ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙПРОЦЕСС: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ОСНОВНЫЕ СТАДИИ (НА ПРИМЕРЕ РФ)
Содержание:
Введение
1. Понятиеи сущность законодательного процесса
2. Стадиизаконодательного процесса
3.Законодательный процесс в Российской Федерации
Заключение
Списокиспользованной литературы
Введение
Законодательныйпроцесс (законотворчество) — одно из важных направлений работы любогогосударства. Это специфическая, требующая особых, знаний и уменийинтеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменениемсуществующих в государстве правовых норм. По результатам законотворческойработы — законам и иным нормативным актам — судят о государстве в целом,степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Темазаконотворчества, как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государствомстоит задача укрепления его правовой основы.
Рассматриваявопросы законотворческой деятельности в современных условиях, необходимо учестьисторическую фабулу развития идеи формирования правового государства в России и попыткиее практического осуществления. Именно на базе исторического опыта, возможно, высветитьосновные закономерности законотворческогопроцесса. Менялись эпохи, на смену одним государствам приходили другие,но неизменной оставалась цель: обеспечениепорядка, развитие различных процессов в обществе в рамках правовых норм.Стабильность общества — гарантия его процветания, соответственно, обеспечениеэтой стабильности — основная цельгосударства.
Внастоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые вРоссии, потребовали интенсивного законотворчества, как никогдастановится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработкипервоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждениепроекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение сдругими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в ужесуществующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы егосуществования и реального применения.
Некомпетентность,спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы могутнегативно сказаться на всей правовой системе.
Однимиз важных условий совершенствования законодательства является овладение системойопределенных требований, предъявляемых к процессусоздания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различнымигосударствами, концентрированноформулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой. Даннаяотрасль знания обстоятельно разработана во многих цивилизованных странах.
Цельданной работы — проанализировать теоретические основы законотворческогопроцесса и показать их практическое применение.
Задачами курсовой работыявляются:
— раскрыть понятиезаконотворчества;
— рассмотреть стадиизаконотворческого процесса;
— более детально рассмотретьзаконодательный процесс на примере Российской Федерации.
Данная работа состоит извведения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. В первой главерассматриваются основные понятия о законотворческом процесса. Во второй главедетально рассказано о каждой стадии законотворческого процесса. Третья главапосвящена законотворчеству в Российской Федерации.
Литература,используемая в данной курсовой работе, состоит преимущественно из учебников подисциплинам «Правоведение», «Основы права» и «Теория государства и права» подредакцией или авторством Венгерова А.Б., Марченко М.Н., Матузова Н.И., В.Д.Перевалова и др.
/>1. Понятие и сущность законодательногопроцесса
Всовременном обществе люди и различного рода их объединения постоянносоприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах иподзаконных актах — с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью ихсоблюдения, исполнения и применения, с темипоследствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношенияхопределенный порядок, который спомощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет изащищает. Законодательство охватывает большинство сфер человеческойжизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия наобщественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственносопровождая людей в их общении друг сдругом.
Стользначительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагаетзнание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем сутьзаконотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешнаядеятельность по созданию законов и подзаконныхактов, призванных служить задачам обеспечения свободы личности и прогресса общества.
Говоря о законотворческойдеятельности государства, следует обратить вниманиена то, что она является частью процесса правообразования. Характеризуя этот процесс, следует отметить, чтоесть, прежде всего, перевод объективных законов общественного развитияна язык решений, облеченный всоответствующую юридическую форму. «Обычно сложившаяся в жизни нормареального поведения предшествует правовым предписаниям.В законе часто закрепляется то, — пишет В.Н.Кудрявцев, — что ужеоправдало себя на практике, сформировалось как оптимальная форма поведения»[1].
Закономернобыло бы рассматривать законодательный процесс как часть процессаправообразования. Законотворчество — сложное социальное явление, имеющееуправленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальныйпроцесс — это сознательная, целенаправленнаядеятельность, осуществляемая через правои правовые нормы. Говоря о законотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничитьлишь изданием нормативных актов. Оноохватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулированиитех или иных право образующих общественных отношений, направление и характер регулирования,
Комплексныйподход к правотворчеству требует развития реальных связей между различнымиявлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход отматериальных факторов к сознанию и от него — к правовым нормам.Законотворчество – основное звено правотворчества. Правотворчество начинаетсятогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определенообщественным развитием. На этом этапе в процесс правообразованиявступают компетентные государственные органы.
Согласнотрадиционной точке зрения, правотворчество — это деятельность государства, направленная насоздание юридических норм. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых нормкомпетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется»с момента правотворческого замысла и допрактической реализации юридической нормы(подготовка, принятие, опубликование и т.д.).
Правотворчество — одно изосновных звеньев механизма правового регулированияобщественных отношений. Правотворческий процесс основывается на определенныхпринципах:
Демократизми гласность правотворчества. Суть принципа заключается в процедуре разработки ипринятия нормативного акта правотворческим органом. Большая роль при этом отводится привлечениюграждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласностиее осуществления, что выступает своеобразной гарантией от бюрократизма вреализации такой важнейшей функции. Распространена практикавсенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовойинформации: печати, радио, телевидения. Но высшим проявлением демократизмаправотворчества является референдум.
Профессионализмправотворчества. Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством правотворчества,эффективностью механизма принятия государственных решений. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи,политологи), которые обладаютпрофессиональными знаниями и опытом в моделированиизаконопроектов.
Законностьправотворчества. Вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованиюнормативно-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и, прежде всегоКонституции РФ. Содержание правовых актов не должно быть антиправовым, а призваноотвечать идеалам правового государства, началам демократизма и гуманизма, нормаммеждународного права.
Научныйхарактер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой.Требования этого принципа в том, что законопроект готовится не просто сам по себе,произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране,политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественнойжизни.
Сучетом субъектного состава органов можно выделить три разновидностиправотворческой деятельности: правотворчество государственных органов;санкционированное правотворчество; народное правотворчество (референдум).
Правотворчествогосударственных органов представляет собой такую разветвленную деятельность всех органов государственной власти иуправления, в результате которой формируется система законодательства.Результатом правотворчества могут быть законыи различного рода подзаконные акты (указыпрезидента, постановления Правительства).
Санкционированноеправотворчество — это разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц и некоторых негосударственных организаций, результатом которойявляются исключительно подзаконныеакты.
Референдумпроводится по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. С его помощьюнарод осуществляет свою власть непосредственно.Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому утверждению.
Таким образом,«правотворчество» представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовыхнорм основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества[2].
Законотворчество,как и всякое творчество, предполагает у законодателей не только общую культуру, но требует от нихспециальных знаний, определенных навыков овладения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знанияв мировой юридической теории и практике именуются законодательнойтехникой, представляющей собой определеннуюсистему требований при создании нормативно-правовых актов (законов и подзаконных актов), их систематизации.
Успешнаядеятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит, преждевсего, от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения ксвоей миссии, от владенияюридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культурызаконодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требованийзаконности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и право,реализующая практика.
Законодатель,следовательно, должен обладать всесторонними и глубокими знаниями, постояннопополнять их в повседневном общении с народом, обогащаться его мудростью. Идля того, чтобы переложить все эти знания, народную мудрость и свойсобственный жизненный опыт на язык закона, ему следует овладеть мастерствомзаконотворчества, профессионально использовать приемы законодательнойтехники.
Итогомзаконотворчества, его продуктом, выступает результат — закон. Но этот итог — лишь промежуточный, первичный результат, вслед за которым наступаетдействие самого закона, заключающееся в практическом регулированиисоответствующих общественных отношений[3].
Изучениедействия закона позволяет определить его эффективность, целесообразность, научнуюобоснованность и т.д., что в свою очередь, воздействуетв порядке обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить,откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить его практическим опытом.
/>2. Стадии законодательного процесса
Любойпроцесс, в том числе, и законотворческий, протекает в определенныхформах и может быть разбит на стадии (этапы).
Становление правовойсистемы — это длительный процесс, который происходитпоступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов. Нормативный акт — это завершающее звено инепосредственный результатзаконотворческой деятельности.
Каклюбая процессуальная деятельность законотворчество представляет собойофициальный порядок осуществления юридически значимых действий.Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например,правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е.соответствующие права и обязанности. Это обязанность подготовить и обсудить законопроект, право внестиего на рассмотрение законотворческогооргана, право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решениеи т.д. Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой (законодательнаяинициатива, принятие закона и т.д.), так иадминистративно-правовой характер (дача поручения подчиненному органу подготовить проект).
Каклюбая процессуальная деятельность законотворчество возникает лишь при наличииопределенного юридического факта. Основанием возникновения законотворческогопроцесса является принятие официального решения о подготовке проектанормативного акта.
Именнос момента принятия официального решения о подготовке проектанормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия посозданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихсяранее и представляющих собой не процессправотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки.
Несмотряна различные виды и особенности законотворческого процесса можно выделить общие стадиии принципы.
Говоря о стадиизаконотворческого процесса, определим ее как «самостоятельныйэтап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которыенаправлены на создание данного нормативного акта». Стадия законотворческойдеятельности всегда выступает этапомпроцесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадийзависит от понимания сущности законотворческого процесса.
Некоторыеученые, определяя законотворчествокак процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе выделяют стадии: законодательнойинициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование (все этистадии нашли свое отражение в российской Конституции)[4].
Другие,например, В.В. Лазарев, помимо стадии законодательной инициативы выделяют итакие стадии, как «решение компетентного органа о необходимости изучения акта,выработка его проекта,включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительноеобсуждение; рассмотрение проекта нормативногоакта в том органе, который уполномочен его принять; принятиенормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата»[5].
ВРоссии сложилось предубеждение, повторяемое и в печати, и в официальныхкругах, что подготовка и принятие законов прерогатива Нижней палаты. Законодательнаяинициатива — это важнейшая функция правительства, которое перекладывает всюответственность на парламент. Действующая РоссийскаяКонституция лишила права законодательной инициативы Генерального Прокурора, руководителей органоввсероссийских общественных организацийи т.д., но сохранила право законодательной инициативы индивидуального депутата. Широкое использование депутатами этого права привело к тому, что парламент оказалсябуквально затоплен морем депутатских проектов. В этом бумажном ворохетонут действительно серьезные законопроекты,необходимые для становления современной правовой системы.
Какой-либоконцепции развития законодательства в настоящее время нет. Нашезаконодательство развивается методом проб и ошибок, а также за счет механическогокопированиязападных образцов. Движение по этому пути имеет свои пределы и рано или поздновстанет вопрос: какую правовую систему мы хотим у себя иметь. Ситуациязначительно бы улучшилась, если:
1. Правительствоне было бы критикой и тормозом законодательного процесса, а концентрировало свое внимание накачественной подготовке законопроектов.
2. Проценттехнического брака был существенно сокращен за счет более качественной работы комитетов, комиссий ислужб парламента и т.д. У законодателей часто не хватает времени и сил,чтобы поинтересоваться, какова материальнаябаза для реализации закона, принят ли пакет подзаконных актов, отменены ли противоречащие ему нормативные акты, а безответа на них невозможно оценить реальное значение принятого закона, его социально правовой эффект.
3. Нафоне многочисленных утрат, которые переживает наше общество, к сожалению, деградирует и наш русскийязык. А, ведь, язык российскогозаконодательства отличался особым функциональным стилем, чрезвычайной чистотой речи, самыми высокимилингвистическими стандартами. Сейчас, когда за эталон права берутзападные образцы, когда в депутатыизбираются люди без высшего образования, а иногда — ранее судимые, трудно сохранить исторически сложившуюсяроссийскую культуру языка.
Типичнымоснованием отклонения законов является их противоречие Конституции РФ,системе действующего законодательства. Нередко принятые палатами законы нарушают права и свободыграждан, ущемляют права субъектов РФ имуниципальных образований. Реализация многих законов не возможна из-за отсутствия финансовых гарантий. Имеются фактыпринятия законов, прямопротиворечащих действующему федеральному бюджету. По-прежнему немалое число законов отражает узко отраслевые или корпоративные интересы. Таким образом, налицоснижение уровня законотворческой деятельности, что тормозит проведениеэкономической и социальной реформ, решение проблем государственногостроительства, реализацию основныхнаправлений внутренней и внешней политики.
Представляется,что наиболее удачными является широкое понимание правотворчества. Т.е. включение вэтот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуютдругие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. На основании такого понимания иболее развернутой являетсяклассификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А. С. Приголкиным. Авторы выделяютстадии двух основных этаповправотворчества[6]:
— первый — предварительное формирование государственной воли, внешневыражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительныйхарактер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовыхнорм. Она создаст основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятияакта, Здесь можно выделить рядсамостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение,согласование и доработка.
— второй — официальное возведение государственной воли в норму права, т.е.издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процессарешающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда мыотносим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа,непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и егоопубликование.
Перечисленныестадии присущи всем видам правотворчества. Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными органами государства. Этадеятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс, ихотелось бы остановиться более подробно наней с точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества.
/>3. Законодательный процесс в РоссийскойФедерации
Принятиезакона состоит из нескольких последовательных стадий, совокупность которых называетсязаконодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, еслион внесен, рассмотрен, принят двумя палатамипарламента, подписан и обнародован главойгосударства в соответствии с установленным Конституцией порядком.
Нарушениеконституционного порядка прохождения законопроекта хотя бы на однойиз этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и Регламентыпалат детально регламентируют законодательныйпроцесс.
ВРоссийской Федерации законодательный процесс состоит из следующихосновных стадий:
— законодательная инициатива и предварительное рассмотрение,
— рассмотрение законопроектови принятие законов Государственной Думой,
— рассмотрение Советом Федерации законов,принятых Государственной Думой,
— рассмотрение законовв согласительной комиссии при возникновении разногласий,
— повторное рассмотрениеГосударственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации,
— повторное рассмотрениеГосударственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ,
— повторное рассмотрениеСоветом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ,
— подписание и обнародование законов Президентом России[7].
Разумеется, некоторые изэтих стадий являются только возможными, а не обязательными. Так, повторноерассмотрение закона в Государственной Думе возможно только в случае неодобренияего верхней палатой или отклоненияПрезидентом РФ, то же самое — в отношении повторного рассмотрения законав Совете Федерации и создания двухпалатнойсогласительной комиссии. Однако высший закон РФ и Регламенты палатпредусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельнуюстадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особыйпорядок предусмотрен для одобрения в обеихпалатах федеральных конституционных законов(ч.2 ст. 108 Конституции РФ – эти законы соответствующим большинствомодобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию главой страны и обнародованию, т.е. без возможности ветоПрезидента).
Законодательныйпроцесс начинается с законодательной инициативы и предварительного рассмотрения. Правозаконодательной инициативы — это возможностьвносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительныетексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов крассмотрению. Этим, т.е. обязательностью рассмотрения, законодательная инициатива отличается от простого желанияконкретного лица, организации и т.д.внести свое предложение в парламент, что заблокировало бы его работу.
ПоэтомуКонституции и законы ясно очерчивают круг субъектов, обладающихподобным правом. Согласно ч.1 ст. 104 Конституции РФ, правом законодательнойинициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены СоветаФедерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные)органы субъектов РФ, а также высшие судебныеорганы: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший АрбитражныйСуд РФ — по вопросам их ведения.
Возможнасовместная законодательная инициатива субъектов. Особое значение онаприобретает для субъектов РФ в связи с наметившимися принципиальноновыми подходами их участия в федеральном законотворчестве. Не исключаетсясовместное осуществление законодательной инициативы и другими ее субъектами.
Внесениюзаконопроекта в законодательный орган предшествует весьма продолжительная работа по егоподготовке. К процессу подготовки законопроектовсубъекты права законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения. Например, разработка законопроектов, вносимыхПравительством России, как правило, осуществляется министерствами илиспециальными рабочими группами,
Законопроектывносятся в Государственную Думу (ч.2 ст. 104 Конституции), посколькуКонституция именно к компетенции этой палаты отнесла принятие федеральных законов, функции другойпалаты — Совета Федерации — состоят впоследующем рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или неодобрении.
Вносимыйзаконопроект в соответствии с Регламентом Государственной Думы должен сопровождаться: необходимымиобоснованиями, включая финансово-экономическое,когда его реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнемнормативных правовых актов, отмена, измененияили дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими документами.
Отвечающий всем этимтребованиям законопроект регистрируется -контрольза регистрацией осуществляется Комитетом, но организации работы Государственной Думы, — после чего Советом Думыпередается для предварительногорассмотрения в один или несколько комитетов, согласно их предметной компетенции. Законопроекты попредметам совместного ведения РФ и еесубъектов направляются этим субъектам для дачи предложений и замечаний. Они также могут быть направлены на заключение Правительства РФ, министерств, ведомств,государственных и общественных органов, на научную экспертизу, Причем рядзаконопроектов, определенный ч.3 ст. 104 Конституции, может быть внесен толькопри наличии заключения Правительства. Завершением стадии законодательнойинициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дняочередного заседания Государственной Думы[8].
Послепредварительного рассмотрения законопроекта комитеты выносят его нарассмотрение нижней палаты. Процедура принятия федерального закона Думой всоответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.
Впервом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос онеобходимости его принятия, дается оценка концепции законопроекта.
Вовремя первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта.Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады и проводятсяпрения. По завершении прений Государственная Думаприступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанныхзамечаний и предложений. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к немуи внесения его на второе чтение. Думаможет также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта,принятого в первом чтении. В случае решения о принципиальном одобрениизаконопроекта и продолжении работы над ним (случайпервый) он передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.
Решениепо законопроекту считается принятым, если за него проголосовалобольшинство от общего числа депутатов Государственной Думы (ч.2 ст. 105Конституции); эта часть статьи относится ко всем трем чтениям законопроекта в нижней палате. (Всвязи с этим возник вопрос: что понимать под «общим числом депутатов»? КонституционныйСуд РФ в своем постановлении от 12 апреля1995 г. дал разъяснение этому понятию, В соответствии с этим разъяснением общим числом депутатов, от которыхследует считать; большинство голосов,необходимых для принятия Думой решения, является число депутатов,установленное для палаты ч.3 ст. 95 Конституции, — 450 депутатов)[9]. Это решение оформляется постановлениемнижней палаты парламента.
Законопроект,принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения вСовет Федерации. Поправкик законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий комитетГосДумы, Такие поправки вправе вносить все субъекты,наделенные нравом законодательной инициативы, причем высшие судебные органымогут вносить поправки к законопроекту повопросам их ведения.
Ответственныйкомитет изучает и обобщает поправки. После рассмотрения на заседании комитетадоработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарьрассмотрения палатой вопросов во второмчтении. В ходе второго чтения депутатам сообщается об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения, и ониобсуждают поправки, принимая их илиотклоняя. В результате происходит принятие законопроекта за основу или его отклонение. Если он принят заоснову, то депутаты голосуют запринятие его или же отклонение. Принятый во втором чтении, он направляетсяв ответственный комитет, который вместе с Правовым управлением Аппарата Думы устраняет возможные внутренние противоречия, устанавливает правильные взаимосвязистатей и редакционную правку с учетом изменения текста в ходе второгочтения. По завершении этой работы законопроект в течение семи днейпредставляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы длявключения в календарь рассмотрения вопросов.
Притретьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок ивозвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам.Федеральный закон считается принятым, если он одобренбольшинством не менее 2/3 от общего числа депутатов нижней палаты. Принятый закон в течение пяти днейпередается на рассмотрение Совету Федерации (ч.3 ст. 105 Конституции РФ).Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы.
Вслучаях, если принятый Думой федеральный закон не подлежитобязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 или ст. 108 КонституцииРФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен верхней палатой, то в течение пятидней данный документ направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования (ч.1 ст.107 Конституции).
ПринятыйГосударственной Думой федеральный закон в соответствии с ч.3 ст. 105 КонституцииРФ передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения.(Установив последовательное принятие законопроекта обеими палатами, Конституция тем самымзакрепляет их равный правовой статус в осуществлениизаконодательных функций и обеспечивает единство парламента, а такжесочетание общих интересов всего российского народы и специфических интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов).
Поступившийиз нижней палаты федеральный закон регистрируется в верхней палатероссийского парламента и в срок, не превышающий 48 часов, вместе ссопровождающими его документами и материалами направляется всем членам СоветаФедерации[10].
ПредседательСовета Федерации или, по его поручению, заместитель Председателя СФ определяеткомитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерацииорганизуют обсуждение федерального закона в субъектах и при наличии замечаний по данному закону направляют их в вышеназванный комитет. Рассматривая закон, комитетбольшинством голосов от числаприсутствующих на заседании членов комитета решает одобрить и не вносить его на рассмотрение палатыили рекомендовать палате рассмотреть закон на своем заседании.
КонституцияРоссийской Федерации предусматривает, что Совет Федерации может в течение 14 дней рассматриватьпринятый Государственной Думой федеральный закони одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит от возможностирегулируемых законом отношений, отстепени учета в нем интересов субъектов Федерации. Далее СФ сам решает,рассматривать или нет поступивший закон по существу на своем заседании. Таковообщее правило, вытекающее из ч.4 ст. 105 Конституции РФ.
УстановленныйКонституцией четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерациирассматривает поступивший из Думы закон, исчисляется со дня, следующего за днемрегистрации этого закона в СФ (исключая нерабочие дни).
Всоответствии со ст. 106 Конституции, фиксирующей исключение из этогоправила (вытекает из ч.4 ст. 105), обязательному рассмотрению в СоветеФедерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы, повопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежнойэмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации:
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира[11].
Однакона практике в связи с трудностями созыва Совета Федерации, вследствие чего он часто «неукладывался» в 14-дневный срок, возник вопрос, распространяется ли этот срок,установленный ч.1 ст. 105 Конституции для рассмотрения и одобрения федеральныхзаконов в верхней палате, на федеральные законы по вопросам, перечень которых данв ст. 106 Конституции.Был направлен соответствующий запрос в Конституционный Суд. И согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г., объясняющему этот пункт Основного Закона,конституционный срок в 14 дней предусматривает не завершениерассмотрения закона Советом Федерации, а только его начало[12]. Начав рассмотрение закона в этот срок, СФобязан путем голосования принятьрешение об одобрении или отклонении закона. При этом истечение срока не освобождает верхнюю палату от данной обязанности:недорассмотренный закон не подлежит подписанию главой государства. И в том случае, если этот закон подпадает под ст. 106Конституции РФ и его рассмотрение не было завершено в указанный срок,оно должно быть продолжено на следующемзаседании СФ и завершено принятием решения.
Рассмотрениезакона в Совете Федерации начинается с оглашения заключения комитета и проектапостановления, внесенного комитетом, и депутаты обсуждают данный закон. Порезультатам обсуждения СФ может одобрить или отклонить его. Постановление СФ об одобрении федеральногозакона принимается большинством голосов отобщего числа членов палаты. Началомрассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в СФ, считаетсяпринятие палатой решения о включении вопросао рассмотрении данного закона в повестку дня заседания СФ.
Порезультатам обсуждения закона Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление верхнейпалаты об одобрении федерального законапринимается большинством голосов от общего числа членов палаты.
По результатамрассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в СФ, депутаты голосуют за одобрение или отклонение федерального закона. В случае недостаточнойподготовленности вопроса СФ вправепринять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимаетсябольшинством голосов от присутствующихна заседании членов палаты. Если это решение не прошло, то председательствующий обязан поставить наголосование вопрос об одобрениифедерального закона.
В случае еслирассмотрение закона, подлежащего обязательному рассмотрению верхней палатой, было перенесено на следующее заседание,то на этом заседании должно бытьпринято решение об одобрении или отклоненииданного федерального закона. Если закон не является обязательным для рассмотрения, то решение по немудолжно быть принято до истечения14-дневного срока, исчисляемого в соответствии с Регламентом.
Федеральныйзакон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовалонеобходимое число членов Совета Федерации. Решение об этом оформляетсяпостановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться переченьразделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного документа, покоторым необходимо преодолеть разногласиямежду обеими палатами, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.
ПостановлениеСФ об отклонении закона в 5-дневный срок направляется в Государственную Думу.Одобренный верхней палатой закон вместе с текстом постановления в 5-дневный жесрок направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Закон, не подлежащийобязательному рассмотрению в СФ и не рассмотренный палатой в 14-днсвный срок,на пятнадцатый день со дня поступления его из Думы направляется главегосударства для тех же предусмотренных Конституцией действий, о чем направляется уведомление в Государственную Думу.
Если при повторномрассмотрении нижней палатой федерального закона,отклоненного Советом Федерации, она принимает его с учетом всех предложений СФ,соответствующий комитет верхнейпалаты подтверждает это своим заключениеми вносит предложение об одобрении закона без обсуждений.
Конституциейпредусмотрен порядок дальнейшей работы, если принятый нижней палатойфедеральный закон будет отклонен Советом Федерации. В этом случае палатами на паритетных началахможет быть создана согласительная комиссиядля преодоления возникших разногласий. Комиссия рассматривает возражения по принятому закону и вырабатываетпредложения, оформляемые протоколом.Если протокол согласительной комиссии содержитпредложения по преодолению возникших разногласий, то он вносится в Думу. При этом на обсуждение палатыставятся только предложениясогласительной комиссии: никакие другие поправки и предложения,выходящие за рамки разногласий, не подлежат обсуждению. Если комиссия не пришла к согласованномурешению или ее решение не удовлетворяет нижнюю палату, отклоненный закон ставится на голосование в ранеепринятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если не менее 2/3 отобщего числа депутатов Думы отдалоза него свои голоса.
Если согласительнаякомиссия приходит к выводу о невозможности преодолениявозникших разногласий данным составом согласительной комиссии, закон передаетсяна рассмотрение обеих палат. Постановлениео принятом решении не позднее чем через пять дней направляется в Государственную Думу[13].
По результатам работысогласительной комиссии Совет Государственной Думы включает федеральный закон в календарь рассмотрения вопросов для повторногорассмотрения закона нижней палатой. На этой стадии обсуждаются толькопредложения, содержащиеся в протоколе комиссии. В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Думаможет предложить продолжить ее работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления комиссиейновых предложений в течение 10 дней.Ее новые предложения рассматриваются Думой.
Нижняя палата принимаетрешения по каждому предложению согласительнойкомиссии отдельно большинством голосов от общею числа депутатов палаты. Федеральный закон в редакции,учитывающей одобренные Думойпредложения согласительной комиссии, направляетсяПредседателем нижней палаты в Совет Федерации.
Еслипри повторном рассмотрении федеральною закона, отклоненного верхней палатой, ГДне приняла предложений согласительнойкомиссии и выразила свое несогласие с решением СФ об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятойредакции. В этом случае закон считается принятым, если за негопроголосовало не менее 2/3 от общего числадепутатов. Принятый закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
СогласноКонституции РФ, если Президент в течение 14 дней с моментапоступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума вновьрассматривает данный закон.
Законы,возвращенные главой государства для повторного рассмотрения, направляютсяСоветом Государственной Думы на заключение соответствующего комитета илиспециально созданной комиссии палаты. По итогам рассмотрения комитет или комиссияможет рекомендовать Думе одобрить закон в ранее принятой редакции, одобрить егов редакции, предложенной Президентом, согласиться с отдельными изменениями или жесогласиться с предложением Президента о нецелесообразности принятия данногозакона. Вопрос о повторном рассмотрении закона включается в повестку днязаседания нижней палатыв первоочередном порядке.
Закон считается принятым,если за него отдали свои голоса более 2/3 депутатов. В случае если первые дварешения не приняты, то проходит голосование по отдельным разделам, главам,статьям, их частям и пунктам в редакции, предложеннойПрезидентом. Считается, что решение по отдельному предложению принято, если 2/3 от общего числапредставителей нижней палатыпроголосовали за него. Если при повторном рассмотрении Думой федеральногозакона, отклоненного Президентом, онпринят в новой редакции, порядок ею рассмотренияв СФ такой же, как при первоначальном его рассмотрении этой палатой[14].
Еслипри повторном рассмотрении закон, отклоненный Президентом, одобрен Думой вранее принятой редакции, то комитет Совета Федерации, который давал заключение но закону,рассматривает послание главы РФ и высказанныеим замечания, а также текст федерального закона, одобренного нижней палатой при повторном рассмотрении в ранее принятойредакции, и принимает по нему заключение. С этого начинается процедура преодоления президентского вето в верхней палате,которое в нашей стране не является абсолютным и может быть преодолено.
При повторномрассмотрении федерального закона верхняя палата вправе не обсуждать его, а поставить на голосование вопрос об одобрениив ранее принятой редакции закона, либооткрыть обсуждение по заключению комитета по этому закону. При повторном рассмотрении СФ федеральногозакона считается, что он прошел вверхней палате, если решение об этом было принято большинством не менее чем 2/3 от общего числаголосов членов палаты.
ПостановлениеСФ об одобрении закона, отклоненного Президентом РФ, в течение пяти дней направляется главегосударства. Позже Президенту направляется сам одобренный СФ закон дляподписания и обнародования. Глава государстваобязан, согласно ч.3 ст. 107 Конституции, сделать это в 7-дневный срок.
Правилоподписания и обнародования принятого федерального закона Президентом РФ, основанное намировом опыте взаимоотношения парламента иглавы государства в процессе создания законов, является одной из форм участияПрезидента в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса. Последняястадия принятия федерального закона — это его обнародование и вступлениев силу. Порядок этой части законодательногопроцесса регулируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов,актов Федерального собрания» от 14июня 1994 г. В соответствии с ним на территории России применяются только те вышеназванные в законедокументы, которые официальноопубликованы[15].
Вслучае одобрения верхней палатой федерального закона, принятогонижней палатой, он в течение 5 дней направляется Президенту для промульгации.Если же принятый Думой закон не был рассмотрен СФ, то по истечении 14дней с момента его направления в верхнюю палату Дума направляет его Президенту для тех же действий.После подписания его главой государства закон должен быть в течение 7 днейопубликован в установленном порядке.Официальным считается его опубликование в «Собрании законодательства Российской Федерации» и в «Российской газете». При публикации закона в этих изданияхуказывается его полное наименование,дается его полный текст, являющийся точной копией оригинала и подписанный Президентом.
Вышеназванныедокументы могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, а такжедоведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланыгосударственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям,организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемойформе.
Заключение
Процессзаконотворчества — это сложный социальный процесс, сочетающий всебе действие законов объективной действительности и субъективнуюволю законодателя. Только принятие объективно обусловленных выражающихобщественные потребности законов может служить основой эффективного законотворчества, основнымпоказателем которого является реальноедействие закона.
Подытоживвсе изложенное выше,необходимо выделить ряд насущных проблем современного законотворчества.
Во-первых,необходимо изменить существующую практику законотворчества на стадииподготовки проекта закона. Здесь представляется возможным разработкапроекта группой ученых-специалистов,которая заменила бы ведомственный порядок подготовки законопроектов. Целесообразно выносить важнейшие законопроекты на всенародное обсуждение, предварительно разработавмеханизм подведения итогов обсужденияи их учета в законопроекте.
Серьезнойпроблемой является неоправданная федеральная законотворческая активность.Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даженедель после их принятия. Причина происходящего — вовсе не в изменчивойсоциальной практике, как утверждают некоторые, а в изначально заниженныхтребованиях к принимаемым законопроектам. В результате их применения обнаруживается множество«дыр», которые приходится немедленно «штопать».
Во-вторых, качествосамого закона. Основная задача состоит в том, чтобы создать надежный организационно-правовой заслоннемотивированным законодательнымактам. Только научно обоснованная норма может быть облечена в официально-правовые формы, и это,следует закрепить конституционно.
Оченьважной является проблема понятийной определенности законодательства.Для достижения краткости и точности юридического языка большое значение имеет правильноеиспользование правовой терминологии.Необходимо создать единый терминологический словарь законодательства.
Ещеодна проблема – баланс запретительных и разрешительных норм в нашемзаконодательстве. Необходимо конституционно установить круг вопросов общеправовогохарактера, который должен регулироваться исключительнона законодательном уровне, уточнить систему государственных органов, обладающих правом законодательствовать.
Средивсех проблем законотворчества наиболее остро встает проблема исполнениязаконов. Многие законы, которые создаются с огромными интеллектуальными и психологическимизакатами не работают, парализуя всю правовую систему, все три власти — законодательная,исполнительная и судебная — должны сосредоточитьсяименно на реализации принятых решений.
Естественно,перечисленный перечень трудностей законотворческого процесса неявляется исчерпывающим. Необходимо глубокое научное исследование этих вопросов,разработка на ого основе практических мер по совершенствованиюзаконотворческого процесса. Закон, если даже он воплощает насущные интересы, не будет работатьавтоматически. Для его реализации требуется особый механизм, который начинает действовать на организационном этапе.Только так государство может воздействовать на государственный механизми общество в целом с целью установленияотношений, предписанных законом.
Список использованной литературы
1. Конституция РоссийскойФедерации // Российская Газета от 25.12.1993.
2. Федеральный закон«О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционныхзаконов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» от 14.06.1994№ 5-ФЗ (ред. от 22.10.1999) // Собрание законодательства РФ. – 1994. — №8. — Ст. 801.
3. Баглай М.В.Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридичесикх вузов ифакультетов. – М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 2006. – 752 с.
4. Венгеров А.Б.Теория государства и права. – М.: Юристъ, 2004. – 312 с.
5. Енгибарян Р.В.,Тадевасян Э.В. Конституционное право. – М.: Юристъ, 2000. – 691 с.
6. Козлова Е.И.,Кутафин О.Е. Конституционное право РФ. – М.: НОРМА, 2007. – 651 с.
7. Сырых В.М. Теориягосударства и права. Учебник для вузов. – М.: Издательство «Былина», 2007. –512 с.
8. Комментарий кКонституции РФ / Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. – М.: Фонд «Правовая культура»,2006. – 276 с.
9. Марченко М.Н.Теория государства и права. – М.: Юристъ, 2006. – 495 с.
10. Общая теорияправа и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. – 3-е изд., перераб. идоп. – М.: Юристъ, 2006. – 472 с.
11. Общая теорияправа: Учебное пособие для юридических вузов. Изд. 2-е / Под ред. А.С.Пиголкина. – М.: Юристъ, 2005. – 343 с.
12. Теория государстваи права: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. А.И. Косарева. – М.:ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2005. – 207 с.
13. Теориягосударства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В.М.Корельского и В.Д. Перевалова. – М.: Издательская группа Норма-Инфра-М, 2005. –570 с.