/>ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ГОУ ВПО «ВЯТСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Филиал в г.Ижевске
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
Местное самоуправление: теория,история, современная практика осуществления
Ижевск
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: СУЩНОСТЬ, ПРИЗНАКИ, СИСТЕМА
1.1 Дискуссионные вопросы проблематикиместного самоуправления
1.2 Признаки местногосамоуправления
1.3 Система органов местногосамоуправления
1.4 Государственные полномочия порегулированию местного самоуправления
2. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
2.1 Концептуальные основы местногосамоуправления
2.2 Зарубежный, опыт местногосамоуправления
2.3 Самоуправление вдореволюционной России
2.4 Советский этап развитияместного управления и самоуправления
2.5 Местное самоуправление вРоссийской Федерации: современное состояние
3. ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГОРЕГУЛИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
3.1 Взаимодействие государственногои муниципального управления
3.2 Актуальные проблемыформирования местного самоуправления в Российской Федерации
3.3 Некоторые предложения посовершенствованию местного самоуправления
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темыисследования определяется огромной ролью местного самоуправления вэкономической и политико-правовой жизни российского общества, в становленииинститутов демократического федеративного государства. Местное самоуправление всовременной России поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Онодает возможность перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни втерриториальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан иобеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
Формирование «работающей»системы местного самоуправления в России и его правовых основ происходит сбольшими трудностями как объективного, так и субъективного характера. Основныепричины этого во многом кроются в отсутствии ясной, продуманной концепцииразвития местного самоуправления применительно к условиям современной России.
В настоящее времяроссийское законодательство находится в поиске оптимальной модели местногосамоуправления, в связи с чем пересматривается отношение государства к данномусоциально-правовому феномену. Важно при этом учитывать происходящие перемены вобщественной жизни. Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темыдипломной работы.
Исследование поставленныхв дипломной работе задач не могло бы быть плодотворным без анализа научного ипрактического опыта в этой сфере, получившего свое отражение вобщетеоретических и специальных (прикладных) работах по вопросам истории итеории государства и права, зарубежного и отечественного конституционализма,государственного управления, местного самоуправления, муниципального права.Среди них можно назвать труды С.А.Авакьяна, В.И.Васильева, В.А.Кряжкова,О.Е.Кутафина, Л.Е.Лаптевой, ВВ.И.Фадеева и др.
В дипломной работе объектомисследования выступают общественные отношения по поводу местногосамоуправления, отечественный и зарубежный опыт правового регулированияместного самоуправления.
Предметом исследованияявляется практика становления и развития российского местного самоуправления.
Цель дипломной работысостоит в исследовании концепций и моделей местного самоуправления, а также ввыявлении проблем закрепления и особенностей реализации этих концептуальныхположений в действующем законодательстве о местном самоуправлении.
Эта цель определилаконкретные задачи работы:
- раскрыть основыместного самоуправления, проанализировав истоки становления и развитие идейсамоуправления с учетом российского и зарубежного опыта;
- выделитьважнейшие концептуальные взгляды на понятие местного самоуправления,особенности различных концепций и моделей местного самоуправления;
- определитьдействующую в России модель местного самоуправления, рассмотрев ее историческоеразвитие;
- проанализироватьпроблемы правового закрепления и регулирования местного самоуправления вРоссийской Федерации на современном этапе;
- выявить тенденцииразвития местного самоуправления в Российской Федерации и спрогнозироватьвозможные варианты его правового регулирования.
В числе источников написаниядипломной работы использовались монографии, научные статьи и обзоры, материалынаучных дискуссий, журнальные и газетные публикации, политологическиеобобщения, иные аналитические материалы по проблематике местногосамоуправления.
1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: СУЩНОСТЬ,ПРИЗНАКИ, СИСТЕМА
1.1 Дискуссионныевопросы проблематики местного самоуправления
Одной из ключевых проблем функционирования местной власти в современномроссийском обществе является раскрытие характера ее взаимосвязи с целями изадачами государственного и общественного развития.
Суть понятия «местное самоуправление» продолжает наполнятьсяболее точным содержанием. Дело в том, что до сих пор в российском обществеотсутствует однозначное понимание роли института местной власти в государственномстроительстве. В этой связи понимание термина «местное самоуправление» являетсяодной из наиболее принципиальных проблем. «Состояние и будущее местногосамоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того,какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишетС. А. Авакьян. — Между тем, в правовой литературе нет единства мнений вотношении содержания термина «местное самоуправление» [13, с.3].
Местное самоуправление — важный элемент всей системыуправления в государстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
Термин «местное самоуправление» имеет свою историю. В России он введен в оборот в 1785 г.Во второй половине XIX в. к местномусамоуправлению относилось земское и городское самоуправление.
С точки зрения содержания местным самоуправлениемпризнавалась коллективная деятельность общины по решению вопросов, локальногозначения.
Остановимся на наиболее распространенных определениях понятия«местное самоуправление».
Так, по мнению российского ученого Васильева Н.В., «самоуправлениеозначает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества»
«Самоуправлением, — пишет он, — называется такой порядокуправления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местнымижителями» [34, с.105].
Кряжков В.А. утверждал, что «самоуправление естьдецентрализованное государственное управление, где самостоятельность местныхорганов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создаваядействительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связьорганов местного государственного управления с данной местностью и еенаселением» [35, с.98].
Определяя местное самоуправление в качестве частигосударственного управления, многие российские ученые и практики признавали,что управление это осуществлялось местными жителями.
В. И. Фадеев полагает, что «местное самоуправление» — этосистема организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное, подсвою ответственность, решение населением вопросов местного значения, управлениемуниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории»[41, с.105].
С. А. Авакьян справедливо утверждает: «Абсолютно недостаточносказать, что местное самоуправление — это самостоятельное и под своюответственность решение населением и избранными им органами местных дел(вопросов местного значения)» [13, с.5].
Местное самоуправление — это территориальное управление.Управлять же территорией, не имея властных начал, попросту немыслимо. Для этогодостаточно взглянуть на круг дел, встающих перед местным самоуправлением. Аони, так или иначе, связаны с общими делами и проблемами, стоящими передстраной в целом, да иначе и быть не может.
«Думается, — продолжает С. А. Авакьян, — вся концепцияместного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральнаягосударственная власть РФ, государственная власть субъектов РФ и местноесамоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа» [13,с.5].
В настоящее время идет поиск оптимальных вариантовсамоуправления, определения его концепции. Разработка понятия «местноесамоуправление» важна, поскольку это обусловлено необходимостью выбораоптимальной для России концепции местного самоуправления, в соответствии скоторой можно строить систему законодательства о местном самоуправлении иразвивать практику.
В Российской Федерации местное самоуправление закреплено наконституционном уровне. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местноесамоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросовместного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальнойсобственностью. С юридической точки зрения данное понятие объединяет в себесубъект и объект управления на местном уровне. В качестве субъекта выступаютграждане, в качестве объекта — вопросы местного значения и муниципальнаясобственность. Муниципальная собственность выступает главным элементомэкономической основы местного самоуправления. Из этого следует, что местноесамоуправление реально только при наличии муниципальной собственности.
Закрепленное в ст. 3 Конституции РФ народовластие реализуетсягражданами России как непосредственно, так и через формируемые органыгосударственной власти и местного самоуправления. Таким образом, местноесамоуправление органически входит в систему конституционного строя Российскогогосударства, будучи одной из форм народовластия.
1.2 Признаки местного самоуправления
Дляхарактеристики сущности местного самоуправления как самостоятельного институтагражданского обществанеобходимо выделить основные параметры, в которых оно проявляется.
1. Местное самоуправление является одной из основконституционного строя, поскольку оно закрепляется в гл. 1 Конституции РФ,которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя.
Речь идет о следующих конституционных положениях,закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве:
- признание игарантированность местного самоуправления в Российской Федерации;
- самостоятельностьместного самоуправления в пределах его полномочий;
- организационнаяобособленность, отделенность местного самоуправления от государственной власти— органы местного самоуправления не входят в систему органов государственнойвласти;
- местноесамоуправление — одна из форм осуществления народовластия;
- признание изащищенность муниципальной собственности, в том числе нахождение в этойсобственности земли и других природных ресурсов;
- обязанностьорганов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы.
2. Право граждан Российской Федерации на осуществлениеместного самоуправления, установленное Конституцией РФ, конкретизируется вФедеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Речь идет не обиндивидуальном праве, а об общем коллективном праве граждан, праве местногосообщества на местное самоуправление. Поэтому Закон (ст. 3) устанавливаетпределы его осуществления — городские, сельские поселения и другиемуниципальные образования; определяет формы реализации этого права — прямоеволеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.
К формам прямого волеизъявления относятся:
- участие вмуниципальных выборах;
- участие в местномреферендуме;
- участие всобраниях (сходах) граждан;
- реализация праванаселения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения;
- реализация правана индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицамместного самоуправления;
- участие ворганизации и деятельности территориального общественного самоуправления.
Под органами местного самоуправления понимаются:
- выборные: представительныйорган местного самоуправления; глава муниципального образования; иные выборныедолжностные лица местного самоуправления;
- иные органы идолжностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставоммуниципального образования.
Федеральный закон закрепляет равные права граждан РоссийскойФедерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы,национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения,отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Это право включает в себя также:
- право избирать ибыть избранным в органы местного самоуправления.
- равный доступ кмуниципальной службе.
- право обращатьсяв органы и к должностным лицам местного самоуправления.
- право непосредственноучаствовать в решении вопросов местного значения;
- право избирать ибыть избранными в органы местного самоуправления;
- право отзыватьизбранных представителей;
- право состоять намуниципальной службе;
- право полученияинформации о деятельности органов местного самоуправления;
- судебную защитуправа на участие в местном самоуправлении.
3. Под местным самоуправлением понимается такжесамостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Именнотакое понимание зафиксировано в Конституции РФ, ст. 130 которой устанавливает,что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельноерешение населением вопросов местного значения.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона к вопросамместного значения относятся (назовем основные):
1) принятие и изменение уставов муниципальных образований,контроль за их соблюдением;
2) владение, пользование и распоряжение муниципальнойсобственностью;
3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнениеместного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение другихфинансовых вопросов местного значения;
4) комплексное социально-экономическое развитиемуниципального образования;
5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда инежилых помещений;
6) организация, содержание и развитие муниципальныхучреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
7) организация, содержание и развитие муниципальныхучреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
8) охрана общественного порядка, организация и содержаниемуниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля заих деятельностью;
9) контроль за использованием земель на территориимуниципального образования;
10) регулирование использования водных объектов местногозначения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недрдля строительства подземных сооружений местного значения;
11) организация снабжения населения и муниципальныхучреждений топливом;
12) муниципальное дорожное строительство и содержание дорогместного значения;
13)организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений,обеспечение населения услугами связи;
14) создание условий для обеспечения населения услугамиторговли, общественного питания и бытового обслуживания;
15) создание условий для деятельности учреждений культуры вмуниципальном образовании;
4. Местное самоуправление является одной из формнародовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.
Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, черезкоторые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а такжечерез органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Население осуществляет свое право на местное самоуправлениекак непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямоговолеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органахместного самоуправления.
Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельнойразновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местнойили муниципальной власти, которая, будучи публичной, не являетсягосударственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную игосударственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку ита и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственногоосуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственнымтерриториальным уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется нафедеральном и региональном уровнях, муниципальная власть — в городских,сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.
Самостоятельность местной власти тесно связана сконституционно установленными гарантиями местного самоуправления. В их числе:
- право на судебнуюзащиту;
- право накомпенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятыхорганами государственной власти;
- запрет наограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией ифедеральными законами.
Исходя из комплексной системной оценки изложенной позиции,можно сделать вывод о том, что местное самоуправление, будучи относительносамостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органовгосударственной власти, занимает обособленное место и выполняет своюсобственную роль в государственно-правовой структуре российского общества,обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения,владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, его участиев решении задач государственного строительства и осуществляется в формахнепосредственной и представительной демократии.
1.3 Система органов местногосамоуправления
К органамместного самоуправления относятся: а) непосредственные — собрания, сходыграждан, на которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местныевопросы (они проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого необразуются представительные органы); б) представительные — те, которыеизбираются непосредственно населением и которые могут именоваться муниципальнымсобранием, комитетом, думой и т.д.; в) исполнительные — главы местногосамоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.д.), избираемыенаселением или представительным органом. Могут также образовываться и органытерриториального общественного самоуправления: советы микрорайонов, уличные,домовые комитеты, союзы, ассоциации органов местного самоуправления и т.д. [20,с.36].
Муниципальныеорганы являются основным звеном в системе местного самоуправления. Ониорганизуют исполнение законов и других правовых актов государства, оказываютсодействие государственным органам, расположенным на их территории,координируют деятельность органов территориального общественногосамоуправления.
Муниципальныеорганы — этоорганы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми ониформируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочий [20,с.36]. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат.municipium, где munis- тяжесть, бремя, тягота и capio, recipio- беру, принимаю)- это избираемое самоуправление, организуемое как в городах, так и в сельскойместности. Хотя в некоторых странах (например, в США) муниципальными именуютсятолько органы городского самоуправления.
Представительныеорганы местного самоуправления обеспечивают учет интересов населения в решениивопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определеннойтерритории, способствуют более гибкому учету местной специфики.
В основуместного самоуправления Российской Федерации положены следующие принципы: самостоятельностьрешения населением всех вопросов местного значения; организационное обособлениев системе управления обществом и государством; многообразие организационныхформ (так, избираемые населением самостоятельно на основе общефедеральныхпринципов с учетом местных условий органы различаются по структуре и формамосуществления местного самоуправления в малых городах и селах, на территориирайона крупного мегаполиса и т.д.); соразмерность полномочийматериально-финансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточнойэкономической базы; ответственность органов и должностных лиц перед избравшимих населением.
Срединаиболее общих функций местного самоуправления выделим следующие: а)обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управлениемуниципальным хозяйством, финансовыми средствами, решение вопросов владения,пользования и распоряжения муниципальной собственностью, самостоятельноеформирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов исборов; в) обеспечение развития территории, ее экономической инфраструктуры; г)предоставление населению социально-культурных, коммунально-бытовых и другихжизненно важных услуг; д) охрану общественного порядка, обеспечение режима законностина данной территории (эти задачи выполняют органы местной милиции, общественнойбезопасности во взаимодействии с государственными правоохранительнымиорганами); е) защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированныхфедеральным законодательством (органам государственной власти запрещеноограничивать права местного самоуправления, вторгаясь в его компетенцию).
Итак, правона местное самоуправление — это естественное право, однако самоуправляющиесяединицы не являются государством в государстве. В интересах целостностигосударства, обеспечиваемой в том числе и осуществлением власти через системугосударственных и муниципальных органов, должны действовать механизмыэффективного взаимодействия государственного и муниципального управления.1.4 Государственныеполномочия по регулированию местного самоуправления
Как ужеотмечалось, согласно Конституции Российской Федерации в государстве признаетсяи гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своихполномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в системуорганов государственной власти.
Вопросыместного значения-вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населениямуниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципальногообразования в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации. Федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6) определяет вопросыместного значения по основным сферам деятельности.
В экономической- комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;местные финансы; муниципальная собственность; земля, месторождения, недра.
В социальной- общественное призрение; социальная помощь; общее и профессиональноеобразование; социально-культурные мероприятия; общественный отдых;муниципальное здравоохранение; санитарный надзор; охрана памятников и местныхдостопримечательностей.
В хозяйственной- эксплуатация технических систем жизнеобеспечения (водопровод, канализация,утилизация отходов, энергетика и электрические сети и т.д.); транспортноеобслуживание; услуги связи и информации; торговля, общественное питание;бытовое обслуживание; пожарное дело; муниципальное жилищное строительство;экология.
Вопросыместного значения конкретизируются с учетом региональных особенностей.
Установлениеобщих принципов организации местного самоуправления отнесено Конституцией РФ кпредметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.Социально-правовые проблемы разграничения предметов ведения, полномочий,ресурсов и ответственности между различными органами государственной имуниципальной власти входят в число важнейших, учитывая, что при их решениипроисходит определение роли и места государственной и муниципальной власти.
В РоссийскойФедерации законодательно закреплены полномочия государственной власти в областиместного самоуправления.
Государственныеполномочия по регулированию местного самоуправления — совокупность прав и обязанностейорганов государственной власти Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации, реализация и последствия осуществления которых непосредственносвязаны с решением государственных, местных и иных вопросов обеспеченияжизнедеятельности населения.
Государственныеполномочия по регулированию местного самоуправления подразделяются на:
- полномочияорганов государственной власти Российской Федерации;
- полномочияорганов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ФЗ «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» косновным полномочиям органов государственной власти Российской Федерации вобласти местного самоуправления относятся:
- принятие иизменение федеральных законов об общих принципах организации местногосамоуправления, контроль за их соблюдением;
- обеспечениесоответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении КонституцииРФ и федеральному законодательству;
- обеспечениегарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законамиобязанностей государства в области местного самоуправления;
- регулированиефедеральными законами порядка передачи объектов федеральной собственности вмуниципальную собственность;
- наделение органовместного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями РоссийскойФедерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых дляосуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией и др.
По своим видамполномочия разделяются на нормативно-регулирующие, конкретно-регулирующие,обеспечивающие, контрольные, систематически совершаемые правомерные действия.Выделение подобных разновидностей облегчает федеральным органам осуществлениеполномочий [15, с.86].
Государствосоздает систему правовых гарантий защиты прав местного самоуправления. Это — правовые основы организации и деятельности местного самоуправления, правовыегарантии финансовой, экономической и организационной самостоятельности местногосамоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления сорганами государственной власти.
В РоссийскойФедерации разработана и принята федеральная Программа государственной поддержкиместного самоуправления. В соответствии с ней основными направлениямигосударственной поддержки местного самоуправления являются:
- формированиеправовой основы местного самоуправления;
- формированиефинансово-экономической основы местного самоуправления;
- организационно-методическаяподдержка местного самоуправления и формирование системы государственногоконтроля за деятельностью местного самоуправления;
- информационнаяподдержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;
- создание системыподготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления [18,с.95].
Полномочияорганов государственной власти субъектов Российской Федерации в областиместного самоуправления определены ст. 5 Закона РФ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации». К этим полномочиямотносятся (основные):
- принятие и изменениезаконов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
- обеспечениесоответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ изаконам РФ;
- регулированиепорядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальнуюсобственность;
- регулированиеотношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;
- обеспечениесбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативовминимальной бюджетной обеспеченности;
- наделение органовместного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передачаматериальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданныхполномочий, контроль за их реализацией;
- принятиерегиональных программ развития местного самоуправления;
Российскоеконституционное право, по сравнению с законодательством других государств,предусматривает разделение полномочий органов местного самоуправления на собственныеи государственные. К собственным полномочиям относят те, которые признает за местнымсамоуправлением государство и которые обеспечивают самостоятельное решениевопросов местного значения. К государственным полномочиям относят те, которыеРоссийская Федерация или ее субъекты делегируют местному самоуправлению [18, с.95].
Федеральнымзаконодательством исполнение государственных полномочий в области местногосамоуправления закреплено за государственными органами Российской Федерации исубъектов федерации, а также за органами местного самоуправления, которымпереданы или делегированы отдельные государственные полномочия.
В первомслучае на территории муниципального образования создаются государственныеструктуры, которые будут исполнять государственные полномочия. В качествеаргументов в пользу такого решения выдвигалась необходимость:
- создания единойсистемы вертикальной исполнительной государственной власти;
- приближениягосударственной власти к населению;
- более полного иглубокого информирования органов государственной власти осоциально-экономическом развитии местных сообществ;
- болеекомплексного анализа развития территории, состоящей из нескольких муниципальныхобразований.
Основнымигосударственными полномочиями в округах стали: социальная поддержка и занятостьнаселения, управление чрезвычайными ситуациями, охрана окружающей среды,противопожарная безопасность, регулирование земельных отношений и другиеполномочия. Указанные полномочия связаны с реализацией конституционных правнаселения либо с осуществлением государственной социальной политики, а такжевключены в список вопросов местного значения, следовательно должны решатьсясовместно органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Второй подходсвязан с делегированием части государственных полномочий органам местногосамоуправления.
Делегированиегосударственных полномочий органам местного самоуправления — это предоставлениеорганами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерациипринадлежащих им полномочий органам и должностным лицам местногосамоуправления.
Делегированиеорганами государственной власти своих полномочий органам местногосамоуправления осуществляется на основе следующих принципов:
- законности ицелесообразности;
- социально-экономическойобоснованности;
- реальности игласности осуществления делегированных полномочий;
- материально-финансовойобеспеченности делегируемых полномочий;
- подконтрольностйосуществления делегируемых полномочий [18, с.96].
Наделениеорганов местного самоуправления отдельными государственными полномочиямиосуществляется на основании федерального закона или закона субъекта федерации ив пределах полномочий, составляющих их предметы ведения или находящихся вграницах компетенции органов государственной власти. В законах о передачегосударственных полномочий органам местного самоуправления должна бытьобоснована целесообразность такого делегирования и его практическая полезность.Делегирование государственных полномочий не может нарушать или ограничиватьправа и гарантии местного самоуправления, установленные законодательствомРоссии.
Органыгосударственной власти для осуществления контроля за делегированнымигосударственными полномочиями вправе:
- производитьпроверки деятельности органов местного самоуправления и целевого использованиясредств, передаваемых на реализацию государственных полномочий;
- запрашивать иполучать в срок информацию, необходимые документы от органов и должностных лицместного самоуправления о выполнении переданных полномочий;
- назначатьуполномоченных представителей государственной власти для оперативного контроляза осуществлением делегированных полномочий и целевым использованием выделенныхна эти цели ресурсов;
- проводитьметодическую работу и координацию деятельности органов местного самоуправленияпо вопросам осуществления переданных государственных полномочий.
Практикаделегирования на основе договоров применяется в ряде субъектов РоссийскойФедерации, хотя, на наш взгляд, отчасти противоречит федеральномузаконодательству.
Делегированиегосударственных полномочий может быть разовым, на определенный срок, илибессрочным. Например, к разовому следует отнести предоставление муниципальногожилья военнослужащим, работникам налоговых служб и другим категориямгосударственных служащих; к срочному — предоставление бесплатного проезда намуниципальном транспорте отдельным категориям граждан, обеспечение выплатыпособий гражданам, имеющим детей; к бессрочному — государственную регистрациюактов гражданского состояния, выполнение задач паспортно-визовой службы,военный учет граждан и др.
Государственныеполномочия могут делегироваться всем муниципальным образованиям или толькоотдельным муниципалитетам.
Основнойформой делегирования государственных полномочий является делегирование позакону. При этом не допускается делегирование полномочий, относящихся кисключительной компетенции законодательного и исполнительного органовгосударственной власти и изменяющих устав субъекта РФ, а также обеспечивающихзащиту прав и свобод граждан.
Государственныеполномочия органов власти могут быть делегированы местному самоуправлению подоговору, который в обязательном порядке должен отражать:
— цели, объеми характер делегируемых полномочий;
— порядок ихосуществления и срок действия договора;
— взаимныеправа и обязанности по реализации делегированных полномочий;
— объем ипорядок материально-финансового обеспечения делегированных полномочий;
— формы имеры ответственности сторон за нарушение условий договора;
— условиярасторжения договора и возможности возврата делегированных полномочий [23, с.19].
Осуществлениеделегированных государственных полномочий органами местного самоуправлениястроится на соответствии российскому законодательству и законодательствусубъектов РФ. Органы местного самоуправления свободны в выборе форм и методовреализации переданных государственных полномочий. Вместе с тем они несутответственность за осуществление переданных им государственных полномочий в тоймере, в какой эти полномочия обеспечены органами государственной властиматериально-финансовыми ресурсами, а также насколько выполнимы иныеобязательства, необходимые для реализации этих полномочий.
2. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯМЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
2.1 Концептуальныеосновы местного самоуправления
Становление иразвитие местного самоуправления в России и в зарубежных странах — предметспециального исследования исторической науки. Юридическая наука рассматриваетэти вопросы в курсах Всеобщей истории государства и права и Истории государстваи права России. Поэтому в настоящей дипломной работе будет дан краткий обзорнаиболее важных теоретических концепций местного самоуправления, зарубежногоопыта местного самоуправления и основных этапов развития самоуправления вРоссии.
Местноесамоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институтгражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало вкачестве общинного самоуправления еще до государственно-организованногообщества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С концаXVIII в. и, особенно в XIX в. местное самоуправление становится постояннымобъектом научного осмысления. Оно активно используется при проведенииполитических, административных и правовых реформ.
В современнойнаучной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местногосамоуправления [25, с.150].
Теориясвободной общины — разработанав начале XIX в. немецкими учеными. Ее главная заключается в обоснованиинеобходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, котораяисторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идееестественного права», исходила из признания общины как естественно сложившегосяорганизма, независимого от государства. Основные положения теории свободнойобщины получили отражение в законодательстве. В бельгийской Конституции 1831г., например, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властямипризнавалась особая, «общинная» власть.
Теорияобщественного самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходилаиз противостояния государства и общества, из признания свободы осуществлениясвоих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаковсамоуправления негосударственный, а именно — хозяйственный характердеятельности местного самоуправления, усматривая сущность самоуправления впредоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересамибез какого-либо вмешательства со стороны государства. При этом на первый планвыдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органовсамоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чистохозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались быот дел государственного управления.
Теориясамоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русскойюридической науке. Она была развита в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Дешкова,которые исходили из принципа права местных учреждений самостоятельно заниматьсяместными хозяйственными и общественными делами, из независимости местногосамоуправления От государства.
Теориягосударственного самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном иРудольфом Гейетом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматриваетсякак одна из форм организации местного государственного управления. Всеполномочия местного самоуправления даны государством. Однако местноесамоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местнымижителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теорииподчеркивался именно государственный характер местного самоуправления.
В рамках этойтеории принято выделять два основных направления — политическое, связанное сименем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывается с Л.Штейном.
Сторонникиполитического направления связывали самостоятельность органов самоуправления спорядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должноосуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе.Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лицсамоуправления, которые осуществляют свои функции местного управлениябесплатно.
Сторонникиюридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том,что они являются не непосредственными органами государства, а органами местногосообщества, на которые государство возлагает осуществление определенныхполномочий государственного управления. Штейн рассматривал местноесамоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридическоголица, вступающего в правовые отношения с государством.
Государственнаятеория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIXв. Ее сторонники (В.П. Безобразов и АД. Градовский) исходили из того, чтосамоуправление есть понятие политическое, оно действует на правахгосударственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входятв задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить онегосударственном характере местного самоуправления.
Теориядуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности— самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровнеопределенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляяуправленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должныдействовать как инструмент государственного управления.
Теориясоциального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказаниеуслуг населению, главной целью их деятельности выступает благосостояниежителей.
Названныетеории, в особенности общественная и государственная теории самоуправления,используются и в современный период при разработке различных концепцийстановления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.
2.2 Зарубежный,опыт местного самоуправления
В зарубежныхстранах существует несколько типов организации и функционирования муниципальныхучреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему,континентальную (французскую) модель местного управления, местное(коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются ееразличные формы и разновидности [35, с.192].
Англа-саксонскаямуниципальная система сложилась в Великобритании. Она действует также в США,Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.
Суть этойсистемы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования,действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствуетпрямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченныхцентрального правительства. Наряду с представительными- органами, которыенепосредственно избираются населением административно-территориальных единиц,могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностьюместных органов осуществляется косвенным путем — через центральные министерстваи через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов взаконодательстве применяется термин «местное управление», а само местноеуправление является составной частью механизма государства.
Местноесамоуправление и управление в Великобритании характеризуются разнообразием ирегулируются большим числом актов. В большинстве случаев самоуправлениеосуществляется через советы, избираемые жителями соответствующихполитико-административных единиц. В Англии действуют советы графств,административных округов и приходов, в Уэльсе — советы графств, городов-графстви общин, в Шотландии — советы территориальных единиц местного управления исоветы общин, в Северной Ирландии — советы округов и приходов. В приходах счисленностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаютсяна общих собраниях избирателей.
Континентальная(французская) модель местного самоуправления применяется в большинстве странконтинентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на БлижнемВостоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственногоуправления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненностьнижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.
Во Франциитрадиционно существует высокая степень централизации местного управления исамоуправления, что проявляется в системе административного контроляцентральной власти за местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-хгодов реформа несколько снизила такую централизацию, расширила полномочиятерриториальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, носохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровнеимеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контрольза органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представительгосударства (комиссар Республики), осуществляющий административный контроль зазаконностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местногосамоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из нихимеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает изсвоего состава мэра. Мэр — одновременно и государственный служащий и главаместного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в96 департаментах, 22 регионах и в округах Парижа, Марселя и Лиона.
Местное(коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами вкачестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются «четыре типаобщин; южногерманский; магистратный, бургомистерский; северогерманский.
Дляюжногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации иадминистрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собраниедепутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также главаадминистрации — бургомистр, который одновременно по должностипредседательствует в представительной корпорации. Этот тип называютконституцией совета.
Магистратныйтип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением,формирует свой исполнительный орган — магистрат или сенат, состоящий избургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.
Бургомистерскийтип предусматривает, что избранный населением представительный орган избираетбургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местнуюадминистрацию, т. е. соединяет в себе функции главы общины и главыадминистрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.
Северогерманскийтип напоминает англо-саксонскую модель «совет — управляющий». Избираемыйнаселением представительный орган создает исполнительный комитет, который неявляется местной администрацией, а только готовит решения представительногооргана. Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избираетдиректора общины, — главу администрации. Этот тип называют конституциейдиректора.
В уездахорганами самоуправления служат представительный орган — уездный съезд илиуездный совет — и администрация во главе с земским советником, которыйизбирается населением или представительным органом.
Несмотря наособенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как сангло-саксонской, так и с «континентальной (французской) моделями.
Зарубежныйопыт организации муниципальных учреждений свидетельствует о том, что тамсочетается местное самоуправление и государственное управление на местах,учитываются исторические, демографические, географические особенности той илииной страны, формы правления и государственного устройства, политический режим,правовая система и другие факторы.
Местноесамоуправление строится, как правило, в соответствии садминистративно-территориальным делением страны. Первичной ячейкой выступаютгородские и сельские единицы (коммуны, общины, приходы и т.д.).
Правовойосновой организации самоуправления в зарубежных странах являютсясоответствующие положения конституций, национальных законов о местномуправлении и самоуправлении, в федеративных государствах — также законы штатов,земель, других субъектов федерации.
Важнуюправовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет ЕвропейскаяХартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г.Значительная роль в реализации этой Хартии принадлежит Конгрессу местных и региональныхвластей Европы. Он представляет, собой совещательный орган, состоящий «а двухпалат — Палаты местных властей и Палаты регионов. С 1996 г. Россия — членСовета Европы, ее делегации участвуют в работе Конгресса. 28 февраля 1996 г.Европейская Хартия местного самоуправления была подписана от имени РоссийскойФедерации в городе Страсбурге и ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля1998 г.2.3 Самоуправлениев дореволюционной России
Местноесамоуправление в России имеет свою богатую и многовековую историю, началокоторой исследователи относят к VII—VIII вв. Оно прошло этапы производственногои территориального общинного самоуправления, монастырского и церковногосамоуправления, включало городские и сельские общины, губные и земскиеучреждения.
Началосамостоятельного законодательного регулирования местного самоуправленияотносится к концу XVIII в. Это акты — Учреждение о губерниях (1775 г.),жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785г.), Городовое Положение (1785 г.). Местные учреждения были взаимосвязаны ссословным строем и основывались на сословном, а не земском, самоуправлении.
Эти актыпреследовали цель — создать из всех сословий ряд местных организаций, такназываемых сословных обществ, предоставить им право внутреннего управленияэтими обществами. Сословным обществам предоставлялось и право замещать повыбору ряд должностей губернской, городской и уездной администраций и судов.
Учреждалисьгубернские и уездные дворянские собрания, должности предводителей губернского иуездного дворянства. В каждом городе создавались представительный орган — общаягородская дума, состоящая из выборных от каждого из шести разрядов городскихобывателей (от гильдий, цехов, иногородних, иностранных гостей, от именитыхграждан и от посадских людей), и ее орган — шестиглавая дума, избираемая общейгородской думой. Городским обществом выбирались городской глава, бургомистры иратманы, а также должностные лица ремесленных управ.
Выборноеначало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабахгорода было одной из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785г. [33, с.122].
2. Новый этапреформирования местного самоуправления связан с реформаторской деятельностьюАлександра II и прежде всего с крестьянской реформой (Манифест и Общееположение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости 1861 г.), земской(Положение о земских губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 г.) игородской (Городовое Положение 1870 г.) реформами.
Крестьянскаяреформа 1861 года наряду с другими важнейшими изменениями в жизни страныпредусматривала организацию сельского и волостного крестьянскогосамоуправления. Реформа в значительной степени учитывала российские традиции иопиралась на предшествующий опыт. Основными субъектами крестьянскогосамоуправления стали;
а) сельскийсход (община), в составе которого решали вопросы все крестьяне-домохозяева,проживавшие на данной территории; сход разрешал земельные дела, раскладывалналоги, избирал сельского старосту и иных должностных лиц;
б) волостнойсход — собрание сельских и волостных должностных лиц и представителейдомохозяев, которое утверждало решения сельских сходов, разрешало хозяйственныенужды волости, избирало волостного старшину и волостной суд;
в) волостноеправление — исполнительный орган волостного схода;
г) волостнойсуд — сословный крестьянский суд, разрешавший мелкие уголовные дела игражданско-правовые споры ценой иска до 100 рублей.
Земскаяреформа 1864 года была направлена на развитие земских губернских и уездныхучреждений, которые были закреплены в соответствующем Положении, подписанномАлександром II 1 января 1864 г. и получившем силузакона.
Важнейшеезначение имело определение правового статуса российского земства как системы,не включенной в структуру государственных органов. Положение исходилo изнегосударственной природы самоуправления и до этого не указывало на какие бы тони было государственно-властные полномочия земских учреждений. Служба в нихопределялась как выполнение общественных обязанностей. Положение показывало,что в ходе дискуссий в период разработки земской реформы победа оказалась засторонниками концепции общественного самоуправления. В систему земскихучреждений входили прежде все уездные избирательные съезды, основная задачакоторых заключалась в том, чтобы раз в три года сформировать состав уездногоземского собрания — уездных гласных. Земские собрания созывались обычно одинраз в год, осенью» чтобы определить основные направления хозяйственной деятельности,рассмотреть и утвердить сметы, раскладку повинностей и др. На первом собраниивновь избранного уездного земства нового созыва избирался личный состав земскойуправы.
Выборы вуездное земство осуществлялись на основе следующих принципов земского представительства:выборность, зависимость избирательного права от имущественного ценза,формальное равенство, сменяемость. Выборы осуществлялись по куриям.
Губернскоеземское собрание формировалось из гласных, кандидатуры которых обсуждались науездных земских собраниях в соответствии с установленным количеством ипроцедурой. Как правило, число губернских гласных не превышало 50 человек,уездные земские собрания избирали меньшей численности. Председателем уездного игубернского земского собрания становился в силу своего положения уездный игубернский предводитель дворянства I или же должность замещалась по назначениюминистра I внутренних дел. Председатель открывал и закрывал собрания,организовывал прения, наблюдал за порядком, подписывал решения собрания. Есливопрос не мог быть разрешен в ходе дискуссии, решающим становилось мнениепредседателя.
Губернское иуездное земское собрание формировало земские управы —исполнительно-распорядительные органы земства. Деятельность управыосуществлялась небольшим количеством выборных земских служащих (3—6 человек).Основную же работу, связанную с управлением земским имуществом, развитиемхозяйства и осуществлением социальных функций, выполняли наемные земскиеслужащие — специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Длядополнительного контроля за деятельностью земства в отношении наиболее важныхвопросов управы могли назначаться комиссии, в состав которых входили какнаемные служащие, так и гласные. Законодательство достаточно широко определялокомпетенцию земства и его управы — решение всех местных хозяйственных дел впределах данной территории: земские повинности и земские доходы, общественноепризрение и медицинское обслуживание населения, начальное народное образование.
Положениежестко не устанавливало основных полномочий земств, перечисляя только возможныенаправления их деятельности: медицина, народное образование, местные промыслы,кустарная промышленность. Закон предоставлял земствам право самостоятельнорешать вопрос о составе полномочий. Управы и наемные служащие — специалисты,как правило, в своей деятельности руководствовались решениями земских собраний,их постановлениями и инструкциями. Законодательство предусматривало ежегодныйотчет управы о своей работе перед собранием.
Значительнымдостижением муниципального права в России стало определение в законодательствесамостоятельных источников финансирования деятельности земских учреждений.Доходы земского учреждения состояли из губернского земского сбора — местногогосударственного налога, который прежде поступал в распоряжение губернскойадминистрации. Кроме этого, важным источником дохода были также субвенциигосударства — целевые дотации на решение конкретных вопросов (например, насодержание местных путей сообщения, организацию народных училищ и т. я.).Определенную часть доходной части местного бюджета составляли частныепожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, егоучреждений и предприятий.
Самостоятельностьземского самоуправления вместе с тем не отрицала определенных форм контролягосударства за организацией и деятельностью земств. Основными механизмамитакого воздействия, наряду с финансовым (через предоставление субвенций),следует считать порядок утверждения в должности председателей уездного земства, и его членов губернатором и аналогично должностных лиц на губернском уровне —министром внутренних дел. Они же имели право наложить вето на решениясоответствующих земств и приостановить их исполнение. Конфликты земскихучреждений с органами и должностными лицами царской администрации рассматривалПравительствующий Сенат. Кроме того, предусматривался и обычный порядокСудебного рассмотрения конфликтных ситуаций.
По принципуземской реформы осуществлялась городская реформа. «Городовое Положение» (1870г.) предусматривало создание системы городского самоуправления, включавшегоследующие институты:
а) городскаядума,
б) городскаяуправа;
в) городскойголова — председатель городского самоуправления [33, с.123].
В отличие отземств, выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на, основеимущественного ценза. Все избиратели — плательщики городских налогов — делилисьна три разряда, которые в ходе выборов на паритетных началах определяли составгородской думы.
Принципыорганизации и деятельности, функции и система взаимоотношений городскогосамоуправления с органами государственной власти были в значительной степенисходны с общими принципами функционирования земств.
Становлениеземского и городского самоуправления как основных субъектов местногосамоуправления во второй половине XIX в. в целом означало утверждение принципавсесословности, включение в решение вопросов местного значения всех сословныхгрупп. В развитии муниципального права это означало переход от сословного ктерриториальному принципу формирования основных институтов самоуправления.Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало113 млн. человек (70% населения России);.
В 1890 годубыло пересмотрено Положение о земских учреждениях, в 1892 году — «ГородовоеПоложение».
Суть этихизменений состояла в усилении государственных начал организации ифункционирования земского самоуправления. Теоретической основой таких измененийстала государственная теория самоуправления, получившая распространение внаучной литературе в конце XIX столетия.
В земскихучреждениях усилились сословные начала, что выразилось в повышении ролидворянства, назначении гласных губернатором из числа избранных крестьянамикандидатов. Усилился контроль над органами самоуправления со стороныправительственных чиновников.
Такимобразом, в конце XIX — начале XX столетия в России действовала следующаясистема самоуправления.
Органамигубернского земства были губернское земское собрание и губернская земскаяуправа, срок полномочий которых был три года.
Губернскоеземское собрание включало от 29 до 62 гласных, которые избирались уезднымиземскими собраниями. Председателем был губернский предводитель дворянства, ноцарь мог назначить председателем другое лицо. В состав губернского земскогособрания входили также по должности уездные предводители дворянства, местныйуправляющий государственным имуществом и другие.
Губернскуюземскую управу составляли председатель и двое членов, избранных губернскимземским собранием из числа гласных. С разрешения министра внутренних дел числочленов могло быть увеличено до шести. Избранными могли стать не только гласныегубернского земского собрания, но и другие лица, имевшие право участвовать вземских избирательных собраниях.
Органамиуездного земства были: земское собрание и земская управа, срок полномочийкоторых был три года.
Уездноеземское собрание состояло из земских гласных и членов по должности —председателя управления государственным имуществом, городского головы уездногогорода и других. Председательствовал на собрании уездный предводительдворянства.
Уезднаяземская управа была исполнительным органом, она избиралась на уездном земскомсобрании. Члены управы утверждались губернатором, а председатель управы —министром внутренних дел.
Органамигородского самоуправления были городская дума и городская управа, срокполномочий которых был четыре года.
В составгородской думы входили гласные, а также председатель местной уездной управы идепутат от духовного ведомства.
Городскаяуправа представляла собой исполнительный орган городского самоуправления, в еесостав входило от двух до шести членов. Председательствовал в городской управегородской голова. Так же как и члены управы он избирался городской думой.
Надзор заземским и городским самоуправлением осуществляла правительственная администрация.Члены управы утверждались губернатором. Председатель губернской земской управыи городские головы губернских и областных городов утверждались по представлениюгубернатора министром внутренних дел.
Административныйнадзор за органами самоуправления осуществлялся губернским по земельным игородским делам присутствием Председательствовал в нем губернатор, в его составвходили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющийказенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земскойуправы, городской голова губернского города, один гласный от губернскогоземского собрания.
В волостях иотдельных сельских поселениях создавались органы крестьянского самоуправления.Волость возникла в XI в. как административно-территориальная единица врезультате развития сельских общин.
Органамиволостного управления были: волостной сход, волостное правление, волостнойстаршина, волостной писарь, а также сотские, десятские и другие должностныелица.
Волостнойсход состоял из крестьян, которые избирались от каждого сельского общества, поодному от десяти дворов. На волостном сходе избирались должностные лицаволости, волостной суд, уполномоченные по выборам в Государственную Думу,решались хозяйственные и общие вопросы.
Волостноеправление состояло из волостного старшины, сельских старост и служилосовещательным органом при волостном старшине.
Волостнойстаршина осуществлял как бы исполнительный орган, который исполнял решенияволостного схода, требования земских начальников, судебных следователей,местной полиции.
Органамисельского общества были сельский сход и сельский староста. На сельском сходеизбирались должностные лица — сельский староста, сборщик податей, сельскийписарь и другие, заслушивались отчеты об их работе, устанавливались мирскиесборы, решались другие хозяйственные вопросы.
Органаминадзора за крестьянским самоуправлением были земские участковые начальники,учрежденные Положением от 12 июля 1889 г. Они обладали административными исудебными функциями. Земские начальники назначались по совместномупредставлению губернатора и губернского предводителя Дворянства министромвнутренних дел. Земские начальники контролировали органы крестьянскогосамоуправления, утверждали волостных старост, могли смещать других должностныхлиц. Уездные съезды земских участковых начальников собирались подпредседательством предводителя дворянства.
Новые шаги пореформированию местного самоуправления были предприняты в XX в. Временнымправительством. 25 марта 1917 г. было создано Особое совещание по реформеместного управления и самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земскойреформе, который был направлен на введение земского самоуправления на волостномуровне.
После победыОктябрьской революции были образованы новые органы власти — Советы, которыеснизу доверху выступали как звенья единой системы государственной власти. Хотяв первые месяцы после революции — с IS декабря 19.17 г. по 20 марта 1918 г. — вструктуре Советского правительства существовал Наркомат по местномусамоуправлению, но уже первая Конституция РСФСР, принятая V ВсероссийскимСъездом Советов 10 июля 1918 г., закрепила место Советов в системегосударственной власти.
Системаместных органов государственной власти включала в себя областные, губернские(окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельскиеСоветы и их исполнительные комитеты.
Реформированиеместного самоуправления в том виде, как оно осуществлялось во второй половинеXIX — начале XX вв., прекратилось. Возрождение местного самоуправления на новомвитке общественного развития России связано с коренной перестройкойгосударственно-властных структур, проходившей в период радикальных перемен в ееполитическом строе и конституционно-правовых реформ 1989—1993 гг.
2.4 Советский этап развития местногоуправления и самоуправления
Революционныесобытия 1917 г. в России положили начало принципиально новому, беспрецедентномупо своим последствиям этапу организации власти на местах. На руинах разрушеннойроссийской государственной машины была организована власть Советов, чтоозначало создание и государственное оформление диктатуры пролетариата.
Советскаямодель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному»местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа,превратилась в важный инструмент суперцентрализованной системы управлениястраной. К 1918 г. почти все органы земского и городского самоуправлениязаменялись советским самоуправлением. Для выполнения возложенных на органысоветской власти задач по ведению хозяйственной деятельности на местах приСоветах были образованы соответствующие отделы. Таким образом, аппарат местногосамоуправления, создававшийся в течение полувека, был разрушен большевикамименее чем за год.
Период с 1921г. по 1927 г. стал периодом поиска путей создания рациональной системы, вкоторой достижения социалистической экономики сочетались бы с элементамирыночного хозяйствования, а централизованная власть с самоуправлением. В этотпериод была восстановлена налоговая система и платежи за услуги (в первуюочередь, квартирной платы). Заложенные механизмы самостоятельности Советовпозволили им приступить к активной деятельности по восстановлению хозяйства наместах. С 1923 г. по 1927 г. города были восстановлены до уровня 1913 г. В этотпериод складывается уникальная система советского местного самоуправления,ставшая результатом компромисса между первоначальным курсом большевиков насверхцентрализованное госуправление и новой экономической политикой периода1923 – 1927 гг. Новые реалии, вызванные к жизни условиями НЭПа, все большерасходились с коммунистическими постулатами и курсом политической элитыбольшевиков на централизованное управление государством. С конца 20-х, начала30-х годов руководство страны начинает свертывание Новой Экономической Политикии сложившейся соответствующей системы местного самоуправления. Роль Советов наместах, концентрация всех полномочий и ресурсов в их руках, а так же жесткоепартийное руководство Советами стали постулироваться и абсолютизироваться.Период 40-х и первая половина 50-х годов стали «глухим» временем для местногосамоуправления.
Послесталинскиегоды не стали периодом больших изменений в системе управления страной.Директивно–репрессивная машина по управлению экономикой, возникшая в 30 – 50-егоды не претерпела значительных изменений в свете реформ Н. Хрущева, сутькоторых свелась к отказу от самых одиозных элементов сталинскогогосударственного строительства. Экономическая власть и прерогатива определятьстратегию развития страны, в том числе и на местах, сосредоточились вруках партийно-промышленной административной элиты в центре. Региональные жевласти не имели реальных рычагов управления и планирования экономическойполитики на местах. Им отвадилась лишь роль исполнителей той политики, котораядиктовалась сверху, зачастую без учета местных производственных, ресурсных,национальных и иных особенностей.
Последниенесколько лет советской истории отличались сложностью и противоречивостьюполитики центра по отношению к регионам. В один период времени принимались мерыпо усилению централизации власти, в другой период регионам давалась большаясвобода по выработке, в частности, экономической политики. Такое отсутствиестабильного подхода было обусловлено упадком социалистической политики, быстрыми всеобщим отрицанием отжившей системы общественных отношений, распадомСоветского государства в целом.
2.5 Местное самоуправление вРоссийской Федерации: современное состояние
Правовойосновой для утверждения новых начал организации местной власти стали Закон СССРот 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местногохозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении вРСФСР».
Российскийзакон определял местное (территориальное) самоуправление как системуорганизации деятельности граждан для самостоятельного (под своюответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересовнаселения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.
В Законе отмечалось,что население осуществляет местное самоуправление через представительные органывласти, — местные Советы, соответствующие органы управления — местнуюадминистрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иныетерриториальные формы непосредственной демократии, а также органытерриториального общественного самоуправления населения.
Законопределил границы, в которых осуществляется местное самоуправление — районы,города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты.Гражданам гарантировалась вся полнота прав на участие в местном самоуправлении.
Дальнейшеереформирование местного самоуправления связано с указами Президента РоссийскойФедерации, принятыми в октябре—декабре 1993 года. «О реформе представительныхорганов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «Ореформе местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапнойконституционной реформы», «Об утверждении основных положений о выборах в органыместного самоуправления», «О гарантиях местного самоуправления в РоссийскойФедерации», «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» и ряддругих.
Всоответствии с указами деятельность местных Советов как представительныхорганов прекращалась. Выборы новых представительных органов состоялись в 1994году.
Новые подходык местному самоуправлению были определены Конституцией Российской Федерации1993 года и принятым в соответствии с ней Федеральным законом от 28 августа1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации», на основе которых в настоящее время происходит развитие ифункционирование местного самоуправления в нашей стране.
Существенноедополнение Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» в части разграничения и финансового обеспеченияполномочий органов государственной власти субъектов РФ и принятие новогоФедерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» стали важной вехой поэтапной реформы, связанной сразграничением полномочий между органами публичной власти. Но они не просторазграничили полномочия, а предоставили новые возможности для принятия иоформления законодателем решений о том или ином распределении прав,обязанностей и ответственности между федеральными органами, органамигосударственной власти субъекта Федерации, органами местного самоуправления вконкретных отраслях хозяйства и управления.
Содержаниепереходных положений этих законов предопределяет конкретный объем действийорганов власти всех уровней. И затрагивать эти действия будут весь спектрнормативного правового регулирования, как с позиций отраслевого охвата, так и сучетом «уровней» нормативного массива — федерального, регионального и местного.
ПравительствомРФ осуществляются мероприятия по принятию правовых актов, обеспечивающихреализацию законов в соответствии с переходными положениями. В рамках этойработы уже утвержден перечень субъектов Федерации и отдельных территорий в ихсоставе, как с низкой, так и высокой плотностью населения (распоряжениеПравительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р); подготовлен проект документа,определяющего порядок безвозмездной передачи и распределения имущества междууровнями власти для обеспечения исполнения закрепленных за ними полномочий, атакже перечня учреждений образования, здравоохранения и культуры, сохраняющихсяв федеральной собственности.
Определеннаяработа по изменению нормативного массива проводится и в муниципальныхобразованиях. Во многих из них уже готовятся проекты новых уставов, решений овнесении изменений и дополнений в действующие уставы, иные муниципальныеправовые акты. Но там вопрос стоит не так остро. Во-первых, до последнегосрока, определенного для окончательного приведения уставов муниципальныхобразований и иных муниципальных правовых актов в соответствие с новымзаконодательством (1 июля 2005 г.), еще есть время. Во-вторых, в отличие отзаконодательства РФ и ее субъектов, акты органов местного самоуправления немогут влиять на состав и содержание полномочий других уровней публичной власти.
Местное (территориальное)самоуправление в Удмуртской Республике — это организация деятельности граждандля самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местногозначения, исходя из интересов населения, на основе Конституции РФ, КонституцииУР, законов РФ и УР, Устава о местном самоуправлении.
В пределах«законодательного влияния» высших органов власти субъекта федерации находятсяместные органы самоуправления.
«Местное самоуправление осуществляетсяв городских, сельских поселениях и на других территориях УР с учетомисторических и иных местных традиций. Структура местного самоуправленияопределяется представительным органом соответствующей территориисамостоятельно». Согласно федеральной и республиканской Конституциям вовластном поле действия органов местного самоуправления, а к таковым относятсягородская Дума и Администрация, находится: управление муниципальнойсобственностью; утверждение и исполнение местного бюджета; установление местныхналогов и сборов; охрана общественного порядка вместе с органамигосударственной власти; решение разного рода вопросов местного значения.Естественно, что акты и постановления органов местного самоуправления,противоречащие Конституции и законодательству УР, подлежат отмене.
В соответствии сКонституцией РФ, местное самоуправление стало одной из основ конституционногостроя России.
Органы местного самоуправлениясамостоятельны в пределах своих полномочий. Их деятельность контролируетсяцентральными властными структурами лишь с точки зрения стратегическогополитического соответствия.
К числу вопросов местногозначения относятся: распоряжение своей собственностью, местные финансы,содержание жилищного фонда, организация учреждений образования издравоохранения, охрана общественного порядка, планировка и застройкатерриторий, жилищное и социально-культурное строительство, контроль заиспользованием земель, энерго-, тепло- и водоснабжение, дорожное строительство,благоустройство территории, транспорт и связь, учреждения культуры, физическаякультура и спорт, противопожарная служба. К ведению органов местногосамоуправления относятся также обеспечение социальной поддержки, содействиезанятости населения, участие в охране окружающей среды.
Таким образом, еслираньше местная власть выполняла функцию доведения до конечных потребителейсоциальных благ, то теперь диапазон ее действия значительно расширился.Важнейшей задачей стало не только сохранение и обеспечение работы социальнойсферы, но и поиск путей их развития, создание условий для пополнения доходнойчасти бюджета.
В 1995 году был принятзакон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации».
Уже первые годысуществования новой системы (в соответствии с Законом 1995 г.) показали еенедостатки и несовершенство, так как такого подхода к организациигосударственной власти и местного самоуправления нет ни в одном государствеЕвропейского Союза с традиционно развитой демократией.
Удмуртия одна из первыхприняла Закон о местном самоуправлении, в соответствии с которым в районах игородах республики еще в апреле 1994 г. были сформированы органы власти,названные органами местного самоуправления, но практически продолжавшиеисполнять все те функции, которые до того выполняли органы государственнойвласти на местах.
Рубеж 1995-1996 гг. в Россиибыл отмечен жаркими спорами по вопросу о том, что же такое местноесамоуправление и каким оно должно быть. Столкнулись два мнения.
Первое заключалось в том,что местное самоуправление, безусловно, должно формироваться снизу, а ненавязываться сверху.
Вторая точка зрениязаключалась в том, что не следует ждать инициативы снизу, необходимофорсировать события и законодательными актами формировать местноесамоуправление сверху (на уровне городов и районов).
Можно понять приверженцевобеих позиций. С одной стороны, нельзя навязывать обществу даже самуюдемократическую модель, если оно еще не готово ее принять, а с другой стороны,объяснимо стремление политических лидеров, президента застраховать общество отновых попыток возвращения в прошлое.
Ситуация осложнялась тем,что еще не был принят федеральный закон «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации».
В сложнейших дляУдмуртской Республики условиях, когда было крайне важно как можно быстреевстать на путь смягчения кризиса, 17 апреля 1996 года Государственный Советпринял закон «О системе органов государственной власти в УдмуртскойРеспублике». В соответствии с этим актом, государственные органы власти создавалисьна уровне городов и районов. Местное самоуправление осуществлялось на уровнемикрорайонов городов, а также в деревнях и поселках. Свое конституционное правона местное самоуправление граждане Удмуртии не утрачивали, просто теперь ониреализовывали его на другом уровне. Закон позволял восстановить управляемостьэкономикой, организовать систему учета и контроля, прежде всего, бюджетныхсредств.
Такимобразом, в Удмуртской Республике развитие законодательной базы позволилосоздать достаточно четкую, дееспособную систему органов местногосамоуправления.
Все последующиенормативно-законодательные акты, определившие структуру и функции городскогосамоуправления, базировались на этих законах.
Дальнейшее развитиеместных органов власти привело к появлению Городской Думы г. Ижевска, властьСоветов была трансформирована в новую форму представительства на депутатскойоснове.
Система и структураорганов городского самоуправления в Ижевске функционирует в соответствии сУставом муниципального образования «Город Ижевск», принятым решением ГородскойДумы 26 апреля 2001 года.
«Городское самоуправление– это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ и Конституцией УРсамостоятельная и под свою ответственность деятельность населения г. Ижевска порешению непосредственно или через органы городского самоуправления вопросовгородского значения, исходя из интересов населения, его исторических и иныхместных традиций».
В систему органовгородского управления входят:
1) представительныйорган городского самоуправления – Городская Дума г. Ижевска. Она возглавляетсяпредседателем Городской Думы, избираемым из состава депутатов на срокполномочий Городской Думы;
2) исполнительныйорган – Администрация г. Ижевска, возглавляется Главой Администрации города,избираемым населением города на основе всеобщего равного и прямогоизбирательного при тайном голосовании сроком на 4 года.
Финансированиедеятельности Городской Думы и Администрации осуществляется за счет средствбюджета города и иных источников, установленных действующим законодательством.
Городская Дума иАдминистрация города являются юридическими лицами и действуют на основанииУстава города.
Городская Дума иАдминистрация наделяются действующим законодательством, Уставом и инымиправовыми актами органов государственной власти и городского самоуправления,собственной компетенцией.
В условияхпродолжающегося формирования системы местного самоуправления (1 января 2006г.вступил в силу Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправленияРоссийской Федерации», предполагающий дополнительный переходный период до 1января 2009г.).
3. ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
3.1 Взаимодействиегосударственного и муниципального управления
Осуществлениеместного самоуправления обеспечивается посредством реализации функциймуниципального управления. Для этого муниципальными сообществами создаютсяорганы местного самоуправления. Являясь неотъемлемой частью общего механизмауправления государством, местное самоуправление имеет отличительные особенностиот органов государственной власти.
В настоящихусловиях формирования российской государственности местное самоуправлениепризнается самостоятельной властью, производной от государственной, действующейс позволения государства и в рамках государственных законов.
Определениепредметов ведения органов местного самоуправления происходит как за счетпредложений населения соответствующей территории, так и в русле единойгосударственной политики. Государство возлагает на органы местногосамоуправления право и обязанность ответственно исполнять часть общественныхдел самостоятельно и ряд государственных функций с передачей или делегированиемполномочий по принятию от имени государства общеобязательных решений.
Такимобразом, муниципальное управление — это деятельность органов местногосамоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов,осуществляемая в определенных законом формах; организованный процессруководства, регулирования и контроля со стороны органов местногосамоуправления за развитием общественной жизни на данной территории.
Государственноеи муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются наразных уровнях организации власти, но и отличаются по целям, задачам, субъектами объектам управления, реализуемым функциям, полномочиям и управленческимтехнологиям и процедурам. Государственное управление в широком смыслехарактеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороныспециальных субъектов права на общественные отношения, т.е. это практическаядеятельность органов государственной власти в масштабах всего общества.Муниципальное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческоевоздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов властиместного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, т.е.распространяется на население, проживающее на территории определенногомуниципального образования. Муниципальное управление осуществляет функцииуправления по решению вопросов местного значения исходя из локальных интересовнаселения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций,реализуя закрепленные государственным правом полномочия.
По признакумасштабности государственное и муниципальное управления как виды социальногоуправления направлены на обеспечение жизнедеятельности граждан и их организацийкак в обществе-государстве, так и в отдельных местностях — муниципальныхобразованиях (в городе, районе, селе, станице, ауле, поселке и т.п.).
Муниципальноеуправление активно взаимодействует с государственным управлением по вопросам,сочетающим триединый интерес: государства в целом, его отдельного региона(субъекта федерации) и конкретного местного сообщества.
Механизмвзаимодействия государственных и муниципальных органов — система отношений органов власти впроцессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, безпередачи друг другу полномочий.
Деятельностьорганов государственной власти и органов местного самоуправления строится на принципахвзаимодействия:
- законности;
- добровольности;
- учета совместныхинтересов и взаимной ответственности;
- сохранениянезависимости муниципальной власти.
Призаключении договоров и соглашений о совместной деятельности и иных формвзаимодействия должна быть соблюдена добровольность. Не допускается включение всферу договорных отношений тех муниципальных образований, которые не изъявилижелания участвовать в совместном решении задач и функций.
Основными формамивзаимоотношений государственных и муниципальных органов власти,осуществляемых без взаимной передачи полномочий друг другу, являются договоры исоглашения, а также совместное создание государственно-муниципальныхорганизаций, выполняющих общие задачи и функции.
Договорнаяформа взаимоотношений являетсяосновной и применяется во всех случаях, когда условия взаимодействия требуютдетального определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихсясторон, а также если они связаны с расходованием финансовых средств,обусловливающих обязательное утверждение договора законодательным органомгосударственной власти и представительным органом местного самоуправления.
Договоры исоглашения подписываются главами исполнительных органов власти, а те, которыене требуют утверждения со стороны законодательного органа государственнойвласти и представительного органа муниципального образования вступают в силу смомента их подписания должностными лицами, представляющими договаривающиесястороны. Все остальные договоры и соглашения вступают в силу после ихутверждения в представительных органах власти.
Договоры исоглашения в обязательном порядке должны определять источники финансированиясовместных мероприятий и иных актов взаимодействия государственных имуниципальных органов власти и устанавливать обязательства сторон пообеспечению этого взаимодействия материально-финансовыми ресурсами.
Приосуществлении совместной деятельности путем созданиягосударственно-муниципальных организаций органы государственной и муниципальнойвласти создают наблюдательные советы и иные централизованные учреждения,компетенция которых определяется уставами этих организаций. Государственно-муниципальнаяорганизация — это, по гражданскому праву Российской Федерации, коммерческаяорганизация в форме унитарного предприятия, образуемого в случаях,предусмотренных законом о государственных и муниципальных унитарныхпредприятиях по решению органов исполнительной власти на базе имущества,находящегося в государственной и муниципальной собственности. Руководство имосновывается на праве оперативного управления либо на праве хозяйственноговедения.
В качестве примерарассмотрим механизм взаимодействия государственного и муниципального управленияв сфере дорожного хозяйства.
Органы местного самоуправленияв пределах своей компетенции обеспечивают:
— расходы в местном бюджетена дорожное строительство и содержание муниципальных автомобильных дорог;
— управление муниципальнойсобственностью в сфере автомобильных дорог и дорожной деятельности;
— развитие сети улиц, проездов,линий общественного транспорта и иных дорог местного значения;
— организацию дорожного движенияпо муниципальным автомобильным дорогам совместно с соответствующими органами внутреннихдел, обеспечивающими безопасность дорожного движения.
Органы местногосамоуправления определяют муниципальные органы управления дорожным хозяйством,а также осуществляют иные полномочия в соответствии с федеральным и областнымзаконодательством.
Муниципальный орган управлениядорожным хозяйством – орган местного самоуправления, осуществляющий специальныеисполнительные, разрешительные, контрольные и другие функции в сфере дорожногохозяйства муниципального образования в пределах своей компетенции и всоответствии с федеральным и областным законодательством, нормативнымиправовыми актами органов местного самоуправления. В Удмуртии это ГУ«Управавтодор».
МУП«Дорожно-эксплуатационное предприятие» (далее – МУП «ДЭП») являетсямуниципальным предприятием г.Ижевска. Основная деятельность – ремонт исодержание дорог города.
Такимобразом, взаимодействие органов государственной власти и местногосамоуправления — важнейшая многоплановая проблема, затрагивающая все стороныжизнедеятельности общества: политические, социально-экономические, финансовые ипрочие. Достижение баланса во взаимоотношениях между органами различныхвластно-управленческих уровней требует от всех участников данного процессасложных и комплексных решений на основе взаимного согласия и понимания роли иответственности каждой из властных составляющих государственного имуниципального управления.
3.2Актуальные проблемы формированияместного самоуправления в Российской Федерации
Как известно, все еще не обладают достаточными возможностямидля реализации этих правовых установлений. При этом важно учитывать опытпрошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфересамоуправления, что может и должно быть использовано на современном этаперазвития местного самоуправления [36, с.101].
Жизнь подтверждает, что многие вопросы местногосамоуправления до сих пор остаются нерешенными. В литературе обращаетсявнимание на:
- отсутствиеобщепризнанной теории местного самоуправления. Отсюда — множественностьподходов, порой взаимоисключающих, к местному самоуправлению, что связано снедостаточным вниманием к этим проблемам со стороны таких фундаментальных наук,как теория государства и права, философия, политология, социология;
- непоследовательностьи протеворечивость практики муниципального строительства — существование различныхмоделей местного самоуправления, которые зачастую создаются без учетаобъективно назревших общественных потребностей и интересов местных сообществ, вугоду региональным и местным элитам;
- противоречивостьи незавершенность правовой основы местного самоуправления, пробелы правовогорегулирования, отсутствие необходимых основополагающих законов и в то же времямножественность подзаконных нормативных правовых актов на федеральном,региональном и местном уровнях, их несистематизированность;
- существующее нынереальное отчуждение народных масс от публичной власти, отторжение граждан отучастия в управленческих процессах, проявление общественной пассивности иполитической апатии масс;
- отсутствие наместном уровне достаточных материально-финансовых средств, необходимогокадрового потенциала: слабая учебная подготовка кадров муниципальной службы иповышения квалификации должностных лиц, занимающихся вопросами муниципальногоуправления; недостаточное проведение учебы депутатского корпуса;
- отсутствиечеткого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления игосударственной власти, что нередко на практике приводит к их смешению. Так,многие вопросы местного значения, решаются также и региональными органамигосударственной власти. Нет такого разграничения и между различными уровнямиместного самоуправления, а также между представительными и исполнительнымиорганами местного самоуправления;
- неоднозначныйподход к принципу разделения властей, распространение его на организациюмуниципальной власти, что иногда приводит к конфликтным ситуациям [36, с.102].
- нерешенностьвопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прависпользовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства.
Выше отмеченное свидетельствует также об отсутствии вобществе однозначного понимания роли института местной власти в государственномстроительстве. Все еще отсутствует однозначное видение целей развития страны. Вэтой связи понимание термина «местное самоуправление» является одной изнаиболее принципиальных проблем. «Состояние и будущее местного самоуправления вРоссийской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепцияместного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С. А. Авакьян. —Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержаниятермина «местное самоуправление» [15, с.20].
В последнее времятермин «самоуправление» используется многими, но закладывается в него при этомразный смысл. «Народное самоуправление», «общественное самоуправление», «производственноесамоуправление» — все эти понятия имеют свое значение и не тождественны другдругу. Местное самоуправление, по Конституции РФ, относительно самостоятельно иосуществляется в городских и сельских поселениях, на других территориях, гденаселение объединено совместными условиями проживания.
Можно сказать, что местное самоуправление — подзаконнаясистема власти, которая функционирует в рамках законодательного поля,формируемого государством. На этом уровне принимаются властные решения впределах функций, определенных законом. Местное самоуправление — одна из основконституционного устройства государства. В то же время следует разграничиватьсистему власти и управления с различными формами самоорганизации граждан.Комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты — все этоважные и полезные общественные объединения, но не имеющие властных функций [15,с.21]. Местное самоуправление — важный элемент всей системы управления вгосударстве, во многом определяющий всю государственную структуру.
Местное самоуправление в любом государстве, каксправедливо отмечает Писарев А.Н., служит средством осуществления трех основныхцелей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развитиядемократических начал в решении вопросов местного значения и повышенияэффективности в ведении местных дел [38, с.104].3.3Некоторые предложения по совершенствованию местного самоуправления
Процесс развития местногосамоуправления не может осуществляться в отрыве от других направлений развитияроссийского общества. Учитывая роль и место местного самоуправления в решениивопроса перехода России к устойчивому демократическому развитию страны,развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач общества.Процесс должен осуществляться в рамках специальной государственной программысамого высокого уровня.
Условием развитияместного самоуправления является глубокое понимание роли и месте местногосамоуправления в системах публичной власти и управления развитием.
Федеральный центр долженочень точно выстроить свою политику, то есть найти ту золотую середину,которая, с одной стороны, позволит в полной мере реализовать потенциалмуниципальных образований, а с другой — создать условия для формированияцелостной системы публичной власти и управления в стране.
На наш взгляд в данномконтексте роль государства в целом, должна даже, возрасти, и не столько внаправлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а скольконаправлении усиления его роли в координации всех процессов, оказывающих влияниена развитие муниципальных образований. Другими словами, необходимо переходитьот эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальныхобразований к системной работе по управлению реформой в направлении созданиянеобходимых условий развития местного самоуправления.
Это необходимо хотя быпотому, что некоторые важные вопросы без участия государства сегодня не могутбыть решены. К ним, в частности, относится вопрос о более эффективномфинансировании местного самоуправления.
И здесь наиболее узкимместом государственного строительства остаются вопросы «стыковки» органовгосударственной власти и местного самоуправления. Поэтому основнаястратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе — обеспечитьформирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух системвласти и управления, для чего необходимо:
— установить оптимальнуюсистему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции исовершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных типовмуниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;
— обеспечить развитиемежбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральныхпоказателях) объемов финансирования государственных (конституционных)социальных гарантий местного самоуправления;
— обеспечитьгосударственный и муниципальный контроль за соблюдением законодательства исоздание системы взаимной ответственности органов местного самоуправления игосударства; усилить роль представительных органов местного самоуправления,особенно в части контроля за муниципальными финансами;
— провести судебнуюреформу (имеется в виду создание специализированной судебной системы).
Подробнее остановимся нанекоторых деятельности государства по совершенствованию финансирования местногосамоуправления.
При существующей моделиразграничения полномочий, когда субъект РФ сам определяет объем расходов засчет своего бюджета, становится как никогда актуальной модель бюджета,ориентированного на интересы региона. Работа с таким бюджетом представляетсобой следующую последовательность действий. Отправной точкой являетсяопределение приоритетов развития региона. Тем самым населению должно быть даночеткое и доступное объяснение, почему на решение того или иного вопросатратится больше или меньше бюджетных средств. На каждый из приоритетовформируются целевые задания, предусматривающие определенный объемфинансирования, а затем определяются конкретные планы работы органовисполнительной власти.
Субъекты Федерации вправепринимать к рассмотрению и другие вопросы по предметам совместного ведения,если они не отнесены к федеральному ведению и вопросам местного значения.Субъекты РФ финансируют осуществление этих полномочий и регулируют ихосуществление. Но именно осуществление за счет бюджета субъекта Федерации техполномочий, которые прямо перечислены в перечне, является обязательным на всейтерритории страны, несмотря на варьирование объема их осуществления, поэтомупри недостаточности ресурсов необходимо сосредоточиться именно на них.
Нельзя пройти мимопроблемы разграничения полномочий в «сложносоставных» регионах, включающих край(область) и входящий в их состав автономный округ. Федеральный закон установилпараметры компетенции автономных округов. При этом остается возможностьразвития и расширения компетенции автономных округов на основе договора исоответствующего федерального закона. Кстати, в некоторых из «сложносоставных»регионов уже наметилось движение в этом направлении (например, в Тюменскойобласти заключен договор, частично перераспределяющий полномочия в пользуавтономных округов). Но если соответствующий договор либо федеральный законотсутствует, необходимо четко следовать параметрам, установленным Федеральнымзаконом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.
Необходимо, очевидно,сохранить возможности регулирования законодательством субъектов Федерациивопросов, связанных с организацией местного самоуправления. Во-первых, этоправовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектахРФ в случаях, установленных федеральным законом.
Во-вторых, возможноправовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органовгосударственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местногосамоуправления, в случаях, установленных федеральными законами.
В-третьих, регулированиесубъектом РФ отношений в области местного самоуправления допускается в частирегулирования передачи отдельных государственных полномочий субъекта Федерацииорганам местного самоуправления.
В-четвертых, правовоерегулирование прав, обязанностей и ответственности органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведениясубъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной властисубъектов РФ по предметам совместного ведения может осуществляться органамигосударственной власти субъектов РФ.
Речь здесь идет орегулировании прав, обязанностей и ответственности именно в пределах предметовгосударственного ведения, а возложение на органы местного самоуправленияполномочий по таким предметам означает наделение органов местногосамоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому по смыслурассматриваемой нормы органы местного самоуправления выступают как обычныесубъекты правоотношений наряду с другими организациями. Наложение на нихкаких-то специальных, дополнительных, именно им предназначенных прав,обязанностей и ответственности не подразумевается.
Работа над изменениемзаконодательства на федеральном и региональном уровне в связи с разграничениемполномочий имеет в принципе стимулирующее значение для всей системы управления.Во-первых, она может придать новый импульс административной реформе как нафедеральном, так и на региональном уровне. В частности, в рамках реформы можнорешать вопрос о сокращении числа территориальных органов федеральных органовисполнительной власти. Во-вторых, новое законодательное регулирование повопросам разграничения полномочий может и должно стимулировать оптимизациюбюджетной сети субъектов Федерации. В целом можно и нужно совершенствоватьмеханизм предоставления бюджетных услуг.
Чтобы изменениезаконодательства было осуществлено своевременно и имело бы такойупорядочивающий управленческую систему эффект, есть ряд условий. Прежде всего,это плановость. Необходимо составить подробный план-график внесения изменений взаконодательство, и многие субъекты Российской Федерации это уже сделали.
Необходима надежнаяорганизационная и кадровая основа. Одна лишь юридическая служба не в состояниисправиться с огромным массивом законодательства, который необходимопроанализировать и скорректировать. Нужно привлечь к работе специалистов,имеющих опыт в сфере законотворчества, создать на уровне субъекта комиссию илирабочую группу. При этом особое значение имеет взаимодействие законодательныхорганов регионов с исполнительной властью. Именно их тесное сотрудничество спривлечением экспертного сообщества является залогом результативности работы.
Важно также предпринятьопределенные усилия по разъяснению населению сути и содержания разграниченияполномочий. Необходимо создать условия, чтобы в общественном сознании надолжностных лиц одного уровня власти не перекладывалась ответственность за тепубличные услуги, которые должен оказывать другой уровень.
Только при соблюденииуказанных условий поставленная цель будет достигнута.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основе анализа исследования вопросов местногосамоуправления можно выделить наиболее важные выводы и предложения:
— на основе рассмотрения существующих в научной литературепонятий и теорий местного самоуправления в дипломной работе предлагаетсявидение сущности местного самоуправления — как одна из основ конституционногостроя и форма народовластия, как право граждан на осуществление местногосамоуправления и самостоятельная деятельность населения по решению вопросовместного значения. Это позволяет определить местное самоуправление какотносительно самостоятельный институт гражданского общества, занимающийобособленное место и выполняющий свою собственную роль вгосударственно-правовой структуре российского общества;
— исследуя понятие «муниципальная власть», автор дипломнойработы определяет ее как разновидность публичной власти, имеющей многие общиеосновы и сходные признаки с другой разновидностью публичной власти —государственной властью. Именно такой подход, с нашей точки зрения, должен бытьположен в основу разработки федеральной государственной доктрины реформированияместного самоуправления;
— раскрывая соотношение категорий «общество», «государство», «местноесамоуправление», «личность», автор показывает роль и значение местногосамоуправления как связующего звена между государством и обществом, основноепредназначение которого заключается в обеспечении нужд и потребностей человека,его коллективных и индивидуальных прав и свобод как главного субъекта местногосообщества;
— анализ проблемы регулирования самоуправления, егоорганизации и практической деятельности в дореволюционный период российскойистории позволил сделать выводы, остающиеся важными и актуальными насовременном этапе муниципального строительства. В их числе: разделение местногосамоуправления на два типа — городское и земское; существование различных видовсамоуправления (производственное, купеческое, ремесленное, студенческое и др.);функционирование самоуправленческих структур на общероссийском уровне;существование ступенчатых структур формирования органов местногосамоуправления; взаимосвязь реформ государственного управления с проведениемземских и городских реформ;
— анализ состояния нормативного регулирования местногосамоуправления указывает на множество нерешенных проблемных вопросов. Автор дипломнойработы исходит из того, что дальнейшее совершенствование правовогорегулирования местного самоуправления является объективно назревшейпотребностью и связано, с одной стороны, с выработкой новой модели российскогосамоуправления, с другой — с разработкой его законодательной базы, регулирующейтипологию, виды, уровни самоуправления, усиление гарантий и защиты местныхсообществ, а также повышением ответственности органов местного самоуправленияза положение дел на территории муниципальных образований. Одним изперспективных направлений, по нашему мнению, является постепенноераспространение положений Европейской Хартии регионального самоуправления насубъекты РФ, что позволит самоуправленческим началам в большой степенипроникать в российский государственный организм;
— одним из спорных и не решенных наукой вопросов являетсяопределение места и роли местного самоуправления в государственно-правовойструктуре российского общества. Отделение органов местного самоуправления отсистемы органов государственной власти является, с нашей точки зрения,результатом победы сторонников общественной теории самоуправления и не соответствуетсегодняшним реалиям, сложившимся в нашем обществе и государстве. В этой связи,исходя из государственно-общественной концепции местного самоуправления, предлагаетсязакрепление местного самоуправления в качестве самостоятельного институтагражданского общества, который собственными средствами и методами решаетвопросы местного значения, обеспечивает участие населения в государственном имуниципальном строительстве;
— исходя из тесной взаимосвязи таких категорий, как «государственность»и «самоуправление», автор считает, что процесс реформированиясамоуправленческих структур, существующих в российском обществе, долженпроводиться в органическом единстве с государственным строительством исоответствовать той государственной модернизации, которая проводится внастоящее время в нашей стране.
На основе проведенного анализа существующих моделей местногосамоуправления делается вывод о необходимости их трансформации и выработкеновых подходов к организации местного самоуправления.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. КонституцияРоссийской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.).
2. Гражданскийкодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изменениями идополнениями)
3. Федеральный законот 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)
4. Федеральный законот 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления вРоссийской Федерации» (с изменениями и дополнениями)
5. Указ ПрезидентаРФ от 3 июня 1996 г. N 802 «О поэтапном формировании муниципальных органовохраны общественного порядка»
6. Закон УР от 13июля 2005 г. N 42-РЗ «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике»
7. Закон УР от 18июня 2007 г. N 33-РЗ «О Государственном контрольном комитете УдмуртскойРеспублики»
8. Закон УР от 20марта 2007 г. N 8-РЗ «О наделении органов местного самоуправления в УдмуртскойРеспублике государственными полномочиями на государственную регистрацию актовгражданского состояния»
9. Закон УР от 21ноября 2006 г. N 52-РЗ «О регулировании межбюджетных отношений в УдмуртскойРеспублике»
10. Закон УР от 30июня 2005 года N 37-РЗ «О сокращении срока полномочий отдельных органовместного самоуправления в Удмуртской Республике»
11. Закон УР от 11марта 2005 г. N 5-РЗ «О формировании органов местного самоуправления вновьобразованных муниципальных образований в Удмуртской Республике» (с изменениямии дополнениями)
12. Авакьян С.Законодательство в центре и на и местах: перекрестки без тупиков // РоссийскаяФедерация. — М., 2006. — №20 — С. 15-17.
13. Авакьян С.А.Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения новогозакона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. — М., 2006. — №2. — с. 3-33.
14. Актуальныепроблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглыйстол» в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В.,Ревенко Л.А. // Государство и право. — М., 2007. — №5. — С. 24- 45.
15. Бондарь Н.С.,Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграниченияполномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. — М.,2005. — № 3. — С. 86-96.
16. Бородкин Ф.М.Новая концепция территориального самоуправления // Регион. — Новосибирск, 2004.- №3. — С. 95-112.
17. Васильев В.И.Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственнойслужбы. — М., 2005. — № 11. — С. 14-19.
18. Васильев В.И.Местное самоуправление. – М.: 2004.- 513с.
19. Воронин А.Г.Чиновничьи страсти по поводу власти // Российская Федерация. — М., 2002. — № 2.- С. 36-37.
20. Воронин А.Г. Покалишь четыре законных закона // Российская Федерация. — М., 2004. — №6. — С. 30.
21. Гельман В.Я.Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. — М., 2006. — №9. — С.73-80.
22. Гладышев А.Г.Правовые основы местного самоуправления. — М., 2006.-422с.
23. Гильченко Л.В.Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. М., 2007. -№3. — С.19-22.
24. Государственноеправо Российской Федерации. Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. – М.: Юрид. лит.,2006, — 699с.
25. Ефремова Н.Н.,Лаптева Л.Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления //Государство и право. — М., 1993. — № 11. — С. 150-153.
26. Зайцев В.,Винокуров Ю. Проверки законности правовых актов местного самоуправления //Законность. — М., 2003. — № 6. — С. 14-20.
27. Исаева М. Квопросу о природе муниципальной власти // Право и жизнь. — М., 2006. — №9. — С.33-38.
28. Концепция реформыместного самоуправления в современной России. — Екатеринбург, 2005.-238с.
29. Краснов М.А.Введение в муниципальное право. — М., 2007.- 529с.
30. Кряжков В.А.Местное самоуправление: Правовое регулирование и структуры // Государство иправо. — М., 2005. – 477с.
31. Лаптева Л.Е.Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века), — М.,1998, — с. 73.
32. Марченко Г.В.Государственная власть и местное самоуправление // Россия и современный мир. — М., 2005. — № 4. — С. 84-86.
33. Местноесамоуправление в России: Состояние, проблемы, перспективы. — М., 2004.-423с.
34. Местноесамоуправление.Учебное и научно-практическое пособие Васильев В.И. – М.: 2006,- 562с.
35. Местноесамоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандт при участииВ.Я.Гельмана — М.: Фонд Ф.Науманна, 2006.- 633с.
36. Мирошниченко Е.В.Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. — М., 2003.-419с.
37. Основные теорииместного самоуправления: происхождение и развитие. – М.: 2005. -с. 13-14.
38. Писарев А.Н.Муниципальное право Российской Федерации. — М., 2007.-432с.
39. Ревенко Л.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации»: от концепции до реализации // Конституционное право:Восточноевропейское обозрение. -М., 2007. — №3. — С. 10-14
40. Слива А.Я. Какойбудет местная власть // Российская Федерация. — М., 2003. — № 1. — С. 41-44.
41. Фадеев В.И.Муниципальное право России. — М., 2004.- 378с.
42. Шугрина Е.С.Муниципальное право. Учебное пособие. — Новосибирск, 2005. — 268 с.
43. Якубовский Д.Теоретическая основа, правовая природа и содержание понятия «местноесамоуправление» // Право и жизнь. — М., 1. — № 6. — С. 81-97.