1. На основе КонституцииРоссийской Федерации и Федерального закона «О гражданстве», а также текущегозаконодательства и учебной литературы опишите процедуры приобретения ипрекращения гражданства Российской Федерации
Процедураприобретения гражданства РФ.
Гражданствопо своей сущности есть явление политическое, так как только обладающая наоснове гражданства всеми основными (конституционными) правами, свободами иобязанностями личность может активно участвовать в политической, в том числегосударственно-правовой жизни общества.
Прием в гражданство является одним из основанийприобретения гражданства иностранцами и лицами без гражданства. Прием вгражданство касается лиц, не имеющих права на гражданство данного государства.Именно поэтому он является не обязанностью государства, а его правом, актомсвободного усмотрения государственной власти, которая может в нем отказать поопределенным причинам.
Существуют специальные условия, необходимые дляприема в гражданство. Они устанавливаются в законодательном порядке потому, чтогосударство не считает своей обязанностью принимать в гражданство каждогопросящего об этом иностранца или лицо без гражданства.
Ставя такие условия, государство предотвращаетприем в гражданство нежелательных лиц, которые надеются на перемену гражданствакак на средство избегнуть, например, уголовного преследования и т.п. Поэтомупервоначально государство должно получить о лице, желающем приобрестигражданство, необходимые сведения. Для этого претенденты на гражданствозачастую должны предварительно прожить в стране определенное время.
Графиня К.Н. Шереметьева-Юсупова былапринята в гражданство Российской Федерации в соответствии с Указом ПрезидентаРФ от 23 марта 2000 г., на основании п. «е» ч. 3 ст. 19 Закона огражданстве 1991 г. В соответствии с ним, наличие в прошлом у лица илихотя бы у одного из его родственников по прямой восходящей линии российскогогражданства (подданства) по рождению является обстоятельством, облегчающимприем в гражданство. Это давало право на снятие требования ч. 2 ст. 19указанного Закона, предусматривавшего трехлетний срок постоянного проживания натерритории России непосредственно перед обращением с ходатайством.
В то же время Законом о гражданстве 1991 г.определялся круг лиц, ходатайства которых о приеме в гражданство РоссийскойФедерации отклоняли, поскольку их пребывание в гражданстве Российской Федерациипредставляет угрозу ее национальной безопасности или ее общественному порядку.Это относилось к следующим лицам:
а) выступающим за насильственное изменениеконституционного строя Российской Федерации;
б) состоящим в партиях и других организациях,деятельность которых несовместима с конституционными принципами РоссийскойФедерации;
в) осужденным и отбывающим наказание в виделишения свободы за действия, преследуемые по законам РФ.
Закон о гражданстве 2002 г. внесзначительные изменения в порядок приема в гражданство Российской Федерации.Так, в соответствии со ст. 13 устанавливается общий порядок приема вгражданство Российской Федерации. Он предусматривает право иностранных граждани лиц без гражданства, которые достигли 18 лет и обладают дееспособностью,обращаться с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации. Тем неменее таким правом пользуются далеко не все из перечисленных лиц – онопринадлежит только тем иностранцам и лицам без гражданства, которыесоответствуют следующим главным требованиям Закона. Эти лица обязаны:
1) иметь вид на жительство – документ,удостоверяющий личность лица без гражданства, выданный как доказательстворазрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации лицу безгражданства или иностранному гражданину и подтверждающий их право на свободныйвыезд из Российской Федерации и возвращение в Российскую Федерацию;
2) проживать на территории Российской Федерациисо дня получения вида на жительство и до дня обращения с заявлением о приеме вгражданство Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно. Срок проживанияна территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало запределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года;
3) взять на себя обязательство соблюдатьКонституцию и законодательство РФ;
4) иметь законный источник средств ксуществованию;
5) обратиться в полномочный орган иностранногогосударства с заявлением об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказот иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международнымдоговором Российской Федерации или действующим федеральным законодательствомлибо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лицапричин;
6) владеть русским языком. Порядок определенияуровня знаний русского языка устанавливается Положением о порядке рассмотрениявопросов гражданства Российской Федерации.
Отказ от иного гражданства при приобретениироссийского гражданства соответствует принципу устойчивой правовой связи лица сгосударством. Это требование не исключает возможности приобретения гражданиномРоссийской Федерации в дальнейшем другого гражданства, однако оно в некоторойстепени убирает противоречия с законами о гражданстве стран СНГ, показываетперспективу дальнейшего сближения законодательств этих стран путем заключениямеждународных договоров. Без соблюдения всех этих условий в гражданствоРоссийской Федерации может быть принято лицо, имеющее особые заслуги передРоссийской Федерацией.
Вместе с тем Закон о гражданстве 2002 г.предусматривает обстоятельства, которые облегчают прием в гражданство. В немуказывается, что пятилетний срок проживания на территории Российской Федерациисокращается до одного года, если имеется хотя бы одно из следующих оснований:
а) лицо имеет высокие достижения в области науки,техники и культуры; лицо обладает профессией либо квалификацией, которыепредставляют интерес для Российской Федерации;
б) лицу предоставлено политическое убежище натерритории России;
в) лицо признано беженцем в установленном закономпорядке.
Приобретение гражданства РФ в упрощенном порядке,т.е. без соблюдения ценза оседлости – требования о проживании в течение 5 летнепрерывно на территории РФ со дня получения вида на жительство и до дняобращения с заявлением о приеме в гражданство (п. «а» ч. 1 ст. 13Федерального закона «О гражданстве») – иностранными гражданами (т.е. лицами,имеющими гражданство другого государства) и лицами без гражданства (т.е. вообщене имеющими никакого гражданства либо имеющими гражданство непризнанногогосударства), возможно путем обращения с заявлением при наличии следующихусловий:
– достижение возраста 18 лет;
– дееспособность (т.е. способность своимидействиями приобретать и осуществлять права, создавать и исполнять обязанностист. 21 ГК РФ). Признание недееспособным и ограничение дееспособности пороссийскому законодательству возможно только судом (ст. ст. 29, 30 ГК РФ).По общему правилу в вопросах приобретения гражданства РФ применяетсязаконодательство РФ. Соответственно, если иностранец признан недееспособнымлибо ограниченным в правах другим государством, это не является основанием дляотказа в приобретении гражданства РФ;
– лица, претендующие на получениероссийского гражданства (далее по тексту – лица), имеют хоты бы одногородителя, который:
а) является гражданином РФ;
б) проживает на территории РФ;
– лица имели гражданство СССР, проживали ипроживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этихгосударств и остаются в результате этого лицами без гражданства. Данный случайявляется наиболее подходящим к ситуации, сложившейся в государствах Прибалтики,входивших ранее в СССР;
– лица являются гражданами государств,входивших в состав СССР, при этом получили среднее профессиональное или высшеепрофессиональное образование в образовательных учреждениях РФ после 1 июля 2002 г.;
– лица в настоящее время проживают натерритории РФ независимо от срока проживания и при этом:
а) родились на территории РСФСР и имелигражданство бывшего СССР (гражданство СССР приобреталось с момента рождения);
б) состоят в браке с гражданином РФ не менее трехлет;
в) являются нетрудоспособными и имеютдееспособных сына или дочь, достигших возраста 18 лет, и являются гражданамиРФ;
– лица являются нетрудоспособными и прибылив РФ из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированы по местужительства в РФ (т.е. аналог прописки) не позднее 1 июля 2002 г. (т.е.здесь за основу берется критерий обеспеченности жильем);
– лица имели гражданство СССР, прибыли в РФиз государств, входивших в СССР, зарегистрированы по месту жительства в РФ(аналог прописки) не позднее 1 июля 2002 г. либо получили разрешение навременное проживание в РФ, если до 1 января 2006 г. заявили о своемжелании приобрести гражданство РФ;
– лица являются ветеранами Великойотечественной войны, имели гражданство СССР, и проживают на территории РФ.
Также в гражданство РФ принимаются в упрощенномпорядке:
ребенок, один из родителей которого имеетгражданство РФ, – по заявлению этого родителя и при наличии согласия другогородителя на это. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает натерритории РФ. При этом ребенком признается лицо, не достигшее возраста 18 лет(совершеннолетия) (п. 1 ст. 54 Семейного кодекса РФ);
ребенок, единственный родитель которого имеетгражданство РФ, – по заявлению этого родителя;
ребенок или недееспособное лицо, над которымустановлены опека или попечительство, – по заявлению опекуна или попечителя,при условии, что опекун или попечитель является гражданином РФ.
Для выяснения правовой природы статусанедееспособного лица, а также таких гражданских состояний, как опека ипопечительство, необходимо обратиться к положениям Гражданского кодекса РФ.
Порядок предоставления гражданства РФ утвержденУказом Президента РФ от 14.11.2002. В частности, заявление о приеме вгражданство РФ подается в органы внутренних дел, если лицо проживает натерритории РФ, либо в дипломатическое представительство или консульскоеучреждение РФ, если лицо проживает за пределами РФ и не имеет места жительствав РФ.
Действующим законодательством предусмотренавозможность приобретения гражданства РФ в еще более упрощенном(регистрационном) порядке с представлением в органы внутренних дел по прибытиив РФ всего двух документов: миграционной карты с отметкой о регистрации поместу пребывания в РФ и отметкой в паспорте о выезде на ПМЖ в РФ либо листкаубытия в РФ, но только для лиц, прибывающих из государств, с которыми заключенымеждународные соглашения. Такие соглашения заключены с Республикой Беларусь,Республикой Казахстан и Киргизской Республикой. С другими государствами, вчастности государствами Прибалтики, входившими в состав СССР, подобныхмеждународных соглашений нет.
Закон о гражданстве применительно к лицам,прибывающим из государств, входивших в СССР, в качестве главного признакаупрощенного приобретения гражданства РФ рассматривает наличие постоянного местажительства в РФ. Международные соглашения с Белоруссией, Казахстаном иКиргизией под упрощенным порядком приобретения гражданства понимают несоблюдение ценза оседлости, а приобретение гражданства постфактум, т.е. ужепосле прибытия в РФ в явочном порядке. При этом наличие места жительства необязательно.
Следует напомнить, что 6 ноября 1997 г.Российская Федерация подписала Европейскую конвенцию о гражданстве (Страсбург,6 ноября 1997 г.) ETS №66. Пункт 3 ст. 6 Конвенции предусматриваетобщий порядок приобретения гражданства с соблюдением ценза оседлости: «Каждоегосударство, подписавшее Конвенцию, обязано предусмотреть в своем внутреннемзаконодательстве возможность приема в гражданство лиц, законно и постояннопроживающих на его территории. При этом условия приема в гражданство не должныпредусматривать срока проживания, превышающего 10 лет перед подачей заявления».
Определяет Конвенция и условия приобретениягражданства в упрощенном порядке:
– супругами лиц, являющихся его гражданами;
– детьми одного из его граждан с учетомлюбых изъятий, которые могут предусматриваться его внутренним законодательствомв отношении детей, родившихся за пределами территории данного государства;
– детьми, один из родителей которыхприобретает или приобрел гражданство данного государства;
– детьми, усыновленными одним из егограждан;
– лицами, которые родились на территорииданного государства, законно и постоянно проживают на ней;
– лицами, которые законно и постояннопроживают на территории данного государства в течение определенного периодавремени, начавшегося до достижения ими возраста 18 лет, причем этот периодустанавливается внутренним законодательством соответствующего государства – участникаКонвенции;
– лицами без гражданства и лицами,признанными беженцами, постоянно проживающими на его территории.
При этом Конвенция не оперирует понятием«упрощенный порядок приобретения гражданства», а говорит лишь о «возможностях,облегчающих приобретение гражданства», которые государство – участник Конвенциипредусматривает в своем внутреннем законодательстве (п. 4 ст. 6).
Помимопрочего, Конвенция содержит положения, гарантирующие справедливость процедурырассмотрения заявлений на приобретение гражданства: «Европейская конвенцияисключает случаи дискриминации по национальному, религиозному и половомупризнаку при получении гражданства. Она содержит и такую гуманную норму, какосвобождение лиц с двойным гражданством от воинской повинности в обоихгосударствах. Ратифицировав эту Конвенцию, Россия с точки зрения международныхнорм сохранит право самостоятельно определять, кто является ее гражданином».
Порядокпрекращения гражданства РФ
Под отказом от гражданства понимается егопрекращение по волеизъявлению гражданина или его представителя (длянесовершеннолетних и недееспособных лиц). Однако отказ от гражданства неявляется волевым действием одностороннего характера. Другой обязательныйкритерий отношений, связанных с отказом от гражданства, – получение на эторазрешения государства.
Законодательство предусматривает два основанияотказа от гражданства: выход из гражданства и оптация иностранного гражданства.
Статья 19 Закона о гражданстве 2002 г.определяет, что обязательным условием выхода из гражданства РоссийскойФедерации является добровольное волеизъявление лица. Предусматриваются двепроцедуры выхода из гражданства: общий порядок для лиц, проживающих натерритории России, и упрощенный – для лиц, проживающих за ее пределами. Приэтом Закон основывается на степени правовой связи лица с государствомгражданства.
Согласно Закону о гражданстве 2002 г. выходиз гражданства Российской Федерации может иметь место по заявлению гражданина.Оно подается по месту жительства заявителя:
а) лицом, проживающим на территории России, – втерриториальный орган федерального органа исполнительной власти,уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сферемиграции;
б) лицом, проживающим за пределами России и неимеющим места жительства на территории Российской Федерации, – вдипломатическое представительство или консульское учреждение РоссийскойФедерации, находящиеся за пределами России.
При этом решения по вопросам гражданстваРоссийской Федерации в общем порядке принимаются Президентом РФ. Выход изгражданства оформляется указом Президента РФ, который касается либо одногочеловека, либо группы лиц, но при этом индивидуально каждого.
Решения о выходе из гражданства РоссийскойФедерации в упрощенном порядке соответственно принимаются федеральным органомисполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю инадзору в сфере миграции, и его территориальными органами либо федеральныморганом исполнительной власти, ведающим вопросами иностранных дел, и дипломатическимипредставительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации,находящимися за пределами Российской Федерации.
Итак, Закон связывает выход из гражданстваРоссийской Федерации исключительно с личным обращением человека. Однако одногожелания недостаточно. Требуется решение компетентных государственных органов.
Выход из гражданства Российской Федерации недопускается, если гражданин Российской Федерации:
а) имеет не выполненное перед РоссийскойФедерацией обязательство, установленное федеральным законом;
б) привлечен компетентными органами РоссийскойФедерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении егоимеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительныйприговор суда;
в) не имеет иного гражданства и гарантий егоприобретения.
Положение о порядке рассмотрения вопросовгражданства включает список документов, необходимых для представления приподаче заявлений о выходе из гражданства. При выходе из гражданства РоссийскойФедерации в общем порядке вместе с заявлением представляется документполномочного органа иностранного государства о наличии у заявителя иногогражданства или подтверждение возможности предоставления ему иного гражданствав случае выхода из гражданства Российской Федерации, а также документналогового органа Российской Федерации об отсутствии задолженности по уплатеналогов. Если заявитель одновременно ходатайствует о выходе из гражданстваРоссийской Федерации несовершеннолетних детей, то вместе с заявлениемпредставляются: копии свидетельств о рождении, паспорт ребенка (при егоналичии), копии документов об установлении опеки или попечительства, решениясуда о лишении родительских прав; письменное согласие детей в возрасте от 14 до18 лет на изменение гражданства; документ полномочного органа иностранногогосударства о наличии у ребенка иного гражданства или подтверждение возможностипредоставления ребенку иного гражданства в случае его выхода из гражданстваРоссийской Федерации.
Эмиграция из Российской Федерации в настоящеевремя не имеет актуального проблемного характера, как в прошлом, когда онадолго сдерживалась по политическим мотивам. Пик эмиграции пришелся на 1990 г.По оценкам экспертов, количество российских граждан, желающих выехать навременную работу за границу, может составить от 2 до 5 млн. человек в год.Сложно представить, как изменится ситуация с выездом из Российской Федерации,если другие страны введут облегченный порядок приема наших сограждан на работу.Едва ли тогда можно будет предвидеть, каким образом будет складываться процессэмиграции из Российской Федерации.
Необходимо различать вопросы о выходе изгражданства и о выезде из Российской Федерации. Строго говоря, о выходе изгражданства можно просить, оставаясь в России. Соответственно можно желатьвыезда из Российской Федерации, не ходатайствуя о выходе из российскогогражданства. Но поскольку взаимосвязь между названными явлениями все жесуществует, следует помнить, что в нашей стране принят Федеральный закон от 15августа 1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въездав Российскую Федерацию». По этому Закону российскому гражданину право на выездиз Российской Федерации может быть временно ограничено по ряду причин. К такимпричинам относятся:
1) допуск к сведениям особой важности илисовершенно секретным сведениям – на пять лет со дня последнего ознакомления стакими сведениями, в особых случаях – на 10 лет;
2) призыв на военную службу – до ее окончания;
3) задержание в качестве подозреваемого всовершении преступления или привлечение в качестве обвиняемого – до вынесениярешения по делу или вступления в законную силу приговора суда;
4) осуждение за совершение преступления – доотбытия (исполнения) наказания или до освобождения от отбытия наказания;
5) уклонение от исполнения обязательств, наложенныхсудом, – до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;
6) сообщение о себе ложных сведений приоформлении выездных документов – до решения вопроса в срок не более одногомесяца органом, оформляющим такие документы.
Для иностранного гражданина выезд из РоссийскойФедерации может быть ограничен по следующим причинам:
1) он задержан по подозрению в совершениипреступления или привлечен в качестве обвиняемого – до вынесения решения поделу или вступления в законную силу приговора суда;
2) осужден за совершение преступления натерритории Российской Федерации – до отбытия (исполнения) наказания или доосвобождения от отбытия наказания;
3) уклоняется от исполнения обязательств,наложенных судом, – до исполнения обязательств либо до достижения согласиясторонами;
4) не выполнил предусмотренные законодательствомРФ обязательства по уплате налогов – до выполнения этих обязательств;
5) привлечен к административной ответственности всоответствии с законодательством РФ за совершение административногоправонарушения на территории Российской Федерации, – до исполнения наказанияили до освобождения от наказания.
Из обозначенных выше положений следует, что еслироссиянин выйдет из гражданства Российской Федерации, находясь на территорииРоссийской Федерации, то Россия лишится возможности ограничить его выезд попричине владения им секретными сведениями. Тем более что законодательство огражданстве не предусматривает возможности отклонения ходатайства о выходе изгражданства Российской Федерации по соображениям государственных интересов.Кроме того, Конституция в ст. 6 провозглашает, что гражданин РоссийскойФедерации не может быть лишен права изменить гражданство. Разумеется, учетинтересов государства является вполне приемлемым условием решения всех вопросов,касающихся связи лица и государства. Это ни в коей мере не ограничивает правагражданина на выход из гражданства. Такой учет интересов государствапредполагается при решении любых вопросов, связанных с правами человека игражданина, в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.
Учитывая интересы ребенка, ч. 3 ст. 19Закона о гражданстве 2002 г. устанавливает упрощенный порядок выхода изгражданства Российской Федерации для детей, один из родителей которых имеетгражданство Российской Федерации, а другой является иностранным гражданиномлибо единственный родитель которых является иностранным гражданином. При этомтребуется заявление обоих родителей либо заявление единственного родителя.Примечательно, что в период действия Закона о гражданстве 1991 г. выходлиц, проживающих на территории России, из ее гражданства носил единичныйхарактер. Тот же факт, что только за 1992–1999 гг. из гражданства Россиивышло более 142000 человек, объясняется главным образом дискриминационнойполитикой стран СНГ и Балтии в отношении проживающих на их территориироссийских граждан как на бытовом, так и на государственном уровне. Именнотакое отношение к российским гражданам вынуждало их выйти из гражданстваРоссийской Федерации.
Согласно ст. 34 Закона о гражданстве 2002 г.при подаче заявления о выходе из гражданства Российской Федерации по заявлениямзаинтересованных лиц на территории Российской Федерации взимаетсягосударственная пошлина, а за пределами Российской Федерации – консульскийсбор, которые в случае отклонения заявления заявителю не возвращаются.
Что касается второго способа отказа отроссийского гражданства – оптации (выбор иного гражданства), то, как ужеотмечалось, он использовался в Российской империи при изменении государственнойграницы.
В статье 21 Закона о гражданстве 2002 г.указано, что при территориальных преобразованиях в результате изменения всоответствии с международным договором РФ Государственной границы Россииграждане Российской Федерации, проживающие на территории, которая подвергаласьуказанным преобразованиям, вправе сохранить или изменить свое гражданствосогласно условиям данного международного договора.
Утвержденный Приказом МНС России от 12 марта 2004 г.№БГ-3–23/192@ Порядок выдачи налоговыми органами документов об отсутствиизадолженности по уплате налогов физическим лицам, выходящим из гражданстваРоссийской Федерации, разработан в целях реализации ст. 19, 20 Закона огражданстве 2002 г. и положений Указа Президента РФ от 14 ноября 2002 г.№1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданстваРоссийской Федерации». Он определяет порядок выдачи налоговыми органамидокументов об отсутствии задолженности по уплате налогов физическим лицам,выходящим из гражданства Российской Федерации.
В соответствии с п. 24 Положения о порядкерассмотрения вопросов гражданства при выходе из гражданства РоссийскойФедерации заявителям – физическим лицам представляется документ налоговогооргана Российской Федерации об отсутствии задолженности по уплате налогов.
Физическому лицу, ранее проживавшему натерритории Российской Федерации (РСФСР), документ об отсутствии задолженностипо уплате налогов выдается налоговым органом Российской Федерации по последнемуместу жительства физического лица на территории Российской Федерации (РСФСР).При этом необходимо письменное заявление физического лица в произвольной формеи копии документов, удостоверяющих личность физического лица и подтверждающихпоследнее место жительства данного физического лица на территории РоссийскойФедерации (РСФСР) – по месту нахождения соответствующего налогового органа.
Такими документами могут являться паспорт илидокумент, его заменяющий; в случае изменения фамилии (имени, отчества) – документ,подтверждающий в соответствии с законодательством Российской Федерацииизменение фамилии (имени, отчества).
Налоговые органы в десятидневный срокрассматривают представленные заявителем документы и принимают решение о выдачесправки об отсутствии задолженности по уплате налогов.
В случае отсутствия у физического лицазадолженности по уплате налогов налоговым органом заявителю выдается справка оботсутствии задолженности по уплате налогов следующего содержания:
«(Наименование налогового органа) сообщает, чтосведения о наличии задолженности гражданина (фамилия, имя, отчество полностью,серия, номер, дата и место выдачи паспорта или иного документа, егозаменяющего), проживавшего по адресу (указывается адрес), по уплате налоговотсутствуют».
Справка выдается заявителю или его представителю,действующему на основании доверенности, либо направляется заявителю по почте.
Справки выдаются на бланке налогового органа исодержат следующие обязательные реквизиты:
а) дату и номер справки,
б) фамилию, имя, отчество должностного лица инаименование налогового органа, выдавшего справку.
Справка об отсутствии задолженности по уплатеналогов подписывается руководителем (его заместителем) налогового органа изаверяется гербовой печатью налогового органа.
При выявлении факта наличия задолженности поуплате налогов либо непредставления физическим лицом документов, необходимыхдля выдачи справки об отсутствии задолженности по уплате налогов, налоговыйорган письменно извещает заявителя о невозможности выдачи данной справки суказанием причины отказа.
Заявления граждан Российской Федерации, неимевших места жительства на территории Российской Федерации (РСФСР), сприложением копий документов, указанных в п. 1 названного выше Порядка,рассматриваются в центральном аппарате ФНС России.
Справка оботсутствии задолженности по уплате налогов подписывается уполномоченнымдолжностным лицом ФНС России и заверяется печатью.
2. ИспользуяКонституции Российской Федерации, а также законодательство субъектов РоссийскойФедерации и учебную литературу, дайте характеристику правового статуса края,области и города федерального значения как субъектов Российской Федерации
В составе Российской Федерации 6 краев,49 областей и два города федерального значения – Москва и Санкт-Петербург. Ониявляются государственно-территориальными образованиями в составе Федерации,которым в соответствии с Конституцией РФ (ст. 65) придан статус еесубъектов.
Статус краев, областей и приравненных кним городов федерального значения определяется Конституцией РФ (гл. 3),Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим в себя Договор оразграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органамигосударственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей,городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; другими федеральнымиактами.
Являясь субъектами Российской Федерации,края, области и города федерального значения обладают определеннойучредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иныенормативные правовые акты.
Устав закрепляет конституционно-правовойстатус края, области, города федерального значения; организацию государственнойвласти; порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальноеделение и организацию местного самоуправления. Так, в Уставе Краснодарскогокрая содержатся: преамбула; разделы о Краснодарском крае в составе РФ, оборганизации государственной власти, о законодательстве, о собственности иосновах экономической деятельности, о местном самоуправлении, заключительныеположения.
Края, области, города федеральногозначения располагают своей территорией, которая не может быть изменена без ихсогласия. Границы между ними и другими субъектами Российской Федерации могутбыть изменены с согласия края, области, города федерального значения.
Каждый край, каждая область, Москва иСанкт-Петербург образуют органы законодательной, исполнительной и судебнойвласти, которые действуют на основе Конституции РФ, а также уставов края,области, города федерального значения.
Края, области, города федеральногозначения вправе иметь свою символику. Так, согласно Уставу Иркутской области(ст. 68), область имеет свои герб и флаг, утверждаемые Собранием области.Порядок использования официальной символики области определяется закономобласти.
Края, области, Москва и Санкт-Петербургявляются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономическихсвязей, соглашений с другими краями, областями, а также республиками,автономной областью, автономными округами, если это не противоречит Конституциии законам Российской Федерации.
Статус края, области, города федеральногозначения может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации исоответствующего края, области, города федерального значения, согласнофедеральному конституционному закону. В некоторых уставах краев и областейустанавливается порядок изменения их статуса. Так, по Уставу Краснодарскогокрая (ст. 1) лишение края статуса субъекта Российской Федерации илипридание ему иного статуса возможны только на основе Конституции РФ ифедеративных конституционных законов при условии одобрения соответствующегорешения на краевом референдуме.
Конституция РФ обеспечивает участиепредставителей краев, областей, городов федерального значения в решениивопросов, отнесенных к компетенции РФ. Для этого от краев, областей и городовфедерального значения избираются депутаты в Государственную Думу и входят подва представителя в Совет Федерации. Представительные органы власти краев,областей и городов федерального значения обладают правом законодательнойинициативы в федеральном парламенте. Кроме того, представительные органы иадминистрация края, области, города федерального значения вправе вносить нарассмотрение Президента и Правительства РФ проекты актов, принятие которыхотносится к компетенции Президента и Правительства РФ.
Края, области имеют свои административныецентры.
Согласно Конституции РФ и Федеративномудоговору, в совместном ведении Федерации и краев, областей и городовфедерального значения в сфере государственного строительства находятсяобеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актовкрая, области, города федерального значения Конституции РФ и федеральнымзаконам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальныхменьшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;режим пограничных зон.
К совместному ведению РФ и краев,областей и городов федерального значения относится широкий круг вопросовзаконодательного регулирования, включающий административное,административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесноезаконодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
К совместному ведению РФ и краев,областей и городов федерального значения отнесены также кадры судебных иправоохранительных органов; адвокатура и нотариат; установление общих принциповорганизации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
В области экономического исоциально-культурного строительства в совместное ведение Российской Федерации икраев, областей, городов федерального значения входят вопросы владения,пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природнымиресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование;охрана окружающей среды и обеспечение экономической безопасности; особоохраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения исборов в РФ.
Вопросы владения, пользования ираспоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсамирегулируются законами Российской Федерации и правовыми актами краев, областей,городов Москвы и Санкт-Петербурга. По взаимной договоренности федеральныхорганов государственной власти и органов государственной власти краев,областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга определяется статус федеральныхприродных ресурсов.
Российская Федерация и края, области,города федерального значения совместно ведают общими вопросами воспитания,образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятниковистории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизнималочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения;защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включаясоциальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийнымибедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.
Согласно Конституции РФ (ст. 76),по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации издаются федеральные законы, в соответствии с которыми органыгосударственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербургаосуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции,принимая свои нормативные правовые акты.
Федеральные органы исполнительной властипо соглашению с органами исполнительной власти края, области, городов Москвы иСанкт-Петербурга могут передавать этим органам осуществление части своихполномочий, если это не противоречит Конституции и законам РоссийскойФедерации. И наоборот, органы исполнительной власти края, области, городовМосквы и Санкт-Петербурга по соглашению с федеральными органами исполнительнойвласти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
Определенными особенностямихарактеризуется статус такого субъекта Российской Федерации, как Москва.Согласно Закону Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. «О статусестолицы Российской Федерации», в связи с осуществлением городом Москвой функцийстолицы Российской Федерации органы государственной власти города Москвы:
– предоставляют в установленномзаконом порядке федеральным органам государственной власти РоссийскойФедерации, представительствам республик в составе Российской Федерации,автономной области, автономных округов, краев, областей, городаСанкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранныхгосударств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения,сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные ииные услуги;
– обеспечивают необходимые условиядля проведения общегосударственных и международных мероприятий;
– участвуют в разработке иосуществлении целевых федеральных программ развития города Москвы;
– участвуют в содержании и развитиисистем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иныхтранспортных систем на территории города Москвы;
– согласовывают проект генеральногоплана развития города Москвы с федеральными органами государственной властиРоссийской Федерации.
Затраты города Москвы, связанные сосуществлением им функций столицы, должны полностью компенсироваться за счетсубвенций из республиканского бюджета Российской Федерации, за счет платежей запредоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственнойвласти, представительствами республик в составе Российской Федерации,автономной области, автономных округов, краев, областей, городаСанкт-Петербурга, а также дипломатическими представительствами иностранныхгосударств в Российской Федерации.
Земельные участки, находящиеся всобственности города Москвы, предоставляются органами государственной властигорода Москвы для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых длявыполнения полномочий федеральными органами государственной власти РоссийскойФедерации, в соответствии с перечнем, формируемым Правительством РФ. Этиземельные участки в установленном законом порядке приобретаются федеральнымиорганами государственной власти в федеральную собственность или предоставляютсяим в аренду в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы ипрограммами развития отдельных городских территорий. Здания, строения,сооружения и помещения, находящиеся в собственности города Москвы,предоставляются органами государственной власти города Москвы федеральныморганам государственной власти, представительствам субъектов Федерации в арендув порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В таком же порядке предоставляются варенду находящиеся в собственности города Москвы здания, строения, сооружения ипомещения дипломатическим представительствам иностранных государств вРоссийской Федерации, если иное не установлено международными договорамиРоссийской Федерации.
3. Действие КонституцииРоссийской Федерации, ее юридическая защита
гражданство конституцияфедеральный юридический
Согласно ст. 15она имеет прямое действие. Дискуссия о том, в чем выражается прямое действиеконституции, каков механизм реализации конституции, ведется давно, литературана этот счет обширна.
По нашемумнению, можно говорить о нескольких аспектах прямого действия Конституции РФ.
Во-первых,своими нормами она закрепляет тот строй общественных отношений, которыйсуществует или должен существовать в нашей стране. Положения Конституцииявляются в этом плане базовыми категориями для общества, государства, статусаличности. Не будет преувеличением сказать, что если на этапе появленияКонституции к ней предъявляется требование соответствовать зародившимся илизарождающимся общественным отношениям, то в дальнейшем к этим общественнымотношениям предъявляется требование соответствовать Конституции. На каком-тоэтапе могут возникнуть идеи новых общественных отношений. Но пока нет новойКонституции, всегда существует проблема соответствия складывающихсяобщественных отношений действующей Конституции. Т.е., как видим, здесь правилопрямого действия состоит не в обращении к каждой отдельной норме Конституции, ав оценке ее общего влияния на политическую, экономическую и социальнуюструктуры жизни в обществе и государстве.
Во-вторых,Конституции РФ отнюдь не должно быть чуждо правило прямого действия отдельныхее конкретных положений как основы не вообще строя, системы, а определенныхвидов общественных отношений. Иначе говоря, от глобальности прямого действияКонституции надо перебросить мост к ее способности формально-правовогорегулирования общественных отношений. Таким образом, в конституционномрегулировании могут быть заложены начала общего и особенного. В этом отношениивосприятие Конституции как нормативного правового акта (закона) должно статьестественной частью нашего юридического бытия. Если Конституция говорит о том,что Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат – Совета Федерации иГосударственной Думы, спрашивается, что еще требуется? Это и есть прямоерегулирование, причем никем не оспариваемое и применяемое практикой.
Впостановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «Онекоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации приосуществлении правосудия» четко говорится, что суд, разрешая дело,непосредственно применяет Конституцию, в частности, тогда, «когда закрепленныеКонституцией положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительнойрегламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условиипринятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанностичеловека и гражданина и другие положения».
Разумеется,извечно будет стоять проблема соотношения начал общего и особенного вконституции вообще, нашей Конституции в частности. Порой возникает мнение отом, что Конституция не должна «опускаться» до регулирования конкретныхотношений. Однако, думается, вопрос надо ставить наоборот: насколько важноконкретное положение, чтобы о нем говорить в Конституции. И совершенноочевидно, что отказываться от таких конкретных норм Конституция РФ не должна.Однако многое еще может зависеть от того, определились ли соответствующиеправила. Например, когда Россия пришла к выводу, что вместо Комитетаконституционного надзора ей надо создать Конституционный Суд, в Конституцию 12декабря 1990 г. было включено соответствующее правило. Однако окомпетенции КС в Конституции еще не говорилось, поскольку данный вопроснаходился в процессе решения. И лишь когда удалось найти приемлемый вариант, оннашел отражение в Законе о КС 1991 г.; следующим этапом стало отражение вКонституции при реформе 21 апреля 1992 г. компетенции КС (ст. 165–1).
Проблемаздесь может быть связана и с так называемой достаточностью или недостаточностьюконституционного регулирования. Не надо забывать о том, что оно в принципеявляется сжатым. И при желании всегда можно сказать, что оно недостаточно,поскольку является кратким, а широкое (но текущее) законодательноерегулирование более полезно. Однако методологически это не совсем верныйподход. В том-то и ценность конституционного регулирования, что оно вконцентрированной форме может создать непосредственную базу развитияобщественного отношения даже без дальнейшего законодательного регулирования.Если этого не учитывать в конституционном регулировании, тогда оно как раз ибудет обречено на роль только декларативных правил.
В-третьих,прямое действие Конституции связано с такой категорией как дух, смыслКонституции. В определенном отношении эта категория опасна, поскольку упираетсяв трактовку Конституции. И как бы не получилось по выражению: сколько людей,столько и мнений. Но в том-то и дело, что дух и смысл Конституции либо заложеныв самих ее идеях, либо выводятся из этих идей и содержания Конституциитрактовкой тех органов, которые или развивают нормы Конституции всоответствующих актах, или непосредственно дают толкование Конституции (хотя наэтот случай есть проблемы, которых мы коснемся позже).
Надо сказать,что прямое применение норм Конституции РФ по их духу или смыслу уже имеетместо. В ряде случаев это касается некоторых принципиальных концепцийгосударственного строительства. Например, путем трактовки ряда норм КонституцииРФ сделан вывод о наличии в стране особого вида государственной власти – президентскойвласти. Причем в соотношении с тремя обозначенными в ст. 10 Конституцииветвями – законодательной, исполнительной и судебной властями – президентскаявласть рассматривается как первая и стоящая над ними, поскольку обеспечивает ихсогласованное функционирование и взаимодействие (ст. 80 Конституции).
Прямоеприменение норм Конституции, исходя из их духа и смысла, является, по нашемумнению, менее предпочтительным вариантом. Однако надо быть реалистами: этонеизбежно. И поскольку здесь очевидна большая доля усмотрения соответствующихорганов, надо просто постоянно помнить об этом и не допустить придания иногосмысла конституционным идеям тем, кто применяет нормы Конституции. Немаловажноезначение также имеет применение не изолированно отдельных норм, а комплексныйподход
Прочностьконституционного строя в решающей степени зависит от соблюдения конституции ипрямо пропорциональна законопослушности граждан. Однако в любом обществе естьлюди и организации, цели и деятельность которых представляют угрозу дляконституции.
Демократическоегосударство, поэтому обязано обеспечивать соблюдение конституции и охранять ееот любых нарушений. Требования к гражданам соблюдать конституцию все же не сводятсяк их конституционным обязанностям, а имеют более широкое конкретное содержание,которое вытекает из общего смысла, роли и функций конституции. От каждогогражданина требуется: уважать конституционные права других граждан; подчинятьсяправовым актам, изданным конституционными органами государственной власти, атакже вступившим в законную силу судебным решениям и приговорам; уважатьконституционные порядки, ни при каких условиях, кроме необходимой самообороны,не применяя насилия.
НоКонституция РФ предусматривает и активные формы ее охраны гражданами. Так, ч. 2ст. 46 устанавливает, что решения и действия (бездействие) органовгосударственной власти, органов местного самоуправления, общественныхобъединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Помимо этогоконституционного права Федеральным конституционным законом «О КонституционномСуде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. регламентируется правограждан обращаться с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод вКонституционный Суд РФ. Следовательно, не только должностные лица, органыгосударства и общественные объединения наделяются правами по охранеКонституции, но и граждане. В этом состоит важная новелла конституционнойправосубъектности личности в новом Российском государстве.
Особую роль вохране конституции и обеспечении ее соблюдения играет конституционный суд. Вмировой конституционной теории широко признана позитивная роль конституционногонадзора со стороны судов общей юрисдикции или специальных конституционныхсудебных органов, проявившаяся на практике в ряде стран (США, Франция, ФРГ идр.). Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ всехнормативных актов государства (законов, конституций республик и др.), разрешаетспоры о компетенции, дает толкование Конституции РФ, осуществляет ряд иныхполномочий, призванных обеспечить неуклонное соблюдение Конституции.
Список литературы
1. Баглай М.Н. Конституционноеправо Российской Федерации: Учебник для ВУЗов. 5-е изд. – М., Норма, 2006.
2. Головистикова А.Н. Прекращениегражданства РФ: сравнительный анализ законов о гражданстве 1991 и 2002 годов //Законодательство и экономика. – 2005. – №5.
3. Головистикова А.Н. Прекращениегражданства РФ: сравнительный анализ законов о гражданстве 1991 и 2002 годов //Законодательство и экономика. – 2005. – №5.
4. Гончаров М.В. Конституционноеправо Российской Федерации: теоретические основы, правовое регулирование,судебная практика. Екатеринбург, 2007. – С. 65 – 66.
5. Горшкова С.А. СтандартыСовета Европы по правам человека и российское законодательство. – С. 111.
6. Козлова Е.И.,Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М.: Юрист, 2005.
7. Комаров С.А. Личностьв политической системе российского общества. М., 1996. – С. 105.
8. Кудаследует обращаться за получением российского гражданства и какой срокустановлен для решения этого вопроса? // Адвокат. – 2006. – №7.
9. Кутафин О.Е. Российскоегражданство. – «Юристъ», 2004.
10. Леонова Н.В.,Пелишенко А.А. Комментарий к Федеральному закону от 31.05.2002 г.№62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». Система ГАРАНТ, 2008.
11. Садыков Р.,Садыков Р. Приобретение гражданства в упрощенном порядке // эж-ЮРИСТ. –2006. – №28.
12. Самигуллин В.К. Конституционное правоРоссии: Курс лекций.3-е издание, Уфа РИО БашГУ. – 2004.
13. ХабермасЮ. Гражданство и национальная идентичность. URL:www.hrights.ru/text/b7/Chapter5.htm.
14. Югов А.А. Гражданствов Российской Федерации: размышления об уникальном правовом феномене //Адвокатская практика. -2009. – №1.
15. Яковлева М.Ю.,Рождествина А.А. Гражданство. Регистрация: Сам себе адвокат. Выпуск №35.– М.: Юрайт-Издат, 2007.