление (решение вопросов местного значения, управление деламимуниципального образования).
Реализация муниципального управления каккомпетентной профессиональной деятельности муниципальных служащих ифункционирования соответствующих органов управления невозможна без местногосамоуправления в Российской Федерации и на этом фоне объяснить особенности российскогомуниципального управления.
Таким образом, тема курсовой работы представляетсявесьма актуальной и важной. Именно, построение крепкой, внешне устойчивойорганизационной основы на местном уровне, определяет функции и полномочиягосударственных структур.
Целью курсовой работы является изучениетеоретической системы представлений о сущности и формах местногосамоуправления, его роли в современном обществе.
Для достижения поставленной цели необходимо решитьследующие задачи:
- изучить признаки и систему органов местного самоуправления;
- рассмотреть представительный орган муниципального образования;
- определить правовой статус органов местного самоуправления.
Предметом исследованиякурсовой работы является изучение организационных основ местного самоуправленияв Российской Федерации.
Информационной базой дляисследования темы курсовой работы послужили учебные пособия таких авторов какИ.В. Выдрин, А.С. Прудников, и др., нормативно-правовая база в областиорганизации государственного управления.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И СИСТЕМА ОРГАНОВМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
муниципальное образование местное самоуправление
В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет своювласть не только непосредственно, а также через органы государственной власти иместного самоуправления. [1] В ч. I ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ» 2003 г говорится, что органы местногосамоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемыепредставительным органом муниципального образования органы, наделенныесобственными полномочиями по решению вопросов местного значения.[6]
Должностное лицо местного самоуправления — выборное либозаключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенноеисполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местногозначения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.
Значительная часть ученых-муниципалистов полагает, что должностноелицо местного самоуправления в зависимости от круга его полномочий можетвыступать в качестве муниципального органа (например, глава муниципальногообразования).[8, с.136] Такая точка зрения вытекает и из практикиКонституционного Суда РФ, который указал, что понятия «органы местногосамоуправления» и «должностные лица местного самоуправления» не являютсявзаимоисключающими.
Орган местного самоуправления имеет определенные признаки.
1. Создается и действует отимени соответствующего муниципального образования.В соответствии со ст.12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти. Поэтому государственные органы (за отдельнымиисключениями) не участвуют в формировании органов местного самоуправления.[2]
2. Создается и действует наоснове законов или других нормативно-правовых актов — в установленных имиформах и методами. Так, Федеральный закон 2003 г. предусматривает, чтоструктуру органов местного самоуправления составляют представительный органмуниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольныйорган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лицаместного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования иобладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
3. Реализует полномочия порешению вопросов местного значения,
совокупность которых составляет его компетенцию. С общетеоретической точкизрения орган местного управления выполняет свойственные только ему задачи ифункции, реализуя общие функции местного самоуправления. Такие полномочиязакрепляет Федеральный закон 2003 г., другие федеральные законы, законысубъектов РФ, муниципальные правовые акты.
4. Характеризуетсяорганизационной обособленностью и самостоятельностью в структуре местногосамоуправления.Каждый орган местного самоуправления в определенныхрамках относительно самостоятелен и организационно обособлен. Некоторые органыместного самоуправления являются юридическими лицами. В соответствии п. 2 ст.41 Федерального закона 2003 г. органы местного самоуправления, которые всоответствии с этим Законом и уставом муниципального образования наделяютсяправами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемымидля осуществления управленческих функций, и подлежат государственнойрегистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.Однако структурные подразделения таких органов местного самоуправлениясамостоятельностью не обладают, как и правами юридического лица (например,комиссии представительного органа муниципального образования).[6]
Также данный признак подчеркивает различие между органамигосударства и органами местного самоуправления (хотя большая часть признаков уних общая). В соответствие со ст. 12 Конституции РФ органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти (значит, неявляются частью общего государственного аппарата, а органы государственнойвласти не являются частью структуры органов местного самоуправления).[2]
5. Наделен властными полномочиями. Это означает, что егорешения принимаются от имени муниципального образования, носят обязательный длявсех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой (в томчисле государства). В соответствии с п. 3 ст.7 2003 г. муниципальные правовыеакты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательномуисполнению на всей территории муниципального образования.[6]
Данный признак позволяет отличать муниципальные органы (как игосударственные) от учреждений и организаций, таковыми не являющихся. Например,учреждения здравоохранения, образования и науки (вузы, научно-исследовательскиеинституты, школы и т.д.) властными полномочиями не обладают и не могут выноситьобщеобязательных решений (хотя должностные лица этих учреждений и организацийимеют некоторые властные полномочия).
Упорядоченная в соответствии с нормативно-правовыми актамисовокупность органов местного самоуправления составляет систему, имеющуюопределенную структуру, т.е. внутреннее строение.
В соответствии со ст. 34 2003 г. структуру органов местногосамоуправлениясоставляют:
- представительныйорган муниципального образования;
- главамуниципального образования;
- местнаяадминистрация (исполнительно-распорядительный орган муниципальногообразования);
- контрольныйорган муниципального образования;
- иныеорганы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренныеуставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями порешению вопросов местного значения.
Обязательным, за исключением случаев, предусмотренныхуказанным Федеральным законом, является наличие в структуре органов местногосамоуправления:
- представительногооргана муниципального образования;
- главымуниципального образования;
- местнойадминистрации (исполнительно-распорядительного органа муниципальногообразования).
Другие органы местного самоуправления являются факультативными(например, контрольный орган). Из этой классификации несложно заметить, чтопринцип разделения властей, применяемый на государственном уровне, не в полноймере может быть реализован в местном самоуправления, однако определеннымобразом он все же себя проявляет.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность,подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросыорганизации и деятельности указанных органов определяются уставоммуниципального образования. Структура органов местного самоуправления в случаеобразования на межселенных территориях вновь образованного муниципальногообразования или преобразования существующего муниципального образованияопределяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании счисленностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек —на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования изакрепляется в уставе муниципального образования.
В соответствии с п. 3 ст. 34 Федерального закона 2003 г.наименования представительного органа муниципального образования, главымуниципального образования, местной администрации(иполнительно-распорядительного органа муниципального образования)устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местныхтрадиций.[6]
В п. 4 ст. 27 Закона «О местном самоуправлении в Ставропольскомкрае» с учетом исторических и иных местных традиций устанавливаются следующиеварианты наименования органов местного самоуправления поселения:
- представительныйорган поселения — совет, дума;
- главапоселения — глава (наименование поселения), глава-мэр;
- местнаяадминистрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования)— администрация (наименование поселения).[16]
Наименования органов местного самоуправления муниципальных районовустановлены Законом Ставропольского края «О некоторых вопросах организацииместного самоуправления на территориях районов Ставропольского края»:представительные органы муниципальных районов первого созыва именуются советамисоответствующих муниципальных районов, глава муниципального районаСтавропольского края именуется главой соответствующего муниципального района,местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципальногорайона) — администрацией соответствующего муниципального района. [16]
Отдельнонеобходимо указать на правовое положение избирательной комиссиимуниципальногообразования. В соответствии со ст. 39 ФЗ «Об основных гарантияхизбирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» 2003 г.избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку ипроведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзывудепутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборногодолжностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам измененияграниц муниципального образования, преобразования муниципального образования.При этом избирательная комиссия муниципального образования являетсямуниципальным органом, который невходит в структуру органов местногосамоуправления.Это указывает на ее уникальное положение — промежуточноемежду государственными органами и органами местного самоуправления.[6]
Тем не менее, сложно назвать такое решение законодателябезупречным, так как в соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. в законах и иныхнормативных правовых актах РФ слова «местный» и «муниципальный» и образованныена их основе слова и словосочетания применяются в одном значении — в отношенииорганов местного самоуправления, т.е. избирательная комиссия муниципальногообразования (исходя из формально — юридического смысла данного словосочетания)не может не быть органом местного самоуправления. На этот момент уже обращалосьвнимание в специальной литературе. Однако в науке конституционного имуниципального права единого мнения по этому поводу не сложилось.
Классификация органов местного самоуправления возможна поразличным основаниям.
В зависимости от способа формирования органыместного самоуправления делятся следующим образом:
- выборные органы—образуются в результате муниципальных выборов, проводимых на основе равноговсеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании (пример —представительные органы местного самоуправления);
- органы, создаваемыевином порядке, например, в порядке назначения (глава местной администрации).
Однако определенности и единообразия в наименовании способовформирования органов местного самоуправления в отечественном законодательственет.
В зависимости от способа функционирования и порядка принятиярешений органы местного самоуправления разделяются так:
- коллегиальныеорганы, которые осуществляют деятельность, принимают решения и несут заних ответственность в коллективном порядке (представительный органмуниципального образования);
- единоначальныеорганы, возглавляемые должностным лицом, за которым остается правоокончательного решения и ответственность за него (например, в местнойадминистрации такое лицо — глава).
В зависимости от характера компетенции выделяются органы местногосамоуправления:
- общейкомпетенции— в их ведении находятся все вопросы местного значенияданной муниципальной единицы (это, например, представительный орган местногосамоуправления и местная администрация);
- специальнойкомпетенции— они занимаются вопросами, относящимися к какой-либоконкретной сфере (это, например, контрольный орган местного самоуправления).[9,c.135-144]
ГЛАВА 2.ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Представительный орган местного самоуправления занимает особоеместо в системе органов местного самоуправления. Это связано с тем, что решениеважнейших вопросов местного значения (например, утверждение местного бюджета,установление местных налогов и т.д.) федеральным законодательством отнесены кисключительной компетенции именно представительного органа местногосамоуправления. Также считается, что представительный орган местногосамоуправления (как и следует из его названия) в наиболее полной мере отражаетволю населения муниципального образования. В определенном разделении власти,которое существует на местном уровне, он является органом представительной инормотворческой власти.
Отметим, что Федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ» 1995 г. закреплял понятие представительногооргана местного самоуправления, а в Федеральном законе 2003 г. таковыеотсутствуют.
Ученые — муниципалисты в работах используют различные определения.
Например, И.В. Выдрин придерживается определения Федеральногозакона 1995 г.: представительный орган местного самоуправления — это выборныйорган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересынаселения и принимать от его имени решения, действующие на территориимуниципального образования.[8, c.144]
В.В. Пылин несколько расширяет это определение с использованиемположений избирательного законодательства. По его мнению, это выборный орган,состоящий из депутатов, избираемых избирателями на основе равного прямоговсеобщего избирательного права при тайном голосовании, обладающий правомпредставлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательныерешения, действующие на территориимуниципального образования [10, c.596] (это определение нево всех случаях применимо к представительному органу муниципального района).
С. Г. Соловьев дает иное определение (исходя, например, изположений гражданского законодательства): это выборное муниципально-властноеучреждение, представляющее интересы местного населения, состоящее из депутатов,наделенное определенной компетенцией и реализующее представительскую,нормотворческую и контрольную функции в системе местногосамоуправления.[17, с.254-255]
Представительный орган муниципального образования можетосуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленнойчисленности депутатов.
Отметим еще раз, что есть различия в порядке формированияпредставительных органов поселений и представительных органов муниципальныхрайонов.
Представительныйорганпоселениясостоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Он неформируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательнымправом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочияпредставительного органа осуществляются сходом граждан.
В качестве примера представительного органа поселения приведемСтавропольскую городскую Думу. В соответствии с п. 3 ст. 32 Устава г.Ставрополя в состав Ставропольской городской Думы входят 50 депутатовСтавропольской городской Думы, избираемых по одномандатным (один округ — одиндепутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства путемвсеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срокее полномочий составляет пять лет.
Представительный орган муниципального районаформируетсяодним из следующих двух способов.
1. Он может состоять из глав поселений, входящих в составмуниципального района, и из депутатов представительных органов указанныхпоселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава всоответствии с равной независимо от численности населения поселения нормойпредставительства, определяемой в установленном порядке. Этот порядокприменяется, если такое решение в течение одного года со дня выдвижениясоответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем2/3 поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива оформировании представительного органа муниципального района в этом порядкеоформляется решением представительного органа поселения, расположенного вграницах муниципального района. В решении указывается предлагаемая нормапредставительства депутатов представительных органов поселений впредставительном органе муниципального района, а также день начала работысформированного в соответствии с указанным порядком представительного органамуниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранеедня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района,сформированного путем прямых выборов.
2. Он может избираться на муниципальных выборах на основе равноговсеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом числодепутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 отустановленной численности представительного органа муниципального района. Этотпорядок формирования применяется, если не установлен предыдущий порядокформирования.
/>/>/>Установленный порядокформирования представительного органа муниципального района закрепляется вуставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работысоответствующего представительного органа муниципального района.
В Ставропольском крае по этому вопросу принят Закон «О некоторыхвопросах организации местного самоуправления на территориях районовСтавропольского края» от 22 июля 2004 г. № 60-кз. В нем специально отмечается,что он принят с учетом инициативы представительных органов местногосамоуправления поселений, поддержанной представительными органами местногосамоуправления более чем 2/3 поселений каждого района Ставропольского края.[16]
Формирование советов муниципальных районов путем проведениямуниципальных выборов на основе равного всеобщего и прямого избирательного правапри тайном голосовании осуществляется в порядке, установленном Федеральным икраевым законодательством. Порядок формирования советов муниципальных районовпоследующих созывов определяется уставами муниципальных районов.
Применение данной процедуры формирования представительного органамуниципального района оказалось довольно проблематичным и получило неоднозначнуюоценку как среди правоприменителей, так и среди ученых.
Численность депутатов представительного органа поселения, втом числе городского округа, определяется уставом муниципального образования ине может быть менее: 7 человек — при численности населения менее 1000 человек;10 человек — при численности населения от 1000 до 10 000 человек; 15 человек —при численности населения от 10 000 до 30 000 человек; 20 человек — причисленности населения от 30 000 до 100 000 человек; 25 человек — причисленности населения от 100 000 до 500 000 человек; 35 человек — причисленности населения свыше 500 000 человек. Например, Ставропольская городскаяДума состоит из 50 депутатов.[16]
Численность депутатов представительного органа муниципальногорайонаопределяется уставом муниципального района и не может быть менее 15человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородскойтерриториигорода федерального значенияопределяется уставом муниципальногообразования и не может быть менее 10 человек.
В исключительной компетенции представительного органамуниципального образования находится, как уже отмечалось, решение рядаважнейших вопросов, закрепленных в ч. 10 ст. 35 Федерального закона 2003 г.,например:
- принятиеустава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
- утверждениеместного бюджета и отчета о его исполнении;
- установление,изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации о налогах и сборах и др.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образованийопределяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с нимиконституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставамимуниципальных образований. Например, в соответствии с подп. 4 п. 3 ст. 33Устава г. Ставрополя Ставропольская городская Дума присваивает звание «Почетныйгражданин города Ставрополя».[16]
Нормативный правовой акт, принятый представительным органоммуниципального образования, направляется главе муниципального образования дляподписания и обнародования. При этом глава муниципального образования,являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативныйправовой акт, принятый представительным органом муниципального образования (п.13 ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ» 2003 г.).
Организацию деятельности представительного органа муниципального образованияв соответствии с уставом муниципального образования осуществляет главамуниципального образования, а в том случае, если указанное должностное лицоявляется главой местной администрации, — председатель представительного органамуниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. Так,Ставропольская городская Дума избирает из своего состава Председателя.
Регламент Ставропольской городской Думы определяет общий порядокее деятельности, основные правила и процедуру работы, в том числе вопросыподготовки и проведения заседаний, осуществления нормотворческой деятельности,работы ее депутатов и реальных органов.[16]
Основной формой работы Ставропольской городской Думы являются еезаседания, которые могут быть очередными и внеочередными. ОчередныезаседанияДумы созываются председателем Думы не реже одного раза в два месяца.Примерные сроки их проведения и вопросы, вносимые на рассмотрение, определяютсяперспективными и текущими планами работы Думы и постоянных комиссий.ВнеочередныезаседанияДумы созываются ее председателем по своейинициативе, по предложению главы города или по требованию не менее половины отобщего числа депутатов.
Заседание Думы правомочно, если на нем присутствует большинство отизбранного числа депутатов. Депутаты Думы обязаны присутствовать на еезаседаниях. При невозможности присутствовать на заседании по уважительнойпричине депутат заблаговременно информирует председателя Думы.
Совещаниядепутатовпроводятся с цельюпредварительного рассмотрения вопросов, предлагаемых для внесения в повесткудня очередных заседаний Думы.
Депутатскиеслушанияявляются одной из форм работыДумы и се органов, используемой в целях публичного обсуждения, всестороннего иполного изучения вопросов, требующих нормативного правового регулирования либосвязанных с выполнением принятых Думой нормативно-правовых актов.
Ст. 29 Устава г. Ставрополя описывает структуру Ставропольскойгородской Думы. В соответствии с ней Ставропольская городская Думасамостоятельно определяет свою структуру. При этом из состава депутатовСтавропольской городской Думы на срок их полномочий избираются:
- председательи его заместитель (заместители — сейчас их два);
- комитеты.
Положение этих субъектов муниципального права конкретизируется вРегламенте Ставропольской городской Думы. В нем указывается, что постоянныекомиссии Думы:
- осуществляютподготовку и предварительное рассмотрение вопросов, относящихся к ведению Думы,проводят депутатские слушания;
- осуществляютконтрольные функции в рамках своих полномочий;
- даютзаключения и предложения по вопросам финансирования по направлениям,относящимся к сфере их ведения;
- решаютвопросы организации своей деятельности;
- рассматриваютиные вопросы, относящиеся к их ведению.
Предусмотрено создание следующих постоянных комиссий:
- мандатнойи по вопросам депутатской этики;
- побюджету, финансам, налогам, сборам и банкам;
- поэкономике и инвестициям;
- пособственности;
- позаконности и местному самоуправлению;
- посоциальным вопросам;
- повопросам городского хозяйства;
- контрольной.
Также в Ставропольской городской Думе могут создаваться:
- депутатскиеобъединения (в составе не менее трех человек);
- временныекомиссии и иные рабочие органы.
Для организационного, правового и материально-технического обеспеченияработы Ставропольской городской Думы, оказания помощи ее депутатам, комитетам идругим созданным ею органам образуется аппарат Ставропольской городскойДумы.[16]
Полномочия представительного органа муниципального образованиянезависимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случаеего роспускав порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73Федерального закона 2003 г. (т.е. в порядке муниципально-правовойответственности). Полномочия представительного органа муниципальногообразования могут быть также прекращены досрочно в следующих случаях:
- принятияуказанным органом решения о самороспуске;
- вступленияв силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, городафедерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочностиданного состава депутатов представительного органа муниципального образования,в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
- преобразованиямуниципального образования.[16]
ГЛАВА 3. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
3.1.Правовойстатус главы муниципального образования
Глава муниципального образованияявляется высшимдолжностным лицом муниципального образования и наделяется уставоммуниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.[6]
Глава муниципального образования в соответствии с уставоммуниципального образования:
- избираетсяна муниципальных выборах либо представительным органом муниципальногообразования из своего состава;
- вслучае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительногооргана муниципального образования с правом решающего голоса и исполняетполномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;
- вслучае избрания представительным органом муниципального образования исполняетполномочия его председателя;
- неможет одновременно исполнять полномочия председателя представительного органамуниципального образования и полномочия главы местной администрации;
- вслучае формирования представительного органа муниципального района в порядкеделегирования исполняет полномочия его председателя.
Указанные ограничения не распространяются на органы местногосамоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения,в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа,возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочияпредседателя представительного органа муниципального образования.
В соответствии со ст. 47 Устава г. Ставрополя глава городаСтаврополя — мэр города Ставрополя является высшим должностным лицом городаСтаврополя и наделяется Уставом собственными полномочиями по решению вопросовместного значения. Наименования «глава города Ставрополя» и «мэр городаСтаврополя» тождественны.
Главой города Ставрополя может быть избран гражданин РоссийскойФедерации, обладающий избирательным правом и достигший 21 года. Он избираетсяна муниципальных выборах населением города Ставрополя на основе всеобщего,равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок егополномочий пять лет.
Глава города Ставрополя (как и вообще главы муниципальных образованийв соответствии с федеральным законодательством) подотчетен непосредственнонаселению города Ставрополя и Ставропольской городской Думе.[16]
Руководитель муниципального образования возглавляет деятельностьпо осуществлению местного самоуправления на территории муниципальногообразования и является председателем муниципального Собрания. Решение об егоизбрании принимается большинством голосов от установленной численностидепутатов муниципального Собрания. Руководитель муниципального образованияосуществляет свои полномочия на постоянной основе.
В соответствии с федеральным законодательством главамуниципального образования в пределах своих полномочий:
— представляет муниципальное образование в отношениях с органамиместного самоуправления других муниципальных образований, органамигосударственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действуетот имени муниципального образования;
— подписывает и обнародует в порядке, установленном уставоммуниципального образования, нормативные правовые акты, принятыепредставительным органом муниципального образования, а также разрешает иныевопросы указанные Федеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ» 2003 г., а также другими нормативно-правовыми актами.[6]
Полномочия главы муниципального образования прекращаютсядосрочнов случае:
- смерти;
- отставкипо собственному желанию;
- отрешенияот должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона 2003 г. (т.е.муниципально-правовой ответственности);
- признаниясудом недееспособным или ограниченно дееспособным;
- признаниясудом безвестно отсутствующим или объявления
умершим;
- вступленияв отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
- выездаза пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
- прекращениягражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранногогосударства — участника международного договора РФ, в соответствии, с которыминостранный гражданин имеет право быть избранным в органы местногосамоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либополучения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право напостоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства,не являющегося участником международного договора России, в соответствии скоторым гражданин России, имеющий гражданство иностранного государства, имеетправо быть избранным в органы местного самоуправления;
- отзываизбирателями;
- установленнойв судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлятьполномочия главы муниципального образования;
- досрочногопрекращения полномочий представительного органа муниципального образования,если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;
- преобразованиямуниципального образования, осуществляемого в соответствии с Федеральнымзаконом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации», а также в случае упразднения муниципального образования;
- утратысельским поселением статуса муниципального образования в связи с егообъединением с городским округом;
- увеличениячисленности избирателей муниципального образования более чем на 25%,произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования илиобъединения поселения с городским округом.
В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципальногообразования его полномочия временно исполняет должностное лицо местногосамоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципальногообразования. В городе Ставрополе в таком случае либо случае временногоотсутствия главы города при невозможности назначения им лица, исполняющегополномочия главы города, Ставропольская городская Дума определяет должностноелицо местного самоуправления города Ставрополя, исполняющее полномочия главыгорода Ставрополя (ст. 50 Устава).[16]
3.2.Правовой статус депутата представительного органа муниципального образования,члена выборного органа муниципального образования, выборного должностного лицамуниципального образования
В ч. 1 ст. Федерального закона 2003 г. даны следующие определения.
Депутат— это член представительного органа поселения,муниципального района, городского округа или внутригородской территории городафедерального значение.
Выборное должностное лицо местного самоуправления—должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщегоравного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальныхвыборах, (например, глава муниципального образования).
Член выборного органа местного самоуправления— выборноедолжностное лицо органа местного самоуправления, сформированного намуниципальных выборах, (например, член контрольного органа муниципальногообразования в случае, если он формируется путем выборов).
Депутату, члену выборного органа местного самоуправления,выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия длябеспрепятственного осуществления своих полномочий. Срок их полномочийустанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух иболее пяти лет. Например, срок полномочий депутата Ставропольской городскойДумы и главы города Ставрополя составляет пять лет. При этом депутатомСтавропольской городской Думы может быть избран гражданин РФ, обладающийизбирательным правом и достигший 18 лет. Срок полномочий руководителямуниципального образования и депутатов муниципального Собрания внутригородскогомуниципального образования Сокольники в городе Москве составляет четыре года.
Выборные должностные лица местного самоуправления могутосуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с Федеральнымзаконом 2003 г. и уставом муниципального образования. Депутатыпредставительного органа муниципального образования осуществляют своиполномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могутработать не более 10% депутатов от установленной численности представительногооргана муниципального образования, а если численность представительного органамуниципального образования составляет менее десяти человек, — один депутат.
Выборные должностные лица местного самоуправления не могут бытьдепутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членами СоветаФедерации Федерального Собрания РФ, депутатами законодательных(представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иныегосударственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, а такжедолжности государственной гражданской службы и муниципальные должностимуниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления неможет одновременно исполнять полномочия депутата представительного органамуниципального образования, за исключением случаев, установленных федеральнымзаконом.
Депутат представительного органа муниципального образования,выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременноисполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципальногообразования или выборного должностного лица местного самоуправления иногомуниципального образования, за исключением случаев, установленных федеральнымзаконом.
Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты,члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лицаместного самоуправления не вправе:
- заниматьсяпредпринимательской деятельностью;
- состоятьчленом управления коммерческой организации, если иное не предусмотренофедеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовымактом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РоссийскойФедерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
- заниматьсяиной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной ииной творческой деятельности.
- Приэтом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не можетфинансироваться исключительно за счет средств иностранных государств,международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц безгражданства, если иное не предусмотрено международным договором РоссийскойФедерации или законодательством Российской Федерации;
- входитьв состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иныхорганон иностранных некоммерческих неправительственных организаций идействующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений,если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации илизаконодательством Российской Федерации.
Гарантии прав депутатов, членов выборных органов местногосамоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления припривлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании,аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальныхи административно-процессуальных действий, а также при проведенииоперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органовместного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления,занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных ислужебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи,принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.
Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборноедолжностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовнойили административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженнуюпри голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, членавыборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местногосамоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий, кроме случаев,когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборнымдолжностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления,клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотренафедеральным законом.
Полномочия депутата, члена выборного органа местногосамоуправления, выборного должностного лица местного самоуправленияпрекращаются досрочно в случае:
- смерти;
- отставкипо собственному желанию;
- признаниясудом недееспособным или ограниченно дееспобным;
- признаниясудом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
- вступленияв отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
- выездаза пределы РФ на постоянное место жительства;
- прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства — участникамеждународного договора РФ, в соответствии, с которым иностранный гражданинимеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения имгражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство илииного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФна территории иностранного государства, не являющегося участникоммеждународного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий
гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органыместного самоуправления;
- отзываизбирателями;
- досрочногопрекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления;
- призывана военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскуюслужбу;[16]
- виных случаях, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организацииместного самоуправления в РФ» 2003 г.[6]
3.3. Правовой статус исполнительно-распорядительного органамуниципального образования
В ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» указывается, что местная администрация(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяетсяуставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местногозначения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий,переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законамисубъектов РФ.[6]
По мнению В.В. Пылина, «исполнительный орган местногосамоуправления представляет собой правоприменительный, исполнительный ираспорядительный орган общей компетенции, создаваемый специально дляповседневного функционирования в системе местного самоуправления с цельюпроведения в жизнь (исполнения) принимаемых населением и представительныморганом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулированияэкономической, социально-культурной и административно-политической сферамижизни местных сообществ».[10, c.621]
Местной администрацией руководит глава местной администрации напринципах единоначалия.
Главой местной администрации является глава муниципальногообразования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации поконтракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указаннойдолжности на срок полномочий, определяемый уставом муниципальногообразования.
Условия контракта для главы местной администрации поселенияутверждаются представительным органом поселения, а для главы местнойадминистрации муниципального района (городского округа) — представительныморганом муниципального района (городского округа) в части, касающейсяосуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и закономсубъекта РФ — в части, касающейся осуществления отдельных государственныхполномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами изаконами субъектов РФ. В этом случае уставом муниципального района (городскогоокруга) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требованияк кандидатам на должность главы местной администрации.
Трудовой контракт с руководителем муниципалитета заключаетсяруководителем муниципального образования. Порядок проведения конкурса и условиятрудового контракта устанавливаются решением муниципального Собрания всоответствии с федеральным законом и законами города. Руководителеммуниципалитета может быть назначен гражданин Российской Федерации, достигший 21года, имеющий высшее образование и практический опыт управленческойдеятельности не менее двух лет.
Лицо назначается на должность главы местной администрации представительныморганом муниципального образования из числа кандидатов, представленныхконкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местнойадминистрации заключается главой муниципального образования. Основаниядосрочного прекращения полномочий главы местной администрации и расторженияконтракта устанавливаются ст. 37 Федерального закона 2003 г.
Местная администрация обладает правами юридического лица.Структура местной администрации утверждается представительным органоммуниципального образования по представлению главы местной администрации. Вструктуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) итерриториальные органы местной администрации.
3.4. Правовой статус контрольного органа муниципальногообразования
Глубокое и всестороннее изучение правового статуса контрольногооргана муниципального образования невозможно без первоначального определенияего понятия и структуризации элементов. Следует отметить, что разработкапроблемы понятия и структуры статуса в теории муниципального права покаоставляет желать лучшего, несмотря на большое количество работ, посвященныхфункциям, компетенции и полномочиям органов местного самоуправления.
В теории права популярно следующее определение правового статуса:«… это признанная конституцией или законами совокупность исходных,неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственныхорганов и должностных лиц, непосредственно закрепляемых за теми или инымисубъектами права».[13, c.373]
Несколько более широкое определение дал А.С. Пиголкин, который подобщим правовым статусом субъекта понимал «совокупность право- и дееспособности,необходимых для возникновения конкретных правоотношений, а также общих прав иобязанностей, реализация которых не порождает конкретные правоотношения(свобода слова, обязанность исполнять законы и др.)». [14, c.500]
Подобные определения часто используются и учеными —представителями отраслевых юридических наук, в том числе науки в теоретическоми практическом отношении наиболее близкой к муниципальному праву —конституционного права.
Нельзя не отметить, что при таком подходе понятие правовогостатуса подменяется перечислением элементов его структуры, (такое определениеназывается остенсивным) и перечисляются далеко не все элементы правового статуса(т.е. происходит его сужение).
Поэтому следует согласиться с Н.А. Богдановой, которая считает,что правовой статус — это «теоретическая конструкция, соединяющая нормативныехарактеристики, теоретические представления, и реальную практику реализации правовыхустановлений».[7, c.5]
Таким образом, исходя из этого определения и положений Федеральноюзакона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» 2003 г. можно сформулировать следующее определение: правовой статусконтрольного органа муниципального образования— этотеоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, научныепредставления и практику реализации правовых установлений о положении органаместного самоуправления, образуемого в целях контроля за исполнением местногобюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проектаместного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля засоблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом,находящимся в муниципальной собственности и закрепленном за муниципальнымобразованием на ином вещном праве.
Выше уже говорилось о том, что сужение структуры правового статусадо прав и обязанностей индивида либо полномочий должностного лица или органавласти вряд ли достаточно обоснованно, поскольку в правовом статусе различныхсубъектов имеют место и другие элементы, не сводимые к правам и обязанностямлибо полномочиям, например гарантии.
В связи с этим Н.А. Богданова предлагает следующееструктурирование категории правового статуса в конституционном праве:
— место в обществе и государстве, социально-политическая
роль и назначение;
- общаяправоспособность;
- праваи обязанности, или компетенция и ответственность;
- гарантииустойчивости и реальности правового состояния субъектов.[8,c.5]
В целом с подходом Н.А. Богдановой следует согласиться. Однакоприменительно к особенностям правового статуса органов местного самоуправлениявообще и контрольного органа муниципального образования в частности в этуструктуру необходимо внести некоторые коррективы. По нашему мнению, вмуниципальном праве первый элемент структуры статуса должен быть сформулированболее узко — как положение субъекта в системе местного самоуправления (длядолжностного лица или органа — в системе органов местного самоуправления). Этосвязано с тем, что отрасль муниципального права, несмотря на свою важность, вотличие от конституционного права не является ведущей и базовой отрасльюроссийского права. При этом отдельно нельзя не подчеркнуть значения порядкаформирования данного органа местного самоуправления или наделения полномочиямисоответствующего должностного лица.
А такой элемент правового статуса по Н.А. Богдановой, как общаяправоспособность субъекта, в данном случае целесообразно рассмотреть вместе скомпетенционно — функциональным блоком элементов правового статуса. В ч. 2 ст.41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации» 2003 г. указано, что органы местного самоуправления,которые в соответствии с этим Федеральным законом и уставом муниципальногообразования наделяются правами юридического лица, являются муниципальнымиучреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежатгосударственной регистрации в качестве юридических лиц. Основаниями длягосударственной регистрации органов местного самоуправления в качествеюридических лиц являются устав муниципального образования и решение о созданиисоответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.[6]
Что касается такого элемента правового статуса, какответственность, то, по нашему мнению, речь должна идти не только обответственности самого субъекта, но и шире — об ответственности за нарушениенорм, регулирующих деятельности данного субъекта права, со стороны любыхсубъектов. В этом случае ответственность будет выступать одним из действенныхсредств обеспечения устойчивости и реальности правового состояния данногосубъекта.[15,c.185]
Из вышеприведенных примеров очевидно, что такие элементы правовогостатуса субъектов, как мандат депутата и парламентские процедуры, присущиименно соответствующим субъектам общественных отношений.
Таким образом, структураправового статуса контрольногооргана муниципального образования должна состоять изследующих элементов:
1) местоконтрольного органа муниципального образования в системе органов местногосамоуправления;
2) порядокформирования контрольного органа муниципального образования;
3) компетенцияконтрольного органа муниципального образования;
4) гарантии деятельности и ответственность контрольного органамуниципального образования.
Перечисленные элементы правового статуса контрольного органамуниципального образования имеют определенное нормативное закрепление. Вопросо нормативном закреплении правового положения органов, осуществляющихконтрольную деятельность, рассматривался в отечественной юридическойлитературе.[15,c.186]
В.М. Горшенев и И. Б. Шахов приводят пример, когда контрольныйорган или его должностное лицо, реализуя свою властную компетенцию, должныоперировать нормами, которые определяют сам характер разрешаемого юридическогодела и одновременно оптимальный порядок достижения юридического результата.Этому, по их мнению, служат три группы норм.
Нормы первой группы закрепляют систему контрольных органов,принципы и порядок их организации и деятельности, компетенцию, основные задачии направления деятельности, формы и методы проведения контроля, систему мерответственности. Таким образом создаются предпосылки эффективного осуществленияконтрольной деятельности.
Нормы второй группы обеспечивают потребности самой контрольнойдеятельности и по своему характеру являются процессуальными. Они определяютоптимальные варианты контрольного процесса и направлены непосредственно наобеспечение эффективности достижения юридического результата. С помощью этихнорм закрепляются организация деятельности контрольных органов и их должностныхлиц, порядок применения мер ответственности, систему организационно-правовыхгарантий осуществления контрольной деятельности, порядок выполнения предписанийконтрольных органов, а также стабилизируют порядок проведения контроля.
Самая широкая по объему группа норм — третья, поскольку субъектыконтроля в своей деятельности оперируют всей системой правовых норм. Нормыданной группы являются предметом контрольной деятельности, так как контрольныеорганы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряютповедение подконтрольного объекта с предписаниями правовых норм, добиваютсявосстановления нарушений нормы права организационными средствами, а в случаенеобходимости вводят в действие правоохранительные средства.[9, c.48-49]
Важнейшим источником муниципального права, как и всех остальныхотраслей российского права, является Конституция Российской Федерации. Какизвестно, ее нормы о местном самоуправлении вообще и конкретно об органахместного самоуправления довольно лаконичны. Поэтому впрямую на существованиетакого вида органов местного самоуправления, как контрольный органмуниципального образования, в Конституции не указывается. Однако необходимостьнормативного закрепления статуса этих органов вытекает из смысла ч. 1 ст. 132,в которой устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельноформируют, утверждают и исполняют местный бюджет.[3]
А.А. Джагарян и Н.В. Шевченко пишут, что особым институтоммуниципального контроля является контрольный орган муниципального образования,организация и деятельность которого нормативно опосредованы преимущественно вотраслевом законодательном и муниципальном правовом регулировании и своимюридическим первоначалом имеют конституционные нормы, содержащиеся, вчастности, в абзацах седьмом и восьмом преамбулы, ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 1—3), 7(ч. 1), 12, 24 (ч. 2), 32 (ч. 1), 57, 130 (ч. 1 и 2) и 132 (ч. 1) КонституцииРФ.[4] Названные конституционные положения, взятые в системном единстве,оформляют государственно-значимую потребность муниципальных территориальныхколлективов в рамках самоорганизации принимать ответственные решения обэффективном использовании финансово-экономических потенциалов муниципальныхобразований и соответственно контролировать их безусловное выполнениеобязанными субъектами.[12]
Нельзя переоценить и значение Европейской хартии местногосамоуправления. Несмотря на то, что контрольные органы местного самоуправленияв ней непосредственно не упоминаются, она закладывает ряд принципов, значимыхдля всех органов местного самоуправления (самостоятельность, ответственность ит.д.).
Большинство современных муниципалистов признают решенияКонституционного Суда РФ в качестве специфических (особых) источниковмуниципального права.[12,c.21-22] Есть решения, затрагивающие отношения по контролю всфере муниципального управления, например Постановление «По делу о проверкеконституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской областив редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений идополнений в Устав (Основной закон) Курской области» от 30 ноября 2000 г. Тоесть они также в определенной степени касаются правового статуса контрольныхорганов муниципальных образований.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. контрольныйорган муниципального образования включен в структуру органов местного самоуправления(ч. 1 ст. 34). По предыдущему Федеральному закону «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. такиеорганы на уровне местного самоуправления было тоже не запрещено создавать.Федеральный закон 2003 г. уже специально указал на этот вид органов местногосамоуправления, хотя и не в числе тех, создание которых обязательно (ч. 2 ст.34). Более того, данному органу посвящена специальная статья — ст. 38«Контрольный орган муниципального образования».[6] Большое значение дляустановления правового статуса контрольного органа муниципального образованияимеют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, принципиально важноследующее: в ст. 9 «Бюджетные полномочия органов местного самоуправления»указано, что органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексоми иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:
— установление порядка составления и рассмотрения проекта местногобюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроляза его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
— составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждениеи исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением,составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.[5]
Однако из этих положений федерального законодательства авторыделают несколько иные выводы. По их мнению, из названных нормативных правовыхактов следует, что контрольный орган муниципального образования(контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) является обязательнымэлементом системы органов местного самоуправления, который формируется намуниципальных выборах или представительным органом муниципального образования всоответствии с уставом муниципального образования. Он имеет своимпредназначением осуществление контроля за исполнением местного бюджета,соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местногобюджета, отчета о его исполнении, а также за соблюдением установленного порядкауправления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальнойсобственности. Если вторая часть данного определения бесспорна в том смысле,что просто заимствована из федерального законодательства, то с тем, чтоконтрольный орган муниципального образования является «обязательным элементомсистемы органов местного самоуправления», согласиться сложно.[11]
Как уже указывалось, Федеральный закон 2003 г. контрольный органмуниципального образования в число обязательных для создания органов местногосамоуправления не включает, да и Бюджетный кодекс РФ не дает оснований длястоль категоричных выводов. Еще раз отметим: несмотря на мнение некоторыхспециалистов, создание контрольных органов в муниципальных образования неявляется обязательным (хотя в отношении некоторых видов муниципальныхобразований это явно неверное решение законодателя).[15, c.190]
Однако правовой статус контрольного органа муниципальногообразования, в том числе его положение в структуре органов местногосамоуправления, описаны в Федеральном законе 2003 г. и других федеральныхзаконов довольно лаконично. Таким образом, можно сделать вывод о том, что врешении этих вопросов многое отдается на усмотрение субъектов РоссийскойФедерации и муниципальных образований. В законодательстве субъектов РоссийскойФедерации и актах муниципальных образований, находящихся в пределах Южногофедерального округа, также конкретизируется положение контрольных органов всистеме органов местного самоуправления.
Контрольные органы местного самоуправления упоминаются вбольшинстве законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации,находящихся в пределах Южного федерального округа. Есть пять подходов кзаконодательному закреплению их положения.
Первый подход используется в законах о местном самоуправленииреспублик Адыгея и Дагестан, Ростовской области. Здесь полностью дублируютсяположения Федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» 2003 г. о контрольном органемуниципального образования.
Второй подход применяется в законах о местном самоуправленииАстраханской и Волгоградской областей: в них отсутствуют упоминания оконтрольных органах муниципальных образований.
Третий подход свойствен законам о местном самоуправленииКраснодарского и Ставропольского краев. В них только указывается на наличиеконтрольных органов муниципальных образований в структуре органов местногосамоуправления, однако практически не конкретизируются положения Федеральногозакона 2003 г.
Четвертый подход используется в законах о местном самоуправленииРеспублики Калмыкия — есть некоторая конкретизация положений федеральногозакона. Например, в ч. 2 ст. 24 Закона Республики Калмыкия «Об организацииместного самоуправления в Республике Калмыкия» указывается, что наименование,порядок формирования контрольного органа муниципального образования всоответствии с Федеральным законом определяются уставом муниципальногообразования.
Пятый подход — это наличие, например, в Волгоградской областиЗакона «О финансовом контроле на территории Волгоградской области», которымопределяются правовые основы осуществления финансового контроля, принципыорганизации и осуществления финансового контроля, система органов финансовогоконтроля, его формы. Данный опыт следует признать позитивным.Специализированный закон о системе финансового контроля следует принять во всехсубъектах Российской Федерации (в том числе находящихся на территории Южногофедерального округа).[15, c.191]
Как видно из вышеприведенных сведений, конкретика, касающаяся правовогоположения контрольных органов муниципальных образований, содержится внормативных правовых актах местного самоуправления. Важнейшее значение срединих, естественно, имеют уставы муниципальных образований.
Комментируя эту ситуацию, А.А. Джагарян и Н.В. Шевченко говорят отом, что, устанавливая общие правовые основы муниципального контроля,Конституция РФ не предопределяет какой-либо конкретной публично — правовойформы удовлетворения названной потребности членов местного сообщества, несодержит в себе жестких посылок к ее строго определенномуорганизационно-технологическому выражению. Однако она со всей очевидностьютребует реального, то есть действующего и действенного, и подотчетногомуниципальному территориальному коллективу механизма достижения заключенных вданной конституционной ценности целей. Следовательно, федеральный законодатель,законодательные органы субъектов Российской Федерации, а равно ипредставительные органы муниципальных образований, располагая известнойсвободой усмотрения при осуществлении в пределах своей конституционноочерченной компетенции правового регулирования механизма контроля местныхсообществ за использованием финансово-экономических потенциалов муниципальныхобразований, во всяком случае, не вправе принимать решения, которые бы ставилипод сомнение возможность его эффективного функционирования на основе устойчивыхсвязей с населением муниципального образования, умаляли бы представительныеначала в его правовой природе.
В тех же муниципальных образованиях, уставами которыхпредусмотрено создание контрольных органов, наблюдается определенноеразнообразие в их наименовании. Так, в городе Майкопе Республики Адыгея, городеНальчике Кабардино-Балкарской Республики — это контрольно-ревизионная комиссия,в городе Астрахани Астраханской области, городе Волгограде Волгоградскойобласти, городе Махачкале Республики Дагестан, городе Сочи Краснодарского края,городе Ростове Ростовской области, Нефтекумском муниципальном районеСтавропольского края — контрольно-счетная палата, в Еланском муниципальномрайоне Волгоградской области, Шпаковском муниципальном районе Ставропольскогокрая — ревизионная комиссия, по Типовому (примерному) уставу муниципальногообразования Республики Калмыкия — контрольная палата, в городе ЭлистеРеспублики Калмыкия — контрольно-счетная комиссия, в Майском муниципальномрайоне Кабардино-Баварской Республики — ревизионная комиссия Совета местногосамоуправления.[11]
В соответствии с ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления» только наименованияпредставительного органа муниципального образования, главы муниципальногообразования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органамуниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерациис учетом исторических и иных местных традиций, т.е. данное положение некасается наименования контрольных органов муниципальных образований. Как ужеотмечалось выше, наименование контрольных органов муниципальных образований вфедеральном законодательстве не совсем отвечает их назначению. Это родовое,конкретное наименование выбирается при принятии устава муниципальногообразования и, как правило, соответствует назначению рассматриваемого органавласти, однако тоже не всегда (например, контрольная палата). Поэтому,возможно, следовало бы унифицировать наименования финансово-контрольных органовмуниципальных образований в федеральном законодательстве.[6]
Кроме того, в уставах муниципальных образований редко подробноописывается правовой статус контрольных органов муниципальных образований.Большинство норм, регулирующих деятельность рассматриваемых органов публичнойвласти, содержится в специальных положениях.
Структура правового статуса контрольного органа муниципальногообразования должна состоять из следующих элементов:
1)место контрольного органа муниципального образования в системеорганов местного самоуправления;
2)порядок формирования контрольного органа муниципального образования;
3) компетенция контрольногооргана муниципального образования;
4) гарантии деятельности иответственность контрольного органа муниципального образования.
Система актов, закрепляющих правовой статус контрольных органовмуниципальных образований окончательно еще не сложилась, однако можно отметитьследующие уровни этой системы.
Федеральный уровень(с учетом международных стандартов всфере местного самоуправления — Европейской хартии и т.д.) — Конституция РФ,решения Конституционного Суда РФ, федеральное законодательство и федеральныеподзаконные акты.
Региональный уровень — конституции и уставы субъектов РоссийскойФедерации, законы субъектов Федерации, региональные подзаконные акты. При этомв Южном федеральном округе сложилось пять подходов к законодательномузакреплению правового статуса контрольных органов муниципальных образований.Предлагается во всех субъектах Федерации принимать специальные законы о системефинансового контроля на их территории.
Муниципальный уровень— уставы и иные муниципальныеправовые акты, прежде всего положения о контрольных органах. В связи с тем, чтосоздание самостоятельного контрольного органа муниципального образования неявляется обязательным, существует две основных модели: по первой закрепляетсяправовой статус контрольного органа в уставе муниципального образования ипринимается специальное положение: по второй финансово-контрольную деятельностьосуществляет подразделение представительного органа местного самоуправления, ив этом случае оно не имеет самостоятельного правового статуса. [15, c.193-195]
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результатеизучения темы курсовой работы «организационные основы местного самоуправления»,основываясь на, существующее законодательство и Конституцию РФ, можно сделатьследующие выводы.
Совокупностьорганизационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципальногообразования образует систему местного самоуправления.
Под системойместного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявленияграждан, органов местного самоуправления, территориального общественногосамоуправления, других организационно — правовых форм осуществления местногосамоуправления, через которые население муниципального образования реализуетпризнаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своихсобственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местногозначения.
Конституция РоссийскойФедерации провозглашает Россию демократическим государством. Одним изважнейших принципов демократического общества, одной из форм народовластиясовременной России является местное самоуправление.
С деятельностью органовместного самоуправления неизбежно сталкивается каждый житель нашей страны,поскольку муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята, преждевсего, решением их неотложных повседневных проблем.
Муниципальнаявласть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся:четко выраженный институализированный характер; наличие специфическогообособленного аппарата осуществляющего эту власть; непрерывность во времени,универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах;осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся наней лицам; возможность использования средств законодательно институированногонасилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета.
ВКонституции Российской Федерации отмечается, что статус местного самоуправленияопределяется государством в Конституции РФ и законах, принимаемых органамигосударственной власти; местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в руслеединой государственной политики; решения органов местного самоуправленияобязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; органы местногосамоуправления могут наделяться законом отдельными государственнымиполномочиями; у органов местного самоуправления есть соответствующий комплексполномочий государственно-властного характера, без которого невозможноуправление; органы местного самоуправления не обладают «компетенциейустанавливать свою компетенцию», т.е. не могут определять самостоятельно кругсвоих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладаетсуверенитетом, так как его территория есть государственная территория, местныежители являются гражданами государства.
В законе определеныосновы формирования и организации деятельности представительного органаместного самоуправления, исполнительного органа, статуса главы муниципальногообразования, правовой регламентации муниципальной службы, правовых актоворганов местного самоуправления.
Закон предлагает вобязательном порядке существование такого выборного органа местногосамоуправления как глава администрации. Глава администрации является высшимдолжностным лицом муниципального образования, представляющее муниципальноеобразование и возглавляющее на принципах единогласия местных администраций.Глава является личностью неприкосновенной. Он подотчетен населению ипредставительному органу.
Представительный органместного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщегоравного и прямого избирательного права при тайном голосовании гражданами,проживающими на территории соответствующего муниципального образования срокомна два года. Однако население вправе на основании решения, принятого путемреферендума или схода, отказаться от избрания представительного органа,закрепив его полномочия за сходом граждан.
Устав местногосамоуправления является своеобразной малой конституцией на территориимуниципального образования; своеобразный свод норм, который регламентируетжизнь определенного муниципального образования. Устав муниципальногообразования может приниматься как представительным органом, так и населениемнепосредственно, так как устав должен регулировать отношения, затрагивающие всесферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местногозначения. Кроме того, устав обладает высшей юридической силой в комплексе норм,которые принимаются органами местного самоуправления.
Таким образом, на выборорганизационных форм местного самоуправления влияют ряд факторов:
1. размеры муниципального образования;
2. степень политической активностинаселения, депутатом городской Думы может быть избран гражданин РФ, обладающийизбирательным правом и достигший 18 лет, уровень его правосознания;
3. уровень политическойструктурированности общества, развитость местных политических партий, местныхобъединений (или отделений российских и региональных объединений); причем такиеобъединения могут создаваться не только по партийному признаку, но и взависимости от наличия программы комплексного развития территории;
4. готовностьи способность населения к переменам, к восприятию и использования иного опыта;большая или меньшая степень консерватизма проявляется, например, виспользовании названий органов местного самоуправления, в попытках внедренияиной избирательной системы и т.п.;
5. степеньюсложности используемой системы это особенно четко проявляется при выборе типаизбирательной системы: традиционно предпочтение отдается мажоритарнойизбирательной системе, как более простой;
6.взаимоотношениями органов местного самоуправления и органов государственнойвласти; это проявляется, например, в том насколько учитывают органыгосударственной власти мнения и пожелания представителей органов местногосамоуправления при разработке и принятии нормативных актов, регулирующихвопросы местного самоуправления;
7. социальнаяструктура населения муниципального образования, уровень благосостояния,возрастной состав и ряд других характеристик населения.
С понятием«организационные формы местного самоуправления» тесно связано понятие«организационные основы местного самоуправления». Термин «основы местногосамоуправления» является новым для российского государствоведения. Впервые этопонятие введено в Федеральном законе «Об общих принципах организации местногосамоуправления в РФ» в связи с необходимостью установления основополагающихначал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основыместного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельностинаселения по управлению местными делами, независимость и невмешательство состороны органов государственной власти, создать условия для эффективногорешения вопросов, возникающих на местном уровне.
Организационныеосновы местного самоуправления можно определить как совокупность норм,регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формынепосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборныеорганы.
Говорить ореальном местном самоуправлении в России, пока еще рано: слишком низкаактивность населения и частного капитала в решении местных вопросов, непроработаны современные технологии муниципального управления и, наконец, неопределена мера ответственности муниципальных органов власти, их компетенция имеханизмы воздействия на развитие экономики, финансовый потенциал каждогорегиона как фактор роста благосостояния людей.
Федеральныйзакон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» тоже нерешает целого ряда проблем. В нем не заложена система деления территории намуниципальные образования (ими могут называться любые поселения граждан — город, район, села, деревня, станица).
Неясен вопросо распределении компетенции по вертикали между самоуправлением игосударственными органами. Полномочия, передаваемые законом в компетенциюместного самоуправления, не имеют финансового обеспечения. Нет пока налоговыхнормативов и стандартов формирования местного бюджета, а реальноесамоуправление — это участие муниципальных органов в управлении экономикойтерриторий.
Единообразнаямодель местного самоуправления, отделенного от государственной власти изаменяющего ее, не получает развития в целом по
России.И попытки единообразного понимания и реализации конституционной модели местногосамоуправления, которые предпринимаются из центра, вызывают в обществесомнения. Так как местное самоуправление в Москве, центральных регионах России,не может не различаться в силу особенностей этих территорий, экономическогопотенциала, масштабов регионов, ментальности населения. Ведь для России этосовершенно новое дело, где всегда и во всем была главенствующая рольгосударства. Поэтому внедрение самоуправления в той мере, в какой оно должносоответствовать этому понятию по — настоящему, процесс долгий и сложный.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХИСТОЧНИКОВ
1. Конституция РФ (раздел первый глава)1 статья 3 часть 2 от 12 декабря 1993 г.М.1996.
2. Конституция РФ (раздел первый) глава1 статья 12 от 12 декабря 1993 г. М.1996.
3. Конституция РФ (раздел первый) глава8 статья 132 от 12 декабря 1993г. М. 1996.
4. Конституция РФ (раздел первый) глава1 ст. 1 (ч.1), 3 (ч.1-3),7 (ч.1),12; глава 2 ст. 24 ( ч.2), 32 (ч.1),57; глава8 ст. 130 ( ч.1 и 2),132 (ч.1) от 12 декабря 1993 г. М. 1996.
5. Бюджетный кодекс РФ № 145- ФЗ от31.07.98 (принят ГДФСР от 17.07.98 действ — ая ред-я).
6. Федеральный закон « Об общихпринципах организации местного самоуправления в РФ 6 октября 2003 № 131- ФЗ //новые законы и нормативные акты 2003 № 40.
7. Богданова Н.А. Категория статуса вконституционном праве // Вестник Московского университета. Серия 11. « Право»,1998. №3.c.5
8. Выдрин И.В. Муниципальное правоРоссии [Текст] / И.В. Выдрин. М.: Норма, 2004.- с. 135-144.
9. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контролькак правовая форма деятельности [Текст] / В.М. Горшенев, И.Б. Шахов. М.:Юридическая литература, 1987. с. 48 – 49.
10. Дмитриев Ю.А.Муниципальное право [Текст]: учебное пособие / Ю.А. Дмитриев. М.: Эксмо, 2005.-c.587,596,621.
11. Джагарян А.А.,Шевченко Н.В. Конституционно- правовые проблемы нового порядка формированияпредставительного органа муниципального района [ Электронный ресурс]: Право иполитика. 2006№ 12// www.consultantplus.ru., 2006.
12. Кутафин О.Е.,Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации [Текст] / О.Е. Кутафин.М.: Проспект, 2006. – с. 21 – 22.
13. Нерсесянц В.С.Проблемы общей теории права и государства [Текст] / В.С. Нерсесянц. М.: НОРМА,2001. – c.373.
14. Пиголкин А.С.Теория государства и права [ Текст] / А.С. Пиголкин. М.: Юрайт, 2006. – c.500.
15. Прудников А.С.,Белявский Д.С. Местное самоуправление и муниципальное управление [Текст]:учебное пособие / А.С. Прудников. М.: Юнити, 2009. – c.184,c.186, c.190,c.191,c.193,c.194-195
16. РегламентСтавропольской городской Думы [Электронный ресурс]: Официальный Ставрополь// www.stavduma.newstav.ru/work/articles.2002.
17. Соловьев С.Г.Муниципально — властные институты в муниципальном праве Российской Федерации[Текст] / С.Г. Соловьев. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. – c.254 – 255.