Международноеправо и правовая система России
Вопросы соотношения ивзаимодействия международного права и правовой системы России приобретаютособое значение в контексте процессов интеграции и глобализации.Конституционное право закрепляет механизмы распространения действиямеждународно-правовых актов, международного права на национальные правовыесистемы. Институт имплементации международно-правовых норм в национальныеправовые системы служит созданию государством необходимых правовых условий дляреализации взятых на себя международных обязательств. Суверенным являетсярешение государства о том, каким образом будет выполнено взятое обязательство,какая процедура будет избрана для реализации международно-правовых норм внациональном законодательстве.
Процедуры имплементациимеждународно-правовых актов определяются национальным законодательством. Это,однако, ни в коей мере не противоречит возможности непосредственного действиямеждународно-правовых актов в правовой системе страны при выполнении принятых вгосударстве процедур. Отечественным правоведением сформулированы критерииимплементации международно-правовых норм в российское законодательство припризнании приоритета международного права и обеспечении суверенитетагосударства.
Советское правоведение исходилоиз принципа приоритета советского права и содержало в ряде нормативно-правовыхактов бланкетные нормы или положения о применении международных договоров приих коллизии с внутригосударственным правом. Конституция СССР в ст.29закрепляла среди принципов отношений СССР с другими государствами принципдобросовестного выполнения обязательств, вытекающих из общепризнанных принципови норм международного права, из заключенных СССР международных договоров.«Национальная правовая система, — утверждает А.М. Васильев, — так жесуверенна, как и государство, поэтому на территории страны без санкции (в тойили иной форме) национальной государственной власти не могут действовать нормы,созданные помимо ее правотворческих органов»*(1).Советское право, таким образом, отрицало примат международного права. Подобноеотрицание не было оригинальным для мировой практики. Так, если в КоролевствеНидерландов признается, что международные договоры в иерархии правовых актовстоят выше конституции страны, то в Королевстве Швеция, в цивилизованностикоторого не принято сомневаться, непосредственное действиемеждународно-правового договора допускается лишь в исключительных случаях, еслириксдаг примет решение об опубликовании его в «Собрании законовШвеции», придав тем самым данному международному договору силу закона.
В письме МИД СССР Генеральномусекретарю ООН от 28 февраля 1989 года Советский Союз выразил своюприверженность концепции упрочения международно-правового порядка, с тем чтобыобеспечить примат права в политике. В письме раскрывалась точка зрения советскогоправительства, в соответствии с которой нормы международного права иобязательства государств обладают приоритетом перед их внутренними нормами*(2).Очевидно, что представленная концепция отражала скорее политическую волю СССР,нежели реальную практику. МИД СССР, анализируя отражение данной концепции всоветском законодательстве, был вынужден признать медлительность, с которойпроисходит ее реализация в правотворческой и правоприменительной деятельности*(3).
Впервые положение о приоритетеправил международного договора было включено в Основыгражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Статья 7Гражданского кодекса РФ восприняла положение Основ, установив, чтомеждународные договоры Российской Федерации применяются к отношениям, которыерегулируются гражданским законодательством, непосредственно, кроме случаев,когда из международного договора следует, что для его применения требуетсяиздание внутригосударственного акта. Если международным договором РФустановлены правила, отличные от предусмотренных гражданским законодательством,то применяются положения международного договора.
Проблемы соответствиямеждународным обязательствам Союза ССР нормативных актов органовгосударственной власти и управления СССР были включены в компетенцию Комитетаконституционного надзора СССР. Уже в самом начале своей работы в 1990 г.Комитет при признании неконституционности института прописки ссылался назакрепленную во Всемирной декларации прав человека и Международномпакте о гражданских и политических правах свободу передвижения и выбораместожительства. Закон о Высшем арбитражном суде СССР 1991 г. устанавливал, чтов своей деятельности он руководствуется Конституцией СССР,настоящим законом, другим законодательством СССР и республик, многосторонними идвусторонними договорами СССР и соглашениями между республиками, международнымисоглашениями*(4).
Конституция Российской Федерации1993 г. в ст.15 утверждает общепризнанные принципы и нормы международного права имеждународные договоры Российской Федерации в качестве составной части правовойсистемы Российской Федерации. Они действуют на основе принципанепосредственности действия международно-правовых норм. Однако речь идет не олюбой норме международного права, а лишь об императивных нормах, обладающих общеобязательнымхарактером, — jus cogens. Императивная норма общего международного права«принимается и признается международным сообществом государств в целом какнорма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена толькопоследующей нормой международного права, носящей такой же характер» (ст.53 Венскойконвенции о праве международных договоров 1969 г.). Исчерпывающего перечнянорм, обладающих подобным императивным характером, международное право не дает.К ним, бесспорно, следует отнести лишь приведенные в Уставе ООН и в Декларации опринципах международного права 1970 г. основные принципы международного права.
Проблема непосредственностидействия международно-правовых норм — предмет принципиальной дискуссии вотечественном правоведении. Сторонники непосредственного действия (И.П.Блищенко, М.М. Солнцев) и его категорические противники (В.Г. Буткевич, С.В.Черниченко, В.А. Василенко, А.Л. Маковский, К.Ф. Егоров, О.П. Коровин)расходятся не столько в подходе к роли международно-правовых норм, сколько втолковании самого явления «непосредственное применение».Непосредственное применение не должно толковаться как действие норммеждународного права вне конституционных основ и требований национального праваи вопреки им.
На основе анализа положения Конституции РФ отом, что если международным договором РФ установлены иные правила, чемпредусмотренные законом, то применяются правила международного договора, нельзяутверждать, будто приоритет над национальным законодательством имеют любыедоговорные нормы международного права. Подобным договором является толькомеждународный договор Российской Федерации межгосударственного,межправительственного или межведомственного характера, ратифицированный иофициально опубликованный. Хотя Конституция РФ не конкретизирует, что речь идетлишь о ратифицированном международном договоре, именно такой договор выступаетв качестве источника российского права. Именно в момент ратификациимеждународного договора Россия принимает на себя все обязательства по нему. Этонашло отражение в формулировке Верховного Суда РФ, отметившего, что речь идет омеждународном договоре, «решение о согласии на обязательность которого дляРФ было принято в форме федерального закона».
Соотношение норм международногоправа и международных договоров России наряду с ч.4 ст.15Конституции закрепляется в п.«б» ст.86, п.«г»ст.106, ч.6 ст.125 Конституции Российской Федерации и Федеральномзаконе «О международных договорах Российской Федерации».
Российское законодательство в ст.6Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»закрепляет следующие процедуры включения положений международно-правовых актов,международных соглашений России в российскую правовую систему: а) согласиеРоссийской Федерации на обязательность для нее международного договора; б)подписание международного договора; в) обмен документами, образующими договор;г) ратификация; д) утверждение; е) принятие; ж) присоединение; з) иные способывыражения согласия по договоренности сторон.
Федеральным законом «Омеждународных договорах Российской Федерации» устанавливаются процедурыратификации и требования, предъявляемые к данной процедуре. Так, правомвнесения в Государственную Думу ФС РФ на ратификацию международных договоровобладают только Президент Российской Федерации и Правительство РоссийскойФедерации (единственное исключение из этого положения установлено ст.16 Закона).Закон выдвигает следующие требования к содержанию предложения о ратификации:оно должно содержать копию официального текста международного договора,обоснование целесообразности его ратификации, определение соответствиямеждународного договора законодательству Российской Федерации и в первуюочередь Конституции РФ, а также оценку возможныхфинансово-экономических и иных последствий ратификации международного договора.
Федеральный закон «Омеждународных договорах Российской Федерации» впервые в отечественномправе закрепляет положение, что вместе с осуществлением процедуры ратификациидолжны быть определены меры по обеспечению выполнения Россией ратифицируемогодоговора и выработаны механизмы защиты интересов России в связи с участием вратифицируемом договоре. На международные договоры в полной мерераспространяется положение Конституции Российской Федерации об обязательномопубликовании нормативных правовых актов и о неприменении любых нормативныхправовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека игражданина, если они не опубликованы (ч.3 ст.15Конституции РФ).
Поэтому наиболее корректнойпредставляется позиция исследователей, являющихся сторонниками трансформацииположений международного права в национальную правовую систему (Г.И. Тункин,Е.Т. Усенко, Г.В. Игнатенко, И.И. Лукашук, Р.А. Мюллерсон, Г.И. Курдюков, А.М.Васильев).
Включение норм международногоправа в национальную правовую систему опосредуется решениями органовгосударственной власти страны. Ратификация и иные виды трансформациипредставляют собой механизм защиты национальной правовой системы отпроникновения правовых положений, являющихся чужеродными для данной правовойсистемы. В известном смысле можно говорить о натурализации правовых норм всистеме национального права.
Часть 6 ст.125Конституции РФ закрепляет положение о том, что не соответствующие Конституции РФмеждународные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие иприменению. Таким образом, приоритет международных договоров нераспространяется на Конституцию РФ. Более того, Конституционный Суд РоссийскойФедерации согласно п.«а», «з» ст.125Конституции РФ вправе разрешать дела о соответствии не вступивших в силумеждународных договоров Конституции РФ.
В литературе выделяются разныеспособы воздействия международно-правовых актов на национальные правовыесистемы*(5):
1. Ценностная ориентация.Международное право содержит в себе наиболее общие цивилизационные ценности,которые оказывают влияние на формирование национальных правовых систем.Конституционная формула «общепризнанные принципы и нормы международногоправа» означает, что подобные принципы и стандарты должны быть признанысамой Российской Федерацией. Вне подобного признания они не могут считатьсячастью российской правовой системы и, следовательно, не могут порождатькаких-либо обязательств для Российской Федерации, ее органов и граждан.
2. Признание примата, приоритетанорм международного права над национальным правом. Важным является признаниеприоритета международно-правовых актов при толковании норм национальныхправовых систем.
3. Определение процедуримплементации международно-правовых норм в национальное законодательство.Практикой различных государств был выработан ряд общих процедур имплементациинорм международного права в национальные правовые системы.
4. Включение ратифицированныхмеждународно-правовых актов в национальные правовые системы.
5. Коллизионное право.
При ратификации международныхдоговоров надлежит особое внимание уделять их соответствию законодательствуРоссийской Федерации, прежде всего Конституции РФ. Длярешения подобных вопросов должен быть задействован Конституционный Суд РФ.Вместе с тем следует сохранить практику Конституционного Суда РФ, которыйиспользует при обосновании своих решений акты международного права (вчастности, Суд ссылался на Всеобщую декларацию правчеловека, на Международный пакт об экономических, социальных икультурных правах, на документы международных организаций и международныедоговоры), но в своих решениях основывается только на положениях КонституцииРФ.
Объединенная комиссия покоординации законодательной деятельности по вопросу «О реализациимеждународных правовых актов в российской правовой системе», отмечая вподготовленных ею рекомендациях актуальность для России проблемы«вхождения» международно-правовых актов и норм во внутреннеезаконодательство, была вынуждена отметить, что практика исполнениямеждународных договоров и их имплементации наталкивается на многочисленныепрепятствия и сложности юридического, организационного, политического и иногопорядка, и признала целесообразным рассмотреть возможность подготовки ипринятия федерального закона с условным названием «О порядке реализациимеждународных правовых актов в правовой системе Российской Федерации»*(6). Длярешения этой проблемы среди прочих мер предлагается ввести обязательнуюэкспертизу проектов федеральных законов с точки зрения их соответствиятребованиям ратифицированных международных правовых актов. Проведение подобнойэкспертизы следует возложить на специально сформированную комиссию изпредставителей Министерства иностранных дел, Министерства юстиции, юридическихнаучных учреждений и т.п.
Для того чтобы деятельность комиссиибыла оправданна, надлежит разработать механизмы предварительной юридической,организационной и финансовой оценки готовности России к вступлению и участию вработе таких структур, как органы Содружества Независимых Государств, СоветаЕвропы, Всемирной торговой организации. Например, вступление в Совет Европывыявило неготовность страны к выполнению связанных с данным шагом международныхправовых обязательств и стандартов.
Венская декларация главгосударств и правительств стран — членов Совета Европы, принятая 9 октября 1993года, подтверждает требования к государствам, претендующим на членство в СоветеЕвропы: «Гарантированная свобода слова и, особенно, средств массовойинформации, защита национальных меньшинств и соблюдение принципов международногоправа должны оставаться решающими критериями для оценки любой заявки наполноправное членство». Декларация также подтверждает необходимость привступлении привести свои учреждения и правовую систему в соответствие сосновными принципами демократии, верховенства права и уважения прав человека.
28 февраля 1996 года Россияприсоединилась к Уставу Совета Европы. Тем самым была завершена процедура вступленияРоссии в эту европейскую организацию, начатая еще 7 мая 1992 года, когда Россияподала заявку на вступление в Совет Европы в качестве полноправного члена.Генеральный секретарь Совета Европы Д. Таршис отметил на церемонии вступления:«Каждый раз, когда какая-либо страна вступает в Совет Европы и решаетстать частью общего правового пространства, которое мы создавали на протяжении47 лет, в выигрыше оказывается прежде всего население этой страны, ибо еевласти принимают таким образом решение соответствовать весьма высокимстандартам».
При присоединении к Уставу СоветаЕвропы Российская Федерация подписала Европейскую конвенцию о защитеправ человека и основных свобод, Конвенцию озапрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения илинаказания, Рамочную Конвенцию о защите национальныхменьшинств, Европейскую хартию местного самоуправления (ратифицированыРоссийской Федерацией в 1998 г.). После принятия Российской Федерации в СоветЕвропы было издано распоряжение Президента РФ от 13 апреля 1996 года «Омерах по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы».
Наиболее подробно вопросы правовыхпоследствий вступления Российской Федерации в Совет Европы и подписанияЕвропейской Конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ) были разработаны в докладе«Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод изаконодательство и правоприменительная практика Российской Федерации»,подготовленном в рамках программы сотрудничества Совета Европы, Европейскойкомиссии и Российской Федерации. В нем отмечается, что ратификация ЕКПЧпорождает для России серьезные юридические последствия. Среди них:
приведение в соответствие сКонвенцией национального законодательства и правоприменительной практики (притом что Совет Европы весьма расширительно толкует права и свободы человека ирезко ограничивает возможность установления изъятий и исключений);
признание обязательной юрисдикцииЕвропейского Суда и Европейской комиссии по правам человека, права зароссиянами непосредственного обращения в международные организации по правамчеловека, в том числе в контрольные органы Конвенции, при условии исчерпания национальныхсредств защиты прав и свобод;
исправление или отменадействующей в стране нормы национального законодательства, противоречащейКонвенции, в случае положительного решения по индивидуальной жалобе,вынесенного против государства;
применение судебными и другимиправоприменительными и правоохранительными органами Российской Федерации нормКонвенции в случае коллизии норм национального российского права и норм ЕКПЧпри соблюдении требований ч.4 ст.15 Конституции РФ.
Проблема не ограничиваетсяформальным соответствием российских нормативно-правовых актов требованияммеждународного права и международных договоров. Особое значение имеетфактическая неспособность выполнения (в силу прежде всего экономическихтрудностей) взятых на себя обязательств. В то же время это не может служитьоправданием формулировок, подобных той, что закреплена в ч.1 ст.3Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации:«Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает(?! — Авт.) международные договоры Российской Федерации, относящиеся кисполнению наказаний и обращений с осужденными». Верховный Суд РФ своим постановлением от 31октября 1995 года «О некоторых вопросах применения судами КонституцииРоссийской Федерации при осуществлении правосудия» обратил внимание судов,что при осуществлении правосудия надлежит учитывать общепризнанные принципы инормы международного права и международные договоры Российской Федерации.
Другим важным аспектом проблемыимплементации международно-правовых норм в правовую систему РоссийскойФедерации является осуществление международной договорной правоспособностисубъектов Российской Федерации и, следовательно, включение этих положений вобщегосударственную правовую систему и в правовые системы субъектов РоссийскойФедерации.
Уставы Ленинградской,Свердловской и ряда других областей закрепляют возможность заключения договорови соглашений с иностранными государствами в пределах, установленныхКонституцией Российской Федерации и федеральными законами (ст.5 УставаЛенинградской области, ст.13 Устава Свердловской области). Устав Воронежскойобласти включает общепризнанные принципы и нормы международного права,международные договоры РФ и Воронежской области в качестве составной части вправовую систему области (ст.8 Устава). Это положение Устава Воронежскойобласти корреспондируется со ст.17 Закона Воронежской области «О правовыхнормативных актах Воронежской области»: «Органы государственнойвласти области могут заключать договоры, являющиеся правовыми нормативнымиактами: с иностранными государствами по вопросам, представляющим их общий,взаимный интерес». А в Тюменской области в 1995 г. был принят Закон «Омеждународных соглашениях Тюменской области и договорах Тюменской области ссубъектами Российской Федерации». Конституция Республики Татарстан,провозглашая республику суверенным государством, субъектом международногоправа, утверждает: «Законы Республики Татарстан обладают верховенством навсей ее территории, если они не противоречат международным обязательствамРеспублики Татарстан» (ст.59 Конституции).
Международное право не отрицаетза субъектами федеративных государств права на заключение международныхсоглашений и международной правосубъектности в целом, однако и не закрепляетего. Как известно, вопросы заключения, исполнения и прекращения действиямеждународных договоров определяются Венской Конвенцией о праве международныхдоговоров 1969 г., в которой нет упоминания о праве субъектов федеративныхгосударств участвовать в международных соглашениях.
Таким образом, международнаяправосубъектность субъектов федеративных государств определяетсяконституционными актами самого федеративного государства. Комиссиямеждународного права ООН в 1966 г. сформулировала правило: «Государства — члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать договоры,если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не выходит заустановленные ею пределы».
Хотя это правило не собралонеобходимого для принятия большинства голосов на Венской конференции по правумеждународных договоров 1968-1969 гг., оно является наиболее корректным как сполитической, так и с юридической точки зрения, поскольку именно оно в полноймере соответствует принципам международного права и учитывает конституционнуюпрактику известных сложнопостроенных государств. Рядом ученых это правилопризнается в качестве нормы обычного международного права*(7).
Конституция ФРГ устанавливает:«Поддержание отношений с иностранными государствами является компетенциейФедерации» (ч.1 ст.32 Конституции ФРГ); «В той мере, в какой землиобладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федеральногоправительства заключать договоры с иностранными государствами» (ч.3 ст.32Конституции ФРГ). Схожая формулировка, хотя и сконструированная от обратного,закреплена в Конституции США: «Ни один штат не может без согласияКонгресса: входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или синостранным государством» (ч.3 разд. 10 ст.1 Конституции США).
Бывший председательМеждународного Суда ООН Э.Х. де Аречага придерживается следующей точки зрения:«Государство как субъект международного права характеризуется прежде всеготем, что оно имеет территорию и, следовательно, обладает, по выражениюМеждународного Суда, „территориальным верховенством“: Территориальныйсуверенитет можно определить как право государства осуществлять исключительнуююрисдикцию по отношению ко всем лицам и предметам на своей территории»*(8). Отсюдавыводится тезис, сформулированный Г. М. Вельяминовым: «Государcтво — членфедерации не может быть субъектом международного права. Во всяком случаеполноправным его субъектом, уже в силу того, что государства — члены федерацииникогда на практике не обладают исключительной территориальной юрисдикцией,разделяя ее с федерацией»*(9).
В теоретическом плане наиболееотчетливо вопрос о правосубъектности субъектов федеративных государствопределен Л. Оппенгеймом, который, не признавая субъектов федеративныхгосударств совершенными и нормальными субъектами международного права, полагаетошибочным утверждение, что они не могут обладать каким бы то ни быломеждународным положением: «Они часто во многих отношениях обладаютправами, в других выполняют обязанности международных лиц: Этому не может бытьдано другого объяснения, кроме того, что эти полусуверенные государства так илииначе являются международными лицами и субъектами международного права. Такоенеполноправное международное лицо является, конечно, аномалией; но самоесуществование государства без полного суверенитета уже есть аномалия»*(10).
Основной проблемой в данномконтексте является отнесение к ведению субъекта федерации вопросоврегулирования внешней политики и международных отношений. Право самостоятельновыступать участником международных отношений, заключать международные договорыпредоставили сами себе Дагестан, Башкортостан, Бурятия, Татарстан, Тыва,Ингушетия, Республика Коми, Мордовия. Более того, конституции ряда республик(п.3. ст.89 Конституции Республики Татарстан, ст.69 Конституции Республики Саха(Якутия), п.«з» ст.88 Конституции Республики Башкортостан, п.2 ст.62Конституции Чеченской Республики, п.1 ст.93 Конституции Республики Ингушетия),раскрывая полномочия высших органов власти республик, отмечают право республикопределять и осуществлять их внутреннюю и внешнюю политику. Так, согласноКонституции Башкортостана внутреннюю и внешнюю политику Республики Башкортостанопределяет Государственное Собрание республики совместно с Президентомреспублики. Статья 13 Конституции Бурятии закрепляет за республикой право впределах своего ведения заключать международные договоры, устанавливатьторговые и иные отношения с иностранными государствами.
В меньших объемах отнесли ксвоему ведению ряд прерогатив, нарушающих положение п.«к»ст.71 Конституции РФ, Архангельская (ст.23 Устава), Брянская (ст.40Устава), Воронежская (ст.33, 72 и 73 Устава), Омская (ст.5 Устава), Тюменская (ст.6, 9 и 28 Устава),Свердловская (ст.46 Устава), Самарская (ст.95 Устава) области.
Конституция Российской Федерацииотносит внешнюю политику и международные отношения к предметам веденияРоссийской Федерации, и лишь вопросы координации международных ивнешнеэкономических связей субъектов РФ отнесены к предметам совместноговедения Российской Федерации и ее субъектов. Никаких иных уточнений нет.Признания возможности субъектов РФ заключать соглашения в форме международныхдоговоров нет и в законе о международных договорах: заключение международныхдоговоров относится к ведению Российской Федерации при согласовании его сорганами того субъекта Федерации, интересы которого затрагиваются даннымдоговором.
В своем письме ПредседателюГосударственного Собрания Башкортостана Президент РФ В.В. Путин, требуяпривести республиканское законодательство в соответствие федеральному, отметил,что в ряде статей Конституции республики «проводится идея об установленииполной международной правосубъектности Республики Башкортостан, включаясамостоятельное участие в международных и внешнеэкономических отношениях, вмежгосударственных объединениях и содружествах государств, заключениемеждународных договоров, обмен дипломатическими, консульскими и инымипредставительствами»*(11), что прямо противоречитКонституции РФ и выходит за пределы прав, определенных для российских регионов.
В известной степени противоречитданным установкам ряд положений договоров о разграничении полномочий,заключенных между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти ряда субъектов Федерации. Так, возможностьзаключения международных договоров и соглашений предусмотрена п.14 ст.3 Договора«О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и органамигосударственной власти Республики Башкортостан», п.11ст.II аналогичного соглашения с Татарстаном. Несколько инымиполномочиями наделяются в соответствии с договорами о разграничении предметовведения Свердловская область, Республика Саха (Якутия), которые вправезаключать соответствующие договоры с субъектами иностранных федеративныхгосударств, административно-территориальными образованиями иностранныхгосударств, а также министерствами и ведомствами иностранных государств (ст.13 Договорао разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий междуорганами государственной власти РФ и органами государственной властиСвердловской области, ст.1 Договора c Республикой Саха (Якутия); ст.3 Договорао разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной власти Калининградской области,ст.15 Договора с органами власти Омской области).
Процедуры координациимеждународных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерациирегулируются Федеральным законом от 4 января 1999 года «Окоординации международных и внешнеэкономических связей субъектов РоссийскойФедерации». Законом установлено: «Субъекты Российской Федерации впределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации,федеральным законодательством и договорами между органами государственнойвласти Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий,обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей ссубъектами иностранных федеративных государств, а также на участие вдеятельности организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели.Субъекты Российской Федерации с согласия Правительства Российской Федерациимогут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранныхгосударств» (п.1 ст.1). Международные и внешнеэкономические связи осуществляются вформе соглашений.
Можно утверждать, чтозаконодательство Российской Федерации в целом исходит из возможности участиясубъектов Российской Федерации в международных и внешнеэкономических связях,при этом они не обладают всеми необходимыми элементами международнойправосубъектности и не могут заключать международные межгосударственныедоговоры. Закрепленные права на заключение международных договоров,предоставленные Республике Татарстан и Республике Башкортостан, должны бытьаннулированы как противоречащие федеральному законодательству. Соглашения междусубъектами различных федераций, между субъектами федераций и иностраннымигосударствами, соглашения внешнеэкономического характера не относятсямеждународным правом к международным договорам. Субъекты Российской Федерациине обладают международной договорной правоспособностью.
Итак, Российская Федерация в лицесвоих федеральных органов государственной власти обладает монополией наосуществление международных договорных отношений. Субъекты Российской Федерациимогут осуществлять международные и внешнеэкономические связи. Следует отметить,что в случае принятия внесенной Президентом РФ В.В. Путиным поправки кБюджетному кодексу, предусматривающей исключение из ст.99 БК слов«в том числе международных», субъекты Российской Федерации фактическибудут лишены права заключать международные соглашения в сфере экономики.
При анализе текста Конституциинеобходимо уточнить, в каком соотношении находятся между собой п.«к»ст.71, закрепляющий, что внешняя политика и международные отношенияРоссийской Федерации, международные договоры находятся в ведении РоссийскойФедерации, и п.«о» ст.72, предусматривающий, чтокоординация международных и внешнеэкономических связей субъектов РоссийскойФедерации, выполнение международных договоров Российской Федерации находятся всовместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вдействительности противоречия здесь нет. Однако абсолютно не урегулирован насегодняшний день процесс данной координации. Важной стороной внешнеполитическойдеятельности субъектов Федерации является то, что Федерация несетответственность за последствия деятельности ее субъектов в области внешнейполитики и экономики. Целесообразно принятие федерального закона о разграничениикомпетенции Российской Федерации и ее субъектов в вопросах внешнеполитической ивнешнеэкономической деятельности.
И все же следует не согласиться сС.В. Черниченко, который утверждает: «Их [субъектов Федерации]международная правосубъектность не зависит от признания их суверенитетаконституцией Федерации. Главное — самостоятельный выход в межгосударственнуюсферу»*(12). Напротив, без подтверждения федеральной конституцией выходсубъектов Федерации на международную арену должен быть признан неправовым, не влекущимкаких-либо последствий. При запрещении федеральным законодательством субъектамФедерации участвовать в международных договорах подобные правовые акты, дажебудучи заключенными, являются юридически ничтожными.
И.Н. Барциц,
действительный государственный
советник РФ 3 класса, кандидат юридических
наук, докторант Российской академии
государственной службы при Президенте РФ
«Журнал российскогоправа», 2001, N 2
—————————————————————————————————————————————————————————————————————————
*(1) Васильев А.М. О системахсоветского и международного права // Советское государство и право. 1985. N 1.С. 69.
*(2) См.: Известия. 1989. 9марта.
*(3) См.: Обзор МИД «Внешняяполитика и дипломатическая деятельность СССР (апрель 1985 — октябрь 1989)»// Международная жизнь. 1990. N 1.
*(4) См.: Ведомости СССР. 1991. N23. Ст. 651.
*(5) См.: Тихомиров Ю.А.Международное и внутреннее право: динамика соотношения // Правоведение. 1995. N3; Он же. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998.N 7; Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовойсистеме России: практика Конституционного Суда // Государство и право. 1995. N11; Лукашук И.И. Нормы международного права в правовой системе России. М.,1997; Он же. Международное право и конституции государств // Российское право.1998. N 1.
*(6) См.: РекомендацииОбъединенной комиссии по координации законодательной деятельности по вопросу«О реализации международных правовых актов в российской правовойсистеме» // Журнал российского права. 1999. N 3/4. С. 95-96.
*(7) См., напр.: Пустогаров В.В.Международная деятельность субъектов федерации // Московский журналмеждународного права. 1992. N 2. С. 12 — 15; Игнатенко Г.В.Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации // Российскийюридический журнал. 1995. N 1. С. 6.
*(8) Аречага Э. Х. де.Современное международное право. М., 1983. С. 265.
*(9) Вельяминов Г.М. Правовойстатус субъектов Российской Федерации и проблемы признания // Московский журналмеждународного права. 1995. N 2. С. 8.
*(10) Оппенгейм Л. Международноеправо. Т.1, полутом 1. Пер. с 6-го англ. изд. / Под ред. и с пред. С. Б.Крылова. М., 1948. С. 130.
*(11) Цит. по: Романова Л. Путинборется с местными суверенитетами // Независимая газета. 2000. 12 мая.
*(12) Международное право / Отв.ред. Ю.М. Колосов, В.И. Кузнецов. М., 1994. С. 59.