К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПОНЯТИЯ «ПРАВОВОЙ ФАКТОР» ИЕГО
МЕЖОТРАСЛЕВОЙ РОЛИ В РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ
Л.А. КАЛГАНОВА
КалгановаЛ.А., кандидат технических наук, советник отдела организации работы поисполнительным производствам, взятым на федеральный контроль, и взаимодействияс Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человекаЦентрального аппарата ФССП России.
СовременнаяРоссия как страна с признанной рыночной экономикой находится на новомисторическом рубеже, с которого можно двигаться по магистрали вместе со всемчеловечеством, развивая и укрепляя демократию, гражданское общество и создаваяусловия для устойчивого экономического развития. Эффективная рыночная экономикакак цель государственной политики стимулирует развитие правовогоинституционального базиса, формирующего дееспособность государства иустойчивость гражданского общества. Правовые институты не только создают базисдля рыночных процессов, но и сами активно на них воздействуют.
Внаучной литературе не сложилось до сих пор интегрированного подхода, который быотражал деятельность органов исполнительной власти в контексте их влияния наэкономическую жизнь территории — региона и страны в целом. Дефицит научно-практическихисследований в этой области обусловлен тем, что проведением исследований вэкономической и юридической сфере занимаются ученые различного профиля, научныеинтересы которых никогда не смешиваются. Как правило, научные исследованияпроводятся раздельно в сфере экономики и деятельности органов исполнительнойвласти. С одной стороны, это действительно различные сферы деятельности,которые функционируют по своим законам, заметно отличающимся друг от друга:различное содержание деятельности и управления, факторы развития, субъекты иобъекты правового регулирования и т.д.
С другойстороны, рассмотрение работы органов исполнительной власти вне окружения иконтекста, в котором они работают, достаточно искусственно с точки зренияуправления и разработки стратегических направлений повышения эффективности ихдеятельности. Если в государстве произошли кардинальные перемены вполитическом, правовом и экономическом устройстве — это влечет изменениявнешней среды и соответствующее изменение требований к органам исполнительнойвласти. Если меняется система взаимоотношений между государством, обществом игражданами, то это изменение должно проецироваться на деятельность органовисполнительной власти, которые предназначены для регулирования и осуществленияэтих взаимоотношений в рамках действующего законодательства. Есть и обратнаясвязь — функционирование органов исполнительной власти зависит от состоянияэкономики территории (страны, региона), на которой они действуют.«Реализация национальных интересов России, формирование подлинно правовогогосударства и гражданского общества возможны только на основе устойчивогоразвития экономики» .
--------------------------------
См.: Карлин А.Б. Роль Министерства юстиции Российской Федерации в созданииправовой основы реформирования экономики // Роль органов юстиции в правовомгосударстве: Материалы научно-практической конференции. Москва: РПА, 2002. С.18 — 24.
Впрактике промышленно-развитых стран различными способами определяется влияниедеятельности органов исполнительной власти на экономические показатели. Поданным международных исследований , прозрачность деятельности системыисполнительной власти оказывает непосредственное влияние на некоторыеэкономические показатели. По индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейшихдержав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительныерасходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисковсоставляют 5,64% вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов,сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличениемсреднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларовСША, ростом прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннемупродукту на 1% и сокращением инфляции на 0,46%.
--------------------------------
См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005. N 1789-р.«Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008гг.».
Так, вСША, по оценкам Главного бюджетно-контрольного управления , каждые 5%роста производительности на федеральном уровне оборачиваются экономией порядка4 млрд. долл. В 1979 г. Объединенный экономический комитет подсчитал, что 10%рост производительности в организациях федерального уровня может снизитьфедеральные расходы на 8 млрд. долл. с сохранением данного уровня услуг. В СШАэтот подход стал доминировать вследствие огромного бюджетного дефицита инеобходимости его резкого сокращения, а также благодаря политической поддержкеи давлению со стороны общественности.
--------------------------------
См.: Эффективность государственного управления. Пер. с англ. / Общая редакцияС.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М.: Изд-во АО «Консалтбанкир», 1998.С. 281.
Актуальностьэтой темы — взаимное влияние деятельности органов исполнительной власти исостояния экономики территории их действия не вызывает сомнений. От уровняобеспеченности безопасности проживания личности на данной территории, ведениябизнеса зависят инвестиционная привлекательность региона, его рейтинг впривлечении людских ресурсов, размещении производства и бизнеса, а также другиефакторы, которые являются ключевыми в социально-экономическом развитии. Поэтомув развитие сделанных выводов мы сочли необходимым сделать обобщениепроведенного нами исследования , рассмотрев понятие правового фактораи его роль в формировании конкурентоспособных позиций региона (субъектаФедерации).
--------------------------------
См.: Головин В.В., Калганова Л.А. Повышение эффективности государственного управления(на примере Федеральной службы судебных приставов России) / Под ред. Н.А.Винниченко. М.: Юридическая литература, 2005.
Органисполнительной власти (например, Федеральная служба судебных приставов России)действует в определенном территориальном образовании — субъекте Федерации,федеральном округе, стране. Регион (территория) характеризуетсяадминистративным статусом, геополитическими характеристиками, экономическими,социальными и другими показателями. В характеристиках территории главноевнимание уделяется факторам экономического роста, политической стабильности, атакже таким макроэкономическим характеристикам, как конкурентоспособность навнешних рынках, структура экономики, уровень занятости и т.д. С внешней сторонына развитие территории влияют такие силы, как глобальная конкуренция,научно-технический прогресс, региональная политика государства и другиефакторы.
РегионыРоссии интегрируются в мировую экономику и вынуждены все более конкурироватьмежду собой в борьбе за инвестиции и квалифицированную рабочую силу; размещениепроизводства и бизнеса; покрытие растущего уровня потребностей населения;повышение качества жизни. В условиях рыночной экономики территория из простогоместа проведения экономических акций становится продавцом товаров и услуг, т.е.равноправным участником рынка. Кроме того, территория (регион, населенныйпункт) сама выступает на рынке как товар, имеющий свою стоимость и полезность.Как товар каждый регион формирует свои уникальные свойства, отражающие егостоимость и полезность на рынке, что, в свою очередь, обеспечиваетсоциально-экономическое развитие региона в соответствии с выбраннымиприоритетами. Такова основная концепция регионального маркетинга, котораяявляется составной частью экономической политики региона и дает возможностьвыявить основные факторы роста на основе его уникальных особенностей с учетомвсех имеющихся и потенциальных ресурсов и максимально эффективно включить их вразвитие.
Одно изосновных направлений регионального маркетинга — это управление репутацией, втом числе формирование и улучшение имиджа региона на основе применениямаркетинговых инструментов, передовых идей и достижений в этой области,ориентирующихся на потребности целевых групп покупателей продуктов и услуг.Положительный имидж региона отражается на размещении в регионе новых отраслейэкономики, притоке инвестиций, привлекательностью территории длявысококвалифицированных кадров, улучшением демографической ситуации. Инаоборот, негативный имидж региона усложняет работу руководителей и органовисполнительной власти, может вызвать ужесточение кредитной политики банков,увеличение напряженности, социальное недовольство, снижение конкурентныхпозиций на внешнем и внутреннем рынках.
Правовойфактор играет доминирующую роль в формировании имиджа региона, созданииинвестиционного климата, потому что отражает уникальные свойства региона посозданию собственной правовой системы, исполнению законов и правовых норм,способности поддерживать правопорядок. Под правовым фактором понимаетсясовокупность нормативно-правовых актов, федеральных, а также принятых идействующих на уровне субъекта Федерации, и осуществление функций по управлениюи поддержанию правопорядка в регионе: работа прокуратуры, судебной системы,правоохранительных органов, органов исполнительной власти, органовадминистративной юрисдикции.
В оценкезначимости правового фактора в региональной экономике существует некотороерасхождение в научной литературе и практике. Так, известная компания Ernst& Young в 2002 г. провела опрос 36 международных и отечественных фондов сактивами свыше 4,7 млрд. долл. (из которых 3 млрд. долл. были инвестированы вроссийские акции и долги) . Цель этого обзора — измерение степениважности критериев при принятии решений о вложении инвестиций в Россию. В числефакторов возрастающего интереса инвесторов к России названы: объявлениероссийской экономики рыночной, уровень роста ВВП, политическая стабильность,продолжающиеся правительственные реформы. По приведенным в отчете данным однимиз стимулирующих размер инвестиций факторов наряду с уровнем руководства истепенью контроля над инвестициями является обеспечение безопасности бизнеса встране. Тщательное изучение законодательства особенно затрагивает интересыпрямых и венчурных инвесторов благодаря долгому периоду инвестирования, откудавозрастает их уязвимость к такого рода рискам. Профессор С.В. Казанцев выделяетследующие виды миссий (основных экономических функций) хозяйствующих субъектовв регионе: «Для нормального функционирования экономической системы необходимо,чтобы ее элементы занимались созданием, перемещением, хранением и конечнымпотреблением благ, а также координацией деятельности и поддержаниемпорядка» . Далее, он определяет основную функцию экономическойсистемы в качестве собирательного названия этого элемента, которая можетподразделяться на виды и подвиды. Исходя из этого определения, принудительноеобращение взысканий может рассматриваться как один из видов выполнения функцииэкономической системы — «поддержание порядка». Далее выделяя факторыэкономического роста региона, С.В. Казанцев относит к ним выполнение региономфункции как хранителя и стража порядка, но ссылается на отсутствие данных поэтому вопросу.
--------------------------------
См.: 2002 Fund Manager Survey on Russian Investment. Ernst & Young.
См.: Казанцев С.В. Регионы Сибири: факторы развития и основная специализация //ЭКО. N 2. 2001. С. 41 — 68.
Дж.Гилбрейт три из четырех главных признаков индустриального общества (обществокрупных корпораций, в котором возрастает экономическая роль государства,экономика которого развивается по плану и управляется«техноструктурой») относит к функции управления и поддержанияпорядка.
Д.Дэниелс и Л.Х. Радеба при сравнении стран для принятия решений о выходе на ихрынки рассматривают элементы правового фактора: нормы действующегозаконодательства в области бизнеса в настоящее время и через ближайшие 3 — 10лет, возможность политической нестабильности. Действующее законодательство,касающееся бизнеса, берется как основополагающий фактор при принятии решения овыходе на внешние рынки; этот фактор либо приемлем, либо неприемлем и равенлибо 1, либо 0. Иначе говоря, потенциальный инвестор определяет в первуюочередь, насколько подходят ему законы данного государства (региона), а только затемрассматриваются все остальные факторы. Если нормы действующего законодательстваинвестора не устраивают, то государство (регион) исключаются из дальнейшегорассмотрения. Основное содержание анализа при выборе страны (региона)инвестиций — сможет ли инвестор вернуть вложенные деньги и репатриироватьполученную прибыль . Причем анализируются предыдущие случаи, когдавложенные деньги остались за границей. Например, в практике автора встречалсянемецкий бизнесмен, которому еще дедушка завещал не иметь никаких дел сРоссией, где он попал в сложную ситуацию в период нэпа в 20-е годы прошлогостолетия.
--------------------------------
См.: Дэниелс Д.Д., Радеба Л.Х. Международный бизнес. Внешняя среда и деловыеоперации. М.: ДЕЛО Лтд, 1994. С. 519 — 520.
Правовойфактор рассматривается как приоритетный в определении конкурентоспособностироссийского региона многими представителями политической и бизнес-элиты. Но невсе отечественные экономисты оценивают в полной мере значимость правовогофактора в формировании конкурентоспособности региона. С их точки зрения имиджрегиона формируется только на основе экономических и социальных факторов, адеятельность правоохранительных органов, прокуратуры, судебных и органовисполнительной власти существует отдельно, сама по себе и не оказывает никакоговлияния на развитие экономики. Так, на первых этапах обсуждения представленногопроекта стратегии регионального маркетинга в Омской области правовойфактор рассматривался как третьестепенный в составе технологии развитиямаркетинга инфраструктуры после благоустройства территории, создания пешеходныхи музейных зон и пр., наряду с уборкой мусора, дословно формулировался«как обеспечение личной безопасности и охрана общественного порядка».
--------------------------------
См.: Стратегия регионального маркетинга в Омской области (проект) //http//www.omsk/portal/ru.
Различияво взглядах на роль правового фактора в формировании конкурентоспособностирегиона показано в таблице 1. Расхождение во взглядах западных и отечественныхинвесторов на понятие инвестиционной привлекательности в российской практикеявляется актуальной проблемой. В отчете компании Ernst & Young былоотмечено: «Одна из самых больших проблем возникает на разрыве междупредставлениями потенциальных инвесторов (менеджеров фондов) и тем, чемроссийские компании стараются привлечь инвесторов, что приводит к срыву планов,крушениям надежд и горечи. Большинство из них возникает благодаря бюрократии,неровному применению неясного законодательства, культурным различиям в ведениибизнеса в России» .
--------------------------------
Правовойфактор в соответствии с его местом, определенным ведущими западными иотечественными учеными, политиками и бизнесменами, должен быть стержневым,определяющим в формировании конкурентных позиций региона и упрочении егорепутации (имиджа). При построении модели регионального маркетинга,ориентированной на продвижение уникальных особенностей и повышение конкурентныхпреимуществ региона, в стратегических направлениях необходимо не упускать извиду правовой фактор. Приоритетом государственной политики при реализациистратегии регионального маркетинга должно являться достижение синергическогоэффекта в функционировании государственных органов и экономики региона.
Эффективнаяи действенная правовая система в современных условиях является фактором,определяющим конкурентоспособность страны. Как подчеркнул Президент России В.В.Путин: «Сегодня страны мира конкурируют друг с другом по всем параметрамэкономики и политики — по величине налоговой нагрузки, по уровню безопасностистраны и ее граждан, по гарантиям защиты права собственности. Они соревнуются впривлекательности делового климата, в развитии экономических свобод, в качествегосударственных институтов и эффективности судебно-правовой системы. Одним изфакторов, обеспечивающих конкурентоспособность российской экономики, являетсястабильная законодательная база» .
--------------------------------
См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации// Российская газета. 19.04.2002. N 71.
Так, вовремя визита премьер-министра Канады Жана Третьена с «канадскойкомандой» в Москву в феврале 2002 года отмечалось, что «по-прежнемунекоторое напряжение вызывает состояние с защитой прав собственности в России — бизнесмены ждут, когда стартует судебная реформа. Члены российско-канадскогофорума в беседе с корреспондентом „Известий“ признались: многиеканадские фирмы ушли с рынка, не выдержав российских реалий» . Вмарте 2003 г. в Лондоне состоялась конференция «Корпоративное управление вРоссии». Мнение иностранных инвесторов выразил директор исследовательскойкомпании SRU П. Уоллис: «Россия — чрезвычайно коррумпированная страна, вкоторой бизнес — с мафией и сомнительными политиками, государство с олигархами,а в суды обращаться бесполезно» . Такие мнения свидетельствуют оприоритетности правового фактора в современном мире при принятии решений оразмещении инвестиций.
--------------------------------
См.: Волков В. Сборная по экономике // Известия. 14 февраля 2002 г.
См.: Игнатова М. Мафия и медведи мешают инвесторам // Финансовые известия. Ru.25 марта 2003 г.
В нашемгосударстве правовая система — это фактор экономического роста, без которогомодернизация и развитие российской экономики невозможны . Это выводыежегодной международной конференции, которую проводит Высшая школа экономики, игде участвуют руководители крупнейших международных организаций, таких какВсемирный банк, Международный валютный фонд, представители российскогоправительства и крупнейшие экономисты России. ФССП, как неотъемлемая частьправовой системы государства, создает легитимную среду для веденияотечественного и зарубежного бизнеса и тем самым формируетконкурентоспособность России.
--------------------------------
См.: Ясин Е.Г. Перспективы российской экономики: проблемы и факторы роста //Экономический журнал ВШЭ. Том 6. N 2. 2002. С. 151 — 192.
Сейчасдеятельность правоохранительных органов неадекватно отражена и в статистическихданных. Так, в Статистическом ежегоднике по Омской области приводятся лишьнебольшие сводки по раскрываемости преступлений Управлением внутренних дел.Подобная информационная ограниченность снижает значимость работыправоохранительных органов и органов исполнительной власти, делает еенепрозрачной для широких кругов общественности.
Необходимоотражать состояние правовой системы в статистических данных при описаниихарактеристик региона, как его полноправного ресурса, наряду с другимипоказателями. И можно без преувеличения утверждать, что правовая система, еслиона эффективно работает, — это национальное богатство региона наряду с другимиресурсами. Сейчас в этом разделе статистики (национальное богатство)размещаются основные фонды, которые в некоторых регионах, как известно,изношены на 50 — 70%, кроме того, неоднократно заложены под получение кредитов.По нашему мнению, здесь необходимо отражать ресурсы, которые действительноявляются активами в современной экономике. Например, инвестиционный климат исоциальный капитал, и, в первую очередь, при оценке этих составляющихнеобходимо учитывать состояние и уровень дееспособности правовой системы.
Такимобразом, в условиях рыночной экономики правовой фактор формирует нематериальныефакторы производства — инвестиционный климат и социальный капитал, которыеявляются определяющими в развитии инвестиционной и инновационной составляющихэкономического роста России. В числе других органов исполнительной властидеятельность ФССП России оказывает и прямое, и опосредованное влияние на уровеньважнейших макро- и микроэкономических показателей субъектов Федерации игосударства в целом. Федеральная служба судебных приставов формирует правовойресурс развития российской экономики, без которого ее модернизация и развитиеневозможны. Деятельность судебных приставов рассматривается как серьезныйфактор укрепления российской государственности, реальный механизм обеспеченияправосудия, защиты прав и законных интересов личности и государства.