Государственная служба как публично-правовой институт

Введение
В специальной литературеотсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое определениегосударственной службы. Так, Ю.Н. Старилов указывает, что «в самомшироком теоретическом понимании государственная служба – это осуществлениегосударственными органами кадровой функции управления и практическаядеятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета… и занимающих постоянно или временно должности в аппарате государственныхорганов, включая органы законодательной, исполнительной и судебной власти,прокуратуры, контрольно-надзорных органов, администрацию государственных(казенных) предприятий».
По мнению А.П. Алехина,«государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своихобязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственнойвласти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле – этовыполнение служащими своих обязанностей в государственных органах».
Б.М. Лазарев определяет государственную службу как«служение государству, т.е. выполнение по его поручению и за плату от негодеятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах».С точки зрения А.В. Оболонского, государственная служба – это «видтрудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлениигосударственных функций работниками государственного аппарата, занимающимидолжности в государственных учреждениях и получающими от государствавознаграждение за свой труд».
Наиболее четкое определениепонятия «государственная служба» дает, на мой взгляд, Г.В. Атаманчук (Заведующий кафедрой государственного управления иправового обеспечения государственной службы Российской академиигосударственной службы при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор):«Государственная служба – это практическое и профессиональное участие граждан восуществлении целей и функций государства посредством исполнениягосударственных должностей, учрежденных в государственных органах». Он считает,что в системе элементов, которые отражают взаимодействие государства иобщества, власти и гражданина (государство – система государственных органов –государственный орган – государственная должность – государственный служащий –гражданин – общество), государственная служба включает прежде всего такиеэлементы, как государственная должность – государственный служащий – гражданин,и охватывает два вида правоотношений: между лицом, исполняющим государственнуюдолжность, и государством (через государственный орган или системугосударственных органов); между лицом, исполняющим государственную должность(государственным служащим), и гражданами государства.
I. Понятийный аппарат государственнойслужбы
Среди другихраспространенных в литературе подходов к определению сущности государственнойслужбы можно выделить следующие:
·     это публичныйсоциально-правовой институт, связанный с обеспечением функционированиягосударства в соответствии с конституцией и законами; порядок осуществлениягосударственной власти на основе и в целях реализации права свободнойжизнедеятельности человека и общества;
·     неотделимыйэлемент современного демократического государства, одна из «несущихконструкций» государственного управления;
·     публично-правовоеотношение между гражданином и государством и процесс реализации законов иполитики государства, административный процесс;
·     единство правовыхинститутов, регулирующих осуществление государственной власти и государственногоуправления, и социального института – сообщества, профессиональной корпорациилиц, практически исполняющих государственные функции в соответствии со своимправовым статусом;
·     системагосударственных органов, имеющих своих служащих для выполнения государственныхзадач и функций;
·     особый видуправленческой деятельности – государственная административная (аппаратная)деятельность;
·     государственнаяорганизация, с обозначением специфичности индивидов, совместно работающих вустойчивой системе должностной иерархии и разделения труда, имеющих дело собщей регуляцией, координацией и контролем ресурсов, людей и отдельныхподсистем.
Такимобразом, во множестве определений государственной службы можно выделитьследующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначениегосударственной службы связано с практическим осуществлением целей и функцийгосударства, с государственным управлением и определяется характеромгосударственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляетсяна государственных должностях преимущественно в государственных органах,хотя служебное законодательство некоторых стран относит к государственнымслужащим и работников государственных учреждений и предприятий.

I.IОсновные понятия, связанные с государственной службой:
 
—    государственное управление– целенаправленное, организующе-регулирующеевоздействие государства (через систему его органов и должностных лиц в них) наобщественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей; деятельностьпо реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властныхполномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих ислужебных функций, обеспечения государственных интересов и проводимойгосударством политики;
—    государственный аппарат – в широком смысле совокупностьгосударственных органов, осуществляющих функции государства: представительные,исполнительные, судебные органы, прокуратура, армия и др.; в узком смысле – этосовокупность административных органов власти, выполняющихисполнительно-распорядительные функции управления государством; государственныйаппарат можно определить так же, как публично-правовую институциональнуюсистему государственных органов, их подразделений, государственных должностей вних и лиц, исполняющих эти должности;
—    государственный орган – учрежденное в структуре аппаратагосударства в установленном порядке образование, имеющее собственнуюкомпетенцию и наделенное властными полномочиями по осуществлению определенноговида государственной деятельности, характеризующееся задачами, функциями,структурными особенностями, формами и методами;
—    государственная должность – первичнаяорганизационно-структурная единица государственного аппарата, заключающая всебе часть его компетенции; в соответствии с п. 1 ст. 1  Федерального законаРоссийской Федерации от 5 июля  1995 г. «Об основах государственной службыРоссийской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 27 янв. 1999 г. и от  13окт. 2000 г.) – далее Закон об основах государственной службы – государственнаядолжность определяется как «должность в федеральных органах государственнойвласти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а такжев иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ(далее государственные органы), с установленным кругом обязанностей поисполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежнымсодержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей»;
—    должностные лица в системегосударственной службы – государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своейкомпетенции властные действия, влекущие юридические последствия (например,издавать правовые акты управления, подписывать денежные документы, совершатьрегистрационные действия и т.д.), а также служащие, которые руководят деятельностьюподчиненных им работников и уполномочены предъявлять к ним обязательные кисполнению требования (к примеру, руководители многих структурных подразделенийорганов управления); другими словами, это лица, выполняющиеорганизационно-распорядительные функции в органе управления;
—    компетенция – круг полномочий, предоставленныхзаконом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу;совокупность полномочий государственного органа по всем установленным для негопредметам ведения;
—    полномочия – совокупность прав и обязанностейгосударственного органа, должностного лица, которыми они наделяются дляреализации определенной им компетенции;
—    должностные обязанности – обязанности, предусмотренныеконкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, всоответствующем положении о государственном органе, его структурномподразделении и в должностных инструкциях;
§  государственный служащий – гражданин, занимающий государственнуюдолжность и исполняющий ее на профессиональной основе (постоянно и за плату);согласно п. 1 ст. 3 Закона об основах государственной службы «государственнымслужащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке,установленном федеральным законом, обязанности по государственной должностигосударственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счетсредств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъектаРоссийской Федерации»;
—    администрация – 1) органы исполнительной власти игосударственного управления; 2) должностные лица, руководящий персонал.
—    чиновник –  1) наиболее общее наименованиегосударственных служащих в ряде государств; 2) лицо, состоящее нагосударственной службе и обладающее определенным рангом (разрядом, чином) виерархии государственных должностей.
Современная государственнаяслужба России законодательно определена как «профессиональнаядеятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов»(п. 1 ст. 2 Закона об основах государственной службы).
Следует заметить, что рядисследователей (например, Г.В.Атаманчук, Н.М. Казанцев, Ю.Н. Старилов, А.В.Шаров) справедливо высказывают критические замечания в отношении данногоопределения государственной службы. Так, Г.В. Атаманчук указывает, что«понимание государственной службы как службы в государственных органах приводитк тому, что расщепляется само государство на государственные органы. Дажеразделение власти утрачивает свой смысл, государство перестает быть ихединством, каждая ветвь власти, особенно исполнительной, становится наборомгосударственных органов, начальник любого из которых применяет по своемупроизволу весь возможный арсенал государственной власти к вверенной ему сфереобщественной жизни, словно это его частная собственность». В этой связивозникает закономерный вопрос, который формулирует Г.В. Атаманчук: «Неужелизаконодателям неважно, что чиновники по такому закону будут служить уже неРоссийскому государству и его народу, не Конституции и закону, а тому министруили начальнику, у кого в подчинении они находятся?»
Вызывает, на мой взгляд,недоумение и то, что в законодательном определении государственной службыотсутствует слово «государство», ничего не сказано о его целях и функциях, воимя которых и существует государственная служба.
Определение государственнойслужбы как службы в государственных органах порождает еще несколько проблем.Во-первых, в Законе об основах государственной службы отсутствует переченьгосударственных органов, служба в которых считается государственной, аопределить, является ли конкретная организация государственным органом,достаточно сложно. Более того, ни в одном действующем нормативном акте недается определения государственного органа, поэтому единственным способомзакрепления статуса органа является прямое указание в акте о нем, что онявляется государственным органом. Вот почему во избежание придания статусагосударственного органа организации, не обладающей необходимым наборомпризнаков государственного органа (или наоборот, непризнания за рядоморганизаций, исполняющих государственные функции, статуса государственныхорганов), а также для четкого установления границ государственной службынеобходимо законодательно закрепить понятие и признаки государственного органа.Кроме того, в законодательстве о государственной службе следует установитьперечень государственных органов, служба в которых признается государственной.
Государственная службасводится лишь к «обеспечению исполнения полномочий государственных органов».Однако некоторые государственные служащие не только обеспечивают исполнение, нои непосредственно исполняют полномочия государственных органов. Например,заместители министров (в том числе первые заместители), руководителифедеральных органов исполнительной власти (кроме федерального министерства),являясь государственными служащими, фактически осуществляют часть полномочийгосударственных органов: издают распоряжения, подписывают финансовые документыот имени государственного органа, принимают на государственную службу и т.д.Следовательно, государственная служба представляет собой не только обеспечениеисполнения полномочий государственных органов, но и исполнение этих полномочий.
Закон об основахгосударственной службы устанавливает, что к государственной службеотносится исполнение должностных обязанностей лицами, занимающимигосударственные должности лишь категорий «Б» и «В» (или государственныедолжности государственной службы). Поэтому в методологическом плане важноопределить, по выражению Г.В. Атаманчука, «контуры» государственной службы,т.е. ее верхнюю и нижнюю границы. Очевидно, что верхней границейгосударственной службы являются государственные должности, имеющие политическийхарактер (в России – это государственные должности категории «А»), а нижней –рабочие места в государственных органах, связанные с техническим обеспечениемих деятельности. Таким образом, лица, замещающие должности категории «А», атакже лица, выполняющие вспомогательно-технические функции, не состоят нагосударственной службе Российской Федерации.
I.II. Государственная служба в странахЗапада
В европейских языкахтермины описания государственной службы (управления) – civil, public, publique, offentlich («гражданская», «публичная»,«общественная») – подчеркивают публичный характер деятельности государственнойадминистрации и ее взаимодействий с институтами гражданского общества. Вроссийской традиции акцент делается на государственном характере службы (т.е.службы «государевой»).
В отношении понятия«государственный служащий» существуют такие же различия. Например, ванглосаксонских странах используется термин civilservant, в буквальном смысле означающий«гражданский служащий», т.е. чиновник, который служит обществу, а не узкойкасте бюрократов. В русском переводе, в соответствии с политическими реалиями,оно обозначает не «гражданского служащего», а «государственного служащего»,который подчинен не народу, а только своему начальству.
Ктому же следует учитывать, что в некоторых странах Запада, имеющих стабильнуюсистему служебного законодательства, отсутствует строгое нормативное определениегосударственной службы. Однако в этом случае законодатель указываетспецифические признаки государственного служащего, которые отличают его отдругих категорий работников. Так, во Франции к числу признаков,характеризующих государственного служащего, относятся:  1) назначение напостоянную должность, оплачиваемую из государственного бюджета; 2) присвоениеопределенного чина в соответствии с табелем о рангах центральной,территориальной или больничной государственной службы. На государственной службев этой стране состоят лица, работающие в государственных учреждениях различногопрофиля и уровня (около половины государственных служащих работают вучреждениях образования и здравоохранения). Статус государственных служащих воФранции распространяется на гражданских и военных служащих государства;служащих органов самоуправления регионов, областей, населенных пунктов;служащих государственных учреждений здравоохранения, судей и др.Государственные служащие во Франции делятся на две большие группы:  1) служащие,работающие в государственных учреждениях по найму (на основе контракта и наусловиях почасовой оплаты); 2) чиновники, которые включены на постоянной основев штат государственных органов и назначены на должности, соответствующие ихрангу в административной иерархии.
В Германии понятие«государственная служба» также охватывает всех работников государственныхучреждений, к которым относятся не только сотрудники органов управления, но иучителя, работники дошкольных учреждений, профессора и преподавателигосударственных университетов, судьи, полицейские, военнослужащие и т.д. Лица,находящиеся на государственной службе ФРГ, делятся на три группы: чиновники,служащие и рабочие. Чиновником является лицо, которое состоит с государством впублично-правовом «отношении службы и верности» и осуществляет свои функции напостоянной основе. Чиновники и служащие (рабочие) отличаются друг от другапрежде всего тем, что первые назначаются на службу пожизненно, а со служащими ирабочими заключается трудовое соглашение, которое может быть расторгнуто.
В Великобританиигражданскими служащими являются работники министерств (департаментов) ицентральных ведомств (за исключением занимающих судебные или политическиедолжности), получающие заработную плату из средств, выделяемых парламентом. Вшироком смысле к государственным служащим Великобритании относятся все служащиепубличного сектора, включая как гражданских служащих, так и военнослужащих,судей, служащих полиции и органов местного самоуправления, учителей и работниковнациональной службы здравоохранения и т.д.
Несмотря на некоторыеотличия в определении понятия государственной службы в странах Запада, можновыделить следующие общие ее признаки: 1) государственная служба (в широком смысле) функционирует не только вгосударственных органах (как в России), но и в государственных учреждениях,предприятиях и организациях; 2) государственная служба осуществляется двумяразличными категориями служащих: служащими (чиновниками), занимающими должностина постоянной основе (исходя из принципа пожизненного найма), составляющимикостяк государственной службы, и служащими, работающими в государственныхучреждениях по контракту. В России же в соответствии с п.6 ст.2  Закона обосновах государственной службы «гражданин поступает на государственную службуна условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срокне более пяти лет». Таким образом, принцип пожизненности государственной службыв России не установлен. Кроме того, в нашей стране, в отличие от стран Запада,учителя, врачи и преподаватели государственных вузов – то есть граждане,владеющие, на наш взгляд, самыми главными для общества специальностями, – неявляются государственными служащими и наделены каким-то непонятным и даже вопределенной мере ущербным статусом «бюджетников».
I.III. Государственная служба и институты
Наряду с деятельностнымподходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуетсякак «профессиональная деятельность», нередко используется институциональный подход к государственной службе,рассматривающий ее в качестве социального института или системы социальныхинститутов.
Так, с точки зрения А.В.Шарова, государственная служба как социальный институт «представляет собойорганизованную группу лиц, осуществляющих свою деятельность в иерархической,самовоспроизводящейся системе специализированных на выполнениисоциально-значимой функции (управления) материальных учреждений –государственных органов с едиными процедурами взаимодействия внутри себя ивовне, общим статусом лиц, исполняющих задачи государственных органов, направления,деятельности которой определяются функциями государства».
Необходимоподчеркнуть, что в качестве социального института государственная службаопосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляетсобой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур,государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы,во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочийего органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику,провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых – обслуживать общество,вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство,обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.
Г.В. Атаманчук полагает,что государственная служба как институт состоит из «двух системноорганизованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и другихэлементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а такжетребований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует вовластеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правоваясоставляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующихв исполнении компетенции различных государственных органов (социальнаясоставляющая)».
Государственная служба каксистема социальных институтов, по мнению таких авторов, как В.С. Карпичев, З.С.Попова и др., включает организационно-управленческий, социально-экономический,социально-правовой, государственных социальных услуг,информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты.
В качестве системысоциальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшимиинститутами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целейи задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесносвязана со следующими институтами:
-     -институтомправа, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергаетсядовольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службечерты социально-правового института;
-     -экономическими институтами, так как она призванаобеспечивать проведение государственной политики в экономической области,осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдениеэкономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., чтонаделяет государственную службу статусом социально-экономического института;
-     -институтамигражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системевзаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, какбыло отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны,реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в томчисле и деятельности институтов гражданского общества, а с другой – подвергаясьсоциальному (общественному) контролю;
-     -институтами,относящимися к социальной сфере общества, так как регулированиеширокого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защитынаселения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, созданиясовременной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственномведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи сэтим государственная служба выступает в качестве института государственныхсоциальных услуг;
-     -институтамикультурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственнаяслужба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм,а ее особое место в системе отношений «общество – государство» предполагаеткультивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств,способных служить социальными ориентирами в обществе, что придаетгосударственной службе черты социально-культурного института.
Как организационно-управленческийинститут государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, этообъединение государственных служащих, реализующих функции управлениягосударственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченноеструктурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур,правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координациисовместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействиюкомпонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей.
Правовой институтгосударственной службы – это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиесяв процессе организации самой системы государственной службы, статусагосударственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизмапрохождения государственной службы.
Большинство российскихученых-правоведов справедливо полагают, что правовой институт государственнойслужбы имеет публичную природу (так как основан на общих, а не на частных иличных интересах). Вот что, например, пишет по этому поводу Н.М. Казанцев:«Государственная служба, будучи сформирована как публично-правовой институт,доставляет и государству свойства публично-правового института. Если жегосударственная служба урегулирована исключительно как институтгражданско-правовых отношений, на основе контрактов и трудовых договоров междуруководителями государственных органов и гражданами, поступившими на службу, тои само государство перестает быть публично-правовым институтом, становитсясвоего рода частной корпорацией, принадлежащей по очереди то одним, то другимвсенародно избранным политикам в течение срока их полномочий, поворачивающихгосударственный руль до упора то влево, то вправо». Вот почему диспозитивный(дозволительный) режим регулирования государственной службы нормами трудовогоправа не соответствует публично-правовой природе этого института, не учитываетнеравный статус субъектов права – государства и государственного служащего. Длягосударственной службы характерен императивный (разрешительный) режим правовогорегулирования, который определяется принципом – разрешено только то, что прямоуказано в законе.
В этой связигосударственную службу можно определить как комплексный институт публичного права,образуемый совокупностью норм публичного права (конституционного,административного, финансового, уголовного), регулирующих отношения междугосударственным служащим и государством по поводу исполнения обязанностей погосударственной должности, а также между государственным служащим и гражданином(обществом в целом).
Наконец, государственнуюслужбу можно отнести к политическим институтам. Государственная службатеснейшим образом связана с главным политическим институтом – государством, агосударственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно черезгосударственную службу, которая реализует волю государства, выраженную врешениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие надеятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных,правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.). Государственные служащие могут преследоватьсвои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагаютогромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политическихрешений, например информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вотпочему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и вопределенной мере является политико-властным институтом.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
IIКраткая историягосударственной службы
Государственнаяслужба как правовой институт неоднократно исследовалась в научной и учебнойправовой литературе, изданной в 20-90-е годы прошлого сто­летия. Единого мнениясреди ученых-юристов относительно понятия, содержания и структуры институтагосударственной службы, к сожалению, не выработано.
В40-х годах С. С. Студеникин, называя государственно-служебные отношениятрудовыми отношениями особого вида и считая государственную службу трудовымотношением, регулируемым трудовым правом, указывал и на административно-пра­вовуюхарактеристику института государственной службы.1 С. С. Студеникин,разра­батывая систему административного права, подчеркивал, что в Общую частьадми­нистративного права должны включаться нормы, регламентирующие государствен­нуюслужбу (порядок поступления на государственную службу и ее прохождение;правовое положение работников государственного аппарата — их права, обязаннос­ти,ответственность).
Другойученый — А. Е. Пашерстник считал, что институт государственной служ­быотносится к институту трудового права.2, По его мнению, линияразграничения трудового и административного права лежит в плоскости различиймежду положени­ем государственных служащих в трудовом процессе и в ихотношениях к внешней среде («внешней средой» автор называл граждан, учреждения,организации и пред­приятия).
Системанормативных актов, которые действовали в 20-50-е годы ХХ столетия в сфере го­сударственнойслужбы, имела также двойственную (административно-трудовую) пра­вовую природу.В эту систему входили следующие законодательные акты: Кодекс законов о трудеРСФСР; Временные правила о службе в государственных учрежде­ниях ипредприятиях; Декрет СНК РСФСР от 6 июня 1924 г. «Об изъятии из ст. 2 Временныхправил о службе в государственных учреждениях и предприятиях»; по­становлениеЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. «Об основах дисциплинарногозаконодательства Союза СССР и союзных республик»; постановление ВЦИК и СНКРСФСР от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности в порядке подчи­ненности»;постановление ЦИК и СНК СССР от 15 сентября 1933 г. «Об улучшении использованиямолодых специалистов»; постановление СНК СССР от 11 марта 1933 г. «Обупорядочении совместительства»; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 10сентября 1947 г. «О введении персональных званий для руководящих и инже­нерно-техническихработников угольной промышленности и строительства уголь­ных шахт»; УказПрезидиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. «Об установленииклассных чинов для прокурорско-следственных работников в органах прокуратуры»;и т. д.
Сначала 50-х годов институту государственной службы стало уделяться замет­нобольше внимания. Исследователи проявили интерес к вопросу об администра­тивно-правовомхарактере института государственной службы и анализировали прин­ципы, основыправового положения советской государственной службы, меры по­ощрениягосударственных служащих и их ответственность перед государством.3 Правовыминститутом государственной службы считалась система правовых норм,устанавливающих определенный порядок в деятельности государственных органов,направленный на организацию и проведение кадровой работы.4Ученые-юристы ука­зывали на двойственный (административно-трудовой) характеринститута госу­дарственной службы. Они особо обращали внимание на такиеорганизационно-пра­вовые вопросы в государственной службе, как аттестацияслужащих, продвижение по службе, подбор кадров, способы окончаниягосударственной службы.5
Попытаемсясгруппировать различные точки зрения о понимании института го­сударственнойслужбы.
1.Институт государственной службы — это совокупность правовых норм, ре­гулирующихотношения, складывающиеся в процессе: а) организации государствен­ной службы;б) выполнения государственными служащими возложенных на них за­дач.6
2.Институт государственной службы с точки зрения внутренних(внутриорганизационных) отношений — это совокупность правовых норм,определяющих поря­док поступления на государственную службу, аттестации, перемещенияи увольне­ния со службы, содержание должностных обязанностей и прав, порядокматериаль­ного и социально-бытового обеспечения, поощрения и ответственностигосудар­ственных служащих.7 Данное определение институтагосударственной службы скла­дывалось на протяжении последних десятилетий.8
3.Нормы права, которые регулируют эти отношения, складывающиеся в про­цессереализации государственной власти, также составляют в совокупности инсти­тутгосударственной службы. Специфической особенностью этого правового ин­ститутаявляется то. что нормы, его составляющие, как правило,административно-правовые.9
Отдельныестороны государственной службы регулируются нормами других отраслей права:трудового (правила для всех категорий работников о дисциплинар­ной ответственности,о продолжительности рабочего времени), финансового (нор­мы, устанавливающиедолжностные оклады, начисление и порядок взимания налогов и т. д.).Административно-правовые нормы распространялись на все виды слу­жебныхотношений, т. е. как на деятельность служащих предприятий и учреждений, так ина деятельность работников служебного аппарата органов государственной власти,государственного управления, суда и прокуратуры. Такие общественные от­ношенияназываются государственно-служебными. Участвуя в них, служебный аппаратвыступает от имени государства, реализует его задачи и функции во всех сфе­рахобщественной жизни.10
Несмотряна то, что о государственной службе на протяжении последних 70 лет говорили какоб институте права, она не имела соответствующего полного правово­гооформления.
Очевидно,идеологическое воздействие на процесс формирования института государственнойслужбы господствующей марксистско-ленинской идеологии влия­ло и нагосударственный аппарат, и на государственную службу. В.И. Ленин в 1917 г.писал: «… для уничтожения государства необходимо превращение функций государ­ственнойслужбы в такие простые операции контроля и учета, которые доступны, подсильныгромадному большинству населения, а затем и всему населению пого­ловно».11
Говоряо советской государственной службе, вряд ли можно употреблять тер­мин «институтгосударственной службы» по следующим причинам.
Во-первых,законом не устанавливались государственная кадровая политика и режим еереализации. Кадровая политика, осуществляемая вне рамок правового ре­гулирования,основывалась на известном принципе «подбора и расстановки кадров по политическим,деловым и нравственным качествам». Это привело к тому, что отсутствоваладолжная специализация, профессионализм, служебная честность го­сударственныхслужащих, появились такие явления, как коррупция в системе госу­дарственнойслужбы, злоупотребления по службе.
Во-вторых,отсутствовал установленный законом статус государственных слу­жащих, институтпрохождения и продвижения по службе. Свободное собственное усмотрение«партийных чиновников» в сфере государственной службы заменяло «пробелы»правового регулирования.
В-третьих,в стране не было центрального органа, который мог бы эффективно управлятьгосударственной службой, обеспечивать научно-методическое обеспе­чение развитиягосударственной службы. Главным «арбитром» и здесь являлась КПСС., 5 июля 1995г., Государственной Думой РФ впервые за всю послереволюционную историю Россиибыл принят Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ». Этимзаконом устанавливаются положения о феде­ральном органе по вопросамгосударственной службы и об органах по вопросам го­сударственной службысубъектов Российской Федерации, причем последние созда­ются в соответствии сзаконами субъектов Федерации.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
III.Понятие, структура правового института государственной службы и его место всистеме административного права
Современныйправовой институт государственной службы — это систе­ма правовыхнорм, которые регулируют отношения, складывающиеся в процес­се организациисамой системы государственной службы (федеральная, муници­пальная, отраслевая;статус, виды и реестр государственных должностей и служащих), статусагосударственных служащих, гарантий и процедуры его реализации (выполнениигосударственными служащими должностных обязан­ностей и функций), а такжемеханизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовомурегулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебныхотношений: 1) формирование системы государственной службы; 2) создание статусагосударственного служащего, гарантий его осуществ­ления; 3) механизмпрохождения государственной службы (здесь может быть боль­шое количествопроцессуальных норм, работающих в самых разнообразных педин­ститутах, которыевходят в структуру института государственной службы).
Государственнаяслужба является наиболее важным в административно-право­вой науке понятием —административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные чертыадминистративно-правовой действительности. Эта категория отличаетсяглобальностью, длительным историческим существованием, огромной ролью, которуюона играет в действующем административном праве. Нижние ряды в системеадминистративно-правовых категорий, которые углубляют и развивают базисную категорию«государственная служба», образуют периферийные категории: «государственнаядолжность», «государственный служащий», «ранг», «присяга» и т. д.12
Институтгосударственной службы состоит из первичных исходных единичных юридическихположений — правовых норм, устанавливающих многочисленные и разнообразные похарактеру и значимости государственно-служебные отношения. Соединяясь междусобой, государственно-служебные нормы образуют институт го­сударственнойслужбы. Нормативные положения, применяемые в сфере государ­ственной службы,могут существовать и функционировать только во внутренне со­гласованном,скоординированном, связанном в единое целое виде.
Впоследнее время правовые нормы в сфере государственной службы обобща­ются.Правотворчество в этой области, исходя из потребностей государственногостроительства и опираясь изданные юридической науки, достижения правовой куль­туры,способно придать юридическим нормам значительную степень абстрактнос­ти,формулировать нормы-принципы, нормы-задачи, унифицировать, согласовывать весьправовой материал в системе государственной службы, подчинить его опреде­леннымюридическим задачам, конкретному правовому режиму регулирования.
Важнымишагами по созданию логически завершенной и структурно замкнутой правовойсистемы в области государственной службы явились утвержденное в де­кабре 1993г. Указом Президента РФ «Положение о федеральной государственной службе», атакже Федеральный закон «Об основах государственной службы РФ», о котором ужеупоминалось.
Процессыпроводимой кодификации правового материала в сфере государствен­ной службывидны в России достаточно четко и на федеральном уровне, и на уровне субъектовФедерации. При помощи кодификации правового материала формулиру­ютсянормативные положения, вводятся общие нормы, нормы-принципы, создают­сяструктурные подразделения нормативной системы и т. д. В настоящее время го­сударственнаяслужба с правовой точки зрения является автономным администра­тивно-правовыминститутом, но существует тенденция по выделению государствен­ной службы вособую подотрасль (отрасль) права, связанную постоянно и нераз­рывно садминистративным правом. В конституциях республик, а также в уставах (основныхзаконах) областей и краев имеются главы, посвященные государствен­ной имуниципальной службе субъекта Федерации.
Всеправовые средства, используемые в сфере государственной службы, обра­зующиекомплексный, в большей мере административно-правовой, режим, объеди­неныедиными регулятивными началами, все они функционируют в особой, харак­тернойименно для этого правового режима среде. В юридическом режиме в систе­мегосударственной службы выделяются особые средства и приемы регулирования,существует специфика регулятивных свойств государственной службы. Вместе с темв институте государственной службы обнаруживаются особенности принципов, об­щиеположения, которые пронизывают содержание государственной службы. Осо­бенностямигосударственной службы как правового института являются специфи­ческие средстваи приемы регулирования: подчиненность, подотчетность и подкон­трольность,доверие государства, верность служащих и т. д. Институт государствен­ной службывключает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирова­ниегосударственно-служебного правоотношения; должности, которые занимают слу­жащие,осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местногосамоуправления) его функции; принципы службы; правовой статус служащего; про­хождениеслужб
Этомуинституту права соответствуют конкретные законодательные и иные нор­мативныеакты, определяющие все основные его элементы. Например, Федераль­ный закон «Обосновах государственной службы РФ» устанавливает следующие об­щие пединституты:государственная должность; классификация государственных должностей; понятиегосударственного служащего и основы его правового положения; прохождениегосударственной службы Подинституты института государ­ственной службыстановятся понятными только тогда, когда четко определено их положение вструктуре института государственной службы.
Материальныенормы в институте государственнойслужбы устанавливают ста­тутные положения, которые характеризуют принципиальныечерты этого правового института. К материальным нормам относятся: принципыгосударственной службы; понятие государственного служащего; права, обязанности,правоограничения госу­дарственных служащих; льготы, гарантии и компенсации(правовой статус служащих); реестр государственных должностей; вопросысовместительства; способы замеще­ния должности; испытательный срок; аттестация;служебная дисциплина и дисципли­нарная ответственность; условия службы; способыи основания для прекращения государственной службы; контроль и надзор в системегосударственной службы.
Процессуальныенормы регулируют отношения пореальному исполнению по­ложений, содержащихся в материальных правовых нормах.Причем в каждом конк­ретном пединституте, входящем в институт государственнойслужбы, можно обна­ружить специфические процессуальные положения и процедуры:порядок поступле­ния на службу; процедуру перемещения служащего и прохождениеслужбы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов;дисциплинарное производство; процедуру увольнения и т. д.
Государственнаяслужба отражает проявление множества управленческих свя­зей и отношений,которые возникают и которые необходимо урегулировать в раз­личных правовыхформах при помощи норм государственно-служебного характера:
— отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнитель­нойвласти;
— отношения, возникающие между исполнительными органами системы мест­ногосамоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами;
— отношения, возникающие в процессе организации и функционирования орга­новзаконодательной (представительной) и судебной власти, а также органов проку­ратуры(так называемые внутриорганизационные отношения);
— отношения организационно-управленческого характера, возникающие в об­ластивнутренней жизни общественных объединений.
Особенностьэтих отношений состоит в том, что главным проводником всех связей и отношений,а также их основным связующим звеном является человек — служащий (чиновник), ав общественных объединениях — их уполномоченные дол­жностные лица, которыеосуществляют управленческую деятельность внутри объе­динения (последниепризнаются по уголовному законодательству субъектами дол­жностныхпреступлений).
Внормах государственной службы проявляются и особенности административ­но-правовогорегулирования управленческих общественных отношений, которые, в свою очередь,обусловлены спецификой государственно-управленческой деятель­ности и предметомадминистративного права. Административно-правовое регулиро­вание распространяетсвое действие преимущественно на такие общественные от­ношения, в которыхисключается юридическое равенство их субъектов.
Какизвестно, механизм административно-правового регулирования включает следующиеспецифические средства: 1) предписания, когда одной стороне регули­руемыхотношений предоставлен определенный объем юридически-властных пол­номочий,которые адресуются другой стороне; 2) односторонность волеизъявле­ния одногоиз участников отношений; 3) определенная законом подчиненность субъектовправа предписаниям, исходящим от государственных служащих, которые онипринимают в соответствии с установленной компетенцией; 4) использование вопределенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений. Прииспользовании дозволительных средств возникают отношения равенства учас­тниковрегулируемых управленческих отношений. Использование дозволений пред­писываетсяадминистративно-правовыми нормами. Вместе с тем дозволительные средства могутустанавливаться и нормами других отраслей права: экологического, таможенного,земельного и т. д.
Административно-правовыесредства отличаются определенной спецификой и направлены прежде всего в адресглавных субъектов административного права —государственным служащим.Государственная администрация, используя все эти средства, организуется наустановленных требованиях административно-правового характера и в конечномсчете персонализируется в многочисленных государствен­ных служащих,деятельность которых и подчинена в большей мере механизму ад­министративно-правовогорегулирования. Особенностью здесь является то, что, во-первых, государственныеслужащие сами реализуют специфические административ­но-правовые средства, аво-вторых, они же и устанавливают специфические методы и формыадминистративного правового режима.
Такимобразом, функционирование государственной службы возможно при ис­пользованиитрадиционных административно-правовых методов правового регули­рования:
1)установление определенного порядка действий — предписание к действию всоответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различны­миправовыми нормами (в большей мере — административно-правовыми). Напри­мер,государственные служащие должны соблюдать положения соответствующей должностнойинструкции, раздела законов, в которых перечисляются их обязаннос­ти.Должностные лица осуществляют установленный в различных правовых доку­ментахпорядок конкретных действий, например: совершение последовательных дей­ствий порассмотрению дел о нарушениях таможенных правил; контроль и надзор,лицензирование, стандартизацию и сертификацию товаров и услуг и т. д.;
2)запрещение определенных действий. Если государственные служащие не со­блюдаютего, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мергосударственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;
3)предоставление субъекту государственно-служебных отношений (государ­ственномуслужащему) возможности выбора одного из установленных вариантов должностногоповедения, предусмотренных различными правовыми нормами. На­пример, начальникоргана внутренних дел принимает решение о наложении на лицо административноговзыскания и определяет в постановлении конкретную меру ад­министративного взыскания,а также ее размер либо вид (если это предусматривает­ся законом);
4)предоставление возможности действовать (или не действовать) по своемуусмотрению, т. е. совершать либо не совершать предусмотренные административ­но-правовойнормой действия в установленных ею условиях. Как правило, это при­меняется нетолько при реализации субъективных прав, но и при осуществлении пра­вовогостатуса государственных служащих, использовании ими предоставленных им прав,правомочий.13
Вадминистративно-правовой научной и учебной литературе государственная служба(государственные служащие) рассматривается традиционно в связи с анали­зомвопроса о субъектах административного права.14 Государственныеслужащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственныхфункций, как участники осуществления компетенции государственных органов (ор­гановместного самоуправления).
Внауке административного права выделяются индивидуальные и коллективныесубъекты.15 Государственные служащие являются индивидуальными субъектамиадминистративного права. Они чаще других субъектов административного права всту­паюткак во внутренние административно-правовые отношения, т. е. внутри системыгосударственной администрации (а также в органах местного самоуправления), таки в системе внешних отношений, т. е. отношений с гражданами, государственными имуниципальными органами, с частными организациями. Возможны административ­но-правовыеотношения и между государственными служащими; в этих случаях го­сударственныеслужащие выступают как выразители публичного, а не индивидуаль­ного интереса.
По моему  мнению, вопрос об институте государственной службы целесооб­разнорассматривать с двух сторон: 1) регулирование, относящееся к государствен­нойслужбе, — это сфера государственного и административного права; 2) все дру­гиевопросы должны устанавливаться трудовым законодательством. К сожалению, вотечественной правовой литературе в настоящее время такой подход к исследова­ниюгосударственной службы отсутствует. Вместе с тем анализ российского зако­нодательствапозволяет ставить данную проблему. В изданных в последние годы в РоссийскойФедерации учебниках административного права при рассмотрении воп­роса о системеадминистративного права не указывается на важность, особую зна­чимость, обособленностьи самостоятельность (автономность) института государ­ственной службы,16хотя в главах учебников, посвященных государственной служ­бе, авторыподчеркивают комплексность и значимость института государственной службы. Болеетого, в учебниках говорится, что административно-правовые нормы, которыерегулируют вопросы государственной службы, составляют часть этого ин­ститута исамостоятельный институт административного права.17
Какизвестно, в настоящее время в теории государственной службы (точнее сказать, втеории публичной службы) наряду с понятием «государственный служа­щий»используется понятие «муниципальный служащий». Думается, что было быцелесообразно сформировать и выделить в теории, а также установить в законода­тельствеболее общее и единое понятие, объединяющее вышеупомянутые виды служащих: служащиепубличных учреждений — это лица, которые находятся на публичной службеили на службе v юридического лица публичного права. Та­ким образом,публичная служба включает в себя профессиональную деятельность по исполнениюполномочий различных соответствующих субъектов публичного права: федеральныхорганов Российской Федерации, органов государственной влас­ти субъектовФедерации, органов местного самоуправления и образуемых ими ор­ганов, публичныхобъединений, фондов, учреждений и организаций. В зависимости от природы ихарактера публично-правового отношения в системе службы можно выделить государственно-служебноеотношение (публичное право, администра­тивное право) и частноправовоетрудовое отношение (частное право, трудовое право).
Статусмуниципальных служащих наряду со статусом государственных служа­щихопределяется федеральным законодательством, а также законодательством субъектовФедерации. Думается, что муниципальные служащие по правовому ста­тусу (его основнымсоставляющим элементам, «идеологии» службы) не отличают­ся от государственныхслужащих, так как со статутно-функциональной точки зрения их права,обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступле­ние наслужбу и прекращение служебных отношений и т. д. являются совершенноодинаковыми, т. е. традиционные элементы статуса государственного служащего ха­рактерныи для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохожде­ниеслужбы, аттестация и т. д. Разумеется, для муниципальных служащих действуютспециальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными орга­намисубъектов Федерации или органами местного самоуправления. Законы субъек­товФедерации подтверждают, что муниципальные служащие и государственные не отличаютсяпо правовому статусу, устанавливая в одном законодательном акте ста­тус игосударственных служащих и муниципальных. (Например, в декабре 1994 г. принятЗакон Воронежской области «О государственной и муниципальной службе вВоронежской области».)
Сегоднянеобходимо разрабатывать и принимать законодательные акты о госу­дарственной имуниципальной службе в субъектах Федерации при непременном уче­те положенийФедерального Закона «Об основах государственной службы РФ». Ду­мается, чтостатус муниципальных служащих надо определять в тех же законода­тельных актахсубъектов Федерации, в которых устанавливается и статус государ­ственныхслужащих субъектов Федерации. Причины такого подхода, по нашему мнению, состоятв следующем:
1)необходимо учитывать основные положения конституций республик, уставов краев,областей, посвященные не только основам службы, но и специфическим чертампостроения системы органов государственной власти в субъекте Федера­ции:государственно-правовой статус субъекта Федерации, основы государственнойвласти субъекта Федерации, местное самоуправление, экономика, финансы и т. д.;
2)при создании законодательного акта о государственной и муниципальной службенадо обязательно использовать особенности местного самоуправления насоответствующей региональной территории; создавать единое законодательство оместном самоуправлении, являющееся частью всего осуществляемого управления натерритории субъекта Федерации;
3)обеспечивать единство кадровой политики, проводимой на территории субъек­таФедерации различными государственными органами и органами местного само­управления;
4)обеспечивать единство правового статуса служащих в государственных орга­нах иорганах местного самоуправления субъекта Федерации;
5)создавать специфическую систему государственной и муниципальной служ­бы, т. е.конкретную модель службы, отличающуюся определенными особенностя­ми в каждомсубъекте Федерации;
6)необходимость в течение ближайших нескольких лет осуществить дальней­шеереформирование государственной службы; очевидно, что особенности госу­дарственнойслужбы в плане ее реформы будут оказывать заметное влияние и на развитие службымуниципальной.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
IV. Комплексность правового института государственнойслужбы
 
 
Комплексность(сложность) правового институтагосударственной службы со­стоит в том, что, во-первых, он включает в себямножество правовых норм из дру­гих отраслей права (конституционного,административного, трудового и т. д), а во-вторых, состоит из отдельных, весьмаобособленных подинститутов, например, прин­ципов государственной службы,правового статуса государственных служащих, ад­министративно-правового статусадолжностного лица, аттестации работников, про­хождения службы. Очевидно, вбудущем предстоит развитие всех подинститутов, включенных в институтгосударственной службы.
ЗаконодательствоРоссийской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ,Федерального закона «Об основах государственной службы РФ», Федеральных законови иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций,уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъек­тов Федерации.
Попервому основанию структура институтагосударственной службы включа­ет в себя нормы многих правовых отраслей,регламентирующих государственно-слу­жебные отношения.
1. Конституционное (государственное) право. Конституция РФ устанавлива­ет конституционные основы государственнойслужбы в Российской Федерации. Го­сударственная служба должна развиваться иреформироваться на основе установ­ленных Конституцией РФ принципов и положений,относящихся к: основам консти­туционного строя (ст. 1-16); правам и свободамчеловека (ст. 17-64); федератив­ному устройству, разграничению пределов ведениямежду Федерацией и ее субъек­тами (ст. 65-79); институту президентства (ст.80-93); Правительству РФ (ст. 94-109); судебной власти (ст. 118-129); местномусамоуправлению (ст. 134-137).
ВКонституции РФ 1993 г. впервые (если сравнивать с конституциями СССР и РСФСР)употребляется термин «государственная служба» (ст. 71, п. 3 ст. 97). В ве­денииРоссийской Федерации, согласно п. «т» ст. 71 Конституции РФ, находится фе­деральнаягосударственная служба. Пункт 3 ст. 2 Федерального Закона «Об основахгосударственной службы РФ» определяет, что государственная служба включает всебя: 1) федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российс­койФедерации; 2) государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в ихведении.
2.Международное право. Конституция РФустанавливает важное положение о приоритете норм международного права надправом национальным. Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ определяет, чтообщепризнанные принципы и нормы международ­ного права, а также международныедоговоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.Если международным договором Российс­кой Федерации установлены иные правила,чем предусмотренные законом, то при­меняются правила международного договора.После официального признания, ра­тификации и одобрения международные договоры вустановленном порядке приоб­ретают обязательную силу на всей территории России.
Многиеположения международно-правовых документов и договоров также яв­ляютсяисточником государственной службы как правового института, например, принятая17 декабря 1979 г. Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН «Ко­дексповедения должностных лиц по поддержанию правопорядка»;18 Международ­ныйпакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в котором го­ворится,что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискримина­ции и безнеобоснованных ограничений право и возможность допускаться в своей стране наобщих условиях равенства к государственной службе (п. «с» ст. 25);19та­кое же положение устанавливает Всеобщая Декларация прав человека от 10 декаб­ря1948 г. (п. 2 ст. 21);20 Конвенция о политических правах женщин от31 марта 1953 г. устанавливает, что женщинам принадлежит, на равных с мужчинамиусловиях, право занимать должности на общественно-государственной службе ивыполнять все об­щественно-государственные функции, установленные национальнымзаконом (ст. З).21
Труднообойти вниманием вопрос о соотношении законодательства госу­дарств — участниковСНГ и актов органов содружества в сфере государственной службы. Очевидно, что вбудущем станет необходимостью принятие законов (дого­воров, соглашений и т.п.), регулирующих межгосударственный аспект государствен­но-служебныхотношений. Особенно важно решить такие вопросы: может ли граж­данин какого-либогосударства — участника СНГ находиться на государственной службе в другихстранах — участниках СНГ? Является ли главным условием поступ­ления нанациональную публичную службу (для занятия государственной должности вгосударственном аппарате) наличие гражданства этой страны?
Государства— участники СНГ, принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека,Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах иФакультативный протокол к последнему пакту, а также международные обя­зательствапо правам человека, принятые в рамках ОБСЕ (СБСЕ), в июне 1995 г. подписалиКонвенцию «О правах и основных свободах человека».22 Эту Конвенциюподписали не все государства — участники СНГ. Статья 29 данной Конвенции уста­навливаетдля каждого человека в соответствии с национальным законодательством вгосударстве, гражданином которого он является, право и возможность приниматьучастие в управлении и ведении государственных дел как непосредственно, так ичерез свободно избранных представителей; допускаться в своей стране на общихусловиях равенства к государственной службе. Следует отметить одну особенностьКонвенции: несмотря на то, что обычно международные соглашения имеют примат наднациональными законодательствами, Конвенция проводит мысль, что при реали­зацииобщих положений документа должно учитываться и национальное законода­тельствокаждой страны СНГ. Это тот случай, когда наднациональное по сути соче­тается снациональным по форме.
Федеральныйзакон «Об основах государственной службы РФ» предоставляет право поступления нагосударственную службу лица, имеющего гражданство иност­ранного государства,если доступ к государственной службе урегулирован на взаим­ной основемежгосударственными соглашениями (абз. 6 п. 3 ст. 21 Закона).
ВЕвропейском Союзе (далее — ЕС) с момента заключения Маастрихтских со­глашенийставится вопрос о возможности поступления на государственную службу граждан издругих государств — членов ЕС. До последнего времени статус чинов­ника вГермании не был открыт для граждан других стран — участниц ЕС. Однакофедеральное правительство в 1992 г. снова выдвинуло предложение принять закон,предоставляющий право гражданам других европейских государств — членов ЕСпоступать на публичную службу Германии. Думается, что в связи с принятием до­полненийв национальном законодательстве других государств — членов ЕС, а так­же сдеятельностью Европейского Суда данная проблема исчезнет. Тогда гражда­нин,например Французской Республики, будет иметь право занимать должность нагосударственной службе Германии. Пока же этот вопрос является весьма пробле­матичными спорным.23
3.Муниципальное право. Муниципальноеправо включает в себя нормы, уста­навливающие правовые основы муниципальнойслужбы, которая не считается госу­дарственной. Для понятий «государственнаяслужба» и «муниципальная служба» су­ществует, как мы отмечали ранее, общийтермин — «публичная служба». Только исходя из этого позволительно говорить отом, что нормы муниципального права являются источниками государственной службы(т. е. службы публичной).
Принимаемыеорганами местного самоуправления нормативные правовые акты устанавливают в тойили иной степени и правовой статус муниципальных служащих. Ныне взаконодательных актах субъектов Федерации (например, в уставах (основ­ныхзаконах) областей и краев) определяются правовые основы муниципальной служ­бы истатус служащих органов местного самоуправления. Например, принятый Во­ронежскойобластной Думой 20 июля 1995 г. Устав (Основной закон) Воронежской области,24относя областную государственную и муниципальную службу к ведению Воронежскойобласти (п. «л» ст. 13 Устава), устанавливает в главе 10 «Государствен­ная имуниципальная служба в области» общие положения о государственной служ­беобласти (ст. 53 Устава) и службе муниципальной (ст. 54 Устава).
Совершенноне разработан в данной сфере вопрос об избираемых (выборных) муниципальныхслужащих. Надеемся, что уже в ближайшее время принцип выбор­ности муниципальныхслужащих будет набирать силу, да и российское законодатель­ство устанавливаетвозможность избрания высших должностных лиц органов мест­ного самоуправления.
4.Трудовое право. В бывшем СССРтрудовое право полностью распространя­лось на функционирование государственнойслужбы и на работу государственных служащих. В настоящее время Федеральныйзакон «Об основах государственной службы РФ» (п. 3 ст. 4) определяет, что нагосударственных служащих распростра­няется действие законодательства РоссийскойФедерации о труде с особенностями, предусмотренными указанным Федеральнымзаконом. Таким образом, трудовое пра­во регулирует трудовые отношениягосударственных служащих, например: заклю­чение трудового договора (контракта);25замещение должности по конкурсу;26 уста­новление должностного окладаслужащим; установление и порядок применения мер дисциплинарной ответственности.27Положения о дисциплинарной ответственности отдельных категорий государственных служащихтакже основываются на действу­ющем законодательстве о труде, определяя особыеусловия соблюдения дисципли­ны работниками соответствующих органов иорганизаций. Таким образом, на государственных служащих распространяются общиенормы трудового права о правах, обязанностях, правоограничениях,ответственности и поощрениях служащих.
5.Уголовное право. В Уголовном кодексеРФ содержится глава, посвященная должностным преступлениям. Используемое вуголовном праве понятие должност­ного лица является одним из центральных иважных в институте государственной службы.
6.Финансовое право. Влияние нормфинансового права на государственную службу состоит в том, что государственныеслужащие реализуют финансовую дея­тельность государства. Субъект финансовойдеятельности государства — государ­ство в лице его компетентных органов иуполномоченных должностных лиц.
Финансоваядеятельность государства является деятельностью управленчес­кой, где нормы,регламентирующие эту деятельность, будучи нормами финансового  права, относятсяк государствоведческим отраслям права, которые обеспечивают реальноеосуществление публичной государственной власти как Российской Феде­рации, так иее субъектов. В настоящий период в финансовом праве актуализирова­лисьследующие вопросы: мера государственного принуждения в налоговой сфере, мераответственности (в том числе финансовой ответственности), финансовый кон­троль,деятельность банковских служащих и их правовой статус. Очевидно, что эти имногие другие вопросы связаны с институтом государственной службы, так какконкретные законодательные и иные нормативные акты устанавливают правовой ста­туссотрудников органов налоговой полиции, налоговых инспекций, процессуальныевопросы их деятельности.
Повторому основанию (наличие винституте государственной службы несколь­ких подинспгтутов) институтгосударственной службы можно подразделить на сле­дующие пединституты: принципыгосударственной службы; статут государственной должности (здесь важнахарактеристика должности как важнейшего организацион­но-правового установленияв государственном аппарате, как структурной единицы учреждения); видыгосударственных должностей; правовой статус государственно­го служащего (права,обязанности, запреты, ограничения по службе, льготы, соци­альная защита истрахование; гарантии для государственного служащего); реализа­циягосударственно-служебных функций служащими (определение количества, ви­дов,структуры и содержания основных документов, регламентирующих управлен­ческуюдеятельность государственных служащих); прохождение, перемещение и продвижениепо службе (сюда можно отнести: а) наиболее полное определение и закреплениесистемы средств и инструментов, которые должны использоваться для мотивациидействий служащих; б) формирование критериев и порядка проведения оценки работыслужащих (в форме текущей оценки или аттестации); в) присвоение специальныхзваний, степеней, рангов и т. п.; г) стимулирование (поощрение) и от­ветственностьслужащих); институт служебной дисциплины; условия государствен­ной службы(денежное содержание, отпуск; пенсионное обеспечение и т. д.); пре­кращениегосударственно-служебных отношений; управление государственной служ­бой (органыпо вопросам государственной службы, кадровая служба государствен­ного органа ит. д.).
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
V. Современные проблемы реформы института государственной службы:расширение сферы публично-правового регулирования
  Какбыло отмечено, государственная служба представляет комплексный пра­вовойинститут, который включает в себя правовые нормы различных отраслей пра­ва.Вероятно, нормы ряда правовых отраслей исчезнут в будущем из сферы регули­рованиягосударственно-служебных отношений, а вместо них будут приняты норма­тивныеакты сугубо административно-правового (государственно-служебного) ха­рактера.
Нанаш взгляд, организация и функционирование государственной службы оп­ределяютсяв большей степени при помощи норм публичного права. Среди основ­ныхправовых отраслей, входящих в систему публичного права, административное правоявляется важнейшей профилирующей отраслью регулятивного типа и исполь­зует приэтом специфический метод централизованного, властного регулирования. В такомспецифическом административном режиме и работают государственные (му­ниципальные)служащие. Государственные (муниципальные) служащие — это представителипубличной организации: государства, государственных органов, органов местногосамоуправления. Государственные служащие, следовательно, являютсяпредставителями публичного права, субъектами публичного(административного) права. Служащие находятся в стабильных, прочных отношенияхс государством (с органами местного самоуправления).
Участникиправоотношений обладают в публично-правовой сфере особым ста­тусом, т. е.возможностью использовать властно-управленческие полномочия, ре­шать политические,государственные, социально значимые задачи, которые откры­вают путь для решениямножества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и спомощью разных отраслей законодательства.
Впубличном праве юридический приоритет имеет воля органов государствен­нойвласти. Правовое регулирование централизованно строится на началах суборди­нации(т. е. по принципу «власть — подчинение»), соблюдения дисциплины, ответ­ственностинижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательнос­ти выполненияраспоряжений, правовых актов и решений вышестоящих органов и должностных лицдля нижестоящих субъектов. Следовательно, государственная служба пронизываетсяправовыми установлениями, содержащимися в различных отраслях публичного права.
Государственныеслужащие — субъекты публичного права (или субъекты ад­министративного права), ав будущем, вероятно, они станут субъектами служебного (чиновного) права.Поэтому если публичное право, как отмечает Ю.А. Тихомиров, имеет своим девизомобеспечение гармонии и согласия в обществе, баланса инте­ресов личности,коллективов, общностей и общества в целом, стабильность госу­дарства и егоинститутов, устойчивость основ экономического и социального раз­вития, то этотже девиз должен взять на вооружение и каждый служащий, который находится нагосударственной или муниципальной службе.
Предмет,цели, принципы, метод административно-правового регулирования, внутренняявзаимосвязь с другими административно-правовыми институтами позво­ляютутверждать, что государственная служба находится в специфическом админи­стративно-правовомрежиме регулирования.
Особыйстатус государственной службы обусловлен его публично-правовой при­родой иопределяется главным образом имеющимися традиционными различиями междуадминистративным (публичным) и частным правом. На это обращается вни­мание взападной административно-правовой литературе. Общая линия разграниче­нияпроводится там в отношении статуса должностного персонала. Например, как пишетГ. Брэбан, французская система управления пользуется услугами лиц, подчи­ненныхрежиму частного права, и служащих государственного сектора. Во Франции, как иво многих других странах, было признано необходимым, чтобы служащие го­сударственнойадминистрации или по крайней мере часть из них имели специальный правовойрежим, отличающийся от норм общего права, поэтому в этой стране сло­жиласьспецифическая система государственной службы.
Вовсех странах, в которых законодательством установлен особый публично-правовойстатус государственных служащих и создан профессиональный, специаль­ноподготовленный корпус государственных служащих, чиновники имеют соответ­ствующиеправа, обязанности, ограничения и привилегии. Таким образом, в этих го­сударствахучреждена профессиональная бюрократия, действует система законода­тельства,состоящая из двух частей: одна часть распространена на работников, нахо­дящихсяна государственной службе, а другая регулирует отношения в сфере общих трудовыхотношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях(государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Междуданными системами главное различие состоит в том, что лица, находящиеся на госу­дарственнойслужбе, в отличие от лиц, состоящих в обычных трудовых отношени­ях, имеютособый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами(специальные обязанности, запреты, ограничения и т. д.), а второстепенноеразличие заключается в том, что в регулирование государственной службы включа­етсянесколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, болеестрогое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т.д.).
Всеперечисленные составные части института государственной службы рефор­мировалисьв последние годы либо претерпевают существенные изменения в насто­ящее время.Это характерно и для различных отраслей права, содержащих правовые нормы,входящие в институт государственной службы, и для пединститутов, состав­ляющихданный институт. На наш взгляд, процесс реформирования государственной службысвязан с усилением публично-правовых начал в сфере регулирования госу­дарственно-служебныхотношений.
Каксчитает В. А. Юсупов, правовые институты, обеспечивающие и закрепляю­щиепринципы государственной службы, порядок ее прохождения, должностные права иобязанности служащих, аттестацию работников, характеризуются двумя признака­ми:1) однородностью регулируемых ими общественных отношений; 2) специфи­ческимпроявлением административно-правового метода воздействия на эту группусоциальных связей.31 Второй признак — внутриорганизационный (т. е.отношения, складывающиеся в ходе практического осуществления государственнойслужбы), как правило, относится к сфере трудовых отношений.
Однакотакое понимание было справедливым до недавнего прошлого, так как, с однойстороны, развитие нового законодательства о государственной службе ведет куменьшению сферы практического регулирования нормами трудового права такназываемых внугриорганизационных отношений (в настоящее время данная областьправового регулирования значительно минимизирована и имеет четкую тенденцию кпостоянному уменьшению); с другой — новые законодательные и другие норматив­ныеакты устанавливают множество положений, которые содержатся также и в тру­довомзаконодательстве. Например, Положение о прохождении службы в органах налоговойполиции РФ (от 20 мая 1993 г.) определяет практически все традиционно относимыек трудовому праву нормативные положения: прием на службу; контракт о службе ворганах налоговой полиции; аттестация; перевод сотрудника налоговой по­лиции наслужбу в другую местность; служебная дисциплина и наложение дисципли­нарныхвзысканий; внутренний распорядок в органах налоговой полиции; продолжи­тельностьрабочего времени и отпуска; основания для увольнения со службы; вып­латы ильготы увольняемым сотрудникам и т. д. Пункт 1 ст. 11 Закона РФ «О статусевоеннослужащих» определяет, что общая продолжительность еженедельного слу­жебноговремени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не должнапревышать нормальной продолжительности еженедельного рабочего вре­мени,установленной законодательством Российской Федерации о труде. Положе­ние офедеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22декабря 1993 г., определяет ряд «внутриорганизационных положений», кото­рыеранее относились бы к трудовому праву: дисциплинарные взыскания; отпуск и т.д.
Вместес тем в приведенных и других нормативных актах публично-правового характерасодержится много положений, традиционно относимых к сфере админис­тративно-правовогорегулирования. Законодатель, принимая федеральные законы, определяет отношения,связанные с соотношением законодательства о государствен­ной службе и трудовымправом. Например, в п. 1. ст. 14 Федерального закона «О Железнодорожных войскахРФ»32 («Правовое положение гражданского персонала Железнодорожныхвойск») говорится, что трудовые отношения гражданского пер­соналаЖелезнодорожных войск регламентируются законодательством Российской Федерации отруде и законодательством Российской Федерации о государственной службе.
Рядзаконодательных актов Российской Федерации, наряду с определенным ад­министративно-правовымпорядком занятия некоторых должностей, закрепляет воз­можность самостоятельногоопределения статуса государственных служащих, не противоречащего федеральнымзаконам, т. е. правовое положение служащих будет регулироваться этимиорганизациями (учреждениями, органами управления), например, Федеральный закон«О Центральном банке РФ (Банке России)»33 от 26 апреля 1995 г.устанавливает для членов Совета директоров определенные ограничения (зап­рет насовмещение этой работы с депутатскими полномочиями, с работой в Прави­тельствеРоссии; запрет на участие в политических партиях, на занятие должности вобщественно-политических и религиозных организациях). В общей форме Закон оп­ределяети правовое положение служащих Банка России. Условия найма, увольне­ния, оплатытруда, служебные обязанности и права, система дисциплинарных взыс­канийслужащих Банка России определяются Советом директоров в соответствии сфедеральными законами. Совет директоров создает пенсионный фонд для дополни­тельногопенсионного обеспечения служащих Банка России, а также организует стра­хованиежизни и медицинское страхование служащих, утверждает перечень должно­стей.
Намой взгляд, целесообразно освободить институт государственной службы отдействия норм трудового права, так как служебное право будет включать вспе­цифический механизм правового регулирования аналогичные по формальному со­держаниюправовые нормы. В настоящее время стираются грани между трудовыми иадминистративно-правовыми установлениями в сфере государственной службы. Онивсе более носят публичный (административно-правовой) характер и распрост­раняютсвое действие только на государственных служащих (или на муниципальныхслужащих). Характерные для трудового законодательства положения определяют­сясегодня и в законодательстве о государственной службе. По Федеральному зако­ну«Об основах государственной службы РФ», например, на государственного слу­жащегос его согласия может быть возложено исполнение дополнительных обязан­ностей подругой государственной должности государственной службы с оплатой по соглашениюмежду руководителем государственного органа и государственным служащим (п. 9ст. 21). В случае служебной необходимости государственный слу­жащий с егосогласия может быть командирован в другой государственный орган для исполнениядолжностных обязанностей по государственной должности госу­дарственной службыпо его специальности на срок до двух лет (п. 10 ст. 21) и пр.
Нормытрудового законодательства постепенно отомрут в сфере гражданской службы ибудут регулировать трудовые отношения лишь в частном секторе, т. е. это будеткасаться только служащих негосударственных организаций и, кроме того, на­ходящихсяна государственной службе работников, которые выполняют менее важ­ные изначимые с правовой точки зрения (не характеризующиеся важными правовы­мипоследствиями) полномочия: некоторые категории специалистов, техническийперсонал. Данные нормы во многом останутся традиционными и похожими на уста­новления«трудового» («внутриорганизационного») характера, применяемые в сфе­регосударственной службы. Это объясняется тем, что в некоторых сферах государ­ственнойслужбы имеется множество особенностей, которые нельзя установить в трудовомправе. Более того, положения государственно-служебного (администра­тивного)характера в настоящее время трудно увязать с нормами трудового права. Например,нормы о принципах государственной службы (внепартийность, запрет на забастовкии т. д.) невозможно включить в один ряд социальных завоеваний трудя­щихся,которые устанавливаются и гарантируются трудовым правом для граждан, работающихпо найму: заключение коллективного договора, участие в забастовке, возможностьувольнения работника и др. Вопрос о запретах и правоограниченияхгосударственных служащих — одна из важнейших особенностей, отделяющих пра­вовойстатус государственных служащих от служащих организаций частного сек­тора.
Такиетенденции наблюдаются во всех развитых в правовом и экономическом отношениистранах, а также в посткоммунистических государствах.34
Однимиз важнейших отграничительных признаков норм государственной службы от нормтрудового права в будущем должно играть подразделение права на частное ипубличное. Тогда служебное правоотношение может быть как публично-право­вым,так и частноправовым. Публично-правовое служебное отношение включаетв себя следующих участников: 1) государство и его органы (во всех ветвяхвласти); органы местного самоуправления; государственные предприятия(муниципальные предприятия); 2) государственных (муниципальных) служащих,которые замещают должность путем установленных в законе способов (назначение —административ­ный акт, конкурс, избрание). Частноправовое служебное отношениераспространя­ется на служащих, которые заключают трудовой договор сработодателем — руко­водителем коммерческих организаций, т. е. хозяйственныхтовариществ и обществ, производственных кооперативов, а также некоммерческихорганизаций — потреби­тельских кооперативов, общественных или религиозныхорганизаций (объединений), финансируемых собственником учреждения,благотворительных или иных фондов, а также некоторых других, обладающихпризнаками юридического лица, предусмот­ренных законом. Таким образом, вбудущем в системе института государственной службы создадутся два видаслужебных правоотношений: публично- и частнопра­вовое.
Устанавливаяв законодательном порядке классическое государственно-право­вое служебноеотношение, необходимо создавать законодательство, регулирующее правовой статусдругих государственных служащих, состоящих в трудовых (част­ноправовых)отношениях с государственными органами. Эти лица также заняты оп­ределеннымтрудом на государственной службе, однако они не должны выполнять специфическиегосударственные задачи и функции, которые находятся в компетен­ции тольковысшей категории служащих. Государственно-служебное отношение «простых»государственных служащих будет возникать на основе другого способа замещениядолжности в государственной администрации — путем заключения тру­довогодоговора, содержание которого подлежит регулированию частным правом (трудовым,например). Реформа всей системы государственной службы положит началореформирования административного права, регулирующего отношения пуб­лично-правовогохарактера.
Федеральныйзакон «Об основах государственной службы РФ» способствует позитивномуреформированию государственной службы в Российской Федерации, хотя, заметим,реформа государственной службы — процесс достаточно длитель­ный, сопряженный смногими другими реформами (правовой, экономической, госу­дарственной и т. п.),и он займет в России несколько лет. Вместе с тем, этот Закон содержит множествонеясностей и недоработок, в нем не учтены и многие логичес­ки необходимые длявыбранной системы и модели государственной службы фунда­ментальные положенияпубличной службы в странах Запада. Например, в Законе от­сутствуетклассификация государственных служащих или лиц, относящихся к госу­дарственнойслужбе; не выделяются лица, имеющие особый правовой статус; не со­держитсяотсылочного положения о необходимости установления в других законо­дательныхактах правового статуса лиц, находящихся на государственной службе, но неявляющихся государственными служащими.
Первичнымэлементом в построении правовой модели государственной служ­бы, на наш взгляд,вместо установленного в Законе принципа разграничения госу­дарственныхдолжностей являются особые полномочия, выполняемые государствен­ными служащими(выполнение лицами определенных полномочий — это и есть го­сударственнаяслужба; реализация же других функций представляет собой деятель­ность негосударственно-служебного характера). Однако ст. 2 Федерального закона «Обосновах государственной службы РФ» определяет, что государственная служ­ба —это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочийгосударственных органов, которые, как известно, бывают разные: от установленныхКонституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации до полномочийисполнительно-технического характера.
Важнымпризнаком разграничения публично-правового регулирования от част­ноправовогоявляется принцип стабильности государственной службы и, следова­тельно,государственно-служебных отношений. Он установлен в Положении о фе­деральнойгосударственной службе и в Федеральном законе «Об основах государ­ственнойслужбы РФ». Стабильность государственной службы, по нашем мнению, означаетпожизненность выполнения государственных публичных функций и задач (этотпринцип особо выделен в законодательстве о публичной службе в западноев­ропейскихгосударствах). А те служащие, которые также находятся на государствен­нойслужбе, но их служебное отношение будет базироваться на трудовом договоре (т.е. не назначаться самим государством либо его представителем на должность),могут заключить его на определенный или на неопределенный срок. Их положение,как правило, не характеризуется признаком стабильности, ибо они могут быть в лю­боевремя уволены со службы, хотя некоторые гарантии все-таки существуют, на­пример,если лицо, не являющееся публичным государственным служащим, про­служило наопределенной должности свыше 15 лет и находится в возрасте старше 40 лет, тоего увольнение запрещается. Такие (или подобные) положения содержат­ся вколлективных договорах, порядок заключения и исполнения которых регламен­тируетсязаконодательством многих зарубежных государств. Следовательно, в не­которыхсферах государственной службы можно наблюдать сближение норм пуб­личного(административного) и частного (трудового) права.
Публичныегосударственные служащие должны выполнять на постоянной про­фессиональнойоснове только особо определяемый в законодательстве круг функ­ций и задач, длячего требуется наличие властных публично-правовых полномочий у этих служащих.Им государство доверяет выполнение данных функций и задач, а служащие обязуютсяна принципе верности служить государству (такое положение устанавливается вприсяге государственного служащего). Примером различия меж­дупублично-правовыми и частноправовыми отношениями на государственной служ­беявляется и то, что хотя и служащие и рабочие (технический персонал) находятсяна государственной службе, они осуществляют, как правило, различные виды дея­тельности:служащие занимаются духовной деятельностью, а рабочие — физичес­кой.
Дисциплинарноепроизводство и дисциплинарные взыскания в разных сферах государственной службыпри организации публично- и частноправовых отношений в сфере государственнойслужбы будут различны. В публично-правовом регулирова­нии дисциплинарнойответственности подлежат служащие по нормам дисциплинар­ного(административного) права, а служащие негосударственных организаций, либослужащие, не являющиеся публичными на государственной службе, будут отвечать подоговорному (трудовому) праву, т. е. в рамках, установленных в трудовом праве(трудовом соглашении) дисциплинарных взысканий. Этот пример также дает основудля разграничения в государственной службе двух видов правоотношений: админи­стративно-правовыхи трудовых.
Имеющиесяв литературе положения по данному вопросу в той или иной мере подтверждают, чтоустановить такой порядок правильно и необходимо. Админист­ративное правовыполняет различные функции в установлении и реализации дисцип­линарнойответственности. Оно определяет круг субъектов и полномочия органов управления(должностных лиц) в осуществлении дисциплинарной власти. Примени­тельно кустановлению дисциплинарной ответственности ряда категорий государ­ственныхслужащих, военнослужащих и приравненных к ним в дисциплинарном от­ношении лиц —функции административного права более обширны. Его нормами оп­ределяютсяоснования дисциплинарной ответственности, ее меры и порядок их при­менения.35В настоящее время дисциплинарная ответственность некоторых катего­рий лицполностью регулируется нормами административного права, например, во­еннослужащихсрочной службы.
Обязанностинекоторых категорий государственных служащих, которые осу­ществляют властныеполномочия вне рамок трудовых отношений, определяются законодательными и инымиактами, указами Президента РФ, утвержденными полно­мочными органами уставами,положениями. Содержание таких обязанностей и ком­петенции устанавливается, какправило, нормами административного права. Неиспол­нение или ненадлежащееисполнение обязанностей является нарушением дисципли­ны, которое образуетсостав дисциплинарного проступка. Федеральные государствен­ные служащиеподлежат дисциплинарной ответственности не только за неисполне­ние илиненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, но и за превы­шениедолжностных полномочий, а равно за несоблюдение установленных ограни­чений,связанных с государственной службой.
Вразличных нормативных актах публично-правового характера основание слу­жебнойдисциплины, ее объем, и содержание определяются различным образом. На­пример,служебная дисциплина в органах налоговой полиции означает соблюдение сотрудникаминалоговой полиции установленных законодательством Российской Федерацииприсягой, контрактом о службе, а также приказами директора Департа­ментаналоговой полиции и прямых начальников порядка и правил при исполнениивозложенных на сотрудников обязанностей и осуществления имеющихся у них пол­номочий.В понятие дисциплинарного проступка военнослужащего включается, в частности,нарушение норм морали и военной чести. В специальном нормативном правовом акте— указе Президента РФ — устанавливаются основания дисциплинар­нойответственности глав администраций субъектов Федерации (неисполнение илиненадлежащее исполнение актов, законов и указов Президента РФ).
Различныминормативными актами устанавливается и отличный от КЗоТ РФ переченьдисциплинарных взысканий, которые могут применяться в отношении не­которыхкатегорий государственных служащих. Дисциплинарные взыскания налага­ютсяуполномоченными органами (должностными лицами) на подчиненных им в той или инойформе нарушителей. Объем дисциплинарной власти регламентируется так­жеадминистративным правом.
ПринятыйГосударственной Думой 5 июля 1995 г. Федеральный закон «Об ос­новахгосударственной службы РФ» устанавливает заметно отличную от прежней системы иструктуры государственной службы модель. Видно, что законодатель стре­митсяприблизить модель государственной службы Российской Федерации к запад­ноевропейскомупублично-правовому стандарту. Закон вносит элементы новизны, обусловленнойпроводимыми преобразованиями в политической, экономической и государственно-правовойсфере в стране, и определенную логику в построение сис­темы государственнойслужбы в Российской Федерации. Он определяет порядок построения и модельгосударственной (и, разумеется, муниципальной) службы в субъектах Федерации.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Заключение
Современноереформирование государственной (публичной) службы усилива­ет тенденции сведениясходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законо­творческий процесс вобласти государственной службы России приведет, на мой взгляд, к тому, что вближайшем будущем появится новая отрасль права — служеб­ное право — сосвоим предметом правового регулирования, т. е. системой право­вых норм,регулирующих отношения в области государственной службы.
Служебноеправо должно стать регулятором государственно-служебных отно­шений не только всфере деятельности государственных органов, внутри государ­ственнойадминистрации, но и в области функционирования органов местного само­управления.Со временем при четком отграничении публичного и частного права,законодательном оформлении публичной службы, создании служебного права нор­мытрудового права перестанут играть существенную роль (или вообще исчезнут) вобщем, регулировании государственной службы. Однако это не исключает того, чтоважнейшие вопросы, которые относятся традиционно к сфере трудового права, со­хранятсявнутри государственной службы без правового оформления.
Федеральныйзакон «Об основах государственной службы РФ» — важный за­конодательный акт,который положил начало действительной реформе государствен­ной службы вРоссийской Федерации. Думается, что на его основе в России можно обеспечитьразработку и принятие ряда законодательных актов, качественно и эф­фективнорегламентирующих государственно-служебные отношения. Очевидно, что некоторыеположения указанного Закона претерпят изменения.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Список литературы:
 
 
1.        Поборчая Н.П. Советская государственная служба: Канд. дис. Л., 1952.
2.        Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе:Канд. дис. М, 1955.
3.        Манохин В.М. Советская государственная служба. М… 1966.; ВоробьевВ.А. Советская государ­ственная служба: Административно-правовые аспекты.Ростов-н/Д., 1986.
4.        Овсянко Д.М. Административное право. М., 1994.            
5.        Административное право. М., 1970.
6.        Советское административное право. Общая и Особенная части. М.,1973.
7.        Ленин В.И. Полн. собр. соч.
8.        ИвакинВ.И. Предмет науки административного права: Автореф. канд.дис. М., 1995.
9.        Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. Сущ­ностьи основные институты административного права: Учебник. М., 1995.; ПетровГ.И. Советс­кое административное право. Часть общая. Л., 1970.
10.      Бахрах П.Н. Индивидуальные субъекты административного права //Государство и право. 1994.
11.      Федерации; Бахрах П.Н. Административноеправо. М, 1993.
12.      Российская газета. 1995.23 июня.
13.      Коммуна. 1995.26 июля.
14.      Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.
15.      Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.
16.      Юсупов В.А. Теория административного права. М… 1985.— Следуетзаметить, что внутриорганизационные отношения, складывающиеся в ходепрактического осуществления государственной службы, как правило, относятся ксфере трудовых отношений.
17.      Российская газета. 1995.9 авг.
18.      СЗРФ. 1995.№18.Ст. 1593.