СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1. Историко-теоретическиеосновы местного самоуправления в России
1.1 История развития местногосамоуправления до начала XIXвека
Глава 2. Развитие местногосамоуправления в России во второй половине XIX в. начала XX в.
2.1 Земская и городская реформа
2.2 Попытки реорганизации местнойвласти в начале XX века
2.3 Сравнительный анализ реформсамоуправления второй половины XIX в.начала XX в.
Глава 3. Местное и центральноеуправление в России во второй половине XIX в. начала XX в.
3.1 Проблема правового регулированияотношений
3.2 Проблема местного самоуправленияв Архангельской губернии во второй половине XIX — начале XX векаЗАКЛЮЧЕНИЕСПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
ВВЕДЕНИЕ
Российское государство традиционно отличалось высокой степеньюцентрализации управления. Но ни один из периодов в истории Российского государстванельзя считать свободным от элементов самоуправления. Но даже в периодынаивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государстваэлементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах.
Предметом исследования в даннойкурсовой работе станет процесс становления и развития местного самоуправления вРоссии во второй половине XIX в.начала XX в. А рамки исследования будутограничены исследованием двух базовых основ местного самоуправления, а именнотерриториальной и финансовой. Бесспорно, что вопросы организации власти вгосударстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, посколькуфункционирование местных органов власти осуществляется в границах определенныхтерриториальных единиц, на которые делится территория государства. Такоеподразделение территории государства именуется административно-территориальнымделением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.Территориальная же основа местного самоуправления как институт муниципальногоправа представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих ирегулирующих территориальную организацию местного самоуправления, формированиеи состав территории муниципального образования, границы территориимуниципального образования, порядок их установления и изменения.
Кроме того, реальность иэффективность местного самоуправления определяется материально-финансовымиресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющимив своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.Как институт муниципального права, финансово-экономические основы местногосамоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих ирегулирующих общественные отношения, связанные сформированием и использованиеммуниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов винтересах населения муниципальных образовании.
Вопросы территориальных иматериально-финансовых основ местного самоуправления по-разному решались наразных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Такимобразом, цель исследования состоит в том, чтобы проследить развитие элементовсамоуправления в истории России и их сосуществование с элементамигосударственного управления на основании анализа территориальных и финансовыхоснов самоуправления на разных этапах развития государства, начиная с реформвторой половины девятнадцатого века начала двадцатого века.
Для достижения данной цели необходимобудет решить следующие задачи. Во-первых, прежде чем анализировать практическуюреализацию идеи местного самоуправления, необходимо будет определиться сосновными теоретическими разработками по данной проблеме. Во-вторых, следуетпроанализировать правовое положение уездных и губернских земских учреждений наосновании Положения о земских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864, атакже Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г., на основании которыхпопытаемся проследить соотношение государственной власти и местногосамоуправления на данном этапе. Намеренно оставим без внимания системугородского самоуправления данного периода с тем, чтобы более подробноостановиться именно на земском самоуправлении. Основными методами исследованиястанут конкретно-исторический и сравнительно-правовой.
В данной работе будут проанализированыкак нормативные акты, регулирующие вопросы местного самоуправления на разныхисторических этапах, так и работы известных ученых, посвященные данной теме(Васильев В.И., Овчинников И.И., Выдрин И.В., Кокотов А.Н., Писарев А.Н.,Пискотин М., Гладышев А.Г., Гильченко Л.В., Авакьян С., Азовкин А.И., и др.).
ГЛАВА 1.ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1История развития местного самоуправления до начала XIXвека
Местное самоуправление и управление вРоссии имеет свои особенности на различных этапах ее истории. В русских городахX-XII в.в. широкое распространение получило вече как высшаявласть, наделявшая полномочиями главных должностных лиц. Деятельность древнерусскоговеча обычно сводилась к призванию со стороны князя, к разработкезаконодательства, решению вопросов войны и мира. В Новгороде в период расцветасамоуправления к этому прибавилось избрание и смещение посадников, тысяцких ивладык, назначение воевод в городе и в провинции, контроль за деятельностьюдолжностных лиц, внешние сношения, торговые соглашения с Западом, пожалованиеземель, установление торговых правил и льгот, установление повинностейнаселения и контроль за их отбыванием, контроль за судебными сроками иисполнением решений и в исключительных случаях непосредственное разбирательстводел. Созывали вече князь, посадник, тысяцкий, владыка или рядовые граждане посвоей инициативе. В Новгородской республике были представлены три элемента –демократический, аристократический и в некоторой мере монархический в лицеприглашаемого со стороны князя с сильно ограниченными полномочиями. Все органыуправления (посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет) черпали полномочия ввечевом решении, обращались к вечу за утверждением важнейших дел и в любоймомент могли быть отстранены от власти волей веча. «Ни в одной другой русскойземле жители не чувствовали себя столь политически активны, как в Новгороде иотделившихся от него Пскове и Вятке».1
История местного управления в РоссииХV – 1-й половины XVII в. подразделяются на три эпохи:
1. Эпоха «кормлений» – управлениечерез наместников (в городах) и волостелей (в волостях) – до 1-й половины XVI в.
2. Земское и губное управление(самоуправление) – 2-я половина XVI –начало XVII в.
3. Приказно-воеводное управление всочетании с самоуправлением (XVIIв.).
Наместник, являясь представителемверховной власти, осуществлял одновременно и судебные полномочия. Главноеназначение наместников и волостелей состояло в том, чтобы осуществлять связьнаселения с государством. Внутреннее управление, как правило, осуществляливыборные сотские и старосты. Кормленщики не только значительно превышали«нормы» взимания податей, но и подрывали влияние верховной власти, не проводя вжизнь ее установки. Уже в конце XV в.судебные полномочия кормленщиков начинают постепенно ограничиваться.
При Иване IV правительство делает следующий, важный и решительный шаг вделе реформы местного управления и суда. Наместники и волостели были замененывыборными земскими властями, старостами и земскими судьями, которым поручалисьсуд по всем делам. Вместо «кормов» и пошлин они должны были платить денежный«оброк» в царскую казну. Правительство назначало для каждого округа лишь общуюсумму подлежащего уплате оброка, а затем посадские и крестьяне должны былиразделять этот оброк между собой в соответствии с имущественным цензом.
После смерти Ивана IV происходит поворот кприказно-воеводскому управлению. Время, следовавшее непосредственно за Смутой, наполненноеборьбой с внешними и внутренними врагами, требовало сильной правительственнойвласти на местах, и воеводы, которые прежде были преимущественно в пограничныхобластях, в XVII в. поселяются в остальных городах.Они сосредотачивают в своих руках всю власть, военную и гражданскую, действуяпо «наказам» (инструкциям) московских приказов. Земские учреждения в посадах иволостях сохраняются, но все более теряют свою самостоятельность и превращаютсяв подчиненные, вспомогательные и исполнительные органы приказного воеводскогоуправления. Таким образом, вторая половина XVII в. явилась временем упадка земского начала и растущейбюрократизации в центральном и местном управлении Московского государства.
Развитие институтов самоуправления вРоссии XVIII – 1-й половине XIX в. Вступление России в эпохуабсолютизма сопровождалось делением различных групп населения в четыресословия: дворянство, крестьяне, духовенство и городское население. Делениеобщества на сословия определяло наряду с общегосударственным централизованнымуправлением наличие и особого сословного управления, в сферу которого входилинекоторые аспекты ведения местного хозяйства.
В 1699 году городам былопредоставлено право выбирать своих бурмистров, которые составляли ратушу, вкоторой поочередно председательствовали, занимались судейскими вопросами исобирали подати и доходы с торгово-промышленных обывателей. К концуцарствования Петра I ратуши были преобразованыв магистраты. В 1720 году Сенату было предписано учредить образцовый магистратв Петербурге, который должен был устроить магистраты в областных городах ируководить ими. Магистраты вели городское хозяйство, должны были заботиться оразвитии торговли и промышленности, о благоустройстве городов и решали нетолько гражданские, но и уголовные дела подчиненных им городских обывателей.
Согласно указу 1702 года в каждомуезде при воеводах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян. Этисоветы комплектовались путем выборов и должны были управлять уездом наряду своеводами.
В сельских общинах помещичьихкрестьян действовали общие собрания крестьян-хозяев (мир), которые обсуждалиобщие проблемы, однако старосты назначались помещиками. Существовали такжесобрания нескольких поселков и деревень, составлявших волость. Волостной головаи писарь выбирались обществом из всех деревень сроком на 2 года. В обязанностиорганов сельского управления входило: охрана безопасности, взимание податей исборов, разбирательство маловажных ссор и исков, опека над вдовами и сиротами.Вместе с тем на сельское управление огромное влияние оказывали воеводы игубернаторы.
Петр I провел новое административное деление страны, в результатечего Россия была разделена на 10 губерний. Во главе губерний стояли губернаторы,назначаемые царем. В их ведении было гражданское управление губерний, командованиевойсками, полицейские и некоторые судебные функции. Губернии делились напровинции, которыми управляли воеводы, а провинции – на дистрикты, гдеуправляли земские комиссары.
При Екатерине II была проведена губернская реформа1775 года. К концу ее царствования в Европейской части России было учреждено 50губерний, каждая губерния делилась на уезды с числом жителей от 20 до 30 тыс.человек. И в губерниях, и в уездах имелись три ряда учреждений: общая администрация,финансовое управление и судебные учреждения (отдельно для дворян, городскихобывателей и казенных крестьян). Во главе губерний ставились наместники,генерал-губернаторы или губернаторы, назначавшиеся верховной властью иобладавшие широкими полномочиями в сфере управления. В помощь губернатору вкачестве совещательного органа учреждалось губернское правление, включавшеедвух губернских советников, губернского прокурора и руководителей важнейшихгубернских учреждений. Во главе уездного управления стоял земский исправник,или капитан.
В 1785 году была издана «жалованнаяграмота дворянству», которая предоставляла дворянству целый ряд прав ипреимуществ. Дворянские собрания избирали губернских и уездных предводителейдворянства, имели право делать представления правительству о своих пользах инуждах. Однако их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны губернаторов.
Одновременно с жалованной грамотойдворянству была издана «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи»,содержавшая в себе новое «городовое положение».2 Все население городовразделялось на шесть разрядов: а). «настоящие городские обыватели» (владельцынедвижимых имуществ); б). купцы трех гильдий; в). ремесленники; г). иногородниеи иностранные гости; д). «именитые граждане» (люди с высшим образованием икрупные собственники); е). «посадские», жившие промыслами или работой. Органомгородского общества являлось Собрание городских обывателей, в состав котороговходили только те, кто обладал высоким имущественным цензом. Собиралось оноодин раз в три года и избирало из своей среды общую городскую думу, состоявшуюиз городского головы и гласных, избиравшихся раздельно шестью разрядамигородских обывателей. Ее постоянным исполнительным органом являлась шестигласная дума (по одному представителю от каждого разряда), собиравшаяся не режеодного раза в неделю. В ведение этой думы входило решение ряда вопросовгородского управления, за исключением сословного суда и надзора за сборомгосударственных податей. Компетенция думы была ограниченной и недостаточноточно определенной, реальная власть в городах находилась в руках городничих,полиции и местных чиновников, назначаемых губернаторами. При Павле I городские думы были упразднены.
При Николае I в законе 1838 года получили регламентацию органы крестьянскогосамоуправления. В каждом большом селении учреждались сельские общества. Ихорганами управления являлись сельский сход, сельское начальство (старшины,сотские, десятские, сборщики податей) и сельская расправа (первая инстанциясельского суда).3 В каждой волости, составленной изсельских обществ, учреждались волостной сход, волостное правление и волостнаярасправа (вторая инстанция сельского суда). В правление входили волостной головаи два заместителя – по полицейским и хозяйственным делам. В задачукрестьянского общественного управления входило «народоисчисление», контроль заделами веры, охрана общественного порядка, паспортный контроль, противопожарныемероприятия, управление хозяйством сельских общин, сбор податей и выполнениеповинностей. Работа крестьянских органов контролировалась чиновниками от казны,громоздким бюрократическим аппаратом, содержание которого возлагалось на тех жекрестьян. Закон 1838 года не влиял на положение помещичьих крестьян. Помещиккак собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности впределах своего имения.
ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕМЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIXв. НАЧАЛА XXв.
2.1Земская и городская реформа
Крестьянская реформа привела к отменевотчин. Административное управление крестьян осуществлялось общественными идругими органами крестьянского самоуправления. Активно обсуждалась идеявключения крестьянского мира в систему государственных органов. Переменынеобходимы были по следующим причинам:
Дворянское самоуправление, созданноееще Екатериной II, в новых условиях себя исчерпало. В конце XVIII века созданы органы городскогосамоуправления, типично сословные органы, которые в новых условиях необходимобыло адаптировать.
В результате отмены крепостного правасделан шаг к становлению гражданского общества, а организация самоуправленияоставалась сословной. Введение местного самоуправления это компенсациядворянству за утрату привилегий, правда, привилегия не материальная, а в видесоциального статуса. Идеи самоуправления соответствовала социальная обстановкастраны. Местное самоуправление это выход общественной активности. Реформа небыла необходимой.
В той или иной мере самоуправление вРоссии существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажнымобстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государствосознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственнойвласти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь кистории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становленияи развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использованияисторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должнырешаться сегодня государством и обществом.
После отмены крепостного права воснове общественного устройства в сельской местности (по Положению 1861 г.)стали волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостнойстаршина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности вкрестьянском общественном управлении замещались по выбору на три года. Сельскийсход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сходвыбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей,вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членовсельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирскихденежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями какпо делам общественным, так и административно-полицейским (охрана общества иногопорядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль). В отсутствиесельского старосты решения сельского схода считались незаконными.4
Положением о губернских и уездных покрестьянским делам учреждениях для контроля крестьянского управления иразрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждалисьдолжности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские покрестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избиралисьместные потомственные дворяне-помещики, удовлетворявшие определенным имущественнымусловиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земскихучреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, иначальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказыватьдавление на выборы гласных из крестьян. При таких условиях волостное и сельскоесамоуправление развития не получило. Самым большим его недостатком былосохранение сословного принципа формирования. Органы общественного управлениякрестьян находились под двойным контролем: со стороны местных учреждений покрестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, и состороны судебно-административных органов, представители которых одновременнозамещали должности по крестьянскому управлению.
Массовое недовольство крестьян своимположением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел вгуберниях привело к всплеску политической и общественной активности и ответнымрепрессиям административного аппарата, открытой борьбе и противостоянию на всехуровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатомкомпромисса явилось утверждение Александром II Положения о земских учреждениях,которое, будучи опубликовано 1 января 1864 г., в течение нескольких лет былораспространено на 34 губернии Европейской России. Собственно введение земскихучреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к1867 г. Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено навременные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника,городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторыудельных крестьян. Эти комиссии составляли избирательные списки ипредположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другоеокончательно утверждалось губернской временной комиссией под предводительствомгубернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна былак первому очередному собранию представить свои соображения по различнымсторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшимидореформенным учреждениям.5
Положение 1864 г. делило избирателейна 3 курии: 1) землевладельцев всех сословий, 2) горожан — собственниковнедвижимого имущества в городе, 3) членов сельских обществ. Выборы проходилираздельно по курьям. От первых двух курий они проводились на съездахпредставителей этих курий. На съезде первой курии могли присутствовать крупныеи средние помещики, мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных.На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты,заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли приниматьучастия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в)отрешенные от должности; г) состоящие под судом и следствием; д) признанныенесостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства. Выборы гласных открестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своихпредставителей на волостной сход, на котором 'избирали выборщиков, а затем изих среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания.Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых надо былоизбирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собраниябез проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.
После избрания гласных, чаще всегоосенью, собирались уездные земские собрания, на которых обычнопредседательствовали уездные представители дворянства. На первом заседанииуездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездов — 1 губернскийгласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства,председатели управ всех уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений.Таким образом, более высокое звено земского самоуправления формировалось наоснове непрямых выборов и представительства чинов. Губернские собранияпроводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. Назаседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущейработы и уездные, и губернские собрания избирали управы в составе 3 человек:председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до4 — в уездах, до 6-8 — в губерниях).
Основным принципом Положения 1864 г.являлся принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигалисьинтересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьянсчитались мал. Преобладающее влияние на местные дела оказывало дворянство.Когда в Государственном совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутреннихдел и одновременно председатель земской комиссии П.А. Валуев, как бы извиняясьза половинчатость реформы, заявил, что «первый шаг не должен считаться последним,что учреждение земства есть лишь создание формы, которая засим по указаниюопыта будет наполняться соответствующим содержанием». Результатом работыкомиссии стала законодательная регламентация функций земств. Земские собранияполучали в свое ведение в основном дела местного хозяйства, являясь, поопределению Валуевской комиссии, местными хозяйственными общественными союзами.
Положением о земских учреждениях устанавливалось, что их ведению подлежитраспоряжение местными сборами губернии и уезда. Все местные повинности инекоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Однаконебольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составленииВременных правил о разверстании земского сбора между казной и земством. Наосновании Временных правил все государственные повинности были изъяты изведения земства. Из общих губернских повинностей у земств находились: а)устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наемдомов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей;в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г)содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посредническихкомиссий; д) содержание местных по крестьянским делам учреждений; е) содержаниестатистических комитетов. В целом земство располагало скудными средствами, иглавным источником новых доходов являлось право облагать земских плательщиковновыми налогами. Для всякого улучшения, которое предпринималось земством, емуза неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но ив этом отношении компетенция земства была ограничена: право земства наобложение торгово-промышленных предприятий Временными правилами было значительноурезано; для новых налогов оставались одни земли, хотя и без того они несливысокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходилидоходность.
Участие земских учреждений в народномобразовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено тольков хозяйственном обеспечении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы надело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммамионо не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространяласькомпетенция земства, относились также взаимное страхование и развитие торговлии промыслов. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой исамостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проектысмет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждоепостановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам впоследней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскуювласть в ведении правительственных учреждений и тем самым лишая земствоисполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания принадлежавшихземству сборов ему был предоставлен лишь один путь — обращение «к содействию»местной полиции, что далеко не всегда обеспечивало проведение в жизнь земскихраспоряжений.
В начале 60-х годов правительствоотносилось довольно благоприятно к деятельности земских собраний, несмотря настолкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами,с одной стороны, и местной администрацией с другой. Но уже в начале 1866 г.появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издалциркуляр, которым было ограничено право обложения земствами сплавных лесов.Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все этопроводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенноигнорировалось мнение земств.6 Циркуляром от 17 мая 1866 г.разъяснялось, что земства не имеют права «облагать сборами самые изделия ипродукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и другихПромышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны». Подобныециркуляры подготовили почву для появления закона от 21 ноября 1866 г.,окончательно парализовавшего, по мнению А.К. Головачева, какую-либо полезнуюдеятельность земских собраний. Выработка закона от 21 ноября 1866 г.совершалась в полной тайне, и в печати не было об этом никаких известий;издание самого закона совпало со временем очередных губернских заседаний, иуправам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом,лишившим земства притока значительных средств.
13 июня 1867 г. был издан закон, ещеболее стеснивший земскую деятельность, так как земские доклады, журналы и т.п.должны были теперь проходить через цензуру губернатора. Кроме того, этот законзначительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губернийвзаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речейдопускалось только с разрешения губернатора — для земских изданий была установленапредварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение дляземской деятельности. Высочайше утвержденным положением Комитета министров от19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылкикорреспонденции.
Сравнительно лучше сложилась судьба унаиболее прогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной сутверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового положения. Согласно емуизбирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлялось каждомугородскому обывателю, к какому бы сословию он ни принадлежал, если он былрусским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах городакакой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор сосвидетельств: купеческого, промыслового, на мелочной торг (лицензию на правомелкой торговли) и т.п. В итоге каждый, кто владел хоть крошечным домиком, ктов качестве торговца или ремесленника платил в пользу города, пользовался правомне только избирать, но и самому быть избранным в гласные.7
Крупным недостатком Положения 1870 г.явилось заимствование прусской трехклассной избирательной системы. По законувсе лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в какомони следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города;затем производилось деление на три разряда. К первому причислялись те горожанеиз показанных в начале списка, которые уплачивали вместе треть общей суммысборов со всех избирателей; ко второму — следующие за ними по списку, уплачивавшиетакже треть сборов; к третьему — все остальные. Каждый разряд составлял особоеизбирательное собрание под председательством городского головы и выбирал третьгласных в городскую думу. Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если неединицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам илиторговцам, а третий – тысячи, т.е. основную массу городского населения. Но,несмотря на это, каждый из них посылал в думу одинаковое количествопредставителей, и неравенство в пользовании избирательными правами доходило доогромных размеров. Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в представительствепервого и третьего разрядов составляла 65 раз.
В то же время внутренняя организациягородского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функциипредоставлялись городской думе, управа же сделалась исполнительным органом,действующим в рамках, отведенных ей думой. Распределение занятий и порядокдействий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией,издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утвержденийадминистрацией. Постановлением же думы члены управы могли быть устранены от должностии преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался вдолжности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от рангагорода). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только вуправе, но и являлся также председателем думы. К.А. Пажитнов отмечал: «Такойпорядок нельзя, однако, считать правильным, т.к. он может при известныхобстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным,поэтому является предоставление думе права выбирать из своей среды особогопредседателя».
Лучшей стороной реформы 1870 г. былопредоставление городскому общественному управлению сравнительно широкойсамостоятельности в ведении городского хозяйства и решении, местных дел.Утверждению губернской администрацией или в некоторых случаях Министерствомвнутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило,финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решалисьдумой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагалсянадзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебнуюзащиту городского самоуправления должно было обеспечивать губернское погородским делам присутствие. В его состав входили: губернатор, вице-губернатор,председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернскойземской управы, городской голова губернского города и председатель мировогосъезда. А.А. Головачев замечал по этому поводу: «У нас считается необходимымвсе вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административнымпорядком… У нас забывают, что, вопросы, возникающие в административнойпрактике, т.е. вопросы о так называемых пререканиях о пределах власти изаконности административных распоряжений, суть также вопросы о праве и, кактаковые подлежат разрешению судебных мест… Нет никакой необходимостиучреждать особое присутствие, т.к. все вопросы в случае замеченной незаконностидействий городского управления или жалоб и пререканий могли бы рассматриватьсясудом в общем порядке, законами установленном».8
Но при всех своих недостаткахПоложение 1870 г. являлось крупным шагом вперед по сравнению, как спредшествующим периодом, так и с той обстановкой, в которой оказалось городскоесамоуправление, в конце XIX — начале XX вв. Будучи построено на идее доверия кобщественной самостоятельности, оно вывело российские города из спячки ипридало им те силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в.Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в Россиимуниципального права и, несмотря на усиление административных начал в 90-хгодах XIX столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества1906-1917г.
Годы царствования Александра IIIвыдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципасамодержавия. «Русское самодержавие, — писал М.Н. Катков, — не может и недолжно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти встране, никакого государства в государстве… Самое главное — устроить натвердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительствуземство и местное управление».
12 июня 1890 г. было опубликованоновое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III,восстановившее сословность избирательных групп и благодаря, изменению ценза ещеболее усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первуюизбирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую — прочиеизбиратели и юридические лица, в третью — крестьяне. Губернские гласные, как ипрежде, избирались на уездных земских собраниях. В губернское собрание с 1890г. обязательно включались все уездные предводители дворянства и председателиуездных земских управ. Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание.Так, состав губернских гласных в 1897 г. по сословиям складывался следующимобразом: дворяне и чиновники — 89,5%, разночинцы — 8,7%, крестьяне — 1,8%. Но,увеличив количество гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшилообщее число гласных более чем на 30%. Сокращение гласных было проведено такимобразом: от каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждыйуезд должен был иметь не менее двух губернских гласных.
Новое земское Положение фактическиотрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По Положению 1890 г.избирательных прав были лишены: духовенство, церковный притч, крестьянскиетоварищества, крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица, имевшиекупеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а такжеиудеи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначалисьгубернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существууничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только дляпредседателя управы, но и для всех ее членов, причем земские собрания лишалисьправа обжаловать не утверждение. Председатели и члены управ числилисьсостоящими на государственной службе (ст. 124), в председатели управ не моглибыть избираемы лица, не имеющие права на государственную службу. Последнееобстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были,как правило, крестьяне или купцы. Ст. 87 Положения предоставила губернаторуправо останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаяхформальных нарушений закона, но и тогда, когда он усмотрит, что данноепостановление «не соответствует общим государственным пользам и нуждам либоявно нарушает интересы местного населения» (принцип целесообразности).9
Из положительных приобретений,привнесенных Положением 1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц,подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не толькогласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличениекомпетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издаватьобязательные постановления (ст. 108); в) восстановление почти в полном объемеправ земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным мерам,направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишениеуездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайствперед правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановленлишь законом от 2 февраля 1904 г. Участь земских учреждений в 1892 г. постиглаи городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезалоизбирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в6-8 раз (до 0,5-2% всего городского населения). Сокращено было и число гласных(примерно в 2 раза). Произошли также изменения во внутреннем устройстве органовгородского управления. Управа была поставлена в более независимое от думы положение,права городского головы как председателя думы значительно расширены за счетправ гласных, дума лишалась права отдачи под суд членов управы. Вместе с темновое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городскогоуправления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарнуюзависимость от администрации. Городские головы и члены управы считалисьсостоящими на государственной службе, и губернатор получил право делать импредписания и указания, а губернское по городским делам присутствие моглоустранять их от должности, дума же этого права была лишена. «Есть ли что-либоненормальнее такого положения вещей!» — горестно восклицал по этому поводу К.А.Пажитнов. — Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталосьсамоуправления в общепринятом смысле слова...».10 Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройствоместной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. вомногом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы,то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такоевмешательство со стороны администрации, каких не знало в то время ни одноцивилизованное государство. Реально действующее земство не продержалось и 25лет… Официозные «Московские Ведомства» тех лет писали: «Земство нужно тольконашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньицабольшое и ветвистое дерево, а местное «благоустройство только выиграет отизъятия его из цепких рук земских дельцов». Однако нельзя не признать, что кконцу 70-х годов XIX в. наступил кризис земских учреждений. Лишенныеинициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы поинерции. Многие из гласных настолько утратили интерес к своей общественнойобязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещатьзаседания земских собраний. Исполнение земских дел в управах при отсутствиидолжного контроля со стороны гласных принимало все более формальные рамки, несвязанные с решением реальных нужд населения. Земства быстро превращались в ещеодну «начальственную» надстройку, существовавшую за счет дополнительных поборовс населения. К концу XIX в. тревоги «смутных» 60-80-х годов были забыты, формальноеземство демонстрировало «верноподданичество», крестьянский мир, ведомыйземскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 г. разнобой деревенскогосамоуправления, был освобожден от «тягот» не прижившейся демократии.Государственный механизм работал как часы. По крайней мере, так казалосьцарскому двору и хотелось правительству. Тем более что источник «смут ипотрясений» — местное общество было благодаря усилиям администрации АлександраIII сведено на нет. В таких условиях думать о реформе земского и городского«самоуправления, расширении его прав и демократизации вряд ли былоплодотворным.
2.2Попытки реорганизации местной власти в начале XXвека
Неожиданный для властей общественныйподъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственногостроя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано Положение озаконосовещательной Государственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестомНиколая II на правительство была возложена задача «установить, как незыблемоеправило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения ГосударственнойДумы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительногоучастия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей».
С открытием деятельности новыхзаконодательных органов вопрос о реформе земского и городского самоуправлениябыл выдвинут на первый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. былиурегулированы некоторые ее частности (Указ об изменении организациикрестьянского представительства в земских учреждениях от 5 октября 1906 г.,Указ о введении земства в западных губерниях от 12 марта 1920 г., принятие в1912 г. Государственной Думой законопроекта о введении Городового Положения вЦарстве Польском, так и не рассмотренного Государственным советом), однако вцелом вопрос не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Нипервая, ни вторая Думы не успели дойти до рассмотрения вопроса о земской игородской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думуправительством был внесен проект положения о поселковом и волостном управлении,а кадетами — о выборах земских гласных. Министерством внутренних дел подготавливалсяк внесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились водном: необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства —поселок, волость, у кадетов – «участковое земство») для включения всамоуправление основного числа граждан Российской Империи. После роспускавторой Государственной Думы правительство переработало (значительно ухудшив) своипроекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их втретью Государственную Думу. На обсуждение проекта волостного управления ушло вкомиссиях и в Думе целых три года; проект поселкового управления так и застрялв комиссии, не поступив на обсуждение Думы. Принятый Думой с большими спорами иволокитой законопроект о волостном земском управлении (как и законопроект овведении Городового Положения в Царстве Польском) перешел затем в Государственныйсовет, где и пролежал без рассмотрения до 1914 г., когда на первый план вышлисовсем другие, военные проблемы.
Последняя в дореволюционное времяпопытка повысить роль самоуправления в государстве была предпринята ВременнымПравительством. 3 марта 1917 г. оно приняло Декларацию, в которой во главупредстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основевсеобщего избирательного права. По реформе местного самоуправления приМинистерстве внутренних дел под председательством С.М. Леонтьева было созваноОсобое совещание. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработалоосновной пакет документов, большинство из которых были утверждены ВременнымПравительством. Вот общий перечень главнейшего, что было сделано в период с 26марта по 26 сентября 1917 г.
По реформе городского и организациипоселкового самоуправления: 1. Постановление о выборе городских гласных и обучастковых городских думах (утверждено 15 апреля); 2. Наказ о производствегородских выборов (3 мая); 3. Преобразование 41 поселения в городские, свведением Городового Положения (30 мая); 4. Городовое Положение (9 июня); 5.Введение Городового Положения в дворцовых городах (26 мая и 14 июня); в городахТуркестана и в Темире Уральской области (14 июня); 6. Положение о поселковомсамоуправлении (15 июля); Наказ по поселковым выборам и Наказ о выборепоселковых гласных (11 августа); 7. О порядке выделения городов из земств(сентябрь).
По реформе губернского и уездного,организации волостного земства: 1. Постановление о выборе уездных и губернскихгласных в 43 губерниях Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение оволостном земстве в тех же губерниях (21 мая); 2. Положение о Всероссийскомземском союзе (7 июня) и Земское Положение (9 июня); 3. Наказ о производствевыборов волостных гласных в 43 губерниях Европейской России (11 июня) и Наказ опроизводстве выборов уездных и губернских земских гласных в тех же губернияхЕвропейской России (17 июня); 4. Введение земства в Архангельской губернии (17июня), в Сибири (26 августа), в Степном крае (17 июня), в Туркестане (1 июля),в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (30 марта и 22 июня), вКалмыцкой степи (1 июля) и в Киргизской орде Астраханской губернии (5 августа),в инородческих частях Ставропольской губернии (1 июля), в Измаильском уездеБессарабской губернии (1 июля), в области Войска Донского (10 августа) (ввидувозникших осложнений окончательного утверждения проекта не последовало),Виленской и Ковенской губерниях (26 июля), в Камчатской области (26 августа);5. Выборы волостных земских гласных в Виленской и Ковенской губерниях (26июля); 6. Положение о губернских и уездных комиссарах (19 сентября).11
По организационному ифинансово-экономическому обеспечению становления местного самоуправления: 1.Постановление о союзах, товариществах и съездах земств, городов и поселков (23июня); 2. Положение о милиции (17 апреля) для Петрограда, Москвы, Киева иОдессы (29 июня); 3. Административные суды и их штаты (30 мая); 4. О реформевоинских присутствий (5 августа); 5. О гарантировании займов городов и земств(8 августа); 6. О преобразовании кассы городского и земского кредита в банк (14сентября), и Об улучшении городских и земских финансов (21 сентября), многиедругие документы.
Одновременно были разработаны ипереданы на места для обсуждения проекты нормативных документов: 1. «О мировыхпосредниках». 2. «О составлении городами планов и «Об образовании в крупныхгородах домовых комитетов. 3. «Об основах земской реформы и переделе губерний иуездов в Закавказском крае»; «О введении земства в Тверской и Кубанскойобластях и «О земском самоуправлении для русских поселенцев Уранхайского края».
В итоге реформа охватила следующиеосновные группы вопросов:
1) Усовершенствование городских выборовна демократических началах с введением в ряде городов впервые ГородовогоПоложения, пересмотр действовавшего Городового Положения с устранением опеки иподавления самостоятельности городских самоуправлении; улучшение городскихфинансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупныхгородах и составление правил о планах городов; выделение более крупных городовиз земств и предоставление им самых широких прав по вступлению в союзы и с городами,и с земствами.
2) Создавалось поселковоесамоуправление, напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство.
3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские иуездные земства, вводилась мелкая земская единица — волостное земство, былоизменено Земское Положение, с устранением опеки и подавления самостоятельностиземства; улучшены земские финансы и кредит для земств, последним предоставленосамое полное право образовывать союзы и товарищества с другими земствами игородами. Земство вводилось почти повсюду в стране с изменениями, вызываемымиместными особенностями.
4) Было издано положение опреобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Введеныадминистративные суды, призванные охранять законность, подготавливалосьпреобразование губернского и уездного управления.
Важно обратить внимание на наиболеесущественные положения реформы. Выборы в волостное земство осуществлялись, какправило, по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 наволость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избиралсягласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управаво главе с председателем. Выборы в уездное земство проводились обязательно попропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательныйокруг. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города невыбирали гласных в уездное земство, так как сами приравнивались по правам куездному земству. Гласные губернии выбирались уездными собраниями илигородскими думами.
В состав земских собраний входилитолько избранные гласные. От участия в них представителей ведомств идолжностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своейсреды на один год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные — помере надобности. Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управуможно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срокполномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земскихдолжностей ни с какими другими платными должностями по государственной иобщественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должностиадминистративным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.
Земство получало новое место изначение в общем строе государственного управления, ему передавалась всяполнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления следуетотнести оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом вучебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведованиемилицией. Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностьюгубернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в формепротестов, вносимых в административный отдел окружного суда, и протестыдопускались лишь в случае нарушения закона.
Закон от 22 сентября 1917 г.предусматривал пути упорядочения земских финансов. Устанавливались в пользуземств надбавка к государственному подоходному налогу, обложение сельскихпостроек, разрешалось предусматривать ряд новых сборов. Закон от 17 июня 1917г. определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов.Законом от 19 сентября 1917 г. касса городского и земского кредита былапреобразована в Государственный банк земского и городского кредита. 15 июля1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояловвести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иныхнаселенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности вблагоустройстве.
По закону о милиции от 17 апреля 1917г. задача охраны порядка и безопасности становилась одной из составных частейземской и городской деятельности, а служащие в милиции — одной из категорийземских служащих. Должность начальника милиции замещалась уездной или городскойуправой, и он отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции,выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками. Милиционеромпо закону мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоялпод следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником.
Особое внимание было уделеноколлективной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущиедесятилетия стремление земских учреждений объединяться в союзы и товариществадля развития своей деятельности тормозилось властью из опасения политическогообъединения земств. Однако жизнь брала свое, и такие земские союзы стали возникатьс конца 90-х годов в виде товариществ земств, по закупке сельскохозяйственныхмашин и др. В 1906 г. правительство признало, наконец, за земствами правообразовывать такие товарищества, но только именно такие. Тем не менее, во времяЯпонской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла обще земскаяорганизация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны —продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906 г. возникла ипереселенческая областная земская организация (при Полтавской губернскойземской управе) для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с началом первой мировойвойны земства явочным порядком образовали Всероссийский земский союз, который,объединившись с подобным городским союзом, создал мощнейшее в стране объединение- Земгор, работавшее на оборону, снабжение армии и организовавшее для этой целицелый ряд различных заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалосьпризнать его по закону и лишь как бы терпело до поры-до времени. Официально незапрещенные съезды земства удавалось устраивать тоже с большими препятствиями.
Подготовленный по поручениюВременного Правительства проект Правил о товариществах, союзах и съездахземских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особымзаконом от 9 июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видовдобровольных объединений земский учреждений и, что представляется наиболееважным, различия между такими объединениями, исходя из функций и целей ихсоздания. Право на создание того или иного вида объединения предоставлялосьгубернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским ипоселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земскихсобраний, городских и поселковых дум.
Товарищества образовывались длясовместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии, т.е. длякоммерческих целей, направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзымогли создаваться, как общие — по всем предметам ведения этих учреждений, так испециальные — по отдельным отраслям их ведения. Таким союзам могли передаватьсявсе права земских собраний и городских дум, за исключением праваналогообложения и издания, обязательных для населения постановлений.
Для обсуждения общих вопросов,касающихся потребностей земских и городских учреждений, могли созываться Съездыих представителей. Состав и порядок созыва Съезда определялся учреждениями,принявшими решение о его созыве. 7 июня 1917 г. на заседании ВременногоПравительства было утверждено Положение о Всероссийском земском союзе, которыйопределялся как объединенная организация земских учреждений и был призваносуществлять мероприятия, вызываемые: а) потребностями и задачами обще земскогохарактера, б) войной и ее последствиями, в) иными причинами по соглашению с соответствующимиправительственными учреждениями. Для реализации поставленных задач Земскомусоюзу предоставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, издаватьи распространять печатные материалы. Руководство Союзом осуществлялосьСобранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя откаждой губернии, избираемых губернскими земствами.12
Грандиозная работа по созданиюмуниципального законодательства была проведена в кратчайшие сроки, как ужеговорилось выше, в срок около 6 месяцев. Иллюстрацией интенсивности работыможет служить, например, тот факт, что заседание Временного Правительства,утвердившее вышеупомянутое Положение о Всероссийском земском союзе, началось,согласно Журналу заседаний № 101 от 7 июня 1917 г., в 21 час. 45 мин. Отдадимже должное этому как бы мало замеченному титаническому подвигу российскихзаконодателей: Н.Н. Авинова, Б.Б. Веселовского, В.Н. Твердохлебова, Д.Д.Протопопова, В.Н. Шретера, А.А. Станкевича, И.Ф. Цызырева, Н.М. Тоцкого, Д.И.Калистова, А.В. Терского, Н.Н. Виноградовского, А.А. Буртова и др. Созданноеими законодательство по всеохватности вопросов и глубочайшей проработанностивыстраивалось в новую для России отрасль права — право муниципальное.
Послеоктябрьскую судьбу местногосамоуправления отличает коренная ломка его идей, принципов и институтов.
2.3Сравнительный анализ реформ самоуправления второй половины XIXв. начала XXв.
Не смотря на то, что обе реформы были направленные на достижение одной итой же цели — создание органов местного самоуправления у них немного схожихчерт, однако они все-таки есть. В обоих случаях изменение экономическойситуации в стране повлекло за собой преобразования политической и правовойсистем государства. Особенно ярко это выразилось в создании органов местногосамоуправления, и в том, и в другом случае. В дореформенный период большаячасть населения не имела права участвовать в создании и работе органов властинизшего уровня. Но в ходе проведения демократических преобразований такаявозможность появилась. В обоих случаях, структура органов местного управления иих компетенция примерно одинаковы. Органы местной власти являлись выборными исостояли из представительного и исполнительного органов, а также главы местногосамоуправления. Они занимались исключительно хозяйственной и социальнойдеятельностью: образованием, здравоохранением, благоустройством, статистикой.На эти цели органы местного самоуправления использовали местные налоги и частьгосударственных. Однако на этом схожие моменты заканчиваются. Земства былигораздо более зависимыми от выше стоящих органов государственной власти, чемсовременное местное самоуправление. В середине 19 века глава местногосамоуправления либо назначался губернатором, либо являлся предводителем дворянства.Причем он возглавлял как представительный, так и исполнительный орган. Сельскоеи городское самоуправление в значительной мере зависели от государственных,бюрократических и полицейских учреждений.
В наше время, местное самоуправлениеболее свободно, по закону оно обособленно от государственной власти, и та неможет вмешиваться в дела органов самоуправления. Граждане сами определяютструктуру, организацию, формы работы представительного и исполнительногооргана. Однако по большей части региональные власти всячески препятствуютразвитию местного самоуправления, потому что в противном случае они теряютчасть власти, финансов и собственности. Но сотрудничество государственной иместной властей дают неплохие результаты. Это подтверждают успешнаядеятельность земств и городских управ, которые неплохо справлялись со своимизадачами.
ГЛАВА 3.МЕСТНОЕ И ЦЕНТРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIXв. НАЧАЛА XXв.
3.1Проблема правового регулирования отношений
Характер связей в системегосударственного управления России в XIX — начале XX вв. определялся самодержавной природой верховной власти. Вправовом мировоззрении современников каждый орган, каждое должностное лицорассматривались как представители монарха, несущие ответственность лишь передним13,а границы осуществления властных полномочий определялись не правом и законом, авысшей волей царя. Этим объяснялась и практическая невозможность провести всистеме государственного управления четкое разделение властей ни по вертикали,ни по горизонтали. Основная часть управленческих полномочий быласконцентрирована на уровнях центра и губернии — крупнейшей устойчивойадминистративно-территориальной единицы в империи. Отношения губернатора сцентром строились на основе ответственности перед императором и начальственногонадзора со стороны правительства. Децентрализация, сопровождаемая разделениемсфер ведения и наделением самостоятельного принятия решений, характерная дляпроцесса регионализации, была несовместима с основными принципами российскогогосударственного устройства. Вследствие этого многочисленные планы создания наоснове национального или административно-территориального принциповобластей-автономий и выделения регионального уровня управления не имели шансовна осуществление.
Разумеется, управлять такой империей,как Россия, населенной многочисленными народами на территориях, в разное времяприобретенных государством, на основе унифицированной модели организацииместного управления, суда, земельных и социальных отношений было невозможно.Правительство использовало различные варианты построения системы администрациии самоуправления в центральных и окраинных губерниях, в Сибири и на Кавказе, вПольше и Финляндии, исходя из политической целесообразности и эффективностигосударственного управления.
«Централизация не сопровождалась ниединообразием, ни упрощением: административный аппарат монархии основывался наместных обычаях и институтах, смешивая и объединяя, но, не уничтожая их», — этахарактеристика модели взаимоотношений между центром и провинциями Франции приСтаром режиме применима и к самодержавной России.
Использование разнообразных моделейорганизации местного управления и самоуправления в России предполагалосохранение преобладания управленческих связей, основанных на монополии центра вопределении организационной структуры, целей и методов управления, отношенияхподчинения и начальственного надзора. Земская и городская реформы 1864 — 1870-хгг. являлись единственными реформами децентрализации управления в России XIX — начала XX вв. и впервые поставили перед правительством проблему использованиясвязей нового типа. Определив сферу ведения земств и городских органов,правительство наделило местные сообщества некоторыми правовыми гарантиямисамостоятельности в принятии решений по вопросам местного значения и сохранилоза собой право осуществления контроля. Именно пределы и способы осуществленияправительственного надзора, составляющего содержание отношений органовсамоуправления и государственной власти, а также правовые формы регулированияэтих отношений являлись одной из самых дискуссионных и трудноразрешимых проблемуправления в России во второй половине XIX- начале XX вв.
Исследователь проблем местногосамоуправления А. Колесников писал в 1921 г.: «время абсолютизма настолькоприучило отождествлять государство, с одной стороны, монарха и его чиновников,с другой, что естественно, органы самоуправления, стоящие вне бюрократии,имеющие совершенно иной источник власти», казались учреждениями, имеющими«негосударственную природу»14.Теория общественного самоуправления, которая, по мнению А. Колесникова, «могласложиться только в эпоху абсолютизма», приравнивала правовой статус органовместного самоуправления к положению частного лица. Следовательно, земскиесобрания, управы и должностные лица должны были получить те же судебныегарантии прав, что и их избиратели. В либеральной концепции реформ местногоуправления 1850-1870-х гг. само понятие местного самоуправления трактовалоськак «взаимодействие народной воли и местных властей в пределах закона и подсенью суда»15.Не только общественные деятели — А. Васильчиков, К. Кавелин — предлагалипередать решение вопросов о законности действий органов самоуправления и«пререканиях» с представителями коронной администрации судебным учреждениям.Идеи такого рода были высказаны и в правительственных кругах, в частности, водном из первых проектов создания системы административной юстиции 1862 г. былопредложено распространить судебный контроль на деятельность земских учреждений,изъяв их из «начальственной подчиненности». Однако реформаторы-прагматики, работавшиенад составлением проектов Судебных уставов и Положения о земских учреждениях,отрицали саму мысль об установлении судебного контроля над деятельностьюадминистрации.
Положение о земских учреждениях 1864г. предоставило правительственной власти в лице губернатора достаточно широкиеполномочия контроля над деятельностью органов самоуправления в формеутверждения кандидатур на земские должности, постановлений земств и праваопротестования решений органов. Это создавало почву для возникновенияконфликтов между земствами и губернскими властями. Роль «верховного посредника»во взаимоотношениях сторон была возложена на I департамент ПравительствующегоСената. Законодатели, участвовавшие в подготовке земской реформы, признавали,что не имели возможности «с достаточной точностью обозначить в законе границумежду интересами местными и общественными, следовательно, и между компетенциейвластей местной и центральной». «Граница эта должна выясниться и утвердиться напрактике посредством ряда решений по возбуждаемым частным вопросам», — писалМ.А. Корф. Таким образом, от «взгляда Сената на предмет, от юриспруденции,которой он станет держаться, будет зависеть весь характер, и, можно дажесказать, вся будущая судьба нашего местного самоуправления»16. Действительно, российское законодательствоXIX — начала XX вв. характеризовалось нетолько отсутствием четкого разделения властных полномочий между уровнями иорганами управления, но и в целом отличалось обилием общих формулировок,отсылочных положений и тем самым предоставляло широкую сферу административномуусмотрению. Именно вследствие отсутствия в законе «определенных указаний, чтоименно дозволено земству и чего ему не дозволено», а также установления границ«свободного усмотрения администрации» придавало особое значение деятельности Iдепартамента Сената в качестве административного суда, который, «выясняя праваорганов самоуправления и предел власти органов надзора», регулировал «их отношения».
После введения в действие Земскогоположения в Сенат ежегодно стали поступать многочисленные жалобы земств наограничения их прав со стороны губернаторов. Наиболее распространенными былислучаи столкновений по поводу подачи земских ходатайств, нарушениягубернаторами пределов их власти и споры о полномочиях. В большинстве случаев IДепартамент решал дела в пользу земств, что свидетельствовало не только олиберальных воззрениях сенаторов, но и о том, что правительственная власть немогла смириться с существованием автономных органов самоуправления. Именноблагодаря деятельности в области охраны прав земских учреждений Сенат быстроприобрел, по словам В.П. Безобразова, «недосягаемый» авторитет в государстве иобществе в качестве «административного суда, верховной судебной инстанции деладминистративных и вообще публичного права».
С учреждением городских органовсамоуправления число дел, поступавших в Сенат, должно было возрасти. В связи сэтим вновь возник вопрос о создании на местах специального органа с целью«возможного ограждения прав и законных интересов как городского общественногоуправления, так и тех установлений и лиц, которые будут приходить с ним встолкновение», а также «для разбора жалоб и пререканий». Образованные вгуберниях присутствия по городским делам должны были стать аналогом европейскихадминистративных судов, причем законодатели ориентировались, вероятно, например французских советов префектур. Однако действующее под председательствомгубернатора губернское по городским делам присутствие являлось лишь одним из многочисленныхведомственных коллегий, наделенных судебно-административными функциями, ноимеющих мало общего с административными судами. Ведомственные присутствиясмешанного состава не обладали такими непременными признаками органовадминистративной юстиции, как организационная и функциональная обособленностьот администрации и судебная процедура разрешения дел. Основная масса конфликтовна почве противостояния земств и городских органов самоуправления, с одной стороны,и губернаторов, с другой, оставалась в ведении Сената.
Высшая бюрократия и отражающий еевзгляды М.Н. Катков оценили решения Сенатом некоторых дел в пользу земств игородских дум как антиправительственную деятельность в поддержку оппозиционныхнастроений. Министр внутренних дел Д.А. Толстой, представивший программу реформместного управления, писал во всеподданнейшем докладе о том, что деятельность Сената«затрудняет правильный ход управления и парализует административную власть».Однако стремление Д.А. Толстого полностью устранить Сенат от участия в делахместного самоуправления не было поддержано министрами. Пересмотренные Земское иГородовое положения 1890 и 1892 гг. существенно расширили пределыправительственного надзора за деятельностью местного самоуправления, закрепивза органами государственной администрации право рассматривать решения органовсамоуправления не только с точки зрения законности, но и с точки зренияцелесообразности. Кроме того, на местах были учреждены губернские по земским и городскимделам присутствия, ставшие еще одной инстанцией административного контроля.Одним из оснований расширения сферы правительственного надзора должно былостать и распространение на должностных лиц земских управ общих нормгосударственной службы, то есть фактическое включение их в состав единой имперскойбюрократии.
Тем не менее, ограничение компетенцииСената в вопросах местного самоуправления не оказало сильного влияния нанаправление деятельности административного суда. Т. Фэйлоуз, изучивший решенияI департамента по жалобам земств в 1890-1914 гг., отметил сочувственное ипокровительственное отношение сенаторов к органам самоуправления.
Система государственного управления вРоссии имела много общего с так называемой континентальной моделью, преждевсего с французской системой административного и муниципального управления. Вчастности, характер отношений между выборными органами и центром определялсясхожим порядком предоставления полномочий местным органам и осуществленияадминистративного контроля. В отличие от англосаксонской модели, для которойбыло характерно четкое закрепление функций и полномочий в законах, французскоеи прусское законодательство предоставляло широкую сферу ведения, в рамкахкоторой муниципалитеты могли принимать решения по местным вопросам, но рядизданных выборными органами постановлений подлежал одобрению высшихадминистративных органов. Таким образом, правительственная администрацияобладала в некоторых случаях возможностью определять по своему усмотрению правоорганов самоуправления участвовать в решении местных вопросов17.
Кроме того, в Великобританиидеятельность самоуправления была поставлена под контроль судов, а во Франции ив Пруссии правительственная администрация сохраняла существенные полномочияправительственного надзора — опеки. Одна из причин такого положения выборныхорганов и должностных лиц состояла в том, что они являлись в то же время«агентами центрального управления» и, следовательно, «частью бюрократическойорганизации». Органы надзора имели возможность воздействовать как на личныйсостав органов самоуправления, так и на принятые решения (в форме отмены илизамены). Во Франции большая часть контрольных функций была возложена напрефекта, а роль советов префектур — административных судов, действующих подего председательством, в вопросах общинного самоуправления была минимальной. Попыткифранцузского парламента ограничить полномочия префектов закончились неудачей.Гарантией прав органов общинного самоуправления стало не законодательноезакрепление пределов правительственной опеки, а новая практика правовогорегулирования отношений в системе управления, созданная решениямиадминистративного суда — Государственного Совета. «Проверяя деятельностьорганов надзора с точки зрения соответствия требованиям закона»,Государственный Совет, писал В.Ф. Матвеев, способствовал вытеснению административнойопеки – «института полицейского государства» — контролем за законностьюдействий общинных органов18.
Развитие местного самоуправленияявлялось одной из важнейших предпосылок создания системы административнойюстиции в Германии. «С точки зрения… немецкой теории самоуправление…служит преимущественной, главной сферой применения административно-судебногоконтроля». «Имея дело… с частными, конкретными подробностями управления, сприменением общих начал к частным случаям», органы самоуправления «на каждомшагу сталкиваются с частными интересами и правами. Между тем самое существо самоуправленияне допускает сколько-нибудь широкого применения к ним административного надзора,непременно предполагающего иерархическое подчинение и, следовательно,исключающего ту самостоятельность, которая составляет существенное условиеистинного самоуправления… Очевидно, тут необходима такая форма контроля,которая совмещается с известной самостоятельностью, а таков именно и естьконтроль судебный».
Очевидно, что в условияхцентрализации управления российский административный суд — Сенат — мог бысыграть очень существенную роль в становлении правовых отношений между местнымсамоуправлением, губернаторами и центральными органами управления. Однакоорганизация I департамента Правительствующего Сената (главным образом егоструктура и порядок назначения и увольнения сенаторов), а такжеадминистративные методы функционирования абсолютно не соответствовали целям ифункциям административной юстиции. Проблема преобразования Сената неоднократнообсуждалась в правительстве и в обществе в течение второй половины XIX — началеXX веков. Не случайно, что в реформе Сената «живейшим образом» были «заинтересованыземства». К. Рощин писал в статье, помещенной в 1914 г. в Юбилейном земскомсборнике: «коренная реформа высшего административного суда настоятельна инеотложна, ибо ему присущи те дефекты, с которыми не может мириться современноеправосознание»19.Во-первых, земства не обладали «равенством в отстаивании своих дел перед судомс министерствами: представители министерств участвуют в делах не в качествестороны, а на правах судьи», обладая правом протеста и переноса решения дел.Кроме того, сенаторы не пользовались правом несменяемости судей. Это даваловозможность правительству влиять на личный состав департамента, которойпользовались министры внутренних дел, заполнившие Сенат бывшими губернаторами.Разумеется, большинство подобных судей не обладали необходимымпрофессионализмом, так как образовательный ценз для сенаторов отсутствовал.Зависимость от исполнительной власти обеспечивалась и тем, что Сенат возглавлялсягенерал-прокурором — министром юстиции. Требования земцев сводились кликвидации перечисленных «язв современного административного суда» иупразднения надзора «суррогатов судебно-административной власти» — губернскихприсутствий — и губернатора, и создания судебного контроля общих илиспециальных административных судов. В 1908 — 1916 гг. проблема реформы Сенатаобсуждалась в Государственной Думе, но различия в представлениях умеренной либеральнойоппозиции и правительства о сущности института административной юстиции ипонятия законности в целом стали препятствием для проведения преобразования.
Политике правительства, стремившегосяинкорпорировать органы самоуправления в общую систему государственной власти,была чужда идея установления отношений между местным самоуправлением иправительственной властью на основе права. В то же время необходимость заменыправительственной опеки судебным контролем, обоснованная юристами (Н.М. Коркуновым,С.А. Корфом), стала одним из требований в программах умеренно либеральныхполитических партий. Так, кадеты предполагали ограничить административныйнадзор за органами самоуправления проверкой законности действий, «причемокончательное решение по возникающим в этом отношении спорам и сомнениям должнопринадлежать судебным учреждениям»20.Проект законов «Об изменении положения о губернских и уездных земских учреждениях»и проект «Городового положения, составленные кадетами в период деятельности IДумы», предусматривали организацию особого присутствия окружного суда,рассматривающего жалобы населения и протесты губернаторов на решения органовсамоуправления. «Суд административный должен иметь своей задачей устранениеадминистративной неправды, т.е. таких актов власти, которые, будучи вполнеправомерны по форме, нарушают признаваемые законом интересы частных лиц иучреждений», — говорилось в объяснительной записке к проектам. «Вопрос о том,должна ли административная юстиция отправляться общими или специальными судами,является спорным в теории и разрешается различно на практике, но, несомненно,что она должна отправляться учреждениями судебными, т.е. независимыми отадминистрации и действующими в порядке состязательного процесса»20 — так проект партии «Народной свободы»определял сущность и основные принципы организации института.
В то же время программа созданиясистемы административных судов подготавливалась в правительстве. Концепцияреформ П.А. Столыпина предусматривала усовершенствование уездной и губернскойправительственной администрации, объединение всех гражданских властей,сотрудничество с органами самоуправления и организацию судебно-административныхучреждений21.Однако проектируемые министерством внутренних дел органы административнойюстиции должны были действовать как составные части в системе административногоуправления, а не как внешний, независимый судебный контроль.
Государственная Дума не рассматриваластолыпинские проекты местных реформ, за исключением преобразования волостногоуправления. В ходе дискуссии в подкомиссии по волостному управлению и комиссиипо местному самоуправлению, а затем в прениях Общего собрания III Думы быливысказаны различные предложения относительно организации контроля над органамикрестьянского самоуправления. Рассматривались варианты создания губернскихприсутствий особого состава, возглавляемых губернатором или окружным судьей (отэтого зависел характер деятельности органа), а также органа административнойюстиции в виде особого присутствия окружного суда. В итоге представителидумских фракций пришли к компромиссу, согласившись с идеей передачи функцийадминистративно-судебного контроля губернскому присутствию особого состава,возглавляемого председателем окружного суда и включающего судебный,правительственный и общественный элемент.
К обсуждению проблемы законностиуправления Дума вновь обратилась уже в 1913 г. 27 февраля 1913 г. 37 членовфракции кадетов IV Государственной Думы внесли законодательное предположение опересмотре Городового положения 1892 г. Предстоящая реформа затрагивала системуорганизации контроля за деятельностью городских общественных органов управленияи взаимоотношений с правительственной властью. Одно из основных требованийпроекта состояло в ликвидации надзора административных органов за целесообразностьюрешений городского самоуправления при сохранении судебного контроля зазаконностью. Министр внутренних дел Н.А. Маклаков признал проект абсолютнонеприемлемым ввиду невозможности установления совершенной независимостигородских дум и управ от правительства. Министр считал недопустимымрассматривать городское управление и администрацию как стороны, споры которыхрешаются в суде.
Проект кадетов поступил нарассмотрение думской Комиссии по городским делам. Предложенный депутатамисудебный порядок разрешения споров члены комиссии также признали неудобным инецелесообразным, т.к. в области публичного права дела такого рода должныподлежать ведению органов административной юстиции. В данном Комиссиейпервоначальном заключении предполагалось сохранить судебно-административныефункции за губернским по земским и городским делам присутствием, «с тем,однако, чтобы присутствие это было образовано в более независимом от местнойадминистрации составе». Однако даже такие незначительные изменения ворганизации низших административно-судебных учреждений принималисьминистерством внутренних дел с большими оговорками. Главное управление по деламместного хозяйства, составившее записку для внесения в Совет министров, считалоневозможным увеличивать число представителей общественного элемента и заменитьпредседательство губернатора каким-либо другим лицом.
В марте 1916 г. думская Комиссия погородским делам вернулась к обсуждению вопроса об организации административнойюстиции. В докладе представителя кадетской фракции М.М. Новикова говорилось овозможности создания специального учреждения в виде специального отделенияокружного суда или самостоятельного присутствия по земским и городским делам,состоящего из судей, представителей общественного самоуправления и заинтересованныхведомств, и решающего дела в судебном порядке. В окончательной редакции статейПоложения, касающихся контроля, предполагалось образование судебно-административныхприсутствий. Общественный элемент должен был преобладать в присутствии, — внего должны были войти по два представителя от городского и земского самоуправления,по представлению министра юстиции императором назначались двое судей, одинсудья рекомендовался министром внутренних дел. Губернатор получал право опротестовыватьрешения органов общественного управления и вообще следить за законностью ихпостановлений (первоначально этой функцией предполагалось наделить прокурора).Таким образом, влияние этого должностного лица сохранялось. Однако он не могучаствовать в решении дел присутствием, состоящем в ведении министерстваюстиции. Представленная редакция статей Положения вызвала споры среди членовКомиссии: Н.Н. Щепкин, например, заявил, что только организация особых отделенийокружных судов обеспечивает полную независимость административного суда и«может воспитывать в населении чувство законности». Предложение Новикова обобразовании органов административной юстиции в виде особых присутствий былопринято большинством голосов.
Выработанный Комиссией вариант не могбыть окончательным, т.к. статьи Городового положения предстояло согласовать сготовящейся реформой законодательства о земстве. 19 ноября 1913 г. фракцияпрогрессистов внесла предложение об изменении и дополнении Положения о земскихучреждениях 1890 г. Основные идеи прогрессистов совпадали с положениямикадетского законопроекта: установление самостоятельности и независимостиучреждений самоуправления, отмена административной опеки и надзора зацелесообразностью земских постановлений. Законность управления должна была, помнению депутатов, обеспечиваться не административным контролем, а судебнымнадзором органов административной юстиции. «Но для того, чтобы этот надзор представлялдействительные гарантии законности управления, надо, чтобы административные судыбыли настоящими судами, т.е. удовлетворяли всем основным условиям правильногоотправления правосудия». Авторы законодательного предложения отдавали себеотчет в том, что коренное преобразование административной юстиции может бытьосуществлено только путем специальной реформы, и нет смысла ограничиватьсяреформой судебно-административной системы только в области земскогосамоуправления. «Преобразование органов административной юстиции должно бытьобщим для всего государственного управления, а не частичным». Однако сохранениевпредь до общей реформы порядка надзора, установленного Земским положением 1890г., законодатели считали неприемлемым. По их мнению, следовало вернуться ксистеме 1864 г. — упразднить губернские по земским и городским делам присутствия,сосредоточив производство судебно-административных дел в Сенате.
Н.А. Маклаков, рассмотрев проектпрогрессистов, заявил, что «правительство не может согласиться напреобразование, приводящее к полному отторжению местных учреждений от органовуправления государственного». При обсуждении проекта в Думе министерство, вотличие от ситуации с Городовым положением, отказалось участвовать в подготовкереформы. Дальнейшая работа Думы по законопроекту сосредоточилась в комиссии поместному самоуправлению.
Первоначальный проект статей,касающихся организации надзора за деятельностью органов самоуправления, былподготовлен прогрессистом В.В. Ржевским и обсужден на заседании комиссии 1апреля 1916 г. В докладе В.В. Ржевского предлагалось создание особого губернскогосудебно-административного присутствия в составе членов окружного суда, представителяобщественного самоуправления и вице-губернатора. В присутствии должны были рассматриватьсявозражения губернатора на постановления земств и городских дум, а также жалобычастных лиц, обществ и установлений. При обсуждении доклада членом комиссииП.П. Гронским было высказано суждение о том, что наиболее правильным ижелательным был бы чисто судебный характер местного органа по надзору зазаконностью. С этой точки зрения проект докладчика вполне приемлем какприближение к такому устройству, но он подлежит дальнейшему усовершенствованию.В.В. Ржевский пересмотрел проект к следующему заседанию: в редакции статей вкачестве судебно-административного органа в губернии было представлено особоеотделение окружного суда. Выступивший в прениях Н.Н. Львов высказал мысль отом, что орган надзора следует учредить в виде совершенно самостоятельногоадминистративного суда, вне какой-либо связи с общими судебными установлениями,но большинство членов Комиссии, согласившись в принципе с мнением Н.Н.Львова,сочло более приемлемым с практической точки зрения образовать проектируемыйорган в виде особого по земским и городским делам отделения окружного суда. Вокончательной редакции статей проекта закреплялось учреждение такого отделенияв составе председателя — товарища председателя окружного суда, двух членовокружного суда и по одному представителю от земских собраний и городских дум,участие коронной администрации исключалось вообще.
Таким образом, депутатами Думы былосоставлено одновременно два проекта, предусматривающих совершенно различнуюорганизацию губернских органов административной юстиции. Разнообразиепредполагаемых моделей устройства, детальная проработка процессуальных иструктурных аспектов организации органов административной юстиции, особеннопроявившиеся в проектах местных реформ 1913-1914 гг., свидетельствуют о том,что представители либеральных политических партий были хорошо знакомы севропейским опытом и теорией административной юстиции. М.В. Вишняк, комментируяв 1916 г. подход комиссий по городским делам и по местному самоуправлению к решениювопроса о надзоре за законностью, провел параллели с историей организацииадминистративных судов во Франции и Германии, соотнеся точку зрения думскихзаконодателей с основными постулатами французской и немецкой теорий.Действительно, авторы проектов реформ административной юстиции — преобразованияСената и создания местных органов — опирались на модели организации института вГермании, Австрии, Франции, Великобритании.
Вместе с тем и в государствахконтинентальной Европы проблема контроля за органами самоуправления ивзаимоотношений местных и центральных властей также являлась предметомполитических дискуссий парламентариев и правительства. Для высших органовисполнительной власти Франции и Пруссии было также характерно «нежеланиецентрального правительства, привыкшего при господстве централизацииотождествлять свои интересы с государственными, поступиться своимипрерогативами в пользу самоуправляющихся союзов». «Защиту самоуправления…берет на себя народное представительство, чувствующее свою органическую связь ссамоуправлением», — писал В.Ф. Матвеев. Российская либеральная оппозиция так ине смогла найти общий язык с правительством в спорах о реформахгосударственного управления. Таким образом, накануне революции власть быладалека от идеи создания законодательных условий для организации отношений всистеме государственного управления на основе права «под сенью суда».
3.2 Проблемаместного самоуправления в Архангельской губернии во второй половине XIX— начале XXвека
Появление проблемы местного самоуправления во второй половине ХIХ быловызвано половинчатостью демократических преобразований Александра II. Одна изсамых кардинальных его реформ — земская (1864 г.) — распространялась только на34 губернии России. Земское самоуправление не вводилось в одной из самыхобширных губерний страны — Архангельской. Доводами такого отказа послужили ималочисленность населения губернии (в 1897 г. — 347 тыс. чел.), и недостатокчастных земельных владений, а также экономическая и даже культурная отсталость.Отсутствие земских органов самоуправления в губернии означало, что местныеналоги распределялись чиновниками, заседавшими в Распорядительном комитете (с1875 г.) под руководством губернатора.
Вместе с тем идея местногосамоуправления была очень заманчивой. Допустив к управлению и распределениюместных налогов самих жителей, можно было компенсировать изъяны, порожденныепсихологией чиновника-временщика. Так думали в Архангельской губернии, гдескопилось немало местных проблем, до которых никак не доходила рука чиновника:недостаток школ, отсутствие хороших дорог и т.д. Соседние Вологодская иОлонецкая губернии, имевшие земство, выгодно отличались от Архангельской.
И как это не парадоксально, первыми,кто стал ходатайствовать о введении земства на Архангельском Севере, были самичиновники, наиболее прогрессивные архангельские губернаторы — Н.М. Гартинг,С.П. Гагарин, А.П. Энгельгардт, И.В. Сосновский, С.Д. Бибиков. Причем, особоотличился в этом И.В. Сосновский, представив самый демократический проектвведения земства в Архангельской губернии и настойчиво добивавшийся его. Идеи губернаторовподхватили публицисты А. Колычев, Е. Остроумов, Н. Мамадышский. Открытовыступали за земскую реформу на Крайнем Севере журнал «Известия Архангельскогообщества изучения Русского Севера» и газета «Архангельск». Можно говорить осуществовании зачатков целого земского течения в Архангельской губернии.Причем, во главе его, кроме губернаторов, придававших этому течениюлегальность, стояли общественные деятели — А.А. Иванов, И.В. Боговой, П.А.Табанин. Последние в 1913-1914 гг. развернули широкую пропагандистскуюдеятельность в Шенкурском уезде. Ее результатами стали подписанные крестьянамипрошения о желательности введения на Севере земства с широкими полномочиями (поПоложению 1890 г.). Инициатива «снизу» вызвала раздражение «наверху».Губернатор С.Д. Бибиков был сторонником введения земства с ограниченнымиполномочиями (по Положению 1903 г.). Конфликт внутри земского течения привел кпечальному результату: началась слежка, один из активных участников, П.А.Табанин, был арестован (в России в это время торжественно отмечался 50-летнийюбилей земской реформы Александра II). И хотя И.В. Боговому удалось передатьпрошения крестьян о желательности введения «полного» земства в Архангельскойгубернии депутатам Государственной Думы И.В. Кривоногову и П.А. Леванидову иполучить от них заверения в поддержке, земский вопрос так и не был решен вцарской России. Только после свержения самодержавия, в 1917 году, Временноеправительство приняло решение о введении земства на Крайнем Севере.
Но на этом проблема местногосамоуправления не исчерпала себя. Приход к власти большевиков привел креализации одного из самых глобальных положений их программы — превращениюРоссии в республику Советов, что сопровождалось упразднением органов местногосамоуправления вместе со всеми государственными механизмами, рожденными прицаре и Временном правительстве. Советы, появившиеся в России после Февральскойреволюции, представляли собой демократические органы, политика которых зависелаот расклада в них политических сил. Как и земства, Советы былипредставительными органами и претендовали на решение вопросов местной жизни. Нобыли и серьезные отличия: Советы появлялись «снизу» (земства рождались врезультате реформы), Советы имели социальный и в особых случаях имущественныйценз (земства — органы всесословные) и т.д. Но самое главное отличие заключалосьв том, что Советы не являлись в чистом виде органами местного самоуправления.Из органов демократической власти они в результате большевистской революциипревратились в органы государственной власти. Причем, способ осуществленияСоветской власти в первые ее годы был смешанный: и самоуправление, иадминистративно-бюрократический (с явным преобладанием последнего). Советскаявласть в тех условиях оказалась конкурентоспособной альтернативой той системе,которая допускала самостоятельные органы местного самоуправления. Однакосоветская модель была далека от демократического идеала.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, проследив за этапами становления самоуправления, следует сказать,что процесс этот, конечно, далеко не закончен. Россия изначально былагосударством сильно централизованным. И если рассматривать власть публичную каксложное понятие, в которое входит и муниципальная, и государственная власть,то, безусловно, последняя занимала значительно более весомые позиции, нетолько, не спеша делиться своими функциями, но и стараясь распространить своевлияние на сферу муниципальной власти. Таким образом, территориальнаяорганизация местной власти практически на всех этапах истории зависела отвласти центральной.
Так, в результате Земской реформы1864 года в России было введено земское самоуправление, но в целях сохраненияпрочности государственной власти были предусмотрены ограничения, которые непозволяли считать публичную муниципальную власть того периода властьюполитической. Земства были введены не на всей территории страны, причем толькодействовали только в уездах и губерниях и отсутствовали в волостях. В целоморганы самоуправления находились под жестким контролем органов государственнойвласти. Модель земского самоуправления характеризовалась сильной зависимостьюот государственной власти и, как следствие, территориальной ограниченностью.Однако неоспоримым достоинством являлось то, что в систему государственногоуправления привносились элементы самоуправления, гарантией развития которыхявлялась заложенная возможность самофинансирования.
В основу организации власти на местахпосле 1917 года был положен принцип единства системы Советов как органовгосударственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органоввышестоящим. То есть отвергалась сама идея муниципальной власти, которая былабы параллельной власти государственной. Отсюда и принцип построения, жесткоувязанный с системой административно-территориального деления. Следовательно,обоснованным являлся принцип «демократического централизма», обеспечивающийиерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов,а также соподчиненность государственных органов, действующих на разныхтерриториальных уровнях государственного управления. То есть, в данном случаенельзя говорить об удачной или неудачной модели самоуправления, поскольку наместах оно было заменено государственным управлением с его строгойиерархичностью и соподчиненностью государственных органов разных уровней.
Таким образом, история убедительнопоказывает, что, безусловно, опыт самоуправления в России присутствует, ноназвать его богатым довольно сложно. Элементы самоуправления если и появлялись,то находились под строгим контролем государственной власти.
В то время как законодателем насовременном этапе активно использовались заимствования из практикисамоуправления зарубежных стран, которая в любом случае отличается отроссийской. И, хотя теоретические построения законодателя, касательносамоуправления как конституционной основы в целом и территориальных ифинансовых основ самоуправления в частности, представляются во многом верными иобоснованными, но практическая их реализация, в отсутствие надлежащего опыта,приводит к довольно плачевным результатам, о которых поднимался вопрос вчетвертой главе.
То есть, переход от государственномууправлению к самоуправлению на местах, как и любая другая перемена вуправлении, должен проходить как можно плавней, что не было учтено действующимзаконодательством.
Проведенное исследование в курсовойработе показало, что не всегда принятое «сверху» решение о децентрализации вформе самоуправления может быть легко реализовано. Чтобы соответствующие нормызаработали, необходимо создать в государстве и обществе соответствующиеусловия. Иначе органы самоуправления будут не более чем придатками системыгосударственного управления.
Однако российский опытгосударственного развития дает основание говорить и о том, насколько важно вбольшом многонациональном государстве сочетать государственное управление сэлементами самоуправления, внимательнее относиться к испокон вековсуществовавшим в стране традиционным формам политического участия,представительства, самоуправления, а также создавать новые формы, непротиворечащие традициям. На нынешнем этапе важным условием преодоленияотчуждения между государством и обществом может стать широкое развитиеинститутов регионального и местного общественного самоуправления.
Это положительно скажется не толькона оптимизации государственного управления в целом, но и будет способствоватьукреплению единой многонациональной России, смягчению межнациональныхпротиворечий, ускорению процесса формирования в России гражданского общества.
СПИСОКИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в РоссийскойФедерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П.,Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. — М., 1997. — №5. — С.24- 45.
2. Андрющенко Е.Г. Проблемы малыхгородов // Власть. — М., 1993. — № 1. — С. 106-107.
3. Барабашев Г.В. Самоуправление вначале пути // Народный депутат. — М., 1990. — № 4. — С. 6-11.
4. Бондарь Н.С., Зинченко С.А.Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сферемуниципальной собственности // Государство и право. — М., 1993. — № 3. — С.86-96.
5. Бородкин Ф.М. Новая концепциятерриториального самоуправления // Регион. — Новосибирск, 1994. — №3. — С.95-112.
6. Васильев В.И. Советы илимуниципалитеты? // Народный депутат. — М., 1991. — № 16. — С. 47-54.
7. Васильев В.И. Местноесамоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. — М., 1993. — № 11. — С. 14-19.
8. Васильев В.И. Не насаждатьискусственно, дать прорасти из глубин жизни. Заметки о научной конференции вМГУ // Российская Федерация. — М., 1994. — № 5. — С. 28-31.
9. Васильев В.И. Готовится важнейшийзакон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. — М.,1994. — № 13. — С.14-17.
10. Васильев В.И. Местноесамоуправление. – М.: 1999.
11. Воронин А.Г. Чиновничьи страстипо поводу власти // Российская Федерация. — М., 1996. — № 2. — С. 36-37.
12. Воронин А.Г. Пока лишь четырезаконных закона // Российская Федерация. — М., 1997. — №6. — С. 30.
13. Гельман В.Я. Федеральная политикаи местное самоуправление // Власть. — М., 1997. — №9. — С. 73-80.
14. Гладышев А.Г. Правовые основыместного самоуправления. — М., 1996.
15. Гильченко Л.В. Люди устали откоманд сверху и истосковались по здравому смыслу // Российская Федерация. — М.,1994. — № 5. — С. 34-36.
16. Гильченко Л.В. Власть народа:хождение по кругу // Российская Федерация. — М., 1995. -№ 12. — С. 24-27.
17. Гильченко Л.В. Зигзаги реформы //Российская Федерация. — М., 1996. — № 8. — С. 26-27.
18. Гильченко Л.В. Новый этап реформыместного самоуправления // Власть. М., 1997. -№3. — С. 19-22.
19. Гильченко Л.В. Вариантыподсказывает жизнь // Российская Федерация. — М., 1997 -№ 3. — С. 20-21.
20. Гильченко Л.В. Исполнительныйаппарат исполнять не торопится… // Российская Федерация. — М., 1997.- № 12. — С. 21-22.
21. Государственное право РоссийскойФедерации. Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. – М.: Юрид. лит., 1996, — с.99.
22. Дементьев А. О системе Советов иземских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство иправо. — М., 1965. — №8. — С. 112-120.
23. Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е.История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство иправо. — М., 1993. — № 11. — С. 150-153.
24. Зайцев В., Винокуров Ю. Проверкизаконности правовых актов местного самоуправления // Законность. — М., 1993. — № 6. — С. 14-20.
25. Овчинников И.И. Местноесамоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционныйстрой России. — М., 1992. — Вып. 1.
26. Овчинников И.И. Местноесамоуправление в системе народовластия. – М.: 1999, стр. 22
27. Гессен В.М. О правовомгосударстве. СПб. 1907. С.14.
28. Колесников А. Началаадминистративной централизации и самоуправления в современном государстве. Иркутск.1921. С.3.
29. Васильчиков А. О самоуправлении.Т.1. Изд. 3-е. СПб. 1872. С.XLII.
30. Безобразов В.П. Земскиеучреждения и самоуправление. М., 1874.С.13.
31. Ашлей П. Местное и центральноеуправление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии иСоединенных Штатов. СПб. 1910. С.6-7, 240.
32. Коркунов Н.М. Очерк теорийадминистративной юстиции// Сборник статей. СПб. 1897. С.181.
33. Рощин К. Земские учреждения иСенат//Юбилейный земский сборник. СПб. 1914. С.223.
34. Законодательные проекты ипредположения партии Народной свободы.1905-1907. СПб. 1907. С.149.