Воздушное пространство Российской Федерации: понятие и правовая характеристика

Воздушное пространствоРоссийской Федерации: понятие и правовая характеристика


1. Философско-правовая природа понятия «воздушноепространство»
Значение территории в современных международных отношенияхвесьма велико, поскольку она является не просто пространством, а средойобитания и материальной базой развития каждого государства в отдельности ивсего человечества в целом. С древних времен различные компоненты территориииспользовались народами для получения тех или иных благ. Первоначально этокасалось сухопутных частей территорий, на которых непосредственно расселялисьнароды и образовывались государства. Позже, в результате техническогопрогресса, были востребованы и остальные пространства: воды, воздух, недра.
Постоянные войны направленные на захват, раздел и переделтерриторий (государственных территорий) наполняли всю историю человечества.Даже в современном мире с высоким уровнем национального и международногоправосознания, широчайшими интеграционными процессами между всемигосударствами, где официально провозглашен и признан принцип неизменности инерушимости границ, проблема территориальных претензий одних государств кдругим остается нерешенной. Причин тому множество и все они различны по своемухарактеру (политические, экономические, правовые, этнические, социальные,географические и др.), это существенно затрудняет возможность их одновременногопреодоления.
На практике, чаще всего территория отождествляется сгосударством и рассматривается как важнейший элемент государственнойорганизации. Иными словами территория, как часть земного пространствапредставляет собой необходимое естественное условие существования государства,материальную основу жизни организованного в государство общества. Необходимоотметить, что глобальное значение территориальный критерий приобретает в периодперехода от родового общества к государству.
В современном международном праве под территорией в широкомсмысле этого слова понимают различные пространства земного шара с егосухопутной и водной поверхностями, недрами и воздушным пространство, а такжекосмическое пространство и находящиеся в нем небесные тела.
Существуют и другие подходы, отождествляющие территорию сюрисдикцией. Так профессор М.Н. Марченко помимо перечисленныхсоставляющих, к государственной территории относит еще и объекты, приравненные ктерритории государства: морские и воздушные суда, космические корабли, другиеобъекты, принадлежащие государству. Морские и воздушные суда, территориальноеморе и посольства признаются территорией постольку, поскольку в юридическомконтексте означают конкретную сферу правовой компетенции государства, а негеографическую категорию. Однако подобные утверждения, по мнению автора,требуют более корректной аргументации, но и в этом случае основными признакамигосударственной территории обычно называют принадлежность ее определенномугосударству и верховенство над ней права этого государства.
В нашей стране состав государственных территорий определеннормативно в статье 1 Закона Российской Федерации «О Государственной границеРоссийской Федерации». Государственнаяграница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальнаяповерхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр ивоздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный пределдействия государственного суверенитета Российской Федерации.
Среди перечисленных компонентов территории государстваособое место занимает воздушное пространство, поскольку именно в отношении негов международном праве до сих пор не выработано общих позиций.
В свою очередь это ведет к тому, что государства самостоятельно пытаютсяопределять статус своих воздушных пространств (пределы, порядок использования ипр.), создавая при этом условия, нарушающие суверенитет или интересы другихгосударств. Решение данной проблемы, по мнению автора, носит в основномтеоретико-правовой характер, и во многом зависит от технических возможностей поосвоению и использованию воздушного пространства отдельными государствами ичеловечеством в целом. В этой связи представляется необходимым более подробнорассмотреть вопрос, касающийся теоретико-правового осмысления понятия «воздушноепространство», как правовой категории.
Становление и развитие воздушного права (международного инационального), а вместе с ним и учений о «воздушном пространстве» происходилов XIX–XX веках под влиянием научно-технического прогресса, какосновного фактора формирования новых общественных отношений. В начале XX века ивплоть до второй мировой войны международные и внутригосударственные отношенияпо поводу использования воздушного пространства возникали почти исключительнодля целей полетов и воздушных перевозок в виду отсутствия в то время другихвидов деятельности в воздушном пространстве. Да и позволить себе такое моглитолько относительно развитые в техническом плане государства, которых к томувремени было не много. Само правовое положение суверенного воздушногопространства, т.е. признание полного и исключительного суверенитета государствав воздушном пространстве над его сухопутной и водной территорией, утвердилось сначалом и под влиянием полетов воздушных судов. Именно поэтому подотрасльмеждународного права – воздушное право изначально сложилась и развивалась какавиационное право.
Однако, позднее, в результате противостояния между СССР иСША, начавшегося после второй мировой войны и породившего «гонку вооружений»,характер использования воздушного пространства значительно изменился ирасширился. Одновременно с ростом интенсивности полетов авиации появляютсятакие виды деятельности, как полеты ракет и космических аппаратов, испытаниеразличных видов оружия, научные исследования, использование солнечной энергии,воздействие на атмосферу планеты и др. Каждая из них была так или иначе связанас воздушным пространством, однако уже не вписывалась в рамки только национальногозаконодательства. Эти процессы предопределили появление новых подотраслеймеждународного права (космическое право, морское право, природоохранительноеправо и пр.) и способствовали тому, что воздушное право, стало в большейстепени правом международным, нежели национальным. Характер и сама возможностьвыполнения любой деятельности в воздушном пространстве подчиняется правовомустатусу и режиму последнего, которые теперь определяются взаимосвязанныминормами международного и внутреннего права.
Между тем подобная взаимосвязь национальной и международнойсоставляющих воздушного права представляется весьма зыбкой. Так, по мнениюпрофессора Ю.Н. Малеева конфликтность норм международного и национальноговоздушного права отчетливо проявляется в тех случаях, когда последствиядеятельности одних государств в воздушном пространстве приходят в столкновениес интересами других государств, когда нарушается правовой режим воздушногопространства, когда воздушное пространство планеты становится ареной острыхпротиворечий. А в настоящее время противоречия возникают все чаще. Онинепосредственно связаны с вопросами войны и мира, с глобальными проблемамисовременности. Поскольку вся жизнь и деятельность человечества связаны сиспользованием воздушного пространства и атмосферы планеты, поиски наиболееэффективных правовых средств регулирования такой деятельности, относится кчислу самых актуальных задач современности.
Вопрос о правовом статусе воздушного пространства всовременной правовой науке всегда рассматривался в тесной связи с вопросамиправового режима последнего. Эти два понятия между собой тесно связаны но, темне менее, далеко не равнозначны.
Правовой статус как юридическое понятие определяет общееправовое положение воздушного пространства, как части территории и взависимости от этого характеризуется либо распространением на него полного иисключительного суверенитета государств (суверенное воздушное пространство),либо действием принципа «свободы» в пределах международной территории общегопользования (открытое воздушное пространство). Например, в советской научнойлитературе указывалось, что «государственная территория – это принадлежащаяданному государству и находящаяся под исключительной его властью часть земногопространства над сушей и водами». Очевидно, что в данном случае речь идетименно о воздушном пространстве, как международно-правовой категории. В этом жеаспекте следует понимать и утверждение Б.М. Клименко о том, что воздушноепространство (суть государственная территория) не входит в понятие государствакак субъекта международного права, ибо принадлежность субъекта не следуетотождествлять с самим субъектом.
Такому подходу в полной мере отвечает утверждениеН.А. Ушакова, в соответствии с которым понятие территории не имеет ничегообщего с понятием территории «в ее природном естественном смысле, как средыобитания земной флоры и фауны, местонахождения естественных богатств иресурсов, среды обитания человека и материальной основы его обитания». Однакодостаточно спорным представляется его тезис о том, что под территорией вмеждународном и национальном праве необходимо понимать некоторое земное, атакже внеземное (космическое) пространство, ограниченное от других земныхпространств определенными поверхностями (границами) и имеющее тот или инойюридический статус и соответствующий ему правовой режим. Н.А. Ушаков вданном случае не конкретизирует в каком контексте им употребляется понятиетерритория.
Правовой режим, в свою очередь, представляет собой системуюридических норм и правил, которые регулируют деятельность и поведениесубъектов права на данной территории или, как иногда говорят, процессреализации политико-юридического состояния территории. Поскольку речь идет осубъектах права, действующих на конкретных территориях, то правовой режимносит, чаще всего национальный характер и определяется нормами внутреннегозаконодательства конкретных государств.
Особе место в правилах, составляющих правовой режимпространства (территории) занимают его принципы. К ним относят: суверенитетгосударства над определенной территорией, верховенство, законность, целостностьпространства (территории), единство правового режима и другие, смысл которыхбудет четче осмыслен после рассмотрения собственно понятия воздушноепространство и его правовой природы.
Итак, что же такое воздушное пространство и какова егоправовая природа?
Среди имеющихся в праве на сей счет понятий и точек зренияисследование необходимо начать с самого простого определения, предложенногопрофессором А.Н. Верещагиным. Основываясь на общеизвестных правилахлогики, он сконструировал правовую формулу, согласно которой воздушнымпространством является любое пространство заполненное воздухом. Однако такойподход представляется весьма условным и не слишком глубоко рассматривающим сутьисследуемой категории, поскольку не учитывает всех особенностей данныхнекоторых естественных наук. Обратим внимание на некоторые из них: воздушноепространство начинается непосредственно у поверхности планеты, так что,находясь на суше или на водной поверхности, человек и все предметы которые егоокружают одновременно находятся в воздушном пространстве; в современном миревстречаются пространства заполненные воздухом (естественные и искусственные),находящиеся глубоко в недрах или в воде; не все надземное воздушноепространство входит в общий объем нормативного воздушного пространства, то естьпространства, правовой статус которого определен нормами воздушного права и др.Кроме того следует помнить, что с точки зрения естественных наук понятие «воздух»весьма многогранно.
В связи с этим для определения сущности и пределовнормативного понятия «воздушное пространство» не стоит ограничиваться толькобуквальным пониманием сущности последнего, необходимо выявить различия междупротяженностью атмосферы с точки зрения естественных наук и протяженностьюнормативного воздушного пространства.
По мнению группы ученных, занимавшихся исследованиемразличных слоев атмосферы, воздушное пространство чаще всего определяется какчасть атмосферы, которая включает ее основную массу (около 99%), где химическийсостав воздуха остается постоянным независимо от изменения высоты. Эта частьвоздушной сферы называется гомосфера, верхний предел которой фиксируется навысоте от 80 до 100 км. В этом пространстве химический состав воздуха иего молекулярный вес остаются относительно постоянными, что позволяетосуществлять полеты летательных аппаратов с использованием аэродинамическихсвойств в широком диапазоне скоростей от дозвуковых до гиперзвуковых. Набольших высотах (гетеросфера) газовый состав атмосферы меняется: составныечасти воздуха уже находятся в атомарном состоянии.
Земля с огромной скоростью движется в бесконечномпространстве вселенной, и ни ее суша, ни ее воды, ни атмосферный воздух, нигравитационные и другие поля не могут по этой причине занимать какое-тофиксированное, стабильное положение в ней. Изучению пространства какфилософско-правовой категории посвящены работы многих мыслителей и ученыхдревности, средневековья и современности. Их идеи положены в основу современныхучений о времени, пространстве, праве и прочих категориях.
Так, например, английский мыслитель Т. Гоббс притолковании понятия «пространство» разделял континуалистскую концепцию, согласнокоторой невозможна абсолютная пустота, полнейшая незаполненность пространства.Такая идея открывала возможности четкой формулировки понятия тела,протяженность которого в пространстве составляет неотъемлемую акциденцию. Поего мнению, пространство это только возможность тел иметь длину, ширину иглубину, оно всегда конкретная протяженность конечного тела. Пониманиепространства, таким образом, лишь акциденция нашего сознания, порождаемая,однако, реальной величиной тела.
По верному замечанию канадского юриста Н.М. Матте,пространство по своей природе не является ни воздушным, ни каким-либо другим изчего следует, что при нормативном определении понятия «воздушное пространство» необходимоисходить не только из правовых и естественнонаучных теорий, но и учитыватьфилософские концепции. Развивая мысль канадского ученого В.Э. Грабарьпишет, что воздух как вещество res omnium communis(общегодостояния), но не следует путать вещество с пространством. Аналогичные точкизрения высказывались и другими учеными древности и современности. Разделяяизложенные идеи автор уверен в том, что исследование понятия «воздушноепространство» в целях его точного определения требует, кроме всего прочего,метаюридического и более философского подхода. При этом необходимо понимать,что пространство должно рассматриваться не как качество воздуха, а какнеобходимый инструмент для его постижения, познания. Поскольку предметысуществуют в пространстве, то последнее, таким образом, не может иметьобъективный характер («пространство» нематериально и не может быть «воздухом» –материальным). По этой причине в «воздушном пространстве» сочетаютсянесочетаемые в терминологическом отношении понятия. Следовательно, для ихразделения и упорядочения возможно необходимо ввести новое понятие, например, «воздушнаясреда» или «воздушная сфера».
Интересно, что римское право рассматривало воздух какестественную среду, абсолютно необходимую для жизни и доступную всем – общеедостояние. Вместе с тем в трудах римских юристов воздушное пространстворассматривалось в контексте распространения на него или не распространенияправа собственности. До наших дне дошла одна известная максима, согласнокоторой «Cujus est solum ejus summitas usque ad coleum» (кому принадлежит земля, тому принадлежит и верх вплотьдо небес). Однако современные знания позволяют говорить о неточности ееперевода, поскольку coleum (лат.) означает столб, в данном случае пространственный, ане небеса (бесконечность).
Такое недопонимание (искажение), возможно, происходит отналичия в римском праве таких дозволений, как возводить строения in infinitio (донебес). Совершенно очевидно, что указанное дозволение устанавливает право настроительство, а не на воздушное пространство. Учитывая ограниченныевозможности в то время возводить высокие строения, легко предположить, чтодозволение строить in infinitio означало не более чем разрешение реализовывать любые изназванных возможностей. Принимая во внимание отсутствие интересов государства ввоздушном пространстве над частной собственностью (в виду отсутствия авиации ивоздухоплавания в то время) становится понятным, что рассматриваемое дозволениеотносится к праву определенного вида деятельности, ограниченного в силу своейспецифики. В тех же случаях, когда появлялись интересы и возможностииспользовать воздушное пространство в коммерческих, позже в военных целях,государства единодушно заявили свое право на суверенитет над воздушнымпространством и включили его в состав территории, например, императоры Гадрияни Траян при строительстве Рима.
Разграничение (прежде всего нормативное) между воздухом ипространством имеет принципиальное значение в современных условиях, особеннопри выработке понятия «воздушное пространство». И если еще в первой половине XX векасмешение понятий «атмосфера» и «воздушное пространство» считалось нормой дляюридической науки, а утверждения, согласно которым воздушное пространство незнает естественных рубежей, оно бесконечно в высоту, обсуждались и признавалисьв научных кругах, то начало эпохи покорения космического пространства сделалоих несостоятельными.
С наступление космической эры во внутреннем и международномвоздушном праве встал вопрос об определении горизонтальных и вертикальныхпределов воздушного пространства. Правовым поводом тому послужило принятие 27января 1967 года Договора о принципах деятельности государств по исследованию ииспользованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела(далее – Договор по космосу), положившего начало развитию новой подотрасли – международноекосмическое право. Этот договор ограничивает возможности применения итолкования ряда статей другого не менее значимого документа – Конвенции омеждународной гражданской авиации от 7 декабря 1944 года (далее – Чикагскаяконвенция), которая до этого была единственным правовым регуляторомдеятельности в надземном (воздушном) пространстве.
В частности статьей 2 Договора по космосупредусматривается, что космическое пространство, включая Луну и другие небесныетела, не подлежит национальному присвоению ни путем провозглашения на нихсуверенитета, ни путем использования или оккупации, ни любыми другимисредствами. В тоже время статьи 1 и 2 Чикагской конвенции устанавливают, чтокаждое государство обладает полным и исключительным суверенитетом над воздушнымпространством над своей территорией, где под территорией государства понимаютсухопутные и прилегающие к ним территориальные воды, находящиеся подсуверенитетом, сюзеренитетом, протекторатом или мандатом данного государства. Витоге международное право получило коллизию, устранение которой возможно лишьтогда, когда однозначно и четко будет закреплена плоскость, разграничивающаякосмическое и воздушное пространство.
Многочисленные исследования, посвященные проблемеопределения высотного предела государственного суверенитета, которыепредпринимались за долго до начала космической эры, непосредственно не былисвязаны с определением понятия «воздушное пространство», поскольку в то времятребовалось определить именно верхний предел государственного суверенитета,выше которого, как явствует из многочисленных концепций, допускалосьсуществование «свободного» воздушного пространства. В настоящее время имеетместо своеобразная перестановка элементов проблемы, но уже в отношениикосмического пространства. Так вопреки положениям Договора по космосу,запрещающего национальное присвоение космического пространства и любой егочасти, в 1976 году группа экваториальных стран заявила требования ораспространении своего суверенитета на геостационарную орбиту. Однако при всейсложности определения понятия «воздушное пространство», очевидно, невозможноего распространение до уровня геостационарной орбиты. В данном случаепредпринимаются попытки расширения государственного суверенитета за пределывоздушного пространства. В свете норм космического права такие попытки вомногом объясняются отсутствием нормативных определений таких терминов, как «воздушноепространство» и «космическое пространство», которые при этом активноиспользуются в международных договорах и национальном законодательстве.
В этих условиях возрастает важность задачи, которая стоитперед юридической наукой – установление правового содержания понятия «воздушноепространство» с точки зрения разграничения действия норм воздушного икосмического права и определения верхней границы распространения сувереннойвласти государств (хотя и то и другое может и не совпадать). Естественнонаучныйподход при этом может быть использован, но только в случае международнойдоговоренности о «привязке» указанного правового содержания к естественным,физическим границам атмосферного воздуха.
Очевидно, это также был бы нормативный поход, поскольку «естественной»зависимости между высотными пределами государственного суверенитета и верхнейграницы воздушного пространства в действительности не существует. Можнодобиться всеобщего признания верхней границы атмосферы (или так называемого «действительного»воздушного пространства), но ничего не препятствует государствам устанавливатьсвой суверенитет ниже этого рубежа (ситуация аналогична и в отношениипредельной 12-мильной ширины территориальных вод). В таком случае возникло бынекое промежуточное воздушное пространство между суверенным воздушнымпространством государства и космическим пространством.
Изложенное позволяет утверждать, что проблема определенияпонятия «воздушное пространство» в нормативном отношении распадается на двечасти. Во-первых, это определение границы между воздушным и космическимпространством, что должно служить целям четкого разграничения сферы действиянорм воздушного и космического права. Во-вторых, это определение верхнегопредела государственного суверенитета, который может быть признан несколькониже, но ни в коем случае не выше нормативной границы между воздушным икосмическим пространством. Причем решение этой проблемы должно осуществлятьсястрого в предложенной хронологии.
Необходим четкий нормативный подход для разграничения двухпространственных сфер – воздушной и космической, поскольку режимы ихиспользования основаны на противоположных друг другу принципах – суверенитета ввоздушном пространстве над государственной территорией и открытости или свободыисследования и использования всеми государствами космического пространства.
В настоящее время доктрины и позиции государств по этомувопросу разделились в основном на две основные группы: одна в пользу «пространственного»подхода, другая – «функционального». Представители пространственного подходапредлагают ввести строгое деление пространства на космическое и воздушное, сразным статусом и режимом, и соответственно деятельность, осуществляемая в этихдвух зонах, будет строиться по принципу ratione loci.Сторонникифункционального подхода полагают, что не имеет смысла делить пространство надве части, а будет достаточно того, чтобы деятельность по использованиювоздушного и космического пространства регулировалась в зависимости от еехарактера или функции и основывалась на принципе ratione materiaes.
Представители «пространственной» школы предлагалимногочисленные методы для разделения пространства, которые основывались нафизических и политико-юридических критериях. К физическим можно отнести:критерии, основанные на совпадении границы воздушного суверенитета с границейатмосферного слоя воздуха; естественном разделении атмосферы на слои(тропосфера, стратосфера, мезосфера и ионосфера); максимальной высоте, которуюмогло достичь воздушное судно (около 35 км); на теории «линии Вон Кармана»,устанавливающей высоту оптимальных аэродинамических качеств двигателейвоздушного судна (около 83 км); постоянном нижнем перигее орбиты спутника(около 100 км), силе земной гравитации. Юридико-политические критерииоснованы на: способности государства обеспечивать свою безопасность и защиту(зависимость от военных, экономических и иных возможностей); введениипромежуточной нейтральной зоны между воздушным и космическим пространством.
Функционалисты, в свою очередь, базировали свою позицию нанецелесообразности проведения водораздела между воздушным пространством икосмосом и выступали за их единый (унифицированный) правовой режим. Некоторыеиз них прямо утверждали, что принцип суверенитета потерял свое прикладноезначение: развитие техники и наращивание деятельности человека в этих средахбросает вызов этому «архаическому» принципу. Были также аргументы, в пользутого, что для целей космической деятельности воздушное и космическоепространства представляет единую неделимую среду, поэтому водораздел между нимиизлишен.
С точки зрения функционалистов, государственный суверенитетдолжен в этой связи приобрести чисто функциональный характер и быть сведенным кфункции контроля за воздушной навигацией. По их мнению, это в наибольшейстепени отвечало бы потребности в свободе воздушной навигации и космическойдеятельности. Последнее логически вытекает из комплексной взаимозависимостигосударств в современном мире.
Другими словами, функциональность суверенитета сводитсялишь к возможности государства в необходимых случаях применить меры защитногохарактера в отношении субъектов других государств, осуществляющих своюдеятельность в воздушном и космическом пространстве над его территорией.
Несмотря на многочисленные попытки и методы, предложенныедля урегулирования вопроса верхнего предела воздушного пространства,по-прежнему он остается открытым.
В результате в таком же состоянии остаются проблемы,связанные с запуском государствами космических объектов.
Необходимо признать, что в нынешних условиях по различнымполитическим и юридическим соображениям предлагаемые до сих пор двумя правовымитечениями варианты делимитации воздушного и космического пространства напрактике вряд ли осуществимы. Они могут лишь приниматься во внимание приразрешении возникающих в процессе соответствующей деятельности проблем иприменяться de lege ferenda. В настоящее время наиболее оптимальным и приемлемым, помнению А.Н. Сапрыкина, остается предложение юридического подкомитетаКомитета ООН по мирному использованию космоса, которое получило в 1976 году наиболееширокую поддержку государств. Оно предусматривает установление высоты нижнегопредела границы космического пространства 100–110 км над уровнем моря. Покрайней мере, была достигнута договоренность о том, что если возникнетнеобходимость подписания специального договора по этому вопросу, то границамежду воздушным и космическим пространством будет закреплена именно на этомвысотном пределе.
Решение проблемы нормативного определения границы междувоздушным и космическим пространством, по мнению автора, кроется в существеобозначенных ранее документов – Договора по космосу и Чикагской конвенции. ТакДоговор по космосу является первым международным соглашением, в котором термин «космическоепространство» получает если не определение, то уточнение того, что в неговходит (само космическое пространство, Луна и другие небесные тела). Крометого, термин «космическое пространство», употребляемый в нем и другихдоговорах, регулирующих деятельность государств в космосе, следует понимать какпространство, в котором действует иной правовой режим, чем в земном (условно)воздушном пространстве. Нормативная составляющая, основанная на регулированииопределенного вида деятельности, пространственного действия конкретной группыпринципов и норм международного права, здесь очевидна.
В этой связи особый правовой интерес представляеттолкование понятия «воздушное пространство», которое дал СекретариатМеждународной организации гражданской авиации (далее – ИКАО) в 1970 году: "…Международнаяорганизация гражданской авиации… занимается вопросом государственногосуверенитета в воздушном пространстве лишь в связи с использованием воздушныхлетательных аппаратов. Правительства, участвующие в конвенции, должныобязательно принимать во внимание факторы, не относящиеся к авиации…, напримерспутники связи всемирную службу погоды, военные и политические факторы… с точкизрения авиации воздушное пространство, это только то воздушное пространство, вкотором воздушный летательный аппарат, как таковой может быть использован…максимальная высота, то есть расстояние от поверхности Земли, на котороймеханизм может поддерживаться в результате действия аэродинамических сил, равнапо современным оценкам, приблизительно 35 км; однако технические измененияпо видимому позволят воздушному летательному аппарату, как таковому летать, тоесть поддерживаться в результате действия аэродинамических сил, даже на большейвысоте».
Вместе с тем такой подход, по мнению профессораЮ.Н. Малеева призван определить лишь навигационное пространство как сферудеятельности авиации, поскольку в своем заявлении Секретариат ИКАО, предлагаяуказанное определение, подчеркивал, что при выработке общего понятия «воздушноепространство» необходимо учитывать военные и политические факторы.
Действительно высотные пределы нормативного воздушногопространства не должны ограничиваться только навигационными характеристикамисовременной, стремительно развивающейся авиационной техники, и «высотныйпотолок» в 35 км – далеко не предел.
В свою очередь А.Н. Верещагин предлагает иное решениеданной проблемы. Наряду с естественнонаучным определением понятия «воздушноепространство», по которому последнее представляет собой газообразную оболочку,окружающую землю и неотделимую от нее, он предлагает и нормативное толкованиепонятия «воздушное пространство». По его мнению, в этом случае следует говоритьо пространстве, которое находится в состоянии относительного покоя инеподвижности по отношению к лежащему под ним государству.
Разделяя заявленное мнение профессора Ю.Н. Малеева иотчасти соглашаясь с позицией Секретариата ИКАО автор все-таки считает, что нестоит абсолютизировать те условия, которые так или иначе могут повлиять нанормативную составляющую понятия «воздушное пространство». Эти условиянестабильны: большинство из них носит временный характер, многие латентны илиже пока не существуют, поэтому ставить только в зависимость от них содержаниепонятия «воздушное пространство» представляется неверным. Примером тому можетслужить действующая международная практика, в которой до сих пор, в силусуществования различных факторов, учесть которые одновременно невозможно, этопонятие не выработано и не закреплено. Представляется, что в основу определенияпонятия «воздушное пространство», прежде всего, должны быть заложены конкретныевысотные критерии, удовлетворяющие, учитывающие или «поглощающие» навигационные,военные, политические, экономические и другие условия.
Отсутствие нормативно закрепленного определения понятия «воздушноепространство» и безрезультатность всяких действий в этом направленииобусловлена множеством причин. К их числу принято относить, во-первых,нежелание многих ученых и юристов проводить четкое различие междупространством, как таковым (идеальной бесконечной протяженностью), «действительным»воздушным пространством (атмосферой Земли) и нормативным воздушнымпространством, границы, правовое положение (статус) и правовой режим которогообусловлены действием соответствующих норм международного и внутреннего права.Каждое из этих понятий существует и развивается в плоскости своейсамостоятельной науки: философия, естествознание (физика, география,метеорология) и юриспруденция – соответственно. Каждое описывается иисследуется при помощи методов свойственных только данной науке.
Так пространство, как идеальная бесконечная протяженностьявляется неотъемлемым атрибутом материи. Соглашаясь с Л. Феербахом,утверждавшим, что «пространство и время составляют формы бытия всего сущего»В.И. Ленин особо подчеркивал неразрывную связь пространства с движениемматерии: «В мире нет ничего кроме движущейся материи, и движущаяся материя неможет двигаться иначе, как в пространстве и во времени». Воспоминание окакой-либо вещи, существовавшей в мире до его предполагаемого уничтожения илипредставление о ней в нашем воображении, памятуя о том, что она имеет бытие вненашего сознания, дает нам то, что называют пространством. Пространство естьвоображаемый образ существующей вне нас вещи, поскольку она просто существует,то есть, поскольку мы не имеем в виду другой акциденции, кроме бытия вещи, внепредставляющего сознания.
Иначе понятие «пространство» описывают современники. «Пространствовключает в себя как собственно физическое пространство (территорию), так и егогеографическое поле (географические взаимосвязи). Если физическое пространствоможет характеризоваться дискретностью (прерывистостью), то географическому полюсвойственна континуальность (непрерывность)».
Вопрос о пределах «действительного» воздушного пространствасам по себе является предметом научных споров. Однако даже в случае отсутствиятаких споров использование исключительно естественнонаучных данных о верхнейгранице атмосферы только усложняет правовое решение проблемы. В самом деле, всвете космической деятельности, может ли служить критерием такая, к примеру,верхняя граница атмосферы (геокорона), как 22 тыс. км, где наблюдаютсяразряженные частицы газов, с большой скоростью уходящие в межпланетноепространство? Выработка ученными таких понятий, как гомосфера (80–100 км),гетеросфера (свыше 100 км, где составные части атмосферы находятся ватомарном состоянии), земное космическое пространство (слои тропосферы вышетропопаузы, то есть от 10–15 км над поверхностью Земли и удалением отЗемли на 950 тыс. км) и другие, пока мало способствовала прогрессу в правовомподходе к определению понятия «воздушное пространство».
Представленные научные рассуждения усложняют процессысравнения, понимания и увязывания результатов исследований, это мешаетвыработке четких разграничительных критериев.
Во-вторых, неверны сами методы, при помощи которых пытаютсявыстроить правовые конструкции. Абсурдно искать нормативное содержание понятия «воздушноепространство» исключительно в данных естественных наук. Уже говорилось, чтотолько навигационные, метеорологические и прочие подобные параметры не могутбыть положены в основу того, что в праве будут именовать воздушнымпространством.
В-третьих, политические амбиции ряда государств направленына умышленное создание условий, при которых в праве будет отсутствоватьопределение термина «воздушное пространство», в виду очевидной опасности, что взаконодательстве других государств это определение будет отличаться по самомусущественному элементу – высотной границе воздушного пространства исоответственно – высотному пределу государственного суверенитета с потенциальновозможным решением этого вопроса на самых неожиданных (больших) высотах. Даннаяпроблема носит сугубо технический характер, поскольку высотный пределвоздушного пространства, а следовательно, и высотный предел государственногосуверенитета (во внутреннем праве чаще всего границы этих пространств стараютсяотождествить) определяется исходя из возможностей государства обеспечивать егозащиту, не допускать бесконтрольность использования другими государствами.Технические возможности, как показывает история авиации, в своем развитиибесконечны: достаточно объявить четкую величину «воздушного потолка», и сразуже начнется работа по созданию воздушного аппарата способного, сохраняяаэродинамические свойства, действовать за его пределами. Возникнет необходимостьвновь «поднимать планку», начнется своеобразная «гонка», способная нарушитьстабильность.
В-четвертых, и об этом уже упоминалось, нормативноеопределение понятия «воздушное пространство» зависит от множества различныхфакторов. Эти факторы весьма подвижны, подвержены ротации, поэтому попыткачетко определить обозначенный термин заведомо обречена, так как через какое-товремя, изменившиеся факторы сделают предложенное определение неактуальным.Несмотря на то, что споры относительно юридической природы воздушногопространства продолжаются, в доктрине международного права и дипломатическойпрактике сложился подход, согласно которому используемое пространство над сушейи водами государства, является частью территории такого государства.
В этой связи, по мнению автора, отсутствие нормативногоопределения понятия «воздушное пространство» не проясняет обстановку, но и неухудшает ее.
Свой вариант решения проблемы по выработке правовойсущности понятия «воздушное пространство» предлагает профессорЮ.Н. Малеев.
Он призывает использовать произвольный подход, который учитывает два главныхкритерия. Первый состоит в том, что с естественнонаучных позиций «воздушноепространство» – это пространство, занимаемое атмосферным воздухом (или «действительное»воздушное пространство). Второй критерий должен базироваться на интересахгосударств в области защиты их суверенитета, регулирования деятельности ватмосфере, а также разграничения сферы действия норм воздушного и космическогоправа.
С учетом действия сложившейся обычно-правовой нормы о нижней границекосмического пространства на высоте 100–110 км профессор приводитследующее определение правового содержания понятия «воздушное пространство»:определяемая нормами международного права вертикальная протяженность отповерхности Земли (уровня Мирового океана) до границ с космическимпространством на высоте 100–110 км. В этих пределах суверенное воздушноепространство может быть определено как расположенная вверх по вертикали отгосударственных границ пространственная протяженность, не превышающая границымежду воздушным и космическим пространством на высоте 100–110 км от уровняМирового океана. В свою очередь открытое воздушное пространство следуетопределять как находящуюся за пределами суверенного воздушного пространствапространственную протяженность от уровня Мирового океана до границы скосмическим пространством.
На сегодняшний день, по мнению автора, такой подход вопределении понятия «воздушное пространство» является наиболее приемлемым,отвечающим в целом всем требованиям естественных и правовых наук. Вместе с темнеобходимо высказать ряд сомнений относительно некоторых частностейпредложенных определений.
Норма права (национального или международного) являетсядейственной (рабочей) только тогда, когда ее положения гарантированно будутвыполняться, т.е. когда создан и действует механизм правового регулирования. Вконтексте разграничения космического и воздушного пространств предложенноеопределение «воздушного пространства», как общей категории, безупречно.Космические корабли не смогут летать ниже, а воздушные суда – выше обозначенныхвысот, физические закономерности нарушить невозможно. Однако, когда речьзаходит о «воздушном пространстве», как составной части территории конкретногогосударства, такое определение становится весьма спорным. Вот лишь некоторыевопросы которые, возможно, возникнут, если такое понятие будет закреплено: какопределять пределы суверенного воздушного пространства тех государств, которыерасположены на возвышенностях или территория которых является рельефно-разнообразной;что из себя должна представлять горизонтальная граница верхнего пределагосударства – сферу или плоскость, и как это соотнести с различными попротяженности государствами; должна ли соответствовать площадь верхнего пределагосударства площади наземной и надводной или же в силу шарообразности Земли онадолжна быть пропорционально больше. И эти вопросы ждут своих ответов.
Между тем, сказанное не отменяет необходимость исследованияправового статуса суверенного воздушного пространства, как важнейшей частигосударственной территории.

2. Правовой статус воздушного пространства РоссийскойФедерации
Правовое положение воздушного пространства, как частигосударственной территории, а также как территории общего пользования получилосвое фундаментальное исследование в праве с позиции его правового статуса.Вместе с тем некоторые юридические реалии в рамках современного миропорядказаставляют по-новому оценивать сложившиеся теоретические подходы в даннойобласти.
Общепризнанным считается, что воздушное пространство,расположенное над сухопутной и водной территорией государства, являетсятерриторией последнего. Однако международная и национальная правовая практика вэтом вопросе существенно расходятся. Как уже отмечалось в соответствии сЧикагской конвенцией, под территорией государства понимаются «сухопутныетерритории и прилегающие к ним территориальные воды, находящиеся подсуверенитетом, сюзеренитетом, протекторатом или мандатом данного государства.»Воздушное пространство в этот перечень не вошло, а, следовательно, оно неквалифицируется как территория, хотя признается наличие полного иисключительного суверенитета над ним у конкретных государств.
Одновременно с этим во многих конституциях, а также вдвусторонних соглашениях и национальном законодательстве ряда государстввоздушное пространство рассматривается именно как элемент (часть)государственной территории. В частности в статье 2 Конституции ЭстонскойРеспублики, указывается, что территория, территориальные воды и воздушноепространство Эстонского государства – единое и неделимое целое. В статье 67Конституции Российской Федерации закрепляется, что в состав территорииРоссийской Федерации, в том числе включено и воздушное пространство.
Кроме того практика двусторонних отношений между государствамив области воздушного пространства указывает на то, что в отношении последнего вмеждународных соглашениях используют следующую формулу: «Применительно к целямнастоящего соглашения нижеследующие термины будут означать:… «территория» – сухопутноеи водное пространство, прилегающие к нему территориальные воды и воздушноепространство над ними, находящиеся под суверенитетом договаривающихся сторон».
Глубокая научно-правовая проработка существа суверенноговоздушного пространства и вопросов его использования, составляющая основусовременного международного воздушного права, в тоже время не снимаетмножественности подходов к пониманию суверенитета и исключительности прав наиспользование воздушного пространства. Применительно к данной проблеме в науке можновстретить различные точки зрения и теории. Все их можно свести к следующему:полная отмена суверенитета государства на его воздушным пространством (вчастности Нис (Nys) утверждал, что воздушные границы не могут быть осязаемы,поэтому на воздушное пространство должен распространяться режим свободы полетовпо аналогии со свободой судоходства в морском праве); частичная отменасуверенитета в отношении некоторых видов деятельности в воздушном пространстве(Фошиль (Fauchille) допускал некоторое ограничение свободы воздушногопространства, главным образом мотивируя это созданием запретных зон,простирающихся до определенной высоты, например, до высоты Эйфелевой башни – 300 м)
и распространение полного суверенитета государства на свое воздушноепространство (Хазелтайн (Hazeltine) и Вестлэйк (Westlake) напротив отрицали аналогию с морским правом, полагая, чтовоздушное пространство имеет более жизненно важный характер для государства,чем прилегающий к его берегам участок морского пространства).
Нормы международного публичного права, касающиеся праваполетов воздушных судов, иначе говоря, нормы, определяющие взаимные правагосударств в отношении использования воздушного пространства для полетавоздушных судов, в настоящее время представляют собой почти полностью праводоговорное. Поскольку в праве не существовало
(и не существует) четких критериев и норм, регламентирующих суверенные права навоздушное пространство, что тормозит общую международную практику,представляется уместным тезисно рассмотреть теории, характеризующие возможныеварианты развития правовой практики в этой области.
Теория «полного суверенитета». В ней обосновываетсянезыблемое право каждого государства осуществлять абсолютный и неограниченныйсуверенитет над воздушным пространством, находящимся над принадлежащей емутерриторией и территориальными водами. Отсюда вытекает, что ни одно государствоне пользуется какими-либо правами в отношении воздушного пространства надтерриторией другого государства. Теория эта обосновывалась аналогией с частно-вещнымправом собственности некоторых государств. В дальнейшем она была условноразделена на два самостоятельных направления.
Первое из них – так называемая «теория компетенции»,развитая в работах ряда западных юристов, прежде всего Г. Кельзена. Сутьее состоит в том, что под территорией понимается сфера валидатарностинационального юридического порядка или, иначе, «пространство, в пределахкоторого, согласно общему международному праву, органы, определенныенациональным юридическим порядком, уполномочены осуществлять этот порядок».Г. Кельзен признает наличие территории в узком смысле «в пределах такназываемых границ государства», и эта часть его концепции укладывается в рамкитеории «полного суверенитета». Но другая часть его концепции основывается насуществовании государственной территории в широком смысле, как некоегоабстрактного пространства, границы которого определяются пределом действия «твердоустановленного» национального правопорядка. Земля, ее недра, воды, воздухданного государства в узком смысле перестают быть критерием для определенияграниц государственной территории. Такой подход, как справедливо отмечаетБ.М. Клименко, открывает путь к территориальным захватам, исчезает вопросо национальной принадлежности территории, принцип самоопределения притерриториальных изменениях не учитывается, постулируется принцип эффективности,отвергаемый современным международным правом.
В этой связи уместно напомнить высказывание Бисмарка,который при блокаде Парижа в 1870–1871 годах заявил, что воздушное пространствонад землей, оккупированной немецкими войсками, – часть немецкой территории.
Кроме того, «теория компетенции» несколько своеобразнопроявляется в вопросах собственно воздушного права. Так, Турция до конференциив Монтре 1936 года претендовала на суверенитет над воздушным пространствомчастей Средиземного и Черного морей.
Второе направление теории «полного суверенитета» – такназываемая «объектная теория». Согласно этой теории (возможно, самой старейшей)государство, являющееся публично-правовым единством, обладает публично-вещнымправом собственности на принадлежащую ему землю (т.е. земля и является такимобъектом собственности, и, соответственно, территорией государства). При этомправо государства на землю превалирует над правами частных собственников.
Еще в советской юридической литературе была представленакритика объектной теории. В частности, Ю.Г. Барсегов отмечал, что этатеория игнорируя пространственные функции территории: национальный суверенитети национальную принадлежность территории, обосновывает частноправовые формы ееприобретения. При этом он подчеркивал недопустимость отождествления землигосударства и территории. С этой принципиальной позиции он обоснованноутверждал, что территория государства не может составлять объект его собственности.Аналогичную точку зрения в данном вопросе высказывал и Н.А. Ушаков.Действительно, только земля (воды, недра и пр.), то есть материальнаясубстанция, может быть реальным объектом либо частноправовой, либопублично-правовой (государственной) собственности.
В межгосударственных отношениях имеют место случаиприобретения, уступки, продажи, аренды государственной «территории».
В действительности же подобные варианты распоряжения распространяются только вотношении земли (воды), и передающее государство, в случае необходимости, саморешает проблемы (если они возникают) с правами частных собственников на землю.Территория государства не продается, не уступается, она может толькопространственно увеличиваться или уменьшаться в зависимости от размера соответствующегопередаваемого (переходящего) земельного участка.
Уязвимость объектной теории становится особенно очевидной,когда предметом рассмотрения становится такой вид государственной территории,как воздушное пространство, которое с точки зрения объекта собственности(частноправового или публично-правового) не может находиться в том жеположении, что и земля.
С землей как материальным объектом можно сравнивать толькоматериальный объект, а именно воздух, атмосферу, но не воздушное пространство.Исторически сложилось так, что эти понятия нередко смешивались, а отсутствиевплоть до XX века реальных интересов государств в воздушномпространстве лишало практического смысла дискуссию о том, чем владеет земельныйсобственник или государство в воздушном пространстве – воздухом или надземнымпространством.
«Объектом» же суверенного властвования, по мнениюЮ.Н. Малеева, является пространство, находящееся над сухопутной и воднойповерхностью государства. Именно оно и составляет часть собственно территориигосударства. Именно в этом смысле в законодательстве ряда стран (в том числе вКонституции Российской Федерации, Воздушном кодексе России и пр.) и вдвусторонних международных договорах под территорией понимается пространство («воздушное»),а не сам воздух. М.А. Лебедев разделяя обозначенную позицию, вместе с темсчитает, что в международном праве государственная территория можетрассматриваться не только как пространство осуществления государственнойвласти, но и как особый вид материального достояния территориального суверена.
По мнению автора, рассматривать воздушное пространство, какобъект материального достояния государства не совсем корректно, поскольку самопо себе пространство (особенно воздушное) есть категория абстрактная(философская), которая, условно говоря, играет роль «точки отсчета» для реальносуществующих материальных объектов наполняющих его.
Несмотря на однозначное установление практики государств на«территоризацию» воздушного пространства, в современной науке международногоправа можно найти немало сторонников обратного подхода – отрицающего включениевоздушного пространства в состав государственной территории, поддерживающихтеорию «свободы воздуха». Она гласит, что воздушное пространство надгосударственной территорией доступно в равной степени для всех, оно являетсяобщим достоянием и должно использоваться всеми государствами наравне и в мирныхцелях. Предполагалось, что теория эта частично основана на аналогии с теориейсвободы морей. Но аналогия эта неполна и может ввести в заблуждение, так как международноеправо признает, что суверенитет государств распространяется на определенную(или, вернее, неопределенную) часть моря, прилегающую к их берегам и известнуюпод названием «территориальных вод». Против теории «свободы воздуха» выдвинутобыло много других возражений, но представляется бесцельным обсуждать их здесь.Теория эта всегда признавала ограничение, согласно которому государство вправепринимать меры для обеспечения собственной безопасности.
Теория «территориального воздуха» или «доступного длявоздухоплавания воздушного пространства». Эта теория, подобно предыдущей,основана на предполагаемой аналогии с международным морским правом. Оназаключается в том, что каждое государство обладает абсолютным суверенитетом надвоздушным пространством вплоть до определенной (вернее, неопределенной) высоты.Выше этого предела воздушное пространство доступно в одинаковой мере для всех.Государственное право Соединенных Штатов благожелательно восприняло положенияэтой теории, и в настоящее время они воплощены в федеральном законодательстве.Еще ранее они были выдвинуты в Перу. Кроме того, склонность к такой точкезрения проявляется и в соглашениях между США и Великобританией, заключенных доЧикагской конвенции.
Теория «безвредного пролета». Теория эта также основываласьна аналогии с морским правом и состояла в том, что каждому государствупринадлежит полный суверенитет над воздушным пространством над его территорией,так же как и над прилегающими к его берегам территориальными водами. Этотсуверенитет допускает общее право безвредного пролета для гражданской авиациивсех государств.
Все приведенные выше теории в большей степени являютсяакадемическими. Ни одна из них не была испытана во всеобщей международнойпрактике или признана каким-либо международным трибуналом.Юристы-международники разошлись между собой в оценке различных теорий, нотеория полного суверенитета была принята огромным большинством государств, инашла свое воплощение в различных конвенциях и в большей части договоров,заключенных между государствами. Поэтому следует считать, что во всех могущихвозникнуть случаях, когда вопрос о государственном суверенитете над воздушнымпространством не урегулирован конвенцией или договором, должна применятьсятеория полного суверенитета. Примечательное исключение представляют собой вэтом отношении соглашения, заключенные между 1931 и 1940 гг. членамиБританского Содружества Наций и Британской Империи с США. В них опущеныдекларации о суверенитете над воздушным пространством, хотя признание его явновытекает из смысла договоров.
Важнейшим аргументом, подтверждающим востребованность иобоснованность обозначенной позиции можно считать мнение Комитета ООН покосмосу, которое не утратило своей актуальности.
На основании резолюции 2222 (XXI) Генеральной АссамблеиООН от 19 декабря 1966 г. Советский Союз 22 июня 1979 г. официальновнес рабочий документ под названием: «Проект основных положений резолюцииГенеральной Ассамблеи ООН по вопросу разграничения воздушного и космическогопространства и правового статуса части космического пространства, в которойпроходят орбиты геостационарных спутников». Этот документ, в частности,предусматривал:
«1) Надземное пространство выше 100–110 км над уровнемокеана является космическим пространством.
2) Граница между воздушным и космическим пространствомподлежит согласованию между государствами и последующему договорномузакреплению на высоте, не превышающей 100–110 км над уровнем океана.
3) За космическими объектами одних государств сохраняетсяправо пролета над территориями других государств на высотах ниже 100–110 кмнад уровнем океана для выхода на орбиту и возвращения на Землю, на территориюзапускающего государства.
4) Часть космического пространства, в которой проходяторбиты геостационарных спутников, неотъемлема от космического, пространства вцелом, и на нее распространяются все соответствующие положения Договора опринципах деятельности государств по исследованию и использованию космическогопространства, включая Луну и другие небесные тела, 1967 г., в том числеположение о том, что космическое пространство не подлежит национальномуприсвоению каким бы то ни было способом.» Данный подход получил наибольшеепризнание в международной практике.
Не меньшуюзначимость при определении пределов распространения суверенитета государства ввоздушном пространстве имеют и его горизонтальные пределы.
В том, что касается государств, не имеющих выхода к морскимпросторам, как общее правило, их суверенное воздушное пространствозаканчивается там, где заканчиваются сухопутные границы. Такое положение, помнению диссертанта, аксиоматично и не требует дополнительной аргументации.Разделение воздушного пространства соседних государств вертикальной линией,имеющей в проекции контур (периметр) государственной границы и уходящей вверхперпендикулярно земной поверхности, было закреплено в ряде послевоенныхдвусторонних договорах о делимитации государственной границы.
Однако на практике после делимитации воздушной границы (всилу невозможности ее демаркировать) были случаи непроизвольного нарушения воздушногопространства того или иного государства. Это послужило основанием дляродившегося в свое время предложения ввести между двумя смежными государствамив функциональных целях своего рода «буферную зону» («зону терпимости,» «прилежащуюзону»). Эти зоны варьируются по своим размерам от 100 до 300 км ипредназначены для предварительного оповещения иностранными воздушными судами освоем приближении к территории соответствующего государства в целях устраненияугрозы его безопасности. В месте с тем в международном праве отсутствуют нормы,позволяющие государствам устанавливать прилежащие к их суверенному воздушномупространству воздушные зоны.
С юридической точки зрения подобные зоны безопасностипохожи на квази-исключительную юрисдикцию государства в отношении некоторыхрайонов воздушного пространства. Наиболее «безобидные» в этом смысле можносчитать временные зоны безопасности, существование которых оправдываетсяфункциональным подходом к решению конкретной проблемы. Постоянные же зоны, какпредставляется, существенно ограничивают свободу полетов в открытом воздушномпространстве и противоправны с точки зрения международного права.
В советском праве, а позднее в праве российском данныйвопрос однозначно решался в пользу суверенных интересов государства: «Экипаж воздушного судна обязан не менее чем за 10минут (за 100–150 км – Ф.В.) до пересечения государственной границыРоссийской Федерации запросить у соответствующего центра единой системыорганизации воздушного движения (далее – ЕС ОрВД), осуществляющего обслуживаниевоздушного движения, разрешение на пересечение государственной границыРоссийской Федерации. При этом экипаж указывает свой позывной (номер рейса),местонахождение, эшелон (высоту) полета и расчетное время пересечениягосударственной границы Российской Федерации, а при выполнении разовых полетов –и номер разрешения на пересечение государственной границы Российской Федерации.Центр ЕС ОрВД, осуществляющий обслуживание воздушного движения, немедленносообщает в соответствующий орган ВВС России о выданном разрешении напересечение государственной границы Российской Федерации и другие необходимыеданные.
При наличиипрямых каналов связи между центром ЕС ОрВД и органом ОВД (организациивоздушного движения) сопредельного государства такое разрешение экипажвоздушного судна получает от центра ЕС ОрВД, осуществляющего обслуживаниевоздушного движения данного воздушного судна.
Пересечениегосударственной границы Российской Федерации без разрешения центра ЕС ОрВДзапрещается».
В этом смысле автор не может согласиться с позициейФ.И. Сапрыкина, который утверждает, что идея установления «прилежащих зон»(зон опознавания) в воздушном пространстве не нашла практической поддержки.Более того, автор считает, что в современных условиях необходимо в обязательномпорядке устанавливать такие зоны, поскольку они способствуют превенциитеррористических угроз.
Совсем другое дело – государства, имеющие выход к морю.Например, Российская Федерация имеет 13 морей, в пределах которых действует еесуверенитет, каждое из которых является пограничными. Это существенно осложняеторганизацию охраны государственной границы, в том числе и в воздушномпространстве. Прибрежное государство осуществляет полный и исключительныйсуверенитет над воздушным пространством так же и над территориальным морем.Соответственно, горизонтальный предел действия суверенитета будет определятьсяразмерами территориальных вод, 12-мильный предел которых установлен КонвенциейООН по морскому праву.
Однако не все государства приемлют данную международную норму.Это неизбежно порождает две правовые проблемы: насколько легитимныодносторонние действия государств увеличивающих размер территориальных вод, и вкакой степени они могут быть признаны другими государствами. Ведь ихнеурегулирование может неизбежно принести к инцидентам в воздушном пространственад спорной территорией.
Кроме того, государства по-разному подходят к определениюфактической ширины территориального моря, начиная ее отсчет от разныхгеографических ориентиров, что приводит к разночтениям в отношении размера техили иных территориальных вод и, следовательно, границ воздушного пространства.
Согласно Конвенции ООН по морскому праву морским судам всехгосударств предоставляется право мирного (безвредного, безвинного) прохода втерриториальном море того или иного государства. Однако это право нераспространяется на воздушные суда. С юридической точки зрения исключения, помнению автора, могут составлять случаи совершения нерегулярных полетоввоздушных судов через территориальное море, для которых в соответствии состатьей 5 Чикагской конвенции не требуется получения предварительногоразрешения. Однако, как показывает практика, не каждое государство можетмолчаливо согласиться с осуществлением таких полетов над своей территорией.
Ярким подтверждением того может служить инцидентпроисшедший 1 сентября 1983 г. над Охотским морем. Тогда самолетюжнокорейской авиакомпании «КАЛ-007» нарушил государственную границу СССР ивторгся на 500 км в глубь его территории. Не отвечая на командысамолетов-перехватчиков он был сбит.
К воздушному пространству, в котором прибрежное государствоосуществляет только частичные, ограниченные суверенные функции можно отнестиприлежащую зону и исключительную экономическую зону.
Согласно Конвенции ООН по морскому праву от 1982 г. вприлежащей зоне (ее размер не может превышать 24 морские мили от исходныхлиний, от которых отмеряется территориальное море) прибрежное государство,имеющее территориальное море менее 12 морских миль, вправе осуществлять своююрисдикцию для специальных целей – для обеспечения выполнения таможенных,фискальных, санитарных и иммиграционных правил. Конвенция, тем не менее, нераспространяет эти права прибрежного государства на воздушное пространство надэтой зоной. Это положение относится к случаям, когда прибрежное государство неимеет права принимать меры принудительно характера по отношению к иностраннымвоздушным судам, осуществляющим полеты над этой частью открытого моря. Однако,по мнению некоторых авторов, меры принудительного характера к таким воздушнымсудам могут применяться только в случае начатого прибрежным государством впределах его территориального моря преследования «по горячим следам».
В исключительной экономической зоне (расположенной нарасстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отмеряетсятерриториальное море) прибрежное государство осуществляет целый ряд суверенныхправ (в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов как живых,так и неживых, в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах,а также в целях управления этими ресурсами и в отношении других видовдеятельности по экономической разведке и разработке указанной зоны, таких какпроизводство энергии путем использования воды, течений и ветра), а также такназываемых «остаточных прав» (droits residuels), т.е. юрисдикции, относящейся к деятельности связанной сего суверенными правами в экономической зоне, но в ряде случаев выходящей зарамки экономических целей (создание и использование искусственных островов,установок и сооружений). Но при этом в воздушном пространстве над экономическойзоной любого государства действует принцип свободы полетов как над открытымморем.
Однако, как представляется, прибрежное государство невсегда может равнодушно относиться к пролетам через ее экономическую зонусверхзвуковых воздушных судов, морским и воздушным военным учениям военнойразведке и метеорологическим опытам. Большинство авторов склонные полагать, чтостатус воздушного пространства над экономической зоной не должен отличаться оттакового над открытым морем, тем не менее, не исключают компромисса, прикотором прибрежное государство осуществляло бы юрисдикцию в отношении некоторыхвопросов защиты морской среды.
Некоторые государства (например, Мексика и Уругвай)считают, что исключительная экономическая зона должна иметь иной статус, нежелиоткрытое море, и соответственно принцип свободы полетов должен быть ограниченинтересами прибрежного государства.
Неоднозначно эта проблема отражена и во внутреннемзаконодательстве государств. Имеется группа стран, открыто признающих в своихзаконах свободу воздушного пространства над исключительной экономической зоной(Россия, США, Габон, Гана, Индонезия и т.д.). Имеются государства, которыеумалчивают в своих законодательствах об этой свободе (Франция, Чили, Гвинея-Бисау,Экваториальная Гвинея, Мадагаскар). В месте с тем официальная позиция нашегогосударства по этому вопросу неоднозначна. Практике известны отдельные случаиодностороннего распространения государственного суверенитета на международноевоздушное пространство.
В любом случае, применяя комплексный подход к толкованиюКонвенции по морскому праву от 1982 года, можно прийти к выводу о том, что приосуществлении какой-либо деятельности в воздушном пространстве надисключительной экономической зоной, иностранные государства должны учитыватьправа прибрежного государства и соблюдать законы и правила им принятые всоответствии с положением Конвенции.
Приведенный анализ позволяет автору заключить, что изъятияиз принципа «свободы открытого моря» в пользу прибрежного государстваприменительно к его воздушному пространству имеют функциональный характер.Исключительная экономическая зона в отношении деятельности связанной ссудоходством, разработкой морских ресурсов, проведением научных исследований изащитой морской среды является территорией sui generis. Однако такой статус экономической зоны как части открытогоморя не распространяется на воздушное пространство над ней и соответственно невлияет на его правовой статус.
При этом можно согласиться с точкой зрения, что, учитываятенденцию прибрежных государств усиливать свою роль в реализациипредоставляемых Конвенцией суверенных прав, вряд ли сегодня можно признать, чтов воздушном пространстве над экономической зоной допустима бесконтрольнаясвобода деятельности, в частности, в том, что касается вопросов защиты морскойсреды и проведения научных исследований.
Если в начале века принцип суверенитета над воздушнымпространством сложился под влиянием необходимости обеспечить защиту государстваот опасности, исходящей от летательных аппаратов воюющих государств, то всовременных условиях его значение существенно изменилось. Создание региональныхорганизаций и формирование экономических блоков, распад крупных государств иобразование новых, дальнейшее развитие техники, необходимость государствзащищать свои экономические интересы и национальную безопасность, а такжеочевидная потребность в большей либерализации деятельности воздушноготранспорта оказывают очевидное влияние на эволюцию принципа полногосуверенитета воздушного пространства.
В современной науке международного права, по мнениюФ.И. Сапрыкина ясно вырисовываются две точки зрения относительнодальнейшего его развития: первая консервативная, настаивающая на незыблемости «полного»и «исключительного» суверенитета над воздушным пространством (абсолютистская),и вторая – либеральная, допускающая в целях поощрения развития воздушноготранспорта самоограничение государствами этого принципа в их взаимоотношениях(релятивистская). На практике применение принципа суверенитета в экономическойсфере объективно ограничивается и ослабляется принципом взаимности,политическими соображениями отдельных или групп государств, а также сырьевой,технологической и другой взаимозависимостью государств.
В сложившихся мировых условиях релятивистская концепция, помнению автора более предпочтительна, поскольку в должной степени учитывает какнациональные экономические, военные интересы государства, так и интересывоздушной навигации в целом.
Такие факторы, как наличие у государства межконтинентальныхбаллистических ракет, деятельность, связанная с запуском космических ракет икосмических спутников, их нахождение в околоземном пространстве, запускметеорологических ракет-зондов, вряд ли могут и современных условияхгарантировать стопроцентную безопасность тому или иному государству.
Изучая данную проблему применительно к странам СодружестваНезависимых Государств Ф.И. Сапрыкин установил, что в ихвзаимоотношениях наглядно проявляется вторая тенденция развития принципасуверенитета над воздушным пространством – релятивистская, основанная надобровольном ограничении этими государствами своего полного и исключительногосуверенитет в рассматриваемой области.
Этому способствует несколько факторов: прежде всегогеополитическое положение участников Содружества – историческое соседство,сложившиеся интересы и различного рода связи не позволяют им огородиться другот друга непроницаемой стеной суверенитета. Экономические (в частностикооперационные связи), а также высокая централизация управления гражданскойавиацией и в целом процессом воздухопользования объективно заставляетпожертвовать страны своими суверенными полномочиями в пользу совместныхавиационных структур.
Стремительное развитие авиации, интернационализациявоздушных перевозок, появление транснациональных авиационных корпораций, атакже серьезные политические изменения в отношениях между государствамисущественно сказываются на развитии воздушного права. Рождение новых государствдолжно означать, что все вновь возникающие между ним проблемы, в том числе, всфере воздухопользования должны решаться в соответствии с принципами и нормамимеждународного права. В частности применительно к Российской Федерации, должныдобросовестно выполняться обязательства, вытекающие из договоров еще с участиемСоюза ССР в отношении территории каждого из них (при условии отсутствиясоответствующих заявлений об отказе от участия в таких договорах), заключатьсясоответствующие договоры, создающие новые нормы и регулятивные механизмысотрудничества между этими государствами. Особенно это заметно в отношениях состранами-участницами СНГ.
Интеграционные процессы позволили к настоящему временипозволили положительно решить вопросы совместной защиты воздушногопространства, которая заметно ослабла после распада СССР. Вместе с теммногочисленные политические, финансовые, технические, кадровые и прочиетрудности пока не позволяют обеспечить надежную защиту неба каждого изгосударств-участников.
Бесспорно, Россия является лидирующей региональной державойв области авиации (особенно военной). В этой связи представляется интереснымрассмотреть, какими актами осуществляется регулирование использованиявоздушного пространства в Российской Федерации.
Прежде всего, необходимо отметить, что авиация во всевремена и во всем мире относилась к таким сферам человеческой деятельности,которым крайне необходима четкая и конкретная регламентация. Еще в 1909 году,когда в России выполнялись лишь эпизодические и главным образомдемонстрационные полеты, принимается решение правительства, касающееся «усовершенствованияспособов передвижения в воздушном пространстве» и практического «испытанияновых изобретений». А годом позже уже создаются первые воздухоплавательныекарты России и вырабатываются правила, регулирующие занятия воздухоплаваниемчастных лиц. В соответствии с ними при всяком взлете и спуске летательногоаппарата обязательно должен был присутствовать полицейский чиновник, а на любойполет оформлялось предварительное разрешение. Любопытно, что на заседанииГосударственной Думы, как и в наши времена, по поводу правил разгорелась жаркаядискуссия, перешедшая в откровенную перебранку между депутатами противоположныхполитических ориентации и взглядов на воздухоплавание.
В советское время, в условиях международного непризнаниякапиталистическими государствами, залогом самостоятельности и твердостимеждународного курса нашего государства выступали его вооруженные силы, вкоторых особое место занимала авиация. Забота и опека авиационнойпромышленности и авиации в целом со стороны руководства страны позволили уже ксередине XX века выйти на лидирующие мировые позиции в этой сфере.
В январе 1921 года Совнаркомом РСФСР утверждаются «Правилао воздушных передвижениях в воздушном пространстве РСФСР и над еготерриториальными водами», которые впоследствии получили статус «Декрета овоздушных передвижениях». Одним из главных требований этого документа былстрогий учет аэродромов, посадочных площадок, ангаров, а также летного итехнического состава. Выполнение же полетов разрешалось лишь специально подготовленнымлицам, которые успешно выдержали соответствующие испытания. Не смотря на то,что в декрете понятие «воздушное пространство» не нашло своего отражения, асамо воздушное пространство не рассматривалось как территория РСФСР, тем неменее режим полетов воздушных судов (особенно иностранных) «над территориейРСФСР и ее территориальными водами» характеризовался иногда более жесткимиправилами, в сравнении с теми, что появились, когда воздушное пространство ужесчиталось составной частью территории СССР.
Таким образом, уже в те далекие годы были заложены основыправового регулирования деятельности отечественной авиации.
Спустя одиннадцать лет, 27 апреля 1932 года, был принятпервый Воздушный кодекс СССР. В нем вопросы государственной принадлежностивоздушного пространства были прописаны уже довольно четко: «Воздушный кодексдействует в пределах сухопутной и водной территории Союза ССР, прибрежнойморской полосы, установленной законами союза ССР, в воздушном пространствеСоюза ССР. Под воздушным пространством Союза ССР понимается воздушноепространство над сухопутной и водной территорией Союза ССР и над прибрежнойполосой установленной законами Союза ССР. Союзу ССР принадлежит полный иисключительный суверенитет над воздушным пространством Союза ССР.»
В отличие от «Декрета о воздушных передвижениях» онохватывал гораздо больший круг проблем – от организационно-технических докоммерческих и юридических. Кодекс стал основным нормативным документом,которым повседневно руководствовалось созданное к тому времени Главноеуправление Гражданского Воздушного Флота при Совнаркоме СССР и подчиненные емуподразделения на местах. Еще одной особенностью и одновременно новацией данногодокумента являлось то, что в нем было проведено разграничение между гражданскойи военной авиацией. Но его нормы соответственно регулировали только отношенияпо поводу использования воздушного пространства гражданской авиацией.
Бурное развитие авиации как гражданской, так и особенно военной втридцатые годы продиктовало необходимость дополнения и переработки Воздушногокодекса, а потому уже через три года – 7 августа 1935 года – была утвержденаего новая редакция. Этот кодекс работал более четверти века. Имруководствовались в предвоенные годы, во время послевоенного восстановлениянародного хозяйства. На его же правовом фундаменте проводилось переоснащениегосударственной авиакомпании «Аэрофлот» реактивной техникой.
В конце 1961 года, когда доля реактивных самолетов в общемобъеме авиатранспортной работы достигла сорока процентов, а перевозки пассажировза пять лет, прошедшие после выхода на трассы реактивного первенца Ту-104,возросли в семь раз, была изменена и нормативная база отечественной авиации. Ееосновой стал третий по счету Воздушный кодекс СССР от 26 декабря 1961 г.,действовавший до 1983 года.
Время функционирования этого кодекса совпало с кореннымипреобразованиями в авиации страны. Основные радикальные перемены произошли нетолько в технической оснащенности всего воздушного флота, но и в структуреуправления им. Так, Главное управление Гражданского Воздушного Флота при СоветеМинистров СССР в 1964 году было преобразовано в общесоюзное Министерствогражданской авиации, а в 1973 году были образованы Государственная комиссия побезопасности полетов гражданской авиации СССР (Госавианадзор) и Государственныйавиационный регистр СССР (Госавиарегистр). Событием огромной важности сталовступление в 1970 году Советского Союза в Международную организацию гражданскойавиации – ИКАО. В те же годы были разработаны и введены в действие все основныеведомственные нормативные документы, прежде всего Наставления: по производствуполетов; штурманской службе; службе движения; связи; аэронавигационнойинформации; метеорологическому обеспечению полетов, другим службам. Все этиизменения, естественно, требовали обновления Воздушного кодекса 1961 года, и в1983 году работа по его приведению в соответствие получила логическоезавершение. Новый Воздушный кодекс был утвержден Указом Президиума ВерховногоСовета СССР от 11 мая 1983 г., а с 1 января 1984 года он вступил в силу.
Необходимоотметить, что Воздушный кодекс 1983 года сыграл очень важную роль в жизни идеятельности нашей авиации, особенно в обеспечении безопасности полетов. Вчастности, им были установлены общеобязательные требования к нормам летной годностивоздушных судов, годности аэродромов и их оборудования, закреплялся строгийпорядок регистрации самолетов и вертолетов, аэродромов, а также их допуск кэксплуатации. В нем были предусмотрены статьи, в которых определялись задачи ифункции Госавианадзора, Госавиарегистра, Единой системы Управления воздушнымдвижением (УВД), Единой поисково-спасательной службы. Четко формулироватьуслуги и льготы, гарантируемые пассажирам и грузоотправителям на воздушномтранспорте, уточнялись права и обязанности сторон при выполнении авиационныхработ в народном хозяйстве. Устанавливались также требования к иностраннымавиакомпаниям, выполнявшим полеты в СССР или через его территорию, повышалисьмеры ответственности работников гражданской авиации за служебные проступки ит.д.
Однако, как уже отмечалось, с переходом страны к рынку ираспадом Советского Союза на независимые суверенные государства многиеположения этого Воздушного кодекса по существу устарели. Более того, новые,прежде всего, политические и экономические реалии, определившие принципиальноиную специфику функционирования авиации, не были, да и не могли быть в немпредусмотрены.
Современный этап развития Российской Федерациихарактеризуется тем, что факторы, влияющие на национальные интересы России ввоздушном пространстве, чаще всего носят характер угроз. Российская Федерация вэтой связи оказалась в стратегически невыгодном международном положении: содной стороны ей противостоит международный терроризм, уже не ограничивающийсяпределами Чеченской Республики, с другой стороны – «союзники» поантитеррористическому блоку продолжают экспансию на восток, вплотнуюприближаясь к границам Российской Федерации и не соблюдая, при этом,достигнутые ранее договоренности о сокращении обычных вооружений в Европе.
Среди основных факторов, которые в ближайшие десятилетиябудут оказывать непосредственное влияние на национальные интересы РоссийскойФедерации в воздушном пространстве и в частности на развитие системы охраныгосударственной границы Российской Федерации в воздушном пространственеобходимо выделить следующие:
1. Глобализация – процесс непрерывно возрастающейвзаимозависимости стран и народов во всех сферах жизни, и как следствие этогоактивная экономическая и военная интеграция. Последствия этого процесса весьмамногогранны и их с позиции «хорошо-плохо» представляется не корректным. Вместес тем некоторые промежуточные результаты глобализации нельзя не учитывать входе развития государства. Так международные интеграционные процессыспособствуют тому, что сухопутные и морские границы государств, не говоря уже овоздушных границах, утрачивают свое основное содержание, становясь формальнымявлением. В этой связи, например, на подразделения, отвечающие за охранугосударственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве,возлагается дополнительная нагрузка, требующая привлечения значительныхтехнических и информационных ресурсов, по выявлению из этого множествасудов-нарушителей и пресечению их незаконных действий.
Уникальность воздушного пространства Российской Федерации:по своим географическим масштабам оно не имеет аналогов в мире (площадь 25 млн.кв. км, включая 9 млн. кв. км над открытыми водами и в полярной области); общаяпротяженность воздушных трасс составляет 600 тыс. км, в том числе 125 тыс. кмвоздушных трасс для международных полетов; интенсивность воздушного движения – Российскаясистема организации воздушного движения ежесуточно обслуживает более 7,5 тыс.полетов (транзитных или начинающихся примерно в 400-ах гражданских аэропортах,в том числе около 30 международных); сложившиеся реалии с материальной основойконтроля – радиолокационным полем – протяженностьрадиолокационно-контролируемых участков государственной границы в воздушномпространстве Российской Федерации на больших высотах (10 тыс. м) составляет 59%,на малых высотах (до 1 тыс. м) составляет 23%, полностью утраченрадиолокационный контроль над Северным Уралом, северной и центральной частьюСибирского и Восточного регионов, островами Курильской гряды, вдоль побережьясеверных морей, северной частью полуострова Камчатка, Охотского моря,республикой Саха-Якутия; не обеспечивается контроль воздушных судов в ближнейморской и экономической зонах на глубину, достаточную для эффективногоприменения сил Военно-морского флота и пограничных органов по пресечениюнесанкционированных и контрабандных действий; протяженность государственнойграницы Российской Федерации составляет более 60 тыс. км, 45 субъектовРоссийской Федерации, являются приграничными, а коридоры пролетагосударственной границы со странами СНГ не определены и перелет осуществляетсяпо ранее установленным внутрисоюзным воздушным трассам, хотя условия перелетаопределены как для международных рейсов, а количество таких коридоров пролетовгосударственной границы, подлежащих радиолокационному контролю, возросло до 119(в бытность СССР – 66).
2. Непосредственное соприкосновение границ РоссийскойФедерации с границами стран-членов НАТО (Норвегия, Латвия, Эстония) и постоянноувеличивающееся военное присутствие США в странах Средней Азии и Закавказья(Киргизия, Туркменистан, Узбекистан, Грузия) также способствует тому, чтоРоссия вынуждена наращивать на этих направлениях плотность системыпротивовоздушной обороны. Одновременно следует отметить, что благодаря этомуфактору четче проявляются направления сосредоточения основных усилий при охранегосударственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве, что даетвозможность эффективнее использовать основные силы и средства, в том числе и засчет их своевременной перегруппировки.
3. Поскольку государственная граница Российской Федерации
(на суше, на море и в воздушном пространстве) рассматривается как единыйправовой комплекс то вопросы, сопряженные с не завершенностью международно-правового оформления государственной границыРоссийской Федерации и как следствие того территориальные притязания со сторонысопредельных государств тоже будут оказывать определенное влияние намероприятия связанные с охраной воздушной составляющей государственной границыРоссийской Федерации. В частности сложности могут возникнуть в случаяхопределения юрисдикции государств при расследовании инцидентов, случившихся впределах спорных (оспариваемых) пространств. В связи с этим все оспариваемыеучастки (пространства) должны находиться под постоянным, усиленным контролемсоответствующих подразделений, тем самым, подтверждая свои суверенные права наэти территории.
4. Активное использование международными террористамивоздушного пространства как места, а воздушных судов как средства длясовершения террористических актов. Этот фактор является одним из основных иопасных, поскольку масштабы и последствия от таких актов весьма велики.
Практика последних лет показала, что наше государство неготово к «воздушной войне» с террористами ни в техническом, ни в правовомплане. Вовсе отсутствуют или еще не приняты нормы, характеризующие с точкизрения права ситуации, связанные с использованием воздушного судна в качествеорудия совершения преступления, определяющие круг субъектов правомочныхдействовать в таких условиях, их права и обязанности по нейтрализации подобныхситуаций, нормы устанавливающие ответственность.
Принятие соответствующих актов обязательно окажетвоздействие и на техническую сторону проблемы, так как разрабатываться ивнедряться будут прежде всего те системы (приборы), использование которыхпозволит наиболее эффективно бороться с подобной разновидностью террора невыходя за рамки правового поля.
5. Динамичное развитие наукоемкого, высокотехнологичногопроизводства способствует не только постоянному модернизированию и обновлениюпарка военной авиационной техники, но и созданию принципиально новыхлетательных аппаратов. В таких условиях подразделения, обеспечивающие охранугосударственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве (по своейчисленности, составу, технической оснащенности), должны оперативно реагироватьна внедряемые технические новации, используя адекватные или даже превосходящиесредства.
Кроме того, не следует игнорировать и проблему освоениякосмоса, который уже давно используется не только в мирных целях.
Совокупность этих и некоторых других факторов (например,экономического, социального и политического) оказывают дестабилизирующеевоздействие, прежде всего, на процесс охраны государственной границы РоссийскойФедерации в воздушном пространстве. При этом необходимо учитывать то, что вслучае не умелого и не правильного использования сложившейся обстановки,приведенные выше факторы могут методично трансформироваться в реальные угрозыбезопасности нашей страны и не только в ее воздушном пространстве.
Отсутствие новой нормативно-правовой базы в использованиивоздушного пространства включительно до середины 90-х годов прошлого века, ростпользователей воздушного пространства различных форм собственности, снижениеуровня дисциплины пользователей воздушного пространства (продолжающееся и донастоящего времени) привело к существенному возрастанию количества нарушенийустановленных правил использования воздушного пространства и нарушенийгосударственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве
Приведенные обстоятельства изначально способствовали тому,что правовом поле страны возник угрожающий вакуум, который необходимо было какможно быстрее заполнить. И проблема была отчасти решена путем принятиясоответствующих нормативных правовых актов.
Чем же на сегодняшний день в Российской Федерациипредставлено «воздушное законодательство»?
Основу законодательства регулирующего порядок использованиявоздушного пространства Российской Федерации его защиты и охраны составляют тридокумента. Во-первых, это Конституция Российской Федерации, в которой, как ужеотмечалось, определено, что воздушное пространство Российской Федерацииявляется составной частью ее территории. Во-вторых, Воздушный кодекс РоссийскойФедерации, непосредственно устанавливающий статус воздушного пространстваРоссийской Федерации, условия и порядок его использования и пр.
В-третьих, Закон Российской Федерации «О Государственной границе РоссийскойФедерации», который так же как и Конституции Российской Федерации признаетвоздушное пространство Российской Федерации ее территорией со всеми вытекающимипоследствиями, устанавливает порядок пересечения государственной границыРоссийской Федерации воздушными судами, а также определяет органыгосударственной власти, которые обеспечивают защиту и охрану воздушногопространства Российской Федерации, и наделяет их соответствующими полномочиями.
Кроме этого существует множество иных нормативных актов поуказанным проблемам, однако они носят производный и чаще всего ведомственныйхарактер.
Безусловно особое практическое значение в этой триаде имеетВоздушный кодекс Российской Федерации. Это обусловлено тем, что онрегламентирует более широкий спектр отношений в области использования и охранывоздушного пространства Российской Федерации.
Необходимость, причем очень острая в принятии новогоВоздушного кодекса назрела давно. Еще до распада Советского Союза и упраздненияМинистерства гражданской авиации СССР встал вопрос о приведении действовавшеготогда авиационного законодательства в соответствие с нарождавшимися рыночнымиотношениями в советской экономике. Ведь подавляющее большинство статей иположении прежнего Воздушного кодекса было рассчитано на применение в условияхжесткой командно-административной системы управления гражданской авиацией, апотому не могло полностью соответствовать тем изменениям, которые происходили встране в связи с начавшейся перестройкой. А когда грянули известные всемсобытия августа и декабря девяносто первого года, тот кодекс и вовсепревратился в закон несуществующего государства. Однако в силу ряда объективныхи особенно субъективных причин принятие Воздушного кодекса Российской Федерациинадолго затянулось.
Что же представляет собой этот документ – Воздушный кодексРоссийской Федерации (далее – ВК РФ). Охарактеризуем лишь некоторые, наиболеепринципиальные положения, внесенные в практику нашего авиационногонормотворчества впервые.
Прежде всего, необходимо отметить, что новый кодекс вотличие от предшествующих ему документов в числе основных задачгосударственного регулирования использования воздушного пространстваустанавливает задачи по обеспечению обороны и безопасности государства, охраныинтересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной иэкологической безопасности. Это повышает статус самого документа и значительнорасширяет сферу его действия. Он не только устанавливает правовые основыиспользования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности вобласти авиации, но и четко формулирует цели и способы государственного регулированияданных сфер.
Важной новацией в кодексе стал трансформациягосударственного командно-распорядительного способа регулирования отношений всфере использования воздушного пространства Российской Федерации в гибкий оченьчувствительный механизм, использующий приемы и методы, приемлемые для рыночнойэкономики. Например, под государственным регулированием использованиявоздушного пространства понимается не прямое вмешательство в деятельность техили иных структур, а установление общих правил и порядка деятельности в даннойобласти, а также ответственность за их соблюдение.
Точно так же государственный контроль за деятельностьюавиации осуществляется не в смысле вмешательства в хозяйственные или иныефункции авиапредприятий или компаний, а в виде контроля за соблюдением всемигражданами и юридическими лицами требований воздушного законодательства имеждународных договоров Российской Федерации. Причем осуществление этих идругих функций возлагается на так называемые специально уполномоченные органы.Заметим: не на Министерство гражданской авиации СССР, как было в кодексе 1983года, не на Федеральную авиационную службу или, положим, Министерство обороныРоссийской Федерации (далее – Минобороны России) как можно было бы записатьсейчас, а на «специально уполномоченный орган».
При разработке и рассмотрении проекта Кодекса по этомуповоду было немало разноречивых суждений, но, в конечном счете, возобладалоодно мнение: Кодекс – документ долговременного действия, и конкретная ссылка наконкретную государственную структуру со временем может превратиться ванахронизм. Ведь жизнь не стоит на месте. Как известно, недавнее Министерствогражданской авиации СССР превратилось вдруг в Департамент воздушного транспортаРоссии, тот в Федеральную авиационную службу, а она в свою очередь вФедеральное агентство воздушного транспорта, да и Минобороны России бессменнопринимало участие в использовании воздушного пространства. В конечном же счетевсе они не что иное, как «специально уполномоченный орган».
Еще одним нововведением данного кодекса является измененнаяклассификация авиации. В соответствии со статьей 20 авиация Россииподразделяется на три вида – гражданскую, государственную и экспериментальную.Авиация, используемая для осуществления военной, пограничной, милицейской, таможеннойи другой государственной службы, а также для выполнениямобилизационно-оборонных задач, относится к государственной авиации.Использование государственной авиации в коммерческих целях осуществляется впорядке, установленном Правительством Российской Федерации. Ей отводится одноиз центральных мест в обеспечении не только безопасности воздушногопространства Российской Федерации, но и всего государства.
Для осуществления функций государственного контроля задеятельностью в области государственной авиации специально уполномоченный органсоздает инспекторские службы. И если структура и функции этих службустанавливаются этим органом (на сегодня – Минобороны России), то права иответственность инспекторов – Правительством Российской Федерации. Как показалапрактика сегодня и государственная, и экспериментальная авиация активнозанимаются в дополнение к своему основному назначению коммерческойдеятельностью, а она должна осуществляться в порядке, установленном длядеятельности коммерческой гражданской авиации (статьи 22 и 23). Вследствиеэтого данные виды авиации подпадают под контроль инспекторских службгражданской авиации. Отсюда определение их полномочий решением Правительства,которое обязательно для всех министерств и ведомств.
Важнейшую роль в государственном регулировании и контролеВоздушный кодекс отводит сертификации и лицензированию. Эти виды деятельностиотчасти были отражены еще в Декрете о воздушных перевозках 1921 года (см.ранее). Кодекс четко регламентирует, что подлежит сертификации и лицензированию,определяет порядок проведения этих работ, устанавливает, кто и при какихусловиях выдает, приостанавливает действие или аннулирует сертификаты илицензии. Это является серьезным сдвигом в направлении обеспечения безопасностивоздушного пространства в целом и отдельных полетов в частности, повышениякачества авиационных перевозок и услуг, решения других задач, стоящих передсовременной авиацией.
В новом Воздушном кодексе появилось несколько глав, которыхне было в Воздушном кодексе 1983 г. Среди них – Глава IX (Авиационныепредприятия), Глава XII (Авиационная безопасность), Главы XIII и XIV – о поиске и спасении терпящих или потерпевших бедствиевоздушных судов и расследовании авиационных происшествий и инцидентов.
О важности авиационной безопасности, когда во всем мирепытаются «править бал» террористы, говорить не приходится. События
11 сентября 2001 года в Нью-Йорке (США) яркое тому свидетельство. Оченьсвоевременная и нужная глава. Ее статьи ставят на прочную юридическую основудействия эксплуатантов и специально уполномоченных органов в интересах защитыавиации от актов незаконного вмешательства в ее деятельность, что способствуетинтересам использования всего воздушного пространства России.
Последние годы были, к сожалению, не лучшим периодом вобласти обеспечения безопасности полетов. Этой проблеме не раз уделяли вниманиеи Правительство Российской Федерации, и соответствующие государственные органыисполнительной власти, и средства массовой информации. Воздушный кодекс теперьне только констатирует, что авиационные предприятия могут быть привлечены кобеспечению и проведению поисковых и аварийно-спасательных работ, но и точноуказывает, что их расходы в связи с этим возмещаются за счет средствфедерального бюджета и внебюджетных источников. В то же время для пассажиров иэкипажей воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие, поиск и спасаниеявляются безвозмездными, то есть не требуют какой-либо оплаты с их стороны.
Так жеконкретно и четко кодекс регламентирует права и обязанности экипажей воздушныхсудов, порядок выполнения воздушных перевозок и авиационных работ, организациюи выполнение международных и внутрироссийских полетов, ответственностьперевозчиков и эксплуатантов перед пассажирами и грузоотправителями, другиеважнейшие вопросы, связанные с использованием воздушного пространства идеятельностью авиации.
Авиаторы России наконец-то получили надежную правовуюоснову своей деятельности – Воздушный кодекс Российской Федерации. Будучидокументом общегосударственного, а в определенной степени и международногозначения он призван сыграть заглавную роль в улучшении функционирования всехавиационных и связанных с ними структур, независимо от их назначения и формсобственности удовлетворении потребностей населения и экономики страны в воздушныхперевозках и авиационных работах в решении оборонных и других жизненно важныхпроблем.
Следующая задача заключается в том, чтобы повсеместнообеспечить неукоснительное выполнение всех требований этого документа в целяхсоздания благоприятных условий для эффективного и безопасного использованиявоздушного пространства Российской Федерации.
Вместе с тем необходимо отметить, что при множествеположительных черт, которые в себе сочетает ВК РФ и все «воздушноезаконодательство» существует один весьма важный недостаток – в российскомзаконодательстве отсутствуют нормативно закрепленные принципы охраны воздушногопространства. О них и пойдет речь в следующем параграфе.

Выводы
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что вправовой действительности невозможно существование только определения «воздушногопространства», как общей категории и отсутствие понятия суверенного воздушногопространства. Следуя юридической логике, появление первого автоматическипредполагает существование и второго, даже если нормативно оно нигде не будетзакреплено. И вот тогда вопросы теории, обозначенные в данной главе, станутпроблемными вопросами практики.
Очевидно, что развитие событий по такому сценарию не тольконе улучшит, а напротив осложнит решение вопросов связанных с определениемверхних пределов суверенитета государств.
В этой связи, учитывая практику развития и применениямеждународного законодательства, а также обычаи, сложившиеся в национальных имеждународных отношениях, по поводу использования воздушного пространства,автор считает преждевременным закреплять в праве нормативное определениепонятия «воздушное пространство». Образное представление о нем в практике ужесуществует и является следствием договоренностей между отдельным государствами.Хотя оно и носит чисто условный юридический характер это не препятствуетнормальном развитию международных воздушных и космических отношений.
Кроме того, по мнению автора, в целях не допущенияформирования дополнительных угроз интересам Российской Федерации и поддержания навысоком уровне деятельности подразделений обеспечивающих охрану государственнойграницы Российской Федерации в воздушном пространстве, с учетом сложившихся иперечисленных факторов, необходимо: сформулировать основные принципы охраныгосударственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве,определить задачи по охране государственной границы Российской Федерации ввоздушном пространстве соответствующим силам (подразделениям), закрепив в актахПрезидента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации,привести национальное законодательство по данной проблеме, в соответствиетребованиям современных реалий, то есть требованиям войны с террором, отбросивпри этом «либеральную европейскую риторику», которая в таких условиях показаласвою беспомощность и не эффективность, и которая мешает эффективной борьбе стерроризмом.