Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

ДИССЕРТАЦИЯ
на соисканиеученой степени кандидата юридических наук
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙСТАТУС АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ (наматериалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономныхокругов)
Специальность12.00.02 – конституционное право; муниципальное право.

Оглавление
Введение
Глава 1. Публично-территориальные образования вгосударственном устройстве России: теоретические и историко-правовые аспекты
§ 1. Автономия и субъект федерации в территориальнойорганизации государства: теоретическая характеристика
§ 2. Национальные (автономные) округа в государственномустройстве России: историко-правовые аспекты (20-90-е г.г. XX в.)
Глава 2. Автономные округа в федеративном устройстве России:проблемы теории и практики
§ 1. Принципы федеративного устройства России какпредстатусные элементы автономных округов: система и содержание
§ 2. Автономные округа как субъекты Российской Федерации:конституционно-правовая характеристика
§ 3. «Сложносоставность» субъектов как феноменфедеративного устройства России: проблемы и пути решения
Глава 3. Укрупнение субъектов Российской Федерации иперспективы конституционно-правового статуса автономных округов
§ 1. Укрупнение субъектов Российской Федерации: правовоерегулирование и практика
§ 2. Право народов на самоопределение и перспективыконституционно-правового развития автономных округов
Заключение
Библиография

Введение
Конституция Российской Федерации, коренным образомпреобразовав систему государственных органов, оставила федеративное устройствостраны в практически нетронутом состоянии, то есть со многими неразрешеннымивопросами и проблемами, доставшимися от периода политических реформ конца 80-х– начала 90-х годов. В этой связи, как перед учеными, так и передправоприменителями-практиками продолжают стоять задачи непротиворечивоготолкования ее положений, поиска путей преодоления их расхождений с реалиямиобщественно-политической жизни современной России.
Именно поэтому большой научный и практический интереспредставляют исследования, посвященные разрешению конституционных проблем всфере государственного устройства.
Одной из таких проблем является проблема статусаавтономных округов, связанная с тем, что автономные округа, превратившись всубъекты федерации из прежней советской национально-территориальной автономии,продолжают входить в состав других субъектов Российской Федерации – областей(края). Кроме парадокса «сложносоставности» таких субъектов, возникают вопросыс реальностью статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации, сего перспективами в связи с правом народов на самоопределение.
Исследования по заявленной теме необходимо осуществлять сучетом следующих особенностей:
Во-первых, необходимо отметить, что автономный(национальный) округ — порождение исключительно советскойгосударственно-правовой действительности, обусловленной попыткамибольшевистского режима решить национальный вопрос. Политические и практическиепотребности большевистской партии в сфере национально-государственногостроительства вызвали к жизни идеологическое оправдание деятельности партии вэтой сфере – теорию советской автономии, в которой свое особое место занималиавтономные (национальные) округа.
Во-вторых, изучение периода колонизации Севера и Сибири,истории развития национальной государственности отдельных этносов для исследованияобозначенной нами темы носит факультативный характер, так как досоветскийпериод истории не содержит в себе предпосылок появления автономных(национальных) округов.
Поэтому, с учетом изложенного, периодизация развитиястатуса автономных (национальных) округов нам видится следующим образом:
1 этап – советский период, охватывающий развитиеавтономных (национальных) округов с первых попыток организации на ихтерриториях органов управления до получения ими статусанационально-территориальной автономии, вплоть до заключения ФедеративногоДоговора и его инкорпорации в текст действовавшей тогда Конституции РСФСР;
2 этап – постсоветский период, характеризующийсяобретением автономными округами статуса субъекта Российской Федерации ипродолжающийся в настоящее время.
Для большей иллюстративности, при юридическом анализеправового статуса автономных (национальных) округов, необходимо обязательноучитывать государственно-правовые аспекты истории «титульных» этносов, но, невыходя при этом за рамки нашего исследования.
«Сложносоставность» субъектов Российской Федерации, вусловиях реформы ее федеративного устройства, чрезвычайно актуализировалапроблемы связанные с содержанием принципов федеративного устройства,характеризующие особенности, как самой федерации, так и статус ее субъектов.
Изменения в федеральном законодательстве вызвалиопределенную трансформацию практически во всех элементах статуса субъектовРоссийской Федерации и, в частности, в компетенции субъекта, егоответственности, в системе органов государственной власти и нормативно-правовойсистеме. Наряду с этим, на всех элементах статуса автономных округов отражаетсяи вхождение округов в состав области (края). Правовое регулирование взаимоотношенийвнутри «сложносоставных» субъектов Российской Федерации на федеральном ирегиональном уровнях, в законодательной и договорной формах, актуализируетпроблему равноправия субъектов федерации и реальности их статуса.
Проблема правового статуса автономных округов в связи сконституционно-правовым феноменом «сложносоставности» исследовалась достаточноактивно, до начала нового этапа федеративной реформы начатой с 2000 года, восновном на материалах автономных округов входящих в состав Тюменской области.
К сожалению, когда проблемы укрупнения субъектовРоссийской Федерации перешли от уровня теоретических изысканий в областьпрактической реализации, пока нет исследований монографического уровня, вкоторых осуществлялся бы соответствующий анализ происходящих изменений вфедеративном устройстве нашей страны и того, как эти изменения могут отразитьсяна статусе субъектов федерации, в частности автономных округов.
Насущной проблемой является введение в научный оборотматериалов Агинского и Усть-Ордынского Бурятских автономных округов, иосуществление их комплексного анализа в сравнении с материалами другихавтономных округов. Историко-правовой анализ развития Агинского иУсть-Ордынского Бурятского автономных округов позволяет утверждать осущественном их различии от других автономных округов по основаниям ихучреждения и дальнейшей эволюции.
Особое внимание, в связи с начавшимся процессомукрупнения субъектов Российской Федерации, привлекают перспективы статусаавтономных округов как публично-территориальных образований. Фактическоесостояние некоторых автономных округов говорит в пользу того, что они могутбыть поглощены областями (краями), что вызывает интерес к их будущему статусу,который может быть реализован, в том числе, в различных формахнационально-территориальной автономии.
Обозначенная тема достаточно активно исследоваласьавторами до начала нового этапа реформы федеративных отношений, однако насегодняшний день по данной теме отсутствуют комплексные работы монографическогохарактера.
Объектом исследования являются общественные отношения,связанные со становление и развитием автономных округов от автономногонационально-территориального образования до субъекта федерации.
Предметом исследования является конституционно-правовойстатус автономных округов и перспективы их дальнейшего развития
Разработанность темы исследования. Обозначенная темадостаточно активно исследовалась авторами до начала нового этапа реформыфедеративных отношений, однако на сегодняшний день по данной теме отсутствуюткомплексные работы монографического характера.
Вопросы теории советской национальной автономии,национально-государственного устройства РСФСР и СССР,национально-территориальной автономии, правового положения национальных(автономных) округов освещались в работах А.В. Андреевой, Б.Л. Железнова, Д.Л.Златопольского, А.И. Кима, Е.Н. Ковешникова, К.Д. Коркмасовой, Н.Я. Куприц,И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, А.И. Потапова, А.В. Радвогина, В.А. Ржевского, П.Г.Семенова, Ю.Г. Судницына, Э.В. Тадевосяна, Н.П. Фарберова, А.М. Халилова, М.А.Шафира, В.С. Шевцова, Е.М. Широковой и др.
Проблемы теории и практики территориальной организациигосударства, федеративного устройства России, статуса ее субъектов, в том числеавтономных округов, элементы их статуса, правовое положение национальныхменьшинств рассматриваются в трудах таких ученых как С.А. Авакьян, С.Н.Бабурин, И.Н. Барциц, А.А Белкин, Н.А. Богданова, Л.Ф. Болтенкова, Н.В. Витрук,В.В. Гошуляк, Е.В. Гриценко, М.В. Глигич-Золотарева, В.Б. Евдокимов, В.В. Игнатенко,Л.М. Карапетян, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е.Кутафин, А.Н. Лебедев, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, В.Н. Лысенко, А.Ф. Малый,М.А. Митюков, С.В. Нарутто, В.В. Невинский, М.И. Пискотин, А.С. Саломаткин, Б.А.Страшун, М.С. Саликов, Д.Л. Сурков, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова(Конюхова), Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, С.И. Шишкин, Э.С. Юсубов.Также, автор обращался к работам А.В. Безрукова, И.В. Евдокимова, В.Г.Ермакова, А.А. Кондрашова, Н.М. Колосовой, К.Т. Курашвили, Н.А. Филипповой идр.
Среди специальных работ, посвященных проблемам правовогостатуса автономных округов, следует отметить исследования таких авторов какН.М. Добрынин, С.С. Собянин, В.И. Ульянов, И.Б. Юндунова. Особое вниманиепривлекают труды В.В. Иванова, посвященные анализу феномена «сложносоставности»субъектов Российской Федерации.
Целью исследования является комплексное изучение статусаавтономных округов и перспектив их конституционно-правового развития. Косновным задачам относятся
Проецирование основных положений теории советскойнациональной автономии на автономные (национальные) округа и изучение динамикиправового статуса автономных округов в государственном устройстве советской ипостсоветской России;
Определение категории «субъект федерации» как видапублично-территориального образования и описание видов и структуры егоправового статуса;
Характеристика системы и принципов федеративногоустройства России как предстатусных элементов субъекта Российской Федерации;
Описание основных элементов конституционно-правовогостатуса автономных округов как субъектов Российской Федерации, на примереАгинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов;
Изучение феномена «сложносоставности» субъектовРоссийской Федерации и предложений по решению возникающих, в связи с этимявлением, проблем;
Анализ перспектив статуса автономных округов в контекстеукрупнения «сложносоставных» субъектов Российской Федерации и обоснованиенеобходимости разработки теории национально-территориальной автономии.
Методологическую основу исследования составляет комплексобщенаучных (анализ, синтез, сравнение, системный и структурный подходы и пр.)и частнонаучных (историко-правовой, формально-юридический (догматический),сравнительно-правовой, структурно-функциональный) методов познания.
Правовую основу исследования составили КонституцияРоссийской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации,акты федерального законодательства, регулирующие статус субъектов РоссийскойФедерации, правовые акты автономных округов и, прежде всего, АгинскогоБурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов. В ходе исследованияактивно использовались нормативно-правовые акты СССР и РСФСР.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем,во-первых, проведен анализ теоретических проблем территориальной организации государстваи предложена авторская концепция субъекта федерации и его правового статуса;во-вторых, подробно исследован статус национальных (автономных округов) наоснове теоретических положений советской автономии и практики советскогогосударственного строительства; в-третьих, впервые после начала нового этапафедеративной реформы в России, комплексно исследована теория и практикареализации конституционно-правового статуса субъектов федерации, на примереконкретных автономных округов; в-четвертых, критически осмыслен феномен«сложносоставности» и предложен авторский вариант решения проблемы; в-пятых,обоснована необходимость национально-территориальной автономии в РоссийскойФедерации и высказаны некоторые практические предложения по ее развитию.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующиеосновные положения и выводы:
Субъект федерации – это публичноправовая организация егонарода (населения), обладающая на своей территории (по конституции и/илидоговору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов компетенциифедерации, являющаяся участником федеративных правоотношений, статус которогоможет быть изменен только с его согласия. В структуре правового статусасубъекта федерации, который может быть общим и специальным, выделяются права,обязанности и ответственность, в качестве предстатусных элементов выступаютправосубъектность и принципы федеративного устройства.
Автономные (национальные) округа в своем правовомразвитии прошли следующие этапы: национальное административно-территориальноеобразование – квазигосударственное автономное образование – субъект федерации.В связи с этим конструкция «сложносоставности» трансформировалась следующимобразом: административно-территориальное образование находится в составедругого территориального образования более высокого уровня –квазигосударственное образование одного вида в составе образования другого вида– субъект федерации в составе другого субъекта.
Большинство автономных округов, за исключениемХанты-Мансийского-Югры и Ямало-Ненецкого, формально являясь субъектамифедерации, с финансово-экономической точки зрения не способны без федеральнойфинансовой помощи выполнять свои основные функции, что все более обостряетвопрос о фиктивности их конституционно-правового статуса и о существовании их вкачестве субъектов федерации.
Феномен «сложносоставности» предопределяет наличие у«входящего» и «включающего» субъектов федерации специального статуса,предполагающего обязанность частично перераспределить компетенцию «входящего»субъекта в пользу «включающего», и договор в данном случае является лишь формойвыражения субординационных отношений между формально равноправными субъектамифедерации. Существующая потребность в единой модели установления и оформлениядоговорных отношений между областями (краем) и входящими в их состав округамипредполагает принятие федерального закона о таких договорах.
Сохранение «сложносоставности» с очень высоким уровнемурегулированности между «входящим» и «включающим» субъектами, с решениембольшинства возникающих между ними разногласий, на данном этапе представляетсянаиболее привлекательным. Однако консервация субординации между субъектамиявляется проблемой российского федерализма, решение которой лишь отложено, таккак нет никаких гарантий того, что, при возможном изменении политической иэкономической ситуации, она вновь не обострится.
Наиболее вероятным вариантом решения проблемы«сложносоставности» является объединение автономных округов с «включающими» ихв свой состав субъектами, в сочетании с комплексностью критериев ииндивидуального подхода.
Закрепленный в Конституции Российской Федерации принциправноправия и самоопределения народов имеет два аспекта: общегражданский иэтнический. В общегражданском смысле этот принцип является выражением народногосуверенитета, который относится к вопросам федеративного устройства. Вэтническом смысле этот принцип сводится к национальному суверенитету, который вполиэтничном государстве выражается для дисперсных этносов в форменационально-культурной автономии, а для компактно проживающих этносов в форменационально-территориальной автономии.
Максимально возможный статус автономных округов вобъединенных субъектах федерации – это статус территориальной автономии,аналогичный прежнему советскому статусу, естественно, с учетом современныхреалий. С этой с этой точки зрения, весьма перспективной становится проблемаразработки новой теории национально-территориальной автономии.
Некоторые теоретические положения советской автономии повопросам национально-территориальной автономии, с учетом современных реалий,могут иметь практическое значение в современном государственном устройствеРоссии. Определение той или иной формы и вида автономии должно зависеть отсистемы таких субъективных и объективных факторов как: 1) волеизъявление нации;2) национальный состав населения; 3) территориальная распределенность икомпактность расселения национальностей; 4) количественный состав населения; 5)географическое положение и размеры территории и других. Особо необходимовыделять факторы национально-территориальной компактности, выражающиеся в такихкритериях как удельный вес, доля проживания, компактность расселения.
Научная и практическая значимость исследованиязаключается в том, что предлагаемые в нем выводы и рекомендации могут бытьиспользованы как на федеральном уровне (подготовка поправок к действующейКонституции, разработка федеральных законов и иных нормативно-правовых актов),так и на уровне «сложносоставных» субъектов Российской Федерации (подготовкановых и внесение поправок в действующие договоры, уставы, законы, иныенормативно-правовые акты).
Данная работа может быть применена внаучно-исследовательской и преподавательской деятельности, подготовке научныхработ, аналитических материалов, учебников, учебных пособий и курсов, чтениилекций, проведения практических занятий по конституционному и административномуправу.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедреконституционного права Юридического института Иркутского государственногоуниверситета.
Основные положения работы отражены в опубликованныхавтором в 1998 – 2005 годах научных статьях, представлялись на научныхконференциях и использовались диссертантом при проведении занятий поконституционному и административному праву в Юридическом институте Иркутскогогосударственного университета.
Структура диссертационного исследования включает в себявведение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографию.

Глава 1. Публично-территориальные образования вгосударственном устройстве России: теоретические и историко-правовые аспекты
§ 1. Автономия и субъект федерации в территориальнойорганизации государства: теоретическая характеристика
Публично-территориальные образования: понятие и виды
Сущность понятия «публично-территориальное образование»предполагает анализ более широкой категории «территориальная организация(устройство) государства». Несмотря на многообразие определений наиболееприемлемым на наш взгляд является следующее: «Территориальное устройство илитерриториальная организация, государства – это система взаимоотношений междугосударством в целом, то есть его центральной властью, и территориальнымисоставными частями, точнее говоря – их населением и действующими там органамипубличной власти»[1].
Основой территориальной организации признаетсятерриториальная единица являющаяся обособленной компактной частью территориигосударства, которая ограничена и объединена пределами распространения властифункционирующих в ней органов государства или органов местного самоуправления[2]. Сразу следуетоговориться о том, что речь в данной работе идет о государственном уровнетерриториального устройства, и территориальные вопросы местного управления исамоуправления мы обсуждать не будем.
В зависимости от того, каким статусом наделенытерриториальные единицы, определяется форма политико-территориальногоустройства государства. В теории выделяются две основные формыполитико-территориального устройства — унитарная и федеративная, среди которыхсуществуют множество промежуточных форм.
Основу унитарного государства составляютадминистративно-территориальные образования, в пределах которых функционируюторганы власти образованные вышестоящими органами государственной власти. Вкомпетенции последних чаще всего находятся вопросы образования, наделенияполномочиями, ликвидации и реорганизации этих территориальных единиц.
Другим, более самостоятельным, видом территориальнойединицы считается автономное территориальное образование, которое может бытьобразовано по национально-лингвистическим признакам, в результате определенныхисторических событий и обстоятельств, либо в соответствии с автономией какобщим принципом местного управления. Однако в последнем случае, такая автономияне отличается от местного самоуправления и децентрализованного управления,[3] что не относится кпредмету нашего исследования.
Автономное территориальное образование признаетсясамоуправляющейся территориальной единицей, обладающей самостоятельностью врамках конституции и/или закона[4].Права автономии в области регулирования являются производными, а несобственными, источником которых является акт власти государства, даже еслиавтономия вправе разработать свой акт, определяющий ее статус, этот актподлежит утверждению полномочными органами государства. Относительнаясамостоятельность этих территориальных образований выражается в том, что решенияорганов власти или населения образований, принятые в пределах автономных прав,не могут быть отменены органами государства или органами власти более крупногообразования, в которое входит автономное территориальное образование. Обычно вобщегосударственном парламенте имеется представительство автономий.
В зарубежной и отечественной практике в зависимости отстепени самостоятельности выделяют две формы автономных территориальныхобразований – административную и политическую.
Таким образом, автономное территориальное образование –это территориальное образование, наделенное государством отдельнымиполномочиями по самостоятельному регулированию отдельных сфер общественнойжизни, статус которого находится в компетенции высших органов властигосударства.
Автономные территориальные образования могут находиться всоставе как федеративных, так и унитарных государств, и соответственно являютсяформой публично-территориального образования промежуточной между административно-территориальнымиобразованиями и субъектами федерации.
Системообразующим элементом федеративного государстваявляются государственноподобные территориальные образования – субъектыфедерации, обладающие на своей территории (по конституции и/или договору,закону) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства.Статус данного территориального образования обычно может быть изменен только сего согласия.
Субъекты федерации всегда являются результатом процессафедерализации, который может идти как «сверху», когда субъекты учреждаютсявнутри некогда унитарного государства, так и «снизу», когда некогда суверенныегосударства в договорном порядке образуют новое федеративное государство.Субъекты федерации могут появляться также посредством присоединения кгосударству территорий других государств (или государственных образований) присохранении за ними определенной самостоятельности. По образному выражению В.В.Иванова «федерация создается «сбоку»[5].
Анализ теории и практики государственного устройствафедеративных государств позволяет нам утверждать, что субъекты федерации учреждаются(образуются) для реализации задач и целей федеративного государства, при этом кфункциям субъектов федерации, прежде всего, относится следующее: 1)децентрализация государственной власти между Федерацией и ее субъектами; 2)интеграция и сохранение исторически сложившегося государственно-политическогоединства федеративного государства; 3) участие народа (населения) субъектафедерации в делах общефедерального характера. Несомненно, что субъектамфедерации присущи и иные функции, зависящие от специфики той или инойфедерации.
Разграничение таких видов публично- территориальныхобразований как автономное территориальное образование и субъект федерациивозможно по следующим критериям:
Во-первых, статус автономного территориальногообразования может быть изменен по решению высших органов власти государства,чего не может быть в принципе в отношении субъекта федерации, статус которогоизменяется с его согласия.
Во-вторых, субъект федерации обладает определеннымиучредительными правами, акт, определяющий его статус, принимается имсамостоятельно, в пределах его полномочий и не требует утверждения органамифедерации, чего нельзя сказать в отношении автономных территориальныхобразований, у которых таких прав нет.
В-третьих, у субъектов федерации имеется исключительнаякомпетенция, даже если она определена как остаточная, собственной компетенции уавтономных территориальных образований нет.
Определенная сложность возникает при разграничениисубъекта федерации и политической формы автономии, наделенной правом законодательства,причем имеются примеры существования федераций основанных на автономии ихсубъектов (индийская федерация, советская федерация в виде РСФСР). В.В. Иванов,в таких случаях, предлагает ввести понятие квазигосударственной автономии[6], близкой по статусу ксубъекту федерации, но все же принципиально отличающейся отсутствием у неегарантий самостоятельности и собственной компетенции.
Территориальная автономия в теории советскогогосударственного права
При изучении теории советской автономии необходимо иметьв виду то, что отечественные ученые, находились под жесткимпартийно-идеологическим контролем, и фактически им приходилось заниматьсякомментированием противоречивых, коньюнктурных взглядов В.И. Ленина понациональному вопросу и федеративному устройству советского государства. Тем неменее, советские государствоведы в своих исследованиях по вопросам национальнойавтономии и федеративного устройства государства разработали ряд рекомендаций,имеющих практическое значение и на сегодня.
С учетом этого, мы попытаемся рассмотреть вопросы страктовкой понятия «автономия» в советском государственном праве.
Практически все советские государствоведы ленинский планобластной автономии рассматривали только как территориальную автономию понациональному признаку, причем ее единое понятие так и не было выработано.
Большинство[7]из имеющихся в государственно-правовой литературе определений понятия автономиихарактеризует ее как самостоятельное осуществление национальным государственнымобразованием, входящим в состав союзной республики государственной власти вустановленных пределах.
Суммируя взгляды советских ученых, В.А. Рахлевский даетследующее определение: «Советская автономия – это такая форма национальнойгосударственности, в которой некоторые (курсив наш – Д.Б.) народы нашей страны,реализуя свой национальный суверенитет, создали в составе союзной республикисвое национально-государственное образование (автономную республику, автономнуюобласть, национальный округ), самостоятельно осуществляющее государственнуювласть в пределах, устанавливаемых Союзом ССР и союзной республикой».[8]
Следует отметить, что изначально в теории советскогогосударственного права произошло смешение признаков государственности итерриториальной автономии.
Сущность автономии заключалась в том, что она являлась, всоответствии с теорией советского государственного права, одной из основныхформ реализации народом национального суверенитета, одним из юридическихвыражений принципа суверенности и равноправия наций (народностей) вгосударственном строительстве. Реализация национального суверенитетадопускалась только в государственно-правовых территориальных формах.Соответственно, сердцевиной автономии объявлялся национальный суверенитет.
Основной несущей конструкцией советской автономии ифедерализма была система Советов как олицетворение диктатуры пролетариата, апозднее как выразитель воли всего народа. Советы находились под полнымконтролем партии, причем наличие жестко централизованной коммунистическойпартии “… цементирует федерацию, обеспечивает ее развитие, является залогомединства советских республик”.[9]Удивительно, но глоссаторы классиков марксизма-ленинизма в своих исследованиях,нередко, по степени откровенности превосходили тех, кого они комментировали.
В советской государственно-правовой литературе выделялосьтри вида автономий: автономная республика, автономная область и автономныйокруг, которые, в свою очередь, подразделялись на две формы, к первойотносилась автономная республика, ко второй – автономная область и автономный(национальный) округ. По поводу классификации этих форм в среде советскихгосударствоведов бытовали различные мнения.
Так, Н.Я. Куприц выделял законодательную инезаконодательную формы автономии[10],а И.Д. Левин – законодательную и административную[11].Данные классификации не были приняты в виду определенной некорректности, таккак право законотворчества принадлежало, кроме автономных республик, Союзу ССРи союзным республикам, соответственно данное наименование, «…не выявляетсущность автономной республики»[12].Д.Л. Златопольский, Н.Я. Уманский, Р.С. Мулукаев и другие говорят ополитической и административной формах автономии[13].Указанное деление не выделяет специфику автономий, так как все формы поопределению носят политический характер[14].Ввиду того, что автономные республики обладали признаками государства, аавтономные области и автономные (национальные) округа являлисьнационально-административными образованиями, наиболее удачной считаласьклассификация А.И. Лепешкина на государственно-политическую иадминистративно-политическую формы автономии[15].Спор по поводу терминологии, как нам кажется, носил, по большей части,схоластический характер.
Субъект федерации: общая характеристика
Характеристика понятия «субъект федерации» предполагаетанализ точек зрения, который позволит нам выявить его сущностные признаки.
А.Н. Лебедев в своем определении акцентирует внимание натом, что субъект федерации является участником федеративных отношений: «субъектфедерации – государственное (государственноподобное) территориальноеобразование в составе федерации, являющееся участником федеративныхправоотношений»[16].
По мнению А.А. Ливеровского, субъект федерации как одиниз видов публично-территориальных образований – «…это такая системаобщественных отношений, которая определяет осуществление публичной властиприменительно к определенному социальному субстрату, действующему наопределенной территории»[17].В данном определении прослеживается влияние классической трехэлементнойструктуры государства включающей в себя территорию, население (народ) игосударственную власть.
В том же направлении, распространяя эту структуру на всевиды публично-территориальных образований, размышляет и В.В. Иванов, которыйсчитает, что «…любое территориальное образование соединяет в себе собственнотерриторию – часть территории государства, проживающее на этой территориинаселение – часть населения государства и публичную власть (органы власти),осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках техправ, которые предоставлены, оставлены, признаны и т.д. властью государства,центральной властью»[18].
Однако, несмотря на широкое распространение такогоподхода к структуре публично-территориальных образований, не все были согласныс подобной точкой зрения. Так, например, профессор Н.И. Лазаревский считал, что«народ и власть не только не являются отличительными признаками государства, ноони не могут быть признаны и его элементами… Логически правильнее говорить, чтоэлементами государства являются люди, состоящие между собой в таких отношениях,что одни подчинены другим»[19].
Трехэлементная структура государства подвергалась критикеи в советском государственном праве. «Хотя государство и немыслимо внетерритории, характеризуется оно отнюдь не территорией как частью физической природы,а общественными отношениями людей, складывающимися на этой территории,регулируемыми и охраняемыми государством – политической организациейгосподствующего класса»[20].
С точки зрения С.Н. Бабурина «территория предполагаетнекую обязательную форму существования государства, народ – «содержимое» этойформы, а власть – силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое, притомне просто силу как у Т. Гоббса и Ж.-Ж. Руссо, а силу «на службе права».Государство – это народ, юридически организованный на своей территории»[21].
К сходному определению, но на основе иной аргументации,которая нам наиболее импонирует, пришел Л.С. Мамут. Несомненно, то, что имеетсятеснейшая взаимозависимость между территорией, народом и государством, однакокатегория «элемент государства», в традиционном его понимании, инспирируетосмысление соотношения государства и приписываемых ему элементов каксоотношение целого и частей, причем соотношения, по сути своей, иерархического.Однако диалектика связей «территории», «власти» и «народа» совершенно другая,«… причем каждый из названных «элементов» связан с государственностью на свойлад. Например, «территория». Она – вовсе не часть самого государства, а лишьпространственное условие (наряду с временным) его бытия. «Власть» (вернее,публичная власть) и государство соотносятся не как часть и целое, а как функцияи материализующая ее структура. Что касается «народа» и государства, то оникоррелируют так, как субстанция и один из ее модусов»[22].
Народ, который представляет собой устойчивуюцелостностную коллективность, в большинстве случаев обретает статус (и играетроль) субъекта права, лишь воплотившись в государство. Последнее утверждениесправедливо и в отношении иных публично-территориальных образований, так как«…именно население посредством формирования органов власти придаеттерриториальной единице качества субъектов права»[23].Таким образом, именно народ (население) публично-территориального образованиявыступает его субстанцией, является источником и носителем его публичнойвласти.
Что касается территории, то существование любойпублично-территориальной организации немыслимо без нее, при этом в современномпонимании, в правовом смысле, на данный момент преобладают пространственныеконцепции, согласно которым, территория обладает не вещным характером[24]. Следовательно,управление (власть) «…не означает материального владениятерриторией…государство властвует не как частное лицо, а как публично-правоваявласть. Территория, следовательно, является не реальным объектом, апространственным пределом власти»[25].В случае с федеративным государством, территория субъекта федерации такжеявляется пространственным пределом распространения его государственной власти.
Несомненно, что субъект Федерации обладаетгосударственной властью, но властью специфической, не обладающей суверенитетом,так как над ней стоит государственная власть Федерации, и именно поэтомупрактически во всех федеративных государствах основной становится «…проблемаразделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной еесубъектов»[26].
Здесь было бы уместным указать на то, что суверенитетявляется важнейшим сущностным признаком именно государства, а не такой вторичнойпо отношению к нему категории как государственная власть. Наоборот, самагосударственная власть, наряду с государственным суверенитетом является такимже сущностным признаком государства[27].Следовательно, если государственная власть может быть полной или ограниченной,то государственный суверенитет как категория качественная неделим инеотчуждаем.
Исходя из указанных признаков, мы можем прийти ктеоретическому обоснованию вывода о том, что субъекты федерации, обладая особойгосударственной властью, государственным суверенитетом не обладают.
Во-первых, власть субъекта федерации «не являетсяюридически неограниченной в том смысле, как об этом говорилось выше. Наоборотона юридически ограничена федеральной конституцией и/или иными федеральнымиправовыми актами»[28].
Во-вторых, «…ограничение, не ведущее к потересуверенитета, происходит в рамках действия норм международного права или норминтеграционных сообществ, основанных на международном праве. Если жегосударство входит в состав другого государства, то потеря, а не простоограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет – не просто независимостьгосударства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает ихнеподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающиеширокими полномочиями, не являются суверенными образованиями. Наиболееограничена независимость субъектов федерации в области внешних сношений»[29].
В-третьих, исходя из того, что суверенитет — этополитико-правовое качество государства, а «не просто определенный объемкомпетенции, который можно делить с кем-либо»[30],мы считаем теоретически несостоятельными утверждения о разделенном суверенитетев федерациях, а также об ограниченном суверенитета субъектов федерации.
Аналогичную позицию об отсутствии суверенитета усубъектов Российской Федерации, на основе системного анализа норм Конституции,высказал Конституционный Суд Российской Федерации[31].
Именно ввиду отсутствия государственного суверенитета иобладания другими признаками государственности мы можем признать субъектыфедерации государственноподобными образованиями.
Анализ специфики государственной власти субъектафедерации затрудняется тем, что на данный момент неоднозначно понимание вправовом смысле государственной власти вообще. Одна ситуация, когда эти вопросыявляются предметом теоретических изысканий и совсем другая, когда они «…всебольше переходят в плоскость конкретных правоотношений»[32]напрямую касающихся федеративного устройства государства. Проблема разделениягосударственной власти между федерацией и ее субъектами заставляет нас по-иному,с точки зрения ее формализации, смотреть на понятие «государственная власть».Частое упоминание понятия «государственная власть» в текстахнормативно-правовых актов, так же заставляет нас подходить к этому понятию сформальной точки зрения. Власть можно рассматривать в социально-философскомсмысле[33], или же, как функцию,как волевое отношение, как управление, и, наконец, как само государство или егоорганы осуществляющие власть[34].
Все указанные трактовки государственной власти, кромепоследней, где государственная власть ассоциируется с органами ееосуществляющими, с юридической точки зрения, являются крайне расплывчатыми.Психологическое, политологическое или социологическое понимание власти трудноподдается формализации, поэтому государственная власть как правовой институтможно охарактеризовать только через юридические категории.
А.Ф. Малый анализируя Конституцию Российской Федерацииприходит к выводу, который, по нашему мнению, в принципе распространим и надругие государства, о том, что преобладающим является понимание«…государственной власти как совокупности полномочий, реализуемых специальноучреждаемыми органами»[35].При чем, термин «полномочия», указанным автором, используется в широком смысле,как вся совокупность правовых возможностей государства оказывать воздействие наобщественные отношения.
Как нам кажется, в данном случае, термин «полномочия»соотносится с термином «компетенция» как часть и целое, то есть компетенциюследует рассматривать как совокупность полномочий. Вопрос о соотношении понятий«предметы ведения» и «компетенция» будет рассмотрен нами ниже применительно ксубъекту Российской Федерации.
Следовательно, применительно к внутрифедеративнымотношениям представляется более правильным говорить о разграничении компетенциимежду федерацией и ее субъектами.
Таким образом, признание субъекта федерации субъектомфедеративных отношений как сложного комплекса властеотношений по поводудецентрализации государственной власти и вытекающих из них широкого спектраиных отношений, связанных с реализацией компетенций федерации и ее субъектов,предполагает наличие у последних массы дополнительных признаков являющихсяпроизводными от вышеуказанных.
Так, многим субъектам зарубежных федераций присущеналичие своей конституции, парламента, правительства, иногда особой судебнойсистемы и военизированных формирований, своего гражданства, государственнойсимволики[36]. Авторыколлективной работы «Основы теории и практики федерализма» перечисляют до 14позиций характеризующих субъект федерации[37].
По мнению В.Е. Чиркина, множество указанных признаковможно укрупнить до 7 позиций[38].
Следует отметить, что все указанные признаки субъектафедерации в правовом смысле трансформируются в комплекс соответствующих прав иобязанностей, характеризующих субъект федерации как субъект права, обладающийопределенным правовым статусом.
Таким образом, учет вышеуказанных признаков, позволяетнам дать следующее общетеоретическое определение субъекта федерации:
Субъект федерации – это публичноправовая организация егонарода (населения), обладающая на своей территории (по конституции и/илидоговору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов компетенциифедерации, являющаяся участником федеративных правоотношений, статус которойможет быть изменен только с ее согласия.
Правовой статус субъекта федерации: понятие и виды.
Правовой статус, в нормативном смысле, будучи составнойчастью системы права, выступает в качестве относительно самостоятельногорегулятора общественных отношений.
С помощью данной юридической категории определяетсяприрода, место субъектов права в системе общественных отношений, их права иобязанности по отношению к иным субъектам и т.п.
С учетом сказанного, можно заметить, какое значение имеетдля федеративного устройства России определение правового статуса субъектаРоссийской Федерации. Однако, категория «правовой статус субъекта РоссийскойФедерации» на данный момент относится к числу одной из самых малоразработанныхи неоднозначных в современном конституционном праве, в силу чего при анализеэтого понятия мы считаем необходимым, обратиться к теоретическим изысканиямученых исследовавших такую общую категорию как «правовой статус», а также еепреломление относительно различных субъектов права, как в теории права, так и вотраслевых правовых науках.
Слово «статус» в переводе с латинского означаетположение, состояние кого-либо или чего-либо.
В теории, в самом общем виде, правовой статусопределяется как юридически закрепленное положение субъекта в обществе,выражающееся в системе прав и обязанностей. Основываясь на указанномэтимологическом сходстве, многие авторы считают, что слова статус и положениетерминологически совпадают и это слова-синонимы. Соответственно, разграничиватьсинонимы нет смысла, так как «…в таком разделении нет особой необходимости, посколькуполисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкомувосприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения».[39]
Исходя из синонимичности статуса и правового положениянекоторые авторы, кроме прав и обязанностей, в понятие правовой статус личностипредлагали включить гражданство, общую правоспособность, гарантии прав[40], законные интересы[41], юридическуюответственность[42]и т.п.
По сути, если учитывать вышеуказанное, предлагается,рассматривать правовой статус в узком и широком смысле[43],то есть, при всем многообразии общественных отношений, обойтись одним терминомпредставляется затруднительным.
Достаточно сходная точка зрения заключается в том, чтопредлагается разграничить понятия правовой статус и правовое положение, причемправовой статус личности, как система прав и обязанностей определяется какоснова правового положения.[44]
Общепринятым в правовой литературе стал подход, в которомпредлагалось выделять так называемые специальные статусы, которые и должны быливключать в себя отраслевые права и обязанности, не вошедшие в общий правовойстатус. Тем не менее, категория статус, как общий, так и специальный,представляется нам понятием присущим, в силу его всеобщности, абстрактнымсубъектам.
Общеизвестно, что субъект права — участник правоотношенийявляется одновременно носителем различных правовых статусов, следовательно,трансформация тех или иных правовых статусов в правовом положении реальныхсубъектов предполагает анализ еще одной базовой правовой категории –правосубъектности.
Свойства «правосубъектность» и «статус», возникают ипрекращаются одновременно, оба неотделимы друг от друга. Думается, что этихарактеристики и послужили основанием для их отождествления. Так, например,А.В. Мицкевич считал, что «каждый субъект права непосредственно из закона, тоесть независимо от участия в тех или иных правоотношениях, обладаетопределенными комплексами прав и обязанностей. Все эти права и обязанностисоставляют содержание правосубъектности или правовой статус данного лица илиорганизации»[45]. Другая, болеераспространенная, точка зрения заключается в том, что правосубъектность истатус соотносятся между собой как часть и целое, при этом правосубъектностьсчитается важнейшей частью статуса.[46]
Соглашаясь с тем, что правосубъектность не сводится кправоспособности, мы не согласны с тем, что правосубъектность является частьюправового статуса. Если правосубъектность означает возможность (способность)реализации прав и обязанностей, то есть фактически «право на статус», то,объединяя право на статус и сам статус, мы нарушаем законы логики. Закрепляяправо на статус, правосубъектность определяет круг реальных лиц обладающихспособностью быть носителями определенного статуса.[47]Следовательно, правосубъектность субъекта федерации, прежде всего, выражается вобладании им своей особой государственной властью и соответственно, признанииего субъектом федеративных отношений.
Исходя из того, что «правосубъектность» только определяеткруг лиц имеющих право на статус, мы можем прийти к выводу о том, что онаявляется категорией качественной, и говорить об объеме правосубъектности былобы некорректным. Количественно – качественной категорией, в данном случае,следует считать правовой статус, который и определяет тот или иной объем прав иобязанностей субъектов права, являющихся содержанием статуса.
Таким образом, мы можем прийти к мнению о том, чтоправосубъектность в данном случае как правовая конструкция, отражающая составюридических фактов, является основанием (предпосылкой) правового статуса.Следовательно, основаниями общего и специального правовых статусов являютсяобщая и специальная правосубъектности[48]соответственно.
Как полагает А.Н. Лебедев, субъекты федерации могутобладать общим, специальным и особенным статусами. Общий статус определяетсуществование любого субъекта федеративных отношений, специальный характерендля этих субъектов в определенных видах правоотношений (федеративных, международных,межсубъектных). Особенный статус возможен, если в составе федерации существуютчлены с различными правами и обязанностями по отношению к федерации[49].
По мнению, В.В. Иванова все территориальные образованияобладают тремя разновидностями статусов: видовой статус имеется в государствах,в которых существуют несколько однопорядковых образований, специальный –сопутствует отдельным территориям, обладающим дополнительными правами, а особыйстатус принадлежит только одному образованию в рамках конкретного государства[50].
Применительно к субъектам федерации, как к видупублично-территориальных образований, на наш взгляд, возможна следующая классификациястатусов: общий статус – характерный для всех без исключения субъектовфедерации; специальный статус – присущий отдельным субъектам, ввиду имеющейся уних специальной правосубъектности. В данном случае специальный статус означаетдополнительные права либо обязанности наряду с общим статусом. Особый статуспонимается, как указано выше.
По другой, часто встречающейся, классификации правовыхсостояний (статусов) выделяют конституционный, конституционно-правовой иправовой статусы. В основу данной классификации положены критерии отраслевойпринадлежности источников и объема правового регулирования.
Конституционный статус определяется нормативнымихарактеристиками, закрепленными в Конституции, для субъектов правоотношенийодного рода (типа) он является общим. Конституционно-правовой статус шире посодержанию конституционного и включает в себя характеристики, содержащиеся,помимо Конституции, в нормах других источников конституционного права. Этот видстатуса учитывает видовые особенности субъектов правоотношений одного рода(типа) и в этом смысле он синонимичен специальному правовому статусу. Правовойстатус характеризуется наибольшей широтой параметров, определенной источникамисамых разных отраслей права.
Таким образом «…получается своего рода «матрешка», состоящаяиз трех рассмотренных видов статусов»[51],причем наиболее общий объем имеет правовой статус, основу которого составляетконституционно-правовой статус, ядро которого, в свою очередь, составляетконституционный статус.
С доктринальной точки зрения, такое «триединое» пониманиестатуса, возможно, имеет определенный смысл, однако с практической точки зренияпринципиальной разницы между конституционным и конституционно-правовым статусомне наблюдается. Указанная трактовка правового статуса не входит в предметнашего исследования, поэтому наиболее предпочтительной для нас правовой конструкциейявляется «конституционно-правовой статус».
Кроме правосубъектности, другим важным предстатуснымэлементом считаются принципы правового статуса, которые предопределяют основныехарактеристики правового статуса. В отношении правового статуса субъектафедерации эту роль выполняют конституционные принципы федеративного устройства,которые «…обусловливают тип федерации, ее структуру, особенноститерриториального устройства, характер разделения государственной власти междуфедерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральнымиорганами государственной власти и органами государственной власти субъектовфедерации».[52]
Структура правового статуса субъекта федерации
Что касается структуры правового статуса, то здесь нетединства мнений, так же как и по поводу понятия самого статуса.
Например, в структуре правового статуса личностицентральным звеном выделяют права и обязанности, и дополняют общейправоспособностью, гражданством, принципами и гарантиями.[53]На этот счет существует мнение, что собственно правовой статус составляют праваи обязанности, гражданство и правоспособность относятся скорее к предстатуснымэлементам, а ответственность и гарантии к постстатусным.[54]Эта точка зрения нам представляется более перспективной, за исключением того,что ответственность относится к постстатусным элементам.
Последнее утверждение основывается на предположении отом, что эти элементы появляются уже в ходе реализации статуса, хотя по нашемумнению, они уже заложены в структуре статуса как определенные обязанности иправа соответственно, и именно поэтому могут быть реализованы.
Н.А. Богданова в структуре конституционно-правовогостатуса любого субъекта конституционного права выделяет следующие элементы:1)место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение; 2)общая правоспособность; 3)права и обязанности или компетенция иответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового состояниясубъектов конституционного права.[55]
А.А. Ливеровскому представляется, что наиболее«классической» является структура статуса субъекта права, включающая в себяследующие обязательные элементы: права, обязанности, гарантии иответственность.[56]
Модифицируя указанную структуру по отношению к субъектуРоссийской Федерации, А.А. Ливеровский выделяет в ней три группы обязательныхэлементов: 1)статический компонент статуса, выражающий положение субъектаФедерации как субъекта публичного права (сюда автор относит наиболее постоянныеатрибуты субъекта Российской Федерации: официальное наименование, символику,«домицилий», официальный язык, территорию, гражданство, а также, с некоторымсомнением, органы полномочные представительствовать от имени субъектаФедерации); 2)функциональный компонент статуса (его составляют предметы веденияи полномочия субъекта Федерации, а также принимаемые в соответствии с нимирегиональные правовые акты); 3)юрисдикционный компонент статуса,характеризующий подконтрольность деятельности субъекта Федерации и егоответственность.
Также данный автор считает возможным к указаннымэлементам добавить имущественно-финансовый и гарантийный компоненты статуса[57]. Данная структурастатуса, предложенная А.А.Ливеровским, по нашему мнению, представляетсянесколько некорректной ввиду того, что в один ряд поставлены группы прав иобязанностей, классифицированных по разным основаниям и соответственно нетобъединяющего их критерия. Включение в статус такого элемента его структуры какподконтрольность мы так же считаем неуместным, так как право федеральноговмешательства, куда относится и право контроля, характеризует, по нашемумнению, федерацию в целом, а не ее отдельные субъекты.
В структуре статуса субъекта Российской Федерации И.А.Конюхова (Умнова) выделяет принципы статуса, основные признакигосударственности, права, обязанности и ответственность[58].
Подводя итог нашим рассуждениям, по поводу структурыправового статуса субъекта федерации, мы считаем нужным отметить следующее:
Важнейшим условием обладания какими-либо правами иобязанностями и реальной возможности их реализации является наличие у субъектаправа такого качества как правосубъектность. Как своеобразное право на статус,правосубъектность является основанием статуса субъекта и поэтому она должнарассматриваться в качестве особого предстатусного элемента. Правосубъектностьсубъекта федерации выражается в обладании им особой государственной властью исоответственно, признании его субъектом федеративных отношений, что нормативнозакрепляется в определении публично-территориального образования в качествесубъекта федерации в учредительных актах (конституции, договоре) государства.
Другим фактором, предопределяющим права и обязанностисубъекта права, можно назвать нормативно закрепленные принципы, на которыхбазируется статус. Формируя статус извне, принципы его правового положенияполучают отражение в элементах статуса, закрепляются в самом статусе.Следовательно, еще одним важным предстатусным элементом статуса субъектафедерации являются принципы федеративного устройства, предопределяющие характеристикине только собственно федерации, но и статус ее субъектов. Несомненно, влияниепринципов и на такой предстатусный элемент как правосубъектность.
В самой структуре правового статуса субъекта федерациивозможно выделение таких ее элементов как права, обязанности, ответственность игарантии. Выделив гарантии в отдельный элемент, мы соблюли установленнуюлогику, однако считаем, что с аналитической точки зрения целесообразнее всегарантии рассматривать в составе других элементов статуса.
Таким образом, по нашему мнению, структура правовогостатуса субъекта федерации состоит из следующих элементов: прав, обязанностей иответственности[59].
§ 2. Национальные (автономные) округа в государственномустройстве России: историко-правовые аспекты (20-90-е г.г. XX в.)
Государственное устройство РСФСР: общая характеристика
Впервые законодательно автономия была закреплена в ст. 11Конституции
РСФСР 1918 года, в которой говорилось: «Советы областей,отличающиеся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономныеобластные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих бытьобразованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и ихисполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началахфедерации в РСФСР» .[60]
Областные объединения Советов как альтернативныеструктуры государственного управления создавались большевиками еще довооруженного захвата ими власти, причем, очень интересный факт — «…областныеобъединения возникали в границах …областных организаций РСДРП»,[61]то есть, еще до Октября большевики смоделировали прообраз той партийнойгосударственности, которая была ими создана позднее в Советской России. Однакоприход к власти большевиков привел к тому, что областные объединения Советоввступили в прямую конкуренцию с центром по поводу распределения властныхполномочий, тем самым, продемонстрировав тягу к большей самостоятельности.
Ситуация обострялась тем, что Конституция 1918 года недала четкого представления о структуре государственного устройства России,поскольку не был однозначно решен вопрос о субъектах советской федерации. Всостав РСФСР входили автономные республики, автономные области и трудовыекоммуны, статус которых вообще не был определен. Разночтения, не сопряженностьформулировок Конституции РСФСР и расхождение теоретических разработок центра спрактикой мест – все это во многом предопределило и хаос вадминистративно-территориальном строительстве. По мнению А. Кушнира:«единственное, что четко прослеживалось – это стремление центра кцентрализации, а мест – к автономии».[62]
Центробежные тенденции на местах привели к тому, чтообластные объединения Советов большевиками были упразднены, при этомКонституция 1918 года (например, ст.61) сохраняла «досоветские»административно-территориальные единицы как уезды, волости, губернии и области,которые никакой автономией не обладали. Таким образом, попытка совмещенияавтономных начал и ранее существовавшей территориальной организации государствапривели к тому, что сущность советской федерации свелась к автономии тольконационально-территориальных образований.
На конкуренцию между национальными и территориальныминачалами в государственном устройстве России обратил внимание еще в 1922 году профессорБ.Д. Плетневым. «Современная советская Россия, — писал он, — не может бытьпризнана федеративным государством. Но в равной мере ее нельзя очевиднопричислить к унитарным государствам...».[63]
Ким А.И. в 1960 году указывал, что «… по существу, РСФСРпредставляет сочетание элементов, как унитаризма, так и федерализма»[64] и далее, по его мнению«… РСФСР с государственно-правовой точки зрения напоминает унитарнуюреспублику с широким применением автономии для компактных коллективовнациональностей, проживающих на ее территории».[65]
Пытаясь теоретически обосновать компромисс междуунитаризмом и федерализмом в государственном устройстве РСФСР, некоторые ученыесчитали, что «… РСФСР можно считать государственным объединением не тольконаций, объединенной в автономных государственных образованиях (автономныхреспубликах, автономных областях и национальных округах), но национальногобольшинства федерации (русского народа), не объединенного в отдельноенационально-государственное образование, а представленного самой РСФСР».[66] Попытки теоретическогопримирения национального и территориального принципов в государственномустройстве советской России приводили к вышеуказанной точке зрения, котораяпротиворечила формальной логике – одним из субъектов РСФСР являлась … самаРСФСР?!
Ничего не изменилось и в 1977 году, когда А.И. Лепешкин констатировал,что «РСФСР можно назвать такой федерацией, которая сочетает в себе элементы,как унитаризма, так и федерализма»[67].
Более реалистичной выглядит точка зрения В.А. Рахлевского,который, юридическую природу РСФСР как федерации основанной на автономии, видитв следующем: «1) субъектами федерации РСФСР являются не суверенные государства,а различные виды автономных образований: автономные республики, автономныеобласти и автономные округа; 2) субъекты федерации РСФСР имеют различныйправовой статус, в соответствии с которым уровень их компетенции являетсяразличным; 3) субъекты федерации РСФСР создавались после возникновения самойРСФСР актами ее высших органов государственной власти, предусматривающимивыделение территорий, на которых проживало компактное большинство той или инойнации, пожелавшей образовать свою автономную национальную государственность; 4)субъекты федерации РСФСР не образуют ее, а входят в ее состав».[68]
По крайне мере до принятия Конституции СССР 1977 годаРСФСР следует признать полуфедерацией, так как полноценных субъектов федерациив ее составе не было, и состояла она частично из территориальных образованийобладающих статусом квазигосударственной автономии, и частично, изадминистративно-территориальных образований, причем некоторые автономии моглинаходиться в составе административно-территориальных образований.Асимметричность РСФСР не вызывает сомнений.
В вопросе о субъектном составе РСФСР у советскихгосударствоведов отсутствовало единство. Так, одни авторы считали субъектамиРСФСР только автономные республики,[69]другиеавтономные республики и автономные области,[70]атретьи – все виды автономных образований, включая и автономные (национальные)округа[71]. Подавляющее большинствосоветских ученых соглашалось с мнением о том, что субъектами РСФСР являлись всеавтономные образования, в том числе и автономные (национальные) округа.
Рахлевский В.А. придерживаясь этого мнения, приводитследующие доводы:
Взаимоотношения между народами регулируются органамигосударственной власти РСФСР и автономных образований, значит, именно ониявляются участниками государственно-правовых отношений, следовательно,субъектами РСФСР следует признать все автономные образования, в том числе иавтономные (национальные) округа.
РСФСР не государственный союз, а союз с русским народоммалых наций и народностей, образовавших различные формы автономной национальнойгосударственности в составе РСФСР.
В главах 10 и 11 Конституции СССР 1977 года автономные(национальные) округа включены в число автономных образований, а в ст. 71Конституции РСФСР 1978 года перечислены все автономные округа, как входящие всостав РСФСР. Также национальные округа переименованы в автономные. [72]
Указанные изменения в Конституциях СССР и РСФСР позволилизаявить Ковешникову Е.Н. и Шафиру М.А., что проведенной унификациейтерминологии применительно к существующим формам национальной автономии«… определены место и значение автономных округов в едином союзноммногонациональном государстве – Союзе ССР, олицетворяющем государственноеединство советского народа, всех его наций и народностей».[73]Основываясь на приведенных доводах, Рахлевский В.А. считает, что «… это даетоснование считать, что многолетний спор об автономности и правосубъектностиэтого вида автономной национальной государственности теперь решен окончательно».[74]
В реальности все выглядело иначе, автономный округявлялся по сути административно-территориальным образованием, причем не первогопорядка, с некоторым национально-бытовым колоритом. К такому выводу можноприйти после анализа правового положения автономного округа по Закону РСФСР от20 ноября 1980 года «Об автономных округах РСФСР», где впервые после упоминанияв советских конституциях законодательно был урегулирован статус автономныхокругов. Основания, приведшие к такому выводу, будут приведены ниже. Чтокасается понятия «субъект федерации», то следует иметь в виду, что это понятиебытовало лишь на теоретическом уровне и нормативно нигде в советский период незакреплялось. Тем не менее, если учитывать, что РСФСР – это федерация,основанная на квазигосударственной автономии, то ее субъектами следует признатьлишь автономные республики.
Автономный (национальный) округ в системе автономныхобразований в теории советской автономии
Как одному из видов советской автономии национальным(автономным) округам были присущи все черты советской автономии вообще,естественно, с учетом их некоторой специфики.
Национальный (автономный) округ являлся низшим звеном всистеме видов и форм советской автономии, по этому поводу, К.Д. Коркмасоваотмечала, что «национальный округ – это первичная форма советской автономии»[75].
Общепризнанным в советской государствоведческойлитературе считалось мнение о том, что создание национальных округов означалоприобщение малых народов Севера к началам советской государственности[76].
Определяющим в образовании национальных округов считалсянационально-территориальный принцип, так как в первую очередь учитывалисьудельный вес (относительный или абсолютный), доля проживания, компактностьрасселения титульного этноса того или иного национального округа[77]. Что касаетсятерритории, то естественно, при установлении границ национальных округовпринимались во внимание пределы расселения народностей объединившихся в этихокругах. Отсюда вытекала особенность национальных округов, заключающаяся вбольших занимаемых площадях территории при крайне малой численности населения.Малочисленность населения и вызванная этим невозможность создания своегогосударственного образования без участия других, хотя бы родственныхнациональных групп обуславливала то, что зачастую в одном национальном округеобъединялись несколько народностей. Такое объединение нескольких народностей «…отнюдь не ущемляет их интересов, поскольку они связаны общностью бытовых,национальных и иных особенностей»[78].Таким образом, национальные округа объявлялись формой национальнойгосударственности малочисленных народов Севера, выражением национальногосуверенитета этих народов, результатом осуществления их права насамоопределение, реализацией их политического равноправия, в том числе иравноправия в государственном строительстве[79].
Другим важнейшим принципом создания национальных округовсчитался принцип интернационализма, выражающийся в том, что национальные округавключены в состав русских краев и областей. Это означало «…постоянную,товарищескую помощь более развитой нации народу национального округа в решениивсех вопросов его жизни»[80].
При образовании национальных округов экономическиекритерии носили подчиненный характер по отношению кнационально-территориальному принципу, впрочем, как и вообще в теории ипрактике строительства советской автономии.
Думается, что все это обусловлено крайнеймалочисленностью, отсталостью в социально-экономическом и культурном развитиититульных этносов национальных округов Севера, как в момент образования этихокругов, так и в дальнейшем. Эти причины и вызвали к жизни патернализм состороны Советского государства в отношении малочисленных народов Севера, вчастности выражавшегося в так называемой политике «коренизации», то есть вискусственном увеличении процента коренного населения в государственномаппарате. Другим средством учета национальной специфики было использование в делопроизводствегосударственных органов национальных округов языков титульных национальностей.Еще одним средством учета специфики национальных округов являлось то, что вмомент образования округов структура и компетенция их государственных органовотражала особенности быта и национального состава этих округов, речь идет окочевых, тундровых и островных Советах, статус которых мы подробнее рассмотримв следующем параграфе.
Наряду с вышеуказанными принципами важное место ворганизации национальных округов занимал принцип демократического централизма,здесь он проявлялся в том, что: а) национальные округа были созданы какавтономные образования; б) все основные вопросы государственной, хозяйственной,общественно-политической и социально-культурной жизни к ведению РСФСР; в)национальным округам предоставлялись и гарантировались широкие права в решенииобщегосударственных задач с учетом национальных, бытовых и иных особенностейнаселения округа[81].
Если учитывать «матрешечный» способ распределениякомпетенции в системе Советов и административное подчинение национальныхокругов краям и областям, то можно прийти к выводу, что принципдемократического централизма фактически не подразумевает самостоятельностькомпетенции органов государственной власти национальных округов. Что бы хотькак-то гарантировать автономность предлагалось национальные округа подчинитьнапрямую центральным органам Российской Федерации[82],однако считалось, что именно края и области должны организационно и финансово — материально обеспечить национальные округа, в связи, с чем последние должны подчинятьсякраям и областям[83].
Юридический анализ правового положения национальныхокругов давал повод усомниться некоторым авторам вообще в автономной природенациональных округов. Так И.Д. Левин, вполне обоснованно, считал, что еслинациональные округа: а) нигде нормативно не определены как автономные; б) неперечисляются ни в Конституции СССР, ни Конституции РСФСР; в) не участвуют вопределении своего правового положения; г) нет правовых гарантий ихсамостоятельности; то нельзя признавать их автономный характер, скорее этоадминистративно-территориальные единицы[84].
Неопределенность в автономности национальных округов, напрактике, едва не привела к их ликвидации[85],когда упразднялись административные округа во исполнение постановления ЦИК иСНК СССР от 23 июля 1930г. «О ликвидации округов»[86].
Сторонники автономности национальных округов заявляли,что «не название (форма), а сущность того или иного явления должна бытьрешающей»[87], и так как «…национальныеокруга решают задачи, вытекающие из сущности и исторического назначениясоветской автономии»[88],то следует вывод об автономной природе указанных округов.
Данный вывод подтверждался представительствомнационального округа в Совете Национальностей Верховного Совета СССР.
Указанный спор был решен Конституциями СССР 1977г. иРСФСР 1978г., когда национальные округа на конституционном уровне былипереименованы в автономные. Таким образом, нормативно было закреплено отнесениенациональных (автономных) округов к административной форме советской автономии.
Динамика статуса национальных (автономных) округов РСФСР
Правовой вакуум на общегосударственном уровне в течение 1918– 1925 г.г. в вопросе регулирования организации власти и управления у малыхнародов Севера и Дальнего Востока вызвал необходимость соответствующегоправотворчества на местах. Губернские и окружные исполкомы ЦИК автономныхобластей и республик, ревкомы, основываясь на общих конституционных нормах,разрабатывали и утверждали «временные положения», в которых нашли своеотражение особенности экономики, быта, местных обычаев и уровень общественногосознания малых народностей Севера.[89]При этом практически все исполкомы этого уровня исходили из предположения отом, что можно было использовать старые родовые обычаи самоуправления этихнародов в создании новых органов местной власти – родовых Советов. Анализ«временных положений» позволяет утверждать о том, что система национальныхорганов власти и управления, основывалась на базе Советов в соответствии сконституционными принципами, общими на всей территории РСФСР: выборность,отчетность, право отзыва депутатов, лишение избирательных прав эксплуататоров иучет местных особенностей и обычаев малых народностей.
Существенным признаком, отличающим национальные органы отобычных Советов, являлось то, что эти органы основывались не потерриториальному, а по родовому признаку. Родовые Советы являлись не толькоорганами государственной власти и управления, но иадминистративно-территориальными единицами, объединяющими определенные родовыегруппы в северных районах.
Думается, что на «огосударствление» органов родовогосамоуправления народов Севера советскую власть вынудили объективные причины.Иначе и быть не могло ввиду того, что родовое самоуправление у малых народовСевера являлось естественной формой их социальной самоорганизации в сложныхприродно-климатических условиях. Организация обычных органов государственнойвласти у малых народов Севера в тот период была возможной только последостаточно длительного подготовительного этапа, что и вызвало патерналистскоеотношение вышестоящих Советов.
25 октября 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР декретом утвердили «ВременноеПоложение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР»[90].
На основе опыта множества местных аналогичных актовВременное Положение сохранило родовую структуру органов власти и управления длятуземных племен, которая выглядела следующим образом: а) родовые собрания; б)родовые Советы; в) районные туземные съезды; г) районные туземныеисполнительные комитеты (ст.3 Временного Положения).
Родовые собрания и туземные съезды являлись органамивласти и образовывали свои исполнительно-распределительные органы – родовыеСоветы и туземные райисполкомы. Как те, так и другие имели соответствующиегосударственно-властные полномочия и необходимую компетенцию, определеннуюструктуру для выполнения стоящих перед ними задач и осуществлялигосударственную волю на подведомственных им территориях. Кроме изданияобязательных постановлений, органы туземного управления имели право нагосударственное принуждение в виде применения административных взысканий (ст.39 и 43 Временного Положения).
На основании ст.2 Декрета, которым было утвержденоВременное Положение, можно утверждать о его достаточной демократичности ивариативности, так как исполкомам административно-территориальных образованийпредоставлялось право, в соответствии с местными особенностями, отступать от общихправил по соглашению с Комитетом Севера при Президиуме ВЦИК.
Таким образом, органы туземного управления, созданные породовому признаку оказались «огосударствленными» органами родовогосамоуправления, которые находились в системе и под административным контролемвышестоящих территориальных советских органов власти и управления.
Весьма любопытные функции органам туземного управлениябыли переданы Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР «О выполнении судебных функцийорганами туземного управления народностей и племен северных окраин РСФСР» от 14октября 1927 года[91].
В ст.1 Постановления указывалось, что в тех частяхсеверных окраин РСФСР, где в силу местных условий или кочевого образа жизниобитающих в них народностей не представляется возможным полностью осуществитьобщий судебный порядок, судебные функции, в пределах, указанных в настоящемпостановлении, возлагаются в качестве временной меры, на туземные органыуправления, в лице родовых (тундровых, островных) советов и районных туземныхисполнительных комитетов.
Фактически законодатель, наделив органы туземногоуправления государственно-властными полномочиями, в том числе и судебными,сохранил в чуть модернизированном виде органы родового самоуправления,легализовав их реальное состояние на тот исторический период.
При анализе правового положения органов туземногоуправления, можно проследить две основные тенденции: 1) эти органы выступаютодновременно как органы родового самоуправления; и 2) как нижестоящее звено поотношению к территориальным органам власти и управления. Государствосанкционирует сохранение за родом функций самоуправления, одновременноисподволь готовя почву для кардинальной реформы по превращению родовых Советовв «обыкновенные» территориальные. Здесь мы полностью согласны с мнением о том,что родовые Советы, сочетая в себе черты органов самоуправления и государственнойвласти, являлись переходной формой политического развития[92],которая должна была привести к «советизации» туземных масс.
К 1930 г. доставшаяся еще с «досоветской» Россииадминистративно-территориальная система была признана несоответствующейсложившейся обстановке и страна начала переходить на новую системуадминистративно-территориального деления. Эта система основывалась на принципахэкономического и национального районирования и в начале своего становленияотличалась крайней неустойчивостью, например, одни края и области строились наоснове трехзвенной системы (край (область) – округ – район), другие на основедвухзвенной (край (область) – район). Позднее, округа как промежуточныеадминистративно-территориальные образования были признаны неэффективными и к 1октября 1930 г. были ликвидированы.
Однако в отношении малых народностей Северасформировалось иное мнение. В ходе административных преобразований практическивсе малые народы Севера оказались территориально разобщены, что, как считалосьтогда, негативно отражалось на их развитии. Для решения проблем малыхнародностей Севера административный округ был признан наиболее оптимальнойформой их национального районирования. Основой для такого вывода послужилообразование и функционирование Ненецкого национального округа, который былобразован в соответствии с Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР[93].
В августе 1930 г. Комитет Севера представиладминистративной комиссии ВЦИК РСФСР проект закона об образовании национальныхокругов и районов в местах расселения народов Севера. Проект содержал в себедва конкурирующих варианта проведения национального районирования: либообразование национальных районов, либо – национальных округов.
Проект после незначительных доработок был принят вкачестве Постановления Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 г. «Об организациинациональных объединений в районах расселения малых народностей Севера»[94].
Анализ Постановления указывает на то, что был приняткомпромиссный вариант национального районирования: образование, какнациональных районов, так и национальных округов. В соответствии с указаннымПостановлением было образовано 8 национальных округов с районным делением: всоставе Уральской области: Остяко-Вогульский, Ямальский (Ненецкий); в составеВосточно-Сибирского края: Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Витимо-ОлекминскийЭвенкийский); в составе Дальневосточного края: Чукотский, Корякский, Охотский(Эвенский); и 8 национальных районов с четким определением административныхцентров и границ. К концу 1930 г. в составе РСФСР было 9 национальных округов,включая ранее образованный Ненецкий национальный округ. Формированиенациональных районов продолжалось до конца 1932 г.
Логическим продолжением этого этапа национальногорайонирования стало Постановление Президиума ВЦИК РСФСР от 10 сентября 1931 г.«О проведении перевыборов Советов районных и окружных съездов Советов внациональных районах и округах Крайнего Севера»[95],которым устанавливались сроки перевыборов и нормы представительства в Советы ина съезды Советов. Указанными актами вносились изменения в структуру органовгосударственной власти и управления и в принципы их формирования. Вместоупраздняемых родовых органов туземного управления учреждалась четырехзвеннаясистема территориальных органов власти: сельский (туземный) совет – район –округ – край (область). В целях усиления коренизации устанавливались повышенныенормы представительства коренных народностей в районных и окружных Советах.
Образование национальных округов и районов и формированиетерриториальных органов власти завершило процесс национального районирования натерриториях традиционного расселения малых народов Севера, Сибири и ДальнегоВостока. Общегосударственным актом, закрепляющим и детализирующим правовоеположение органов власти, вновь образованных национальных округов, стало«Положение об окружных съездах Советов и окружных исполнительных комитетахнациональных округов северных окраин РСФСР» утвержденное Постановлением ВЦИК иСНК РСФСР от 20 апреля 1932 г[96].
В ст. 1 Положения говорится, что «Национальные округасеверных окраин РСФСР образуются по Постановлению Президиума ВЦИК на территориирасселения малых народностей Севера». Национальные округа входят в состав краев(областей) или автономных республик и разделяются в административно-хозяйственномотношении на районы.
Анализ Положения позволял некоторым ученым утверждать,что этим актом нормативно закреплялась определенная автономность округов откраев (областей), в состав которых они входили. Это подтверждалосьустановлением окружных бюджетов и плана развития народного хозяйства, которыевходили в качестве особой самостоятельной части в республиканские (АССР),краевые (областные) бюджеты и планы (ст. 7 и 8 Положения). Кроме того, окружныесъезды Советов избирали делегатов на краевые (областные), республиканские(АССР) и Всероссийские съезды Советов по особым нормам, которые устанавливалисьВЦИК РСФСР (ст.5 Положения). В соответствии со ст.6 Положения окружные органывласти и управления руководили деятельностью районных органов и подведомственныхокружных учреждений. Подведомственность районных органов власти окружнымзакреплялась также и п. «в» ст.3 Постановления ВЦИК и СНК, которым былоутверждено комментируемое Положение, где говорилось, что «по всем вопросам,требующим разрешения вышестоящих органов, районные исполкомы сносятся сокружными исполкомами». Следовательно, по мнению Е.М. Широковой, разрайисполкомы не могли обращаться напрямую к краевым (областным) органамнепосредственно, то и краевые (областные) органы не могли обращаться к районныморганам власти минуя окружные[97],что подтверждает определенную автономию национальных округов.
Однако, ст. 19 и 20 закрепляли непосредственноеподчинение окружных органов власти краевым (областным) и республиканскиморганам власти. Пункты «в» и «г» статьи 21 Положения закрепляли права окружныхисполкомов и их президиумов «входить во ВЦИК и СНК РСФСР с представлениями оботмене или изменении постановлений ВЦИК и СНК АССР, краевых (областных) исполкомов,в случае противоречия этих постановлений особым условиям национальных округов»,а также «приостанавливать распоряжения народных комиссариатов автономнойреспублики или отделов краевого (областного) исполкома в тех случаях, когда этираспоряжения не соответствуют особым условиям национального округа, содновременным сообщением об этом по телеграфу тому органу, чье распоряжениеприостанавливается, а также ЦИК и СНК автономной республики или краевому(областному) исполкому и с обязательным немедленным проведением в жизнь этихраспоряжений при их подтверждении указанными органами».
На основании этой цитируемой статьи Е.М.Широкова сделалавывод о «двойном» подчинении национальных округов, причем «по вертикали».Национальный округ был поставлен в подчинение вышестоящейадминистративно-территориальной единице – краю, области или АССР – игосударству, частью которого являлся край, область или автономная республика –РСФСР. Далее она считает, что «необычность «двойного подчинения»свидетельствует о том, что национальный округ – это особое образование. В связис этим находится другой важный вывод, суть которого в том, что подчинениенационального округа краю или области не является обычным административнымподчинением, скажем, подчинением административного округа области или краю».[98]
Высшим органом власти на территории национального округаявлялся окружной Совет, а в период между съездами – окружной исполком,избираемый окружным съездом Советов. Обращает внимание то, что функциональнаякомпетенция окружных органов власти практически совпадает с компетенциейорганов власти краевого (областного) и республиканского уровней и отличиезаключается лишь в полномочиях национально-культурного характера (ст.24Положения), соответственно компетенция окружных органов власти и краевых(областных) органов разграничена была недостаточно четко, что впоследствииповлекло за собой многочисленные правовые коллизии.
На территории районов в национальных округахорганизовывались сельские советы, действовавшие на основанииобщегосударственных правил и кочевые советы, чей статус был определен«Положением о кочевых советах в национальных округах и районах северных окраинРСФСР» утвержденным Постановлением ВЦИК и СНК от 20 августа 1933 г[99]. С момента вступления всилу данного положения утратило силу Временное Положение об управлении туземныхнародностей и племен северных окраин РСФСР. По новому положению кочевые советыобразовывались в национальных округах и районах, где преобладало кочевое илиполукочевое население, они являлись высшими органами советской власти наподведомственной территории. Организация кочевых советов и замена ими туземныхорганов управления ознаменовала собой полный переход от родовой организациигосударственной власти у малых народов Севера к территориальным органамсоветской власти.
Завершение процесса национального районирования в местахтрадиционного проживания малых народов Севера, преобразования органов власти иуправления привели к изменениям и в системе судебно-прокурорских органов внациональных округах, которые уже действовали на основе общегосударственныхправовых актов в соответствии с Постановлением ВЦИК и СНК от 10 марта 1933 г.«Об органах юстиции в национальных округах и районах северных окраин РСФСР»[100]. Тем не менее, учитываятрадиционный образа жизни и обычаи, сложившиеся общественные отношения укоренных народов северных окраин РСФСР, высшие органы государственной властиРСФСР объективно были вынуждены создать в соответствии с Положением «О кочевыхобщественных судах в национальных округах и районах северных окраин РСФСР»,утвержденным Постановлением ВЦИК РСФСР[101],судебные органы при кочевых советах. Компетенция кочевых судов в основном быласвязана с делами, вытекающими из повседневной жизни коренных народов Севера.
Анализ правового положения национальных округов в периодих становления указывает на их следующую специфику:
Национальные округа не имели конституционных основ, ноучреждались специальным актом высшего органа государственной власти РСФСР.
Национальный округ трактовался какнационально-административное образование и входил в состав края (области).
Национальный округ считался формой национальногосамоопределения, как правило, нескольких родственных между собой народностей;обозначал и закреплял границы территории их расселения и выражал особый статусуказанных народностей.
Указанные моменты формально выделяли национальные округав административно-территориальную единицу с особым бытом и национальнымсоставом, обеспечивали фиксированное внимание к нему со стороны вышестоящихорганов государственной власти. Однако следует согласиться с мнениемВ.А.Кряжкова, что «фактически же округ изначально по объему прав и гарантийнесущественно отличался от обычной административно-территориальной единицы».[102]
Впервые на конституционном уровне, хотя и весьмапротиворечиво, статус национальных округов был определен Конституцией СССР 1936г. и Конституцией РСФСР 1937 г[103].
С одной стороны, ст. 35 Конституции СССР закрепила правопредставительства национальных округов в Совете Национальностей ВерховногоСовета СССР, правда норма представительства была наименьшей среди всех формсоветской автономии – всего один депутат, хотя, например, автономная областьбыла представлена пятью депутатами. Тем не менее, представительство в СоветеНациональностей наряду с другими национально-государственными инационально-территориальными образованиями косвенно указывает на некоторуюстепень автономности национальных округов.
С другой стороны, ст.14 Конституции РСФСР, в перечнеадминистративно-территориальных и национально-территориальных образованийвходящих в состав РСФСР, национальные округа вообще не упоминает, ставя их водин ряд с административными районами, находящимися в составе краев, областей иавтономных республик.
Глава 8 Конституции РСФСР, определяя компетенцию местныхорганов государственной власти, достаточно подробно останавливается накомпетенции краевых, областных, районных, городских и сельских органовгосударственной власти и практически совсем не упоминает об окружных органахвласти.
Лишь в ст.102 Конституции РСФСР указано, что окружныеорганы государственной руководствуются в своей деятельности «Положением онациональных округах», утверждаемым Верховным Советом РСФСР, и решениямисоответствующего краевого (областного) Советов. Предполагаемое «Положение онациональных округах» должно было разрабатываться одно на все национальныеокруга, причем последние не участвовали в его разработке, то есть их правовойстатус находился полностью в ведении центральных органов власти, что говорит оявно невысоком статусе национальных округов.
Для сравнения можно отметить, что статус автономнойвласти устанавливался главой 7 Конституции РСФСР и более конкретно онрегулировался «Положением об автономной области» разрабатываемым самостоятельноорганами власти конкретной автономной области и утверждаемым Верховным СоветомСССР.
Как видно, советские Конституции принципиально положениенациональных округов не изменили, оставаясь административно-территориальнымиобразования краев (областей), национальные округа лишь имели определенныеформальные атрибуты автономности.
Неопределенность правового статуса национальных округов иотсутствие четкого разграничения компетенции между областными (краевыми) иокружными органами государственной власти и управления приводили к множествуколлизий.
Проблемы в практике взаимоотношений по линии область –национальный округ – район округа требовали своего разрешения и в научнойлитературе предлагались различные варианты решения этих проблем. Так, АндрееваА.В. рассматривала три возможных варианта:
Во-первых, вариант ликвидации районов в округах. Эторешение считалось практически несостоятельным ввиду того, что это уже напрактике осуществлялось и привело к тому, что управляемость территорий резкоухудшалась.
Во-вторых, вариант выделения национальных округов изадминистративного подчинения областных органов власти. Реализация этоговарианта, по мнению Андреевой А.В., не имела необходимых политических иэкономических предпосылок.
В-третьих, наиболее приемлемый, по мнению автора, вариантсохранения районов в округах при непосредственном подчинении районных Советовтолько окружному Совету при соответствующем расширении его полномочий[104].
Основываясь на тезисе о том, что административноевхождение округа в край (область) вызвано необходимостью оказания им постояннойпомощи и экономической целостностью округа, края (области), Потапов А.И. такжепредлагал сохранить административное подчинение округов краям (областям),наделив при этом окружные органы власти дополнительными полномочиями[105].
Конституция СССР 1977 года[106]и Конституция РСФСР 1978 года[107]несколько видоизменили статус национальных округов, переименовав их вавтономные.
В ст. 71 Конституции РСФСР перечисляются все автономныеокруга с указанием на то, что они находятся в составе краев и областей. Это, помнению Ковешникова Е.М. и Шафира М.А. означает, что «… за населяющими округамалыми народами закрепляется их этническая территория, границы которойустановлены в соответствии с их волеизъявлением».[108]
С этого момента всякие перемены в составе автономныхокругов могли осуществляться только в порядке изменения самой Конституции, чтосамо по себе являлось определенной гарантией для существования округов. Болееподробно правовое положение автономных округов, в соответствии со ст.84 должнобыло быть определено специальным Законом.
Еще до принятия Закона «Об автономных округах РСФСР»Потапов А.И., в своей статье, предлагал:
Предусмотреть, что ведению автономного округа подлежитучастие в разработке и представлении Закона об автономных округах наутверждение Верховного Совета РСФСР, а также предложений по внесению в негоизменений;
Наделить автономные округа правом непосредственногосношения с органами государственной власти и управления РСФСР по вопросам,касающимся экономического и социально-культурного развития округа;
Усилить гарантии прав автономного округа вовзаимоотношениях с областью (краем), а именно, оставить за областным, краевымСоветом право лишить, приостановить акты соответствующего окружного Совета,представив окончательное решение вопроса об их отмене или изменении ПрезидиумуВерховного Совета РСФСР;
Представляется целесообразным закрепить следующиеположения: территория автономного округа определяется высшими органамигосударственной власти РСФСР с учетом национального состава его населения,хозяйственных условий и географического положения.[109]
Однако, ни одно из этих предложений Законом РСФСР от 20ноября 1980 года «Об автономных округах РСФСР»[110]воспринято не было.
Правовое положение автономных округов фактически былозаконсервировано. Часть 3 ст. 1 Закона «Об автономных округах РСФСР» вимперативном порядке конкретно определяла, какой автономный округ находится всоставе той или иной области или края. Статьями 7 и 8 этого Закона оставлено всиле положение о том, что план развития и бюджет автономного округа являютсясоставными частями соответствующих плана и бюджета области (края). Всоответствии со ст. 9 данного Закона и ст. 7 и 9 Закона РСФСР «О краевом,областном Совете народных депутатов РСФСР»[111]областные (краевые) органы власти как вышестоящие имеют право отменять решенияокружных органов, при этом окружному Совету гарантировалось представительство ворганах власти области (края).
В остальном, Закон не указывает на какую-либо специфику,которая бы существенно отличала автономный округ от обычнойадминистративно-территориальной единицы. Лишь дважды в Законе указанынаправления деятельности окружных Советов, имеющих отношение к кореннымнародам: контроль за сохранностью оленьих пастбищ (п. 3 ст.22) и принятию мерпо развитию национальной культуры, искусства и литературы (п. 3 ст. 29).
Совершенно прав В.А. Кряжков, замечая, что «естьоснования констатировать факт политико-правовой мимикрии: издается Закон обавтономном образовании, но нет полномочий, обеспечивающих автономию, нет того,что определяло и гарантировало бы правовой статус собственно коренных народов,как малочисленной общности в отстаивании своих специфических интересов».[112]
Образование Агинского и Усть-Ордынского Бурятскихнациональных (автономных) округов: историческая специфика
Последними среди национальных округов в соответствии сПостановлением ЦИК СССР от 26 сентября 1937 г. «О разделении Восточно-Сибирскойобласти на Иркутскую и Читинскую области»[113]были образованы Агинский Бурят-Монгольский и Усть-Ордынский Бурят-Монгольскийнациональные округа.
История образования этих национальных округов имеетсущественные отличия от практики образования национальных округов натерриториях традиционного расселения коренных народностей Севера, и поэтомусчитаем необходимым, достаточно подробно, остановиться на этом.
Динамика национально-государственного строительства убурятского народа в советский период имеет в своем развитии несколько этапов.
Первый из них связан с образованием Бурят-Монгольскихавтономных областей в составах буферной Дальневосточной Республики и РСФСР. ВДВР Бурят-Монгольская автономная область была образована 21 апреля 1921 г.Постановлением правительства ДВР[114],в составе РСФСР Бурят-Монгольская автономная область была учреждена 9 января1922 г. Декретом ВЦИК РСФСР[115].Специфично то, что статусы этих автономных областей в двух разных государствахсущественно отличались друг от друга. Так, например, Бурят-Монгольская областьРСФСР в прямых отношениях с федеральными органами не состояла, находясь административнов составе Иркутской губернии, статус Бурят-Монгольской автономной области ДВРбыл намного определеннее и по Конституции ДВР область признавалась автономнойчастью республики.
После упразднения ДВР, по инициативе руководствабурятских коммунистов, перед высшими органами государственной власти РСФСР былпоставлен вопрос об объединении Бурят-Монгольских автономных областей в единуюавтономную республику. Инициатива местных руководителей встретилакатегорические возражения Дальневосточного бюро ВКП (б) и оппозицию Сибирскогобюро ВКП (б), считавшего вопрос об объединении преждевременным[116].Тем не менее, инициатива объединения получила поддержку высшего руководствастраны, и Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР от 30 мая было решено«…объединить в одну Бурят-Монгольскую Советскую Республику автономные областибурят-монгол Сибири и Дальнего Востока с центром в г. Верхнеудинске».
Решение о создании Бурят-Монгольской АССР былодетализировано в Постановлении Президиума ВЦИК РСФСР от 13 июня 1923 г., вкотором, наряду с прочим, определялось, что впредь до образования органовгосударственной власти республики всю полноту власти в ней осуществляет ревком,образуемый ВЦИК РСФСР.
Далее, в Постановлении, поручалось специальной комиссии,с участием представителей вновь образованной республики, подготовить проектПоложения о Бурят-Монгольской АССР как составной части РСФСР. 12 сентября 1923г. Декретом ВЦИК было утверждено «Положение о государственном устройствеБурят-Монгольской АССР», который стал первым конституирующим актом новойавтономии, действовавший вплоть до принятия в 1937 г. КонституцииБурят-Монгольской АССР.
Указанное Положение ознаменовало начало второго этапа вразвитии национальной государственности бурятского народа, в ходе которогоконсолидация разрозненных автономных областей привела к созданию единойавтономной республики – высшей формы национальной автономии в РСФСР.
Поступательная логика в эволюции национальнойгосударственности бурятского народа была нарушена Постановлением ЦИК СССР от 26сентября 1937 г. «О разделении Восточно-Сибирской области на Иркутскую иЧитинскую области», вследствие чего начался новый этап в развитии бурятскойгосударственности, когда единый этнос был представлен тремя автономнымиобразованиями с разными статусами.
Хотя в названии Постановления о Бурят-Монгольской АССР неговорится ни слова, оно напрямую касалось раздела республики, из составакоторой 6 аймаков (районов) передавались вновь образованным Иркутской иЧитинской областям. Решение о разделе для республики оказалось полнойнеожиданностью. Оно было принято без всякого участия населения республики исогласия ее органов власти, в тот момент, когда практически все руководствореспублики было репрессировано[117].О праве наций на самоопределение в этих условиях никто видимо и не вспоминал.
Причины раздела в Постановлении не указывались и, толькогораздо позднее была сформирована официальная точка зрения, гласящая, чтораздел пошел только на пользу республике.
Географическая отдаленность районов, на основе которыхвпоследствии были образованы национальные округа, от центра Бурят-МонгольскойАССР, приводила к тому, что в условиях неразвитости транспортной инфраструктурыи связи существовали серьезные проблемы в управлении и экономическом развитииэтих территорий.
С другой стороны, присоединение аграрных бурятскихрайонов существенно улучшало структуру экономики Иркутской и Читинскойобластей. Также, раздел республики кардинально решал ее старые территориальныеспоры с соседними административно-территориальными образованиями, причем впользу последних[118].Таким образом, в соответствии с официальной точкой зрения, решение о разделеБурят-Монгольской АССР и об образовании национальных округов соответствовалоконкретной исторической обстановке в регионе и учитывало весь комплексэкономических, географических и национальных факторов[119].
В советской литературе приводились примеры того, что идеясоздания национальных округов в составе Иркутской и Читинской областей получилаширокую поддержку среди местного населения. Например, в решениях, принятых наобщих собраниях трудящихся Эхирит-Булагатского аймака, указывалось, чтосоздание национального округа является совершенно правильным и необходимымделом[120]. Однако, все эти доводыразбиваются о следующее: всенародное одобрение принятых решений проходилопостфактум, то есть народ без всякого предварительного участия одобрял ужепринятые за него решения под бдительным партийно-государственным надзором.
В современный период раздел республики стал оцениваться ссовершенно противоположной точки зрения.
Существует категорическое мнение о том, что раздел резкоослабил Бурят-Монгольскую АССР политически и экономически. Сокращение еетерритории нарушило единство национального хозяйства, ослабли связи между частямибурятского народа, вследствие чего прекратилась консолидация нации. С этогопериода началась деформация бурятского языка, национальных традиций и обычаев.Фактически, антиконституционным актом, было нарушено суверенное правобурятского народа на самоопределение[121].
В результате раздела республики множество компактнопроживающих групп этнических бурят оказались вообще вненационально-территориальных образований, при этом территориальные потерипонесли и вновь образованные национальные округа, так «если площадь Агинского районадо отделения от Бурятии составляла 26650 кв. км., то сейчас она составляет19000 кв. км. Площадь Аларского, Боханского, Эхирит-Булагатского районовсоставляла 246670 кв. км., сейчас – 129000 кв. км»[122].
Реальные причины раздела Бурят-Монгольской АССР, понашему мнению, лежат в области национальной политики ВКП (б), которая всегданаходилась в зависимости от конкретной исторической обстановки, в данном случаерешающую роль сыграли обстоятельства геополитического характера.
К 1937 г. военно-политическая ситуация на дальневосточныхграницах СССР в силу известных причин становилась все напряженнее.Геополитическое расположение Бурят-Монгольской АССР требовало высшей степениуправляемости на ее территории и соответственно, крупнейшее консолидированное национально-государственноеобразование на стыке Восточной Сибири и Забайкалья вызывало опасения усоветского руководства по поводу ее лояльности. Поэтому на фоне борьбы снациональным сепаратизмом руководства республики в форме «панмонголизма» былопринято решение «ослабить Бурят-Монгольскую АССР как национальное образованиепутем разделения ее территории на три части»[123].В подтверждение можно привести мнение о том, «…что создание округов из аймаковБурят-Монгольской АССР, «разбавленных» другими территориями, было нацелено нетолько на расчленение, но и своеобразную экстерриториальную изоляциюреспублики, оказавшейся «зараженной панмонголизмом» и прочими «типичными» дляэтого времени «болезнями»[124].
Процесс формирования окружных органов власти во вновьобразованных бурятских национальных округах начался под руководствоморгкомитетов Читинского и Иркутского облисполкомов по соответствующим округам.Также, при Иркутском и Читинском обкомах ВКП (б) были созданы оргбюро понациональным округам. Фактически, в момент своего образования, окружные органыбыли территориальными подразделениями областных органов власти на местах. Этообстоятельство областные исполкомы попытались превратить в четкую тенденцию,желая полностью контролировать обстановку в административных районах национальныхокругов, при этом зачастую игнорируя окружные органы власти, что естественновызывало их соответствующую реакцию.
Попытки форсированного «встраивания» национальных округовв инфраструктуру областей порождали стремление руководства округов к всебольшей самостоятельности[125].Причины таких коллизий во многом объясняются противоречиями в правовом статусенациональных округов в государственном устройстве РСФСР вообще, а такжеотсутствием четкого разграничения компетенции между областными (краевыми) иокружными органами государственной власти и управления, в частности.
Автономные округа в реформе государственного устройстваРСФСР и России (1989 – 1993 годы)
Современный статус автономных округов – это закономерныйрезультат общего повышения статуса субъектов советскойнационально-территориальной автономии, впрочем, как иадминистративно-территориальных образований. Это подтверждается всей логикойразвития федеративной системы России, начиная с 90-х годов.
Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 годаопределяли, что автономный округ находится в составе края или области РСФСР.
Закон РСФСР «Об автономных округах РСФСР» от 20 ноября1980 года[126] в части 3 ст. 1в императивном порядке определял, какой автономный округ находится в составетой или иной области (края).
Таким образом, почти весь советский период существоваласитуация, когда автономное образование, признаваемая субъектом советскойфедерации, находилось в составе обычного административно-территориальногообразования государства.
В 1990 году в ст.9 Декларации о государственномсуверенитете РСФСР подтверждалась «необходимость существенного расширения прававтономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краеви областей РСФСР»[127].
Правящие элиты автономных округов активно включились впроцессы повышения статусности и их представители на II Съезде народныхдепутатов РСФСР выступили с требованием признать статус субъектов РСФСР завсеми автономными округами[128].
Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции(Основного Закона) РСФСР»[129]от 15 декабря 1990 года в ст. 83 устанавливал, что «автономные округа находятсяв составе РСФСР и могут входить в край или область», а также, что могут бытьприняты «именные» законы о каждом автономном округе. Ст. 84 закрепляла право органовгосударственной власти и управления автономных округов напрямую вступать всношения с органами государственной власти и управления РСФСР.
Данный закон кардинально изменил ситуацию. Норма овхождении автономных округов в состав края или области из императивнойпревратилась в диспозитивную, теперь автономные округа могли находиться всоставе РСФСР непосредственно или в составе края или области опосредованно.Вместе с расширением полномочий органов власти автономных округов, даннаядиспозитивная норма указывает на существенное повышение статуса автономныхокругов. Видимо это новое положение автономных округов с учетом индивидуальнойспецифики и должны были закрепить «именные» законы, однако ни один такой законпринят не был.
Вместо этого федеральный законодатель предпринялфорсированное ««общее» повышение статуса автономных округов»[130]через принятие множества отраслевых законов.
Анализ положений Федеративного Договора[131],заключенного 31 марта 1992 года, показывает, что полноценными субъектамиРоссийской Федерации можно назвать только «суверенные» республики в составеРоссийской Федерации, все иные публично-территориальные образования, в томчисле и автономные округа, наделялись статусом квазигосударственных автономий[132].
Как известно, Федеративный Договор структурно состоит изтрех частей именуемых договорами о разграничении предметов ведения иполномочий, где с одной стороны, выступали федеральные органы государственнойвласти, а с другой, органы власти: 1) суверенных республик в составе РоссийскойФедерации; 2) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; 3) автономнойобласти, автономных округов.
Анализ структуры и содержания договоров указывает нарезкую асимметрию в статусе этих публично-территориальных образований, при этомобщее повышение статусности выразилось в том, что автономный округ какквазигосударственная автономия оказался в составе областей (края) какквазигосударственной автономии более высокого уровня.
Заключение Федеративного Договора породило споры оприроде Российской Федерации. Одни исследователи и государственные деятели,среди которых И.М. Муксинов, И.К. Фазылходжаева, Ф.Х. Мухамедшин, Р.Т.Биктагиров, придавали Федеративному Договору, чуть ли не учредительное значениеи считали, что его заключение означает признание договорной природы РоссийскойФедерации[133]. Другиепоследовательно отрицают учредительный характер Федеративного Договора, так,например Л.Ф. Болтенкова считает Российскую Федерацию в чистом видеконституционной федерацией[134].
По нашему мнению, Федеративный Договор являетсякомпетенционным договором, разграничивающим компетенцию федерации и входящих вее состав публично-территориальных образований разного уровня.
Требования элит автономий и бывшихадминистративно-территориальных образований были учтены при принятии закона РФ«Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 21 апреля1992 года[135].
В соответствии с внесенными изменениями автономные округаиз квазигосударственных автономных образований превращались в один видовсубъектов Российской Федерации.
Это их новое качество подтверждалось следующимиположениями измененной Конституции:
в соответствии со ст. 70 автономные округа имели своюсобственную территорию, которая провозглашалась частью единой территории РФ;
подтверждалась диспозитивность вхождения автономныхокругов в состав края или области (ст. ст. 71, 83);
так же, как и в соответствии с ранее внесеннымиизменениями, органы власти могли вступать в сношения с федеральными органамивласти непосредственно напрямую (ст.84);
был очерчен круг совместных полномочий федеральных иокружных органов власти, а также сфера их собственной компетенции (ст. 84-1,84-2);
автономным округам гарантировалось представительство вфедеральных органах государственной власти (ч.3 ст.73);
также, в соответствии с ч. 2 ст. 83 подтверждалось правоавтономных округов на «именные» законы.
Однако, в ч.2 ст. II Договора о разграничении предметовведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ иорганами государственной власти автономной области, автономных округов всоставе РФ указывалось, что «органы государственной власти автономных округов всоставе РФ осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своейкомпетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами РФ,договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа». Таккосвенно признается, что автономные округа остаются в составе краев, областей,хотя отношения между ними строятся уже на договорной основе. По мнению В.В.Иванова «в 1992 году подобная формулировка означала компромисс между новоймоделью федеративного устройства России и наследием РСФСР»[136].
Признавая равноправие автономных округов, федеральныевласти стремились не допустить полного выхода автономных округов из составакраев и областей, так как ими осознавалась реальная возможность требованияавтономными округами суверенитета, статуса республик, дальнейшего расширенияполномочий, то есть всего того, чего уже добились почти все бывшие автономныеобласти. Выход автономных округов из состава краев и областей мог окончательнорасстроить и без того неустойчивую федеративную систему России, поэтому попытказамораживания статуса автономных округов на том уровне была естественнойреакцией федеральных властей. Единственный и последний случай выходаавтономного округа из состава области, на примере Чукотского автономногоокруга, лишь подтверждает то, что вряд ли федеральные власти допустят распад«сложносоставных» субъектов Российской Федерации.
Парадоксальная ситуация «сложносоставности», когда одинравноправный субъект федерации находится в составе другого, естественно,порождает множество коллизий.
На естественно возникающий вопрос о сущности «нахождения»автономного округа в составе области (края), а также о соотношении их статусовбыл дан ответ в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 года поделу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 года «Онепосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ»[137].
Основываясь на диспозитивности конституционной нормы овхождении автономного округа в состав области (края) Конституционный Суд РФконстатировал два положения:
Нахождение автономного округа в крае или области, равнокак и выход, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также нанационально-государственное устройство и состав Российской Федерации.
Нахождение автономного округа в крае или области неозначает поглощения его территории, являющейся составной частью территорииРоссийской Федерации.
Данное толкование можно считать весьма и весьма неполным,так как единственно четким было утверждение о том, что автономные округа имеютсвою собственную территорию и статус автономных округов, входящих в составобласти (края) и входящих непосредственно в Российскую Федерацию, принципиальномежду собой не разнится.
Конституционный Суд так и не ответил на следующиепринципиальные вопросы:
Что означает конкретно «вхождение» автономного округа всостав области (края)?
Как соотносятся между собой территории этих субъектов РФ?
Как соотносятся между собой полномочия органовгосударственной власти этих субъектов РФ на территории автономных округов? Каковпринцип их формирования?
Следует отметить, что Основные положения «О выборах впредставительные органы государственной власти края, области, городафедерального значения, автономной области, автономного округа», утвержденныеУказом Президента РФ от 27 октября 1993 года №1765[138]предписывали проводить выборы в представительные органы государственной власти«сложносоставного» субъекта РФ на всей его территории, включая и территориюсоответствующего автономного округа.
Однако в некоторых автономных округах такие выборыоткровенно саботировались и проведены не были.
Полноправными субъектами Российской Федерации всеавтономные округа были признаны лишь Конституцией Российской Федерации 1993года, что позднее вызвало критические замечания некоторых авторов.
Свою позицию они обосновывали следующими аргументами:
Во-первых, весьма сомнительно, по их мнению, то, чтоповышением статуса автономных округов будет обеспечено более бережное отношениек коренным малочисленным народам, гарантированы среда их обитания и защитатрадиционного образа жизни.
Во-вторых, обретение статуса самостоятельного субъектафедерации автономными округами разрушит сложившиеся экономические и иныеотношения между ними и областями, краем.
В-третьих, существует гигантский разрыв между статусомсубъекта федерации и фактическим состоянием автономных округов[139].
Приходится признавать, что во многом эти утвержденияправы.

Глава 2. Автономные округа в федеративном устройстве России:проблемы теории и практики
§ 1. Принципы федеративного устройства России какпредстатусные элементы статуса автономных округов: система и содержание
Система принципов федеративного устройства России
Как мы уже указывали, одним из важнейших предстатусныхэлементов являются нормативно закрепленные принципы федеративного устройства,предопределяющие основные характеристики правового статуса субъектов федерации.
Часть 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации включает всебя следующий перечень принципов: государственной целостности, единствасистемы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочиймежду органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов,равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Формальный подходк определению перечня принципов федеративного устройства России получилраспространение в литературе[140],однако, на наш взгляд, система принципов, закрепленная ч.3 ст.5 несовершенна.
Мы присоединяемся к мнению о том, что среди принциповОснов конституционного строя можно выделить принципы основ общественного иполитического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративногоустройства (конституционные принципы федерализма)[141].Общие конституционные принципы носят либо универсальный характер, либораспространяются на несколько институтов конституционного строя, в числекоторых можно выделить принципы, предопределяющие черты федеративногоустройства России: народовластие, разделение властей, равноправие граждан,гарантированность местного самоуправления.
Следовательно, несовершенство системы принциповзакрепленных в ч.3 ст.5 Конституции Российской Федерации заключается вследующем:
Перечень принципов неполон, к ним следует отнестиследующие конституционно закрепленные принципы: государственный суверенитет(ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единствоконституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения междуРоссийской Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73).
Неясно соотношение принципа государственной целостности сиными принципами федеративного устройства, так как этимологическое толкованиеданного принципа дает основание считать, что содержание этого принципафактически растворяется в иных принципах. Отсюда представляется более логичнымсчитать государственное единство не принципом, а качественной характеристикойгосударственности достигаемой через реализацию принципов федеративногоустройства[142].
Исходя из вышеизложенного, И.А. Умнова предлагаетследующий перечень принципов федеративного устройства: государственныйсуверенитет; единство системы государственной власти; равноправие субъектовРоссийской Федерации; единство конституционно-правовой системы; разграничениепредметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; разграничениепредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации[143].
По нашему мнению, принцип единстваконституционно-правовой системы охватывается содержанием принципов государственногосуверенитета и единства системы государственной власти, а в содержание принципаразграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектамиможно включить как его составную часть разграничение предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти субъектов Российской Федерации, при этомнаименование этого принципа должно выглядеть следующим образом – принципразграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. О своеммнении, о соотношении понятий «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция»мы выскажемся ниже.
Следовательно, на наш взгляд, перечень принциповфедеративного устройства должен включать в себя следующее: государственныйсуверенитет, единство системы государственной власти, разграничение компетенциимежду Российской Федерацией и ее субъектами, равноправие субъектов РоссийскойФедерации, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.
В отношении последнего принципа, в силу неоднозначности егосодержания, следует указать на то, что право на самоопределение народов вэтническом смысле мы не относим к принципам федеративного устройства в чистомвиде, о чем подробнее мы выскажемся ниже.
Государственный суверенитет в системе принципов федеративногоустройства России
Конституция Российской Федерации упоминает только огосударственном суверенитете Российской Федерации (статья 4), при этомединственным носителем народного суверенитета и источником государственногосуверенитета Российской Федерации объявляется многонациональный народРоссийской Федерации (статья 3 и преамбула Конституции Российской Федерации).
Следовательно, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость исамостоятельность государственной власти, полноту законодательной,исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимостьв международном общении, представляет собой необходимый качественный признакРоссийской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовойстатус.
Конституция Российской Федерации не допускает какого-либоиного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонациональногонарода России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иногогосударственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.
Суверенитет Российской Федерации, в силу КонституцииРоссийской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей,находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали быверховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета субъектовРоссийской Федерации. Отсутствие у субъектов Российской Федерациигосударственного суверенитета подтверждается, также, положениями ч.4 статьи 15и 79 Конституции Российской Федерации из которых вытекает, что толькоРоссийская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которыхпризнается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенноегосударство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия всоответствии с международным договором.
Таким образом, системный анализ норм КонституцииРоссийской Федерации позволил Конституционному Суду Российской Федерации прийтик выводу об отсутствии суверенитета у субъектов Российской Федерации[144].
Государственный суверенитет Российской Федерации, какоснование ее конституционно-правового статуса, предполагает определенный наборсуверенных прав, характеризующих его как принцип, предопределяющий содержаниеостальных принципов федеративного устройства России, и в первую очередь принципединства государственной власти в Российской Федерации, который, как мы ужеуказывали, является признаком государственного суверенитета.
Единство системы государственной власти РоссийскойФедерации, по нашему мнению, означает, что, несмотря на относительнуюсамостоятельность каждого уровня государственной власти, они образуют единуюсистему, обусловленную социальным единством и выражающейся в единстве общихцелей и задач, субсидиарности и взаимной ответственности по отношению друг кдругу.
К числу суверенных прав федеративного государстваотносится право так называемой компетенции компетенции, то есть правоустанавливать юридические пределы своей компетенции, а также пределыкомпетенции иных публично-территориальных образований на своей территории всоответствии с принципом разграничения компетенции между федерацией и еесубъектами.
Компетенция компетенции означает: 1) способ измененияКонституции, закрепляющий компетенцию государства, которая может расширятьсяили сужаться путем внесения в Конституцию соответствующих поправок в порядке,установленном в данном государстве; 2) право федеративного государстварасширять свою компетенцию конституционным путем за счет сужения компетенциисубъектов федерации (или наоборот)[145].Такая динамика компетенции, по мнению К.Т. Курашвили[146],не обуславливается согласием субъекта федерации, хотя иногда в этот процесс визвестной степени могут быть включены и субъекты федерации или федеральныйорган, выражающий их интересы. Соответственно, под компетенцией компетенцииподразумевается конституционная основа «компетенционности» федеративногогосударства и перераспределение компетенции только конституционным путем, чтопринципиально отличает федерацию от конфедерации, где субъекты объединенияхарактеризуются полнотой государственной власти, и перераспределениекомпетенции осуществляется в договорном порядке.
Несмотря на некоторую фрагментарность закреплениякомпетенционности федерации в Конституции Российской Федерации она получилазакрепление в следующих ее нормах: п. «а» и «б» статьи 71 относят кисключительному ведению Российской Федерации принятие и изменение Конституции РоссийскойФедерации, федеративное устройство и территорию Российской Федерации; статьи71,72,73 предметно разграничивают компетенцию между Российской Федерацией и еесубъектами; динамика разграничения компетенции между Российской Федерацией и еесубъектами возможна только путем принятия поправок либо пересмотра Конституциив соответствии с главой 9; следовательно, в данном случае недопустимоприменение ч.3 статьи 11 Конституции Российской Федерации допускающейдоговорное разграничение компетенции. Данная позиция получила свое закреплениев федеральном законодательстве.
Другим суверенным правом федеративного государстваявляется право федерального вмешательства в права субъектов федерации,обусловленное взаимной обязанностью федерации и ее субъектов обеспечиватьгосударственное единство, таким образом, институт федерального вмешательствапорожден самой природой федеративного государства.
В заключении хотелось бы отметить, что анализ наиболееважных аспектов государственного суверенитета позволяет нам заявить о том, чтоэта категория является сущностной характеристикой любого государства, а вРоссийской Федерации государственный суверенитет является принципом,предопределяющим всю систему и содержание принципов ее государственногоустройства[147].
Единство системы государственной власти
Говоря о единстве системы государственной власти, какпринципе федеративного устройства России, следует сказать о том, что на данныймомент неоднозначно правовое понимание государственной власти в целом.Психологические, политологические и социологические трактовки власти, с точкизрения формализации, являются крайне расплывчатыми, следовательно, как правовойинститут, государственную власть можно охарактеризовать только черезюридические категории. Анализ Конституции Российской Федерации, позволяетприйти к выводу о том, что преобладающим в ней является понимание«…государственной власти как совокупности полномочий, реализуемых специальноучрежденными органами»[148].
Такое определение государственной власти соответствуетсущности теории разделения властей, в основе которой лежит следующая логика:решение, его реализация и контроль.
Следовательно, разделение властей означает, прежде всего,распределение полномочий между органами государственной власти.
Здесь следует указать на то, что, на разных этапахисторического развития общества функции государства могут меняться взависимости от целого комплекса факторов социально-культурной, политической иэкономической природы. В свою очередь, объем, и содержание государственнойвласти как совокупности полномочий предопределяются перечнем и характеромфункций государства. Для реализации тех или иных государственно-властныхполномочий учреждаются органы государственной власти. Первичным элементом вданном случае являются функции, вторичным – полномочия и на третьем местеорганы эту власть реализующие[149],при этом государство как субъект государственной власти остается неизменным,меняется лишь его структура.
Единство государственной власти, как признакгосударственного суверенитета, в юридическом смысле, означает, что « а)совокупная компетенция органов государства охватывает все полномочиянеобходимые для реализации функций государства, и б) различные органы,принадлежащие данной системе, не могут предписывать одновременно одним и тем жесубъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимно исключающие друг другаправила поведения»[150].
Из вышесказанного следует, что совокупная компетенциягосударства едина функционально, полномочия взаимосвязаны и должны бытьнепротиворечивыми по отношению друг к другу. Исходя из этого, можно сделатьвывод о том, что государственная власть изначально является системнымобразованием, состоящим из совокупности полномочий реализуемых специальноучрежденными органами.[151]
В условиях федеративной структуры государства системагосударственной власти имеет свою специфику, при которой государственная властькак совокупность полномочий распределяется между органами федерации и еесубъектов, причем на каждом из этих уровней организации государства в той илииной мере должен соблюдаться принцип разделения властей «по горизонтали».Следовательно, по смыслу нашего исследования, термины «единство государственнойвласти» и «единство системы государственной власти» по сути своей синонимичны.
Наряду с единством системы государственной властизакрепленной в ч.3 ст.5 Конституции Российской Федерации, в ней употребляютсятакие термины как «система органов государственной власти и местногосамоуправления» (п. «н» ч.1 ст.72), «система органов государственной власти»(ч.1 ст.77), «единая система исполнительной власти (ч.2 ст.77). Возникаетпроблема соотношения понятий «система государственной власти» и «системаорганов государственной власти». Исходя из нашего системного пониманиягосударственной власти, мы согласны с мнением о том, что «принцип единствасистемы государственной власти является более широким понятием, нежели принципединства системы органов государственной власти».[152]
Так, в содержание принципа единства системыгосударственной власти предлагается включить наряду с единством системы органовгосударственной власти единую политику законотворчества, государственногорегулирования и управления, механизмы координации деятельности и институтыпредставительства[153].
Другим сущностным признаком единства системыгосударственной власти все чаще признается субсидиарность как ветвей власти,так и властей федерации и ее субъектов по отношению друг к другу[154] в силу единства стоящихперед ними общих целей и задач. В данном случае субсидиарность подчеркиваетименно единство власти, через наиболее оптимальное распределение полномочиймежду федерацией и ее субъектами[155].
Единство государственной власти в федерациях предлагаетсярассматривать в 3-х разных аспектах. Во-первых, это социальное единство,проистекающее из единой социальной природы доминирующих в обществе социальныхгрупп. Во-вторых, это единство принципиальных целей, направлений и формдеятельности органов федерации и ее субъектов. В-третьих, этоорганизационно-правовое единство государственной власти федерации и еесубъектов.[156]
По мнению С.А. Авакьяна единство системы государственнойвласти выражается в единстве сути органов государственной власти какфедерального, так и регионального уровней, то есть по своей природе, функциям ивиду они должны соответствовать принципу разделения властей на законодательную,исполнительную и судебную. Порядок формирования органов государственной властидолжен быть единообразным, наделяться они должны едиными основными полномочиями[157].
Таким образом, единство системы государственной властиРоссийской Федерации, по нашему мнению, означает, что, несмотря на относительнуюсамостоятельность каждого уровня государственной власти, они образуют единуюсистему, обусловленную социальным единством и выражающейся в единстве общихцелей и задач, субсидиарности и взаимной ответственности по отношению друг кдругу.
Вышеуказанное позволяет нам констатировать то, чтопринцип единства системы государственной власти своим содержанием охватываетединство государственной власти как совокупности государственно-властныхполномочий, о чем уже сказано, единство системы органов государственной властии единство конституционно-правовой системы.
Единство системы органов государственной власти, преждевсего, выражается в ее гомогенности, то есть в единстве функций, принциповорганизации и деятельности, естественно с учетом разграничения компетенциимежду федерацией и ее субъектами.
Другим признаком единства системы являютсясубординационные отношения между органами государственной власти федерального ирегионального уровней, выражающиеся в организационной и/или функциональнойсоподчиненности в форме контроля, надзора и мер принуждения.
Пункт 1 ст.77 Конституции Российской Федерации гласит отом, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерацииустанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционногостроя и общими принципами организации представительных и исполнительных органовгосударственной власти, установленных федеральным законом. Данная норма былаинтерпретирована Конституционным Судом Российской Федерации[158]в том духе, что субъекты Российской Федерации в построении своей системыорганов государственной власти должны ориентироваться на федеральную модель.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Обобщих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации»[159] в силу многих причинсместил акцент с общих принципов организации на принципы деятельности[160], перейдя на их излишнеподробную регламентацию.
Мы согласны с тем, что к основным принципам организацииорганов государственной власти субъектов Российской Федерации следует отнести:федерализм, республиканскую форму правления и разделение властей[161].
Принцип разделения властей на уровне субъекта носитнесколько усеченный характер, так как в системе органов судебной властипрослеживаются черты унитаризма, и субъекты Российской Федерации могутустанавливать только систему органов законодательной и исполнительной власти[162]. Российскую судебнуюсистему можно охарактеризовать как централизованную, с практически полнымотсутствием элементов децентрализации. Исключение составляет только фактсуществования конституционных/уставных судов в ряде субъектов РоссийскойФедерации. Институт мирового судьи, хотя и учрежденный в качестве суда субъектаРоссийской Федерации, по сути — составной элемент подсистемы судов общейюрисдикции федеральной судебной системы[163].
Конституция Российской Федерации не устанавливаеторганизационного единства органов законодательной власти в РоссийскойФедерации, поэтому речь может идти о единстве представительной природы этихорганов, об их функциональном единстве, единстве избирательных стандартов ихформирования[164].
Подчеркивая функционально-компетенционное единствоорганов законодательной власти, И.А. Умнова отмечает единстве именнозаконодательной власти, а не ее органов[165],так как разделенное законотворчество в пределах установленной компетенцииявляется одним из признаков федеративной организации государства.
Единство законодательной деятельности обеспечиваетсядвухпалатной структурой федерального парламента, Совет Федерации которого, всоответствии с ч.2 ст.95 Конституции Российской Федерации, формируется изпредставителей законодательных и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации[166]и призван выражать их интересы. Так же, единство законодательной власти,обеспечено правом законодательной инициативы парламентов субъектов РоссийскойФедерации в федеральном парламенте, их правом на внесение предложений опоправках и пересмотре федеральной Конституции, одобрение указанных поправок,что закреплено в ст. 104, 134 и 136 Конституции Российской Федерации.
Одним из важных элементов механизма координациизаконодательной деятельности в соответствии со ст. 26.4 Федерального закона «Обобщих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации»[167]является право региональных парламентов на участие в принятии федеральныхзаконов по предметам совместного ведения.
Организационно-правовое единство системы органов государственнойвласти в Конституции Российской Федерации непосредственно закреплено вотношении системы органов исполнительной власти. При этом, в отличие отунитарного государства, в соответствии с ч.2 ст.77 Конституции РоссийскойФедерации единство системы распространяется только на компетенцию федерации всферах ее исключительного и совместного ведения, оставляя «за бортом»компетенцию субъектов Российской Федерации в сфере их ведения. Руководствоединой системой органов исполнительной власти в части реализации федеральнойкомпетенции осуществляют Президент и Правительство Российской Федерации и вданном случае налицо подчиненное положение региональных органов исполнительнойвласти по отношению к федеральным органам.
Выражается это, например, в праве Президента РоссийскойФедерации, в соответствии с ч.2 ст. 85 Конституции Российской Федерации,приостанавливать действие актов региональных органов исполнительной власти.Статья 78 Конституции Российской Федерации закрепляет право за федеральнымиорганами исполнительной власти формировать свои территориальные органы иназначать их руководителей, наряду, с чем имеется право у федеральных органовисполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации на взаимную передачу части своих полномочий друг другу.
В данном случае, по мнению С.Н. Кухтик, система органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации как бы «раздваивается»,когда часть из них находится в двойном подчинении федерации и ее субъектов, ачасть подчиняется исключительно субъектам Российской Федерации[168].
Такая ситуация двойного подчинения получила негативнуюоценку[169], однако впротивном случае неизбежно «разбухание» системы органов государственной властии усложнение координации между ними[170],что, с точки зрения целесообразности, вполне оправдывает критикуемую ситуацию.
Статья 26.5 Федерального закона «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации»[171]устанавливает право возложения на органы исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации отдельных федеральных полномочий в форме федеральныхзаконов, нормативно-правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации,а также в форме соглашений федеральных органов исполнительной власти и органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации о взаимной передачеполномочий, что, более детально, урегулировано в ст. 26.8 указанногофедерального закона, причем право контроля за соблюдением условий соглашениязакреплено за федеральными органами.
Статья 26.9 Федерального закона «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливаютсяоснования, пределы и порядок временного осуществления федеральными органамигосударственной власти отдельных полномочий органов государственной властисубъекта Российской Федерации, в том числе и сфере исполнительной власти.
Таким образом, единство системы органов исполнительнойвласти определено едиными принципами и правилами организации и деятельности, атакже всеобщим управленческим характером исполнительно-распорядительнойдеятельности органов исполнительной власти и различными формамиадминистративной соподчиненности[172].
Именно в целях обеспечения единства системыисполнительной власти в Российской Федерации по инициативе Президента РоссийскойФедерации был установлен новый порядок формирования исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации[173].Эти поправки существенно меняют соотношение полномочий органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации в пользу законодательных органов, а такжевзаимоотношения назначенных должностных лиц с федеральными органамигосударственной власти и, прежде всего, с Президентом Российской Федерации.Несомненно, усиление подчиненности указанных лиц Президенту РоссийскойФедерации именно в организационно-административном аспекте.
Единство правовой системы Российской Федерацииобусловлено наличием иерархически построенной системой правотворческих органов,что предопределяет возникновение субординационных связей между издаваемыми иминормативно-правовыми актами[174].Конституционно-правовая система, являясь ядром правовой системы России,консолидирует ее, связывает воедино ее федеральный и региональный уровни,определяет их общие параметры.
Региональный уровень правовой системы, выраженный всовокупности нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, носитсистемный характер и имеет определенную структуру, которая может бытьпредметной, в зависимости от предмета правового регулирования, и иерархической,в зависимости от юридической силы актов[175].Системный характер региональных правовых систем породил споры о наличии всистеме российского права такой отрасли как региональное право. Сторонникитого, что региональное право есть, за основу берут постулат о том, что системаправа выражает внутреннее строение права, а система законодательства есть еевнешнее выражение.
Соответственно, по их логике раз есть форма –региональное законодательство, то должно быть и содержание – региональноеправо. Противники существования регионального права считают, что «в системеправа, учитывая ее отличия от системы законодательства, таких двух уровней права- федеральное право и право субъектов РФ выделить нельзя».[176]Л.А. Лукашов констатирует, что в «системе российского права на сегодняотсутствует организационно-обособленная правовая отрасль, нормы которойрегулировали бы общественные отношения в субъектах Федерации… Правовые нормы,устанавливаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации,составляют самостоятельную отрасль права – региональное право».[177] В обоснование своейточки зрения указанный автор проводит аналогию с муниципальным правом.
В.В. Толстошеев уверенно заявляет о том, что «логичновыделение регионального права, представляющего собой комплекс правовых норм,регулирующих разнообразные общественные связи в региональном масштабе».[178] При этом дается четкоеопределение региональных общественных отношений являющихся предметом правовогорегулирования; определяются источники регионального права; а также выделяетсяструктура регионального права.[179]
С научной точки зрения выделение в системе российскогоправа такого элемента как региональное право представляется весьмаперспективным.
По отношению к федеральному праву региональное правоявляется вторичным образованием и формируется на основе принципа распределенияпредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, атакже на основе субъектного состава Российской Федерации. Обязательнымэлементом регионального права следует признать нормы федеральной Конституции инормы конституционного законодательства по вопросам совместного ведения федерациии ее субъектов. Таким образом, нормы Конституции Российской Федерации носятсквозной характер и присутствуют на обоих уровнях правовой системы России[180], что является фактором,предопределяющим ее единство.
Единство конституционно-правовой системы характеризуетсяследующими конституционными признаками: во-первых, закреплением юридическоговерховенства федеральной Конституции; во-вторых, определением сферисключительной и совместной компетенции федерации и ее субъектов; в-третьих,установлением приоритетов федерального законодательства и законодательствасубъектов Российской Федерации; в-четвертых, гарантированностьюсамостоятельности субъектов Российской Федерации в сфере законодательства;в-пятых, введением договоров и соглашений между Российской Федерацией и еесубъектами в число источников конституционного права; в-шестых, определениемобщей процедуры разрешения юридических споров и коллизий путем отнесения кведению Российской Федерации федерального коллизионного права[181].
Таким образом, единство конституционно-правовой системывыражается в единстве предмета и метода правового регулирования; функциональнойобщности правовых норм конституционного законодательства; в наличии правовогомеханизма обеспечения единства конституционного законодательства и верховенствафедеральной Конституции.
Разграничение компетенции между Российской Федерацией иее субъектами
Разграничение компетенции между федерацией и еесубъектами является элементом, характеризующим суть любой федерации, иприменительно к Российской Федерации, его можно отнести к основному принципуфедеративного устройства России.
Как мы уже отмечали, несмотря на основополагающий характерпринципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами,к сожалению, формально-юридически в Основах конституционного строя РоссийскойФедерации он не обозначен. Фрагментарно, в части разграничения компетенциимежду федеральными и региональными органами государственной власти, этотпринцип закрепляется в ч.3 статьи 5 Конституции Российской Федерации.Развернуто определить содержание этого принципа нам позволяет системноетолкование статей 71,72,73 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи снормами Основ конституционного строя.
Анализ Конституции Российской Федерации и федеральногозаконодательства приводит нас к выводу об известной путанице в толкованиисодержания и применении терминов «предметы ведения», «полномочия», а так жевопроса об их отнесении к тем или иным субъектам права.[182]
С точки зрения теории, как мы уже указывали, обобщающимдля понятий «предмет ведения» и «полномочия» является понятие «компетенция».Если учесть все общепринятые признаки компетенции, то под ней обычно понимаетсякруг, система полномочий (прав и обязанностей) в определенной сфере отношений.
Следовательно, понятие «компетенция» «…характеризуютприменительно к субъекту его права и обязанности (то есть каким образом, какэтот субъект осуществляет воздействие) в той или иной сфере (то есть в чем, начто субъект может осуществлять воздействие) с целью выполнения его функций (тоесть направления такого воздействия в соответствии с целями и задачамидеятельности субъекта), имеющие пространственно-территориальные либо иныеустановленные рамки (то есть пределы такого воздействия)»[183].
В таком контексте предметы ведения следует понимать как«крупные области государственной жизни, выделенные для организации управления иправового регулирования»[184].
Указанная позиция получает подтверждение в литературе,более того, предметы ведения, как юридически определенные сферы и объектывоздействия, как компоненты включаются в компетенцию[185].
Традиционно в российской правовой науке принято считать,что компетенция принадлежит органам власти, а предметы веденияпублично-территориальным образованиям.
В соответствии со ст.71, 72 и 73 Конституции РоссийскойФедерации субъектами обладания предметов ведения признаются сама РоссийскаяФедерация и ее субъекты. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «Опринципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти и органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации»[186] в ст.2нормативно закреплял содержание понятий «предмет ведения» и «полномочия», иотносил предметы ведения к Российской Федерации и ее субъектам, а полномочия ких органам государственной власти. К сожалению, при инкорпорации норм этогозакона в главу ΙV.1 федерального закона «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и высших исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации» в новой его редакции[187] эти дефинитивные нормыутратили силу. Однако это вовсе не означает, что федеральный законодатель будетпонимать под приводимыми понятиями что-то иное, так здесь воспроизводиласьобщепризнанные положения о том, что полномочия составляют содержаниекомпетенции, а предметы ведения – сферу компетенции.[188]
Вышеуказанный анализ позволяет нам говорить о болееширокой сфере применения категории «компетенция», которая может относится как корганам власти, так и к публично-территориальным образованиям, причемкомпетенция первых производна от компетенции последних. Следовательно, можноговорить о разграничении именно компетенции между Российской Федерацией и еесубъектами. Тем не менее, с точки зрения юридической чистоты используемой нами терминологиимы так же будем использовать нормативно закрепленные понятия.
По способу структурирования предметов ведения междуфедерацией и ее субъектами выделяют элементы либо дуалистического, либокооперативного федерализма.
При дуалистическом федерализме считается, что федеральнаяи региональная власть осуществляется раздельно и компетенция между федерацией иее субъектами четко разграничивается через закрепление перечней предметовведения федерального и регионального уровней или реже через установление исключительнойкомпетенции федерации.
Кооперативный федерализм предусматривает наличие, кромесфер исключительного ведения федерации и ее субъектов, либо толькоисключительной сферы ведения федерации, так же сферу совместного ведения, вкоторой полномочия осуществляют и органы федерации, и органы ее субъектов.
Российская конституционная модель разграничениякомпетенции по всем признакам признается кооперативной, когда в соответствии сфедеральной Конституцией выделяют три сферы ведения: ст.71 закрепляет сферуисключительного федерального ведения; ст.72 закрепляет сферу совместноговедения Российской Федерации и ее субъектов; ст. 73 по остаточному принципуопределяет сферу ведения субъектов Российской Федерации.
Проблемы, возникающие при разграничении компетенции междуРоссийской Федерацией и ее субъектами, следует отнести насчет того, чтозакрепленная конституционная модель разграничения является плодом компромиссамежду федеральными и региональными элитами на момент принятия действующейфедеральной Конституции.
Несовершенство действующей конституционной моделиразграничения компетенции выражается в частности в том, что разграничиваютсясферы общественных отношений (например, внешняя политика, оборона,безопасность), отрасли законодательства (например, п. «о» ст.71, п. «к» ст.72),конкретные объекты правового регулирования (бюджет, налоги), конкретные права(например, п. «г» ст.71), неопределенные, с формально-юридической точки зрениякатегории (вопросы, общие вопросы, координация). Кроме проблем технико-юридическогохарактера, возникают вопросы и со сферой совместного ведения, в которой неустановлены принципы, критерии, пределы федерального и регионального правовогорегулирования и где сейчас «…реализация полномочий в этой сфере все болеенапоминает осуществление федерацией своих «собственных» полномочий».[189]
Считая сферу совместного ведения изначальноконфликтогенным фактором, некоторые авторы предлагают упразднить ее[190], перейдя кдуалистической модели разграничения компетенции между Российской Федерацией иее субъектами. Менее радикальным представляется предложение о «раскассировании»значительной части предметов совместного ведения через передачу их либофедерации, либо ее субъектам.[191]
По нашему мнению существование сферы совместного веденияв России обусловлено объективно, так как ни в одной федерации вопросразграничения компетенции на две сферы ведения: федеральную и субъектовфедерации не решен окончательно и поэтому модель кооперативного федерализманаиболее близка природе государственного устройства России.
Более важным, на наш взгляд, представляется вопрос оразграничении полномочий в сфере совместного ведения в рамках существующейконституционной модели.
В качестве решения накопившихся проблем предлагается неупрощение модели разграничения предметов ведения, а напротив – ее качественноеусложнение, переход к сложной дифференцированной модели.[192]С этой точки зрения, оптимальной представляется австрийская модельразграничения, в соответствии с которой предусматривается четыре сферы ведения:
федеральная (законодательные и исполнительные полномочияпринадлежат федерации);
земельная (законодательные и исполнительные полномочияпринадлежат землям);
совместная (законодательные полномочия принадлежатфедерации, а исполнительные – землям);
рамочной (законодательные полномочия принадлежат ифедерации и землям в пределах, устанавливаемых федерацией, а исполнительныеполномочия принадлежат землям).
Симпатии к австрийской и германской моделям выражал Д.Н.Козак, который через системное толкование ч.3 ст.11 Конституции РоссийскойФедерации во взаимосвязи с ч.1 и 2 ст.76 и другими конституционными нормами,вывел подход к разграничению компетенции между Российской Федерацией исубъектами условно называемый «компетенционным». В основе этого подхода лежитсоображение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий повертикали предполагает и разграничение полномочий по горизонтали.
«Компетенционный» подход к разграничению предметовведения и полномочий в России предполагает, что:
разграничение предметов ведения между РоссийскойФедерацией и субъектами Российской Федерации осуществляется исключительноКонституцией Российской Федерацией в ее ст.71, 72, 73;
предметы совместного ведения, перечисленные в ст.72Конституции Российской Федерации, не полежат разграничению (разделению) междуфедеральными органами государственной власти и органами государственной властисубъектов Российской Федерации;
полномочия между федеральными и региональными органамигосударственной власти разграничиваются федеральными законами и в случаях,установленных в федеральных законах, договорами;
в федеральном законе по предмету совместного ведениядолжны быть указаны:
компетенция Федерального Собрания Российской Федерации;
компетенция Президента Российской Федерации;
компетенция Правительства Российской Федерации и иныхфедеральных органов исполнительной власти;
законодательная компетенция субъектов РоссийскойФедерации; процедуры
взаимодействия федеральных и региональных органовисполнительной власти.[193]
В соответствии с этими положениями в законопроектнойработе Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложенийо разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти, органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органами местного самоуправления (руководитель — Козак Д.Н.) былопредложено в сфере совместного ведения выделить две группы полномочий:
полномочия, осуществление которых финансируется избюджетов субъектов Российской Федерации. Поэтому федеральное регулированиездесь может быть только рамочным.
полномочия, возлагаемые на субъекты Российской Федерации,но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета.Следовательно, здесь предполагается детальное федеральное регулирование иконтроль.[194]
Фактически Федеральный закон «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и высших исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации» в главе ΙV.1 вновой его редакции[195]устанавливает следующие группы полномочий:
полномочия органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации.Субъекты федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование этихполномочий и финансируют реализацию этих полномочий за счет средств своихбюджетов (п.1 ст.26.1, ст.26.2);
полномочия органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемыесамостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.Федерация здесь осуществляет рамочное правовое регулирование (п.2 ст.26.1, п.1и 4 ст.26.3);
полномочия органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счетсубвенций из федерального бюджета. Федерация здесь осуществляет детальноеправовое регулирование и контроль за исполнением реализуемых полномочий (п.7ст.26.3);
полномочия по предметам ведения Российской Федерации,которые могут осуществляться органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации (п.3 ст.26.3).
Таким образом, «компетенционный» подход к разграничениюкомпетенции между Российской Федерацией и ее субъектами с использованиемкритерия финансирования, активного использования делегирования полномочий взаконодательных и договорных формах, привел к тому, что на уровне федеральногозаконодательства конституционная модель разграничения оказалась существенномодернизированной, причем в виде весьма близком к австрийской и германскоймоделям.
Наблюдавшаяся ранее конкуренция между законодательной идоговорной формами разграничения компетенции окончательно решена в пользупервой.
Следует признать, что на первоначальных этапах развитияроссийского федерализма договоры о компетенции, в политическом смысле, сыгралиопределенную стабилизирующую роль[196],но, по нашему мнению, в правовом смысле, их значение носило большедеструктивный характер. Однако отсюда не следует, что необходимо вообщеотказаться от договорных форм разграничения компетенции[197],так как разнообразие ситуаций возникающих в российском федерализме не позволяетих полностью урегулировать законом.
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «Опринципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти и органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации»[198] прямо непредусматривая законодательное разграничение полномочий по предметамсовместного ведения, имплицитно допускал его и даже утверждал егоприоритетность по отношению к договорному регулированию.[199]
После инкорпорации норм упомянутого закона в главу ΙV.1Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и высших исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации», закон окончательно закрепил приоритетзаконодательного разграничения компетенции в ст.26.7 закрепив исключительность случаевдоговорного разграничения компетенции. Устанавливается весьма сложная процедураподписания и одобрения договора, а также его утверждения в форме федеральногозакона. Однако, в ст.26.8 закон весьма либерален в отношении взаимногоделегирования исполнительно-распорядительных полномочий между федеральными ирегиональными органами исполнительной власти.
Определяя общие принципы разграничения, законпредусматривает, что по конкретному предмету ведения полномочия будутразграничиваться специальными отраслевыми федеральными законами с учетомкритерия материально-финансового обеспечения.
К сожалению, закон не содержит четких критериевопределения степени, глубины федерального регулирования по предметамсовместного ведения, что в отраслевом законодательстве выражается в том,пределы правового регулирования субъектов Российской Федерации чрезвычайносужаются. Чрезмерная централизация полномочий в руках федеральных органовгосударственной власти позволила сделать парадоксальный вывод о РоссийскойФедерации как об унитарной федерации.[200]
Весьма несовершенной представляется процедура участияорганов государственной власти субъектов Российской Федерации в принятиифедеральных законов по предметам совместного ведения. Еще Федеральный закон от24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов веденияи полномочий между органами государственной власти и органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации» подвергался критике на предмет того, что«…процедуры согласования законопроектов во многом носят формальный характер, аучет предложений и замечаний всецело зависит от усмотрения федеральногозаконодателя.[201]
В том же виде, со всеми недостатками, процедуравоспроизведена в ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и высших исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации».
С другой стороны, несмотря на тенденцию к централизации,п.2 ст.3 упомянутого закона подтверждает право субъектов Российской Федерациина опережающее законотворчество в сфере совместного ведения, что безопределения оснований и пределов реализации этого права представляется излишнелиберальным. В данном случае, считаем необходимым согласиться с мнением о том,что закон должен содержать нормы об исключительности права на опережающеезаконотворчество и устанавливающие его пределы.[202]
По нашему мнению, в основе разграничения компетенциимежду федерацией и ее субъектами, особенно при кооперативной ее модели, долженнаходится принцип субсидиарности, когда «…вопросы, которые можно решать нанизовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх»[203].В отношении Российской Федерации этот принцип можно дополнить следующими:принципом рамочного федерального регулирования, «отраслевым» принципом,принципом позитивного обязывания и принципом сотрудничества.[204]
При отсутствии в федеральной Конституции механизмаразграничения полномочий в сфере совместного ведения российская практикаразграничения на уровне федерального законодательства приводит к существенномусужению компетенции субъектов Российской Федерации. Эту ситуацию еще в 1996 г.предугадал С.А. Авакьян, который считал, что «… наиболее рационален следующийпринцип: в сферах совместного ведения предполагать большой объем федеральногорегулирования и в относительно скромных пределах – регулирование в субъектах».[205]
Равноправие субъектов Российской Федерации
Часть 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации закрепляетразнообразие ее субъектов, упоминая о шести их видах, и тут же в части 4устанавливает их равноправие во взаимоотношениях с федеральными органамигосударственной власти. По мнению М. Глигич-Золотаревой, налицо противоречие вконституционной модели закрепления статуса субъектов Российской Федерации,ввиду того, что при наличии шести разновидностей субъектов об их равноправии неможет быть и речи[206].
В первую очередь бросается в глаза проблеманеправноправия республик-субъектов Российской Федерации и остальных ее субъектов.
На данный момент в теории существует три подхода к этойпроблеме.
В соответствии с первым из них, это неравноправиезакреплено в Конституции Российской Федерации как типология субъектов нареспублики и остальные субъекты федерации[207].Сторонники этого подхода пытаются обосновать исключительность статуса республикналичием у них государственного суверенитета и отсутствием его у другихсубъектов[208].
Согласно второму подходу статусы подразделяются взависимости от шести видов субъектов закрепленных в федеральной Конституции[209]. Приверженцы этойпозиции делают вывод, что все субъекты как политико-территориальные образованияобладают единым статусом – субъекта Российской Федерации, но этот статус нетождественен и многовариантен[210].
Более перспективным представляется третий подход,выражающийся в отрицании деления субъектов на виды. Наиболее последовательнымпредставителем этой точки зрения, на наш взгляд, является Б.С. Крылов[211]. В развитие своих идейон указывает, что признание неравноправия субъектов федерации означаетпризнание неравноправия граждан Российской Федерации, находящихся на территорииэтих неравноправных субъектов, что явно противоречит духу Основконституционного строя. Также, по мнению Б.С. Крылова, следует считать делениесубъектов на виды лишь данью исторической традиции, не более того[212].
По нашему мнению, формально-юридический анализ ч.4 ст.5Конституции позволяет сделать вывод о возможной разнице в статусе субъектовтолько в части их статутных прав и обязанностей. Это относится к упоминанию вч.2 ст.5 республики в качестве государства; республики имеют свою конституцию(ч.2 ст.5, ч.1 ст.66), тогда как все остальные субъекты имеют уставы;республики могут устанавливать свои государственные языки.
Тезис о признании республик государствами и наличия у нихгосударственного суверенитета был опровергнут Конституционным Судом[213], в том смысле, что уреспублик государственного суверенитета нет и никогда не было. Следовательно,утверждение о республиках как о несуверенных государствах — нонсенс.
При возможном различии в порядке принятия конституцийреспублик и уставов других субъектов, собственно в сущностно-функциональномназначении (в предмете регулирования, юридической силе, способам охраны)никаких различий между этими актами не наблюдается[214].При таком сходстве юридических характеристик можно делать вывод лишь о различиив наименованиях этих актов. Формальный характер таких различий, не влекущихкаких-либо правовых последствий, выражается, например, в том, что в Федеральномзаконе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»при указании на конституцию республики в скобках указывается устав какучредительный документ других субъектов Российской Федерации[215].
Установление государственных языков республиками-субъектамиРоссийской Федерации, по мнению В.В. Иванова[216],противоречит принципу равноправия народов (ч. 3 ст.5 Конституции РоссийскойФедерации), а также принципу равенства прав и свобод человека и гражданина,независимо то языка (ч.2 ст.19). С другой стороны, при наличии необходимыхобстоятельств, любой субъект Российской Федерации, в соответствии с ЗакономРСФСР от 25 октября 1991 г. «О языках народов Российской Федерации»[217] вправе своим закономустановить режим иному языку, практически аналогичный государственному вреспубликах, так что и здесь никакой эксклюзивности республик не наблюдается.
Следует согласиться с мнением о том, что делениесубъектов Российской Федерации на виды – дань преемственности российскогоконституционализма, частичное сохранение уникальности советской федеративноймодели, основанной на сочетании национального и территориального принципов, присуществовании субъектов федерации и несубъектов, и приоритете автономныхреспублик в качестве единственных полноправных субъектов РСФСР[218].
Таким образом, можно прийти к выводу о том, что вКонституции Российской Федерации изначально была заложена конструкциясимметричной федерации, а положения, позволяющие делать вывод о ееасимметричности, являются результатом политического компромисса между новоймоделью федеративного устройства и наследством прежнего государственногоустройства. Следовательно, все публично-территориальные образования,перечисленные как субъекты Российской Федерации, обладают единым общим статусом– статусом равноправного субъекта Российской Федерации.
Как мы уже указывали ранее, наряду с общимконституционно-правовым статусом субъекта Федерации, некоторые из них могутобладать специальным статусом при наличии специальной правосубъектности, и приналичии соответствующей правосубъектности — особым статусом.
На особый статус, по нашему мнению, может претендоватьгород Москва в силу своей особой столичной правосубъектности, закрепленной вч.2 ст. 70 Конституции Российской Федерации. Этот статус регулируетсяспециальным федеральным законом.
Часть 4 ст.66 Конституции России воспроизвела такуюконструкцию как «сложносоставные» субъекты Российской Федерации, когда однисубъекты Российской Федерации – автономные округа, входят в состав другихсубъектов – края, областей. Феномен «сложносоставности» породил специальнуюправосубъектность, наделившую специальным конституционно-правовым статусом какавтономные округа, входящие в состав края, областей, так и эти субъектыфедерации, включающие в свой состав входящие округа.
Специальный статус «входящих» субъектов федерации поКонституции Российской Федерации присущ девяти из десяти автономных округов.Это Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ,Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий)автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийскийавтономный округ — Югра, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкийавтономный округ. Исключением является Чукотский автономный округ, который поЗакону Российской Федерации от 17 июня 1992 г. № 3056 — Ι «Онепосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РоссийскойФедерации»[219] был выведен изсостава Магаданской области.
Специальный статус, «включающих» в свой состав автономныеокруга, субъектов федерации присущ шести областям и одному краю. К нимотносятся Архангельская область, Иркутская область, Камчатская область,Пермская область, Тюменская область, Читинская область и Красноярский край.
В связи с принятием Федерального конституционного законаот 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерациинового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской областии Коми-Пермяцкого автономного округа»[220]с 1 декабря 2005 г. образуется Пермский край.
Феномен «сложносоставности» является обстоятельством,значительно влияющим на статус как «входящего», так и «включающего» субъектафедерации, что требует самостоятельного изучения, чему будет посвященспециальный раздел нашей работы.
§ 2. Автономные округа как субъекты Российской Федерации:конституционно-правовые аспекты (практика реализации)
Как мы уже указывали, структура статуса субъекта федерации,на наш взгляд, состоит из таких элементов как права, обязанности иответственность. Следовательно, именно с этих позиций необходимо анализироватьэлементы правового статуса автономных округов как субъектов РоссийскойФедерации.
Права и обязанности субъекта Российской Федерации
Весьма широкий перечень признаков субъекта федерацииактуализирует вопрос об их классификации в виде прав и обязанностей, по однойиз которых, в отношении субъекта Российской Федерации, возможно выделение: 1)признаков субъекта федерации (куда относятся нормы, включающие правообязанностисубъекта федерации как субъекта права); 2) права и обязанности субъектафедерации во взаимоотношениях с субъектами правового общения: федеральнымиорганами государственной власти, другими субъектами федерации, местнымсамоуправлением, субъектами международного права, гражданами. Кроме этого, ввиде прав и обязанностей, выражаются принципы статуса, гарантии,ответственность и организационно-процедурный блок норм, включающий порядокприобретения статуса субъекта федерации и его изменения[221].
По нашему мнению, такая классификация прав и обязанностейсубъекта Российской Федерации представляется излишне подробной и несоответствует структуре правового статуса предложенной нами. Некоторые видыправ и обязанностей, из предложенной классификации, характеризуют субъектфедерации уже как участника отношений регулируемых преимущественно другимиотраслями права, чем конституционное право.
Как мы уже указывали в предыдущем параграфе, субъектфедерации признается таковым именно в силу признания его субъектом федеративныхотношений как сложного комплекса властеотношений по поводу децентрализациигосударственной власти и вытекающих из них широкого спектра иных отношений,связанных с реализацией компетенций федерации и ее субъектов. Таким образом, вовсей совокупности прав и обязанностей субъекта Российской Федерации необходимовыделить как основные, его права и обязанности как субъекта федеративныхотношений.
Эту совокупность прав и обязанностей предлагаетсяразделить на две группы: статутные (сущностные) права субъекта РоссийскойФедерации и права, реализуемые во взаимоотношениях с федеральными органамигосударственной власти[222].
Первая, статутная группа прав субъекта РоссийскойФедерации выделяется ввиду того, что выраженные в этих правах признакихарактеризуют публично-территориальное образование как субъект федерации ипотенциального участника федеративных отношений. Эти права носят абсолютныйхарактер, реализация которых не связана со вступлением в конкретныеправоотношения. Конституция Российской Федерации объединяет эти права иобязанностями в единые правообязанности, так как, одновременно наделяя субъектРоссийской Федерации правами, она предписывает их обязательную реализацию.
Вторая группа прав носит относительный характер,поскольку вторая сторона правоотношения – федеральные органы государственнойвласти – не только определена, но и наделена соответствующими обязанностями.Эти права могут быть реализованы только в конкретных правоотношениях поусмотрению субъекта при наличии соответствующего юридического факта[223].
В отношении прямого закрепления обязанностей субъектаРоссийской Федерации, Конституция весьма скупа, и некоторые авторы выделяюттолько две обязанности: во-первых, соблюдение федеральной Конституции изаконодательства, изданного по предметам исключительного ведения федерации ипредметам совместного ведения; во-вторых, соблюдение принципа равенстваконституционных права, свобод и обязанностей граждан России на всей территориифедерации (в любом регионе)[224].Следует согласиться с утверждением о том, что многие обязанности субъектаРоссийской Федерации выражены косвенно, через их права, и «прямых обязанностей»субъектов федерации в виде запретов и позитивных обязанностей практически нет[225].
Ярким примером являются статутные права субъектафедерации квалифицируемые нами как его правообязанности. Все обязанностисубъекта Российской Федерации, как прямые, так и косвенные предлагаетсяразделить на три группы: во-первых, общие обязанности, распространяющиеся навсех субъектов конституционного права; во-вторых, обязанности, определяющиеправосубъектность субъекта федерации, сюда, прежде всего, можно отнестиобязанности, выводимые из статутных правообязанностей; в-третьих, обязанностиво взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти[226].
Таким образом, публично-территориальное образование, всоответствии с Конституцией Российской Федерации, в качестве ее субъекта,правообязано:
состоять (находится) как равноправный субъект в составеРоссийской Федерации, признавать свое нахождение в составе России и иметьофициальное наименование (ч.1 ст.5, ч.1 ст. 65);
иметь собственную территорию (ч.1 ст.67), границы которойне могут быть изменены без его согласия (ч.3 ст.67);
иметь ограниченную учредительную власть и собственнуюкомпетенцию, в пределах которой осуществлять всю полноту государственной власти(ч.1 и 2 ст.66, ст. 73);
иметь свою систему органов государственной власти (ч.2ст.11, ч.1 ст. 77);
иметь свою нормативно-правовую систему, включающуюосновной закон (конституцию, устав), принимаемый самостоятельно, законы, иныенормативно-правовые акты (ч.2 ст.5, ч.1 и 2 ст.66, п. «а» ч.1 ст. 72, ч.2 и 4ст. 76, ч.2 ст.85);
иметь представительство в Совете Федерации ФедеральногоСобрания Российской Федерации (ч.2 ст.95) и т.д.
К правам и обязанностям субъекта Российской Федерации вовзаимоотношениях с федеральными органами государственной власти относятся:
право законодательной инициативы в Федеральном Собрании,причем как в сфере совместной компетенции, так и в сфере исключительнойкомпетенции Российской Федерации (ч.1 ст.104);
право вносить в Федеральное Собрание предложения опоправках и пересмотре положений Конституции (ст.134);
право участия в процедуре принятия поправок к Конституции(ст.136);
право заключать договоры о разграничении компетенции и соглашенияо передаче осуществления части полномочий (ч.3 ст.11, ч.2 и 3 ст.78);
право обращения в Конституционный Суд (ч.2 и 5 ст.125);
право обращения к Президенту Российской Федерации дляиспользования им согласительных процедур для разрешения разногласий междуорганами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ч.1ст.85);
право выражения согласия Генеральному ПрокуроруРоссийской Федерации на назначение прокурора субъекта Российской Федерации (ч.3ст.129);
обязанность согласовывать изменение своего статуса каксубъекта Российской Федерацией (ч.5 ст.66).
Практика реализации автономными округами статусасубъектов Российской Федерации
При характеристике реализации автономными округамистатуса субъекта федерации следует отметить, что их права и обязанности вовзаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, практическиполностью урегулированы федеральным законодательством и поэтому спецификуреализации статуса субъекта федерации мы проиллюстрируем на основе, преждевсего, статутных правообязанностей, а также конституционно-правовойответственности субъекта Российской Федерации.
В соответствии с ч.1 ст.5 и ч.1 ст.65 КонституцииРоссийской Федерации в первых статьях своих Уставов Агинский Бурятскийавтономный округ[227](далее по тексту – АБАО) и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (далее потексту – У-ОБАО)[228]признают свое нахождение в составе Российской Федерации в качестве ееравноправных субъектов. Следует отметить, что в этой части автономные округабыли всегда наиболее «дисциплинированными» субъектами Российской Федерации.
Территория автономных округов
Территориальные правообязанности субъектов РоссийскойФедерации, в соответствии с ч.1 и 3 ст.67 федеральной Конституции, реализуютсяавтономными округами следующим образом: ст. 6 Устава АБАО устанавливает, чтотерритория округа является частью единой территории Российской Федерации иопределяется в границах на момент подписания на момент подписания Договора оразграничении предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Читинской области и органами государственной власти округа. Болеелаконична формулировка п.1 ст.1 Устава У-ОБАО, где фиксируется, что территорияокруга является частью единой территории Российской Федерации. Гарантиейтерриториальной целостности АБАО, в соответствии п.2 ст.6 его Устава, являетсято, что территория округа может быть изменена только с согласия его населения,здесь видимо предполагается форма прямой демократии — окружной референдум.
Учредительная власть автономных округов
Учредительная власть государственно-территориальногообразования выражается в реализации его населением своего суверенитета черезего публично-правовую самоорганизацию. В случае с субъектами РоссийскойФедерации их учредительная власть по определению является ограниченной, пределыкоторой, в соответствии с ч.1 и 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации,устанавливает федеральная Конституция и Конституция (Устав) субъекта федерации.Следовательно, учредительная функция Конституции (Уставов) носит вторичныйхарактер по отношению к учредительной функции федеральной Конституции, онаограничена рамками статуса субъектов Российской Федерации.[229]Стоит заметить, что ограниченность учредительной власти автономных округов, каки других субъектов Российской Федерации не являющихся республиками, так жевыражается в том, что федеральная Конституция не предусматривает возможностьпринятия устава этих субъектов на референдуме, что, на наш взгляд, являетсядискриминационным моментом в отношении этих субъектов федерации.
В юридическом смысле учредительная власть субъектавыражается в характеристиках его учредительного документа, в отношенииавтономных округов – это их уставы.
К уставам можно в полной мере отнести то, что ониидентифицируют, в правовом отношении, субъект федерации, «облачают»территориальный коллектив в правовую форму субъекта федерации, переводя его изабстрактной модели в реальное, фактическое, по своему характеру явление.[230]
Учредительный характер устава субъекта федерациивыражается, прежде всего, в его верховенстве по отношению к иным правовым актамсубъекта, а также в отношении федеральных законов, принятых по предметамведения субъектов федерации.[231]Учредительным документам присуще их прямое и непосредственное действие,отсутствие обязанности и необходимости их утверждения (регистрации) вфедеральных органах власти. Учредительный характер Устава АБАО закреплен в егопреамбуле, где говорится о том, что устав закрепляет правовые основы и полномочияокруга, о его вторичности по отношению к федеральной Конституции и федеральномузаконодательству, о верховенстве по отношению к окружным правовым актам и актамместного самоуправления, и прямом действии Устава на всей территории округа.
Компетенция автономных округов
Статья 73 Конституции Российской Федерации компетенциюсубъектов Российской федерации определяет по остаточному принципу. Вся полнотагосударственной власти субъекта федерации ограничена сферой исключительнойкомпетенции Российской Федерации и полномочиями федерации в сфере совместнойкомпетенции Российской Федерации и ее субъектов. Также, следует отметить, чтосубъект федерации не может вторгаться в предметы ведения и полномочия органовместного самоуправления.
Как мы уже указывали, использование «компетенционного»подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между РоссийскойФедерацией и ее субъектами в текущем федеральном законодательстве, привело кустановлению четырех групп полномочий:
полномочия органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации.Субъекты федерации осуществляют самостоятельное правовое регулирование этихполномочий и финансируют реализацию этих полномочий за счет средств своихбюджетов;
полномочия органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемыесамостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.Федерация здесь осуществляет рамочное правовое регулирование;
полномочия органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счетсубвенций из федерального бюджета. Федерация здесь осуществляет детальноеправовое регулирование и контроль за исполнением реализуемых полномочий;
полномочия, органов государственной власти РоссийскойФедерации по предметам ее исключительного ведения, которые могут осуществлятьсяорганами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Здесь же следует отметить полномочия по предметам исключительноговедения Российской Федерации, которые могут осуществляться только федеральнымиорганами государственной власти.
Теоретически, из смысла ст. 73 федеральной Конституциивытекает, что у субъектов Российской Федерации остается собственная сфера предметовведения, по которым их органы вправе осуществлять правовое регулирование игосударственное управление. Более того, предметы ведения и полномочия, неперечисленные в Конституции, которые могут возникнуть в будущем, будутпринадлежать субъектам Российской Федерации.
Анализ федерального законодательства показывает, чтофактически предметов ведения субъектов нет, и речь может идти лишь ополномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации,оставшихся неурегулированными федеральным законодательством и в силу ст. 73Конституции Российской Федерации отнесенных к их ведению.
Так п.2 ст.13 Устава АБАО к ведению округа относит:
принятие и изменение Устава округа, законов и иныхнормативных правовых актов округа, контроль за их соблюдением и исполнением;
определение административно — территориального устройстваокруга;
установление системы органов государственной властиокруга, порядка их организации и деятельности на основании общих принциповорганизации системы органов государственной власти, формирование органовгосударственной власти;
законодательное регулирование местного самоуправления наобщих принципах организации местного самоуправления;
установление порядка управления и распоряжениягосударственной собственностью округа;
определение направлений социально-экономического развитияокруга, утверждение и выполнение программ социально-экономического развития,утверждение и выполнение окружных целевых программ округа;
установление наград округа;
осуществление международных и внешнеэкономических связейокруга;
иные вопросы, находящиеся вне предметов веденияРоссийской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместноговедения Российской Федерации и округа.
Трудно, что-либо из указанного в перечне, отнести ксамостоятельным предметам ведения, так или иначе, не подвергнутым федеральномурегулированию, скорее это перечень полномочий субъекта федерации.Представляется, что «компетенционный» подход позволяет нам говорить ополномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации,которыми они наделены федеральным и их собственным законодательством.
Таким образом, компетенция органов государственной властиавтономного округа шире компетенции автономного округа как субъекта РоссийскойФедерации и включает в себя кроме собственных полномочий полномочия попредметам совместного ведения, состоящих из двух групп: финансируемых за счетсредств субъекта Российской Федерации и регулируемых им самостоятельно в рамкахустановленных федерацией, и финансируемых за счет субвенций из федеральногобюджета, где федерация осуществляет детальное правовое регулирование. Кполномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации можноотнести и исполнительно-распорядительные полномочия федерального уровня,делегированные субъектам федерации.
Серьезной проблемой в «сложносоставных» субъектахРоссийской Федерации является распространение власти области (края) натерриторию округа и разграничение полномочий между их органами государственнойвласти. Изучению этого вопроса посвящен специальный раздел нашего исследования.
Система органов государственной власти автономных округов
Часть 2 ст. 11 и ч.1 ст.77 Конституции РоссийскойФедерации закрепляют правообязанность субъектов Российской Федерации иметь своюсистему органов государственной власти. Следовательно, самостоятельностьсубъектов федерации в этой сфере ограничена «…во-первых, основамиконституционного строя; во-вторых, общими принципами организации органовгосударственной власти субъектов, закрепленными в федеральном законе».[232]
Предусмотренный Конституцией закон[233]был принят только через шесть лет после вступления в силу федеральной Конституции,вслед за законодательством субъектов Российской Федерации, которые к томувремени уже урегулировали вопросы организации собственной государственнойвласти.
С точки зрения соответствия наименования содержанию,принятый закон оказался небезупречным в отношении того, что вместо принциповорганизации он содержит принципы деятельности органов государственной власти,что уже подвергалось критике.
Как мы уже отмечали, к основным принципам организациигосударственной власти субъектов Российской Федерации следует отнестифедерализм, республиканскую форму правления и разделение властей.[234] На наш взгляд, принципфедерализма, в данном случае, следует рассматривать как установление двухподсистем единой системы органов государственной власти: федеральной исубъектов Российской Федерации. Республиканская форма правления предполагаетвыборность органов государственной власти. Разделение властей на уровнесубъектов Российской Федерации, как мы уже указывали, имеет усеченный характер,ввиду того, что вертикаль судебной власти, фактически полностью находится введении Российской Федерации и на долю ее субъектов остается разделениеполномочий между законодательными и исполнительными органами.
Данное обстоятельство подтверждается ст.4 Устава АБАО,п.2 которой устанавливает, что органами государственной власти в округеявляются Агинская Бурятская окружная Дума и администрация округа. Система органовсудебной государственной власти, действующих в округе, устанавливаетсяРоссийской Федерацией.
Законодательные (представительные) органы автономныхокругов
Указанные организационные принципы в полной мереотносятся к законодательным (представительным) органам субъектов РоссийскойФедерации.
Так, ст.24 Устава АБАО устанавливает, что АгинскаяБурятская окружная Дума является однопалатным постоянно действующим высшим иединственным законодательным (представительным) органом государственной властиокруга. Более лаконичной является ст. 21 Устава У-ОБАО, в которой определяется,что Дума У-ОБАО является единственным законодательным органом государственнойвласти У-ОБАО.
Думы обоих автономных округов состоят из восемнадцатидепутатов, половина которых избирается по мажоритарной системе в девятиодномандатных избирательных округах, а половина — по единому избирательномуокругу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты,выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками. Срокполномочий депутатов одного созыва обоих окружных Дум – пять лет.
Структура окружной Думы, в соответствии со ст.28 УставаАБАО, состоит из председателя окружной Думы, его заместителей и постоянныхкомитетов (комиссий). Обеспечение деятельности окружной Думы возложено на ееаппарат (ст.32 Устава АБАО).
В обобщенном виде, компетенция законодательных(представительных) органов, в том числе и субъектов Российской Федерации,включает в себя несколько групп полномочий: 1) законотворческие; 2)представительские; 3) контрольные; 4) учредительные.[235]
Статья 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»распределяет полномочия законодательных (представительных) органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации на две группы в зависимости от формыправового акта, которым реализуются эти полномочия: законом субъекта РоссийскойФедерации или постановлением регионального парламента.
Статья 26 Устава АБАО закрепляет открытый переченьполномочий окружной Думы, которые можно распределить на следующие группы:
полномочия, реализуемые в форме принятия законов, средикоторых можно выделить, собственно законотворческие, контрольные иучредительные;
полномочия, реализуемые в форме принятия постановленийокружной Думы, среди которых можно выделить внутриорганизационные,представительские и кадровые полномочия.
Перечень полномочий окружной Думы не закрыт и п/п 37 п.3ст.26 Устава АБАО предусматривает «иные вопросы, отнесенные к ведению окружнойДумы».
Ст. 27 Устава АБАО закрепляет собственно контрольныеполномочия окружной Думы.
Эффективность реализации полномочий региональногопарламента в сфере финансового контроля, несомненно, повышается при наличииспециализированного органа парламентского финансового контроля, с этой целью вУсть-Ордынском Бурятском автономном округе Законом У-ОБАО от 10 ноября 2003 г.№ 136-ОЗ[236] была учрежденаКонтрольно-счетная палата (далее по тексту – КСП).
В Законе установлено, что КСП – постоянно действующийорган, образованный окружной Думой и подотчетный ей. Деятельность КСП не можетбыть приостановлена в связи с роспуском либо в связи с избранием нового составаОкружной Думы. В числе основных функций КСП перечислены контрольно-ревизионная,экспертно-аналитическая и информационная функции. К сожалению, места такомуоргану финансового контроля в системе органов государственной власти АгинскогоБурятского автономного округа не оказалось.
Система органов исполнительной власти автономных округов
В отношении органов исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации реализация принципов федерализма, республиканской формыправления и разделения властей имеет свою специфику, которая обусловлена, всоответствии с ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации, действием принципаединства системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.
Руководство единой системой органов исполнительной властив части реализации федеральной компетенции осуществляют Президент иПравительство Российской Федерации и в данном случае налицо подчиненноеположение региональных органов исполнительной власти по отношению к федеральныморганам.
Как мы уже указывали в целях обеспечения единства системыисполнительной власти в Российской Федерации установлен порядок наделениягражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъектаРоссийской Федерации (руководителя высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта Российской Федерации) законодательным органомсубъекта Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации[237]. Несомненно, усилениеорганизационной подчиненности органов исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации федеральным органам государственной власти. Тем не менее,статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителявысшего исполнительного органа государственной власти субъекта РоссийскойФедерации) в части его компетенции регулируется субъектом Российский Федерациисамостоятельно.
Структура органов исполнительной власти АБАО установленав главе VI Устава АБАО.
В соответствии со ст.35 Устава АБАО Администрация округаявляется высшим исполнительным органом государственной власти округа и входит вединую систему исполнительной власти Российской Федерации. Администрация округаобеспечивает государственное управление на всей территории округа и состоит изГлавы администрации округа, возглавляемого им коллегиального органа (собственноАдминистрация), а также подчиненных ему исполнительных органов.
На Администрацию округа возложена обязанность поразработке и осуществлению мер по проведению государственной политикикомплексного социально-экономического развития округа. С этой целью ст.36Устава АБАО, в соответствии со ст. 21, 22 Федерального закона от 6 октября 1999г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации», закрепляет открытый перечень полномочий Администрация округа.
Глава администрации округа в соответствии со ст.37 УставаАБАО является высшим должностным лицом округа и возглавляет исполнительнуювласть округа на принципах единоначалия. Компетенция Главы администрации округаопределена ст.38 Устава АБАО.
В соответствии со ст. 35,37,39 и 40 Устава АБАО, кромеАдминистрации округа, фактически являющейся коллегиальным органом при Главеадминистрации, в структуру органов исполнительной власти в АБАО входятадминистрации районов, управления, комитеты, отделы и иные исполнительныеорганы.
Сходная структура зафиксирована в Законе У-ОБАО от 22июля 2004 г. № 09-ОЗ[238],в соответствии с которой исполнительными органами государственной власти округаявляются администрация округа и иные исполнительные органы. Администрацияокруга как постоянно действующий высший орган исполнительной власти состоит изглавы администрации, первого заместителя и заместителей главы администрации,руководителей иных исполнительных органов государственной власти округа. Еслиадминистрация округа – это орган общей компетенции, то иные исполнительныеорганы – это органы, осуществляющие отраслевое и межотраслевое управление, исполнительно-распорядительные,контрольные и иные функции, основной перечень которых закреплен в п.3 ст.2Закона. К иным органам относятся и территориальные органы исполнительной властиокруга.
Анализ законодательства обоих автономных округовпозволяет нам сделать вывод о том, что окружные администрации самостоятельнымиорганами не являются, скорее это совещательные органы при Главах администрацийс координационно-распорядительными функциями. Другой особенностью структурыорганов исполнительной власти в обоих округах является наличие развитой системытерриториальных органов исполнительной власти, в АБАО – это районныеадминистрации (п.2 ст.40 Устава), в У-ОБАО – территориальные управленияадминистрации округа.[239]По своему статусу эти органы являются территориальными подразделениями окружныхадминистраций призванные осуществлять функции государственного управления впределах соответствующих административно-территориальных единиц округа.[240]
Нормативно-правовая система автономных округов
Полномочия по правовому регулированию в установленныхсферах общественных отношений является существенным элементом статуса субъектаРоссийской Федерации, результатом реализации которых становится системанормативно-правовых актов этого субъекта.
Как мы уже отмечали, вопрос о региональном праве являетсядискуссионным, и поэтому бесспорно мы можем утверждать о нормативно-правовойсистеме субъекта Российской Федерации, под которой понимается «… единая,целостная, дифференцированная и относительно стабильная совокупность издаваемыхна региональном или муниципальном уровнях нормативных правовых актов, имеющаяобщей целью осуществление правового регулирования в субъекте РоссийскойФедерации».[241]
Система нормативно-правовых актов Агинского Бурятскогоавтономного округа, в соответствии с п.2 ст.44 Устава АБАО, состоит из егоУстава, законов округа, нормативно-правовых актов окружной Думы и администрацииокруга. Основному элементу нормативно-правовой системы округа – закону,посвящен Закон АБАО от 14 ноября 1997г. №29-ЗАО[242].
В Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, всоответствии с Законом У-ОБАО от 15 августа 1995г. №13-03[243],в систему окружных нормативно-правовых актов включаются окружные Устав, законы,подзаконные нормативно-правовые акты исполнительной власти и органов местногосамоуправления.
Как видим, законодательство автономных округовнеоднозначно трактует состав своих нормативно-правовых систем и поэтому,переходя к анализу элементов их составляющих, возьмем за основу теоретическоеопределение нормативно-правовой системы.
Некоторые авторы отождествляют нормативно-правовыесистемы субъектов Российской Федерации с региональным законодательством, видимов широком его понимании, и выделяют следующие его параметры[244]:
Законодательство субъекта Российской Федерации – это неотъемлемаячасть правовой системы Российской Федерации.
Системность законодательства субъекта РоссийскойФедерации.
В доказательство этого тезиса можно отметить, что вбольшинстве субъектов РФ уже сформирован необходимый нормативно-правовоймассив, обладающий такими качествами как взаимосвязанность, целостность,структурированность и иерархичность.
Относительная самостоятельность законодательства субъектаРоссийской Федерации.
Это положение основывается на том, что правосамостоятельного правового регулирования, закрепленное в Конституции РоссийскойФедерации, невозможно без собственной, самостоятельной системызаконодательства, причем самостоятельной относительно, так как эта системасамостоятельна в сфере исключительной компетенции субъекта Российской Федерации,в сфере же совместного ведения приоритет остается за федерацией.
Являясь системным образованием, региональноезаконодательство как система нормативно-правовых актов имеет определеннуюструктуру, которая, может быть предметной и иерархической. Иерархическаяструктура регионального законодательства строится в зависимости от юридическойсилы нормативно-правовых актов ее составляющих. Предметная структурарегионального законодательства строится в зависимости от предмета правовогорегулирования. Эта структура «…имеет сходство и различие с системой(структурой) федерального законодательства в той мере, в какой имеют сходство иразличие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов».[245]
Теория определяет Устав субъекта Российской Федерации какосновной закон государственно-подобного образования (края, области, городафедерального значения, автономной области, автономного округа) «закрепляющий всоответствии с Конституцией РФ государственно-правовой статус данного субъектаРФ»[246] или же «обеспечивающийкомплексное регулирование всех важных сторон статуса субъекта Федерации иобладающий высшей юридической силой среди всех его правовых актов».[247]
Легальное определение Устава содержится, например, впреамбуле Устава Агинского Бурятского автономного округа: «Устав АгинскогоБурятского автономного округа является Основным законом Агинского Бурятскогоавтономного округа, имеет прямое действие и применяется на всей еготерритории».
Региональные власти, опираясь на федеральноезаконодательство, определили предмет уставного регулирования и «… закрепили вуставах собственное представление о правовом статусе субъектов Федерации даннойгруппы, системе региональных властных органов, их взаимоотношения с населениеми вышестоящими учреждениями государственной власти и управления. Это самыйхарактерный набор вопросов».[248]
Исходя из предмета правового регулирования, можноопределить функциональную нагрузку устава субъекта Российской Федерации,который выполняет: 1) учредительную функцию; 2) регулятивную(правонаделительную) функцию; и 3) охранительную функцию.
В теории права под законом принято понимать «… принятыйорганом законодательной власти субъекта Российской Федерации в рамках егокомпетенции или на региональном референдуме первичный нормативный правовой акт,обладающий высшей юридической силой по отношению к иным региональным нормативнымправовым актам».[249]
Легальное определение закона субъекта РоссийскойФедерации содержится, например, в ст.2 Закона АБАО «О законах АгинскогоБурятского автономного округа»: Закон автономного округа – нормативно-правовойакт, принимаемый Агинской Бурятской окружной Думой (далее – окружная Дума) вустановленном порядке, регулирующий наиболее важные общественные отношения повопросам ведения автономного округа и совместного с Российской Федерацией.
Статья 5 Закона У-ОБАО «О законах и иныхнормативно-правовых актах» определяет исключительную сферу законодательногорегулирования, в нее включаются вопросы правого статуса граждан, определенияпорядка формирования и работы органов государственной власти округа,регулирование всех видов окружных налогов, а также административное,административно-процессуальное, трудовое и семейное законодательство.
Федеральный закон «Об общих принципах организации органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации» в ч.2 ст.5 значительнорасширяет перечень вопросов подлежащих региональному законодательномурегулированию. Причем этот весьма обширный перечень не является закрытым, т.е.субъектам РФ предоставляется возможность в пределах их полномочий еще болеедетализировать предмет законодательного регулирования.
Интенсивно развивающаяся до последнего времени практиказаключения внутрифедеральных договоров потребовала соответствующейтеоретической проработки этого процесса. Однако можно констатировать, чтотеория нормативных договоров находится в зачаточном состоянии.
Конституционная природа внутрифедеральных договоровнесомненна, так как федеральная Конституция несколько раз упоминает о них, вчастности, в ч. 3 ст.11, ч.2 и 3 ст. 78, в п. «в» ч.2 ст.125. Особо ч. 4 ст.66Конституции Российской Федерации упоминает о договорах между органамигосударственной власти края, области и входящими в их состав автономнымиокругами.
Напомним, что к цели нашего исследования относятся толькодоговоры, имеющие признаки нормативности.
Самым точным, на наш взгляд, на сегодняшний моментявляется определение гласящее, что «нормативный договор – это совместныйправовой акт, оформление выражения согласованных обособленных волеизъявленийсубъектов правотворчества, направленных на установление правовых норм».[250]
Нормативность договоров определяется в соответствии соследующей логикой: сторонами договоров являются публичные субъекты; предметомэтих договоров являются статус и полномочия публичных органов, движениебюджетных средств и т.п.; принимаемые положения касаются всех, когопредставляют эти субъекты и являются для них общеобязательными, т.е. содержатправовые нормы.[251]
Другое доказательство правомерности включения нормативныхдоговоров в нормативно-правовую систему субъекта Российской Федерации: договор– правовой акт, выражающий согласованную волю публичных субъектов,соответственно учитывая их публичный характер «… нормативные договоры могутбыть отнесены к числу нормативно-правовых актов».[252]
Совокупность нормативных договоров, входящих внормативно-правовую систему субъекта федерации, в свою очередь образует целуюсистему, элементный состав и структура которой достаточно сложны.[253]
Особое место в нормативно-правовых системах автономныхокругов занимают договоры в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации,которые будут предметом специального исследования в нашей работы.
В настоящее время на федеральном уровне вопросызаключения договоров и соглашений урегулированы главой ΙV.1 Федеральногозакона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) ивысших исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации».
Таким образом, мы рассмотрели большинство элементовнормативно-правовой системы субъекта Российской Федерации, добавим, что в этусистему также входит огромный массив подзаконных нормативных актов органовисполнительной и законодательной власти субъекта Российской Федерации, а такженормативные акты органов местного самоуправления.
Ответственность субъекта Российской Федерации
Одним из важнейших элементов обеспечения механизмаправового регулирования является конституционно-правовая ответственностьсубъектов Российской Федерации.
В свою очередь конституционно-правовая ответственность субъектовРоссийской Федерации считается одним из видов конституционно-правовойответственности в целом, которая, не будучи формализована в действующемзаконодательстве, признана как особый вид юридической ответственности[254]. Однако при определениисодержания и понятия конституционно-правовой ответственности в наукеприсутствуют разногласия характерные общей теории юридической ответственности[255].
Широкое толкование конституционной ответственностипредполагает выделение в ней позитивной и негативной ответственности.Позитивная ответственность предполагает обязанность субъекта надлежащим образомреализовывать нормативно закрепленные полномочия, однако юридическойответственностью признать ее сложно, так как зачастую нет соответствующихкорреспондирующих санкций за неисполнение этих обязанностей, следовательно, нети ответственности.
На наш взгляд, с формально-юридической точки зрения,близка к истине узкая трактовка конституционной ответственности, признающая еекак негативную ответственность, в соответствии с которой как элементконституционно-правового статуса субъекта конституционных правоотношений, этоустановленная положениями конституционного законодательства ответственность занарушение конституционно-правовых норм.
При признании позитивной конституционной ответственности,в ее структуре наряду с юридической ответственностью выделяют политическуюответственность, а также ответственность на основе морали, нравственности исправедливости. Таким образом, конституционная ответственность приобретаетсмешанный, не всегда юридический характер[256].
Не отрицая теснейшую связь конституционнойответственности с ответственностью политической[257],мы придерживаемся точки зрения о том, конституционная ответственность как видюридической ответственности наступает за нарушение правовых норм, охраняющихконституционные правоотношения[258].
Формально-юридический подход к толкованиюконституционно-правовой ответственности позволяет нам с этих же позицийанализировать и категорию конституционно-правовой ответственности субъектовРоссийской Федерации.
На данный момент этот вид ответственности в Россиинаходится на этапе формирования и является объектом активного изучения[259], в ходе которого возниклидискуссии о понятии и содержании конституционно-правовой ответственностисубъектов Российской Федерации.
Так, остается неясным вопрос о соотношенииконституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации синститутом федерального вмешательства (федеральной интервенции).
В узком смысле федеральное вмешательство охватываетсяконституционно-правовой ответственностью, куда включаются карательные,восстановительные, пресекательные и предупредительные меры принуждения[260].
В широком смысле меры федерального вмешательстваохватывают три группы мер: 1) предупредительные меры; 2) принудительные меры;3) меры связанные с ограничением прав граждан[261].
В такой трактовке конституционно-правовая ответственностьявно уже по объему, чем меры федерального вмешательства и включается впринудительные меры. Исходя из нашего представления о конституционно-правовойответственности как ответственности за совершение конституционного деликта, мысчитаем, что к этому виду ответственности следует отнести меры принуждениякарательного характера за виновно совершенное правонарушение.
Другим дискуссионным вопросом является проблемасоотношения конституционно-правовой ответственности самих субъектов РоссийскойФедерации в целом и конституционно-правовой ответственности их органовгосударственной власти.
Различая эти виды ответственности, В. Виноградов вкачестве критериев для выделения конституционно-правовой ответственностисубъектов федерации, предлагает, что меры, применяемые федеральными властями вотношении субъекта федерации, должны прямо или косвенно затрагивать всесообщество субъекта федерации: несколько, а не один из органов власти субъектафедерации; непосредственно интересы населения субъекта федерации; права исвободы гражданина и человека на данной территории[262].
По нашему мнению, субъект федерации вступает вфедеративные отношения в лице соответствующих органов и должностных лиц, и ихответственность – это ответственность субъекта федерации в целом, тем более,что юридическая ответственность может быть реализована только в рамкахконкретных правоотношений, участником которых субъект федерации в целом неможет быть по определению. В данном случае мы имеем в видуконституционно-правовую ответственность в рамках федеративных отношений, вовсех остальных случаях, касающихся отношений органов власти субъекта федерациис другими субъектами конституционного права, конституционно-правоваяответственность субъекта федерации четко отделяется от ответственности егоорганов власти.
На основании ч. 4 ст. 78 Конституции Российской ФедерацииКонституционный Суд отчасти уже признавал право на федеральное вмешательство.Тем не менее, часть судей не согласилась с решением Суда в части или в целом ивыступила с особыми мнениями [263].Спорный характер решения весьма метко был отмечен А.Н.Лебедевым: «Правильностьпозиций Конституционного Суда Российской Федерации с точки зрения политическойцелесообразности не вызывает сомнения. Юридическая оценка дана в особых мненияхсудей»[264].
Интересно, что, то же самое можно сказать в отношениидругого Постановления Конституционного Суда посвященного вопросамконституционно-правовой ответственности органов государственной властисубъектов Российской Федерации[265].
Ставший предметом судебного разбирательства федеральныйзакон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[266] (далее – федеральныйзакон) в ст.3.1 устанавливает общее основание для привлечения к ответственностии далее определяет целый перечень отдельных деликтов и санкций за ихсовершение.
В соответствии с п.4 ст.9 федерального закона, непринятиемер по устранению причин, в пределах своих полномочий, послуживших основаниемдля вынесения предупреждения Президентом Российской Федерации, являетсяоснованием для роспуска законодательного (представительного) органа субъектаРоссийской Федерации. Роспуск оформляется федеральным законом, инициаторомкоторого выступает Президент Российской Федерации.
Примерно по тем же основаниям, в соответствии со ст.29.1федерального закона, Президент может отрешить высшее должностное лицо субъектаРоссийской Федерации (руководителя высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта Российской Федерации) от должности.
Реализация указанных мер ответственности характеризуется крайнейгромоздкостью процесса, так как предполагает судебные процедуры до вынесенияпредупреждения и достаточно длительный срок для добровольного устранениюпричин, послуживших основанием для вынесения предупреждения.
В соответствии с п/п. «б» и «в» п.1 ст. 26.9 федеральногозакона за нарушение финансовой дисциплины, п.3 указанной статьи устанавливаетсявозможность введения временной финансовой администрации, а п.4 предусматриваетвременное осуществление полномочий исполнительных органов государственнойвласти субъектов федеральными органами исполнительной власти, с одновременнымизъятием соответствующих субвенций. Хотя в целях возможности реализации данных санкцийбыли приняты необходимые изменения в Бюджетный Кодекс Российской Федерации[267], до сих пор нетсоответствующих изменений в процессуальное законодательство.
Несмотря на не устраненные пробелы в существующемзаконодательстве, институт конституционно-правовой ответственности субъектовполучил новый импульс в виде Федерального закона от 11 декабря 2004 г. «Овнесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации» № 159 – ФЗ[268]принятого по инициативе Президента Российской Федерации. В соответствии сданным законом существенно упрощается порядок роспуска законодательного органасубъекта Российской Федерации, который будет оформляться только указомПрезидента Российской Федерации без сложного законодательного процесса. Ещеболее упрощенный порядок роспуска регионального парламента устанавливается всвязи с его как минимум двукратным не утверждением кандидатуры высшегодолжностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации),когда достаточно указа Президента без соответствующих судебных процедур как впервом случае.
Отрешение высшего должностного лица субъекта РоссийскойФедерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной властисубъекта Российской Федерации) предлагается осуществлять указом Президента вследующих случаях: во-первых, при выражении недоверия законодательным органомсубъекта; во-вторых, при утрате доверия Президента Российской Федерации;в-третьих, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Законом могутпредусматриваться иные основания для отрешения от должности.
Ответственность как важнейший элементконституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, к которымотносятся и автономные округа, в полной мере урегулирован федерацией и на долюее субъектов остается лишь признание в собственном законодательстве положенийоб ответственности в соответствии с федеральным законодательством.
Так, п. «а» ст.2 Устава АБАО, в числе принциповреализации правового статуса округа, закрепляет принцип ответственности засохранение исторически сложившегося единства народов России и государственнойцелостности Российской Федерации. В развитие этого принципа ст.54 Устава АБАОустанавливает, что окружная Дума и Глава администрации округа несутответственность в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации».
Финансово-экономическая основа статуса автономных округов
С нормативно-правовой точки зрения автономные округаявляются «обычными» субъектами Российской Федерации, однако реальность илификтивность их статуса определяется их финансово-экономической обеспеченностью.
Экономикам Агинского Бурятского и Усть-ОрдынскогоБурятского автономных округов присущ доиндустриальный характер, когда ведущееместо в экономике занимает аграрный сектор (преобладает животноводство),промышленность развита слабо, в основном это такие обрабатывающие отрасли какпищевая и лесная.[269]Характеристика экономики, данная по состоянию на 1998 г., принципиальныхизменений в структуре и количественных параметрах к 2004 г. не претерпела и,следовательно, самодостаточными автономные округа назвать сложно.
Ситуация усугубляется тем, что с начала 90-х годов XXвека в Российской Федерации наблюдается нарастающая диспропорция в доходах и расходахмежду консолидированными бюджетами субъектов федерации и федеральным бюджетом впользу последнего. Как следствие, в структуре консолидированных бюджетовсубъектов Российской Федерации непропорционально большую долю составляютсредства межбюджетного регулирования. В отдельных субъектах уровень собственныхдоходов составляет только 6-18 %[270],что весьма похоже на параметры АБАО и У-ОБАО. Положение дел не изменилась ипоныне.
Так, в АБАО объем безвозмездных перечислений изфедерального бюджета в консолидированный бюджет этого субъекта за первые 5месяцев 2004 г. составил 38,1 % к доходам его консолидированного бюджета. ВУ-ОБАО этот показатель составлял и вовсе 84 %. За первый квартал 2004 г., порезультатам оценки прямых и обратных потоков консолидированных бюджетовсубъектов входящих в Сибирский федеральный округ, соотношение безвозмездныхперечислений из федерального бюджета в консолидированный бюджет и поступлений вфедеральный бюджет с территории субъекта федерации по АБАО составил 126,4 %, апо У-ОБАО – 979,7 %.[271]
В связи с разграничением доходных и расходных полномочиймежду Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями,закрепленных в Бюджетном Кодексе Российской Федерации, вряд ли такие субъектыРоссийской Федерации как АБАО и У-ОБАО станут более самостоятельными вфинансовой сфере. Без федеральной финансовой помощи эти субъекты РоссийскойФедерации не могут выполнять свои основные функции, что все более обостряетвопрос о фиктивности их конституционно-правового статуса и о существовании их вкачестве субъектов федерации.
§ 3. «Сложносоставность субъектов» как феноменгосударственного устройства России: проблемы и пути решения
Современная ситуация
Конституция Российской Федерации 1993 года наделилаавтономные округа всеми юридическими признаками субъектов Российской Федерации.Статья 65 Конституции Российской Федерации при определении субъектного составаРФ дает простой перечень автономных округов без всякого упоминания о вхожденииих в ту или иную область (край).
В ч.4 ст.66 Конституции Российской Федерации упоминается (именноупоминается) об автономных округах, входящих в состав области (края).
Все это дает нам право утверждать о сохранениидиспозитивности нормы о вхождении автономных округов в область (край), темболее что как равноправные субъекты РФ автономные округа вправе самостоятельноопределять свое положение.
Диспозитивность вхождения автономных округов поКонституции Российской Федерации 1993 года дает повод для двоякого толкования,о чем заметил В.А. Кряжков: «Первое: после ее принятия автономные округа какравноправные субъекты РФ в юридическом смысле оказались вне краев, областей ибыли поставлены перед необходимостью выразить свою позицию: либо они входят вобласть, край, либо соглашаются с новым конституционным статусом. Второетолкование (его можно отнести к общераспространенному): пока автономный округне заявляет иного, он, как и ранее, считается входящим в состав края, области»[272].
На сегодняшний день есть все основания утверждать, чтопрактика пошла по второму пути.
В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РоссийскойФедерации статус автономных округов определяется федеральной Конституцией иУставом автономного округа, ч. 3 указанной статьи, подтверждает ранее имевшеесяправо автономных округов на «именные» законы.
Часть 4 ст. 66 Конституции Российской Федерациипредполагает два способа регулирования отношений края (области) с входящими вих состав автономными округами: первый – через специальный федеральный закон,второй – через заключение договоров между органами власти указанных субъектовРФ.
Возможность принятия «именного» федерального закона, сучетом равноправия субъектов Российской Федерации и того, что их статусопределяется федеральной Конституцией и их конституциями (уставами), ставитвопрос о предмете регулирования такого закона. Возможное регулированиеотношений округов с областями (краем) и федеральным законом и договорами, сучетом неопределенности предмета регулирования «именного» федерального закона,посвященного тому или иному автономному округу, вносит путаницу в регулированиемежсубъектных отношений. Неясно, какой способ регулирования имеет приоритет.
Конституция Российской Федерации оставила нерешеннымимногие проблемы, возникающие из самого факта «сложносоставности» субъектовРоссийской Федерации, хотя «такой субъектный симбиоз не может не порождатьусловия для многих юридических неопределенностей и коллизий»[273].
В любом случае, такой перманентный конфликтогенныйфактор, как субъектный симбиоз рано или поздно должен был заставить федеральныйцентр как-то выразить свое отношение к нему, хотя бы предпринять попыткуразрешения этой проблемы.
И тут в силу своего положения на первое место вышелКонституционный Суд Российской Федерации, в двух своих актах, фактически,сформулировавший давно назревшую федеральную доктрину статуса автономныхокругов.
Первым актом является Определение Конституционного СудаРоссийской Федерации от 17 июля 1996 года №73 «Об отложении рассмотрении дела опроверке конституционности Устава Тюменской области»[274],из которого можно сделать следующие выводы:
Вхождение автономного округа в край (область)предполагает особую государственно-правовую связь между ними;
Есть обязанность обоих субъектов федерации строить своивзаимоотношения с учетом исторически сложившихся на момент принятия КонституцииРФ и не противоречащих ей государственно-правовых реалий;
Предполагается определенное распространение, на основевзаимного согласия и договоренностей, юрисдикции органов государственной властикрая (области) на территорию автономного округа;
Конституционный суд рекомендовал Федеральному Собраниюускорить разработку и принятие соответствующего федерального закона,предусмотренного ч. 4 ст.66 Конституции Российской Федерации.
После таких декларативных положений Конституционный Судфактически уклонился от решения поставленной перед ним проблемы, переложив всеэто на плечи самих спорящих сторон. Но ведь именно за разрешением спора иобращались стороны в Конституционный Суд!
Неясность ситуации позволила Н.М. Добрынину, на примереТюменской области, сделать вывод о том, что «поддержание конфликта в регионе в«тлеющем» состоянии в какой-то степени устраивает его [федеральный центр –Д.Б.]»[275].
Шагом вперед, по степени определенности, можно назватьПостановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года№12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 КонституцииРоссийской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края,области[276].
В данном Постановлении Конституционный Суд обрисовалважнейшие черты, характеризующие статус автономного округа:
С вхождением в состав области (края) автономный округсохраняет все элементы статуса – территорию, население, систему государственныхорганов, законодательство и т.д. Однако при этом, являясь равноправнымсубъектом РФ, автономный округ составляет часть другого субъекта РФ – края илиобласти. Это состояние определяет особенности статуса, как автономного округа,так и края, области, в состав которых он входит.
Автономный округ вправе по своему усмотрениюраспоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему КонституциейРоссийской Федерацией.
Для изменения статуса автономного округа в соответствии сч. 5 ст.66 Конституции РФ, не требуется согласия или предварительногоразрешения области (края).
Полномочия органов власти области (края) могутраспространяться на территорию автономного округа в случаях и в пределах,предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ идоговором между их органами государственной власти.
Можно заметить, что эти черты, характеризующие статусавтономного округа, содержатся в резолютивной части Постановления.
При системном анализе всего акта «не все положенияданного Постановления представляются достаточно ясными и обоснованными»[277]:
В правовом смысле территория определяет, прежде всего,пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. Наодной и той же территории функционирует федеральная власть, власть субъектовРФ, власть местного самоуправления нескольких уровней, что, соответственно,обуславливает разграничение их полномочий. Следуя этой логике, на территорииавтономных округов действует федеральная власть, власть автономного округа,власть местного самоуправления нескольких уровней, то есть власти различногоуровня и характера. В случае распространения власти края (области) натерриторию автономного округа, следует вывод о функционировании на одной и тойже территории властей двух субъектов федерации. Как должен быть разрешен этот юридическийказус?
Вхождение автономного округа в область (край) означаетпризнание населения округа составной частью населения области (края). Отсюдавытекает еще одна особенность «сложносоставных» субъектов: населениеавтономного округа участвует в формировании органов государственной власти двухсубъектов Российской Федерации: собственно автономного округа и всего области(края). Как это соотносится с принципом равноправия граждан, в частиизбирательных прав? О каких «избирательных» договорах, неизвестных российскомуизбирательному праву, идет речь в данном Постановлении Конституционного Суда?
Для изменения статуса автономного округа не требуетсясогласие или предварительное разрешение области (края). Однако здесь же, вПостановлении, говориться о том, что «вхождение» как состояние определяетособенности статуса, как автономного округа, так и края (области).Соответственно, «вхождение» можно считать факультативным элементом статусаобоих субъектов Российской Федерации. Следует вывод о том, что изменение статусаавтономного округа автоматически влечет за собой изменение статуса края(области), которое может произойти без его согласия, с нарушением части 5 ст.66 Конституции РФ. Отсюда, возможная динамика статуса автономного округа можетбыть заблокирована областью (краем).
В сфере совместного ведения Российской Федерации исубъектов Российской Федерации полномочия органов государственной властиобласти (края) на территории автономного округа осуществляются в рамках,определенных федеральным законом и договором (соглашением) междусоответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять всемеры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствиемдля распространения юрисдикции органов государственной власти области (края) наавтономный округ. Почему в сфере совместного ведения Российской Федерации исубъектов Российской Федерации преимущества получает область (край)? Чем ониобусловлены?
Автономный округ как равноправный субъект РоссийскойФедерации вправе сам, напрямую, решать свои вопросы с федеральным центром,наличие договора означало бы согласие автономного округа на перераспределениеполномочий. Распространение власти области (края), в отсутствие договора,означает одностороннее перераспределение полномочий, причем пределы этогоперераспределения никак четко не обозначены, что вообще ставит под сомнениеположения Конституции Российской Федерации о равноправии и самостоятельности автономныхокругов как субъектов Российской Федерации.
Следует добавить, что Постановление Конституционного Судане внесло ясности и в вопросы осуществления полномочий в сфере совместноговедения федерации и ее субъектов. Нет механизма взаимодействия и совместногопринятия решений органами власти округа и соответствующей области (края), всвязи с этим, возникает проблема ресурсного обеспечения такой совместнойдеятельности. Непонятны и процедуры разрешения разногласий, которые могутвозникнуть в ходе такой деятельности, в компетенции какого суда должны быть этивопросы? Эти проблемы возникли сразу с момента конституционного закрепленияфеномена «сложносоставности» и, как видим, своего разрешения они не получили[278].
Постановление Конституционного Суда Российской Федерацииот 14 июля 1997 года №12-П вызвало оживленную полемику, в ходе которой,выявились прямо противоположные точки зрения.
Так, Б.С. Крылов, последовательно отстаивая принциправноправия субъектов Российской Федерации, фактически обвинил КонституционныйСуд в нарушении этого принципа, когда последний в своем Постановлении установилопределенный приоритет областей (краев) над входящими в их состав автономнымиокругами[279].
Более конструктивную позицию занял М.И. Пискотин,заявивший, что в принципе, Постановление не закрывает автономным округам правадобиваться особого, специфического статуса или выхода из состава области. Онопресекает лишь попытки решить этот вопрос явочным путем, в одностороннемпорядке[280].
На наш взгляд, мнение Б.С. Крылова основано на формально-юридическоманализе норм федеральной Конституции и носит сугубо правовой характер, чегонельзя сказать о позиции М.И. Пискотина, во многом обусловленной политическимифакторами, что позволяет понять Постановление Конституционного Суда какрезультат политического компромисса.
Тем не менее, парадоксы «сложносоставности» очевидны иясно то, что решение Конституционного суда обусловлено явно политическимипричинами. Отсутствие внятного правового регулирования заставляетКонституционный Суд « выступать против законов формальной логики, подчиняясьустановившимся правилам»[281].
По мнению В.В. Иванова, правовой феномен конструкциисложносоставных «регионов» при всей своей, на первый взгляд, абсурдности,поддается пониманию и исследованию[282].В обоснование своей точки зрения, В.В. Иванов на примере зарубежной и советскойпрактики государственного строительства выстраивает целую теориюсложносоставных территориальных образований[283].
В соответствии с ней, «входящие» и «включающие»территориальные единицы, наряду с базовыми видовыми статусами обладаютспециальными статусами, суть которых в определенном перечне прав иобязанностей. Так, «входящая» единица должна иметь: а) право или обязанность«вхождения»; б) право на реализацию самостоятельности в пределах «включающей»единицы; в) обязанность установления отношений с «включающей» единицей; г)право на выход из состава «включающей» единицы. «Включающая», соответственнодолжна иметь: а) право или обязанность «включения»; б) обязанность признавать самостоятельность«входящей» единицы; в) обязанность установления отношений с «входящей»единицей; г) обязанность согласовывать выход «входящей» единицы из своегосостава.
Отказываясь от концепции «видов субъектов федерации» ипризнавая наличие нескольких статусов у субъектов Российской Федерации, В.В.Иванов считает, что статусы «включающего» и «входящего» субъектов – суть специальныестатусы, не отражающиеся на базовых видовых статусах субъектов РоссийскойФедерации, что совершенно не нарушает принцип равенства субъектов[284].
Ничуть не умаляя достоинства цитируемой работы, хочетсяотметить, что при переносе модели «сложносоставных» территориальных образованийна практику «сложносоставных» субъектов Российской Федерации, автором допущенынекоторые теоретические ошибки.
Во-первых, все авторские обобщения по конструкции«сложносоставных» территориальных образований относятся к случаям, когда однообразование входит в состав другого, являясь, наряду с «включающим»образованием, частью территориального образования более высокого уровня. Приэтом и «входящее» и «включающее» образования между собой неравноправныизначально. В случае со «сложносоставными» субъектами Российской Федерацииситуация иная, так как оба субъекта федерации признаются равноправными.Следовательно, «сложносоставность» территориальных образований как общаяконструкция не подходит к условиям «сложносоставности» субъектов РоссийскойФедерации, что признает и автор этой конструкции.[285]
Во-вторых, хотя во многих случаях специальнаяправосубъектность просто дополняет общую, взаимодействие между ними может бытьболее сложным, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая ивидоизменяя его. Например, статус государственного служащего связан с рядомограничений в правах (на совместительство, занятие предпринимательскойдеятельностью и др.)[286].
Именно такое взаимодействие специального и общегостатусов наблюдается в случае вхождения автономного округа в состав области(края). Факт «вхождения» порождает специальный статус, ограничивающий общийстатус субъекта федерации, то есть реализация в полном объеме общего статусаблокирована «вхождением» и частично этот статус становится формальным.«Вхождение» предопределяет обязанность «входящего» и «включающего» субъектовфедерации перераспределить полномочия в пользу последнего и договор в данномслучае является лишь формой выражения субординационных отношений междуформально равноправными субъектами федерации.
Практика межсубъектных взаимоотношений в условиях «сложносоставности»
Анализ практики взаимоотношений в «сложносоставных» субъектахРоссийской Федерации к 1997 году позволил М.А. Митюкову вывести три моделигосударственно-правового регулирования таких взаимоотношений[287]:
Модель жесткая, на примере отношения Тюменской области квходящим в ее состав автономным округам, когда проблемы пытаются решить в обходпринципа равноправия субъектов Российской Федерации, что естественно, вызываетжесткий отпор со стороны бывших автономий.
Модель мягкая, как в Уставах Архангельской, Пермской,Иркутской и Читинской областей. Эти документы равноправие субъектов учитываютвесьма корректно и прописывают контурно отношения, оставляя решение конкретныхвопросов главным образом посредством договора, либо в какой-то мерефедерального закона.
Средняя модель регулирования государственно-правовых отношениймежду краем и автономными округами, которая существует в уставе Красноярскогокрая, где попытались обойти некоторые резкие вопросы.
Почти зеркальным отображением моделейгосударственно-правового регулирования межсубъектных взаимоотношений,определенных М.А. Митюковым, выглядит классификация по степени урегулирования договоровмежду областью (краем) и автономным округом, входящим в их состав, предложеннаяВ.И. Ульяновым[288]в конце 1999 года:
Высокий уровень регулирования отношений, для которогохарактерно:
признание вхождения округа в состав области, края;
признание вхождения территории округа в территориюобласти, края;
участие населения округа в референдуме края, области ивыборах органов власти края, области;
разграничение предметов ведения и полномочий между областьюи округом с делегированием (передачей) полномочий органам власти области;
распространение юрисдикции органов власти края, областина территорию автономного округа на основе федерального законодательства исогласия округа;
длительность или бессрочность договора и жесткие условияпрекращения договора – как правило, по согласию сторон.
Этот уровень взаимоотношений характерен для Иркутскойобласти и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа; для Читинской областии Агинского Бурятского автономного округа; Красноярского края и Эвенкийскогоавтономного округа.
Средний уровень регулирования отношений, для которогохарактерно:
признание вхождения автономного округа в состав области,края;
разграничение предметов ведения и полномочий;
распространение юрисдикции края, области на территориюавтономного округа при согласии округа;
ограничение срока договора 4-5 годами.
Условность выделения этого класса отношений признает исам автор,[289]так как практикарегулирования отношений между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономнымокругом, приводимая в качестве примера, близка к высокому уровнюурегулированности, что позднее привело к объединению этих субъектов РоссийскойФедерации, о чем будет сказано в следующем разделе нашего исследования.
Низкий уровень регулирования отношений договором, длякоторого характерно:
признание вхождения автономного округа в состав края,области;
определение только приоритетных сфер (направлений)сотрудничества;
короткие сроки договора и возможность прекращения егодействия в любое время по желанию одной из сторон.
Такая практика была характерна для Тюменской области иХанты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов; Архангельской области иНенецкого автономного округа; Красноярского края и Таймырского(Долгано-Ненецкого) автономного округа.
По мнению В.И. Ульянова, степень урегулированностиотношений в «сложносоставных» субъектах зависит в большей степени от автономныхокругов[290], поэтому понятнанапряженность в тех «сложносоставных» субъектах, где экономически сильныеавтономии противятся установлению зависимости от области (края).
Отношения между Иркутской областью и Усть-ОрдынскимБурятским автономным округом, и Читинской областью и Агинским Бурятскимавтономным округом, по вышеназванным критериям, можно отнести к мягкой модели свысоким уровнем урегулированности, каковыми они остаются и по сей день.
Договор о разграничении предметов ведения и полномочиймежду органами государственной Читинской области и Агинского Бурятскогоавтономного округа от 27 июля 1995г.[291]был одним из первых актов такого рода.
В преамбуле этот договор исходит из признания фактавхождения округа в состав области и нахождения в едином экономическомпространстве.
Целью заключения договора является осуществлениесогласованного и единого [разрядка наша – Д.Б.] подхода к проблемамсоциально-экономического развития территорий обоих субъектов РФ. Статья 1Договора содержит основные принципы взаимоотношений сторон, порядок реализациикоторых определен в ст.2.
Договор в ст.4 фиксирует полномочия и предметы ведения,переданные округом области. Определена и сфера совместного ведения, котораяразграничена в ст.5. В соответствии со ст.7 и 8 в целях развития, конкретизациии уточнения положений договора, стороны считают возможным и необходимымподготовку и заключение дополнительных соглашений (договоров).
Становится ясно, что анализируемый договор – рамочный,требующий в свое развитие издания новых правовых актов. Еще одно замечание:область получает нормотворческие полномочия по переданным предметам ведения, тоесть автономный округ делегирует области часть своих правотворческих функций.
Более подробным по содержанию и качественным по некоторымэлементам юридической техники является Договор Иркутской области и Усть-ОрдынскогоБурятского автономного округа от 11 июля 1996г.[292]
Перечень форм взаимоотношений окружных и областныхорганов государственной власти закреплен в ст.3 и развернуто регламентирован вразделе VI договора.
В ч.2 ст.4 определены полномочия органов государственнойвласти области, осуществляемые ими на территории округа, перечень предметовведения по которым переданы эти полномочия автономный округ признал в ст.5договора. Перечень этот не закрыт, в соответствии с новыми соглашениями онможет быть расширен. Объем переданных полномочий и дополнительные предметыведения, порядок и условия их передачи устанавливаются отдельными соглашениями.
И здесь, как и в вышеуказанном договоре, договор овзаимоотношениях субъектов РФ является основой для последующегонормотворчества. Также, область получает право на распространение действиясвоих нормативных актов на территорию автономного округа.
Важным моментом является обязательство сторон вопределенный срок с момента вступления договора в силу привести свои Уставы изаконодательство в соответствие с ним. Иркутская область свои обязательствавыполнила,[293]впрочем, как иУсть-Ордынский Бурятский автономный округ. Здесь важно то, что договор междуокругом и областью, имея конституционно-правовую природу, вносит новеллы вОсновные законы субъектов РФ. Получается, что по своей юридической силе такие договорысопоставимы с уставами, более того, можно отметить, что наряду с федеральнойКонституцией, уставом субъекта Российской Федерацией, договор между областью(краем) и входящим в ее состав автономным округом является регуляторомправового статуса обоих субъектов федерации.
Особое значение для Иркутской области и автономногоокруга имели положения ст.19 договора касающиеся необходимости заключенияединого [разрядка наша – Д.Б.] для области и округа Договора о разграничениипредметов ведения и полномочий с органами государственной власти РоссийскойФедерации. Такой Договор был заключен 27 мая 1996г.[294],его особенностью являлось то, что, формально являясь трехсторонним, фактическион являлся двусторонним, где с одной стороны выступает Российская Федерация, ас другой, с единой стороны – два субъекта РФ. Анализ договора показывает, чтоавтономный округ находится в явно приниженном положении и его полномочияфактически «поглощены» областью. Так, статья 2 Договора устанавливала предметысовместного ведения Российской Федерации, Иркутской области и Усть-ОрдынскогоБурятского автономного округа, однако в Договоре не были зафиксированы принципыучастия в совместном ведении автономного округа. Неравноправие субъектоввыделяется и при анализе соглашений[295],заключенных между Правительством Российской Федерации и АдминистрациейИркутской области во исполнение указанного трехстороннего Договора. Всесоглашения были заключены без участия автономного округа, что наводит на мысли оне только неравноправии, а соподчиненности субъектов федерации[296].
В принципе, складывающаяся обстановка отражаетфактическое положение, ведь большинство автономных округов (за исключением,пожалуй, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского) — это субъекты с депрессивнойэкономикой и соответствующим властным потенциалом. В случае с автономнымиокругами их фактическое положение не совпадает с их юридическим статусом.
Договоры между областями (краем) и входящими в их состававтономными округами устанавливают различные формы взаимоотношений. Так,упомянутый Договор Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономногоокруга от 11 июля 1996 г., закрепляет право населения автономного округа участвоватьв выборах органов государственной власти области. По Договору, органыгосударственной власти округа могут иметь своего постоянного представителя ворганах государственной власти области. Закрепляется взаимная обязанностьорганов государственной власти области и округа координировать своюдеятельность во взаимоотношениях с федеральными органами государственнойвласти. Договор предоставляет взаимное право законодательной инициативы органамгосударственной власти обоих субъектов в парламентах области и округасоответственно.
Нужно отметить, что дальше всего в организационных формахвзаимоотношений продвинулись Тюменская область, Ханты-Мансийский иЯмало-Ненецкий автономные округа. В Договоре об отношениях органовисполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа иЯмало-Ненецкого автономного округа[297]и Договоре между органами государственной власти перечисленных субъектов[298], говорится о такихкоординационных органах как Административный Совет Тюменской области,Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа,позднее преобразованный в Совет Губернаторов, и о Совете Тюменской областнойДумы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, Государственной ДумыЯмало-Ненецкого автономного округа. Также этими актами предусматриваласьвозможность совместных заседаний указанных региональных парламентов.
Справедливости ради следует отметить то, что стольподробная регламентация взаимоотношений не стала препятствием к разногласиям,порой казавшимися неразрешимыми.
Для разрешения возможных разногласий Договор междуИркутской областью и Усть-Ордынским автономным округом закрепляет возможностьсоздания постоянных или временных согласительных комиссий, а также возможностьобращения в Конституционный Суд или другие государственные органы всоответствии с их компетенцией.
Однако, анализ договоров регулирующих отношения области(края) и автономных округов показывает, что нет механизма юридической защитытаких договоров, то есть, не установлен порядок их судебной защиты, нетюридической ответственности за нарушение положений этих договоров.
С юридической точки зрения, на наш взгляд, вовзаимоотношениях в «сложносоставных» субъектах на первое место выходит проблемадействия на территории округа правовых актов области (края), которая иопределяет дальнейшее разграничение компетенции, собственности и др.
При всей нелогичности отдельных положений ПостановленияКонституционного Суда от 14 июля 1997г. «По делу о толковании содержащегося вчасти 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхожденииавтономного округа в состав края, области» №12-П[299],из него следует один практический вывод: оба субъекта Федерации обязанысохранять территориальную целостность и единство в интересах населения, длячего им необходимо произвести разграничение предметов ведения и полномочий, втом числе и в сфере нормотворчества.
Существует обоснованное мнение Н.А. Власенко, участникасудебного процесса, результатом которого стало анализируемое Постановление, отом, что «именно иркутская практика взаимоотношений округ – область выступилафактической основой толкования этой проблемы».[300]
Действительно, еще задолго до упомянутого ПостановленияКонституционного Суда автономные округа и области начали поиск путей длявзаимоприемлемого решения проблем, в том числе и в сфере правотворчества.
Статья 2 Договора между Читинской областью и АгинскимБурятским автономным округом определяет следующий порядок действия областныхнормативных актов на территории округа:
Органы государственной власти Читинской области при принятиирешений по вопросам находящимся в их ведении и требующим единого подхода к ихрешению на всей территории области. Направляют их в окружные органыгосударственной власти. Окружные органы в случае признания обоснованноститакого решения, своими актами распространяют действие правового акта области натерриторию округа.
Решения областных органов власти по вопросам, переданнымв их ведение автономным округом, обязательны для исполнения на территорииокруга.
При вынесении указанных решений обязательна следующаяпроцедура:
а) проект областного акта направляется на заключениесоответствующему окружному органу власти, его заключение и поправки к немурассматриваются областным органом власти в обязательном порядке;
б) при отрицательном заключении окружного органа попроекту акта его рассмотрение областным органом откладывается на один месяц;
в) в этот срок проект акта должен быть доработансогласительной комиссией, созданной сторонами на паритетной основе.
Окружные органы вправе приостанавливать решения областныхорганов по переданным в их ведение вопросам, если эти акты:
а) нарушают права округа, закрепленные Конституцией РФ и настоящимдоговором;
б) нарушают предусмотренные нормативно-правовыми актамиРФ права народов и национальных групп;
в) выходят за пределы полномочий, определенных настоящимдоговором.
Несколько иной порядок действия областныхнормативно-правовых актов на территории автономного округа закрепляет ст. 13Договора между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономнымокругом:
Областные правовые акты, реализующие делегированныеполномочия обязательны для исполнения на территории округа, причем, в пределахэтих полномочий, они приоритетны перед правовыми актами автономного округа.
Областные правовые акты, принятые по вопросам, не переданнымв компетенцию областных органов власти, действуют на территории округа в случаеих утверждения (ратификации) правовыми актами округа.
Здесь установлена следующая процедура:
а) областные органы в десятидневный срок с моментаподписания правового акта передают его на рассмотрение окружным органам;
б) окружные органы рассматривают в срок не позднее двухмесяцев вопрос о ратификации областного правового акта;
в) окружные органы в срок не позднее десяти дней смомента принятия решения уведомляют областные органы о результатах рассмотрениявопроса о ратификации.
Таким образом, автономные округа, через делегированиесвоих полномочий областям, фактически априорно имплементировали областныенормативно-правовые акты, действующие на территории округа, в свою нормативно-правовуюсистему. В отношении других своих полномочий, которые могут быть переданыобластям, округа закрепляют механизм имплементации областных правовых актовчерез процедуру их утверждения (ратификации).
В развитие Договора Иркутской области и Усть-ОрдынскогоБурятского автономного округа 30 июля 2001 г. было заключено Соглашение междуАдминистрацией Иркутской области и Администрацией Усть-Ордынского Бурятскогоавтономного округа о социальном, экономическом, научно-техническом и культурномсотрудничестве[301].
По сути, Соглашение ничего нового в договорную практикуне внесло, лишь подтвердив дальнейшие намерения сторон сотрудничать в указанныхсферах. По нашему мнению, Соглашение было заключено в пропагандистских целях в периодвыборов Губернатора Иркутской области, и особых правовых последствий длявзаимоотношений области и округа не имело.
Заключение новых межсубъектных договоров было обусловленоФедеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации»[302](с последующими изменениями), в соответствии с которым, возникла необходимостьуточнения исключительной компетенции округов и совместной компетенции собластями (краем).
Так, 28 марта 2003 г. был заключен Договор оразграничении полномочий между органами государственной власти Читинскойобласти и органами государственной власти Агинского Бурятского автономногоокруга[303].
По данному Договору к совместным полномочиям органоввласти области и округа на территории округа отнесены полномочия попредупреждению чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и их последствий;полномочия по транспортным коммуникациям общеобластного значения; полномочия всфере памятников, архивов и культуры, в том числе этнические ее аспекты,включая национально-культурную автономию; полномочия в различных видахспециализированной медицинской помощи. Для реализации этих полномочий должныбыть заключены соответствующие соглашения.
Все остальные полномочия определенные в ст.3 Договора, поперечню относятся к полномочиям, закрепленным за органами государственнойвласти округа. По сути, в Договоре речь идет о полномочиях по предметамсовместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые иразграничиваются между областью и округом.
Следует заметить, что вступление в силу Федеральногозакона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации»[304],обуславливает заключение новых договоров между областями (краями) и входящими вих состав автономными округами, в связи с новым разграничениемдоходно-расходных полномочий между ними.
В соответствии с требованиями данного федерального законабыл заключен Договор между органами государственной власти Тюменской области,Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономногоокруга.[305]Стороны этогоДоговора, реализуя возможности, закрепленные п.2 ст.26-3 и п.3 ст.26-6Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации», подтвердили статус автономных округов, оставив за нимиполномочия в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, заисключением полномочий, связанных с реализацией областных программ, которыеосуществляются областными органами власти на территории всей области, включая иавтономные округа. Областные программы касаются вопросов социальной защиты имедицинского обслуживания населения всей области, развития дорожно-транспортнойинфраструктуры, сельского хозяйства и т.п. Для целевого финансированияобластных программ и для обеспечения компенсации выпадающих доходов, автономныеокруга передали для зачисления в бюджет области средства налога на прибыльорганизаций по нормативу в размере 29,5 % и налога на добычу полезныхископаемых в виде углеводородного сырья по нормативу в размере 100 %. Суммапоследнего налога доходит до 10 миллиардов рублей в год.[306]
В соответствии с Договором между органами государственнойвласти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 24января 2005 г.[307]за органами государственной власти автономного округа сохраняются полномочия попредметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, однакофинансирование этих полномочий будет осуществляться за счет субвенций избюджета Иркутской области, куда в свою очередь, они поступают из федеральногобюджета. Целевой характер субвенций предоставил возможность областным властямфактически установить финансовый контроль за бюджетом округа, что, естественно,вызвало противодействие окружных властей, пытающихся восстановить прямыефинансовые отношения с федеральным бюджетом[308].
Сложившаяся практика регулирования межсубъектныхотношений в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации указывает наприоритет договорной формы регулирования и видимо, поэтому не возникаетнеобходимость в принятии «именного» федерального закона о том или иномавтономном округе.
По нашему мнению следует согласиться с В.В. Ивановым втом, что необходимости в принятии федерального закона посвященного основамвзаимоотношений края, области с входящими в их состав автономными округамибольше нет. Этот закон обречен дублировать положения ПостановленияКонституционного Суда от 14 июля 1997 г.[309]
Не навязывая единой модели отношений областей (краев) ивходящих в их состав автономных округов необходимо предложить им единую модельустановления и оформления этих отношений федеральным законом о договорах междуэтими субъектами федерации[310].
В отсутствие специального закона общие контуры договорныхотношений устанавливают ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N184-ФЗ „Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации“[311]и ч.4 ст. 56 Бюджетного Кодекса Российской Федерации[312].При отсутствии Договора регулирующего отношения в «сложносоставных» субъектах испециального федерального закона, полномочия субъектов Российской Федерации всфере совместного ведения с федерацией передаются для исполнения области(краю). Налицо стремление федерации установить субординацию в «сложносоставных»субъектах Российской Федерации, что уже подверглось критике[313].
Варианты решения проблемы «сложносоставности»
С.А. Авакьян предлагает несколько вариантов выхода изсложившейся ситуации:
сохранение нынешнего статус-кво;
выход автономных округов из состава области (края) ивхождение в Российскую Федерацию напрямую;
ликвидация округов и превращение их в территориальныеавтономии в составе области (края)[314].
Наибольшим является количество сторонников сохранениястатус-кво, предложения которых разнятся между собой не очень существенно.
Так, В.И. Ульянов предлагает урегулироватьвзаимоотношения области (края) и автономного округа через включение в их уставыединообразных по содержанию глав, посвященных этим взаимоотношениям, всоответствии с положениями Постановления Конституционного Суда РоссийскойФедерации от 14 июля 1997 года №12-П[315].
По мнению В.В. Иванова, как уже указывалось, оптимальнымвариантом является принятие Федерального закона посвященного не основамвзаимоотношений области (края) и автономного округа, как широко предлагалось, азакона о договорах между органами государственной власти автономных округа иорганами государственной власти края, области.
Другим направлением упорядочивания отношений внутри«сложносоставных» субъектов федерации, может стать, как предлагает В.В. Иванов,использование Федерального закона от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общихпринципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействиясубъектов Российской Федерации»[316].Закон позволяет образовывать ассоциации, объединяющие «входящий» автономныйокруг и «включающий» край, область[317].
Именно к этим ассоциациям можно свести предложения С.А.Авакьяна об образовании «государственно-правовых союзов»[318]между «входящими» автономными округами и «включающими» краем, областями.
А.А. Ливеровский предлагает на ближайшую перспективуфактически сохранить «сложносоставность» в виде договорной «мини-федерации» какнаиболее соответствующей требованиям права и рациональности[319],что также сходно с предложением В.В. Иванова.
Н.Л.Пешин приводит те же варианты решения проблемы«сложносоставности», что и С.А. Авакьян, при этом, считает, что необходим законоб основах взаимоотношений области (края) и автономного округа, а в будущемнеобходимо ликвидировать «матрешечные» субъекты[320].
Сохранение «сложносоставности» с очень высоким уровнемурегулированности между «входящим» и «включающим» субъектами, с решениембольшинства возникающих между ними разногласий, на данном этапе представляетсямаксимально привлекательным. Тем более, что нормативной базой для этоговарианта является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от14 июля 1997 года №12-П, в развитие положений которого остается принять федеральныйзакон о договорах внутри «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.
Однако консервация субординации между субъектами являетсяпроблемой российского федерализма, решение которой лишь отложено, ведь нетникаких гарантий от того, что, при возможном изменении политической иэкономической коньюктуры, «входящий» субъект федерации не поднимет вопрос оравноправии и выходе из состава «включающего» субъекта.
По поводу варианта с выходом автономных округов из«включающих» областей (края) можно сказать, что это наименее вероятный путь.
Обусловлено это во многом тем, что большинство автономныхокругов являются анклавными публично-территориальными образованиями ифактически вести самостоятельное государственно-правовое существование вкачестве самостоятельных субъектов федерации не в состоянии.
С.А. Авакьян в качестве критериев способности территориибыть субъектом Российской Федерации выделяет экономический, организационный инациональный факторы[321].
С точки зрения экономической состоятельности автономныеокруга можно разделить на две неравные группы, в одну группу могут войти лишьХанты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые, являясь основнымиисточниками углеводородного сырья в стране, находятся в числе наиболееэкономически развитых субъектов Российской Федерации, все остальные автономныеокруга с экономической точки зрения являются глубоко дотационными.
С точки зрения организационного фактора, все автономныеокруга представляют собой управляемые, на достаточном уровне, территории,соответствующие предъявляемым требованиям.
С точки зрения национального фактора все автономныеокруга, практически утратили свою национальную основу, титульные этносы в нихсоставляют ничтожное меньшинство. Исключением являются Агинский Бурятский иКоми-Пермяцкий автономный округ, и, пожалуй, Усть-Ордынский Бурятскийавтономный округ.
Таким образом, ни один автономный округ, ни с точкизрения экономического, ни с точки зрения национального факторов, критериямсамостоятельности субъекта федерации не соответствует.
Против данного варианта есть возражения и юридическогоплана, как мы уже указывали, возможная динамика статуса автономного округаможет быть заблокирована «включающим» субъектом федерации, так как всоответствии с ч.5 ст.66 федеральной Конституции изменение статуса возможнотолько с его согласия. Выход автономного округа из состава области (края)однозначно является изменением статуса как «включающего», так и «входящего»субъекта федерации.
Более радикальным решением представляется ликвидацияавтономных округов как субъектов федерации и складывается впечатление, чтоименно этот вариант выбран федеральными властями.
Судя по всему, федеральные власти определились наближайшую перспективу с основым направлением реформирования федеративногоустройства, которое наряду с централизацией предполагает сокращение субъектногосостава федерации путем укрупнения. Учитывая невозможность на данном этапекрупномасштабного и радикального переустройства федеративной организациигосударства, внимание федеральных властей привлечено к автономным округам, какк атавизмам прежнего государственного устройства. Будучи, в большинстве своем,неспособными к самостоятельному государственно-правовому существованию безфинансово-экономической помощи федерации, автономные округа оказались наиболее«беззащитными» перед унитаристскими проявлениями федеральной политики.
Нормативная база для реализации именно этого варианта ужесуществует[322], также имеется ипервая практика применения этого закона в виде объединения Пермской области иКоми-Пермяцкого автономного округа.[323]

Глава 3. Укрупнение субъектов Российской Федерации иперспективы конституционно-правового статуса автономных округов
§ 1. Укрупнение субъектов Российской Федерации: правовоерегулирование и практика
Укрупнение субъектов Российской Федерации: необходимостьи правовое регулирование
Вопрос о существовании асимметричной федерации в России сее большим количеством разностатусных субъектов как исторического наследиясоветского государственного устройства становится все более актуальным.
Конституция РФ 1993 г. отразила максимально возможный уровеньпритязаний национальных и региональных элит в условиях слабости центральнойвласти, зафиксировав крайне неоднородный субъектный состав, в котором особоеместо занимает феномен «сложносоставных» субъектов.
Многочисленность субъектов, их фактическое неравноправиемежду собой, экономическая несостоятельность многих из них объективнообуславливают необходимость изменений в субъектном составе России в сторону егосокращения через укрупнение ее субъектов[324].Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные округа, входящие в состав«сложносоставных» субъектов Российской Федерации.
В научной литературе и в публицистике предлагалисьразличные варианты укрупнения субъектов РФ через их «республиканизацию» или,наоборот, через «губернизацию», некоторые видят прообразы укрупненных субъектовв Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие – в федеральныхокругах. Очевидно, что проблема назрела, однако простое механическое укрупнениерегионов России ничего не решит, так как ни во властных структурах, ни втеоретических кругах до сих пор нет ответа на главный вопрос: «Какую федерациюмы должны построить?»[325].
Сторонники укрупнения субъектов Российской Федерации вкачестве основных проблем российского федерализма, которые необходимо решить,указывают на, во-первых, большое количество, по мировым меркам, субъектовфедерации, что объективно вызывает трудности управленческого характера. Второйпроблемой, по их мнению, является экономическая несостоятельность большинствасубъектов Российской Федерации.
Управленческие проблемы в Российской Федерации сводятся кувеличению аппаратов территориальных органов федеральных органов исполнительнойвласти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вряд ли «разбухание» системы территориальных органовфедеральных органов исполнительной власти напрямую связано с большимколичеством субъектов Российской Федерации, тем более, что у федерации нет обязанностиформировать их в каждом субъекте и законодательством предусмотрена возможностьпередачи их отдельных полномочий органам власти субъектов Российской Федерации.Нет никаких гарантий, что в результате укрупнения на региональном уровнесократится управленческий аппарат субъектов Российской Федерации. Также, невидна ни прямая связь, ни корреляция связи укрупнения с повышениемэффективности собственно государственно-управленческой деятельности.
Таким образом, «…корень проблемы здесь не в установленияхКонституции, а в их реализации»[326].
Требовать от субъектов Российской Федерации полнойэкономической самостоятельности абсурдно, ввиду того, что проблемы ихэкономической несостоятельности, во многом, обусловлены наследием предыдущейэпохи в виде диспропорций региональной экономики, конкретных исторических игеографических особенностей.
На современном этапе экономическая ущербность многихсубъектов Российской Федерации усугубляется фискальной политикой самойфедерации, концентрирующей в своих руках все ресурсы. Основная задача любойфедерации – оптимальное разграничение компетенции между двумя уровнямигосударственной власти, вслед затем пропорционально должны распределятьсяэкономические ресурсы, и в первую очередь – финансы. Следовательно, проблема всоздании такой ситуации, в которой субъекты Российской Федерации могли бы восновном обеспечивать собственное самовоспроизводство с максимально возможнойбюджетной независимостью[327].Тогда на долю Российской Федерации остались бы только основные ее функции, втом числе и экономическое выравнивание территорий.
Вопрос только в том, создаст ли ситуацию экономическойавтаркии субъектов Российской Федерации их укрупнение?
Тем не менее, после многочисленных проволочек, в декабре 2001г. вступил в силу федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. №6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составенового субъекта Российской Федерации»[328](далее – ФКЗ 2001г.), регулирующий, в том числе и вопросы укрупнения субъектовРоссийской Федерации.
Относительно подробно описывая процедурные вопросы, ксожалению, в отношении материально-правовых аспектов закон крайненемногословен, рамочный характер закона, видимо, в этом отношении объясняетсятем, что в каждом конкретном случае будет приниматься отдельный федеральный конституционныйзакон, учитывающий региональную специфику.
Системное толкование ч.2 ст.2 и ч.1 ст.5 ФКЗ 2001 г. позволяетнам сделать вывод о том, что образование нового субъекта РФ осуществляется врезультате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РоссийскойФедерации. Это единственная форма образования нового субъекта РоссийскойФедерации, которая направлена только на укрупнение субъектов федерации, чтосущественно ущемляет права населения на создание новых субъектов РоссийскойФедерации, хотя полностью соответствует политике централизации и укреплениягосударственного единства, проводимой в современной России.
Часть 2 ст.5 этого же ФКЗ гласит о том, что образованиенового субъекта может [разрядка моя – Д.Б.] повлечь за собой прекращениесуществования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежатобъединению. Толкование этого положения приводит нас к заключению о том, чтовозможны два варианта объединения, которые влекут за собой 1) либо прекращениесуществования объединяющихся субъектов и образование нового субъекта РоссийскойФедерации, 2) либо образование нового субъекта Российской Федерации неисключает существования одного из объединяющихся субъектов РоссийскойФедерации.
Одновременное существование объединяющихся субъектовРоссийской Федерации при уже образованном новом субъекте Российской Федерациипредставляется невозможным, так как это означало бы, что в результатеобъединения на территории нового субъекта Российской Федерации существуютнесколько других субъектов федерации и эта ситуация не означает«сложносоставности», так как «вхождение» одного субъекта Российской Федерации всостав другого не означает объединения. Объединение субъектов РоссийскойФедерации предполагает потерю статуса субъекта федерации объединяющимисясубъектами, а «вхождение» в соответствии с Постановлением Конституционного СудаРоссийской Федерации от 14 июля 1997 г. №12-П[329]предполагает лишь специфику сохраняющегося статуса субъекта РоссийскойФедерации. Очевидна нелогичность диспозитивности указанной формулировки. Следовательно,на территории объединившихся субъектов Российской Федерации только один изсубъектов может сохранить свой статус, остальные субъекты свой статусутрачивают.
Из вышеуказанного следует, что объединение возможно вдвух формах: 1) слияния, когда прекращают свое существование объединившиесясубъекты Российской Федерации, и образуется новый субъект Российской Федерации;2) присоединения, когда сохраняется один субъект Российской Федерации, аостальные объединяющиеся субъекты Российской Федерации входят в его состав,прекращая свое существование. Во втором случае, сохранившийся субъект, исходяиз смысла ФКЗ 2001 г., видимо следует считать новым субъектом РоссийскойФедерации, образованным в результате объединения. В противном случае следуетвывод о бессмысленности действующей формулировки ч.2 ст.5 указанного ФКЗ.
Здесь необходима, как нам представляется, процедурапризнания прекращения существования присоединенных субъектов РоссийскойФедерации и легитимации изменения территории и населения субъекта РоссийскойФедерации, в состав которого вошли присоединенные субъекты.
Анализ процедуры образования нового субъекта РоссийскойФедерации показывает, что данная процедура фактически полностью находится введении федерации, подтверждая тезис о фактической унитаризации России:заинтересованные субъекты Российской Федерации вправе лишь выдвинутьпредложение об объединении, представить сопроводительные документы и провестиреферендумы об объединении. Иначе говоря, федеральные власти только учитываютмнение заинтересованных субъектов Российской Федерации, в дальнейшем процессесубъекты Российской Федерации не участвуют, так как для принятия федеральногоконституционного закона их согласие не требуется.
Укрупнение субъектов Российской Федерации: первый опыт
Хотя неполнота и противоречивость данного закона ужеподверглась справедливой критике[330],его нормы стали реализовываться в отношении «сложносоставных» субъектовРоссийской Федерации, где пионерами стали Пермская область и Коми-Пермяцкийавтономный округ. Практика объединения пошла по пути присоединения к областивходящего в ее состав округа, что означает фактическое поглощение, формальновлекущее за собой образование нового субъекта Российской Федерации.
Первый опыт применения ФКЗ 2001 г. показал такой егонедостаток, как отсутствие права федеральных органов власти участвовать вподготовке объединения.
Так, органы власти Пермской области и Коми-Пермяцкогоавтономного округа оказались неспособными без помощи федеральных органов дажесоставить документы, направляемые Президенту Российской Федерации для инициациипроцедуры объединения на федеральном уровне[331].
Крайне неудачно был составлен Прогнозсоциально-экономических последствий объединения Пермской области иКоми-Пермяцкого автономного округа, который не содержал характеристики методовисчисления прогнозных показателей, а по существу, его авторы, механическисуммировали соответствующие показатели области и округа и вывели некиеусредненные цифры[332].
О фактическом поглощении округа говорит некотораятерминологическая путаница: если в Меморандуме об образовании нового субъектаРоссийской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкогоавтономного округа[333](далее – Меморандум) говорилось о новом субъекте как об области (видимоПермской), то в Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономнымокругом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края[334] (далее – Соглашение)говорится уже как о крае.
Присоединенный округ в Соглашении определяется как особаяадминистративно-территориальная единица со статусом единого муниципальногообразования. Указанное означает, что Коми-Пермяцкий округ фактическивозвращается в прежнее состояние, определенное советскими Конституциями.
В Прогнозе социально-экономических последствийобъединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа[335] определены притязанияобъединяющихся субъектов на федеральную финансовую помощь, почти со всеми изкоторых, федеральные власти согласились, о чем свидетельствует Указ ПрезидентаРоссийской Федерации от 3 ноября 2003 г. № 1283 «О мерах посоциально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермскойобласти»[336].
Платой за потерю статуса, полученной окружными властями,стали капиталовложения из федерального бюджета, сравнимые с тремя бюджетамиавтономного округа[337].
В Меморандуме фиксируется сохранение до 01.01.2015 г.особого порядка финансирования из федерального бюджета Коми-Пермяцкого округааналогично существовавшему до объединения порядку в отношении Коми-Пермяцкогоавтономного округа, причем в качестве определенной гарантии закрепляется нормао том, что уровень бюджетной обеспеченности объединенного субъекта РоссийскойФедерации не должен быть ниже суммарного уровня бюджетной обеспеченностиобласти и округа до объединения.
Гарантиями относительной финансовой независимости округав объединенном субъекте является то, что Соглашение устанавливает, что до 2005г. окружной бюджет будет получать средства из федерального бюджета напрямую, в2006 – 2008 г.г. через краевой бюджет целевым назначением в утвержденной суммеи только с 2009 г. межбюджетные отношения между округом и краем будутрегулироваться в полном объеме законодательством края.
Процесс образования Пермского края получил одобрениеподавляющего большинства населения на референдуме 7 декабря 2003 года вПермской области (83,81%) и Коми-Пермяцком автономном округе (89,69 %),логическим продолжением которого стало принятие федерального конституционногозакона от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе РоссийскойФедерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединенияПермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа»[338](далее – ФКЗ 2004 г.).
С 1 декабря 2005 года, в соответствии с указанным ФКЗ,Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ прекращают своесуществование как субъекты Российской Федерации, и считается образованнымПермский край – новый субъект Российской Федерации. В состав нового субъекта всоответствии с п.2 ст.4 ФКЗ 2004 г. входит Коми-Пермяцкий округ какадминистративно-территориальная единица края с единой территорией и с особымстатусом, определяемым Уставом края в соответствии с федеральнымзаконодательством. Неизбежно возникает вопрос о содержании особого статусаокруга, учитывая, что никаких упоминаний об этом в федеральном законодательствев настоящий момент нет.
С момента образования нового субъекта РоссийскойФедерации и до завершения формирования его законодательного (представительного)органа государственной власти первого созыва, но не позднее 31 января 2007 г.,действует переходный период с особым правовым режимом на период образованияПермского края. Специфика переходного периода выражается в нескольких моментах.
Губернатор края, который должен быть избран не позднеепервого воскресенья декабря 2005 г., до момента окончательного формированияостальных органов государственной власти края, прежде всего законодательного,вынужден взаимодействовать с продолжающими действовать органами государственнойвласти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
Вся деятельность органов государственной власти Пермскогокрая, Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа подчиняется задачампереходного периода. В этих целях п.2 ст.7 ФКЗ 2004 г. устанавливаетограничения на полномочия Законодательных Собраний области и округа, которые немогут:
принимать нормативно-правовые акты и осуществлять другиедействия связанные с отчуждением собственности данных субъектов федерации;
утверждать договоры и соглашения с другими субъектамиРоссийской Федерации, а также в сфере осуществления международных ивнешнеэкономических связей;
принимать нормативно-правовые акты, а также решения, втом числе о проведении референдумов, направленных на прекращение процессаобразования Пермского края;
принимать нормативно-правовые акты, содержащие требованиеоб отставке губернатора края, а также губернатора области, главы администрацииавтономного округа (до окончания срока их полномочий) и назначенных имидолжностных лиц.
Ст.8 ФКЗ 2004 г. в п.2 содержит корреспондирующееограничение на досрочный роспуск региональных парламентов области и округа длягубернаторов края, области и главы администрации округа. По поводу ограниченийраспространяющихся на региональные парламенты есть вполне обоснованное, на нашвзгляд, мнение Н. Яшина, президента фонда развития федеративных отношений«Пермский край», о спорности запрета на отчуждение имущества и заключениесоглашений с другими субъектами федерации, иностранными государствами икоммерческими структурами[339].
Пункт 7 ст.6 ФКЗ 2004 г. для решения задач переходногопериода, с момента вступления в должность губернатора края, устанавливаетобязанность Законодательных собраний области и округа принимать решениясовместно большинством голосов от общего числа депутатов каждогопредставительного органа в либо на совместных пленарных заседаниях, либо назаседаниях с общей повесткой дня.
Губернатор края в переходный период осуществляетнепосредственное руководство органами исполнительной власти Пермской области иобщее руководство органами исполнительной власти Коми-Пермяцкого автономногоокруга, непосредственное руководство которыми осуществляет должностное лицо,назначаемое губернатором края. В дальнейшем, после окончания переходногопериода, статус указанного должностного лица предлагается урегулировать Уставомкрая с учетом специфики особого статуса Коми-Пермяцкого округа.
Наиболее отчетливо специфика переходного периодаотражается в финансово-правовых нормах упоминаемого ФКЗ 2004 г., в частности, ввопросах бюджетного устройства и бюджетного процесса (ст.14). До 2006 г.бюджеты области и края утверждаются раздельно в обычном порядке и исполняютсясамостоятельно соответствующими органами исполнительной власти каждого субъектадо вступления в должность губернатора края, который с этого моментаобеспечивает исполнение бюджетов раздельно по каждой территории. Проект бюджетаПермского края на 2007 г. формируется органами исполнительной власти края, абюджет утверждается совместным решением Законодательных собраний Пермскойобласти и Коми-Пермяцкого автономного округа, если же такое решение принято небудет, то бюджет утверждается губернатором края. Формирование проекта бюджетакрая на 2008 г., утверждение и исполнение бюджета в течение 2008 г.осуществляется по общим правилам в соответствии с федеральным и краевым бюджетнымзаконодательством, за исключением межбюджетных отношений.
С 2006 г. по 2008 г. включительно расчет объемафедеральной финансовой помощи производится раздельно по Пермской области иКоми-Пермяцкому автономному округу в соответствии с бюджетным законодательствомРоссийской Федерации, то есть, прекратив свое существование де-юре, этисубъекты будут учитываться в межбюджетных отношениях как существующие. В этотже период федеральная финансовая помощь бюджету округа будет передаваться черезбюджет края. Федеральный центр согласился на сохранение объема финансовойподдержки Пермского края до 2008 г. в размере не ниже уровня, сложившегося в2006 г. по Пермской области и Коми-Пермяцкому автономному округу. Такимобразом, притязания на особый статус в получении федеральной финансовой помощидо 2015 г., закрепленные в Меморандуме, поддержки федерального центра неполучили.
Начиная с 2009 г. в межбюджетных отношениях с РоссийскойФедерацией бюджет края учитывается как бюджет единой территории, а межбюджетныеотношения края и округа регулируются краевым законодательством.
Анализ всего массива документов по теме объединенияпоказывает, что интерес, как объединяющихся субъектов, так и федеральныхвластей находится, прежде всего, в финансово-экономической сфере. Наличиесубъектов Российской Федерации с депрессивной экономикой чрезвычайно тяготитфедеральный бюджет, которому предстоящее объединение сулит хотя и в дальней, нов обозримой перспективе уменьшение размеров финансовой помощи объединенномусубъекту. С уменьшением количества субъектов также объективно должны решитьсяуправленческие проблемы в федерации. Объединяющиеся субъекты РоссийскойФедерации пытаются в процессе объединения получить максимальныефинансово-экономические преференции, решив, таким образом, тактические задачи,тогда как федеральный центр решает задачи стратегического характера. Результатодного такого торга между объединяющимися субъектами и федеральным центром мы иполучили в анализируемом нами ФКЗ 2004 г., хотя в каждом отдельном случаеситуация может существенно различаться.
Намерения федерального центра объединить, прежде всего«сложносоставные» субъекты Российской Федерации выражаются, например, вфедеральном законе от 4 апреля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений идополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации»,[340]всоответствии с которым с 1 января 2005 г. вступают в силу ст. 26.3, 26.6 иглава IV.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации» при условии вступления в силу не позднее 1 января 2005 г.соответствующих изменений в Бюджетный и Налоговый Кодексы Российской Федерации.Указанные изменения и дополнения в отношении «сложносоставных» субъектовРоссийской Федерации касаются передачи практически всех статутных полномочийавтономных округов в пользу областей (краев), в состав которых они входят, и,прежде всего в сфере доходно-расходных полномочий.
Реализация этих законов приведет к тому, что наиболееустойчивые в экономическом отношении округа потеряют большую долю своих доходовот природной ренты в пользу субъектов, в состав которых они входят. Такимобразом, федеральные власти недвусмысленно дают понять округам, вне зависимостиот их экономического положения, о своем намерении укрупнить их через ликвидациюкак субъектов федерации.
Здесь хотелось бы заметить, что гораздо эффективнееадминистративного давления была бы экономическая логика объединения, чтопоказывают те же Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, в случаекоторых объединяются хронически дотационный округ и более сильная экономическиобласть, где 80% промышленных предприятий округа оказались структурнымиподразделениями областных компаний. Сложившиеся обстоятельства приводили ктому, что почти вся созданная в округе добавленная стоимость уходила вналогооблагаемую базу области, после объединения данный дисбаланс должен бытьликвидирован за счет специальных краевых трансфертов.[341]Налицо экономический интерес объединяющихся субъектов.
Совершенно обратная ситуация складывается в Тюменскойобласти в отношениях между ней и входящими в ее состав Ханты-Мансийским иЯмало-Ненецким автономными округами, где через административное давлениефедеральный центр пытается объединить сильные в экономическом отношении округаи относительно слабую область. Судя по сообщениям СМИ, федеральный центрдобился определенных успехов[342].
Процесс объединения Иркутской области и Усть-ОрдынскогоБурятского автономного округа, которые пытались соперничать в скоростиобъединения с Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом, и окотором говорилось очень много, на самом деле не прошел даже первый этап: не направленысовместные предложения субъектов Президенту Российской Федерации обобъединении. Причина в целом комплексе проблем:
окружную Думу не устаивает предлагаемый будущий статусокруга как обычного муниципального образования;
как следствие сорвана процедура голосования в Думе посовместным предложениям об объединении;
федеральный центр дал понять области и округу, что ненамерен удовлетворять все финансово-экономические притязания объединяющихсясубъектов[343].
Представляется, что за кадром остается очень важнаяполитическая проблема, связанная с неопределенностью будущего статуса окружнойэлиты.
Интересно заметить, что проведение референдума обобъединении Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округасрывается окружной Думой не в первый раз, впервые это произошло на осеннейсессии Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 2000 г[344]. Тем не менее,существуют научно проработанные предложения по теме объединения[345].
Пытаясь не допустить попыток принуждения к объединению сЧитинской областью Агинского Бурятского автономного округа, его руководство впревентивных целях категорически выступает против объединения[346].
Как видим, кампания по массовому укрупнению субъектовРоссийской Федерации принесет больше вреда, чем пользы, и вопросы планированияукрупнения «следует решать, сочетая комплексность критериев с индивидуальнымподходом»[347].
§ 2. Право на самоопределение народов и перспективыконституционно-правового статуса автономных округов
Равноправие и самоопределение народов
Часть 3 ст.5 Основ конституционного строя в качествепринципа федеративного устройства России закрепляет равноправие исамоопределение народов Российской Федерации.
Хотя право народов на самоопределение являетсяобщепризнанным в международном праве принципом, наблюдается известнаяпротиворечивость его толкования, как в доктрине, так и на нормативном уровне.
Международный пакт о гражданских и политических правах[348] и Международный пакт обэкономических, социальных и культурных правах[349]в своих первых статьях говорят о том, что «Все народы имеют право насамоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свойполитический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное икультурное развитие». Далее говорится, что все участвующие в этих Пактахгосударства должны «… поощрять осуществление права на самоопределение и уважатьэто право».
Декларация о принципах международного права 1970 г.[350], с одной стороны,подтверждая обязанность государств поощрять право на самоопределение,устанавливает обязанность государств «воздерживаться от любых насильственныхдействий, лишающих народы, о которых говорится выше, в конкретизации настоящегопринципа, их права на самоопределение, свободу и независимость». В Декларациизакрепляются такие формы самоопределения как «свободное присоединение кнезависимому государству или объединение с ним, или установление любого другогополитического статуса, свободно определенного народом...». С другой стороны,Декларация указывает, что «ничто… не должно истолковываться как санкционирующееили поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному илиполному нарушению территориальной целостности или политического единствасуверенных и независимых государств». При этом «каждое государство должновоздерживаться от любых действий, направленных на нарушение национальногоединства и территориальной целостности любого другого государства».
Исторически право народов на самоопределение былоосновано на принципе национальности, сформулированном в ходе образованиянациональных государств в результате распада многонациональных империй вЕвропе. Замена принципа национальности правом наций на самоопределение былавпервые осуществлена большевиками, причем в основе этого права находилсянациональный суверенитет, выражающийся в государственно-правовой имеждународной правосубъектности этносов. На практике это право было не болеечем популистской декларацией. Распад колониальных систем актуализировал правона самоопределение, однако фактически шла реализация права на самоопределениетерриторий, а не наций. На современном этапе, по мнению некоторых ученых,реализация права наций на самоопределение в форме образования новогогосударства в силу международно-правовых норм практически невозможна и,следовательно, реализация этого права в указанной форме является политическойдекларацией без каких-либо вытекающих публично-правовых последствий. Реализацияправа на самоопределение в иных формах относится уже к сферевнутригосударственного регулирования[351].
Не совсем ясна трактовка принципа равноправия исамоопределения народов и в Конституции Российской Федерации.
Федеральная Конституция закрепляет свободу национальнойсамоидентификации (ч.1 ст.26), право на сохранение, изучение и развитие родныхязыков всех народов (ч.3 ст.68), гарантируются права коренных малочисленныхнародов (ст.69). К исключительной компетенции Российской Федерации Конституцияотносит регулирование и защиту прав национальных меньшинств (п. «в» ст.71),одновременно, защита национальных меньшинств относится к совместной компетенцииРоссийской Федерации и ее субъектов (п. «б» ст.72), сюда же относится защитаисконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этническихобщностей (п. «м» ст.72).
Конституционное закрепление общепризнанногомеждународно-правового принципа равноправия и самоопределения народов неизбежнопорождает вопросы о субъектах права на самоопределение, о формах реализацииэтого права и их влиянии на федеративное устройство[352].
Выяснение субъекта права на самоопределение приводит наск проблеме соотношения понятий «народ» и «нация», с учетом того, что право насамоопределение является правом коллективным[353].
Некоторые авторы считают, что субъектом права насамоопределение следует считать только народ как территориальную общность людейвне зависимости от их этнической принадлежности[354].Объясняется это тем, что в советский период произошла подмена понятия права насамоопределение народов в общегражданском смысле на право наций насамоопределение как право этническое. Другая точка зрения заключается в том,что предлагается понимать нацию как совокупность граждан государства без учета этническогофактора[355].
Указанные взгляды, так или иначе, сводятся к деэтнизацииправа на самоопределение, когда субъект права на самоопределение рассматриваетсяс надэтнических общегражданских позиций.
При всей своей логичности данный подход представляетсянам небесспорным. На наш взгляд, абсолютное игнорирование этнического фактора ввопросах самоопределения является попыткой ухода от решения проблемы, тем болеечто «народ» и «нация» (в этническом смысле) как субъекты права не тождественны,следовательно, и право на самоопределение этих субъектов, как и формыреализации этого права, различны и исходно не противоречат друг другу[356].
На наш взгляд вполне обосновано мнение о том, что правонаций (именно наций, а не людей и государств) на самоопределение, основанное нанациональном суверенитете, является политически взрывоопасным[357].Однако то, что национальный суверенитет должен быть поглощен суверенитетомнародным, как категорией более высокого порядка, представляется весьма спорным.[358] Единственным вариантомтакого поглощения может быть реализация народного суверенитета гомогенным, вэтническом смысле, населением публично-территориального образования. Во всехиных случаях, в публично-территориальных образованиях сосуществуют различныеэтносы, составляющие его единый народ.
Достаточно подробно проблема соотношения национальногосуверенитета с правом наций (в этническом смысле) на самоопределение быларазработана в советском государствоведении. Общепризнанное в науке советскогогосударственного права определение национального суверенитета было дано Ю.Г.Судницыным. «Под национальным суверенитетом, — считал он, — понимаетсяполитико-правовое свойство нации (народа), в силу которого она путем свободноговолеизъявления самостоятельно и свободно от других наций определяет свойполитический статус и осуществляет свое экономическое, социальное и культурноеразвитие на основе неотъемлемого права каждого народа на самоопределение,вплоть до отделения и образования самостоятельного национального государства,равно как и право на объединение с другими нациями на добровольных иравноправных началах в любых государственных формах в целях обеспеченияпрогрессивного развития всех наций»[359].
Что касается структуры национального суверенитета, то этапроблема являлась, пожалуй, самой дискуссионной в советском учении онациональном суверенитете.
Ю.Г.Судницын структуру национального суверенитетасвязывал с такими понятиями как «суверенность наций (народностей)» и «принципсамоопределения наций (народов)». Связь указанных явлений, по его мнению,выглядела следующим образом: « …суверенность нации как неотъемлемоесоциально-политическое свойство нации, означающее ее государственно-правовую, ачасто и международно-правовую правосубъектность, предполагает и включает в себяв виде ее основного элемента право наций на самоопределение какгосударственно-правовое средство и форму ее проявления. Это право являетсяисходным моментом и основой для осуществления национального суверенитета какполитико-правового свойства нации, которое представляет собой практическуюреализацию права на самоопределение и проявляется в свободном и самостоятельномразвитии данной нации в политической, экономической, социальной и культурнойобластях»[360].
Налицо определенное противоречие между понятиемнационального суверенитета и его структурой данной Ю.Г. Судницыным, еслисуверенитет это свойство нации, то это явление неотделимое от нее, всегдаприсущее ей и в этом смысле правом быть не может. И.Д. Левин по этому поводуотмечал, что «суверенитет не состоит из прав; он является основанием прав;выражая вместе с тем и характер осуществления этих прав»[361].Соответственно, первоначальным является национальный суверенитет, а право насамоопределение лишь юридическое средство его реализации, «оно представляетсобой как бы правовой эквивалент национального суверенитета»[362].По мнению К.Д.Коркмасовой, говорить о раздельном существовании понятий«суверенность наций» и «национальный суверенитет» нет существенных оснований,принципиально эти понятия тождественны[363].
Национальный суверенитет как качественная характеристиканации и народности, по мнению советских ученых, имеет прямую связь с такойкачественно-количественной характеристикой как суверенные права нации, подкоторыми понимались основные жизненно важные права нации, полнота которыхсоставляет ядро национального суверенитета.
К таким правам нации относили: «1) право насамоопределение; 2) право свободно определять свой общественный игосударственный строй; 3) право на национальную территорию; 4) право насвободное экономическое развитие, на свободное распоряжение своимиестественными ресурсами, право на руководство экономической жизнью; 5) право насвободное развитие национальной культуры; 6) право на свободное развитие иприменение национального языка; 7) право на уважение национальной чести,национального достоинства, прогрессивных обычаев и традиций наций; 8) правосвободно решать все другие внутренние жизненно важные вопросы национальногоразвития»[364].
Таким образом, мы можем прийти к выводу о том, чтонациональный суверенитет юридически выражается в праве народов насамоопределение как коллективное этническое право.
Анализ норм международного и внутригосударственного праваРоссии и большинства зарубежных стран позволяет нам прийти к выводу о том, чтоэтническое право на самоопределение в границах одного государства может бытьреализован в различных формах национальной автономии. Так, одной изприоритетных форм национальной автономии в Российской Федерации являетсянационально-культурная автономия, подходящая больше, на наш взгляд, дисперснопроживающим этносам.[365]Другой, менее распространенной формой в Российской Федерации, являетсянационально-территориальная автономия, рассчитанная на компактно проживающиеэтносы, и о которой речь идет при анализе статуса коренных малочисленныхнародов. Наиболее полно статус этих народов исследован в публикациях В.А.Кряжкова[366] и некоторыхдругих авторов.[367]В практике скандинавских стран встречается и такая форма национальной автономиикак корпоративная автономия, когда те или иные этносы образуют наобщегосударственном уровне консультативные органы представляющие их интересы.[368]
Так или иначе, все формы выражения национальногосуверенитета сводятся к естественным попыткам национального самосохранения ивоспрепятствования этнической ассимиляции, следовательно, сферой национальногосуверенитета, в первую очередь, является сфера этнической культуры, языка,обычаев, религии, традиционного образа жизни, экономической деятельности исвязанных с ними прав на определенные территории и природные ресурсы.
Безусловно, что реализация национального суверенитета вмногонациональных государствах имеет свою специфику, заключающейся, преждевсего, в разумном балансе интересов разных этносов и в совместном выражениинародного суверенитета, являющегося основой государственного суверенитета.Следовательно, вопросы федеративного устройства относятся к сфере реализациинародного суверенитета, когда образование субъектов федерации как государственно-подобныхобразований является выражением суверенитета населения всей его территории, ане отдельных этносов. Таким образом, в идеале федерация должна формироваться потерриториальному принципу с учетом потенциальной возможности того или иногосубъекта федерации самостоятельно реализовывать свою компетенцию. Какпоказывает мировая практика государственного строительства, образованиефедераций на основе национального принципа является весьма конфликтогеннымфактором.
Однако игнорировать этнический фактор в практикегосударственного строительства и территориальной организации в пользуобщегражданских концепций, по крайней мере, на обозримую перспективу, какпредлагают некоторые авторы[369],было бы ошибочным. С другой стороны, методологически неверно пытатьсяреанимировать устаревшие концепции реализации национального суверенитета внационально-государственных формах.[370]
Этническая федерация советского типа получила своеотражение в федеративном устройстве современной России в виде сочетаниянационального и территориального принципов организации государства, причем«…пока национальный момент является своего рода предопределяющим для нашейФедерации».[371]
Конкуренция национального и территориального начал вфедеративном устройстве во многом обострена асимметричностью в статусе«национальных» и «территориальных» субъектов Российской Федерации. Причем, еслиправовая асимметрия в статусе субъектов федерации постепенно преодолевается,наиболее раздражающим фактором является финансово-экономический партикуляризм вфедеральной политике, когда «национальные» субъекты получают существенныепреимущества перед «территориальными».
Многие проблемы конкуренции между национальным итерриториальным принципами организации Российской Федерации могут быть решеныпутем достижения реального равноправия ее субъектов. Уравнивание фактическогоположения субъектов Российской Федерации должно стать первым шагом кформированию в перспективе территориальной федерации в России, а на современномэтапе, наиболее приемлемой нам представляется комплексно-территориальнаяорганизация федеративного устройства страны.[372]Существующие «национальные» субъекты Российской Федерации должны быть признаныформой государственности не только «титульных» этносов, но и всего населения,то есть формой выражения народного суверенитета, а не суверенитета толькотитульной нации.
Перспективы конституционно-правового развития автономныхокругов в контексте укрупнения субъектов Российской Федерации
Как мы уже отмечали, механизм укрупнения субъектовРоссийской Федерации запущен и появились новые кандидаты на эту процедуру.
Так, 17 апреля 2005 г. прошел объединительный референдумв Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономныхокругах[373]. В целяхстимулирования объединения, по уже сложившейся практике, перед референдумом былиздан Указ Президента Российской Федерации[374],в котором дается поручение федеральному Правительству осуществить комплексэкономических мероприятий, удовлетворяющий запросы объединяющихся субъектовфедераций.
С другой стороны, намечавшееся объединение Тюменскойобласти, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов приостановленои заключен договор о разграничении полномочий между этими субъектами, всоответствии с которым, автономные округа сохраняют самостоятельность, какминимум до 2010 г[375].
По всей видимости, федеральный центр в своем стремленииукрупнить регионы, в каждом отдельном случае стал применять индивидуальныйподход, тем более что многие автономные округа явно не желают расставаться свысоким статусом субъекта Российской Федерации, о чем мы уже упоминали выше.
Сохранение нынешнего статус-кво в современных условиях,даже при подчиненном положении автономных округов областям (краю), отвечаетинтересам окружных элит и титульных этносов.
Однако, в стратегической перспективе ясно, что конструкция«сложносоставных» субъектов Российской Федерации обречена и на повестке днявстает вопрос о национально-территориальной автономии, как об одном извариантов реализации этнических прав.
Показателен первый опыт объединения «сложносоставного»субъекта Российской Федерации, когда правящая элита, да и населениеКоми-Пермяцкого автономного округа, не готово к превращению в обычноеадминистративно-территориальное образование, тем более к территориальномурасчленению, и требует себе особого статуса, неизвестного ни федеральному, нирегиональному законодателям.
Такие же требования выдвигает и часть элитыУсть-Ордынского Бурятского автономного округа, саботирующая процесс объединенияокруга и Иркутской области.[376]
Здесь было бы уместным привести слова В.В. Невинского отом, что «российский конституционализм прежде времени задвинул на задворкигосударственного строительства автономию как одну из форм территориальногообразования, известную более чем 50 государствам и имеющую несколько инуюприроду, чем федерализм»[377].
Действительно, если в советский период по идеологическимпричинам абсолютно игнорировалась национально-культурная автономия, и на первоеместо превозносилась автономия территориальная, причем в смешанном варианте сэлементами государственности, то на данный момент ситуация обратная. Всясовременная государственная национальная политика направлена на развитие толькоодной их форм национального самоопределения – национально-культурную автономию[378].
Было бы логичным развивать оба направления национальнойавтономии – культурную и территориальную, так как именно в этих формах можетнайти свое выражение национальный суверенитет того или иного этноса.
При этом на наш взгляд, следует обратить внимание на,наряду с зарубежным опытом, огромный положительный опытнационально-территориальной автономии (именно автономии!) советского периода.Именно в этот период были разработаны многие теоретические положения,касающиеся принципов, критериев и форм организации территориальной автономии.
При рецепции советского опыта следует иметь в виду то,что вопросы государственности и автономии — это принципиально разные вопросы исмешивать этническое право на самоопределение с правом формированиягосударственноподобных образований, а тем более государств, не стоит.
Право на публично-правовое самоопределение вгосударственноподобных и государственных территориальных образованиях вусловиях полиэтнических сообществ имеет все население территории, а неотдельные этносы.
Стоит отметить, что разные формы (виды) национальнойавтономии имеют разных носителей.
Национально-культурная автономия рассчитана, в первуюочередь, на дисперсные этносы, которые в виде тех или иных диаспор находятся вмассе инонационального населения. Сюда же, по все видимости, относится и такназываемая корпоративная автономия.
Национально-территориальная автономия предназначена длякомпактно размещенных этносов имеющих элементарные возможности для организациисамостоятельного публично-правового существования. Такие этносы в России есть,причем многие из них обладают богатым историческим государственно-правовымопытом.
Наука советского государственного права выработалакритерии, по которым определялась конкретная форма и вид автономии, однакоследует оговориться о том, что эти критерии носили теоретический характер иимели существенное расхождение с существовавшей государственно-правовойпрактикой.
В самом общем виде, по мнению Э.В. Тадевосянамногообразие форм советской автономии обусловлено «различиями в уровнесоциально-экономического, политического и культурного развития национальныхрайонов, численности их населения, величине территории и ее географическомположении, в темпах классовой дифференциации и формирования национальногорабочего класса, в степени национальной консолидации и развития национальногосамосознания, в характере и сложности межнациональных отношений, национальномсоставе населения и способе его расселения и т.д. В основе избрания той илииной формы национальной государственности всегда лежала свободноеволеизъявление наций или народностей, опиравшееся на учет условий и интересовразвития, как данного народа, так и всего многонационального государства вцелом».[379]
В указанной трактовке критерии носят крайне субъективныйи неопределенный характер, что противоречит природе самих критериев и принципамправового регулирования.
Более определенно по этому поводу высказалась К.Д.Коркмасова, по ее мнению, «наиболее стабильным критерием, на наш взгляд,является этнический момент (имеется в виду, конечно, нация, народность,компактно проживающая в пределах определенной территории), отсутствие егоделает бессмысленным само существование национальной государственности».[380]
Близких позиций к вышеуказанной придерживаются Ю.Г.Судницын и А.И. Потапов. Они выделяют такие факторы как: 1) волеизъявлениенации; 2) национальный состав населения; 3) территориальная распределенность икомпактность расселения национальностей; 4) количественный состав населения; 5)географическое положение и размеры территории и другие.[381]
Особо выделяются факторы национально-территориальнойкомпактности. Существование национальной государственности в плане национальныхотношений связано с наличием трех основных критериев, которые раскрываютсодержание этнической территории, как основы образования форм национальнойгосударственности. К таким критериям относятся:
Удельный вес – количество граждан коренной нации илинародности, давшей имя конкретной форме национальной государственности в общейчисленности населения, проживающего на ее территории. Удельный вес может бытьабсолютным или относительным. При абсолютном количество жителей кореннойнациональности составляет более 50% всего населения, а при относительном — оно выше,чем количество жителей любой другой национальности, проживающей на этой же территории.
Доля проживания – отношение численности кореннойнациональности в своем автономном образовании к общему числу лиц этой женациональности, проживающих на территории СССР.
Компактность расселения – слитность проживания кореннойнациональности на этнической территории.
А.В. Радвогин компактность трактует как расселение вграницах определенной экономической более или менее целостной территорииосновной массы той или иной нации, которая по численности превосходит группылиц этой же нации, проживающей разрозненно в других местностях.[382]
Таким образом, все критерии образованиянационально-территориальной автономии можно разделить на объективные, к которымотносятся все вышеуказанные, и субъективный критерий, под которым понимаетсяволеизъявление субъекта автономии. Анализ советской практики позволяет нам,пожалуй, добавить еще один субъективный критерий – воля высших органовгосударства.
Не претендуя на создание новой теориинационально-территориальной автономии, хотелось бы высказать несколькопрактических рекомендаций по поводу возможного статуса автономных округов вукрупненных субъектах Российской Федерации.
В отношении автономных округов, которые сохранили своюнациональную основу, можно сказать, что возвращение прежнего советского статусаадминистративной автономии, естественно с учетом современных реалий, для них — единственный способ сохранится как субъект права.
Округа, сохранившие национальную основу, отличаютсясильнейшей зависимостью от федеральных финансовых вливаний и поэтому сохранениестатуса территориальной автономии для них — это максимум возможного.
Автономному округу как виду (форме)национально-территориальной автономии, возможно, будут присущи следующиепризнаки:
В идеале, статус округа, в общих чертах, должен бытьурегулирован федеральным законом, а детально, законом субъекта федерации. Здесьвозможны варианты, например, если нет соответствующего федерального закона, тосубъект вправе в порядке опережающего нормотворчества своим закономурегулировать эту проблему, в пределах собственной исключительной компетенции исовместной компетенции с федерацией. Возможно, статус округа будетрегулироваться его уставом, принимаемым им самостоятельно, но подлежащимутверждению органами власти субъекта федерации.
Акт, регулирующий статус округа, должен устанавливатьсистему органов власти округа, порядок их формирования, их компетенцию,гарантии их относительной самостоятельности.
Компетенция органов власти округа, в общем виде, должнасоответствовать полномочиям и функциям органов власти субъекта федерации сучетом территориального масштаба и пределов делегированной власти в рамках ихавтономии.
В систему органов власти могут включаться либо толькоорган исполнительной власти, либо представительный орган и орган исполнительнойвласти. Зависит это от того, какого вида будет территориальная автономия –законодательная или административная. В случае административной автономии,орган исполнительной власти округа может быть по статусу территориальнымподразделением областных (краевых) органов исполнительной власти.
Должен быть установлен механизм обеспечения соответствияактов органов власти округа правовым актам федерального уровня и субъектафедерации.
Необходимо установление финансовых гарантийсамостоятельности округа. В этих целях в бюджетном законодательстве возможнозакрепление в составе консолидированного бюджета субъекта бюджета округа, либоотдельной сметы расходов и доходов округа в составе бюджета субъекта, ссистемой собственных (закрепленных) доходов и нормативно закрепленнымирасходными полномочиями. Изменения в системе и структуре доходных и расходныхполномочий на региональном уровне потребует обязательных изменений в федеральноми региональном бюджетном и налоговом законодательстве.
Необходимо обязательное закрепление представительстваокруга в органах власти субъекта федерации. В этих целях возможно закрепление визбирательном законодательстве субъекта федерации формирование избирательныхокругов с учетом территории автономного округа, установление особыхизбирательных квот. Руководитель исполнительного органа власти округа подолжности может быть одним из заместителей главы субъекта.
Отдельно стоит остановиться на полномочиях в сференационально-культурного строительства, которые должны иметь особые правовые,организационные и финансово-экономические гарантии.
Все указанные особенности будущего статуса автономныхокругов, как вида (формы) национально-территориальной автономии, должны бытьзафиксированы во всех «объединительных» документах и, хотя бы в контурном виде,обозначены в федеральном конституционном законе об образовании нового субъектаРоссийской Федерации в результате объединения области (края) и входящего (-их)в их состав автономного округа (-ов).
В заключении хотелось бы отметить то, что чрезмерноефорсирование процесса укрупнения субъектов федерации, более того, применениемер принуждения в разных формах к этому, принесет больше потерь, чем пользы.
Думается, что субъекты федерации должны сами «созреть» дообъединения, без активного внешнего вмешательства, и, возможно, к тому временина федеральном уровне прояснится вопрос с выверенной в научном и политическомсмысле концепцией федерализма в России.

Заключение
Завершая наше исследование конституционно-правовогостатуса автономных округов Российской Федерации в качестве итога мы считаемнужным привести свои выводы.
Находясь под жестким партийно-идеологическим контролем,советские государствоведы, в своих исследованиях по вопросам национальнойавтономии и федеративного устройства государства, разработали ряд рекомендацийимеющих практическое значение и сегодня.
Сущность автономии являлась, в соответствии с теориейсоветского государственного права, одной из основных форм реализации народомнационального суверенитета, одним из юридических выражений принципасуверенности и равноправия наций (народностей) в государственном строительстве.Реализация национального суверенитета допускалась только вгосударственно-правовых территориальных формах. Соответственно, сердцевинойавтономии объявлялся национальный суверенитет.
В советской государственно-правовой литературе выделялосьтри вида автономий: автономная республика, автономная область и автономныйокруг, которые, в свою очередь, подразделялись на две формы – законодательная иадминистративная, к первой относилась автономная республика, ко второй –автономная область и автономный (национальный) округ.
Определение той или иной формы и вида автономии,теоретически, зависело от таких факторов как: 1) волеизъявление нации; 2)национальный состав населения; 3) территориальная распределенность икомпактность расселения национальностей; 4) количественный состав населения; 5)географическое положение и размеры территории и другие.
Особо выделялись факторы национально-территориальнойкомпактности, выражающиеся в таких критериях как удельный вес, доля проживания,компактность расселения.
Национальные (автономные) округа относились кадминистративной форме советской автономии, которая формировалась, каксчиталось, на основе национально-территориального принципа, принципаинтернационализма, выражающегося в патерналистском отношении к ним со сторонырусских краев и областей. Реальное положение округов определял принципдемократического централизма.
С юридической точки зрения, автономный округ являлся посути административно-территориальным образованием, причем не первого порядка, снекоторым национально-бытовым колоритом. По статусу округ не относился ксубъектам РСФСР основанной, как полуфедерация, частично, наквазигосударственной автономии национально-территориальных образований и,частично, административно-территориальных образованиях, в состав которых ивходили автономные округа.
Если большинство национальных (автономных) округовучреждалось на территориях расселения малочисленных народов Севера, требующихпатерналистского подхода, то бурятские автономии были образованы для частейсамого крупного коренного народа Сибири в «обмен» за потерю более высокогостатуса. Во всем остальном правовое положение автономных округов было одинаковои до начала 90-х годов прошлого века фактически было законсервировано.
После заключения Федеративного Договора автономные округапо статусу можно отнести к квазигосударственным публично-территориальнымобразованиям, полноценными субъектами они стали только после принятияКонституции Российской Федерации 1993 г.
При анализе территориальной организации государства,принципиальным моментом является разграничение таких видовпублично-территориальных образований как автономное территориальное образованиеи субъект федерации возможно по следующим критериям:
Во-первых, статус автономного территориальногообразования может быть изменен по решению высших органов власти государства,чего не может быть в принципе в отношении субъекта федерации, статус которогоизменяется с его согласия.
Во-вторых, субъект федерации обладает определеннымиучредительными правами, акт, определяющий его статус, принимается имсамостоятельно, в пределах его полномочий и не требует утверждения органамифедерации, чего нельзя сказать в отношении автономных территориальныхобразований, у которых таких прав нет.
В-третьих, у субъектов федерации имеется исключительнаякомпетенция, даже если она определена как остаточная, собственной компетенции уавтономных территориальных образований нет.
Отсюда можно сделать вывод о том, что субъект федерации –это публичноправовая организация его народа (населения), обладающая на своейтерритории (по конституции и/или договору, закону) всей полнотойгосударственной власти вне пределов компетенции федерации, являющаясяучастником федеративных правоотношений, статус которого может быть изменен толькос его согласия.
В структуре правового статуса субъекта федерации, которыйможет быть общим и специальным, мы выделяем права, обязанности иответственность, в качестве предстатусных элементов выступают правосубъектностьи принципы федеративного устройства.
На наш взгляд, перечень принципов федеративногоустройства России включает в себя следующее: государственный суверенитет, единствосистемы государственной власти, разграничение компетенции между РоссийскойФедерацией и ее субъектами, равноправие субъектов Российской Федерации,равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.
Государственный суверенитет Российской Федерации означаетотсутствие суверенитета у субъектов Российской Федерации, права у них насецессию, единство государственной власти, а также такие суверенные права какправо компетенции компетенции и право федерального вмешательства.
Единство системы государственной власти РоссийскойФедерации, своим содержанием, охватывает единство государственной власти каксовокупности государственно-властных полномочий, единство системы органовгосударственной власти и единство конституционно-правовой системы. Как принципединство означает, что, несмотря на относительную самостоятельность каждогоуровня государственной власти, они образуют единую систему, обусловленнуюсоциальным единством и выражающейся в единстве общих целей и задач,субсидиарности и взаимной ответственности по отношению друг к другу.
Кооперативный федерализм, закрепленный в российскойконституционной модели разграничения компетенции, при использовании «компетенционного»подхода с использованием критериев финансирования и нормативного регулирования,на уровне федерального законодательства оказался весьма близок к австрийскому игерманскому федерализму.
По нашему мнению, в Конституции Российской Федерацииизначально была заложена конструкция симметричной федерации, а положения,позволяющие делать вывод о ее асимметричности, являются результатомполитического компромисса между новой моделью федеративного устройства инаследством прежнего государственного устройства, и, на сегодня, правовыхпоследствий не влекут. Следовательно, все публично-территориальные образования,перечисленные как субъекты Российской Федерации, обладают единым общим статусом– статусом равноправного субъекта Российской Федерации.
В принципе самоопределения народов следует различать,право наций (в этническом смысле) на самоопределение в форме различных видовнациональной автономии и право народов (в смысле населения) на самоопределениевплоть до образования субъектов федерации в границах одного государства.Уравнивание фактического положения субъектов Российской Федерации должно устранитьконкуренцию между национальным и территориальным принципами организации России.
Конституционно-правовой статус субъекта РоссийскойФедерации предполагает две группы правообязанностей: статутные (сущностные) иреализуемые во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.Конституционно-правовая ответственность субъекта Российской Федерации, исходяиз нашего представления о конституционно-правовой ответственности какответственности за совершение конституционного деликта, выглядит как мерапринуждения карательного характера за виновно совершенное правонарушение врамках федеративных отношений.
Агинский Бурятский и Усть-Ордынский Бурятский автономныеокруга обладают всеми признаками субъектов Российской Федерации: территорией,компетенцией, системой органов государственной власти, нормативно-правовойсистемой, однако с финансово-экономической точки зрения они не способны безфедеральной финансовой помощи выполнять свои основные функции, что все болееобостряет вопрос о фиктивности их конституционно-правового статуса и осуществовании их в качестве субъектов федерации.
Проблема конституционно-правового статуса автономныхокругов усложнена феноменом «сложносоставности» субъектов Российской Федерации,когда факт «вхождения» порождает специальный статус, ограничивающий общийстатус субъекта федерации, то есть реализация в полном объеме общего статусаблокирована «вхождением» и частично этот статус становится формальным.«Вхождение» предопределяет обязанность «входящего» и «включающего» субъектов федерацииперераспределить полномочия в пользу последнего и договор в данном случаеявляется лишь формой выражения субординационных отношений между формальноравноправными субъектами федерации.
Практика взаимоотношений в «сложносоставных» субъектахРоссийской Федерации позволяет вывести три модели государственно-правовогорегулирования таких взаимоотношений: жесткую, мягкую и среднюю.
Отношения между Иркутской областью и Усть-ОрдынскимБурятским автономным округом, и Читинской областью и Агинским Бурятским автономнымокругом, можно отнести к мягкой модели с высоким уровнем урегулированности,каковыми они остаются и по сей день.
Потребность в единой модели установления и оформлениядоговорных отношений между областями (краем) и входящими в их состав округамипредполагает принятие федерального закона о таких договорах.
При решении проблемы «сложносоставности» возможныследующие варианты:
сохранение нынешнего статус-кво;
выход автономных округов из состава области (края) ивхождение в Российскую Федерацию напрямую;
ликвидация округов и превращение их в территориальныеавтономии в составе области (края).
Сохранение «сложносоставности» с очень высоким уровнемурегулированности между «входящим» и «включающим» субъектами, с решениембольшинства возникающих между ними разногласий, на данном этапе представляетсямаксимально привлекательным. Тем более, что нормативной базой для этоговарианта является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от14 июля 1997 года №12-П, в развитие положений которого остается принятьфедеральный закон о договорах внутри «сложносоставных» субъектов РоссийскойФедерации.
Однако консервация субординации между субъектами являетсяпроблемой российского федерализма, решение которой лишь отложено, ведь нетникаких гарантий того, что, при возможном изменении политической иэкономической коньюктуры, «входящий» субъект федерации не поднимет вопрос оравноправии и выходе из состава «включающего» субъекта.
По поводу варианта с выходом автономных округов из«включающих» областей (края) можно сказать, что это наименее вероятный путь,ввиду того, что выход округа меняет статус «включающего» субъекта, которыйможет и не согласиться с выходом.
Более радикальным решением представляется ликвидацияавтономных округов как субъектов федерации через их объединение с «включающими»субъектами.
Федеральное законодательство предполагает объединениетолько в двух формах: 1) слияния, когда прекращают свое существованиеобъединившиеся субъекты Российской Федерации, и образуется новый субъектРоссийской Федерации; 2) присоединения, когда сохраняется один субъектРоссийской Федерации, а остальные объединяющиеся субъекты Российской Федерациивходят в его состав, прекращая свое существование. Целью объединения являетсяукрупнение субъектов и автономные округа по объективным причинам в«сложносоставных» субъектах рано или поздно будут ликвидированы.
Практика объединения показывает, что автономные округастараются дорого «продать» статус субъекта федерации в обмен на щедрыефедеральные инвестиции, причем округа претендуют на особый статуспублично-территориального образования и терять единство не намерены.
Ясно, что вопросы планирования укрупнения должнырешаться, в сочетании комплексности критериев с индивидуальным подходом.
В отношении автономных округов, которые сохранили своюнациональную основу и стали кандидатами на объединение с «включающим»субъектом, можно сказать, что статус территориальной автономии, аналогичныйпрежнему советскому статусу, естественно, с учетом современных реалий, для них- единственный способ сохранится как субъект права.
С этой с этой точки зрения, весьма перспективнойстановится проблема разработки новой теории национально-территориальнойавтономии.

Библиография
1.        Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа: принята III Всероссийскимсъездом Советов 13 янв. 1918 г. // СУ. — 1918.- № 15. — Ст. 215.
2.        Конституция (Основной закон) РСФСР: принята V Всероссийским съездомСоветов на заседании 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. — 1918.- № 51. — Ст.582.
3.        Конституция (Основной Закон) СССР: утв. постановлением II Съезда СоветовСССР от 31 янв. 1924 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. -1924. — №2. – Ст.24.
4.        Конституция (Основной Закон) РСФСР: утв. постановлением XIIВсероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г. // СУ РСФСР. — 1925. — № 30. — Ст. 218.
5.        Временное Положение об управлении туземных народностей и племен северныхокраин РСФСР: утв. Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 25 окт. 1926 г. // СУ РСФСР. — 1926. — № 73. — Ст.575.
6.        О выполнении судебных функций органами туземного управления народностейи племен северных окраин РСФСР: постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 окт. 1927г. // СУ РСФСР. — 1927. — № 111. — Ст.746.
7.        О взаимоотношениях между автономными областями, вошедшими в составкраевых, областных объединений, и органами краевой (областной) власти:постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 29 окт. 1928 г. // СУ РСФСР. — 1928. — № 137.- Ст. 889.
8.        Об образовании самостоятельных бюджетов районными туземными исполкомами// СУ РСФСР. — 1929. — № 57.- Ст.551.
9.        О дополнении и изменении ст.ст.11,18,23,25,154,167,188,190,192 и 210Положения о местных финансах РСФСР и о дополнении того же положения ст.ст.146-1и 147-1 в связи с образованием бюджетов районных туземных исполнительныхкомитетов: постановление ВЦИК и СНК от 20 нояб. 1929 г. // СУ РСФСР. — 1929.- №84. — Ст.823.
10.     Об образовании Ненецкого национального округа // СУ РСФСР. — 1929. -№87.- Ст.891.
11.     О ликвидации округов: постановления ЦИК и СНК СССР от 23 июля 1930 г. //СЗ СССР. — 1930. — № 37. — Ст.400.
12.     Об организации национальных объединений в районах расселения малыхнародностей Севера: постановление Президиума ВЦИК от 10 дек. 1930 г. // СУ РСФСР.- 1931. — № 8. — Ст. 98.
13.     О проведении перевыборов Советов районных и окружных съездов Советов внациональных районах и округах Крайнего Севера: постановление Президиума ВЦИКРСФСР от 10 сент. 1931 г. // СУ РСФСР. — 1931. — № 56. — Ст. 413.
14.     Об утверждении Положения об окружных съездах Советов и окружныхисполнительных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР: постановлениеВЦИК и СНК РСФСР от 20 апр. 1932 г. // СУ РСФСР. — 1932. — № 39. — Ст.176.
15.     Об органах юстиции в национальных округах и районах северных окраинРСФСР: постановление ВЦИК и СНК от 10 марта 1933 г. // СУ РСФСР. — 1933. -№ 21.- Ст.70.
16.     Об утверждении Положения о кочевых советах в национальных округах ирайонах северных окраин РСФСР: постановление ВЦИК и СНК от 20 авг. 1933 г. //СУ РСФСР. — 1933. — № 49. — Ст.209.
17.     Положение «О кочевых общественных судах в национальных округах и районахсеверных окраин РСФСР» // СУ РСФСР. — 1933. — № 54. — Ст.241.
18.     Конституция (Основной закон) СССР: утв. постановлением ЧрезвычайногоVIII Съезда Советов СССР 5 дек. 1936 г. // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. –1936. — 6 дек. (№ 283).
19.     О разделении Восточно-Сибирской области на Иркутскую и Читинскуюобласти: постановление ЦИК СССР от 26 сент. 1937 г. // СЗ СССР. — 1937. — № 66.- Ст.299.
20.     Конституция (Основной закон) РСФСР: утв. постановлением ЧрезвычайногоXVII Всероссийского Съезда Советов от 21 янв. 1937 г. // СУ РСФСР. — 1937. — №2.- Ст.11.
21.     Конституция (Основной Закон) СССР: принята Верховным Советом СССР 7 окт.1977 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. — 1977. — № 41. — Ст.617.
22.     Конституция (Основной закон) Российской Советской Федеративной СоциалистическойРеспублики: принята Верховным Советом РСФСР 12 апр. 1978 г. — М.: Юрид. лит.,1978.
23.     О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР: закон РСФСР от 20нояб. 1980 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. — 1980. — № 48. — Ст.1593.
24.     Об автономных округах РСФСР: закон РСФСР от 20 нояб. 1980 г. //Ведомости Верховного Совета РСФСР. — 1980. — № 48. — Ст.1594.
25.     Декларация о государственном суверенитете РСФСР: принята Съездом нар.депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР иВерховного Совета РСФСР. — 1990. — №2. — Ст.22.
26.     Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: законРСФСР от 15 дек. 1990 г. № 423-I // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР иВерховного Совета РСФСР. — 1990. — №29. — Ст.395.
27.     Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: законРСФСР от 24 мая 1991 г. № 1326-I // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР иВерховного Совета РСФСР. — 1991. — №22. — Ст.776.
28.     О языках народов Российской Федерации: закон РСФСР от 25 окт. 1991 г. //Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1991. — №50. — Ст.1740.
29.     О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областнойадминистрации: закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2449-I // Ведомости Съезда нар.депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1992. — № 13. — Ст.663.
30.     О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральнымиорганами государственной власти Российской Федерации и органами властисуверенных республик в составе Российской Федерации: договор от 31 марта 1992г. // Рос. газ. — 1992. — 18 марта.
31.     О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральнымиорганами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев,областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации: договор от 31марта 1992 г. // Рос. газ. — 1992. — 18 марта.
32.     О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральнымиорганами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономнойобласти, автономных округов в составе Российской Федерации: договор от 31 марта1992 г. // Рос. газ. — 1992. — 18 марта.
33.     О Федеративном договоре: постановление Съезда нар. депутатов РФ от 10апр. 1992 г. // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР и Верховного СоветаРСФСР. — 1992. — № 17. — Ст.898.
34.     Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР: законРФ от 21 апр. 1992 г. № 2708-I // Ведомости Съезда нар. депутатов РСФСР иВерховного Совета РСФСР. — 1992. — № 20. — Ст.1084.
35.     О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в составРоссийской Федерации: закон РФ от 17 июня 1992 г. № 3056-Ι // ВедомостиСъезда нар. депутатов РФ и Верховного Совета РФ. — 1992. — № 28. — Ст.1618.
36.     Об изменениях и дополнениях Конституции Российской Федерации – России:закон РФ от 9 дек. 1992 г. № 4061-I // Ведомости Съезда нар. депутатов РФ иВерховного Совета РФ. — 1993. — № 2. — Ст. 55.
37.     По делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа всостав Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 11 мая1993 г. // Вестник Конституционного Суда РФ. — 1994. — № 23.
38.     Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органыгосударственной власти края, области, города федерального значения, автономнойобласти, автономного округа: указ Президента РФ от 27 окт. 1993 г. № 1765 //Собр. актов Президента и Правительства РФ. — 1993. — № 44. — Ст.4189.
39.     Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек.1993 г. // Рос. газ. — 1993. — 25 дек.
40.     О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составенового субъекта Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 17дек. 2001г. № 6-ФКЗ // Рос. газ. — 2001. — 20 дек.
41.     Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РоссийскойФедерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкогоавтономного округа: федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. – 2004. — № 13. — Ст. 1110.
42.     По делу о проверке конституционности Указа Президента РоссийскойФедерации от 30 ноября 1994 года N 2137 „О мероприятиях по восстановлениюконституционной законности и правопорядка на территории ЧеченскойРеспублики)“, Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 годаN 2166 „О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженныхформирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта“,постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360»Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостностиРоссийской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконныхвооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к нейрегионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2ноября 1993 года N 1833 «Об Основных положениях военной доктриныРоссийской Федерации»: постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля1995 г. N 10-П // Собр. актов Президента и Правительства РФ. — 1995. — № 33. — Ст. 3424.
43.     По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (ОсновногоЗакона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18 янв. 1996г. // Собр. законодательства РФ. — 1996. — № 4. — Ст.409.
44.     По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 КонституцииРоссийской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края,области: постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. №12-П //Собр. законодательства РФ. — 1997. — № 29. — Ст.3581.
45.     По делу о проверке конституционности отдельных положений КонституцииРеспублики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации: постановление Конституционного Суда РФот 7 июня 2000 г. N 10-П // Российская газета. — 2000. — 21 июня.
46.     По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральногозакона „Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации“ в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн)Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — ХасэРеспублики Адыгея: постановление Конституционного Суда РФ от 4 апр. 2002 г. N8-П // Собр. законодательства РФ. — 2002. — № 15. — Ст. 1497.
47.     О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий междуорганами государственной власти и органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации: федер. закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ // Собр.законодательства РФ. — 1999. — № 26. — Ст.3176.
48.     Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации:федер. закон от 6 окт. 1999 г. N 184-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 1999. — № 42. — Ст. 5005.
49.     О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РоссийскойФедерации: федер. закон от 5 авг. 2000 г. N 113-ФЗ // Собр. законодательстваРФ. — 2000. — № 32. — Ст. 3336.
50.     О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общихпринципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации“: федер.закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 27(часть II). — Ст. 2709.
51.     О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в частирегулирования межбюджетных отношений: федер. закон от 20 авг. 2004 г. N 120-ФЗ// Собр. законодательства РФ. — 2004. — № 34. — Ст. 3535.
52.     О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации»: федер. закон от 11 дек. 2004 г. № 159-ФЗ // Рос. газ. — 2004. — 15 дек.
53.     О разграничении предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственной властиИркутской области и входящего ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономногоокруга: договор от 276 мая 1996 г. // Рос. вести. — 1996. — 25 июля.
54.     Об утверждении Концепции государственной национальной политикиРоссийской Федерации: указ Президента РФ от 15 июня 1996 г. N 909 // Собр.законодательства РФ. — 1996. — № 25. — Ст. 3010.
55.     О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономногоокруга и Пермской области: указ Президента РФ от 3 нояб. 2003 г. № 1283 //Собр. законодательства РФ. — 2003. — № 45. — Ст. 4359.
56.     О мерах по социально-экономическому развитию Красноярского края, Таймырского(Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа: указПрезидента РФ от 12 апреля 2005 г. № 412 // Собр. законодательства РФ.- 2005. — №16. — ст. 1439
57.     Устав Агинского Бурятского автономного округа: закон Агинского Бурятскогоавтономного округа от 23 нояб. 1994 г. № 8 // Агинская правда. — 1994. — 6 – 10дек. (в ред. Законов Агинского Бурятского автономного округа от 08.06.1995 г. №4, от 16.02.1996 г. № 4, от 09.09.1996 г. № 12, от 26.12.1997 г. №34 – ЗАО, от26.03.1998 г. № 41 – ЗАО, от 02.06.1998 г. № 56 – ЗАО, от 11.10.1999 г. № 107 –ЗАО, от 04.07. 2000 г. № 146 – ЗАО, от 24.10.2000 г. № 155 – ЗАО, от 24.10.2000г. № 156 – ЗАО, от 28.04.2001 г. № 170 – ЗАО, от 28.04.2001 г. № 179 – ЗАО, от06.07.2001 г. № 202 – ЗАО, от 17.09.2001 г. № 209 – ЗАО,01.11.2002 г. № 291 –ЗАО, от 22.04.2003 г. № 291 – ЗАО, от 17.12. 2003 г. № 386 – ЗАО, от 20.04.2004 г. № 424 – ЗАО).
58.     Об утверждении (ратификации) Договора о разграничении предметов веденияи полномочий между органами государственной Читинской области и АгинскогоБурятского автономного округа: закон Агинского Бурятского автономного округа от01.11.1995 г. № 7 // Агинская правда. — 1995. — 9 нояб.
59.     О законах Агинского Бурятского автономного округа: закон АБАО от 14нояб. 1997 г. № 29-ЗАО // Собр. законодательства Агинского Бурятскогоавтономного округа. — 1998. — №3. — С. 51-57.
60.     Об утверждении Договора между органами государственной власти Читинскойобласти и органами государственной власти Агинского Бурятского автономногоокруга: закон Агинского Бурятского автономного округа от 22.04.2003 г. № 343-ЗАО // Агинская правда. — 2003. — 5 июня.
61.     Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 13 июня 1995 г. №8 — ОЗ // Устав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. — Усть-Ордынский,1995. (в ред. Законов Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от28.09.1995 г. № 15 – ОЗ, от 02.11.1995 г. № 17 – ОЗ, от 08.12.1997 г. № 26 –ОЗ, от 09.12.1997 г. № 26 – ОЗ, от 09.12.1998 г. № 70 – ОЗ, от 07.06.1999 г. №94 – ОЗ, от 03.01.2001 г. № 1 – ОЗ, от 05.12.2002 г. № 91 – ОЗ, от 02.06.2003г. № 99 – ОЗ, от 10.11. 2003 г. № 146 – ОЗ, от 16.12.2003 г. № 153 – ОЗ).
62.     О законах и иных нормативно-правовых актах: закон Усть-ОрдынскогоБурятского автономного округа от 15 авг. 1995 г. № 13-03 // Сборник законовУсть-Ордынского Бурятского автономного округа (1994-1996гг.). — Усть-Ордынский,1997. — С.94-102.
63.     О Контрольно-счетной палате Усть-Ордынского Бурятского автономногоокруга: закон Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 10 нояб. 2003 г.№ 136-ОЗ // Панорама округа. — 2003. — 18 нояб.
64.     О структуре исполнительных органов государственной властиУсть-Ордынского Бурятского автономного округа: закон Усть-Ордынского Бурятскогоавтономного округа от 22 июля 2004 г. № 09-ОЗ // Панорама округа. — 2004. — 23июля.
65.     О структуре исполнительных органов государственной властиУсть-Ордынского Бурятского автономного округа: постановление Главыадминистрации Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 23.07.2004 г. №175-п // Панорама округа. — 2004. — 26 июля.
66.     О создании территориального управления администрации округа по Аларскомурайону: постановление Главы администрации Усть-Ордынского Бурятскогоавтономного округа от 23.07.2004 г. № 176-п // Панорама округа. — 2004. — 26июля.
67.     О внесении изменений и дополнений в Устав Иркутской области: законИркутской области от 07.12.1998г. № 55-03 // Вост.- Сиб. правда. — 1998. — 23дек.
68.     О взаимоотношениях между органами государственной власти Иркутскойобласти и органами государственной власти Усть-Ордынского Бурятскогоавтономного округа: договор от 11 июля 1996 г // Вост.-Сиб. правда. — 1996. — 15 июня.
69.     Договор об отношениях органов исполнительной власти Тюменской области,Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа //Вестник Тюменской областной Думы. — 1995. — №10.
70.     Договор между органами государственной власти Тюменской области,Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа //Новости Югры. — 1997. — 27 марта.
71.     Соглашение между Администрацией Иркутской области и АдминистрациейУсть-Ордынского Бурятского автономного округа о социальном, экономическом,научно-техническом и культурном сотрудничестве от 30 июня 2001 г. // Панорамаокруга. — 2001. — 7 июля.
72.     Договор между органами государственной власти Тюменской области,Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономногоокруга от 9 июля 2004 г. http: // www.admhmao.ru/pravo/dogovor.htm
73.     Договор между органами государственной власти Иркутской области иУсть-Ордынского Бурятского автономного округа от 24 января 2005 г. // Архивавтора
74.     Прогноз социально-экономических последствий объединения Пермской областии Коми-Пермяцкого автономного округа // krai.perm.ru/news.asp?id=462 15.02.03
75.     Меморандум об образовании нового субъекта Российской Федерации путемобъединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа // krai.perm.ru/doc/asp
17.02.03
76.     Соглашение между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом оправовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края от 11 ноября2003 г. // krai.perm.ru/doc/asp 15.02.03
77.     Абдулатипов Р.Г. Федерализм в истории России / Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф.Болтенкова, Ю.Ф. Яров.- М.: Республика, 1993.- Кн. 3., ч. 1.- 351 с.
78.     Алексеев С.С. Общая теория права / С.С. Алексеев. — М.: Юрид. лит.,1982.-Т.2.- 360 с.
79.     Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовыеаспекты / И.Н. Барциц. – М.: Изд-во научно-образовательной литературы РЭА,1999. -160 с.
80.     Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теориии практики / И.Н. Барциц.- М.: Изд-во МГУ, 2000.- 150 с.
81.     Боброва Н.А. Ответственность в системе гарантий конституционных норм /Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская. — Воронеж: Изд-во ВГУ, 1985.-152 с.
82.     Братусь С.Н. Субъекты гражданского права / С.Н. Братусь.- М., 1950.- 142с.
83.     Бродский М.Н. Правовой статус и экономическое развитие субъектаРоссийской Федерации / М.Н. Бродский, А.А. Ливеровский. — СПб.: Изд-во СпбГУ,2000.- 372 с.
84.     Васильев В.И. Законодательные органы субъектов Российской Федерации:правовые проблемы формирования, компетенции и организации работы / В.И.Васильев, А.В. Павлушкин, А.Е. Постников.- М.: Городец-издат, 2001.- 288 с.
85.     Винницкий Д.В. Субъекты налогового права / Д.В. Винницкий.- М.: Изд-воНОРМА, 2000. -192 с.
86.     Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности всоциалистическом обществе / Н.В. Витрук.- М.: Наука, 1979.-230 с.
87.     Габричидзе Б.Н. Конституционный статус органов Советского государства /Б.Н. Габричидзе.- М.: Юрид. лит., 1982.-184 с.
88.     Демидов В.А. Народы Сибири на путях интернационализма / В.А. Демидов,В.В. Демидов, В.С. Познанский. — Новосибирск: Наука, 1990. 178 с.
89.     Добрынин Н.М. Конституционно-правовые основы отношений края или областис входящими в их состав автономными округами / Н.М. Добрынин.- Тюмень: Изд-воТюмГУ, 1998.-238 с.
90.     Договорные принципы и формы федеративных отношений в России. — М.: ИНИОНРАН, ИЗиСП при Правительстве РФ, Центр правовых проблем северных территорий,1999.- 283 с.
91.     Договоры между Российской Федерацией и ее субъектами: проблемы иперспективы / Т.А. Рабко, Т.М. Толстая, А.В. Федоров. — М.: Изд-во МГУ, 2001.-96 с.
92.     Елаев А.А. Бурятия: путь к автономии и государственности / А.А. Елаев.-М.: Антал 1994.- 176 с.
93.     Железнов Б.Л. АССР – высшая форма советской автономии / Б.Л. Железнов. — Казань: Изд-во Казанского университета, 1984.- 144 с.
94.     Зибарев В.А. Советское строительство у малых народностей Севера (1917 –1932) / В.А. Зибарев. — Томск: ТГУ, 1968.- 354 с.
95.     Златопольский Д… Л. Государственное устройство СССР / Д.Л.Златопольский.- М.: Госюриздат, 1960.- 300 с.
96.     Златопольский Д.Л. СССР – федеративное государство / Д.Л.Златопольский.- М.: Изд-во МГУ, 1967.- 335 с.
97.     Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области – феномен«сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовоеисследование) / В.В. Иванов.- М.: Изд-во МГУ, 2002.- 256 с.
98.     Иванов В.В. «Сложносоставные субъекты» Российской Федерации:конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений/ В.В.Иванов. — Красноярск: Краснояр. гос. аграрный университет, 1998.- 102 с.
99.     Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательство. Основныепонятия и термины / В.В. Игнатенко.- Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1996.- 56 с.
100.   История Усть-Ордынского Бурятского автономного округа / отв. ред.Дамешек Л.М. — М.: Прогресс, 1995.- 544 с.
101.   Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов РоссийскойФедерации: Проблемы становления и опыт законодательного кодекса/ М.Ф.Казанцев.- Екатеринбург: Институт философии и права УРО РАН, 1998.- 180 с.
102.   Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации:ответственность органов государственной власти и иных субъектов за нарушениеконституционного законодательства Российской Федерации / Н.М. Колосова.-М.: Городец, 2000.- 192 с.
103.   Конституционное право субъектов Российской Федерации /отв. ред. проф.В.А. Кряжков.- М.: Городец-издат, 2002.- 864 с.
104.   Конституционный статус личности в СССР/[ ред.кол.: Н.В. Витрук, В.А.Масленников, Б.Н. Топорнин].- М.: Юрид. лит., 1980.- 256 с.
105.   Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР/ К.Д. Коркмасова.– Ростов н/Д: Изд-во РГУ, 1970.- 167 с.
106.   Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства / К.Т.Курашвили. — М.: Компания Спутник +, 2000.- 172 с.
107.   Кучинский В.А. Личность, свобода, право / В.А. Кучинский- М.: Юрид. лит,1978.- 208 с.
108.   Левин И.Д. Суверенитет / И.Д. Левин. — М.: Госюриздат, 1948.- 376 с.
109.   Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика) / А.И. Лепешкин.-М.: Юрид. лит., 1977.- 319 с.
110.   Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации / В.О.Лучин.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.- 687 с.
111.   Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации/А.Ф. Малый. — Архангельск: Изд-во Поморского госуниверситета, 1999.- 240 с.
112.   Мамут Л.С. Народ в правовом государстве / Л.С. Мамут. — М.: Изд-воНОРМА, 1999.- 160 с.
113.   Маркс К. Манифест коммунистической партии / К. Маркс, Ф. Энгельс // Соч.- Т.4. – С.419-459.
114.   Миронов О.О. Субъекты советского государственного права / О.О. Миронов.-Саратов: Изд-во СГУ, 1975.- 80 с.
115.   Мицкевич А.В. Субъекты советского права / А.В. Мицкевич.- М.: Госюриздат, 1962.- 214 с.
116.   Мулукаев Р.С. Советская автономия / Р.С. Мулукаев.- М.,1960. — 115 с.
117.   Национальный вопрос в Бурятии / И.С. Урбанаева и [др]. — Улан-Удэ: БИОН,1989.- 21 с.
118.   Новоселов В.И. Правовое положение граждан в отраслях государственногоуправления / В.И. Новоселов.- Саратов: Изд-во СГУ, 1977.- 166 с.
119.   Онищук Н.Т. Создание советской национальной государственностинародностей Севера / Н.Т. Онищук.- Томск: Изд-во ТГУ, 1986.- 230 с.
120.   Проблемы суверенитета в Российской Федерации. — М.: Республика, 1994.- 160с.
121.   Ржевский В.А. Территориальная организация советского государства / В.А.Ржевский. — Саратов: Поволжское книжное издательство, 1966. — 180 с.
122.   Состояние законности в Российской Федерации (1993 – 1995 годы):аналитический доклад. — М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядкапри Генеральной прокуратуре РФ, 1995.- 200 с.
123.   Субъект федерации. Правовое положение и полномочия: научно-практическоепособие / отв. ред. Б.С. Крылов.- М.: Юрид. лит ,1998.- 240 с.
124.   Тихомиров Ю.А. Теория компетенции / Ю.А. Тихомиров.- М.: Юринформцентр,2001.- 355 с.
125.   Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений / Ю.Г.Ткаченко.- М.: Юрид. лит, 1980. — 176 с.
126.   Толстошеев В.В. Региональное экономическое право России / В.В.Толстошеев. – М.: Изд-во БЕК, 1999. — 392 с.
127.   Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма:учебно-практ. пособие / И.А. Умнова. — М.: Дело, 1998.- 280 с.
128.   Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ) /отв. ред. М.Н. Марченко.- М.: Юрист, 2000.- 344 с.
129.   Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно – правовоеисследование) / отв. ред. Б.Н. Топорнин.- М.: Юрист, 2001.- 376 с.
130.   Халилов А.М. РСФСР – социалистическое федеративное государство / А.М.Халилов.- Казань: Изд-во Казанского ун- та, 1967.- 138 с.
131.   Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении / Р.О. Халфина.- М.: Юрид.лит, 1974. — 352 с.
132.   Шевцов В.С. Суверенитет Советского государства / В.С. Шевцов.- М.: Юрид.лит., 1982. — 264 с.
133.   Шишкин С.И. Государственно-правовые проблемы регионализации РоссийскойФедерации / С.И. Шишкин.- Иркутск: Изд-во ИГУ, 1996.- 234 с.
134.   Юсубов Э.С. Теория федерализма в России / Э.С. Юсубов.- Томск: Изд-воНТЛ, 1998.- 110 с.
135.   Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы егореализации / А.Ю. Якимов. — М.: Проспект, 1999.- 200 с.
136.   Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран: учебник длявузов / К.В. Арановский.- М.: Форум- Инфра-М, 1998.- 487 с.
137.   Карапетян Л.М. Федерализм и права народов: курс лекций / Л.М. Карапетян.-М.: ПРИОР, 199- 112 с.
138.   Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: курслекций / Н.М. Конин. – М.: Юрист, 2004.- 560 с
139.   Конституционное право: энциклопедический словарь / отв. ред. и рук. авт.кол. С.А. Авакьян. – М.: Изд-во НОРМА, 2000.- 688 с.
140.   Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник: в 4томах. Т. 1-2.Общая часть / отв. ред. Б.А. Страшун.- М.: Изд-во БЕК, 1995.- 778с.
141.   Курс советского государственного права: учеб. пособие / под ред. ЩетининаБ.В., Горшенева А.Н. — М.: Высш. шк., 1971. – 448 с.
142.   Курс советского государственного права. Т. 2. / А.И. Лепешкин и [др.]. — М.: Госюриздат, 1962. – 592 с.
143.   Рахлевский В.А. Формы советской автономии: лекция / В.А. Рахлевский.-М.: ВЮЗИ, 1975.- 50 с.
144.   Рахлевский В.А. Советская социалистическая федерация: учеб. пособие /В.А. Рахлевский.- М.: ВЮЗИ, 1980. — 80 с.
145.   Советское государственное право: учебник / под ред. С.С.Кравчука. – 2-еизд., испр. и доп. — М.: Юрид. лит., 1985. — 464 с.
146.   Советское конституционное право / под ред. С.И. Русинова, В.А. Рянжина.-Л.: Изд-во ЛГУ, 1975.- 464 с.
147.   Современный федерализм: сравнительный анализ. — М.: ИНИОН РАН, 1995. — 72 с.
148.   Судницын Ю.Г. Национально-государственное устройство СССР: конспектлекций / Ю.Г. Судницын. — Свердловск: СЮИ, 1979.- 49 с.
149.   Тадевосян Э.В. Национально-государственное устройство СССР/ Э.В.Тадевосян. — М.: Знание, 1978.- 56 с.
150.   Теория права и государства: учебник / под ред. Г.Н. Манова.- М.: БЕК,1996.- 336 с.
151.   Тихомиров Ю.А. Правовые акты: учебно-практ. и справ. пособие / Ю.А.Тихомиров, И.В. Котелевская.- М.: Юринформцентр, 1999.- 381 с.
152.   Уманский Я.Н. Советское государственное право: учебник / Я.Н. Уманский.- М.: Высш. шк., 1970- 448 с.
153.   Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт / В.Е.Чиркин. — М.: Зерцало, 1998. — 448 с.
154.   Чиркин В.Е. Государствоведение: учебник / В.Е. Чиркин.- М.: Юрист, 1999.- 400 с.
155.   Авакьян С. Законодательство в центре и на местах: перекрестки безтупиков // Российская Федерация. — 1996. — № 20. — С.15-17.
156.   Авакьян С.А. Автономные округа: перспективы конституционно-правовогоразвития // Федерализм.- 1998.- № 3.- С. 107-136.
157.   Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы ипути решения // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. — 2003. — № 2. — С. 18 –37.
158.   Авакьян С.А. Национальный вопрос и государственное строительство:проблемы России и опыт зарубежных стран / С.А. Авакьян // Национальный вопрос игосударственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран:материалы науч. конф. Москва, 27-28 апр. 2000 г. / под ред. С.А. Авакьяна.- М.,2000.- С. 5-17.
159.   Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти вРоссии // Журнал российского права. — 1997. — № 7. — С.51-69.
160.   Автономные округа России: материалы парламентских слушаний // Думскийвестник. – 1997 — № 2. — С.116-134.
161.   Андреева А.В. Организация и развитие советской государственности внациональных округах / А.В. Андреева // Представительные органысоциалистических стран: советско-монгольское совместное исследование: сб. /[ред. кол.: Э.Авирмед, О.В. Иванов, В.А. Немцев]. — Иркутск – Улан-Батор:Изд-во ИГУ, 1975.- С. 36-55.
162.   Андриченко Л.В. Правовое положение коренных малочисленных народовРоссийской Федерации / Л.В. Андриченко, Е.В. Белоусова // Федеративноеустройство России: история и современность. — М., 1995.- С.137-153.
163.   Андриченко Л.В. Правовые основы национально-культурной автономии вРоссийской Федерации / Л.В. Андриченко, Е.В. Белоусова // Федеративноеустройство: реализация Конституции Российской Федерации: сб. — М., 1995. — С.137-151.
164.   Барциц И.Н. Территориальная целостность Российской Федерации: вопросытеории / И.Н. Барциц, И.В. Левакин // Журнал российского права .- 2002. — № 10.- С.11-12.
165.   Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права //Государство и право. — 1994. — № 3. — С. 15-25 .
166.   Бахрах Д.Н. Субъекты административного права // Административное право иадминистративный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л.Л… Попов, М.С.Студеникина. — М., 2004. — С.72-90.
167.   Безруков А.В. Совместная компетенция и совершенствование взаимодействияРоссийской Федерации и ее субъектов // Изв. вузов. Правоведение. — 2003. — № 4.- С. 16-23.
168.   Белкин А.А. О некоторых вопросах разграничения предметов ведения иполномочий в российском федеративном устройстве // Право и жизнь. -1996. — № 9.- С. 38-45.
169.   Бобракова Е.Е. Федеративные отношения в Российском государстве ипроблемы взаимодействия органов государственной власти автономных округов икрая, области, в состав которых они входят // Российская государственность:состояние и перспективы развития: сб. — М., 1995. — С.235-278.
170.   Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестн. Моск.ун-та. Сер. 11, Право. — 1998. — № 3. — С.3-20.
171.   Болтенкова Л.Ф Соотношение прав Российской Федерации и ее субъектов вобласти организации системы органов государственной власти // Российскаягосударственность: состояние и перспективы развития: сб. — М., 1995. — С.152-210.
172.   Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма //Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность:сб. докладов / под ред. Н.В. Варламовой, Т.А. Васильевой. — М., 2000. — С.49-66.
173.   Виноградов В. Конституционно-правовая ответственность субъектовфедерации //Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 2004. — № 2(47). — С. 210-218.
174.   Витрук Н. Права национальных меньшинств в Российской Федерации //Конституционное право: восточноевропейское обозрение. — 2001. — № 2. — С.65-79.
175.   Витрук Н. Федерализм, автономия и права национальных меньшинств:современная ситуация в России // Право и жизнь. – 1996. — № 11. — С.64-82.
176.   Восточно-Сибирский экономический район // Федерализм. — 1998. — № 3.- С.217-239.
177.   Выдрин Н. Устав области и правовое пространство // Российская Федерация.- 1995. — №23. — С. 53-55.
178.   Гаганова Н.А. Концепция разделения властей и идея субсидиарности //Государство и право. — 2003. — № 3. — С. 88-91.
179.   Глигич-Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былоеи думы // Федерализм. — 2003. — № 2. — С.37-66.
180.   Глигич — Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: pro et contra //Федерализм. – 2002 — № 1. — С. 93-108.
181.   Гриценко Е.В. Нормативные договоры и соглашения органов государственнойвласти субъектов Федерации // Вопросы правоведения.- Иркутск, 1999. — Вып.2. — С. 10-24.
182.   Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательстваРоссийской Федерации // Журнал российского права. — 2001. — №9. — С. 66-74.
183.   Дамдинов Б.Д. Государственный суверенитет в системе принциповфедеративного устройства России: некоторые проблемы теории и практики //Сибирский юридический вестник. — 2003. — № 4. — с. 15 – 19.
184.   Дамдинов Б.Д. К вопросу об объединении «сложносоставных» субъектовРоссийской Федерации: первый опыт и перспективы (конституционные ифинансово-правовые аспекты) // Сибирский юридический вестник. — 2004. — № 2. — с. 20 – 23.
185.   Дамдинов Б.Д. О понятии субъекта федерации теоретические аспекты //Сибирский юридический вестник. — 2003.- № 2. — с. 27 – 30.
186.   Дамдинов Б.Д. Проблема правового статуса автономных округов: федеральнаядоктрина.// Сибирский юридический вестник. — 1999. — № 3. — с. 6-10.
187.   Дамдинов Б.Д. Развитие правового регулирования статуса автономныхокругов в Российской Федерации. // Сибирский юридический вестник. — 1998. — №2. — с. 82-83.
188.   Дамдинов Б.Д. Регионализация законодательства: практика автономныхокругов // Сибирский юридический вестник. — 2000. — № 3. — с.17-24.
189.   Дамдинов Б.Д. Теоретические проблемы правового статуса субъектаРоссийской Федерации //Сибирский юридический вестник. 2002. № 3. с. 12-16.
190.   Дамдинов Б.Д. Укрупнение субъектов Российской Федерации: первый опыт идальнейшие перспективы (конституционные и финансово-правовые аспекты) //Научные труды РАЮН. Выпуск 4. Том 1. М.: РАЮН, 2004. с.309-311.
191.   Демидов А.И. Власть в единстве и многообразии ее измерений // Государствои право. — 1994. — № 11. — С.3-11.
192.   Дмитриев Ю.А. Проблема контроля и ответственности в деятельности органовгосударственной власти / Ю.А. Дмитриев, Ф.Ш. Измайлова // Государство и право.- 1996. — №4. — С. 88-96.
193.   Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа какнеизбежность перемен // Журнал российского права. — 2004.- № 3. — С. 9-15.
194.   Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты // Журналроссийского права. — 1998. — № 7. — С.19-24.
195.   Золотарева М. Национальный суверенитет: на стыке права и политики //Федерализм. — 1999. — № 3. — С.139-160.
196.   Иванов В.В. Вопросы теории государственного устройства // Журналроссийского права. — 2002. — № 1.- С.91-100.
197.   Иванов В.В. К вопросу о теории нормативного договора // Журналроссийского права. — 2000. — № 7. — С.85-97.
198.   Иванов В.В. Новые походы к теории территориального устройства ифедеративная система России // Изв. вузов. Правоведение. — 2002. — №3.-С.63-84.
199.   Иванов В.В. «Сложнопостроенные» субъекты РФ: конституционная реальностьи проблемы регулирования // Журнал российского права. — 1998. — № 2.- С.49-58.
200.   Карапетян Л. Субъекты федерации. Перспективы выравниванияконституционного статуса // Свободная мысль. — 1996. — № 11. — С.83-93.
201.   Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации исубъектов федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российскогоправа. — 2001. — № 9. — С.37-42.
202.   Ким А.И. К вопросу о государственно-правовой природе РСФСР // Изв.вузов. Правоведение. — 1960. — № 1. — С.26-33.
203.   Ким А.И. Национальное меньшинство и этнографическая группа как субъектысоветской автономии / А.И. Ким, Ф.А. Муртаза-оглы // Конституционноерегулирование национального суверенитета и государственности в СССР: сб. — Свердловск,1982. — С. 105-116.
204.   Ковешников Е.Н. Правовое регулирование положения автономных округовРСФСР/ Е.Н. Ковешников, М.А. Шафир // Советское государство и право. — 1981. — № 12. — С. 11-19.
205.   Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органамигосударственной власти и органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации // Журнал российского права. — 2002. — № 5. — С.3-11.
206.   Козлов В.И. Национализм, национал-сепаратизм и русский вопрос//Отечественная история. — 1993. — № 2. — С.44-65.
207.   Колосова Н.М. Конституционная ответственность – самостоятельный видюридической ответственности // Государство и право. — 1997. — №2. — С. 86-91.
208.   Кондрашев А.А. Правовой статус субъекта Российской Федерации: опыт доктринальногоисследования // Изв. вузов. Правоведение. — 2003. — № 6.- С.4-20.
209.   Коркмасова К.Д. Критерии форм национальной государственности СССР //Советское государство и право. — 1970. — № 11. — С.45-51.
210.   Крылов Б. Как разрушается основа федерализма. О Конституционном судеРоссийской Федерации и одном из его решений // Независимая газета.- 1997.- 3сент.
211.   Крылов Б.С. Проблема разграничения предметов ведения РоссийскойФедерации и ее субъектов // Федеративное устройство: реализация Конституции РоссийскойФедерации. — М.: ИЗиСП, 1995. — С. 43-54.
212.   Крылов Б.С. Проблемы равноправия и равенства в российскомконституционном праве // Журнал российского права. — 2002. — № 11.- С.13-24.
213.   Кряжков В.А. Правовые проблемы статуса коренных малочисленных народовРоссии // Государство и право. — 1994. — № 6. — С.3-12.
214.   Кряжков В.А. Права коренных малочисленных народов России: методологиярегулирования // Государство и право. — 1997. — № 1. — С.18-23.
215.   Кряжков В.А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы //Российская Федерация. — 1996. — № 2. — С. 48-50.
216.   Кряжков В.А. Участие коренных малочисленных народов в политическомволеобразовании (государственно-правовые вопросы) // Государство и право. — 2000. — № 1. — С. 20-25.
217.   Куприц Н.Я. Об автономной области как одной из форм советской автономиии ее правовом положении // Советское государство и право. — 1940. — № 5. — С.15-20.
218.   Кушнир А. Федерация или унитарное государство (у истоков РоссийскойФедерации. 1917 – 1921 годы) // Народный депутат. — 1992. — № 6. — С. 55-60.
219.   Лавровский Б. Сибирский вектор // Эксперт-Сибирь. — 2004. — № 21. — С.10-15.
220.   Левин И.Д. Национально-государственное строительство // Октябрь исоциалистическое государство: сб. / Н.П. Фарберов [и др.]. — М., 1967. — С.85-98.
221.   Левин И.Д. Советская федерация – государственно-правовая формаразрешения национального вопроса в СССР // Вопросы советского государства иправа. 1917 –1957 гг.: сб. / ред. кол.: П.Е. Орловский, И.В. Павлов, В.М.Чхиквадзе. — М., 1957.- С. 231-255 .
222.   Лексин И.В. Институт договора о разграничении компетенции: возможности ипределы применения в современной России // Право и власть. — 2002. — № 2. — С.67-77.
223.   Ливеровский А.А. Исторические и правовые особенности субъектного составаРоссийской Федерации // Изв. вузов. Правоведение. — 2001. — №1.- С. 63-86.
224.   Ливеровский А.А. О народе и территории субъекта Российской Федерации //Ученые записки Института права СПб ГУЭФ. Вып. 2. / под ред. А.А. Ливеровского.- СПб., 1999. — С.14-22.
225.   Ливеровский А.А. О статусе субъекта Российской Федерации // Изв. вузов.Правоведение. — 2000. — № 2. — С.89-96.
226.   Ливеровский А.А. Субъект федерации: суверенитет, сецессия, акцессия //Ученые записки Института права СПб ГУЭФ. Вып. 3./ под ред. А.А. Ливеровского.- СПб.,1999. – С. 15-22 .
227.   Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права.- 2002. — № 9.- С.33-41.
228.   Лукашов Л.А. Региональное право в системе российского права //Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: материалынаучно-практ. конф. (26-27 нояб. 1997г.). — Саратов, 1998.- С.35-36.
229.   Лысенко В.Н. Развитие Федерации и Конституция России // Государство иправо. — 1997. — № 8. — С.14-20.
230.   Марченко М.Н. Государственный суверенитет: проблемы определения понятияи содержания // Изв. вузов. Правоведение. — 2003.- № 1. — С.186-197.
231.   Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государствои право. — 2001. — № 3. — С.94-99.
232.   Миронов О.О. Конституционное право Российской Федерации и его субъекты //Личность и власть: сб. — Ростов н/Д., 1995. — С.76-85.
233.   Михалева Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма:обзор // Федеративное устройство России: история и современность: сб. — М.,1995. — С.76-118.
234.   Муратшин Ф.Р. Законодательство субъекта Федерации – реальность,требующая осмысления // Журнал российского права. — 1999. — № 9. — С.78-87.
235.   Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы формирования отношенийнового типа // Государство и право. — 1994. — № 3. — С.49-59.
236.   Нарутто С.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного принципаединства государственной власти в Российской Федерации // Изв. вузов.Правоведение. — 1999. — № 4. — С.27-34.
237.   Невинский В.В. Автономный округ в крае, области (к вопросу о слабостиформальной логики перед конституционной практикой)// Особенности проведенияконституционно-правовой реформы в Арктических регионах Российской Федерации:научно-практ. конф. 18 февр. 1998 г. — Салехард, 1998. — С.15-22.
238.   Невинский В.В. Проблемы и решения в конституционно-правовомсамоопределении автономных округов (к вопросу о слабости формальной логикиперед конституционной практикой) // 5 лет Конституции Российской Федерации: попути к федерализму и местному самоуправлению: тезисы выступлений участниковкруглого стола.- М., 1999. — С. 120-128.
239.   Некрасов С.И. Конституционные основы статуса субъектов РоссийскойФедерации (проблемы равноправия и равенства) // Журнал российского права. –1997. — № 9. — С.62-70.
240.   Никитина Е.Е. Устав области (края) как источник конституционного права// Журнал российского права. — 1997. — № 11. — С.60-69.
241.   Онохова В.В. Проблемы развития межнациональных отношений в РоссийскойФедерации // Сибирский юридический вестник. — 1999. — № 2. — С.8-12.
242.   Палхаева Е.Н. К вопросу образования бурятских национальных округов //Взаимоотношения народов России и Дальнего Востока: история и современность.Национальное, социальное и экономическое развитие в Байкальской Азии: материалымеждунар. научно-практ. конф. 16 –20 сент. 1999 г. — Улан-Удэ, 2000. — С.88-90.
243.   Пешин Н.Л. Проблемы взаимоотношений автономных округов с краями(областями), в состав которых они входят // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право.- 2002. — № 6. — С.66-73. .
244.   Пискотин М. Федерация – это единое государство. Решение КонституционногоСуда по делу «Об автономных округах» пойдет на пользу России // Независимаягазета. — 1997. — 27 нояб.
245.   Поздняков А. Политика регионального выравнивания в России (основныеподходы и принципы) / А. Поздняков, Б. Лавровский, В. Масаков // Вопросыэкономики. — 2000. — № 10. — С.74-91.
246.   Поленина С.В. Система законодательства субъектов Российской Федерации //Регионология. — 2000. — № 2. — С. 40-48.
247.   Потапов А.И. Правовое положение автономного округа // Советскоегосударство и право. — 1979. — № 6.- С.12-18.
248.   Потапов А.И. Теоретические проблемы советской автономии в условияхразвитого социализм // Конституционное регулирование национального суверенитетаи государственности в СССР. – Свердловск, 1982. — С.95-104.
249.   Радвогин А.В. Национальный округ – субъект национальной автономии //Изв. вузов. Правоведение. – 1961. — № 3. — С.25-34.
250.   Радвогин А.В. О понятии советской национальной государственности //Советское государство и право. — 1966. — № 7. — С. 125-131.
251.   Резниченко Л.Ю. Федеральный закон «Об общих принципах организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации». Каким должен быть предмет его регулированияс позиций Конституции Российской Федерации? // Сибирский юридический вестник. –2000. — № 2. — С.8-10.
252.   Ржевский В.А. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционныеосновы организации / В.А. Ржевский, А.В. Киселева // Государство и право. — 1994. — № 10. — С.38-46.
253.   Ровный В.В. О категории «правовой модус» и ее содержании // Государствои право. — 1998. — № 4. — С.86-88. .
254.   Саленко А.В. Россия – унитарная Федерация: парадокс или реальность? //Изв. вузов. Правоведение. — 2001. — № 2. — С.63-73.
255.   Саликов М. Конституционный федерализм России: опыт десятилетнегоразвития // Федерализм. — 2003. — № 3. — С. 5-18.
256.   Семенов П.Г. Автономия в советском государственном строительстве//Советское государство и право. — 1959. — № 3. — С.30-40.
257.   Суверенитет в государственном и международном праве // Государство иправо. — 1995. — № 5. — С.3-28. .
258.   Судницын Ю.Г. Суверенитет социалистических наций в условиях Советскогообщенародного государства // Сборник ученых трудов. Вып. 6. — Свердловск, 1966.- С.51-66.
259.   Сурков Д.Л. Проблемы реализации общих принципов организациизаконодательных (представительных) и исполнительных органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. — 2000.- № 1. — С.45-47.
260.   Сурков Д.Л. Объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятскогоавтономного округа: юридический аспект // Россия в современном мире: Материалымежвузовской научно-теоретической конференции (Иркутск, 27 апреля 2004 г.).Часть 1: Актуальные проблемы правотворчества и правоприменения /Восточно-Сибирский филиал Российской академии правосудия. – Иркутск, 2004.С.17-25
261.   Тавадов Г.Т. Конституционные основы российского федерализма //Социально-политический журнал. — 1995. — № 6. — С.40-51.
262.   Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъектафедерации // Государство и право. — 2002. — № 3. — С.17-26.
263.   Тадевосян Э.В. Российский федерализм и современныйнационально-государственный нигилизм // Государство и право. — 1996. — № 10. — С.3-14.
264.   Тимофеев Е.В. Новые аспекты принципа права наций на самоопределение //Московский журнал международного права. — 1993. — № 4. — С.100-113.
265.   Тишков В. Концептуальная эволюция национальной политики в России //Федерализм. — 1997. — № 3. — С. 71-108.
266.   Умнова И.А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительнойвласти в условиях Федерации // Журнал российского права. — 1998. — № 4/5. — С.36-46.
267.   Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъектаРоссийской Федерации // Государство и право. — 1994. — № 8/9. — С. 43-51.
268.   Усс А.В. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и измененияих конституционно-правового статуса в контексте перспектив российскогофедерализма / А.В. Усс, А.В. Безруков, А.А. Кондрашов // Журнал российскогоправа. — 2004. — № 7. — С.15-29.
269.   Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном имеждународном праве // Московский журнал международного права. — 1994. — № 2. — С. 3-21.
270.   Филиппов В. Договорная федерация и эксклюзивная этничность //Федерализм. — 2002. — № 4.- С.185-216.
271.   Филиппова Н.А. Конституционно-правовой статус автономных округов всоставе сложноустроенных субъектов федерации: проблемы совершенствования //Российский юридический журнал. — 1999. — № 4. — С. 19-34.
272.   Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия: современные проблемыправового регулирования // Журнал российского права. — 2002. — № 2. — С.5-15.
273.   Хабриева Т.Я. Правовые и организационные основы национально-культурнойавтономии в Российской Федерации // Журнал российского права. — 2003. — № 7. — С.3-19.
274.   Хабриева Т. Разграничение предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации // Федерализм.- 2003. — № 2. — С. 5-20.
275.   Черданцев А.Ф. Государственная власть и ее обоснование // Изв. вузов.Правоведение. — 1992. — № 2. — С.3-12.
276.   Черепанов А.В. О принципах разделения государственной власти междуРоссийской Федерацией и ее субъектами // Журнал российского права. -2003. — №9. — С.32-39.
277.   Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий иразграничение компетенции //Журнал российского права.- 2004. — № 2. — С.34-39.
278.   Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство иправо. — 2000. — №10. — С.5-12.
279.   Чиркин В.Е. О публичной власти (постановка проблемы) // Государство иправо. — 2003. — № 10. — С.8-15.
280.   Чиркин В.Е. О сущности субъекта федерации: традиции и реалии //Государство и право. — 2003. — № 7. — С. 5-9.
281.   Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение,сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. — 2002. — № 5. — С.5-12.
282.   Широкова Е.М. К характеристике национальных округов // Ученые запискиПермского университета. — Пермь, 1970. — С.115-165.
283.   Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. — 1995.- №7. — С. 35-43.
284.   Штурнев А.Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательныеправонарушения: понятие и особенности юридической природы // Академическийправовой журнал. — 2003. — № 2. — С.4-17.
285.   Штурнев А.Е. Понятие, принципы и виды нормотворческой компетенции //Сибирский юридический вестник.- 1998. — № 2. — С.74-75.
286.   Эбзеев Б.С. Российский федерализм: равноправие и асимметрияконституционного статуса субъектов / Б.С. Эбзеев, Л.М. Карапетян // Государствои право. — 1995.- № 3. — С.3-12.
287.   Юсубов Э.С. Федерализм и его ценность для государственной целостностиРоссии // Личность и государство на рубеже веков: сб. науч. ст. / под ред. В.В.Невинского. — Барнаул, 2000. — С.197-206.
288.   Андреева А.В. Проблемы законодательного регулирования правовогоположения национальных округов РСФСР (на материалах Усть-Ордынского Бурятскогои Агинского Бурятского национальных округов): автореф. дис. … канд. юрид. наук/ А.В. Андреева. — Иркутск, 1971. — 19 с.
289.   Бабурин С.Н. Территория государства: теоретико-правовые проблемы:авторефер. дис. … докт. юрид. наук / С.Н. Бабурин. — М., 1998.- 19 с.
290.   Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного и уставногозаконодательства субъектов Российской Федерации: автореф. дис. … докт. юрид.наук / В.В. Гошуляк.- М., 2000.- 45с.
291.   Евдокимов И.В. Проблемы правового регулирования статуса субъектовРоссийской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук / И.В. Евдокимов. — Екатеринбург,1999. — 24 с.
292.   Жамсуев Б.Б. Национальная политика современной России: становление иперспективы: автореф. дис. … канд. политич. наук / Б.Б. Жамсуев.- М., 1999. — 25 с.
293.   Заметина Т.В. Конституционный статус коренных малочисленных народовРоссии: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Т.В. Заметина. — Саратов, 1998. — 25с.
294.   Золотарева М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы: автореф.дис. … канд. юрид. наук / М.В. Золотарева. — М., 1999. — 21с.
295.   Калашников О.А. Устав области как основной закон субъекта РоссийскойФедерации (теоретико-правовые проблемы): автореф. дис. … канд. юрид. наук /О.А. Калашников. — М., 2002. — 26 с.
296.   Кондрашов А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектовфедерации: вопросы теории и законодательного регулирования в РоссийскойФедерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук / А.А. Кондрашов. — М., 2001. — 25с.
297.   Кочев В.А. Система государственной власти в Российской Федерации:основные публично-правовые параметры: автореф. дис. … докт. юрид. наук / В.А.Кочев. — М., 2002. — 48 с.
298.   Кухтик С.Н. Конституционно-правовые основы органов государственнойвласти в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук /С.Н. Кухтик. — М., 1998. — 22 с.
299.   Лебедев А.Н. Конституционный статус субъекта Российской Федерации:автореф. дис. … канд. юрид. наук / А.Н. Лебедев. — М., 1998. — 22 с.
300.   Лукашева Н.В. Правовое положение автономных образований в странахсеверной Европы: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Н.В. Лукашева.-Екатеринбург, 1998. — 23 с.
301.   Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системыРоссии: автореф. дис. … докт. юрид. наук / С.В. Нарутто. — М., 2002. — 41 с.
302.   Палхаева Е.И. Становление и развитие Агинского и Усть-ОрдынскогоБурятских автономных округов, как национально-государственных образований (1937–1995): дис. … канд. историч. наук / Е.И. Палхаева. -Улан – Удэ, 2000. — 189с.
303.   Потапов А.И. Автономный округ в системе национально-территориальнойорганизации РСФСР: автореф. дис. … канд. юрид. наук / А.И. Потапов. — Свердловск,1977.- 24 с.
304.   Саломаткин А.С. Территориальная организация российского государства(государственно-правовые аспекты): автореф. дис. … докт. юрид. наук. /А.С.Саломаткин. — М., 1996.- 39 с.
305.   Собянин С.С. Правовое положение автономных округов как субъектовРоссийской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук / С.С. Собянин. — М.,1999. — 23 с.
306.   Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов РоссийскойФедерации в конституционном праве России: автореф. дис. … док. юрид. наук /Д.Л. Сурков. — М., 1999. — 43 с.
307.   Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системефедеративных отношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук / В.И. Ульянов. — Тюмень, 1999. — 24 с.
308.   Хамнуев Ю.Г. Конституционное законодательство республики-субъектаРоссийской Федерации в системе законодательства Российской Федерации (напримере Республики Бурятия): автореф. дис. … канд. юрид. наук / Ю.Г. Хамнуев.- М., 2003. — 27 с.
309.   Чердаков С.В. Органы государственной власти субъекта РоссийскойФедерации (на примере Амурской области): автореф. дис. … канд. юрид. наук /С.В. Чердаков. — М., 2001. — 27 с.
310.   Юндунова И.Б. Конституционно-правовой статус Агинского Бурятскогоавтономного округа: автореф. дис. … канд. юрид. наук / И.Б. Юндунова. — М.,1999. — 21 с.
311.   Ямалов Р.К. Идея национально-культурной автономии:историко-социологический аспект: дис. … канд. филос. наук / Р.К. Ямалов. — Екатеринбург, 1993. — 198 с.