КОНЦЕПЦІЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ЄВРОПЕЙСЬКІЙ ХАРТІЇ МІСЦЕВОГОСАМОВРЯДУВАННЯ ТА В КОНСТИТУЦІІ УКРАІНИ
Віктор КРАВЧЕНКО, завідуючий кафедрою конституційногота адміністративного права Інституту економіки та права «Крок»
Що стосуєтьсяновітніх підходів до розкриття змісту терміну «місцеве самоврядування»,то вони, як правило, опираються на нормативне визначення, що міститься в Європейськійхартії місцевого самоврядування:
«1.Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, в межахзакону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою публічних справ,які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.
2. Цеправо здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємнимголосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і якіможуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважаєвикористанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участігромадян, якщо це дозволяється законом».
Зцього визначення випливає, що об'єктом місцевого самоврядування виступає часткапублічних (державних) справ, яку становлять питання місцевого значення, тобтотакі питання, що мають локально-територіальний характер і виникають в процесіфункціонування територіальної громади, задоволення потреб її членів. Ці питанняносять комплексний характер, оскільки пов’язані з реалізацією інтересів членів територіальноїгромади в усіх сферах місцевого життя: економіка, освіта, культура, громадськийпорядок тощо. В той же час чітко визначити коло питань місцевого значення, відмежуватиїх від питань загальнодержавного чи регіонального значення надзвичайно важко, ЄвропейськаХартія не містить яких-небудь критеріїв такого розмежування, надаючи тим самимповну свободу з цього питання національному законодавству.
Визначеннямісцевого самоврядування, що міститься в Європейській Хартії, є доситьпрагматичним, свідченням чого є наступне:
1.Хартія не обмежується правом місцевих властей самостійно приймати рішення зпитань місцевого значення, в ній акцентується увага на їх реальній спроможностіце робити. Поняття спроможності є важливим у тому сенсі, що право управляти місцевимисправами обов’язково повинно супроводжуватися реальними засобами (а саме, фінансовими,матеріальними, кадровими та іншими ресурсами), які мають у своєму розпорядженнімісцеві власті. Такий підхід надзвичайно важливий — він дозволяє з’ясувати колимісцеве самоврядування реально функціонує, а коли воно залишається лишедекларованим — його правова модель не втілюється на практиці.
2. ЗгідноХартії на перше місце в механізмі здійснення місцевого самоврядування поставлені«ради або збори», тобто представницькі органи місцевогосамоврядування, а вже потім власне територіальна громада, яка використовує з цієюметою «збори громадян, референдуми або будь-які інші форми прямої участігромадян, якщо це дозволяється законом». Такий підхід Хартії до визначенняролі органів місцевого самоврядування дозволяє деяким вченим стверджувати про «факультативний»характер участі територіальної громади (через форми прямої демократії),громадян у здійсненні місцевого самоврядування. На наш погляд, з такою оцінкоюпогодитися неможливо в принципі, оскільки представницькі органи місцевого самоврядуванняформуються територіальною громадою шляхом місцевих виборів (що також є однією зформ прямої демократії) і, в силу цього, діють за дорученням та в інтересах територіальноїгромади, що свідчить про її роль як первинного суб'єкта місцевогосамоврядування.
КонституціяУкраїни розглядає місцеве самоврядування як багатогранне та комплексне політико-правовеявище, що характеризується з різних сторін. Зокрема, аналіз конституційнихположень дозволяє зробити висновок, що місцеве самоврядування як об'єктконституційно-правового регулювання виступає в якості:
по-перше,однієї із засад конституційного ладу України;
по-друге,специфічної форми народовладдя;
по-третє,права жителів відповідної територіальної одиниці (територіальної громади) насамостійне вирішення питань місцевого значення.
Місцевесамоврядування як засада конституційного ладу України виступає одним ізнайважливіших принципів організації і функціонування публічної влади в суспільствіта державі. Сьогодні цей принцип розглядається як необхідний атрибут будь-якогодемократичного ладу, зокрема, в ст.2 Європейської хартії місцевогосамоврядування проголошується: «Принцип місцевого самоврядування повинен бутивизнаний у законодавстві країни і, за можливістю, в конституції країни».
Можнанагадати, що вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування бувзакріплений ще в Конституції УНР 1918 року, хоча положення так і не були реалізовані.За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізовано-бюрократичномухарактеру радянської держави.
КонституціяУкраїни 1996 року в повній відповідності до вимог Європейської Хартії, поруч зтакими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежністьУкраїни, поділ державної влади тощо, в окремій статті (ст. 7) фіксує принципвизнання та гарантованості місцевого самоврядування. Подібні положення містять іконституції зарубіжних держав, наприклад, в статті 12 Конституції Російської Федераціївизнається та гарантується місцеве самоврядування, в частині 2 статті 28 КонституціїФРН закріплюється право громад вирішувати всі місцеві питання в межах закону тапід їх власну відповідальність. В США діє принцип самоврядування (hоmе rulе),згідно якого управління місцевими справами здійснюється муніципальними органамибез будь-якого втручання з боку законодавчого чи інших органів штатів.
Конституційнийлад характеризується безумовним дотриманням прав і свобод людини і громадянина,він притаманний конституційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і дієвідповідно до конституції. Місцеве самоврядування як місцева влада — публічнавлада територіальної громади — є складовою частиною конституційного ладу ітакож характеризується насамперед дотриманням прав і свобод людини і громадянина,а органи і посадові особи місцевого самоврядування мають діяти відповідно до Конституціїта законів держави.
Визнаннямісцевого самоврядування як засади конституційного ладу України означаєвстановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базуєтьсяна самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування привирішенні всіх питань місцевого значення. Віднесення інституту місцевогосамоврядування до засад конституційного ладу також означає неможливість його скасуваннячи обмеження.
Місцевесамоврядування як форма народовладдя отримало закріплення в статті ст.5 конституції України,згідно якої народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної владита органи місцевого самоврядування. З цього конституційного положення прямо випливає,що місцеве самоврядування займає окреме місце в політичній системі (в механізміуправління суспільством та державою) і його слід розглядати як окрему форму реалізаціїнародом належної йому влади. Таке становище місцевого самоврядування в політичнійсистемі дозволяє характеризувати його як самостійну (поряд з державною владою) формупублічної влади — публічну владу територіальної громади.
Самостійністьмісцевого самоврядування гарантується Конституцією України, ст.145 якої передбачає,що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку, а ст.142 визначаєматеріальні і фінансові гарантії місцевого самоврядування.
Такимчином місцеве самоврядування являє собою специфічне соціальне явище, воно тіснопов’язане з державою, державною владою, але відрізняється від останньої зарядом ознак:
по-перше,місцевесамоврядування — це особлива форма публічної влади, яка має принципово іншийхарактер, ніж влада державна. Так, якщо державна влада характеризується суверенітетом(верховенством, самостійністю і незалежністю), то місцеве самоврядування — цевлада підзаконна, яка діє в межах та у порядку, визначених законом;
по-друге,місцевесамоврядування має особливий об'єкт управління, сфера його компетенції у порівнянніз державною владою суттєво обмежена. Як правило, компетенцію місцевогосамоврядування, його органів становлять лише питання місцевого значення, якіпов’язані із задоволенням повсякденних потреб населення, та обмежене колопитань загальнодержавного значення, повноваження по вирішенню яких делегуютьсяорганам місцевого самоврядування;
по-третє,місцевесамоврядування — це публічна влада територіальної громади, тобто жителів селачи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста,вона носить локально-просторовий характер, здійснюється в інтересах територіальноїгромади і функціонує лише в межах окремих адміністративно-територіальниходиниць, в той час, як державна влада — це влада всього народу, вона поширюєтьсяна всю державну територію.
В тойже час слід зазначити, що конституційне положення, згідно якого органи місцевогосамоврядування не входять до механізму державної влади, не означає і не можеозначати його повної автономності в державі, по відношенню до державної влади. Взаємозв'язокмісцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій прояв унаступному:
1) імісцеве самоврядування і державна влада мають єдине джерело — народ (ч. 1 ст. 5Конституції України);
2)органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваженняорганів виконавчої влади (ст. 143 Конституції України) і стан їх реалізації контролюєтьсявідповідними органами виконавчої влади.
Місцевесамоврядування як право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевогозначення. КонституціяУкраїни (ст. 140) визначає місцеве самоврядування як право територіальноїгромади — жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількохсіл, селища та міста — самостійно вирішувати питання місцевого значення в межахКонституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальноюгромадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органимісцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчіоргани.
Більшдетальне нормативне визначення місцевого самоврядування дається в Законі «Промісцеве самоврядування в Україні»: «Місцеве самоврядування в Україні —це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителівсела чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл,селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевогосамоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законівУкраїни».
Конституційненормативне визначення місцевого самоврядування дещо відрізняється від того, щосформульоване в Європейській хартії місцевого самоврядування. Насамперед слід підкреслити,що на відміну від Хартії Конституція України на перше місце ставить не органи місцевогосамоврядування, а територіальну громаду — первинний суб'єкт місцевогосамоврядування. Це свідчить, що Конституція України регулює питання місцевогосамоврядування, виходячи в основному з концептуальних положень громадівської доктринимісцевого самоврядування, що і обумовлює певну специфіку конституційної концепції.Така специфіка полягає в тому, що Конституція України визнає право самостійновирішувати питання місцевого значення лише за первинними територіальними громадами— жителями «природних» адміністративно-територіальних одиниць, тобтопоселень або населених пунктів (сіл, кількох сіл, селищ та міст).
Подібнийпідхід до визначення кола суб'єктів права на місцеве самоврядування має глибокіісторичні корені. Саме в поселеннях люди історично та природним шляхомгрупувалися для спільного життя. Питання спільного життя вони обговорювали насходах, загальних зборах, а для здійснення поточного управління обирали відповіднихосіб (органи) — вождів, старійшин, ради тощо. Таким шляхом формувалася громада,відмінною ознакою якої є наявність виборних органів, а подібна система отрималаназву громадського, комунального, місцевого або муніципального самоврядування.
Що стосуєтьсяінших адміністративно-територіальних одиниць, то вони були створені неприроднимшляхом — «зверху», актами державної влади, за допомогою яких здійснювалосярайонування території держави і, в силу цього, носять «штучний»характер. Так виникають, наприклад, області, воєводства, губернії, повіти,райони тощо. «Штучні» адміністративно-територіальні одиниці — це регіониі субрегіони населення «штучної» адміністративно-територіальної одиниціутворює «вторинну» територіальну громаду, яка може визнаватися суб'єктомправа на місцеве самоврядування, а може і не визнаватися ним, що чітко зафіксованов проекті Європейської хартії регіонального самоврядування (1997 р.).
Правотериторіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожногогромадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. 3Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізуютьсвоє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповіднихтериторіальних громад. При цьому, будь-які обмеження цього права залежно від їхраси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічногота соціального походження майнового стану, терміну проживання на відповіднійтериторії, за мовними чи іншими ознаками забороняються.
КонституціяУкраїни гарантує громадянам України прав обирати і бути обраними до органів місцевогосамоврядування право брати участь у місцевих референдумах, право рівногодоступу до служби в органах місцевого самоврядування право направляти індивідуальнічи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадовихосіб місцевого самоврядування.
Окремослід підкреслити, що визначення місцевого самоврядування, що містяться в Європейськійхартії місцевого самоврядування, в Конституції України та в Законі України «Промісцеве самоврядування в Україні» передбачають органічну єдність самостійностіі відповідальності при вирішенні всіх питань місцевого значення, які віднесенідо сфери компетенції місцевого самоврядування. При цьому під «самостійністю»слід розуміти не лише право територіально громади безпосередньо або черезоргани місцевого самоврядування без втручання будь-яких інших владних структур вирішуватипитання місцевого значення, але й необхідність вирішення їх відповідно доКонституції та законів України.
Іншимисловами, місцеве самоврядування виступає як своєрідна єдність прав і обов'язківтериторіальної громади по вирішенню питань місцевого значення. В свою чергу діяльністьпід відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування передбачає,що наслідки за вирішення питань місцевого значення повністю лягають на системумісцевого самоврядування. При цьому органи та посадові особи місцевогосамоврядування несуть потрійну відповідальність:
а)перед територіальною громадою (жителями відповідного населеного пункту);
б)перед державою;
в)перед фізичними та юридичними особами.